3 Kommunesystemet

3.1 Innleiing

Dette kapitlet inneheld først eit kort historisk riss av utviklingslinjene i kommunane si rolle og posisjon i det nasjonale styringsverket. Den kommunale fridomen til å prioritere, gjere eigne vegval og tilpasse politikken til lokale behov og føresetnader har variert over tid. Det går ei utviklingslinje frå stor autonomi i kommunane kombinert med få inngrep frå staten si side, til ein sterkare integrasjon gjennom etterkrigstida fram mot 1970-åra, men framleis med kommunal fridom til å tilpasse politikken til lokale føresetnader. Frå midt i 1980-åra kom det fleire initiativ og reformer som hadde som siktemål å skulle auke den kommunale fridomen. I denne perioden blei også fylkeskommunen eit sjølvstendig politisk nivå. Seinare har utviklingstrekka i den statlege styringa gått i ei anna retning.

Kapitlet omtalar vidare oppgåveporteføljen i kommunesektoren og kva plass sektoren har i den norske økonomien, og tek også opp forholdet mellom oppgåver og ressursar.

Seinare i kapitlet blir det gjort greie for dagens kommunesystem, det såkalla generalistkommunesystemet, og dette blir sett i forhold til andre alternative måtar å organisere velferdstenestene på. Statleg stykkprisfinansiering er nærare omtalt, og det blir gjort greie for mogelege følgjer av at staten overtek ansvaret for fleire velferdsoppgåver. Departementet gjer deretter ei vurdering av dei ulike alternative styringsmodellane.

I kapitlet er det også ei nærare drøfting av kommunane si evne til å fylle dei rollene som er knytte til det å vere ein generalistkommune. Dei norske kommunane er svært ulike med omsyn til mellom anna folketal, folketalsutvikling, avstandar og sentralitet og vil slik sett ha ulike føresetnader for å fylle desse rollene.

Vidare blir det i kapitlet gjort greie for ein del strukturspørsmål. Kommunane har i dag samarbeidsmodellar å velje mellom på alle fagområda og kan velje kva for oppgåver dei vil løyse i eigen regi, og kva for nokre dei ser det tenleg å samarbeide med andre om.

Departementet meiner det er viktig å byggje vidare på dagens kommunesystem og halde fast på rammestyring som prinsipp for den statlege styringa, slik at føremonene med systemet blir varetekne.

3.2 Velferdskommunar og velferdsstat

Formannskapslovene av 1837 må først og fremst sjåast på som ei forfatningslov for kommunane. Kommunalforfatninga avgrensa kommunane geografisk, instituerte styringsorgan og fastla reglar for sakshandsaminga i dei kommunale styringsorgana. Vidare trekte lova opp grensene for kommunane sin sjølvstendige kompetanse og regulerte forholdet mellom kommune og stat. Lova sa derimot lite konkret om kva for arbeidsoppgåver kommunane skulle ha (Hovland 1987). Utviklinga utover på 1800-talet har vore karakterisert som kommunalisme og assosiasjonsband (Seip 1991). Kommunalisme viser til desentraliseringa frå stat til kommune og det at kommunane kunne ta på seg nye oppgåver. Assosiasjonsband viser til at kommunane saman med frivillige organisasjonar tok på seg nye oppgåver. Innbyggjarar slo seg saman for å løyse oppgåver som dei meinte var viktige i lokalsamfunnet, og foreiningar voks opp i hopetal (Seip 1991). Sjølvstyre var det rådande synet, men på nokre område sette staten visse krav til den kommunale tenesteytinga, særleg innan fattigstell og skule. For å understøtte aktivitet på desse felta nytta staten også økonomiske insentiv. Men det var kommunane sjølve som avgjorde korleis oppgåvene skulle løysast.

Velferdspionerar og velferdskommunar

Historisk kan perioden frå 1890 til inngangen til 1970-åra sjåast på som velferdskommunens «klassiske» fase. Gjennom heile denne perioden var det kommunar som gjekk føre i utviklinga av velferdssamfunnet. Historikarar karakteriserer perioden frå 1890-åra til omkring 1920 som pionertida til velferdskommunen (Grønlie, Seip). Perioden var prega av stor autonomi for kommunane, og dei greip fatt i velferdsoppgåver som dukka opp, ut frå vurderingar av lokale behov. Velferdskommunen voks fram samstundes med innføringa av allmenn røysterett og framveksten av partia. I perioden fram til 1920-åra skjedde det ein sterk kommunal ekspansjon innan frivillige oppgåver, som til dømes kommunale middelskular, gymnas, fagskular, kommunale sjukehus og aldersheimar, og ein såg starten på ei kommunal primærhelseteneste. Andre tiltak som stod fram som kommunale pionertiltak var folkebiblioteka, arbeidsformidling, ei omfattande kommunal bustadbygging og kommunale stønadsordningar. Også fellesgode som kommunikasjon, kloakk og renovasjon blei prioriterte, særleg i byane. Under og like etter den første verdskrigen voks det fram ulike kommunale trygde- og pensjonsordningar i ei rekkje kommunar, også i mindre landkommunar. Alders- og uførepensjonar blei finansierte over kommunale budsjett gjennom ordinær skattlegging (Hovland 1987). Situasjonen heilt fram mot omkring 1960 var at ei rekkje velferdskommunar, først og fremst bykommunar, i stor grad hadde trygdeordningar til innbyggjarane sine langt ut over dei nasjonale fellesordningane.

Tidleg i 1920-åra blei det klart at mange kommunar hadde lånefinansiert investeringar ut over det dei greidde å betale tilbake, og sektoren kom etter kvart i økonomisk krise. På den tida var det òg stor variasjon i inntektsgrunnlaget til kommunane, noko som etter kvart blei sett på som eit problem. Dette førte til ei tverrpolitisk erkjenning om at staten måtte ta på seg eit større ansvar for kommuneøkonomien. Perioden med laissez-faire-haldning frå statens side var over, og utviklinga mot større integrasjon mellom stat og kommune tok til.

Dei første to–tre tiåra etter 1945 kom det ein sterk ekspansjon i den kommunale velferda, og tida har vore karakterisert som velferdskommunens glanstid. Kommunane disponerte ein stadig større del av samfunnets fellesmidlar og blei viktigare for folk flest. Rolla som iverksetjar av nasjonal velferdspolitikk blei tillagd stor vekt, samstundes som det òg blei sett på som viktig at kommunane hadde eit relativt stort handlingsrom (Flo 2004, Grønlie 2004). Det blei vurdert som viktig at ein hadde eit kommunalt apparat som kunne setje i verk nasjonale velferdstiltak, og som kunne gjere politiske vurderingar av korleis tiltaka kunne tilpassast lokalt.

Omgrepet velferdskommune blei lansert for å rette merksemda mot forholdet mellom stat og kommune i utviklinga av velferdsstaten, særleg mot den pionerrolla kommunane hadde i velferdsutviklinga (Grønlie i Næss ofl. 1987). Samstundes blei også omgrepet utjamningsstat lansert for å karakterisere statens rolle i dette forholdet. Bak dette ligg det mellom anna at staten i stadig sterkare grad regulerte og lovfesta velferdstiltaka, slik at dei blei gjorde universelle, og at staten sørgde for økonomisk utjamning mellom ressurssterke og ressurssvake kommunar, slik at alle etter kvart kunne ta på seg store velferdsoppgåver. Det blir peika på at utjamningsstaten og velferdskommunen gjekk godt i spann i dei tidlege fasane medan velferdssamfunnet var under utvikling. Ofte var det òg slik at det var ein føresetnad for velferdskommunens vidare nybrottsarbeid på velferdsfeltet at staten overtok det finansielle ansvaret. Ressurssterke kommunar som hadde gått i front, blei avlasta og fekk dermed økonomisk spelerom til å ta initiativ på nye velferdsfelt ut frå kva dei folkevalde organa vurderte som viktige behov i lokalsamfunnet. Perioden kan sjåast på som dominert av kommunane sin fridom til, jf. kapittel 2.

Etterkrigstida blei gradvis prega av større og større innslag av statleg styring, og kommunane blei ein integrert del av eit heilskapleg nasjonalt styringssystem. Den kommunetypen som voks fram og etter kvart også avløyste velferdskommunen, har forskarar gjeve merkelappen forvaltningskommunen (Fimreite, Flo og Tranvik 2002, Flo 2004). Forvaltningskommunen skulle forvalte velferda på vegner av staten. Den kommunale handlefridomen hadde høg verdi, og fridom og likskap blei ikkje sett på som to motstridande verdiar, snarare tvert imot. Effektivitet og demokrati blei sett på som komplementære verdiar, og det demokratiske var det effektive. Kommune og stat hadde felles interesse i å auke den samla offentlege velferda. Det lokale demokratiet la grunnlaget for å tilpasse den nasjonale politikken til lokale føresetnader og slik sørgje for effektiv bruk av velferdssamfunnets ressursar. Den folkestyrte kommunen gav avgjerdene den demokratiske legitimiteten dei trong.

I byrjinga av 1970-åra var det likevel stigande uro for at staten hadde bygd opp eit stadig meir komplekst system for å regulere og styre verksemda i kommunane. På økonomisida gav dette seg uttrykk i at det på statsbudsjettet i 1974 var 150 tilskots- og refusjonsordningar mellom stat og kommune. Debatten om den statlege styringa hadde blitt for omfattande resulterte i eit nytt inntektssystem for kommunane basert på rammestilskot. Det same året, i 1986, kom det òg ei lov om forsøk med frikommunar på ei rekkje område. Handlingsrommet for kommunane skulle aukast. I 1992 kom det ei ny kommunelov som framheva den kommunale fridomen til å velje organisasjonsløysingar sjølv. Året etter vedtok Stortinget mange endringar i særlovene for å tilpasse dei til prinsippa i den nye kommunelova.

I denne desentraliseringsperioden blei også mellomnivået omskapa, og i 1976 blei fylkeskommunen eit eige sjølvstendig nivå med direkte val, eigen skattleggingsrett og eigen administrasjon.

Forskarar har peika på at desse milepælane i den kommunalpolitiske historia ikkje medførte reell fridom på alle område, slik det var tenkt. Nye øyremerkte tilskot voks fram, og staten tok i bruk nye styringsverkemiddel for å kompensere for tapet av gamle verkemiddel (NOU 2005:6 Samspill og tillit). Perioden med organisatorisk fristilling kan ha lagt eit grunnlag for nye statlege styringsformer for å kompensere for tapet av gamle. I kommunane blei sektororganiseringa kritisert fordi den gjorde det vanskeleg å sjå samanhengar mellom dei ulike områda, og med den nye kommunelova valde mange kommunar andre organisasjonsformer. For den sektoriserte velferdsstaten førte dette til nye styringsutfordringar, og auka bruk av individuelle rettar er blitt tolka som utslag av dette (Fimreite 2003, NOU 2005:6).

Forskarane bruker ulike omgrep for å karakterisere ei utvikling som peikar mot ein framtidssituasjon der kommunesektoren har liten handlefridom både til å velje mål og til å velje verkemiddel. Nemninga «effektueringskommunen» viser til at kommunane skal «effektuere den nasjonale politikken ut frå dei styringssignala han får, ideelt sett utan å leggje til eller trekkje frå noko som helst» (Flo 2004). Den lokale politiske prosessen og den tilpassingseffektiviteten som ein oppnår gjennom det, blir i ein slik «effektueringskommune» ikkje lenger sett på som verdifull, slik som i forvaltningskommunen.

Andre nemningar som forskarar har lansert på ein kommunesektor underlagd stram statleg styring, er velferdsstat (Grønlie). Det er også sagt at kommunane går frå å ha ei stifinnarrolle til å bli statsberarar (Baldersheim 1987). Felles for omgrepa er at dei viser til kommunar som først og fremst gjennomfører statleg velferdspolitikk, der dei vil kunne ha mange oppgåver, men fåe mulegheiter til å gjere eigne prioriteringar. I ein slik situasjon vil føremonene som ligg i å ha eit politisk nivå lokalt som kan prioritere og tilpasse til lokale forhold og gjere heilskaplege avvegingar innanfor eit geografisk område, vere tapte.

3.3 Oppgåver og ressursar i dag

Oppgåvene til kommunane og fylkeskommunane

Stortinget har gjennom lov gjeve kommunane ansvaret for grunnleggjande nasjonale velferdsoppgåver. Difor vil det òg frå tid til anna vere behov for regjering og Storting å vurdere oppgåvefordelinga mellom dei ulike forvaltningsnivåa.

Det er eit etablert prinsipp at oppgåver bør leggjast på det lågast mulege effektive forvaltingsnivået. Kommunane har i dag ein brei og tung oppgåveportefølje, med ansvaret for sentrale velferdstenester som barnehagar, grunnskular, helse- og omsorgstenester og sosiale tenester. Vidare har dei ansvaret for bibliotek, ulike kulturtiltak, brannvern, hamner, kommunale vegar, lokalt miljøvern og renovasjon. Kommunane har også ansvaret for planlegging og tilrettelegging for bruk av areal i kommunane, som tilrettelegging for næringstomter og bustadbygging. Dei har også store forvaltningsoppgåver knytt til mellom anna landbruk og handsaming av byggjesaker.

Fylkeskommunane har ansvaret for den vidaregåande opplæringa, offentleg tannhelseteneste og oppgåver innan folkehelse og fagskuleområdet. I tillegg har dei ansvaret for fylkesvegar med tilhøyrande ferjestrekningar og lokal kollektivtransport, visse regional- og distriktspolitiske verkemiddel, regional planlegging, kulturtiltak, miljøvern og forvaltningsoppgåver innan landbruk og akvakultur.

Kommunar og fylkeskommunar kan frivillig ta på seg oppgåver som ikkje er lagde til andre offentlege organ eller private. Det finst også døme på oppgåver som ikkje er lovpålagde, men der ulike tilskotsordningar legg til rette for at kommunane tek dei på seg. Eit anna døme på «oppgåvetildeling» er når kommunane får høve til å krevje inn avgifter for tilknyting til kommunale anlegg, slik som vassforsyning og avløp.

Figur 3.1 viser fordelinga av utgifter på sentrale kommunale tenesteområde i 2009.

Brutto driftsutgifter i kommunane (inkludert Oslo) utgjorde i 2009 om lag 284 milliardar kroner (KOSTRA, i TBU: 264). Mesteparten av utgiftene i kommunane går med til å dekkje tenesteproduksjon innan sentrale velferdsoppgåver, jf. figur 3.1.

Brutto driftsutgifter i fylkeskommunane (inkludert Oslo) utgjorde i 2009 om lag 48 milliardar kroner (KOSTRA). 54 prosent av desse driftsutgiftene gjekk til vidaregåande opplæring og 20 prosent til samferdsel.

Kommunesektoren sin plass i norsk økonomi

Kommunesektoren forvaltar ein stor del av dei økonomiske ressursane i norsk økonomi. Målt i forhold til BNP for Fastlands-Noreg utgjorde inntektene til kommunesektoren 18 prosent i 2010. Prosentdelen steig noko i 2009 og 2010, etter å ha lege stabilt på om lag 16 prosent i perioden 2002–2008.

I 2010 var om lag 20 prosent av dei sysselsette i landet tilsette i kommunesektoren. Dette er noko høgare enn i perioden 2002–2008, då prosentdelen låg på om lag 18. Sidan ein relativt stor prosentdel av dei kommunetilsette jobbar deltid, er kommunesektorens prosentdel av totalsysselsetjinga større målt i personar enn målt i årsverk.

Auken i kommunane sin prosentdel av inntekter og sysselsetjing må sjåast i samanheng med finanskrisa og dei finanspolitiske tiltaka som då blei sette i verk. Finanskrisa førte til ein nedgang i produksjon og sysselsetjing. Regjeringa sette i verk mottiltak mellom anna gjennom å styrkje inntektene for kommunane monaleg, slik at sysselsetjinga kunne haldast oppe.

Inntekter, aktivitet og finansiell situasjon

Kommunesektoren har hatt ein relativt sterk inntektsauke dei seinare åra. For perioden 2005–2011 er den samla realauken i inntekter rekna til 48 milliardar kroner, tilsvarande om lag 17 prosent. Auken må mellom anna sjåast i samanheng med ei generell satsing på kommunesektoren frå regjeringa si side. Nye og utvida oppgåver for kommunesektoren og ein sterk auke i folketalet som inneber fleire tenestemottakarar, har vore ei viktig grunngjeving for auken i inntekter.

Parallelt med inntektsauken har det vore ein sterk auke i sysselsetjing og investeringar i kommunesektoren. Frå 2005 til 2010 har sysselsetjinga auka med knapt 72 000 personar, tilsvarande 16 prosent. Investeringane steig reelt med 40 prosent frå 2005 til 2009.

Figur 3.2 viser utviklinga i samla inntekter og sysselsetjing i kommunesektoren sidan 2005.

Ein stabil finansiell situasjon er ein føresetnad for god kommunal tenesteyting over tid. Det tekniske berekningsutvalet for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) bruker netto driftsresultat som hovudindikator på økonomisk balanse i kommunesektoren. Netto driftsresultat viser kor mykje kommunane sit att med etter at driftsutgifter, renter og avdrag er dekte. Det er brei fagleg semje om at netto driftsresultat over tid bør liggje på om lag 3 prosent av driftsinntektene for kommunesektoren samla sett. Figur 3.3 viser netto driftsresultat sidan 2005.

I gjennomsnitt ligg netto driftsresultat for kommunesektoren samla sett på om lag 3 prosent av driftsinntektene i perioden 2005–2010. Det må understrekast at dette hovudbiletet dekkjer over variasjonar. Mellom anna har fylkeskommunane jamt over betre netto driftsresultat enn kommunane. Nokre kommunar har ein krevjande økonomisk situasjon og har behov for å betre den økonomiske balansen.

Forholdet mellom oppgåver og ressursar

Som vist ovanfor har kommunane mange og omfattande oppgåver. KS (kommunesektorens interesse- og arbeidsgjevarorganisasjon) har i ulike samanhenger peika på ein stadig auke i forventningane til kva oppgåver kommunane skal løyse, også utover dei lovpålagde oppgåvene. Samstundes er det få problem som er løyste ein gong for alle, og som gjev avlastning i den andre enden (Carlsson 2010). KS har også uttrykt uro for at det lokale folkestyret er under press gjennom mellom anna manglande samsvar mellom ansvar for oppgåveløysinga og finansiering av oppgåvene, og at det slik har oppstått eit gap mellom dei forventingane som blir stilte til kommunane, og kva som er muleg å innfri. Ei spørjeundersøking blant ordførarar og rådmenn, gjennomført på oppdrag frå KS, viser at tre av fire ordførarar meiner at gapet mellom forventingar og kva kommuneøkonomien gjev rom for, har auka dei siste åra (Perduco 2010).

Kommunane har relativt lite rom for å påverke storleiken på inntektene. Difor er det særs viktig at det er samsvar mellom dei oppgåvene kommunane har ansvaret for, og dei ressursane som blir stilte til disposisjon. Det gjeldande finansieringsprinsippet er at kommunane skal kompenserast fullt ut for meirutgiftene når dei får nye oppgåver, og ved endringar i regelverk eller andre endringar som inneber meirutgifter. Tilsvarande skal inntektsrammene til kommunane reduserast dersom dei blir avlasta for oppgåver (jf. kapittel 6.3).

Konsultasjonsordninga er ein viktig arena for dialog mellom staten og kommunesektoren v/KS, mellom anna om den økonomiske situasjonen i kommunesektoren og kva for oppgåver som kan løysast innanfor gjevne inntektsrammer. Gjennom ordninga er det høve til å involvere KS i kostnadsberekning av statleg initierte reformer. Konsultasjonsordninga er nærare omtalt i kapittel 6.

3.4 Kommunesystemet

Generalistkommunesystemet

Generalistkommunar har dei norske kommunane vore sidan 1837. Generalistkommunesystemet er av nyare etterkrigsdato og voks fram saman med oppbygginga av velferdsstaten (Flo 2002). Først då det blei semje om at kommunane skulle brukast som reiskapar i velferdsoppbygginga, blei det utvikla eit systemperspektiv på kommunane. Mellom anna måtte skilnadene mellom rike og fattige kommunar jamnast ut, og skiljet mellom by- og landkommunar i formannskapslovene måtte fjernast. I eit systemperspektiv ligg det at alle norske kommunar skal vere del av det nasjonale styringsverket, og at alle kommunar kvar for seg skal kunne fungere som generalistkommune. Generalistkommunesystemet inneber at alle kommunar er pålagde dei same oppgåvene gjennom lov, det same finansieringssystemet gjeld for alle, og lovgjevinga gjev dei same rammene for organisering og styring av kommunane.

Det at kommunane er generalistkommunar, inneber at dei alle skal vareta demokratiske funksjonar, yte tenester til innbyggjarane, vere myndigheitsutøvarar og ta hand om planleggings- og utviklingsoppgåver i lokalsamfunnet uavhengig av innbyggjartal, busetjingsstruktur eller andre kjenneteikn. Generalistkommuneprinsippet er streka under i kommunelova ved at lovpålagd myndigheit i regelen skal leggjast til kommunestyret og ikkje til kommunale organ og einingar. Slik vert det høgste organet i kommunen, kommunestyret, framheva som ansvarleg instans for å løyse dei lovpålagde oppgåvene. Demokrati gjennom direkte val gjev legitimitet til systemet. Dette gjeld òg for fylkeskommunane.

Eit breitt spekter av oppgåver og funksjonar som er samla i éin politisk institusjon, har vore rekna som særleg viktig for å kunne sjå samanhengar og prioritere og samordne politikken. Eit likearta oppgåveansvar gjev også eit likeverdig lokalt sjølvstyre i alle kommunar i landet. Det breie oppgåveansvaret legg til rette for effektivitetsgevinstar, fordi det er muleg å fordele ressursar på tvers av oppgåver og sektorar. Opp gjennom etterkrigstida har dette generalistkommunesystemet gjeve gode vilkår for desentralisering, med den konsekvensen at den norske kommunesektoren er ein stor og viktig samfunnsaktør. Systemet har òg lagt til rette for at innbyggjarane i alle delar av landet har godt tilgjenge til eit offentleg tenestetilbod, og at dei har likeverdig høve til å delta i og påverke avgjerder som vedkjem kvardagen deira.

For staten er dette kommunesystemet enkelt å administrere ved at det er muleg med eit einskapleg finansieringssystem, eit einskapleg lovgrunnlag og ein likearta bruk av styringsverkemiddel overfor alle kommunar/fylkeskommunar. Dette gjev også staten eit grunnlag for rettferdig og samordna styring.

Oppgåvedifferensiering – eit alternativ til generalistkommunesystemet?

Staten kan gjennom lovgjevinga fastleggje ei differensiert ansvarsdeling mellom kommunar, fylkeskommunar eller statlege forvaltningsorgan.

I perioden 2004-2007 blei det gjennomført fleire forsøk med oppgåvedifferensiering, der fleire kommunar fekk ansvar for statlege eller fylkeskommunale oppgåver for ein avgrensa forsøksperiode. Forsøka omfatta ulike oppgåveområde, m.a. kommunalt ansvar for bygdeutviklingsmidlar, kulturminne, barnevern. Eit slikt system vil innebere at den statlege styringa gjennom økonomi og andre bindingar også må differensierast.

Statleg stykkprisfinansiering og statleg oppgåveansvar

Ein annan diskusjon vi frå tid til anna har, er om vi eigentleg treng kommunane, og om ikkje staten kan ta ansvaret for alle viktige velferdstenester. Krava om å ta i bruk nye styringsformer og verkemiddel kjem frå politiske parti, sektorstyresmakter, profesjonsorganisasjonar og andre interesseorganisasjonar som vil ha sterkare garantiar for at visse grupper blir sikra like og gode tenester. Dessutan vil mange av innbyggjarane truleg meine at dei vil få det beste tenestetilbodet dersom det er knytt sterke rettar til tenestene, eller dersom staten er ansvarleg for utforminga av dei.

Statleg stykkprisfinansiering, med tilhøyrande individuelle rettar, blir i det offentlege ordskiftet halde fram som eit alternativ til dagens styringssystem. Statleg stykkpris kan kombinerast med ulike «gradar» av statleg overtaking av kommunale tenester. Det kan innførast statleg stykkpris, med kommunalt ansvar for planlegging og tildeling av tilbodet til den einskilde og for produksjon av tenesta. Staten overtek med andre ord det finansielle ansvaret for tenesta. Ein annan modell er statleg stykkpris der staten i tillegg sørgjer for tildeling av tenesta. I ein slik modell har kommunane berre ansvar som produsent av tenesta. Ein siste variant er statleg stykkpris der staten har det overordna politiske ansvaret, sørgjer for tildeling, betaler kostnadene og er ansvarleg for at tilbodet eksisterer. I denne modellen blir kommunen fråteken alt ansvar for tenesta, og innbyggjarane får tenesta frå statlege og/eller kommersielle leverandørar.

Departementets vurdering av dei ulike kommunesystema

Argumenta mot eit differensiert system er gjerne knytte til demokrati, den samla effektiviteten for det offentlege, ei oversiktleg forvaltning og den statlege styringa. Det blir særleg oppfatta som demokratisk problematisk at røystene til innbyggjarane får ulik vekt, og at det lokale sjølvstyret får ulik tyngd i ulike kommunar. Systemet vil òg kunne føre til forsterka skilnader mellom store kommunar, som vil få eit større ansvarsområde, og små kommunar.

Differensiering med fleire oppgåver til dei større kommunane kan isolert sett vitalisere lokaldemokratiet i desse kommunane, og det kan bli større samanheng innan einskilde tenester for innbyggjarane.

Differensiering vil truleg krevje meir samordning mellom offentlege organ og føre til ei meir oppstykkja forvaltning for innbyggjarane. Det kan oppstå fleire gråsoner. Den statlege styringa vil bli meir oppgåvespesifikk, og det kan bli vanskelegare for staten å styre på ein samordna, rettvis og kostnadseffektiv måte. Det er òg truleg at ei differensiert oppgåvefordeling vil innebere at ein får stadige diskusjonar og uro om oppgåvefordelinga.

Differensiert oppgåvefordeling vil etter departementets syn ha store uheldige demokratiske konsekvensar. Det er eit grunnleggjande prinsipp i det demokratiske systemet vårt at alle veljarar skal ha ei likeverdig røyst ved val. Det vil ikkje vere tilfellet i eit system med omfattande oppgåvedifferensiering. I eit differensiert kommunesystem kan ein skreddarsy oppgåveansvaret til den einskilde kommunen, men det vil gje store administrative byrder både for staten og for kommunesektoren og ei stadig uro kring oppgåvefordelinga. Departementet ser det ikkje som aktuelt å gje kommunane ulikt oppgåveansvar i særlig omfang utover det som er i dag.

Innføring av statleg stykkprisfinansiering av velferdstenestene har fleire utfordringar. Fleire av tenestene (som til dømes omsorgstenestene) er komplekse tenester der tilbodet må tilpassast individuelt, og behovet varierer over tid. Dette gjer det vanskeleg å fastsetje riktig pris og å utarbeide stykkprisar som er tilstrekkeleg finmaska til å fange opp dei individuelle forskjellane og behovsendringar hos den einskilde over tid. Det vil også vere vanskeleg å fastsetje prisar som i tilstrekkeleg grad fangar opp forskjellane i kommunane sitt kostnadsnivå, til dømes knytt til busettingsmønster. Dersom systemet på den andre sida blir for finmaska, blir det også meir komplekst og administrativt krevjande.

Utfordringa med å setje rett pris vil truleg føre til at prisen blir sett for lågt for nokre tenestemottakarar, medan han vil vere for høg for andre. For låg stykkpris kan medføre at tenesteprodusentane (anten det er kommune, stat eller kommersielle aktørar) ønskjer å redusere kvaliteten på tilbodet til dei innbyggjarane dette gjeld. Frå ulikt hald (interesseorganisasjonar, media m.m.) vil det bli eit press på styresmaktene om å heve stykkprisen. Innanfor eit stykkprissystem er det òg manglande insentiv til å produsere tenestene meir effektivt. Det vil heller ikkje vere eit tilsvarande press for å setje ned satsane når endringar i behov skulle tilseie det. På denne måten er det fare for at stykkprissystemet blir kostnadsdrivande.

Dersom ein legg til grunn at kommunane skal ha hovudansvaret for tenesteproduksjonen, vil eit stykkprissystem bryte med det finansielle ansvarsprinsippet. Systemet vil gje klare insentiv til å auke kostnadene, ettersom desse over tid vil bli velta over på staten. Eit stykkprissystem kan medføre ei vriding av prioriteringane mot dei oppgåvene som gjev best «betaling», medan område som ikkje er stykkprisfinansierte, eller som er vanskelege å setje pris på, blir nedprioriterte. Det er ikkje gjeve at desse prioriteringane samsvarer korkje med innbyggjarane sine ønske eller med kommunane sine føresetnader i ulike delar av landet.

Full statleg overtaking av velferdstenestene vil ha ytterlegare konsekvensar. Det vil alltid vere behov for lokale tilpassingar og prioriteringar. Difor er det behov for eit desentralisert forvaltningssystem, om ikkje gjennom kommunar, så gjennom statlege lokalkontor. Den statlege forvaltninga er sterkt sektorisert også på lokalt nivå. Dette svekkjer mulegheitene til å gjere heilskaplege prioriteringar på tvers av sektorar. Resultatet av at staten tek over fleire oppgåver, kan difor bli meir sektorisering og mindre heilskap i det einskilde lokalsamfunnet. Lange styringslinjer frå lokale til sentrale statlege sektororgan, vil gjere det vanskeleg å få til lokal samordning og tilpassing.

Sjølv om ein bygde ned statlege sektorgrenser på lokalt nivå, ville denne løysinga vere problematisk. Sjølv om prioriteringar utførte av statlege tenestemenn vil vere demokratisk forankra i lovverk vedteke av Stortinget, vil avgjerdene bli tekne lenger unna innbyggjarane enn i ein situasjon der kommunane har ansvaret. I kommunane står dei lokale folkevalde direkte ansvarleg overfor innbyggjarane gjennom val. Statleggjering av velferdsoppgåver kan med andre ord gje meir byråkrati og mindre demokrati.

Det at staten overtek fleire av velferdsoppgåvene, gjev heller ikkje nokon garanti for likskap. Fleire av velferdstenestene er av ein slik karakter at det i alle høve vil vere behov for ei skjønsvurdering knytt til tildeling av tenester. Til dømes er omsorgstenestene så komplekse at det truleg vil vere umuleg å fastsetje absolutte krav for kven som skal ha rett til kva for type tenester. Spørsmålet er difor ikkje om det skal utøvast skjøn, men kven som skal utøve det. Statleggjering av slike velferdsoppgåver vil i praksis innebere at denne skjønsutøvinga bli lagt til statlege tenestemenn.

Eit ønske om statleg oppgåveløysing kan mellom anna byggje på ei førestelling om at ein ved statleg ansvar vil «sleppe unna» kommunale prioriteringar innanfor avgrensa økonomiske rammer. Men også for staten vil det vere naudsynt å prioritere. Utan prioriteringar vil vi få ein svært sterk vekst i dei offentlege utgiftene. Dette vil ha konsekvensar for innbyggjarane i andre roller enn som mottakarar av einskildtenester, på kort sikt som skattebetalarar, som låntakarar og som tilsette i konkurranseutsett næringsliv, og på lang sikt som pensjonistar. Prioriteringsdiskusjonen vil bli lyfta frå dei lokale folkevalde til sentralt nivå.

Kommunar med rammefinansiering som prinsipp må sjølve ta rekninga for prioriteringane og vala dei gjer. I eit rammefinansiert system får kommunane òg insentiv til å halde kostnadene nede. Ein kommune som greier å effektivisere tenesteytinga, vil sjølv kunne ta den økonomiske gevinsten av dette. Dette legg grunnlaget for god makroøkonomisk styring og for berekraftige velferdstenester.

Ei viktig føremon ved å ha kommunar som gjennomførarar av statleg velferdspolitikk er at lokale politikarar kan gje legitimitet til vanskelege prioriteringar innanfor økonomiske ressursrammer som aldri vil kunne gje plass til alle ønske og behov. Lokalt kan ein gå i dialog om kva som ligg til grunn for dei prioriteringane kommunestyret gjer. Med rammefinansiering har kommunane eit sjølvstendig ansvar for eigen ressursbruk og for å tilpasse aktiviteten til inntektene. Lokale politikarar vil slik ha ein viktig funksjon i det å avklare og justere stadig stigande forventingar til kva det offentlege skal ta seg av. Utan kommunar som tek heilskaplege omsyn og ser utfordringar i samanheng, vil sektorinteressene kunne bli for sterke og skape problem for den framtidige berekrafta til velferdstenestene.

Kommunane er tettare på innbyggjarane enn det staten er. Kommunane har nærleik og kjennskap til behova til innbyggjarane. Denne nærleiken gjev gode føresetnader for å leggje til rette for effektive og fleksible tenester tilpassa behova til innbyggjarane. Skreddarsaum av tenester krev kunnskap om og nærleik til lokale variasjonar og individuelle behov. Dette vil ein ikkje i same grad kunne få med statlege løysingar.

Statleggjering av viktige velferdsoppgåver vil kunne avgrense det lokale folkestyret og føre til auka byråkratisering. Det vil føre til ei sentralisering av avgjerdsmakt og gje folk flest færre mulegheiter til å påverke kvardagen sin og lokalsamfunnet sitt. Dette vil truleg også svekkje motivasjonen for å engasjere seg i lokalpolitikken, både for innbyggjarane og for dei folkevalde. Det verkar negativt inn på oppslutning og deltaking og kan svekkje både tilliten og omdømmet på lengre sikt.

Dersom stykkprisfinansiering og statleggjering av kommunale velferdsoppgåver skulle vinne fram i stort omfang, vil vi på sikt kunne få kommunar med ansvar for først og fremst genuine lokale saker, til dømes lokal infrastruktur, kulturoppgåver og lokalisering av tenestetilbod. Desse vil i så fall ha trekk som liknar kommunar vi kjenner frå ein del søreuropeiske land. Dersom dei tunge velferdsoppgåvene blir overførte til staten, må kommunane i større grad konsentrere seg om andre sentrale politikkområde, til dømes rolla som samfunnsutviklarar (jf. kapittel 4). Ei slik innsnevring av oppgåvene og ansvaret til kommunestyret vil ha uheldige konsekvensar både for utforminga av viktige velferdstenester til innbyggjarane og for korleis innbyggjarane kan påverke desse. Også rekrutteringa til kommunestyra vil truleg bli vanskelegare. Samla sett vil ei slik utvikling føre til eit svekt lokaldemokrati.

Departementet meiner at dagens kommunesystem under føresetnad av rammestyring gjev store gevinstar framfor dei andre alternativa. Som politiske institusjonar kan kommunane tilpasse velferdstenestene til innbyggjarane sine behov på ein kostnadseffektiv måte.

3.5 Dei fire rollene til kommunen

Generalistkommunesystemet føreset at kommunane tek hand om oppgåvene på ein forsvarleg måte uavhengig av innbyggjartal, busetjingsstruktur og andre kjenneteikn. Dei norske kommunane varierer i storleik, både i areal og i folketal. Halvparten av kommunane har under 5000 innbyggjarar, og den minste har vel 200. I areal har den største kommunen over 9000 kvadratkilometer til disposisjon, medan den minste har seks. Kommunane er òg ulike når det gjeld alderssamansetning, folketalsutvikling, sentralitet med meir. Desse variasjonane saman med eit stort oppgåveansvar, aukande kompleksitet i oppgåvene og auka forventningar til kvalitet frå innbyggjarane si side, har gjort at det blir stilt spørsmål ved om alle kommunar greier å fylle krava som ligg i rolla som generalistar. Nedanfor er det sett nærare på korleis små og store kommunar greier å ta hand om rolla som tenesteytar, demokratisk arena, myndigheitsutøvar og samfunnsutviklar.

Kommunen som tenesteytar

Generelt kan det seiast at norske kommunar leverer gode tenester. Det er også den oppfatninga innbyggjarane har. I innbyggjarundersøkinga til Direktoratet for IKT og forvaltning kjem det fram at innbyggjarane er godt nøgde med dei kommunale tenestene (jf. (Difi-rapport 2010:01).

Når det gjeld omfanget på tenestene som blir ytte i kommunane, det vil seie når ein ser på mål som lærar per elev, dekningsgrad av einerom på sjukeheim eller liknande, kjem små og mindre kommunar minst like godt ut som større kommunar. Generelt er det slik at dei mindre kommunane jamt over produserer eit større omfang av tenester enn store kommunar per innbyggjar. Små kommunar har gjennomgåande noko høgare dekningsgrad på visse sentrale nøkkeltal og bruker meir ressursar per innbyggjar på helse- og omsorgstenester, grunnskule og barnehagar (KOSTRA-tal). Dette heng ofte saman med at det er små kommunar med store areal, spreidd busetnad og store avstandar. Det gjer at det er behov for fleire mindre tenesteeiningar. Både små og store kommunar med høge utgiftskorrigerte inntekter har betre økonomiske føresetnader enn andre kommunar til å gje eit godt tenestetilbod.

Inntektsskilnader er den viktigaste forklaringa på skilnader i tenestetilbodet mellom kommunar. Kommunane har ulike økonomiske føresetnader for å kunne gje eit likeverdig tenestetilbod. Kostnadsskilnader mellom kommunar blir i prinsippet utjamna fullt ut i inntektssystemet. Skatteinntektene utgjer ein stor del av dei samla inntektene og meir enn halvparten av dei frie inntektene til kommunane, og variasjon i skatteinngang forklarer difor ein stor del av inntektsskilnadene mellom kommunar. Sidan skatteinntektene berre delvis blir utjamna, er det til dels store inntektsskilnader mellom kommunane. Skal kommunane ha like økonomiske føresetnader for å kunne gje likeverdige tenester, inneber det at inntektene i større grad må jamnast ut. Det å bruke sterke statlege styringsverkemiddel for å sikre større grad av likskap i tenestene når årsaka er ulikskap i inntekter, vil snarare føre til større ulikskap i tenestetilbodet. Dette er godt dokumentert i mange studiar av øyremerkte tilskot. Det er kommunar med best økonomi som best kan nyttiggjere seg slike tilskot, jf. 6.3.4.

Ulikt tenestetilbod kan også grunna seg i at kommunale politikarar har ulike prioriteringar og òg har andre prioriteringar enn staten. I ein slik situasjon kan sterkare statlig styring vere eit effektivt svar for å få ei meir lik prioritering og lik satsing på politikkområdet.

Kvalitet i kommunal tenesteproduksjon er langt frå eit eintydig omgrep og vil i dei fleste tilfella vere vanskeleg å måle direkte. I KOSTRA nyttar ein indikatorar som lærarar per elev, dekningsgrad av einerom på sjukeheim eller liknande, fordi ein meiner dette har innverknad på standarden på tenesta.

Det å ha tilgang på kompetent arbeidskraft blir sett på som sentralt for kvaliteten i tenestene som blir ytte. Agenda kartla i 2006 kompetansesituasjonen i kommunane (Agenda 2006). Kartlegginga viste at det er store skilnader mellom kommunane når det gjeld kor mange tilsette som har høgare utdanning, men Agenda fann ikkje at skilnadene varierte systematisk med kommunestorleiken. Like fullt var det ein tendens til at dei minste kommunane hadde ein noko lågare prosentdel sysselsette med høgare utdanning. Den geografiske plasseringa til kommunen har òg noko å seie, og prosentdelen sysselsette med høgare utdanning var lågare i dei minst sentrale kommunane. Generelt heng vanskane med å rekruttere fagpersonell ofte meir saman med sentralitet og den geografiske plasseringa til kommunen enn med storleik. Kommunar med spreidd busetnad har høgast del med låg utdanning, og kommunane i storbyregionane har relativt flest med høg utdanning.

Det er blitt gjort nyare sektorvise kartleggingar av kompetanse og kompetansetilgang, men ikkje mange ser på dette i forhold til kommunestorleiken (Saga 2011). Saga har på oppdrag av Kommunal- og regionaldepartementet kartlagt kva kunnskapsgrunnlag som finst når det gjeld kompetanse i forhold til kommunane sine roller, også ut frå visse eigenskapar ved kommunane, mellom anna storleik.

Kartlegginga til Saga viser at det fins utgreiingar som indikerer at små kommunar har kompetanse i forhold til den jamne drifta og verksemda, men dess større grad av spiss- eller spesialistkompetanse som blir kravd i oppgåveløysinga, dess større blir utfordringane. Det området som er best dekt gjennom fleire utgreiingar, er barnevernet, og funna i desse utgreiingane peikar i same retning: at det er små og sårbare fagmiljø på dette feltet. Ifølgje ei rapportering frå kommunane sjølve, er det 23 kommunar som per 1.1.2011 berre har ein barnevernstilsett og som ikkje har inngått i eit interkommunalt samarbeid.

Ein studie som Telemarksforsking har gjort om kostnadsutviklinga i det kommunale barnevernet (TF-rapport 270/2010), viser at det har vore ein stor vekst i omfanget av kommunale barnevernstenester i perioden 2002-2009. Denne veksten har vore størst i dei minste kommunane og særleg gjeld dette veksten i tal stillingar som også dreg med seg vekst i tal barn med tiltak. Inntektsnivået betyr mykje for kor mykje midlar kommunane set inn i barnevernet. Kommunar med best økonomi, har også det største tenesteomfanget.

Innan pleie- og omsorg er kompetansen i form av formell opplæring (fagutdanna) større i mindre kommunar enn i store.

NIBR (NIBR-rapport 2009:4) fann i evalueringa av opptrappingsplanen for psykisk helse mellom anna at skilnadene mellom små og store kommunar blei jamna ut i evalueringsperioden innan visse delområde av tenesta. Etter opptrappingsplanen har likevel små kommunar større utfordringar i dette arbeidet enn store, og dette gjeld særleg storleiken på fagmiljøet innan psykisk helsearbeid. Småkommunane har færre institusjonaliserte samarbeids- og samordningstiltak, men det er større tilfredsheit med samarbeidet med andre tenester i det psykiske helsearbeidet i småkommunane.

Delen undervisningspersonale utan godkjend utdanning har auka markant i perioden 2005-2006 til 2009-2010, sjølv om dei framleis ikkje utgjer nokon stor del samla sett (KD, høyringsnotat om forslag til endringar i opplæringslova og privatskolelova av 03.10.2011). Det er store skilnader mellom kommunane i del lærarar utan godkjend utdanning. Nitti prosent av kommunane har ein låg del (0-5%) utan godkjend utdanning. I 2009-2010 gjekk 12 prosent av grunnskuleelevane på skular der meir enn 10 prosent av lærarane mangla godkjend utdanning. Totalt sett er det kommunane i Finnmark med til saman om lag 8 prosent, samt Oslo og kommunane i Akershus med til saman om lag 7 prosent, som har størst del årsverk til undervisning utan godkjend utdanning for det/dei årsstega dei underviser på. Kommunane i Telemark og i Aust-Agder har lågaste del med om lag 1 prosent. I mange fylker er det store skilnader mellom kommunane når det gjeld delen utan godkjend utdanning. I Finnmark varierer til dømes delen mellom om lag 25 prosent og 1 prosent.

I ein rapport om elevresultat finn Senter for økonomisk forsking (2010) at kommunestorleik ikkje har signifikant innverknad på elevprestasjonar i nasjonale prøver (kontrollert for inntekt og utdanning hos foreldra).

Som følgje av den sterke barnehageutbygginga har det vore ei utfordring for alle kommunegrupper å rekruttere førskulelærarar (NOVA 2009). Oslo og andre større kommunar har slitt med å rekruttere nok førskulelærarar. KOSTRA-tal viser at i dei minste kommunane har om lag 80 prosent av styrarane og leiarane i barnehagane godkjent førskulelærarutdanning, medan det tilsvarande talet i dei største er om lag 88 prosent. Når det gjeld assistentar med førskulelærarutdanning eller anna godkjend pedagogisk utdanning, er trenden motsett. Dei minste kommunane har i gjennomsnitt om lag 38 prosent assistentar med utdanning, medan dei største kommunane på si side har 23 prosent.

Kommunen som demokratisk arena

Forsking viser at det er sterke og svake sider ved demokratiet både i store og i små kommunar (NIBR 2001, Saglie 2009). Visse typar direkte demokrati har betre vilkår i små kommunar enn i store. På den andre sida gjennomfører større kommunar fleire demokratitiltak enn små (Aars 2005). Nærleik og personkjennskap stimulerer til direkte kontakt med politikarar og administrasjon. For det representative demokratiet inneber dette kortare avstand mellom veljarar og representantar i små kommunar samanlikna med store kommunar. Ein hovudtendens i undersøkingar av røystegjeving, deltaking på nominasjonsmøte og andre aktivitetar knytte til lokalval, er at dette er aktivitetar som går ned med aukande kommunestorleik. I den siste lokaldemokratiundersøkinga (Saglie 2009) blir det vist til at små kommunar med relativt mange politikarar og tettare kontakt mellom veljarar og representantar kan gje ein demokratisk gevinst på to måtar: Ein større del av innbyggjarane blir trekte direkte inn i styre og stell i kommunen og mellom dei som sjølv ikkje er valde, er kontakten med det politiske systemet betre.

Ifølgje den same lokaldemokratiundersøkinga er det ingen samanheng mellom kommunestorleik og haldning til lokaldemokrati som styringssystem. Men det er ein svak tendens til at folk i små kommunar har meir positive vurderingar av kor representative og lydhøyre lokalpolitikarane er. Oppfatninga av kor dyktige lokalpolitikarane er, er meir positiv i store kommunar.

Generelt kan det seiast at lokalpolitikarane og dei lokalpolitiske institusjonane har stor tillit blant innbyggjarane (Rose og Pettersen i Saglie 2009). Det er òg eit gjennomgåande trekk at lokale institusjonar og aktørar i snitt får tillitskarakterar som er like høge eller høgare enn dei nasjonale. Dette mønsteret har halde seg over fleire valperiodar.

Kommunen som myndigheitsutøvar

Kommunen utøver offentleg myndigheit i ein rekkje samanhengar, og denne rolla er blitt stadig utvida på velferdsområda. Den kommunale rolla som utøvar av myndigheit gjer at omsynet til rettstryggleiken er viktig i forholdet mellom innbyggjarane og kommunane. Ein sentral del av rettstryggleiken til innbyggjarane ligg i retten til å klage på einskildvedtak som er tekne av kommunale organ.

Det er avgrensa med utgreiingar om korleis store og små kommunar varetar denne rolla. Barnevernsfeltet er eit kommunalt fagområde der rettstryggleiken for den einskilde innbyggjaren er viktig, og det er gjort nokre studiar på dette området. Det synest som om ein del kommunar ofte har spesielle utfordringar når det gjeld kapasitet, kompetanse og habilitet på barnevernsområdet. Undersøkingar viser at mange kommunar har svake og sårbare fagmiljø, noko som også vil kunne ha konsekvensar for rettstryggleiken for den einskilde.

I fleire samanhengar kan det vere fordelar knytte til å vere ein liten og oversiktleg kommune, mellom anna kan små kommunar gjere det lettare for barnevernet å samarbeide med fleire kommunale tenesteområde, slik som sosiale tenester og helsetenester, og på den måten få til eit godt heilskapleg tilbod. Men i rolla som myndigheitsutøvar kan det også vere ulemper knytte til å vere liten, mellom anna ved at nærleik og personkjennskap kan gje opphav til habilitetsproblem, og ved at nærleik kan gjere det vanskelegare å ta kontakt med barnevernet.

På barnevernsområdet kan interkommunalt samarbeid vere med på å sikre at innbyggjarane sine rettar og krav blir varetekne. Nye oversikter viser at nærare 140 kommunar har inngått interkommunalt samarbeid om barnevern ved utgangen av 2010, jf. omtale av kommunesamarbeid nedanfor.

Kommunen som samfunnsutviklar

Ny naturmangfaldlov, plan- og bygningslov, matrikkellov og geodatalov er døme på lovverk som legg nye forvaltningsoppgåver til kommunane. Det er godt dokumentert gjennom fleire undersøkingar dei seinare åra at effekten av dei nye verkemidla blir svekt av at mange kommunar ikkje har kapasitet og kompetanse til å følgje opp ansvaret. Styrking av rettleiinga og sterkare samarbeidsstrukturar mellom kommunane blir vurdert som naudsynt for å sikre ei effektiv oppgåveløysing.

Ifølgje ei undersøking frå Norut om samfunnsutvikling (Ringholm ofl. 2009) oppfattar norske kommunar seg sjølve som generelt svært aktive når det gjeld å drive lokal samfunnsutvikling. Eit fleirtal (62 pst.) av dei undersøkte kommunane meinte at dei hadde sørgd for ein auke i administrativ kapasitet til å drive samfunnsutvikling dei siste 5 åra. Arealplanlegging blei framheva av kommunane som det viktigaste innsatsområdet, med næringsutvikling på andreplass. Deretter følgde samfunnsdelen av kommuneplanen, tiltak for samferdsel, omdømmebygging, tiltak for engasjement/tilhøyrsel og stadutvikling. Litt lenger ned på lista over viktige innsatsområde kom inkluderingstiltak for nye innbyggjarar, klimaretta tiltak, stimulering av demokratisk deltaking og nyskaping i tenestetilbodet. Arbeidsmåtane og innsatsområda til kommunane var om lag dei same over heile landet, og undersøkinga fann svært liten skilnad på små og større kommunar.

Også samfunnsutvikling kan for mange kommunar vere eit eigna område å samarbeide om.

Når det gjeld kommunane si rolle som myndigheitsutøvar og som lokal utviklingsaktør, er det ikkje så mange nyare utgreiingar som har undersøkt desse rollene i samanheng med kommunestorleik (Saga 2011). Kommunal- og regionaldepartementet meiner det er viktig å kunne følgje med på korleis både små og store kommunar tek hand om rollene sine, og vil innhente meir kunnskap om både rolla som myndigheitsutøvar og samfunnsutviklarrolla.

3.6 Strukturspørsmål

I takt med utviklinga av velferdsstaten og den stadig meir sentrale plassen kommunane får i den, blir spørsmålet om kommunesamanslutningar sett på dagsordenen med jamne mellomrom. I nokre av desse diskusjonane er temaet byar og tettstader som har vakse seg saman med nabokommunen og fått vekstutfordringar som følgje av knappe areal. I andre diskusjonar er temaet kapasiteten og kompetansen til kommunane. Eit spørsmål som har vore oppe i desse samanhengane, er om inntektssystemet for kommunane set barrierar for frivillige samanslåingar.

Prinsippet om at endringar i kommuneinndelinga skal baserast på frivillige initiativ frå kommunane, ligg fast. Dersom kommunane sjølve vurderer det som ei god løysing å slå seg saman, er regjeringa positiv til det.

Målet med inntektssystemet er ikkje å påverke prioriteringane i kommunane, men å setje kommunane i stand til å gje innbyggjarane eit likeverdig tenestetilbod. Inndelingstilskotet i inntektssystemet er ei kompensasjonsordning til sammenslegne kommunar for reduksjon i rammetilskotet som følgje av kommunesamanslåing. Den største delen av rammetilskotet til kommunane blir fordelt ut frå talet på innbyggjarar i den einskilde kommunen og vil i mindre grad bli påverka av om kommunar vel å slå seg saman.

Gjennom utgiftsutjamninga i inntektssystemet skal kommunane bli kompenserte for utgifter ved tenesteytinga som dei ikkje kan påverke sjølve. Som ein del av utgiftsutjamninga blir kommunane kompenserte for smådriftsulemper i kommunal tenesteproduksjon. Borgeutvalet (NOU 2005:18) diskuterer om smådriftsulemper er ein ufrivillig kostnad, og peiker på at dette kan bli sett på som noko enkelte kommunar kan påverke sjølve ved å velje å slå seg saman med andre eller gjennom interkommunalt samarbeid. I følgje utvalet kan kompensasjon for smådriftsulemper svekkje insentiva til frivillige kommunesamanslutningar. Utvalet peiker òg på at ikkje alle kommunar har muglegheit til å eliminere alle smådriftsulempene, og at omsynet til utjamning tilseier at desse kommunane bør bli kompenserte for smådriftsulempene. Om kommunar skal kompenserast fullt ut for smådriftsulemper blir dermed ei avveging av omsynet til utjamning og omsynet til insentiv. Regjeringa legg til grunn, slik òg Borgeutvalet gjorde, at omsynet til utjamning veg tyngst, og at kommunane blir kompenserte for smådriftsulemper gjennom utgiftsutjamninga i inntektssystemet.

I ulik grad kan veksttilskotet, storbytilskotet, andre kriterium i utgiftsutjamninga (som urbanitetskriteriet og busetnadskriteria) og skatteutjamninga bli påverka av endringar i kommunestrukturen. Dette er element som ikkje inngår i inndelingstilskotet. Veksttilskotet, som blir gjeve som eit beløp per innbyggjar ut over ei gjeven vekstgrense til kommunar med særleg høg befolkningsvekst, vil kunne bli påverka dersom kommunar med ulik befolkningsutvikling slår seg saman. Storbytilskotet blir fordelt med ein lik sats per innbyggjar til dei fire største byane, og storleiken på dette vil kunne bli påverka om ein stor kommune vel å slå seg saman med nabokommunar. Ved ei samanslåing vil befolkningssamansetninga i kommunen bli endra i forhold til tidlegare, noko som òg kan gje seg utslag i utgiftsutjamninga.

Det er òg nokre element i inntektssystemet som er innretta slik at tilskot blir tildelt med eit fast beløp per kommune, og som dermed blir påverka av endringar i kommunestrukturen. Dette gjeld basiskriteriet i utgiftsutjamninga, småkommunetilskotet og til dels distriktstilskot Sør-Noreg. Gjennom basiskriteriet får alle kommunar tilført eit likt beløp per kommune. Basiskriteriet fangar opp at det er ein del tenester som alle kommunar må ha uavhengig av kommunestorleik, og at det på ein del område er smådriftsulemper i kommunal tenesteproduksjon. Småkommunetilskotet er eit likt beløp per kommune, og det går til kommunar med færre enn 3200 innbyggjarar. Distriktstilskotet Sør-Noreg blir gjeve dels med ein sats per kommune, dels med ein sats per innbyggjar.

Inndelingstilskotet kompenserer for bortfall av basistilskot og eventuell reduksjon i samla regionalpolitiske tilskot, i tillegg til eventuelle meirkostnader som følgje av auka arbeidsgjevaravgift. På grunnlag av forslag frå Kommunal- og regionaldepartementet i Prop. 115 S (2010-11) (Kommuneproposisjonen 2012) vedtok Stortinget i juni 2011 å utvide perioden for fullt inndelingstilskot frå 10 til 15 år. Med dette ønskjer departementet å leggje til rette for gode og stabile rammevilkår for kommunar som på frivillig grunnlag ønskjer å slå seg saman. Dei kommunar som i dag mottek inndelingstilskot skal omfattast av utvidinga. Nedtrappinga av tilskotet skjer som i dag, med 1/5 kvart av dei påfølgjande 5 åra.

Nokre kommunar har høge inntekter frå utbytte, eigedomsskatt på verk og bruk og kraftinntekter. Dette er inntekter som ikkje inngår i inntektssystemet. Ved kommunesamanslåingar mellom kommunar med ulik storleik på slike inntekter, vil desse inntektene bli fordelte på fleire, noko som kan verke som eit hinder for ei samanslutning.

Departementet meiner at utforminga av dagens inntektssystem samla sett ikkje hindrar frivillige kommunesamanslåingar.

Interkommunalt samarbeid

Det vil alltid vere behov for interkommunalt samarbeid uavhengig av kva kommunestruktur ein har. Det lèt seg ikkje gjere å finne ein kommunestruktur som vil vere optimal for alle typar oppgåver kommunane er pålagde å utføre. Grunngjevingane for å inngå samarbeid over kommunegrensene er samansette, men ønske om meir effektiv ressursforvaltning og meir kompetente og robuste fagmiljø har ofte vore hovudgrunnane. Det kan også vere praktiske grunnar til at ein kommune vel å samarbeide med nabokommunen.

Kommunane kan i dag inngå samarbeid med andre kommunar om alle typar oppgåver, både forretningsmessig drift/næringsverksemd og lovpålagde kjerneoppgåver. Når det gjeld samarbeid om frivillige oppgåver, er det stor organisasjonsfridom. Dersom kommunane ønskjer å samarbeide om lovpålagde oppgåver som inneber myndigheitsutøving, er det strengare krav til organisatoriske løysingar. Grunngjevinga for det er at når kommunane opptrer som myndigheitsorgan, må omsynet til rettstryggleiken for innbyggjarane og den demokratiske kontrollen sikrast på ein heilt annan måte enn når kommunar driv forretningsdrift eller administrative støttefunksjonar. Det var først ved innføringa av vertskommunemodellen i 2007 at lovverket fekk generell opning for at kommunane kunne samarbeide om lovpålagde oppgåver og myndigheitsutøving.

Ved alt interkommunalt samarbeid er det generalistkommuneprinsippet som gjeld, det vil seie at det er kommunane ved kommunestyret som får tildelt oppgåver og plikter av Stortinget. Det understrekar kommunen som den folkevalde grunneininga i lokalforvaltninga. Om nokon vil løyse oppgåvene i eit interkommunalt samarbeid, er det opp til kvar einskild kommune å avgjere det.

Kommunane vil alltid stå i eit politisk ansvarsforhold overfor innbyggjarane, også for den delen av verksemda som blir utøvd i eit interkommunalt samarbeid. Folkevalde i kommunar som deltek i eit interkommunalt samarbeid, vil ha eit overordna ansvar for at innbyggjarane i kommunen får dei ytingane og tenestene som dei etter lova har krav på. Dette føreset at deltakarkommunane har tilstrekkeleg informasjon til å ta det politiske ansvaret det vil vere å vurdere om innbyggjarane får dei tenestene dei har krav på frå den interkommunale eininga.

Fleire av kartleggingane som er gjorde av interkommunalt samarbeid den seinare tida, konkluderer med at det finst svært mange kommunesamarbeid, utan at det kan talfestast nøyaktig kor mange det er (Jacobsen ofl. 2011). Både store og små kommunar har til dels omfattande samarbeid. Fleire større kommunar som t.d. Stavanger og nabokommunar på Nord-Jæren har lenge samarbeida om arealbruk og utbyggingsmønster.

Framleis er det slik at det finst flest samarbeid om administrative støttetenester som revisjon, innkjøp, IT og rekneskap. Det er òg mange kommunesamarbeid om renovasjon, vatn og avløp (Hovik og Stigen 2008). Kommunesamarbeid om kjerneoppgåver har det tradisjonelt vore mindre av. Interkommunalt samarbeid utgjer difor ein relativt liten del av driftsbudsjetta i kommunane.

Fleire meiner at interkommunalt samarbeid lir av såkalla demokratisk underskot, i den forstand at det er utfordringar med den demokratiske styringa av og kontrollen med desse samarbeida. Ser ein på kor liten del av dei samla bruttoutgiftene til kommunane som går til interkommunalt samarbeid og at samarbeida mest dreier seg om administrative støttetenester og tekniske tenester som det er lite politikk i, vil ikkje ein slik påstand ha særleg støtte. Det er svært få kommunar som samarbeider om dei tunge kjerneoppgåvene som pleie- og omsorg, barnehagar og grunnskule. Dei formelle rammeverka rundt interkommunalt samarbeid gjennom vertskommunemodellen er også bygd opp slik at demokratiske aspekt skal bli ivaretekne.

Departementet hadde i 2010 ute på høyring eit forslag om lovfesting av ein ny muleg modell for interkommunalt samarbeid; samkommunemodellen. Denne opnar for generelt samarbeid gjennom eit samkommunestyre, der det skal utpeikast minst tre representantar frå kommunestyra i den einskilde samarbeidskommunen. Dette inneber at det øvste styringsorganet i ein samkommune får ei demokratisk forankring ved gjennomgåande representasjon frå dei direkte folkevalde i deltakarkommunane. Departementet fremja i desember 2011 ein lovproposisjon for Stortinget der det blir gjort framlegg om å lovfeste samkommunemodellen (Prop. 49 L (2011-2012)).

Kommunane har i dag gode samarbeidsmodellar å velje mellom på alle fagområde, noko som medfører at dei kan gjere medvetne val om kva oppgåver dei vil løyse i eigen regi, og kva dei ser som tenleg å samarbeide med andre om. Resultata frå den siste kartlegginga om interkommunalt samarbeid viser at kommunane i dei fleste samanhengar tonar ned forventningar om økonomiske gevinstar ved samarbeidet og legg meir vekt på kvalitet, fagmiljø og kontinuitet (Jacobsen ofl. 2011).

Kommunane kan inngå så mange interkommunale samarbeidsordningar som dei ønskjer og finn tenleg. Det vil likevel gå ei grense for kor mange det kan vere forsvarleg å ha for ein kommune, med tanke på både administrasjon og demokratisk kontroll, men denne grensa må kommunane sjølve trekkje.

3.7 Departementets vurdering

Dette kapitlet har vist at forholdet mellom staten og kommunane og den kommunale fridomen til å prioritere og tilpasse politikken til lokale forhold har variert over tid. Frå å vere velferdspionerar med stor autonomi har kommunane gjennom å få utvida ansvar i velferdspolitikken blitt ein stadig meir integrert del av eit heilskapleg nasjonalt styringssystem. Regjeringa meiner det er viktig å halde fast på rammestyring som prinsipp for den statlege styringa, både når det gjeld juridiske og økonomiske verkemiddel. Rammestyring er ein føresetnad for at kommunane gjennom politiske prosessar kan tilpasse den statlege velferdspolitikken til lokale føresetnader og ha reelle mulegheiter til å gjere eigne prioriteringar.

Generalistkommunesystemet baserer seg på at alle kommunar har det same breie oppgåveansvaret, og at staten styrer kommunane på ein likearta måte. Som dette kapitlet har vist, har dette einskaplege systemet vore ein berebjelke i oppbygginga av velferdsstaten. Sidan det i stor grad er i kommunane den statlege velferdspolitikken blir sett i verk, har dette gjeve innbyggjarane i alle delar av landet godt tilgjenge til eit offentleg tenestetilbod, og innbyggjarane har også fått høve til å påverke avgjerder som dei opplever som viktige i kvardagen. Ein analyse av innbyggjarundersøkinga 2009 viser at innbyggjarane er godt nøgde med dei kommunale tenestene (Difi-rapport 2010:01).

Departementet meiner det er knytt store fordelar til dagens kommunesystem både for innbyggjarane, for kommunesektoren og for staten. Fordelane med dagens kommunesystem er knytte til effektiv tenesteproduksjon, likeverd i demokratisk innverknad blant innbyggjarane, godt tilgjenge til velferdstenester i heile landet og effektiv og likearta administrasjon av systemet frå statens side. Det er ei rådande oppfatning at lokalt ansvar i velferdspolitikken gjev effektivitets- eller velferdsgevinstar samanlikna med om staten skulle gjennomført desse oppgåvene (Hagen og Sørensen 2001).

Regjeringa meiner generalistkommunesystemet framleis skal leggjast til grunn for organiseringa av kommunesektoren. Samstundes reiser generalistkommuneprinsippet òg utfordringar. Større kommunar vil gjennom å ha fleire tilsette kunne ha ein større breidde i kva for fagkompetanse som er representert i organisasjonen enn det små kommunar vil kunne ha. Samstundes vil større kommunar ha større og meir komplekse organisasjonar som vil kunne gjere det vanskelegare å få til samarbeid på tvers av organisatoriske skiljelinjer og fagområde. I kommunar med få innbyggjarar har nærleik mange fordelar, m.a. ved at det ofte vil vere lettare å ha oversyn. Men nærleik og personkjennskap kan òg gje habilitetsutfordringar. Departementet meiner det er viktig å vere medviten om desse utfordringane.

Det er positivt at kommunar går saman der dei vurderer det som tenleg for innbyggjarane sine, og der det er lokal tilslutning til endring vil staten dekkje dei faktiske kostnadene knytte til samanslåingsprosessen. Det må likevel vere kommunane sine eigne vurderingar som ligg til grunn for slike initiativ. Prinsippet om at endringar i kommuneinndelinga skal baserast på frivillige initiativ frå kommunane ligg fast. Departementet meiner at inntektssystemet samla sett ikkje er til hinder for frivillige samanslutningar. Inndelingstilskotet vil i tilskotsperioden nøytralisere verknaden av element som kan vere barrierar for frivillig kommunesamanslutning.

For somme kommunar vil det vere ei utfordring å rekruttere og halde på fagfolk for å kunne tilby kvalitativt gode tenester innanfor heile spekteret av oppgåver som dei har ansvaret for. Interkommunalt samarbeid kan bidra til å sikre tilgang til kompetanse eller vere tenleg for å få ei rasjonell organisering av tenestene. Kommunane har gode samarbeidsmodellar å velje mellom på alle fagområde og kan gjere medvetne val om kva for oppgåver dei vil løyse i eigen regi, og kva for nokre dei finn det tenleg å samarbeide med andre om. Det finst ei rekkje kommunesamarbeid, noko som viser at både store og små kommunar vurderer dette som eit eigna svar på utfordringar dei står overfor. Departementet vil peike på at dei demokratiske innvendingane mot interkommunalt samarbeid, framfor at avgjerder vert tekne av kommunestyra direkte, vil kunne ha noko større vekt jo fleire område kommunane vel å overlate til interkommunale einingar. Det er difor viktig for den einskilde kommunen å ha merksemd på å organisere samarbeida sine på ein måte som er gjev god demokratisk styring og kontroll.

Det vil også i framtida vere behov for kommunar som kan ta lokale initiativ og finne fram til nyskapande løysingar. Som vi har sett i dette kapitlet, har dette historisk vore ei viktig rolle for kommunane, og gjennom dette har dei òg tilført samfunnet ein velferdsgevinst. Også i dag ser vi at dei kan fungere slik, mellom anna i samhandlingsreforma. Her finn vi fleire døme på kommunar som saman med helseføretaka i fleire år har arbeidd for å finne gode, nyskapande modellar for samarbeid i området mellom primærhelsetenesta og sjukehusopphald. Slik nyskaping som her skjer lokalt, kan gje ein stor velferdsgevinst til lokalsamfunn og vere gode modellar som velferdssamfunnet kan byggje vidare på.

Departementet meiner at den samla statlege styringa ikkje må svekkje dei fortrinna kommunane har som arenaer for demokrati, prioriteringar og tilpassing, og som drivkraft i fornyinga av offentleg verksemd.