1 Samandrag
Kremasjon var ute av bruk i Noreg frå ein gong utpå 1000-talet fram til byrjinga på 1900-talet. No har vi 24 krematorium som kremerer 37 prosent av dei avlidne. Kremasjon kom attende til landet fordi ein frilynt elite arbeidde fram legalisering, fekk bygd dei første krematoria og kunne betale for kremasjonen. Framleis må dei etterlatne betale for kremasjon, ein kostnad dei slepp om dei vel gravlegging i kiste i jorda.
Korleis vi gravlegg våre avlidne, byggjer på lange tradisjonar. Det gjer den rettslege reguleringa òg. Gravferdslova av 1997 avløyste lov om Kirker og Kirkegaarde av 1897 og lov om likbrænding av 1913. Mandatet til utvalet har vore avgrensa til nokre utvalde tema, sjå kapittel 2. Utvalet gjer ikkje framlegg til noka ny gravferdslov, men har vald å kome med ei rekkje framlegg til endringar i lov og forskrift, også på sida av mandatet.
Utvalet er samrøystes. Utvalet gjer greie for mandatet og arbeidet sitt i kapittel 2. Utvalet har gjennomført ei rekkje undersøkingar som det òg blir gjort greie for der. Rapporten har tre hovuddelar: Kapittel 2 til 5 utgjer ein innleiande del, kapittel 6 til 11 er hovudkapitla og kapittel 12 og 13 gjev eit oversyn over framlegga og dei økonomiske og administrative konsekvensane.
Kapittel 3 gjer greie for korleis gravferd går føre seg. Gravferdslova skil mellom tre gravferdsformer: Kistegravlegging, urnegravlegging og oskespreiing. Liket blir kremert før urnegravlegging og oskespreiing. Kremasjonsprosenten varierer ut frå landsdel og sentralitet. Få vel i dag oskespreiing.
41 992 nordmenn døydde i 2012. Ifølgje befolkningsframskrivinga til SSB vil talet på avlidne auke dei neste tiåra. I 2040 vil ein måtte gravleggje over 15 000 fleire avlidne enn i dag. Aukinga varer ved, og i 2100 vil ein måtte gravleggje om lag 75 prosent fleire enn i dag. Auken varierer sterkt ut frå geografi. Gravferdslova krev at det skal vere ledig kapasitet på gravplassane til 3 prosent av innbyggjartalet. 95 prosent av gravplassforvaltningane svarer at dei oppfyller kravet i dag.
Dei etterlatne betaler om lag 38 prosent av driftsutgiftene i gravplassforvaltninga lokalt. Talet omfattar òg betalt stell av graver. Det kostar om lag kr 15 000 å etablere ei kistegrav. Dei etterlatne betaler ikkje for etableringa av grava, for gravlegginga eller for at grava står urørt i fredingstida. Derimot betaler dei etterlatne for kremasjon, for leige av grava etter fredingstida og for stell av grava. Dei etterlatne betaler for dei tenestene dei kan velje bort. Unntaket er kremasjon som for nokre livssyn er avgjerande viktig og ikkje kan veljast bort. Ved gravlegging i ein annan kommune enn der avlidne var folkeregistert ved dødsfallet, kan dei etterlatne bli bedne om å betale for gravlegginga og for leige av grava også i dei første 20 åra.
Kapittel 4 samanliknar dei nordiske landa, slik mandatet bad om. Kremasjonsprosenten varierer sterkt i Norden. I Danmark og Sverige blir nær 80 prosent av dei avlidne kremerte. Tilsvarande tal i Finland er 44, Noreg 37 og Island 25. Noreg har den svakaste auken i kremasjonsprosent i Norden. Årsakene til ulikskapen er uvisse, men sentrale styresmakter har ikkje i nokon av landa teke initiativ for å auke kremasjonsprosenten.
Eit fellestrekk i Norden er at dei evangelisk-lutherske kyrkjene er lokal gravplassforvaltning, sjølv om organiseringa elles varierer. Dei etterlatne betaler for dei fleste elementa i gravferda i Danmark og Finland, medan det offentlege tek seg av det meste i Sverige. Noreg og Island ligg midt imellom. Det er ei utvikling i Norden i retning av klarare skilje mellom økonomien på gravplassen og økonomien i kyrkjeleg verksemd.
I kapittel 5 slår utvalet fast seks prinsipp for gravferdslovgjevinga. Utvalet har i arbeidet sitt lagt stor vekt på omsynet til likskap og omsynet til innbyggjarane – derfor tittelen på rapporten. Prinsippa er:
Gravlegging er eit offentleg ansvar og skal vere utan kostnad for dei etterlatne. Alle innbyggjarar skal vite at fellesskapet vil ta ansvar for ei verdig gravlegging. Seremonien er derimot eit privat ansvar.
Gravplassane skal vere allmenne og bør bli forvalta slik at ordningane i hovudsak er felles for alle. Gravplassane er opne for alle avlidne.
Forvaltninga skal så langt som mogeleg leggje til rette for at gravlegging kan skje med respekt for personleg livssyn og i tråd med føringane til vedkomande livssynssamfunn.
Lovgjevinga skal likestille gravferdsformene. Lovgjevinga skal leggje til rette for ulike gravferdsformer og ikkje stimulere dei etterlatne til å velje den eine gravferdsforma framfor den andre.
Eitt menneske får éi grav. Gravlegginga er ei endeleg handling.
Med tida blir grava sletta og gravminnet teke bort. Ei grav og eit gravminne skal vanlegvis ikkje stå lenger enn det finst levande som minnest den avlidne.
Kapittel 6 gjeld kremasjon som i dagens Noreg ikkje er likestilt med kistegravlegging, verken økonomisk eller juridisk. Kremasjonsprosenten har til no auka jamt og sakte. Ei intervjuundersøking utført av SSB viser at kremasjonsprosenten kan auke til 50 fordi så mange som 13 prosent svarer at dei ønskjer å få oska si spreidd. Om oskespreiing blir meir vanleg, kan berre tida vise, men lovgjevinga bør tilpassast ei slik utvikling.
Den økonomiske ulikskapen har si årsak i heimelen til å krevje kremasjonsavgift. Sjølv om dei etterlatne ikkje betaler for kremasjon i 12 prosent av kommunane, blei det kravd inn om lag 40 millionar kroner i kremasjonsavgift i 2012. Gjennomsnittleg avgift var om lag kr 3000, men prisen varierer, særleg ut frå om gravplassforvaltninga eig krematoriet sjølv. Kremasjon krev særskild omn og reinsing, og utvalet legg til grunn at gjennomsnittleg ressursbruk per kremasjon er om lag kr 4800. Den økonomiske ulikskapen blir redusert ved at NAV dekkjer ein del av båretransporten til krematorium.
Den juridiske ulikskapen kjem av dei særlege vilkåra for kremasjon. Lovgjevinga er retta inn mot kistegravlegging, og kremasjon er alternativet: «Kremasjon kan skje med mindre det er kjent at det var i strid med avdødes ønske.» Her skil norsk rett seg frå Danmark, Finland og Sverige der kremasjon og kistegravlegging er regulert som likestilte alternativ.
Grunngjevinga for å velje kremasjon kan vere religiøs eller ikkje. Dei som ønskjer kremasjon får ein meirkostnad samanlikna med dei som ønskjer kistegravlegging. For dei som føretrekkjer kremasjon ut frå livssynet, er kremasjonsavgifta ein meirkostnad som dei som trur eller tenkjer annleis slepp.
I mandatet heiter det: «Sett fra et samfunnsøkonomisk ståsted er det rimelig å anta at kremasjon og gravlegging av askeurne er å foretrekke fremfor kistegravlegging.» Ein gjennomgang av litteraturen viser at forureininga frå kremasjon og frå nedbrytinga av liket i jorda er svært avgrensa, så utvalet ser bort frå miljøkostnadene. Utvalet har gjort ei samfunnsøkonomisk kostnadsberekning som viser at avstanden til krematoriet og gjenbruk av graver er avgjerande for den samfunnsøkonomiske lønsemda av kremasjon samanlikna med kistegravlegging, medan tomtekostnaden spelar ei mindre rolle. Ein kan derfor ikkje utan vidare seie at kremasjon er meir samfunnsøkonomisk lønsamt enn kistegravlegging. Dersom kostnadene blir haldne nede ved gjenbruk av graver, og køyreavstanden til og frå krematoriet er meir enn 20 kilometer, vil kremasjon med urnenedsetjing vere samfunnsøkonomisk meir ressurskrevjande enn kistegravlegging. Dersom ein får ned transportkostnadene, blir kremasjon samfunnsøkonomisk lønsamt i fleire tilfelle, medan ei auke i tomtekostnadene ikkje endrar den samfunnsøkonomiske lønsemda i same grad.
Utvalet meiner at gravferdsformene skal vere likeverdige i lovgjevinga, sjå prinsipp 4 ovanfor. Utvalet gjer framlegg om å oppheve heimelen til å krevje kremasjonsavgift. Utvalet gjer òg framlegg om å likestille gravferdsformene juridisk. For å gje gravplassforvaltninga lokalt eit heilskapeleg ansvar og unngå uheldige insentiv, gjer utvalet framlegg om at gravplassforvaltninga får ansvar for båretransport til krematorium.
Kapittel 7 gjeld betalinga frå dei etterlatne for grav i kommunen der avlidne var folkeregistrert ved dødsfallet. Lovgjevinga regulerer ein del av betalinga, men ikkje alt. For at betalinga skal vere føreseieleg for innbyggjarane, bør dei mest vanlege tenestene gravplassforvaltninga krev betalt for, regulerast i forskrift og prisen gå fram av ei prisliste.
Den største avgifta er gravleige (i lova kalla festeavgift). Svært mange etterlatne vel å leige grava vidare etter fredingstida, det vil normalt seie etter dei første 20 åra. Etter fredingstida kan den som leiger grava tillate ny gravlegging og føre eit nytt namn på gravminnet. Etter gjeldande rett må ein betale gravleige også etter ny gravlegging i leigd grav, medan dei som får tilvist ei grav, ikkje treng å betale gravleige før etter 20 år. Denne ulikskapen er inkonsekvent og reduserer legitimiteten til avgifta. Utvalet gjer framlegg om at ei grav skal vere fri for betaling i dei første 20 åra etter kvar gravlegging, uansett om ho var leigd eller tilvist. Framlegget skaper likskap. I tillegg er det ein føremon ved framlegget at det vil koste mindre for dei etterlatne å velje ei grav som utløyser lågare kostnader for gravplassforvaltninga.
Utvalet gjer framlegg om at den betalingsfrie perioden skal vere 20 år. Dermed vil den betalingsfrie perioden ikkje ha samanheng med fredingstida, som kan variere etter tilhøva lokalt. For å unngå bindingar for langt fram i tid gjer utvalet framlegg om at ei grav etter dei 20 åra berre kan leigast for inntil 5 år om gongen. Omsynet til likskap taler for at gravleiga skal vere den same for alle graver, det vil seie for urnegraver, kistegraver og for anonym og namna minnelund. Gravleiga skal òg vere den same for utanbygds gravlagde som for innanbygds.
Utvalet gjer framlegg om å setje eit tak på avgifta gravplassforvaltninga kan ta for anonym og namna minnelund. Utvalet meiner det er grunn til å sjå nærare på reglane om avgift for bruk av gravkapell. Fordi spørsmålet bør sjåast i samanheng med utbygging av livssynsnøytrale seremonilokale, gjer utvalet ikkje framlegg om endringar no.
Sal av gravstell er forretningsverksemd og ikkje ein del av oppgåva som gravplassforvaltning. Dette stiller krav til prissetjinga og rekneskapen. Desse krava følgjer av anna regelverk og utvalet gjer ikkje framlegg om endringar. Når det gjeld forskotsbetaling for gravstell, meiner utvalet at det er behov for reglar slik at ein unngår nye såkalla gravlegat, som har ein uklar rettsleg status. Sal av gravstell skal byggje på avtale. Forskotsbetaling av gravstell skal vere avgrensa til dei første 20 åra etter gravlegginga og deretter 5 år om gongen.
Kapittel 8 gjeld dei åtte prosentane av gravleggingane som finn stad i ein annan kommune enn der avlidne var folkeregistrert ved dødsfallet. Etter gjeldande rett er det opp til gravplassforvaltninga om dei vil eller ikkje vil ta imot utanbygds gravlegging. Utvalet gjer framlegg om at gravplassforvaltninga skal ta imot utanbygds gravlegging.
Gravplassforvaltningane kan i dag krevje at dei etterlatne dekkjer kostnadene ved utanbygds gravlegging, men betalingssatsane er normalt lågare enn det grava og gravlegginga kostar. Utanbygds kistegravlegging kostar i gjennomsnitt om lag kr 4000 for dei etterlatne, medan urnegravlegging kostar om lag kr 1500. I tillegg kjem gravleige frå dag éin på om lag kr 4000 for fredingstida.
Gravlegging i ein annan kommune er eit uttrykk for at innbyggjarane har sterke band til denne staden. Dette bør ikkje dei etterlatne betale for. Utvalet gjer framlegg om at gravplassforvaltningane gjer opp seg imellom etter tre ulike satsar fastsette av departementet i forskrift. Ein av desse satsane gjeld utgiftene til kremasjon.
Sidan «grav som er særskilt tilrettelagt for å imøtekomme religiøse og livssynsmessige minoriteters behov» ikkje er dyrare enn andre graver, meiner utvalet at det ikkje lenger er behov for særskilt oppgjer etter gravferdslova § 6 andre ledd tredje punktum. Oppgjersordninga ved utanbygds gravlegging kan handtere utanbygds gravlegging i slike graver.
Kapittel 9 gjer greie for organiseringa av forvaltninga av gravferdslova og for aktørar på området. Utvalet tek ikkje stilling til framlegget i NOU 2013: 1 Det livssynsåpne samfunn om at kommunen skal vere gravplassforvaltning etter hovudregelen i gravferdslova. Dette spørsmålet ligg ikkje i mandatet utvalet har fått.
Gravferdslova er ei lov om allmenne gravplassar, og derfor bør eigne gravplassar reserverte for særskilte grupper framleis vere regulert i trudomssamfunnslova.
Vedtektene er den sentrale reiskapen i styringa av gravplassforvaltninga lokalt. Desse blir i dag fastsette av det kyrkjelege fellesrådet. Utvalet meiner at det kan vere gode argument for at kommunen fastset vedtektene sidan kyrkjeleg fellesråd utfører ei offentleg oppgåve som det offentlege finansierer, og sidan det er kommunen som fastset betalingssatsane.
Det kan oppstå usemje mellom det kyrkjelege fellesrådet og kommunen om oppgåva som gravplassforvaltning skal liggje her eller der. Utvalet konstaterer at lova ikkje regulerer korleis eventuell usemje mellom kommunen og det kyrkjelege fellesrådet skal løysast.
Mellomnivået i forvaltninga av gravferdslova er delt mellom bispedømeråda og fylkesmennene. Utvalet gjer framlegg om å flytte oppgåvene bispedømeråda har etter gravferdslova, til fylkesmennene. Flyttinga gjev høve til å sentralisere nokre av oppgåvene til eitt fylkesmannsembete og samstundes nytte det regionale kompetansenettverket i embeta. Gravplassrådgjevaren kan vere tilsett hos Fylkesmannen med nasjonale oppgåver på gravplassområdet.
Det kyrkjelege fellesrådet er ikkje pålagt å drive eigenkontroll med gravplassforvaltninga. Slike krav følgjer av kommunelova dersom kommunen har teke over oppgåva som gravplassforvaltning. Utvalet gjer framlegg om at det kyrkjelege fellesrådet skal setje ned eit gravplassutval som synfer gravplassane og fører tilsyn med gravplassforvaltninga elles.
Det finst i dag ingen rettleiar om gravferdslova anna enn lovførearbeid, forskrift og rundskriv og noko litteratur. Vi har i Noreg mange små einingar med ansvar for forvaltning av ei offentleg teneste som er svært viktig for folk når dei treng henne. Utvalet rår til at departementet utarbeider ein praktisk rettleiar for gravplassforvaltningane, og har peika ut ei rekkje tema rettleiaren bør dekkje.
Utvalet vil peike på at også innbyggjarane har behov for rettleiing. Behovet for rettleiing kan følgje av at nokon har døydd, men kan òg handle om å planleggje si eiga gravferd. Det er ikkje lett å finne informasjon om gravferdslova retta mot innbyggjarar. Også dette er ei oppgåve for departementet med ansvar for gravferdslova.
Kapittel 10 gjer greie for statistikken om gravplassar og gravlegging i dag. Utvalet konstaterer at statistikken og den forskingsbaserte kunnskapen om gravferd er avgrensa. Arbeidet til utvalet blei vanskeleggjort fordi det mangla offisiell statistikk. Nokre få undersøkingar i løpet av utvalsarbeidet kan ikkje reparere eit fråvær av statistikk. Utvalet har lagt stor vekt på å «vurdere behovet for innhenting av styringsdata og behovet for styrket kunnskap på gravferdsområdet», som det heiter i mandatet. Auka kunnskap er ikkje berre viktig for gravplassforvaltninga, men òg for den offentlege samtalen om ei livshending som kvart år råkar svært mange innbyggjarar i deira ulike roller i livet og i lokalsamfunnet.
Økonomisk statistikk blir komplisert ved at tala dels ligg i rekneskapa til dei kyrkjelege fellesråda og dels i kommunerekneskapen. Utvalet rår til at økonomiske data om gravplassforvaltninga blir henta frå kommunerekneskapen i framtida. Ein føresetnad for dette er at kommunane skil mellom funksjon 390 (overføring til kyrkjelege føremål) og funksjon 393 (overføring til gravplassforvaltning osb.). Når kommunane skil på desse to funksjonane, avgrensar dei òg høvet det kyrkjelege fellesrådet og kyrkeverja har til å prioritere mellom kyrkjelege føremål og gravplassforvaltning. Det har samanheng med at gravplassforvaltning er ei offentleg oppgåve av ein annan karakter enn kyrkjeleg verksemd.
Ein vesentleg føremon ved å hente økonomiske data frå kommunerekneskapen er at ein kan nytte KOSTRA som rapporterings- og publiseringskanal. KOSTRA står for Kommune-Stat-Rapportering og gjev statistikk om ressursinnsats, prioriteringar og måloppnåing i kommunane. Her kan kommunane samanlikne seg med kvarandre og med landsgjennomsnittet. Utvalet gjer framlegg om at kommunane skal rapportere utvalde resultat og tal frå gravplassforvaltninga i KOSTRA kvart år. Utvalet meiner at ei utvida statistikk i KOSTRA vil vere ein reiskap i den planlegginga som må gjerast lokalt for å møte auken i talet på avlidne dei neste tiåra.
Utviklinga på gravplassane kan seie mykje om kvar landet vårt står i spennet mellom ein kristen einskapskultur og eit meir pluralistisk samfunn. Utvalet meiner at styrkt forskingsinnsats er vesentleg for å kunne møte ønska og behova til innbyggjarane på ein betre måte og for å kunne planlegge for framtida på gravplassane. Det er òg behov for systematisk evaluering av lov- og forskriftsendringar. Utvalet peiker ut ei rekkje konkrete tema for forsking.
Kapittel 11 gjeld spørsmål på sida av mandatet som utvalet har kome over. I dag ligg vilkåra for oskespreiing i eit rundskriv. Utvalet gjer framlegg om å samle vilkåra i lova og flytte behandlinga av søknader om oskespreiing frå Fylkesmannen til gravplassforvaltninga der oska skal spreiast. Utvalet gjer framlegg om å opne for oskespreiing på gravplass, ikkje berre i naturen.
Etter 1997 har kolumbarium ikkje vore tillaten gravferdsform i Noreg. Kolumbarium vil seie at oskeurna blir lukka inn i ein nisje og namn og data på den avlidne blir sett utanpå nisjen. Utvalet gjer framlegg om å opne for gravlegging i kolumbarium.
Kapittel 12 gjev oversyn over framlegg til regelendringar i lova og forskrifta med tilvising til kvar i rapporten framlegget er drøfta.
Kapittel 13 gjer greie for dei økonomiske og administrative konsekvensane av framlegga til utvalet. Utvalet meiner at dei økonomiske konsekvensane av framlegga er relativt avgrensa. Kommunane må kompenserast gjennom auka overføringar frå staten gjennom inntektssystemet for bortfall av heimlane til å krevje brukarbetaling:
Kremasjonsavgift: 40 millionar kroner
Gravleige i dei første tjue åra i leigd grav: 47 millionar kroner
Betaling for utanbygds gravlegging: 12,1 millionar kroner
Gravleige frå dag éin ved utanbygds gravlegging (utanom gravlegging i leigde graver): 5,2 millionar kroner
I samband med at gravplassforvaltninga skal stå for båretransporten til krematoriet, må kommunane kompenserast med 22,5 millionar kroner – og det tilsvarande trekkjast frå løyvinga til NAV.
Som vedlegg til rapporten følgjer:
Framlegg til ordliste for gravplassforvaltninga
Liste over oppgåvene etter gravferdslova
Samfunnsøkonomisk kostnadsberekning av utvalsmedlemen Anne Line Bretteville-Jensen
SSB sin rapport Holdning til gravferd
Gravplassrådgjevaren sitt framlegg til vedtekter for gravplassane
Det svenske Kammarkollegiet sine satsar for oppgjer ved utanbygds gravlegging, såkalla begravningsclearing