8 Direktorat og regionale statsetatar

8.1 Innleiing

Dette kapitlet handlar om direktorat og regionale statsetatar. Kapitlet tek for seg nokre sentrale utviklingstrekk knytte til direktorata som forvaltningsorgan, og ser på kva rolle direktorata har i den statlege styringa av kommunesektoren. Direktorata har ulike roller som påverkar kommunane. Gjennom å vere faglege kompetanseorgan er dei med på å leggje dei faglege premissane for viktige kommunale ansvarsområde. I tillegg spelar direktorata ei sentral rolle ved iverksetjing av nasjonal politikk. Det finst ikkje noka samla, systematisert oversikt over tilhøvet mellom direktorata og kommunane, eller over kva for kommuneretta oppgåver og fullmakter dei ulike direktorata har. Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet vil difor i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet og andre aktuelle departement innhente meir kunnskap om dette og sjå nærare på relasjonen mellom direktorata og kommunane. I dette ligg det òg å innhente kunnskap om korleis endringar i direktoratas ansvar og arbeidsoppgåver verkar inn på den kommunale handlefridomen og på måloppnåinga for den statlege styringa av kommunane.

Den regionale statsforvaltninga er sentral i gjennomføringa av nasjonal politikk regionalt og lokalt og er eit viktig ledd i statens styring av kommunane. Kapitlet gjer greie for kva oppgåver og roller fylkesmannen har, og ser mellom anna nærare på ei undersøking om samhandlinga mellom kommunane og fylkesmannen.

St.meld. nr. 19 (2008–2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap gjev ei samla framstilling av dei ulike statlege organisasjonsformene.

8.2 Direktorat

Utviklingstrekk

Direktorat er ein av dei mest vanlege måtane å organisere forvaltningsorgan på. Det er inga eintydig avgrensing av kva for organ som skal reknast som direktorat. Det er likevel vanleg å nytte nemninga om statlege administrative organ som har myndigheitsoppgåver, og som har heile landet som verkeområde. Av dei meir enn 150 sentrale forvaltningsorgana i Noreg er det vanleg å rekne med om lag 60 direktorat (Difi 2008:14).

Direktoratsordninga har lang tradisjon i Noreg. Direktorata tok til å vekse fram alt i 1820-åra, då uavhengige fagstyre utanfor departementa tok til å bli etablerte. Frå 1955 til 1970 kom ei bølgje av nye direktorat ofte på bakgrunn av tilrådingar frå utgreiingsutval. I perioden frå 1990 til 2008 har det ikkje vore den same auken i talet på direktorat. Dette kan forklarast ut frå samanslåingar og fusjonar innanfor statsforvaltninga (Difi 2008:14).

Sjølv om ikkje talet på direktorat har vakse dei seinare åra, har talet på tilsette auka meir enn i andre delar av forvaltninga.

Departementa styrer verksemdene gjennom instruksar, tildelingsbrev og årlege budsjett. I tillegg har departementa og underliggjande verksemder jamleg kontakt om styringa. Departementet skal i samråd med verksemda finne ut kva slags rapportering departementet treng, og definere innhaldet i og omfanget av denne. Departementa kan instruere direktorata sine om alle sider av verksemda i direktoratet, om dette ikkje er avgrensa i lov.

Utviklinga i norsk forvaltning har vore prega av stadig meir delegering. Dette har særleg skjedd i form av utvida fullmakter i budsjettsaker og meir vekt på reindyrking av roller. Det har komme ei rekkje reformtiltak frå midten av 1980-åra og fram til i dag. Desse har vore med på å gje kvar einskild statleg verksemd utvida handlefridom med ressursdisponering innanfor fastsette rammer. Mål- og resultatstyring er sentrale element i dei reformtiltaka som er gjennomførte. Siktemålet er å gje auka handlingsrom til å utøve mynde innanfor gjevne regelverk.

Direktorata si rolle i den statlege styringa av kommunesektoren

Det er vanskeleg å teikne eit eintydig bilete av kva rolle direktorata har i den statlege styringa av kommunesektoren. Dette heng mellom anna saman med at det ikkje finst ei samla, systematisert oversikt over tilhøvet mellom direktorata og kommunane, eller over kva for kommuneretta oppgåver og fullmakter dei ulike direktorata har. I tillegg har tilhøvet og oppgåvefordelinga mellom departement og direktorat endra seg over tid. Føremålet med å opprette direktorat og skilje ut oppgåver frå departementa har gjerne vore å avlaste departementa for administrasjon og daglege driftsoppgåver. Frå midten av 1950-åra var ein primært oppteken av å setje ut oppgåver prega av administrasjon, teknikk og rutine. Direktorata skulle ha oppgåver der det ikkje var naudsynt med politisk avklåring og nærleik. Frå tusenårsskiftet har det skjedd ei utvikling i retning av aksept for å flytte ut også meir politisk viktige saker og oppfølging av politikk, som til dømes førebuing til forskriftsarbeid, mynde til å fastsetje forskrifter, utarbeiding og oppfølging av handlingsplanar og satsingsfelt og tilskotsordningar (Grønlie og Flo 2009). Det er nærliggjande å tru at denne utviklinga har hatt innverknad på tilhøvet mellom direktorata og kommunane.

Direktorata har ulike roller som på ulikt vis påverkar kommunane. Direktorata har ei fagleg rolle ved at dei utviklar, forvaltar og formidlar kunnskap om saksfeltet sitt. Dei samanstiller kunnskap og erfaringar i faglege spørsmål og legg til rette for langsiktig kunnskapsoppbygging over tid. Direktorata er på denne måten faglege premissleverandørar og rådgjevarar for departementa. Samtidig fungerer dei som kompetanseorgan for omverda, ved at dei formidlar fakta og kunnskap i faglege spørsmål, mellom anna til kommunal forvaltning. Direktorata har dermed ein viktig funksjon i å gi faglege råd og rettleiing til kommunane.

Direktorata har ei sentral rolle i iverksetjinga av nasjonal politikk. Til dømes er Utdanningsdirektoratet og Helsedirektoratet regelverksforvaltarar for sektorlovgjevinga på sine område og har fått delegert mynde over delar av lovgjevinga. Dei utarbeider og følgjer opp handlingsplanar og forvaltar tilskotsordningar. Dei bruker og tolkar lov- og regelverket, mellom anna gjennom utsending av rundskriv og rettleiarar til kommunesektoren. Dei gjev også tolkingsfråsegner på grunnlag av konkrete førespurnader frå mellom anna kommunar. På bakgrunn av dette kan direktorata seiast å opptre nasjonalt normerande på område som er viktige for kommunesektoren.

Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet vil i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet og andre aktuelle departement innehente meir kunnskap om tilhøvet mellom direktorata og kommunane og sjå nærare på om og eventuelt i kva grad utviklinga i direktorata har påverka den kommunale handlefridomen og på måloppnåinga for den statlege styringa. I denne gjennomgangen vil det vere viktig å sjå nærare på utviklinga i direktorata sine ulike roller og fullmakter i kommuneretta oppgåver. Kunnskapsinnhentinga skal vere grunnlaget for ei vurdering av korleis samhandlinga mellom statleg og kommunalt nivå bør utformast slik at både den kommunale handlefridomen og statens behov for styring blir teke vare på.

8.3 Regional stat

Regional statsforvaltning omfattar i denne omtalen statlege organ som er instruert av statlege forvaltningsorgan sentralt, men som har oppgåver dei løyser innanfor ein avgrensa geografisk del av landet. Regional statsforvaltning er sentral i arbeidet med å gjennomføre nasjonal politikk regionalt og lokalt. Regional stat deltar i regional planlegging og utvikling og er eit viktig verkemiddel for statens styring av kommunane. Ein kan òg sjå regional statsforvaltning som møteplass og bindeledd mellom sentralmakta og lokale aktørar, offentlege og private.

Regional stat består av 39 ulike verksemder. Oppgåvene er av ulik karakter, som å utøve mynde overfor innbyggjarane, næringslivet og kommunane (til dømes klagehandsaming og tilsyn), tenesteproduksjon (til dømes trygdeytingar), utbygging og vedlikehald (til dømes vegar) og utviklingsoppgåver (til dømes næringsutvikling). Regional statsforvaltning er ein viktig reiskap for å utforme og setje i verk statleg politikk på område der nasjonale omsyn veg tungt, men der det samstundes er viktig å ta omsyn til lokal variasjon. Styrings- og oppfølgingsoppgåver som rettar seg spesielt mot kommunane, er i dag i hovudsak samla hos fylkesmannen. Dette blir handsama i eigen omtale i dette kapitlet.

Regional statsforvaltning er i hovudsak organisert innanfor eit hierarkisk forvaltningssystem. Det inneber at den einskilde verksemda hentar mandat frå nasjonal lovgjeving, spesielle direktiv eller instruksar fastsette av sentrale styresmakter, i hovudsak departement og direktorat.

Av dei 39 verksemdene som utgjer regional statsforvaltning, er det i dag 34 verksemder som har ei inndeling større enn fylket. For desse varierer talet på regionar mellom to og tolv, men dei fleste er inndelte i fem eller seks regionar.

Eit anna utviklingstrekk i statleg verksemd er reformer og omstilling som har ført til meir fristilling av statlege verksemder. Gjennom å etablere selskap, føretak, stiftingar og andre sjølvstendige organisasjonsformer, har det blitt færre ordinære forvaltningsorgan, også på regionalt nivå. Døme på slike endringar er helseføretaka og Mesta. På einskilde område har dette endra vilkåra for demokratisk styring ved at det ikkje lenger er ei ubroten styringslinje mellom departement og underliggjande verksemd.

Den regionale inndelinga av statsforvaltninga er i hovudsak fastsett etter det som er mest rasjonelt for sektoren, kvar einskild verksemd og dei oppgåvene ho skal ta seg av. Fleire omsyn inngår i vurderinga av kva som er den beste regioninndelinga. Fleire stortingsmeldingar har trekt opp prinsipp og kriterium for korleis den regionale statsforvaltninga skal delast inn. Inndelinga av- og talet på regionar må ta omsyn til effektiv løysing av dei oppgåvene den regionale forvaltninga skal ta seg av. Inndelinga må vere slik at tenestene er tilgjengelege for innbyggjarane. Verksemda må vere stor nok til å kunne utvikle tilstrekkeleg spesialisert kompetanse. Og når oppgåvene krev samarbeid med andre statlege verksemder og med kommunesektoren, skal inndelinga ta omsyn til det.

Det store mangfaldet av regionale inndelingar skaper likevel visse utfordringar, mellom anna når det gjeld samhandling på tvers av sektorar og saksområde. Utfordringane synest å vere størst når det gjeld samarbeid mellom einskilde statlege etatar, ikkje minst i samband med målet om at regional stat skal framstå som heilskapleg og samla overfor kommunar og fylkeskommunar. Dette er ei utfordring for fylkesmannen, som er ansvarleg for samordninga av all statleg verksemd i fylket.

Det er viktig at regional stat er organisert slik at ein teke vare på interessene til så vel staten som innbyggjarane, næringslivet og kommunesektoren. I St.meld. nr. 12 (2006–2007) Regionale fortrinn – regional framtid la regjeringa til grunn at inndelinga av den regionale statsforvaltninga ikkje skaper så store problem at det er naudsynt med full harmonisering av den geografiske inndelinga av dei statlege verksemdene. Det er heller ikkje tungtvegande grunnar til å gjere om på den inndelinga som alt finst. I Innst. S. nr. 166 (2006–2007) til denne meldinga syner eit fleirtal, medlemmene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristeleg Folkeparti, Senterpartiet og Venstre at Makt- og demokratiutgreiinga peika på at forvaltningsendringane dei seinare tiåra har vore prega av sektorvise reformer som har ført til auka differensiering og fragmentering av offentleg verksemd. Dette fleirtalet understreka behovet for at ein i framtida ser inndelingsspørsmål for dei ulike verksemdene i samanheng og som ein del av ein heilskapleg regionalpolitikk.

Kommunal- og regionaldepartementet og Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet har eit særleg samordningsansvar for å vurdere framtidige omstruktureringar i den regionale statsforvaltninga. Her må ein òg sørgje for at den einskilde sektoren grundig vurderer dei samla konsekvensane av endringar i den regionale inndelinga. I dette ligg regionalpolitiske konsekvensar for (aktuelle) kommunar, næringslivet, innbyggjarane og andre statlege verksemder.

For å få betre og meir samordna informasjon om regional stat og korleis han er organisert, har Fornyings-, administrasjons og kyrkjedepartementet mellom anna fått utarbeidd ei samla elektronisk oversikt over den regionale staten. Her finst opplysningar om kvar lokal- og regionalkontora er plasserte, og korleis ein kjem i kontakt med verksemdene, og det er elektroniske lenkjer til heimesidene til dei einskilde verksemdene. Oversikta er lagd ut som ei teneste på Noreg.no.

Etter retningslinjene for lokalisering av statlege arbeidsplassar og tenesteproduksjon skal Kommunal- og regionaldepartementet kvart år hente inn ei oversikt over pågåande eller planlagde strukturendringar og aktuelle lokaliseringsspørsmål i statlege etatar.

Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet ser det som viktig å vidareutvikle kunnskapen om regional stat og korleis han fungerer. Departementet vil difor jamleg vurdere om det trengst ytterlegare kunnskapsinnhenting på området. Dette gjeld òg kunnskap om kva som er gode organisatoriske løysingar. Vidare kan det særleg vere aktuelt å vurdere behovet for sterkare og meir målretta samordning av regional stat.

8.3.1 Fylkesmannen

Fylkesmennene – eller fylkesmannsembeta – er regionale statlege forvaltningsorgan. Embeta utgjer eit viktig bindeledd mellom den sentrale statsforvaltninga og kommunane. Eit særtrekk ved embeta er at dei utfører fagoppgåver for fleire departement og direktorat. Samstundes har dei ansvaret for å formidle nasjonal politikk og for samordning av statleg aktivitet i fylket.

I rolla som statens representant i fylket skal fylkesmannen fremje likskap og likehandsaming. Samstundes skal fylkesmannen vere lydhøyr og fleksibel for lokale og regionale tilhøve og støtte opp under prinsippet om regionalt og lokalt folkestyre. Denne rollesamansetjinga er eit kjenneteikn for fylkesmannen og kan gje opphav til spenningar. I ei rekkje høve må embetet vege dei ulike rollene opp mot kvarandre. På den andre sida kan dette mangfaldet i fylkesmannsrolla gje fylkesmannen fleksibilitet til – i samarbeid med kommunane – å finne fram til gode løysingar der det kan vere konflikt mellom nasjonale og lokale interesser. Dette krev likevel at fylkesmannen heile tida er tydeleg på kva for rolle embetet har i ulike samanhengar.

Fylkesmennene er administrativt underlagde Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet, men utfører oppgåver for ei rekkje av dei andre departementa. Det einskilde departementet har ei direkte ansvarslinje til fylkesmennene i faglege spørsmål.

Nærare om dei ulike rollene og oppgåvene til fylkesmannen

Det er det einskilde departementet eller direktoratet som legg regionale arbeidsoppgåver til fylkesmennene. Det er også desse fagmyndigheitene som har direkte instruksjonsmynde overfor embeta. Handlingsgrunnlaget for dei oppgåvene fylkesmannen utfører, kjem til uttrykk i særlovgjeving, tildelingsbrev og embetsoppdrag. Fylkesmannen har i dag ulik typar sektormynde på områda helse, utdanning, landbruk, miljøvern, samfunnstryggleik og beredskap, barnevern, barnehagar og sosial- og omsorgstenesta.

Som sektormyndigheit skal fylkesmannen i dialog med kommunane og fylkeskommunen medverke til å gjennomføre nasjonal politikk på ulike område. Fylkesmannen skal medverke til at kommunane forstår og varetek viktige statlege mål og interesser. Samstundes må kommunane få handlingsrom til å utforme ein eigen politikk på aktuelle område, innanfor rammene av nasjonale mål. Rapportering attende til sentralt nivå om korleis kommunane og sektoren fylgjer opp nasjonale mål og interesser er òg ein viktig funksjon.

Når oppgåver og mynde blir delegerte til fylkesmannen, er samordning av statleg politikk eit viktig omsyn som ein må søkje å vareta. Ifølgje Instruks for fylkesmenn skal fylkesmannen medverke til å samordne, forenkle og effektivisere den statlege verksemda i fylket. Ansvaret for samordning femner om oppgåver som ligg både innanfor og utanfor fylkesmannsorganisasjonen. Dette inkluderer også å medverke til at det blir tilstrekkeleg samarbeid og samspel mellom alle offentlege organ i fylket.

Fylkesmannen er tildelt ei særleg rolle som samordningsmyndigheit overfor kommunane. Meir konkret inneber kommunesamordning å leggje til rette for at kommuneretta styring i størst muleg grad skal vere konsistent. Samordningsansvaret til fylkesmannen er framstilt i Kommunal- og regionaldepartementets Retningslinjer for fylkesmannens samordningsfunksjon i forhold til kommunerettet styring. Innanfor ramma av det kommunale sjølvstyret skal kommunane ha høve til å gjere sjølvstendige politiske prioriteringar. Fylkesmannen må difor også sjå til at den fagbaserte styringa av kommunane ikkje blir sterkare enn det er heimel for i lovgjevinga, eller enn det som kjem fram av politiske vedtak og retningslinjer som Stortinget har gjeve.

Rettstryggleiksrolla er mangfaldig og gjennomgåande i den forstand at ho vedkjem dei fleste oppgåver, sektorar, avdelingar og medarbeidarar hos fylkesmannen. Den er viktig for måten ein arbeider på internt i organisasjonen, og for måten ein kommuniserer med omverda på. Det er eit viktig siktemål at ein byggjer inn tilstrekkelege tryggleiksomsyn i alle forvaltningsoppgåver fylkesmannen utfører. Dette gjeld anten det skjer som ledd mellom den sentrale statsforvaltninga og kommunane, eller ved at fylkesmannen opptrer som direkte forvaltningsorgan overfor innbyggjarane og næringslivet i fylket.

Sjølv om rettstryggleiksomsyn skal prege oppgåveløysinga til fylkesmannen, er det likevel nokre område som peikar seg ut særskilt. Tilsynsoppgåvene og klagehandsaminga som fylkesmannen utfører overfor kommuneforvaltninga på vegner av staten, utgjer hovudelementa i fylkesmannens rettstryggleiksrolle. Den viktige oppgåva kommunane har som produsent av velferdstenester, utløyser eit behov for å sikre rettstryggleik og likskap for det einskilde individet, og behov for kontroll med at tenester oppfyller dei minstemåla som fylgjer av dei krava som er sette på det einskilde fagområdet.

Rollene som er omtala ovanfor, er naudsynte, men ikkje tilstrekkelege som legitimitetsgrunnlag for fylkesmannen. Fylkesmannens legitimitet ligg òg i at embetet evnar å vere eit informasjonsknutepunkt mellom sentral stat og kommunane. I dette ligg òg det å vere talerøyr for fylket sitt overfor sentrale styresmakter, altså bidra til å fremje forståing omkring regionale omsyn og behov. I eit slikt perspektiv er det mulig å hevde at fylkesmannen kan ha ein viss modererande effekt i forhold til sektorkreftene, jf. NIBR-rapport 2009:19 .

Tilbakemelding frå kommunane

Agderforskning og IRIS (Leknes og Ellingsen 2006) har gjort ei undersøking av samhandlinga mellom kommunane og mellomnivået, mellom anna for å kartleggje omfang og innhald i samhandlinga. Undersøkinga syner at det er omfattande kontakt mellom kommunane og fylkesmannen, og at fagleg rettleiing (kurs, saksmøte, fagmøte, temasamlingar) saman med tilsyn og formidling av statlege styringssignal er dei viktigaste formåla med samhandlinga. Undersøkinga syner vidare at eit stort fleirtal av kommunane opplevde at fylkesmannen var viktig ved at han medverka til kompetanseutvikling og var støttespelar for utviklingsarbeidet og tenestetilbodet i kommunane. Dette biletet stadfestar Difis undersøking av korleis ordførarar og rådmenn oppfattar og opplever fylkesmannsembeta i 2010. Hovudinntrykket i spørjeundersøkinga er at ordførarar og rådmenn har eit positivt inntrykk av oppgåveløysinga i fylkesmannsembeta. Heile 82 prosent av respondentane svara at kommunikasjonen med fylkesmannsembeta var prega av openheit og tillit, og at embeta sit på god kompetanse. Det kjem vidare fram at respondentane oppfattar fylkesmennene som den viktigaste formidlaren av statlege styringssignal. Dei opplever rådgjeving og rettleiing som nyttig og meiner at fylkesmannsembeta har god kjennskap både til kommunane og til lokale tilhøve i fylket. Svara gjev inntrykk av at fylkesmannsembeta er viktige medspelarar for kommunane, og i stor grad også talsmenn for fylka overfor sentrale styresmakter.

Undersøkinga syner at dei ulike embeta oppnår varierande skår. Ein må sjå resultata i samanheng med at fylkesmannsembeta møter til dels svært ulike utfordringar rundt omkring i landet. Fylkesmannsembetet skal utøve rolla si i sitt fylke, men talet og storleiken på kommunar, geografi, næringsgrunnlag, demografi og så bortetter vil variere frå fylke til fylke. Resultata vil i alle høve bli følgde opp i styringsdialogen med embeta. Ein legg til grunn at embeta følgjer opp resultata i dialogen med kommunane.

Undersøkinga syner vidare at ordførarar og rådmenn er relativt samstemte i at sakshandsamingstida hos embeta kan bli betre i plan- og byggjesaker. Sidan dette saksområdet vedkjem såpass mange, både einskildindivid og næringslivet, er det naturleg at ordførarar og rådmenn er særleg opptekne av det. Departement med særleg ansvar følgjer opp spørsmålet om sakshandsamingstid i embeta knytt til plan- og byggesaker.

Oppsummerande drøfting

Som det tidlegare er slått fast i St.meld. nr. 12 (2006–2007) Regionale fortrinn – regional framtid, og i St.meld nr. 19 (2008–2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap, er det viktig å halde fast ved fylkesmannen som eit knutepunkt mellom stat og kommune særleg for å samordne og formidle statleg politikk overfor kommunane, men også for å sikre grunnleggjande rettstryggleiksomsyn ved klagehandsaming. Fylkesmannen sit på ein kompetanse som kan seiast å vere unik for eit statleg forvaltningsorgan. Kombinasjonen av breidd i sektorkompetanse og distrikts- eller regionalkunnskap er verdifull i dagens styringssystem. Ein kan òg hevde at fylkesmannen og embetets portefølje i mangt og mykje modererer den statlege sektorstyringa av kommunane.

For at statlege reglar, krav, finansieringsformer og så bortetter skal vere godt tilpassa kvarandre og kommunane, meiner regjeringa at det framover er behov for god samordning, informasjonsutveksling og kommunikasjon mellom forvaltningsnivåa. Siktemålet er å gjere grunnlaget for læring, rettleiing, samarbeid og utvikling best muleg. Fylkesmannen har med sin portefølje og kunnskap ei viktig rolle i dette arbeidet. Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet vil, i samarbeid med aktuelle departement, sjå nærare på om fylkesmannens samordningsmandat har tilstrekkelege verkemiddel til å kunne fylle rolla fullt ut. I eit slikt perspektiv er det viktig å sjå på mulegheitene for å vidareutvikle gode møteplassar og samarbeidsrelasjonar knytte til fylkesmannens rolle som informasjonsknutepunkt, initiativtakar, rettleiar, tilsynsførar og samordnar.

Fylkesmannens mange roller og samansette verksemd er det mest openberre kjenneteiknet ved embetet. Det kan vere krevjande å handsame desse rollene, særleg fordi dei kan kome i konflikt med kvarandre. Fylkesmannen har like fullt lang tradisjon med å meistre utfordringa. Fylkesmennene har med sin samansette kompetanse og si røynsle eit godt grunnlag for å kome fram til heilskaplege løysingar i dialog med kommunane og andre statlege etatar. Både Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet og fylkesmennene sjølve er opptekne av god og medveten rollehandsaming. Temaet er viktig i styringsdialogen mellom Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet og fylkesmennene.

Embeta utfører oppgåver på vegner av tolv departement, og dei faglege styringslinjene går til det einskilde fagdepartementet. I tillegg er ni direktorat og tilsyn involverte i styringsdialogen. Dette inneber eit styringssystem med mange aktørar på ulike nivå. Undersøkinga til Norsk institutt for by og regionforsking i 2009 (NIBR-rapport 2009:19), som mellom anna gjekk gjennom tildelingsbrev og embetsoppdrag til fylkesmennene, syner at oppdraga frå dei ulike sektormyndigheitene varierer til dels kraftig i detaljeringsgrad og kravspesifikasjonar. På bakgrunn av desse funna peika rapporten på at det kan vere grunn til å stille spørsmål ved om det er ein viss konkurranse mellom sektorkreftene. NIBR hevdar i rapporten at denne utviklinga kan vere med på å auke detaljstyringa av fylkesmannen, og i neste omgang kommunesektoren

Samstundes som fylkesmannen skal yte tenester til sektormyndigheitene, skal embetet samordne dei statlege styringssignala overfor kommunesektoren og aktivt ta i bruk lokalkunnskapen sin i forvaltninga av oppgåveporteføljen. Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet vil ta initiativ til ein gjennomgang av styringsdialogen og styringsdokument knytte til embeta. Her vil ein mellom anna sjå på korleis ein betre kan kombinere dei styrings- og oppfølgingsbehova sektoren sjølv har med fylkesmannens heilskaplege verksemd og dei behova og utfordringane kommunesektoren har.