5 Rettslege rammer for kommunar og fylkeskommunar

Departementet gjer i dette kapitlet greie for det rettslege grunnlaget for kommunar og fylkeskommunar i Noreg. Vidare omtalar departementet grensene for det konstitusjonelle ansvaret statsrådar har for ei oppgåve som er lagd til kommunen. Til slutt nemner departementet innspel frå KS om korleis ein kan utvikle ordningar for å løyse tvistar mellom stat og kommune.

Innhaldet i kapittel 5.1 til 5.3 nedanfor er i hovudsak utarbeidd på grunnlag av ein rapport til Kommunal- og regionaldepartementet, Det rettslige grunnlaget for kommuners og fylkeskommuners eksistens og det kommunale selvstyret, av stipendiat Sigrid Stokstad (Universitetet i Oslo, Juridisk fakultet).

5.1 Omgrepet «kommunalt sjølvstyre»

Det kommunale sjølvstyret står for eit sett av viktige verdiar i det norske samfunnet: fridom, demokrati og effektivitet. Desse er omtala i kapittel 2. Der har departementet òg vist at Noreg er ein einskapsstat. Det inneber mellom anna at sjølv om kommunane er eigne rettssubjekt, kan ein ikkje oppfatte dei som fullt ut autonome. Det kommunale sjølvstyret må fungere innanfor rammene av nasjonale mål.

Kommunalt sjølvstyre er ikkje noko klårt definert rettsleg omgrep, og som språkleg uttrykk i vidare forstand er heller ikkje innhaldet klårt avgrensa. Eit utgangspunkt må vere at «sjølvstyre» føreset at det finst eit subjekt, som kan gjere eigne val og styrer seg sjølv med ein viss fridom frå staten. Innhaldet i omgrepet kommunalt sjølvstyre er såleis knytt til forholdet mellom på den eine sida kommunane og statsforvaltninga og Stortinget, med sin bruk av grunnlovs- og lovgivingskompetansen, skattleggingskompetansen og løyvingskompetansen, på den andre sida. Kjernen i rekkjevidda av det kommunale sjølvstyret er difor knytt til spørsmålet om kva skrankar som kviler på statsforvaltninga og Stortinget til å bruke kompetansen sin på visse måtar. Dette spørsmålet er tema i kapittel 5.2.

Noreg er bunde av den europeiske konvensjon om lokalt sjølvstyre (The European Charter of Local Self-Government). I artikkel 3 nr. 1 blir kommunalt sjølvstyre definert på denne måten:

Lokalt selvstyre betegner lokale myndigheters rett og evne til, så langt loven tillater, på eget ansvar og i lokalbefolkningens interesse å regulere og administrere en betydelig del av de offentlige anliggender.

I punkt 5.3 nedanfor ser vi nærare på kva forpliktingar ein kan leie ut av den europeiske konvensjon om lokalt sjølvstyre.

5.2 Rettslege rammer for kommunar og fylkeskommunar og kommunalt sjølvstyre

Den offentlege forvaltninga i Noreg er delt i tre ulike nivå: statsforvaltninga, fylkeskommunane og kommunane. Desse nivåa er formelt skilde frå kvarandre, og dei er uavhengige rettssubjekt. Kommunar og fylkeskommunar er formelt sett likestilte og dei er ikkje ein del av den hierarkisk oppbygde statsforvaltninga. Dei er difor ikkje underlagde andre statlege organ enn Stortinget som lovgjevar, så lenge ikkje andre underordningsforhold følgjer av lov. Regjeringa og departementa har såleis ikkje noko generelt styrings-, instruksjons- eller overprøvingsmynde over kommunar og fylkeskommunar.

For å kartleggje kva som er det rettslege grunnlaget for kommunar, kan ein skilje mellom det rettslege eksistensgrunnlaget for kommunane og det rettslege grunnlaget for kommunalt sjølvstyre. I den vidare framstillinga skil departementet berre mellom desse grunnlaga når det er nødvendig. Der det ikkje er grunnlag for å skilje mellom dei to, er berre omgrepet «kommunalt sjølvstyre» nytta.

Omfanget av reglar som dannar rettsleg eksistensgrunnlag for kommunar, er stort og mangfaldig. I utgangspunktet vil reglar om ei eiga folkevald leiing og eige territorium danne eit rettsleg eksistensgrunnlag for kommunane. I tillegg må kommunane også ha visse element av sjølvstyre, for eksempel skattleggings- og løyvingsmakt og eit visst sjølvstende i forholdet til statsforvaltninga.

Eit klårt utgangspunkt er dessutan at det kommunale sjølvstyret føreset at kommunane har kompetanse av eit visst omfang. Omfanget av kompetansen til kommunane kan følgje dels av generelle normer og dels av lovbasert tildeling av kompetanse til å løyse visse oppgåver. Generelle normer kan i utgangspunktet innebere både positiv og negativ avgrensing av kompetansen til kommunane. I Noreg er det ein lang tradisjon for at det kommunale sjølvstyret er negativt avgrensa, det vil seie at kommunens kompetanse til å råde over eigne økonomiske ressursar og setje i gang, vidareføre, endre eller leggje ned ulike former for verksemd berre er underlagd innskrenkingar som følgjer av særlege reglar (Bernt, Overå og Hove 2002).

Tildeling av kompetanse til å løyse visse oppgåver kan både utvide og avgrense handlefridomen til kommunane. Når ansvaret for oppgåva ved lov er lagt på andre, til dømes staten, vil kommunane som regel vere avskorne frå å engasjere seg i den same oppgåva.

Tildeling av kompetanse til kommunane utelukkar ikkje at statsforvaltninga påverkar korleis kommunane bruker kompetansen sin. Det er eit kjenneteikn ved kommunalt sjølvstyre at slik styring frå statsforvaltninga må ha heimel i lov, jf. legalitetsprinsippet. Samstundes har statsforvaltninga ei rekkje måtar å gripe inn i den kommunale verksemda på dersom Stortinget som lovgjevar ønskjer det.

Stortinget kan leggje til rette for statleg kontroll med kommunale vedtak. Dersom ei oppgåve ved lov er lagd til kommunen, kan lova gje kommunane varierande rom for å utøve skjøn når dei bruker kompetansen. I slike tilfelle blir spørsmålet i kva grad statsforvaltninga kan prøve val som kommunane gjer mellom fleire lovlege alternativ (såkalla prøving av forvaltningsskjønet eller «det frie skjønet»). I den utstrekning statsforvaltninga kan prøve kommunens forvaltningsskjøn, inneber det ei avgrensing av det kommunale sjølvstyret. Eit oversyn over ulike former for statlege klage- og kontrollordningar finst i kapittel 6.

Økonomisk handlefridom er nødvendig for å sikre iverksetjing på dei fleste politikkområda, og økonomisk handlefridom er difor ein nøkkelfaktor for det kommunale sjølvstyret. Dersom det er vanskeleg å skilje statleg og kommunal økonomi frå kvarandre, kan det vere eit teikn på at det kommunale sjølvstyret står svakt. Ei viktig side av dette er at nasjonale myndigheiter har ansvaret for å finansiere den iverksetjinga av statleg politikk som kommunane blir pålagde. Regelverket som påverkar den økonomiske handlefridomen i kommunane, kan finnast både på konstitusjonelt nivå, som skranke for Stortinget, og på lovgjevingsnivået i lover som gjev kommunane kompetanse til å skaffe seg inntekter og plikt til å dekkje utgifter. I tillegg gjev lovføresegner statsforvaltninga på bestemte område kompetanse til å kontrollere og overprøve økonomiforvaltninga i kommunane.

5.3 Kommunalt sjølvstyre i norsk rett

5.3.1 Konstitusjonelle reglar

Det kommunale sjølvstyret er ikkje grunnlovsfesta i Noreg. Likevel står vi ikkje utan spor av kommunar i den konstitusjonelle retten. Ordet «kommune» er nemnt i to føresegner i Grunnlova, i § 58 om valting og i § 100 om ytringsfridom. Føresegna om kommunar i Grunnlova § 58 kom inn i samband med endringar i vallovgjevinga i 2003, og ytringsfridomsføresegna som nemner kommunar, blei vedteken i 2004. Det er altså i nyare tid kommunane har fått plass i Grunnlova. Desse føresegnene føreset at det eksisterer kommunar, men utover dette seier dei ikkje noko om kva kommunar skal vere, eller kva slags element av sjølvstyre dei eventuelt skal ha. Dei kan såleis ikkje seiast å utgjere noko konstitusjonelt vern for kommunalt sjølvstyre.

Vidare er det eit spørsmål om reglar som ikkje nemner kommunane, likevel kan vere med på å gje dei eit konstitusjonelt vern. Spørsmålet er om vilkår som gjev individa vern mot staten, også omfattar kommunane. Dette må avgjerast ved tolking av dei aktuelle føresegnene. Det er berre reglar som gjeld juridiske personar som vil vere aktuelle, til dømes retten til full erstatning ved ekspropriasjon av eigedom etter Grunnlova § 105. I denne samanhengen er det nødvendig å skilje mellom kommunar som blir ramma på lik linje med private aktørar, og kommunar som blir ramma som utøvarar av offentleg styresmakt. Dersom kommunane blir ramma på lik linje med private aktørar, vil utgangspunktet vere at dei har vern etter desse føresegnene.

Dersom kommunar blir ramma som utøvarar av offentleg myndigheit, er utgangspunktet meir uklårt. I praksis har ein sett at kommunar ikkje har hatt konstitusjonelt vern i slike høve. Då staten overtok sjukehusa og resten av spesialisthelsetenesta frå fylkeskommunane i 2001–2002, oppstod spørsmålet om kommunane hadde rett på erstatning då staten overtok verksemdsområde og eigedelar som har vore kommunale. I Ot.prp. nr. 66 (2000–2001) om lov om helseføretak m.m. kapittel 4.22.2, la dåverande Sosial- og helsedepartementet til grunn at ein fylkeskommune som utan vederlag gjev frå seg formuesverdiar til staten, ikkje vil ha noko erstatningskrav etter Grunnlova § 105 dersom overtakinga av formuesverdiane skjer som konsekvens av at ei offentleg oppgåve ved lov blir overført til eit anna forvaltningsnivå. Sosial- og helsedepartementet uttala då:

Den nærmere rekkevidden av anvendelsen av Grunnloven § 105 i forhold til fylkeskommunen kan være noe uklar. Etter departementets syn vil imidlertid ikke en fylkeskommune som vederlagsfritt gir fra seg formuesverdier til staten, ha noe erstatningskrav etter Grunnloven § 105, dersom overtakelsen av formuesverdiene skjer som konsekvens av at en offentlig oppgave ved lov pålegges et annet forvaltningsnivå enn tidligere. Det vil si at det i lov kan vedtas at sektoransvaret for spesialisthelsetjenesten overføres fra fylkeskommunene til staten og at fylkeskommunens tilknyttede eiendommer og gjeld overføres samtidig uten at dette etter Grunnloven § 105 utløser krav på erstatning for eventuelt økonomisk tap som følge av overføringen.

Sosial- og helsedepartementet bygde dette synspunktet på tilvisingar til juridisk teori og lovgjevingspraksis. Synspunktet er likevel ikkje uomtvista i juridisk teori. Smith (Smith 2009, s. 386) og Kjønstad (Kjønstad 2003, s. 358–359) har hevda at kommunane bør ha same vern som andre rettssubjekt i tilfelle ekspropriasjon. Samtidig vil erstatninga i mange tilfelle bli redusert eller sett til null, fordi ein må kunne ta omsyn til kva utgifter kommunen blir friteken for når staten overtek eigedomen, og kven som har sytt for finansieringa.

Grunnlovsforslag om retten til lokaldemokrati

Forslag om å grunnlovsfeste det kommunale sjølvstyret er blitt sette fram med ulik ordlyd ei rekkje gonger. Forslag om dette er blitt handsama og avviste i 1998, i 1999, i 2003 og sist i 2007. I inneverande stortingsperiode skal Stortinget handsame eit grunnlovsforslag om lokaldemokrati, jf. Dokument nr. 12: 13 (2007–2008). Forslaget til ny § 49 anna ledd lyder:

Alternativ 1:

Innbyggerne har rett til å styre anliggender som er av lokal karakter gjennom lokale organer som er utpekt ved direkte og frie valg. Slike organer kan pålegges bestemte oppgaver ved lov eller avtale.

Nærmere bestemmelser om geografisk avgrensing, om stemmerett og om valg fastsettes ved lov.

Alternativ 2:

Indvaanerne have Ret til at styre Anliggender der ere af lokal Karakter, gjennem lokale Organer udpegede ved direkte og frie Valg. Slige Organer kunne paalægges bestemte Opgaver ved Lov eller Aftale.

Nærmere Bestemmelser om geografisk Afgrænsning, om Stemmeret og om Valg fastsættes ved Lov.

5.3.2 Rekkjevidda av konstitusjonell sedvanerett

Det har vore vist til konstitusjonell sedvanerett som grunnlag for kommunalt sjølvstyre. Lang tradisjon for kommunalt sjølvstyre kan tilseie ei sedvanebasert rettsdanning. Eksistensen av kommunar og kommunalt sjølvstyre har vore regulert i lov heilt sidan formannskapslovene av 1837. Dersom langvarig lovgjevingspraksis skulle føre til ei konstitusjonell binding, ville det innebere at Stortinget ved å gje alminneleg lov har bunde seg sjølv ved framtidig lovgjeving. Dette talar mot å kunne påvise ei slik binding på konstitusjonelt nivå. Likevel kan rettspraksis og juridisk teori også ha innverknad i dette biletet. Konstitusjonell sedvanerett for kommunalt sjølvstyre har i liten grad vore gjort gjeldande overfor domstolane. I den eine dommen som er kjend, i sak for Oslo byrett mellom KS og staten ved Administrasjonsdepartementet og Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet om forhandlingsretten for lærarar (rettskraftig dom av 23.05.1995, saksnummer 94-4395 a/75), blei det uttala at det lokale sjølvstyret ikkje har konstitusjonelt vern i Noreg.

I forarbeida til kommunelova, NOU 1990: 13 Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner, blei òg rekkjevidda av den konstitusjonelle sedvaneretten drøfta. Kommunelovutvalet viste til at det lokale sjølvstyret utan tvil er blitt eit viktig og grunnfesta element i statsskikken vår, men understreka samstundes at «konstitusjonell sedvanerett» er noko meir enn dette, og at det «ikke er tilstrekkelig grunnlag for å kunne si at prinsippet om det lokale selvstyre har fått status som konstitusjonell sedvanerett».

Også i juridisk teori har konstitusjonelt vern av kommunar på sedvanerettsleg grunnlag vore avvist (Bernt, Overå og Hove 2002, s. 74).

Etter dette legg departementet til grunn at det ikkje er støtte for at kommunane har konstitusjonelt vern på sedvanerettsleg grunnlag i juridisk teori og heller ikkje i rettspraksis.

5.3.3 Folkerettslege forpliktingar

Den europeiske konvensjon om lokalt sjølvstyre

Som nemnt i punkt 5.1 er Noreg folkerettsleg forplikta etter den europeiske konvensjon om lokalt sjølvstyre (The European Charter of Local Self-Government). Med full semje i Stortinget ratifiserte Noreg konvensjonen 26. mai 1989. Konvensjonen har ei rekkje føresegner som regulerer forholdet mellom nasjonale styresmakter og kommunane med sikte på å sikre kommunalt sjølvstyre. Noreg er bunde av alle føresegnene. Departementet gjer her greie for dei mest aktuelle føresegnene.

Konvensjonens artikkel 2 slår fast at: «prinsippet om lokalt selvstyre skal anerkjennes i nasjonal lovgivning, og i grunnlov hvor dette lar seg gjøre». Artikkel 4 nr. 1 første punktum slår fast: «Lokale myndigheters grunnleggende kompetanse og ansvar skal fastsettes i grunnloven eller ved lov.» Desse reglane etablerer ein sentral del av konvensjonens opplegg for kontroll med at statlege styresmakter respekterer det lokale sjølvstyret. Reglane set opp ein skranke mot ad hoc-styring utan ein grundig, open og demokratiske forankra lovgjevingsprosess, og samtidig går dei opp grensene for bruken av lovgjevingsmakt.

Dette blir utdjupa i føresegna om omgrepet lokalt sjølvstyre i artikkel 3 nr. 1. Lokale styresmakter skal etter den føresegna ha både rett og evne til å regulere og administrere ein stor del av dei offentlege oppgåvene, og dette skal skje på eige ansvar. Styringa av kommunane skal skje innanfor lova sine rammer, men lovgjevaren og løyvings- og skattleggingsstyresmaktene har òg plikt til å utstyre kommunane med tilstrekkeleg rett og evne til å styre sjølve. Kommunane skal vere i stand til å styre «a substantial share of public affairs» knytte til kommunens territorium og lokalbefolkninga. Dette inneber at det ikkje er nok berre å ha kommunalt sjølvstyre for heilt marginale offentlege oppgåver. Kor mykje som ligg i «substantial», er elles eit skjønsspørsmål. I tillegg kan formuleringa av eit subsidiaritetsprinsipp i artikkel 4 nr. 3 sjåast på som eit krav om at ein viss kompetanse skal leggjast til kommunane.

Det følgjer vidare av artikkel 4 nr. 5 at kommunane også skal ha eit visst rom for skjøn i maktutøvinga når dei får delegert kompetanse frå nasjonale styresmakter. Denne artikkelen må sjåast i samanheng med artikkel 4 nr. 4 om at kompetansen til dei lokale styresmaktene normalt skal vere uavkorta og udelt, og artikkel 8, som fastset skrankar for den administrative kontrollen statsforvaltninga har med kommunane. Det sentrale elementet i artikkel 8 er kravet om lovheimel for kontroll og avgrensing av den til kontroll av om kommunen driv i samsvar med lova. Det er likevel opna for kontroll med skjønsutøvinga i kommunane når kommunane har fått delegert myndigheit. I tillegg er det teke inn eit krav om at utøvinga av kontrollen skal stå i forhold til dei interessene han skal sikre.

Når det gjeld dei økonomiske ressursane i kommunane, regulerer charteret hovudsakleg to forhold. Det eine går fram av artikkel 9 nr. 1, som fastset at kommunane innanfor visse rammer har rett til eigne økonomiske midlar. I tillegg seier artikkel 9 nr. 2 at dei økonomiske ressursane til lokale styresmakter skal stå i forhold til det ansvaret Grunnlova og lova pålegg dei.

Den forpliktinga medlemsstatane har til å regulere forholdet mellom kommunane og nasjonale styresmakter med sikte på å sikre kommunalt sjølvstyre i nasjonal rett, er følgd opp med artikkel 11, som fastset at kommunane skal ha rett til judisiell overprøving for å sikre fri utøving av styresmakta si og respekt for prinsippa for lokalt sjølvstyre som er nedfelt i den nasjonale lova eller Grunnlova.

EØS-avtalen

EØS-retten har ikkje innverknad på det rettslege eksistensgrunnlaget for kommunane og regulerer heller ikkje forholdet mellom stat og kommune direkte. Regelverket har likevel stor indirekte innverknad på det kommunale sjølvstyret. Sidan det berre er nasjonale styresmakter som kan binde Noreg folkerettsleg, er det dei som avgjer omfanget av dei folkerettslege forpliktingane. I eit stat-kommune-perspektiv er det slik at folkerettslege forpliktingar som er implementerte i nasjonal rett, i prinsippet ikkje påverkar det kommunale sjølvstyret på annan måte enn nasjonal lovgjeving elles. Når det gjeld EØS-retten, er det likevel grunn til å ta opp påverknaden på det kommunale sjølvstyret ut frå to forhold: omfanget av regulering og måten rettsutviklinga skjer på.

Noreg har overteke det meste av EU-rettens regelverk om den indre marknaden i EØS-avtalen, med unntak for handel med landbruks- og fiskeriprodukt og handel med varer frå tredjeland. Dette inneber at EU-rettens reglar om fri rørsle for varer, tenester, personar og kapital inngår i EØS-retten i tillegg til konkurransereglane og reglane om statsstøtte og offentlege anskaffingar. Noreg har dessutan overteke EUs regelverk for transportsektoren, telesektoren og energisektoren. Det same gjeld regulering på andre rettsområde, for eksempel sosialpolitikk, miljøvern, statistikk, selskapsrett og forbrukarvern. Svært mykje av EØS-retten må reknast som spesiell forvaltningsrett, med reglar som regulerer kompetansen og pliktene til dei offentlege styresmaktene på ulike einskildområde. Kommunane står for store delar av iverksetjinga av offentleg politikk, til dømes på velferdsområdet, og dei står dermed også ofte i møtepunktet mellom offentlege styresmakter og marknaden. Det inneber at marknadsretten, og særleg reglane om statsstøtte og offentlege anskaffingar, får mykje å seie for kommunane. Det er òg slik at store delar av den spesielle forvaltningsretten som inngår i EØS-retten, regulerer verksemda i kommunane.

EU-retten og dermed også EØS-retten er av dynamisk karakter. EØS-reglane skal ikkje berre kopierast frå EU-retten etter kvart som den utviklar seg, men også tolkast, praktiserast og kontrollerast på same måte som i EU-organa.

5.3.4 Alminneleg lov

Den formelle lovgjevinga har to funksjonar når det gjeld kommunalt sjølvstyre. I den grad kommunalt sjølvstyre er regulert, har det grunnlag i lov. På den andre sida medverkar lovgjevinga til å avgrense det kommunale sjølvstyret.

Kommunelova gjeld verksemda i kommunar og fylkeskommunar, jf. § 2. I kommunelova § 3 med vidare tilvisning til inndelingslova, finn vi reglar om kommuneinndeling, og i § 6 er det fastsett at kommunar skal ha ei folkevald leiing. Saman utgjer desse føresegnene sentrale element som dannar eit eksistensgrunnlag for kommunane.

Kommunelova bruker ikkje uttrykket «kommunalt sjølvstyre», men inneheld likevel viktige reglar som har innverknad på det kommunale sjølvstyret. Det går fram av § 6 at kommunane er eigne rettssubjekt. Dette set skrankar for styringa frå andre instansar og gjev kommunane kompetanse. Kompetansen er i utgangspunktet autonom og gjev kommunane høve til å binde seg sjølv. Det er ikkje gjeve generelle avgrensingar på kommunane sin kompetanse til å binde seg sjølv. Kommunane har som tidlegare nemnt negativt avgrensa kompetanse i Noreg. Det inneber at dei kan gjere kva dei vil så lenge det ikkje er ulovleg eller oppgåva er lagd til andre. Rammene for kva som er lovleg, følgjer både av lovfesta og ulovfesta rett. Dersom kommunen som offentleg myndigheit skal binde andre, må han likevel ha eigen lovheimel for det. Slik heimel er gjeven i ei rekkje særlover der kommunane er pålagde å utføre visse oppgåver eller har fått kompetanse til å binde andre. Dette inneber at norske kommunar kan ha både privatrettsleg og offentlegrettsleg kompetanse, dei kan både vere styresmakt og drive næringsverksemd, og dei kan både ha ansvar for lovpålagde oppgåver og sjølv ta initiativ. I norsk rett er det altså få formelle sperrer for kva slags kompetanse kommunane kan ha. Samtidig er ikkje det kommunale sjølvstyret definert på lovgjevingsnivået, og dermed manglar det også ein lovbasert standard for kva kompetanse kommunane skal ha.

Regulering av den økonomiske handlefridomen til kommunane finn vi mellom anna i lovgjeving som gjev kompetanse til å sikre inntekter, som skattelova og eigedomsskattelova. Den alminnelege kompetansen kommunane har til å drive næringsverksemd, kan òg gje inntekter. Kommunane vil vere økonomisk ansvarlege for si eiga verksemd i kraft av å vere eigne rettssubjekt med negativt avgrensa kompetanse.

Den økonomiske handlefridomen til kommunane er avgrensa gjennom reglane om budsjett- og økonomiforvaltning i kommunelova. Det følgjer til dømes av kommunelova § 46 nr. 1 at kravet om budsjettheimel på utbetalingstidspunktet ikkje gjeld for utbetalingar som kommunen er rettsleg forplikta til å gjere. Dette inneber at utgifter som følgjer av individuelle rettar, går framfor andre utgifter som kommunen har budsjettert med.

5.4 Departementets vurdering av rekkjevidda av det kommunale sjølvstyret i norsk rett

Som vist er det ingen føresegner i Grunnlova om det kommunale sjølvstyret. Heller ikkje i lovgjevinga elles er det gjeve anna direkte regulering av det kommunale sjølvstyret, med unntak av at forvaltningslova § 34 andre ledd tredje punktum viser til at der statleg organ er klageinstans for vedtak fatta av ein kommune eller fylkeskommune, skal klageinstansen leggje vekt på omsynet til det kommunale sjølvstyret ved prøving av det frie skjønet. Kommunane sin eksistens er derimot regulert gjennom kommunelova og føresetnadsvis i ei rekkje andre lover. Føremålsparagrafen i kommunelova § 1 gjer greie for kva vårt kommunale sjølvstyre er tenkt som, nemleg eit «funksjonsdyktig kommunalt og fylkeskommunalt folkestyre» som skal operere innanfor «rammen av det nasjonale fellesskap».

Lovgjevinga seier ikkje noko om kor mykje kompetanse som skal til for at kommunane har «nok» sjølvstyre. Og sjølv om ei rekkje einskildføresegner og forarbeida til dei kan seie mykje om kva som er tenkt om forholdet mellom stat og kommune, går dei som regel likevel ikkje inn på til dømes kor mykje statleg tilsyn og kontroll det kan vere før det samla sett vil krenkje det kommunale sjølvstyret.

Dei folkerettslege forpliktingane som ligg i den europeiske konvensjonen om lokalt sjølvstyre, representerer likevel ein folkerettsleg skranke for nasjonale styresmakter, medrekna Stortinget som lovgjevar. Folkerettslege forpliktingar får likevel ingen direkte verknad i norsk rett i den forstand at personar kan gjere dei direkte gjeldande overfor domstolane. Det norske systemet er dualistisk, og det inneber at om det ved løysing av eit spørsmål i norsk rett blir motstrid mellom ein norsk regel og ein folkerettsleg regel, må den norske regelen få forrang (Ruud og Ulfstein 2006). Ein konsekvens av dette er at internasjonale forpliktingar må implementerast i norsk rett for at dei skal få same verknad som nasjonal lovgjeving. Det dualistiske utgangspunktet blir likevel modifisert av presumsjonsprinsippet, ei avvegingsnorm som inneber at norsk rett, så langt det er mogleg, skal tolkast i samsvar med Noreg sine forpliktingar.

Trass i at det kommunale sjølvstyre i Noreg har eit svakt rettsleg vern, er kommunane likevel viktige organ i styringssystemet vårt. Denne posisjonen har dei i kraft av at vi har tradisjon for eit visst kommunalt sjølvstyre, og fordi dei faktisk fungerer som lokale forvaltningsorgan med ansvar for å setje i verk heilt sentrale politikkområde.

5.5 Rekkjevidda av statsrådane sitt ansvar for oppgåveløysinga i kommunane

Det kan oppstå spørsmål om kor langt ein statsråds ansvar strekkjer seg når ho har eit overordna ansvar for ein sektor, samtidig som ansvaret for konkrete oppgåver ved lov er lagt til kommunen eller fylkeskommunen.

Eit hovudprinsipp i den norske staten er ministerstyret. Som utgangspunkt er statsforvaltninga hierarkisk organisert, jf. Grunnlova § 3, som slår fast at den utøvande makta ligg hos Kongen. Innanfor rammene som er gjevne i Grunnlova, alminneleg lov og andre stortingsvedtak og kongeleg resolusjon, har den einskilde statsråden kompetanse til å instruere alle organ og personar i «ministeriet». Når ein talar om statsrådens ansvar for eigen sektor, kan det skiljast mellom såkalla parlamentarisk og konstitusjonelt ansvar.

Det parlamentariske ansvaret er det politiske ansvaret som kvar statsråd har overfor Stortinget for sitt eige departementsområde. Ansvaret gjer seg mest tydeleg gjeldande ved mistillitsvotum i Stortinget, som kan føre til at ein statsråd eller heile regjeringa må søkje avskil. Ansvaret kan òg kome til uttrykk når statsråden må gje ei formell orsaking i Stortinget for å unngå mistillit.

Det parlamentariske ansvaret kjem i praksis òg til uttrykk gjennom spørsmål i spørjetimen, merknader i komitéinnstillingar og så bortetter. Det vil ofte vere ein samanheng mellom fokuseringa på politiske saker i media og dei sakene som blir tekne opp i Stortinget på ein måte som kan innebere politisk ansvar, men der det som regel ikkje blir snakk om mistillit.

Statsrådens konstitusjonelle ansvar gjeld det strafferettslege ansvaret statsråden har for brot på Grunnlova og alminneleg lov (ansvar for riksretten). Det konstitusjonelle ansvaret har langt mindre å seie i praksis enn det parlamentariske. I praksis er det difor som regel det parlamentariske ansvaret ein eigentleg snakkar om når ein bruker uttrykk som «politisk ansvar».

Sjølv om den hierarkiske modellen er utgangspunktet for organiseringa av forvaltninga, kan Stortinget, utan hinder av Grunnlova § 3, vedta at instruksjonsmyndet til delar av regjeringa og den einskilde statsråden skal vere avskore. I slike høve vil regjeringa og statsråden ha tilsvarande avgrensa ansvar.

Som tidlegare vist har kommunane ei viktig rolle som forvaltningsorgan, som eit ledd i den offentlege administrasjonen. Men når Stortinget ved lov legg ansvaret for ei oppgåve til sjølvstendige rettssubjekt som kommunen eller fylkeskommunen, vil normalt den hierarkiske styrings- og instruksjonslinja frå staten vere broten. I juridisk teori er det påpeika at ministerstyret i så fall er avgrensa på den måten som følgjer av lova (Smith 2009, s. 263–264).

Departementet legg til grunn at når ansvaret for ei oppgåve ved lov er lagt til kommunen eller fylkeskommunen, er ikkje statsråden ansvarleg for korleis kommunen løyser oppgåva i konkrete saker. Statsrådens konstitusjonelle ansvar vil då vere avgrensa til å følgje med og føreslå reformer og lovendringar, jf. sektoransvaret (Smith 2009, s. 264).

Dersom staten vil gripe inn i konkrete forhold i kommunen, til dømes i samband med kommunens handtering av konkrete saker, må staten ha særskild heimel i lov. Som vist i kapittel 6 kan slike inngrep til dømes vere heimla i kommunelova § 59 nr. 5 om lovlegskapskontroll. Staten kan også kontrollere kommunen gjennom statlege tilsynsordningar dersom det er gjeve slik heimel i særlovgjevinga.

5.6 Tvisteløysing mellom stat og kommune

Det kan i praksis oppstå konfliktar mellom stat og kommune på ulike nivå, til dømes om fordeling av økonomiske utgifter.

Det er på det reine at kommunen kan saksøkje staten som part i privatrettslege forhold, til dømes i kontraktrettslege forhold. Elles er det både i rettspraksis og i juridisk teori lagt til grunn at kommunane som offentleg myndigheit i utgangspunktet ikkje har høve til å gå til søksmål ved domstolane, til dømes for å prøve innhaldet i ei lovføresegn. Det er heller ikkje etablert noka generell ordning for løysing av konfliktar mellom stat og kommune som ikkje kan bringast inn for domstolane.

Hovudstyret i KS har i møte 27. januar 2011 gjeve innspel til arbeidet med denne meldinga. Eitt av punkta dei tek opp, er ønske om å innføre sjølvstendige tvisteløysingsordningar. KS uttalar:

KS ber regjeringa innføre uavhengige ordninger, for eksempel en Forvaltningsdomstol, for å løse tvister mellom kommune og stat både med hensyn til kommunens oppfølging av sine oppgaver pålagt i konkrete lovbestemmelser og med hensyn til om regelverket for tilsynet er overholdt. Både kommunesektoren og statsforvaltninga må ha representanter i organet, men den stemmeavgjørende part bør være uavhengig av partene.

Dette innspelet frå KS reiser problemstillingar innanfor fleire rettsområde, mellom anna prosesslovgjevinga og forvaltningslovgjevinga. Departementet meiner at det vil føre for langt å gå inn i denne problemstillinga i denne meldinga, men vil vise til at når det gjeld uavhengige tvisteløysingordningar er det etablert ei nemndbasert tvisteløysingsordning for utgiftsdelinga innanfor barnevernet, jf. ei samarbeidsavtale 19. august 2008 mellom Barne- og likestillingsdepartementet og KS. Det er også lagt føringar for å etablere eit nasjonalt uavhengig organ som skal handsame tvistar mellom stat (spesialisthelsetenesta) og kommune (den kommunale helse- og omsorgstenesta) om gjennomføringa av dei nye lovpålagte avtalane mellom kommunar og helseføretaka, jf.i Prop. 91 L (2010–2011) Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. kapittel 28.6.7. Tvisteløysingsorganet skal bli etablert etter avtale mellom Helse- og omsorgsdepartementet og KS og verke på same måte som barnevernet sitt tvisteløysingsorgan.

Departementet vil peike på at dei nemnde tvisteløysingsordningane gjev muglegheit til å prøve ut ei nasjonal, uavhengig tvisteløysing i mindre skala og på avgrensa område. Når ordningane har fått verke ei tid, kan dei gje eit kunnskapsgrunnlag for å kunne vurdere om ordningane eventuelt bør overførast til andre forvaltningssektorar.