9 Forvaltningssystemet

9.1 Innleiing

I dette kapittelet vil utvalet gjere greie for organ og organisasjonar på gravferdsfeltet. Utvalet vil gjere greie for korleis gravferdslova fordeler oppgåvene lokalt og på mellomnivået, og kjem med framlegg om endringar. Utvalet seier òg litt om ansvaret til sentralt nivå, mellom anna for informasjon retta mot innbyggjarane og rettleiing retta mot gravplassforvaltninga lokalt. Utvalet gjer framlegg til regelendringar som justerer på plasseringa av oppgåvene etter lova i dag, særleg på mellomnivået.

Spørsmålet om gravplassforvaltninga skal vere kyrkjeleg eller kommunal, har vore drøfta i fleire omgangar. Utvalet har merka seg framlegget i NOU 2013: 1 om at ansvaret for gravplassforvaltninga bør overførast til kommunane. Utvalet tek ikkje stilling til framlegget, men gjer nokre vurderingar kring alternativa som er peika ut i utgreiinga. Det er eit politisk val om det er dei kyrkjelege fellesråda eller kommunane som skal ha ansvaret for gravplassforvaltninga lokalt. Det er argument for begge delar.

9.2 Einingar og organisasjonar på gravferdsfeltet

9.2.1 Kyrkjeavdelinga i Kulturdepartementet

Gravferdslova blir forvalta av Kulturdepartementet. Ansvaret for gravferdslova har følgt kyrkjelovgjevinga i norsk sentralforvaltning sidan vi fekk departement etter 1814.

Kyrkjeavdelinga har ikkje noko direktorat til å hjelpe seg med forvaltninga av gravferdslova. Det inneber at dei tilsette i departementet tek seg av utviklinga av lov og forskrift, behandlar klagesaker, følgjer opp kunnskapsbehovet og deltek på konferansar osb. på området. Kyrkjeavdelinga møter med saksbehandlar i KOSTRA-gruppa for kyrkje.

Departementet har fastsett to standardblankettar om krav om gravlegging og/eller kremasjon og om godkjenning av gravminne.

9.2.2 Gravplassrådgjevaren

Utvalsmedlemen Helge Klingberg var tilsett av departementet som kyrkjegardskonsulent frå 1981 fram til han gjekk av for aldersgrensa i 2010. Klingberg hadde gjerne to reisedagar kvar veke for å gje råd om mellom anna utforming av gravplassar over heile landet. Stillinga går tilbake til 1948. Pål Sæland, Karen Reistad og Morten Grindaker hadde stillinga før Klingberg. Frå 2012 har Åse Skrøvset stillinga som gravplassrådgjevar. Stillinga er no administrativt lagt til Tunsberg bispedømeråd. Departementet skreiv i brev av 4. mars 2011 til Tunsberg bispedømeråd om oppgåvene i stillinga:

Departementet forutsetter at kirkegårdskonsulentens arbeidsoppgaver skal bestå i å arbeide selvstendig på faglig grunnlag med spørsmål knyttet til forvaltning av kirkegårder og gravferdslovgivningen, herunder:

• a) bistå departementet i arbeidet med å forvalte og utvikle gjeldende lov- og regelverk for gravferdssektoren

• b) være rådgiver for bispedømmeråd og Fylkesmenn i saker hvor disse er tillagt avgjørelsesmyndighet i gravferdsloven

• c) gi generell veiledning om kirkegårdsstell gjennom konferanser, kurs og annen informasjonsvirksomhet

Stillinga er no hovudsakleg retta inn mot å gje råd til bispedømeråda i deira saksbehandling. Fellesråda og kommunane kan stille gravplassrådgivaren generelle spørsmål, men gravplassrådgjevaren skal ikkje vere rådgjevar i konkrete saker. Når det skal lagast eit informasjonsopplegg i etterkant av endringar i gravferdslova, tingar departementet dette frå Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon (KA), sjå Prop. 1 S (2012–2013) side 157.

9.2.3 Dei kyrkjelege fellesråda

I Noreg har Den norske kyrkja eit nivå over soknenivå som korresponderer med kommunen. Det kyrkjelege fellesrådet var tidlegare ei frivillig ordning som blei lovpålagd i kyrkjelova i 1997. Fellesrådet er eit organ for soknet, det vil seie at soknet har to organ: soknerådet (bokmål: menighetsrådet) og fellesrådet. Oppgåvene til fellesrådet er definerte i kyrkjelova § 14, men som organ for soknet kan fellesrådet ta på seg andre oppgåver i tillegg. Det er 416 fellesråd i Noreg fordi det finst fellesråd som dekkjer fleire kommunar.1

Det kyrkjelege fellesrådet er eit særkjenne ved kyrkjeleg organisering i Noreg samanlikna med Danmark og Sverige. Det er òg eit særkjenne at gravplassforvaltninga lokalt blir finansiert ved løyving frå kommunen. Ei evaluering av organiseringa med indirekte valde kyrkjelege fellesråd («Den lokale kirkes ordning») skal vere ferdig i april 2014.

I den nettbaserte spørjeundersøkinga sommaren 2012 svarte berre 4 prosent av gravplassforvaltningane at dei samarbeider med andre gravplassforvaltningar om oppgåvene. Samanlikna med delen som får kommunal tenesteyting, tyder det på at samarbeidet med kommunen er viktigare enn med gravplassforvaltningane i nabokommunane.

9.2.4 Kommunane

Dei 428 kommunane i landet har finansieringsansvaret for gravplassforvaltninga lokalt. Gravferdslova legg ein del oppgåver og avgjerder direkte til kommunen. Fem kommunar har teke over oppgåvene som gravplassforvaltning slik gravferdslova § 23 andre ledd opnar for.

9.2.5 Bispedømeråda

Det er elleve bispedøme i Noreg. Gravferdslova legg ein del avgjerder til bispedømeråda som mellomnivå i gravplassforvaltninga.

9.2.6 Fylkesmannsembeta

Det er 18 fylkesmenn i Noreg. Etter gravferdslova tek Fylkesmannen avgjerd i saker om oskespreiing og privat gravstad. Fylkesmannen er òg klageinstans for enkeltvedtak fatta av kommunen etter gravferdslova.

Dersom ein kommune har teke over oppgåvene som gravplassforvaltning, tek Fylkesmannen over dei oppgåvene bispedømerådet hadde for den aktuelle kommunen.

9.2.7 Norsk forening for kirkegårdskultur

Føremålet til foreininga er å «arbeide for å fremme god kirkegårdskultur, og arbeide for å utvikle framtidig kirkegårdspolitikk». Foreininga har 503 medlemer per oktober 2013. Av desse er 86 personlege medlemer. Foreininga er ei vidareføring av aktiviteten i Landslaget for kirkegårdskultur som blei stifta i 1966. Foreininga gjev ut bladet Kirkegården som er det einaste fagbladet i Noreg om drift av gravplassar.

Foreininga har eit fagleg råd med styreleiar i foreininga, Fagforbundet, Delta, KA (Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon), Virke Gravferd og Norsk Bergindustri. I tillegg møter gravplassrådgjevaren og Per Tanggaard frå Kyrkjerådet i kraft av eigen kompetanse. Samansetjinga reflekterer aktørane som har oppgåver på området regulert av gravferdslova.

9.2.8 Organisasjonane til dei tilsette

9.2.8.1 Delta/Kirkeansatte

Delta er ein arbeidstakarorganisasjon innanfor YS med om lag 67 000 medlemer i både privat og offentleg sektor. Kirkeansatte er ein av 19 organisasjonar i Delta med medlemer både i kyrkjeverjeadministrasjonen, i kyrkja og på gravplassane. Kirkeansatte har fokus på løns- og arbeidsvilkår, arbeidsmiljø og fagleg påfyll og utdanning. Kirkeansatte blir leia av eit eige styre og har eit eige fagblad. Kirkeansatte er i ferd med å opprette eit eige forum for saker knytte til gravplassar.

9.2.8.2 Fagforbundet

Fagforbundet er det største forbundet i LO og sentral arbeidstakarpart i KA-området med medlemer innanfor alle grupper kyrkje- og gravplasstilsette. Som mange fagforeiningar har Fagforbundet ei stønadskasse som gjev støtte til ei verdig gravferd når medlemer døyr. Fagforbundet arbeider for gravferd som eit offentleg ansvar og kremasjon som eit tilgjengeleg og likeverdig tilbod i heile landet.

9.2.9 KA – Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon

KA er arbeidsgjevarorganisasjonen til fellesråda og sokneråda. Også barnehagar og stiftingar er medlemer i KA. KA gjev råd til medlemene om mellom anna løns- og personalspørsmål, forvaltning av kyrkjebygg, drift av gravplassar og utvikling av diakoni, undervisning og kyrkjemusikk. Som interesseorganisasjon søkjer KA å påverke styresmaktene i tråd med interessene til medlemene.

9.2.10 Virke Gravferd

Virke Gravferd er arbeidsgjevarorganisasjonen til gravferdsbyråa og har om lag 80 prosent av dei om lag 360 gravferdsbyråa som medlemer. Virke Gravferd vidarefører aktiviteten som låg i Begravelsesbyråenes Forum – Norge (BFN). Som interesseorganisasjon søkjer Virke Gravferd å påverke styresmaktene i tråd med interessene til medlemene.

9.2.11 Institutt for landskapsplanlegging ved NMBU (Ås)

Instituttet utdannar landskapsarkitektar. Departementet har frå 1995 delfinansiert ei stilling ved instituttet (Sak 10/989 i FAD). Tildelinga er no på om lag 175 000 kroner per år. Stillinga er i hovudsak knytt til kurs i planlegging av gravplassar og til rettleiing av studentar som skriv masteroppgåve. Instituttet arrangerer ein konferanse kvart anna år med deltakarar frå både akademia, organisasjonar og praksis

Utvalet meiner at det er vesentleg for å kunne møte behovet for nye gravplassar i framtida at landskapsarkitektar osb. frå UMB kjem ut i arbeidslivet med kunnskap og interesse for utforming av gravplassar.

9.2.12 Gravferdsrådet

Gravferdsrådet blei oppretta i 1975 og er eit konsultativt organ for gravferdsspørsmål. Oppgåvene er: «Gravferdsrådet er et samtaleforum som har til formål å arbeide med, gi veiledning i og øve påtrykk i spørsmål vedrørende gravferd, fra dødsfall til oppsetting av gravminne.» Rådet drøftar aktuelle saker og lyttar til røynsler med sikte på å finne gode løysingar. Dessutan har rådet gjeve fråsegner i høyringssaker.

Følgjande organisasjonar er medlemer: Den norske kirkes presteforening, Kyrkjerådet, Norges kirkevergelag, Norsk forening for kirkegårdskultur, Monumentfirmaenes landsforening (Norsk Bergindustri) og Virke Gravferd. Gravplassrådgjevaren er sekretær for rådet. Samansetjinga reflekterer at Den norske kyrkja har oppgåver knytte til gravferd i og utanfor gravferdslova.

9.2.13 Norsk kremasjonsstiftelse

Norsk Kremasjonsstiftelse blei oppretta i 2003 med føremål å arbeide for kremasjon i Noreg gjennom å fremje bygging og utsmykking av krematorium eller annan aktivitet som styret i stiftinga finn tenleg for å fremje kremasjonssaka. Stiftinga blei oppretta for å forvalte midlane til Kremasjonsforeningen då foreininga blei lagd ned. Kremasjonsforeningen går attende til Norsk ligbrændingsforening som blei stifta i 1889, og som mellom anna bygde og dreiv Vestre krematorium fram til Oslo kommune tok over.

9.2.14 Norden

9.2.14.1 Organisasjonar i Danmark

• Foreningen af Danske Kirkegårdsledere, www.danskekirkegaarde.dk

• Danske Krematoriers Landsforening, www.dkl.dk

• Landsforeningen af Menighedsråd, www.menighedsraad.dk

• Foreningen for kirkegårdskultur www.kirkegaardskultur.dk

• Instituttet Skov & Landskap ved Københavns Universitet gjer arbeid retta mot gravplassane i Danmark. Kirkeministeriet har samarbeidd med Skov & Landskab om nokre prosjekt, til dømes om driftsstyring på gravplassane. Omfang og betaling blir avtalt frå gong til gong, og instituttet får inga løyving til drift eller liknande.

9.2.14.2 Organisasjonar i Sverige

• Föreningen Sveriges KrematoriePersonal (skipa i 1968) www.fskp.se

• Föreningen Sveriges Kyrkogårdschefer www.kyrkogardschefer.se

• Svenska Kyrkans Arbetsgivarorganisation (tidlegare: Svenska Kyrkans församlingsförbund) gjev ut Handbok för begravningsverksamheten

• Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund (går attende til 1882) og har ei rolle som bransjeorganisasjon overfor styresmaktene. SKKF gjev driv fagleg utvikling og har mykje informasjon og rettleiing på nettstaden sin. www.skkf.se

• Rådet för begravningsfrågor, ofte kalla Begravningsrådet (skipa i 2007 av Svenska Kyrkan, Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund og Svenska Kyrkans Arbetsgivarorganisation)

9.3 Gravplassane er allmenne

9.3.1 Innleiing

Gravlegging er ei verdsleg eller allmenn velferdsteneste retta mot avlidne og mot dei etterlatne. Gravplassforvaltninga skal leggje til rette for at gravlegginga kan skje i tråd med livssynet til avlidne, slik gravferdsansvarlege formidlar det, men gravlegging i seg sjølv er ikkje ei teneste knytt til noko livssyn.

Gravferdslova legg oppgåvene til dei kyrkjelege fellesråda, medan finansieringsansvaret ligg til kommunen. Kommunane sine utgifter blir finansierte gjennom skattar, avgifter og overføringar frå staten gjennom inntektssystemet, til liks med dei andre lokale velferdstenestene kommunane har ansvaret for.

Gravplassane som er godkjente etter gravferdslova, er offentlege, det vil seie at dei er eit offentleg ansvar, og oppgåvene etter gravferdslova er offentlege oppgåver. Den norske kyrkja lokalt, det vil seie dei kyrkjelege fellesråda, har det lokale forvaltningsansvaret. Fordi gravplassane som er godkjente etter gravferdslova, er opne for alle avlidne innbyggjarar, utan andre vilkår enn folkeregistrering i kommunen ved dødsfallet, seier ein at gravplassane er allmenne.

Utvalet meiner at det er vesentleg at gravplassane er allmenne, og ønskjer ikkje ei utvikling i retning av eigne gravplassar for ulike grupper. Utvalet meiner det er vesentleg å leggje til rette for klare roller innanfor gjeldande oppgåveplassering.

9.3.1.1 Sideblikk: Nordisk perspektiv på allmenne gravplassar

Stålsett-utvalet skriv i NOU 2013: 1 side 213: «Nåværende ordning innebærer at Svenska kyrkan skal holde egne gravplasser for dem som ikke tilhører et kristent trossamfunn.»2 Det kan vere greitt å vere klar over at ein på svensk skil mellom orda «begravningsplatser» og «gravplatser».3 Lese med denne nyansen ser ein at gravplassforvaltninga i Noreg og Sverige har same typen ansvar når det gjeld graver «særskilt tilrettelagt for å imøtekomme religiøse og livssynsmessige minoriteters behov»: Gravplassforvaltninga skal sørgje for tilrettelagde graver, ikkje gravplassar.4

I Finland går lovgjevinga vidare enn i Noreg og Sverige. Dersom dei etterlatne ber om det, skal gravlegging skje på ein såkalla konfesjonslaus del av gravplassen.5 Lova definerer ikkje kva som skal til for at eit område er konfesjonslaust, til dømes dei meir konkrete spørsmåla om innviing av jorda og om bruk av religiøse symbol.

I Danmark hadde kommunane fram til 2009 ikkje nytta lovheimelen til å opprette livssynsnøytrale gravplassar som ikkje blir innvigde av kyrkja, sjå Kirkeministeriet 2009 side 51. I november 2013 opna to gravfelt («avdelinger») i København utan religiøse symbol med plass til om lag 400 kister og 1400 urner. Desse felta var ein del av etablerte gravplassar og dermed innvigde for lenge sidan, utan at ein tok omsyn til det. Målet var at «Arealerne skal, hvis det er muligt, ligge i områder hvor adgangsforhold og beliggenhed kan tilgodese ikke-troende borgeres ønske om at blive begravet i et område uden religiøse symboler.»6 Også i Århus er det etablert ei «symbolneutral» avdeling på Vestre Kirkegård.7

9.3.2 Gravplassane bør framleis vere rammefinansierte

I samband med vurderinga av forvaltningssystemet i gravplassforvaltninga har utvalet vurdert alternative finansieringsmodellar frå staten. Utvalet har kome til at dagens modell med rammefinansiering gjennom kommunane er den beste finansieringsmodellen for denne som for andre grunnleggjande velferdstenester som blir produserte lokalt.

9.3.3 Særskilde gravplassar bør ikkje vere regulerte i gravferdslova

Lov om trudomssamfunn § 18 gjev høve til at trudomssamfunn kan få samtykke til å etablere eigne gravplassar:

Kongen eller den han gjev fullmakt, kan samtykkja i at registerført trudomssamfunn får ha eigen gravplass og setja vilkår for dette.

Lov om gravplasser, kremasjon og gravferd gjeld på tilsvarande måte så langt den passar.

Stålsett-utvalet gjer framlegg om flytte heimelen for livssynssamfunn utanom Den norske kyrkja til å opprette gravplassar, til gravferdslova.8

Til dette vil utvalet peike på at gravferdslova er ei lov om allmenne gravplassar, sjå prinsipp 2 i kapittel 5. Utvalet meiner at gravferdslova framleis bør vere ei lov om allmenne gravplassar. Det inneber at rettsgrunnlaget for å opprette særskilde gravplassar ikkje bør liggje i gravferdslova. For utvalet er det vesentleg at eit større mangfald i det norske samfunnet ikkje skal føre til fleire parallelle samfunn, men at fellesskapet kan romme mangfaldet. Derfor er prinsippet om allmenne gravplassar viktig å halde fast ved.

Kommunen har ikkje plikt til å finansiere etablering av gravplassar som blir godkjente etter lov om trudomssamfunn § 18. Utvalet meiner at dette bør vidareførast. Prinsippet om allmenne gravplassar er så grunnleggjande for korleis vi tenkjer om døden og likskap i Noreg, at utvalet meiner det framleis bør vere opp til medlemene i trudomssamfunnet sjølve å betale ved eventuell etablering av særskilde gravplassar.

9.3.4 Det er ikkje livssynssamfunna som gravlegg

Gravlegging er ei offentleg teneste, sjå prinsipp 1 i kapittel 5. Seremonien er ikkje ein del av gravferdslova og er ikkje ein føresetnad for å bli gravlagd. Etter lovendringa som tok til å gjelde i 2012, gjev ei formulering i gravferdslova § 5 inntrykk av at det er livssynssamfunna som gravlegg avlidne. Utvalet meiner føresegna bør endrast på dette punktet.

Utvalet meiner at det òg er behov for å forenkle føresegna fordi andre punktum har blitt svært lang, og gjer framlegg om at gravferdslova § 5 skal lyde:

Tros- og livssynssamfunn som er virksomme på stedet, skal gis anledning til å gjennomføre en seremoni når en ny gravplass tas i bruk. En slik høytidelighet må ikke utformes eller gjennomføres slik at den forhåner eller på en krenkende eller sårende måte viser ringeakt for de andre tros- eller livssynssamfunnene som gravlegger sine medlemmer på den samme gravplassen.

9.3.5 Nemninga kyrkjegard og kirkegård

I lova og forskrifta er nemninga kirkegård erstatta med gravplass, sjå omtale i Prop. 81 L (2010–2011) punkt 3.5.1. Lovendringa inneber ikkje noko forbod om å nytte nemninga kyrkjegard på etablerte eller nye gravplassar. Utvalet meiner at gravplassforvaltninga bør gje nye gravplassar eit livssynsnøytralt namn, i alle fall der gravplassen ikkje ligg ved eller kring ei kyrkje.9 Sjå elles kapittel 11.4 der utvalet gjer framlegg om at minnesmerket på namna minnelund skal vere livssynsnøytralt utforma.

9.3.6 Nøytral omtale av ansvarleg styresmakt i lova

Gravferdslova legg mynde til det kyrkjelege fellesrådet, og nemninga kirkelig fellesråd blir nytta i lova for å vise kven som er pliktsubjekt. Berre fem kommunar har teke over ansvaret, og ordninga med kommunalt ansvar er såleis eit unntak frå hovudregelen. Utvalet har likevel vurdert om lova og forskrifta bør endrast slik at pliktsubjektet blir omtalt med eit nøytralt ord som famnar både kyrkjeleg fellesråd og kommune. Lova vil dermed vere tilpassa begge dei alternative pliktsubjekta som ho opnar for.

Grunngjevinga for å velje eit nøytralt ord på pliktsubjektet er å gjere det meir synleg i lova enn i dag at Den norske kyrkja i denne samanhengen ikkje opptrer som livssynssamfunn, men som utøvar av offentleg mynde. Dette er i så fall eit pedagogisk grep sidan det rettsleg sett ikkje er tvil om rolla til kyrkjeleg fellesråd som utøvar av offentleg mynde etter gravferdslova. Utvalet har innarbeidd nemninga gravplassforvaltningen i oversynet over lova og forskrifta i kapittel 12.

9.3.7 Kan kommunen etablere eigne gravplassar?

Gravplassane etter gravfredslova er allmenne. Sjølv om gravplassen skulle ha nemninga kyrkjegard, er han allmenn. Utvalet meiner at det inneber at der det kyrkjelege fellesrådet har oppgåva som gravplassforvaltning, skal kommunen ikkje opprette gravplassar, til dømes livssynsnøytrale gravplassar. Dersom det er behov for tilrettelegging av graver eller ønske om utforming av gravplassane i kommunen, kan dette vere tema i det årlege møtet etter gravferdslova § 23 tredje ledd og i drøftinga om budsjettet mellom kommunen og det kyrkjelege fellesrådet.

9.3.8 Kan Den norske kyrkja etablere særskilde gravplassar for sine medlemer?

Den norske kyrkja er eit livssynssamfunn med ein særleg posisjon i landet vårt, sjå Grunnlova § 16. Så lenge denne føresegna gjeld, vil det vere vanskeleg å tenkje seg at Den norske kyrkja skulle etablere særskilde gravplassar for sine medlemer, til dømes der kommunen har teke over ansvaret for gravplassforvaltninga. I St.meld. nr. 17 (2007–2008) side 108 heiter det:

Registrerte tros- og livssynssamfunn har som nevnt rett til å anlegge egne gravplasser for sine medlemmer. Dette må naturlig gjelde også for Den norske kirke, dersom kirkegårdsforvaltningen bestemmes overført til kommunene og kirkegårdene mister sin særlige tilknytning til Den norske kirke. Dermed reises spørsmålet hvordan Den norske kirke i tilfelle skal kunne sikres retten til egne kirkegårder. På kort sikt har dette spørsmålet mer prinsipiell enn praktisk interesse. Virkningen av kommunal overtakelse av kirkegårdene er likevel at Den norske kirke som trossamfunn ikke selv har kirkegårder. På lengre sikt kan dette reise spørsmål om anlegg av kirkegårder forbeholdt medlemmer av Den norske kirke. Departementet kan ikke se at dette er en ønsket utvikling, verken for Den norske kirke eller for det norske samfunnet.

Til dette vil utvalet peike på at eit trudomssamfunn etter gjeldande rett kan få samtykke frå Kongen til å etablere eigen gravplass, men eit trudomssamfunn har ikkje noko rettskrav på å få samtykke. Eigne gravplassar er ikkje eit kjenneteikn på at eit trudomssamfunn er sjølvstendig. Utvalet meiner det vil vere ei uønskt utvikling om Den norske kyrkja skulle etablere eigne gravplassar for sine medlemer. Gravplassane har vore allmenne så lenge Den norske kyrkja har hatt oppgåva som gravplassforvaltning, og bør vere allmenne framover.

9.3.9 Kan det kyrkjelege fellesrådet prioritere mellom kyrkjelege føremål og gravplassforvaltninga?

I NOU 1989: 7 Den lokale kirkes ordning gjekk fleirtalet inn for at kommunane skulle vere gravplassforvaltning. Mindretalet gjekk inn for at dei kyrkjelege fellesråda skulle ha oppgåva som gravplassforvaltning. Det var hos mindretalet ein klar føresetnad om økonomisk skilje mellom den kyrkjelege verksemda og gravplassforvaltninga, sjå NOU 1989: 7 side 234:

Det kommunale tilskudd til gravplassene foreslås gitt som et rammetilskudd, i hovedsak etter de samme regler som for tilskudd til kirkene, jf pkt 17.5. Fellesrådet vil i sin forvaltning av gravplassene være bundet av denne økonomiske rammen. Fellesrådet vil således ikke uten kommunens samtykke kunne foreta rettslige eller andre disposisjoner som ikke har økonomisk dekning i gravplassenes inntekter eller i tilskuddet fra kommunen. (…) Budsjettet for gravplassen må holdes adskilt fra budsjettet for fellesrådets øvrige virksomhet.

Gravferdslova § 3 andre ledd pålegg kommunane å finansiere verksemda på gravplassane. Dei kyrkjelege fellesråda skal kome med eit framlegg til budsjett, men det er kommunestyret som avgjer kor mykje som skal løyvast. Det same følgjer av kyrkjelova § 15. I utgangspunktet er løyvinga til det kyrkjelege fellesrådet ei rammeløyving. Kulturdepartementet skreiv at øyremerking som «svekker kirkens selvstendige ansvar for disponeringen av midlene», bryt med intensjonen i kyrkjelova, sjå rundskriv V-5/2002.

Oppgåva som gravplassforvaltning etter gravferdslova er ein annan type funksjon i lokalsamfunnet enn det kyrkjelege fellesrådet har etter kyrkjelova og som trudomssamfunn. Utvalet meiner at dette kan tale for at kommunane talfestar løyvinga knytt til gravferd i større grad enn løyvinga til det kyrkjelege fellesrådet elles, sjå òg kapittel 10.3.4 om rekneskapsføringa til kommunen og skilje mellom gravplassane og Den norske kyrkja elles. Så lenge løyvinga frå kommunen til gravplassforvaltninga ikkje er talfesta, kan det kyrkjelege fellesrådet prioritere.

9.3.10 Krematoria

Utvalet gjer i kapittel 6 framlegg om å lovfeste at gravplassforvaltninga lokalt har ansvar for å sørgje for kremasjon der gravferdsansvarlege krev det. Å drive krematoria er ikkje ei lovpålagd oppgåve for dei kyrkjelege fellesråda eller kommunane. Det er i dag 24 krematorium i Noreg. Kvar dei ligg, er resultat av lokale val, ikkje av statleg politikk. Krematoriestrukturen er eit lokalt ansvar.

Alle krematorium tek imot utanbygds kremasjonar og tener såleis heile regionen, sjå kapittel 6.1 og 6.2. Dette kunne tale for at oppgåva med å etablere og drive krematorium burde liggje på eit forvaltningsnivå som dekkjer ein heil region. Framlegga i kapittel 6 inneber ei vidareføring av ansvaret på lokalt nivå og at ei endring av insentiva som stønaden til båretransport ved kremasjon skaper. Utvalet meiner at lokalt samla ansvar for gravlegging og kremasjon vil vere tenleg framover òg. Gravplassforvaltninga kan vurdere å ta i bruk ein av dei ulike modellane som no finst for interkommunalt samarbeid.10

9.4 Gravplassforvaltninga lokalt

9.4.1 Fastsetjing av vedtektene for gravplassane

9.4.1.1 Gjeldande rett

Gravferdslova legg ein del oppgåver og avgjerder direkte til kommunen. Nokre av oppgåvene har samanheng med at kommunane har finansieringsansvaret for gravplassforvaltninga lokalt, sjå til dømes kravet om tilslutning frå kommunen ved utviding av gravplass i gravferdslova § 4. Andre oppgåver gjeld avgjerder i enkeltsaker om dei etterlatne, sjå til dømes gravferdslova § 9 tredje og fjerde ledd.

Etter gjeldande rett fastset det kyrkjelege fellesrådet vedtektene for gravplassane i kommunen, sjå gravferdslova § 21 første ledd: «Kirkelig fellesråd fastsetter vedtektene for gravplasser. Vedtektene skal godkjennes av bispedømmerådet.» Avgiftene skal fastsetjast av kommunen etter gravferdslova § 21 andre ledd. Det har samanheng med at kommunen har finansieringsansvaret.

9.4.1.2 Vurdering

Vedtektene for gravplassane fastset mellom anna kva for gravplass innbyggjarane soknar til, gravleigeperiodar og vilkåra for leige av grav ved sida. Dette kan vere viktige spørsmål både for lokalsamfunnet og for den enkelte innbyggjaren. Når kyrkjeleg fellesråd har den lokale gravplassforvaltninga, utfører fellesrådet ei offentleg oppgåve som kommunen finansierer. Det kan derfor vere gode argument for at det er kommunen som fastset vedtektene, men etter framlegg frå det kyrkjelege fellesrådet.

9.4.2 Saker om kven som skal ha oppgåva som gravplassforvaltning

9.4.2.1 Gjeldande rett

Gravferdslova legg oppgåva som gravplassforvaltning til det kyrkjelege fellesrådet i kommunen. Oppgåveplasseringa byggjer på ein lang tradisjon. Gravferdslova § 23 andre ledd regulerer kva som skal til for at kommunen tek over oppgåvene som gravplassforvaltning:

Etter avtale mellom kirkelig fellesråd og kommunen, kan det ansvar og den myndighet som i loven her er lagt til kirkelig fellesråd, med departementets godkjennelse overføres til kommunen. Fylkesmannen overtar i tilfelle den myndighet som i loven her er lagt til bispedømmerådet.

Det er ikkje regulert kven som tek initiativ til å overføre oppgåvene. Dermed er det fritt fram for både kommunen og det kyrkjelege fellesrådet. Innbyggjarane kan fremje sak for kommunestyret dersom dei ønskjer at kommunen tek over gravplassforvaltninga, sjå kommunelova § 39a. Så langt utvalet kjenner til, har initiativretten ikkje blitt nytta til å fremje ei slik sak til no.

Overføring må bli godkjent av departementet. Dersom det ikkje kjem i stand nokon avtale mellom kommunen og det kyrkjelege fellesrådet, kan departementet ikkje godkjenne overføring av oppgåva.11

9.4.2.2 Kommunar som har teke over oppgåva som gravplassforvaltning

Bærum, Gjesdal, Modum, Sandefjord og Vennesla har teke over ansvaret for oppgåvene etter gravferdslova. Kyrkjelova opnar for at kommunane etter avtale med fellesrådet kan yte tenester til fellesråda i staden for å overføre pengar, sjå kyrkjelova § 15 fjerde ledd. Kommunen har driftsansvaret i Oslo, Skedsmo og Sola. Det inneber at fellesråda i desse kommunane ikkje har ført utgifter under føremålet gravplassar, samtidig med at det er ført store beløp i kommunerekneskapen på dei tilsvarande føremåla.

9.4.2.3 Årsaker til at initiativ ikkje fører til endring

I den nettbaserte undersøkinga sommaren 2013 blei gravplassforvaltningane spurde om det hadde vore formelle drøftingar om å overføre gravplassforvaltninga frå det kyrkjelege fellesrådet til kommunen. Ikkje meir enn 8 prosent av gravplassforvaltningane melde om slike drøftingar. Alle desse svarte på oppfølgingsspørsmålet om kven som opphavleg tok initiativet, og kva som var årsaka til at kommunen ikkje tok over oppgåva som gravplassforvaltning. Grunngjevinga varierer. Ein del stader var kommunen ikkje interessert i nye oppgåver. Ein del stader kom ein til at kommunal overtaking ville vere dyrare. Ein del stader enda prosessen med avtale om kommunal tenesteyting eller auka løyving frå kommunen. Svara på undersøkinga tyder på at det berre er i Oslo at det for tida er eit press frå kommunen for å overta oppgåvene som gravplassforvaltning.

9.4.2.4 Vurdering

Gravferdslova § 23 andre ledd gjeld overføring av det lokale forvaltningsansvaret etter gravferdslova. Utvalet viser til inndelingslova som regulerer korleis saker der det er usemje om ei grenseendring mellom kommunar, skal løysast. Usemje høyrer på eit vis med når endringar er på tale. Utvalet konstaterer at gravferdslova ikkje regulerer korleis eventuell usemje mellom kommunen og det kyrkjelege fellesrådet skal løysast.

9.4.3 Sideblikk: Refleksjonar kring alternativa hos Stålsett-utvalet

9.4.3.1 Alternative organiseringar av gravplassforvaltninga lokalt

Eit halvt år før fristen for å levere fekk Stålsett-utvalet eit tilleggsmandat om plasseringa av oppgåva som gravplassforvaltning, sjå NOU 2013: 1 kapittel 18.

Som nemnt i innleiinga til dette kapittelet tek utvalet ikkje stilling til om det er fellesråda eller kommunane som bør ha ansvaret for gravplassforvaltninga lokalt. Spørsmålet ligg utanfor mandatet til utvalet. Spørsmålet er blitt sett på dagsordenen av Stålsett-utvalet, og vårt utval har arbeidd grundig med gravferdslova, men vi meiner det er relevant og nyttig om utvalet kjem med nokre refleksjonar kring dei alternative modellane for plassering av oppgåva som gravplassforvaltning.

I NOU 2013: 1 side 220 skisserer Stålsett-utvalet fire alternativ for plassering av oppgåva som gravplassforvaltning:

1. Videreføre dagens ordning. Det vil innebære at Den norske kirke fortsatt står for forvaltningen av gravplassene. Dette kan begrunnes med at ordningen synes å fungere tilfredsstillende. Det er nylig gjort justeringer i lovverket som skal ivareta minoritetsinteresser. Økonomisk og personellmessig er det hensiktsmessig å fortsette dagens ordning.

2. Justeringer innenfor dagens ordning. En kan i et slikt alternativ rendyrke at staten har bestemt at Den norske kirke ved de ulike fellesrådene har tatt på seg et samfunnsoppdrag, og la saker, f.eks. klager og godkjenninger kobles til Fylkesmannen og ikke til bispedømmerådet. Ansvaret for gravferdsloven bør da eventuelt forankres i et departement eller en departementsavdeling som ikke er knyttet til et spesifikt trossamfunn.

3. Kommunalt ansvar med lokal avtalefrihet. En kan i et slikt alternativ speilvende dagens bestemmelse i gravferdslovens § 23 om at «Etter avtale mellom kirkelig fellesråd og kommunen, kan det ansvar og den myndighet som i loven her er lagt til kirkelig fellesråd, med departementets godkjennelse overføres til kommunen.». I stedet kan kommunene avtale med kirkelig fellesråd å legge oppgavene til fellesrådet basert på lokale avveininger. Alternativt kan en også la kommunen inngå avtaler med andre aktører. Samfunnsoppdraget bestemmes på kommunalt nivå. Det vil være rimelig å flytte klagesaker mv. til Fylkesmannen og lovansvaret til et departement eller en departementsavdeling som ikke kan knyttes til et spesifikt trossamfunn.

4. Kommunalt ansvar med begrenset lokal avtalefrihet. I et slikt alternativ bestemmes det sentralt at kommunene selv må stå for all myndighetsutøvelse og selv levere de publikumsrettede tjenestene. Dette kan kobles til et prinsipp om at gravferdsforvaltning er av en slik karakter at det ikke bør drives av ett bestemt tros- eller livssynssamfunn. Den enkelte innbygger må møte et kommunalt organ når det er behov for veiledning og inngåelse f.eks. av gravfestekontrakter. Men når det gjelder praktisk arbeid knyttet til opparbeiding av graver og stell av graver, vil det her som ellers være mulig å benytte seg av tjenester fra andre aktører, herunder de kirkelige fellesrådene. Håndtering av klagesaker mv. vil følge normale regler og følge linjen til Fylkesmannen og lovansvaret til et departement eller en departementsavdeling som ikke kan knyttes til et spesifikt trossamfunn.

9.4.3.2 Refleksjonar kring alternativ 1

Alternativ 1 går ut på å vidareføre ordninga som følgjer av gravferdslova av 1997. Ordninga blei stadfesta av Stortinget i kyrkjeforliket, sjå St.meld. nr. 17 (2007–2008) Staten og Den norske kirke og den politiske avtalen av 10. april 2008 som blei lagd til grunn ved behandlinga av Prop. 81 L (2010–2011), sjå Innst. 393 L (2010–2011) som blei lagd fram 1. juni 2011.

9.4.3.3 Refleksjonar kring alternativ 2

Alternativ 2 går ut på justeringar i gjeldande ordning, mellom anna flytting av oppgåver på mellomnivået. Nokre av framlegga til vårt utval, mellom anna i dette kapittelet, inneber ei justering av gjeldande ordning.

9.4.3.4 Refleksjonar kring alternativ 3

Alternativ 3 går ut på at ansvaret som gravplassforvaltning etter lova ligg til kommunen, men at ein lokalt kan avgjere at ansvaret skal overførast til det kyrkjelege fellesrådet. Ein slik spegelvending av gravferdslova § 23 andre ledd første punktum vil kunne lyde: Etter avtale mellom kommunen og kirkelig fellesråd kan det ansvar og den myndighet som i loven her er lagt til kommunen, med departementets godkjennelse overføres til kirkelig fellesråd. Gravferdslova § 23 er ikkje ei føresegn om delegering. Ein slik spegelvending av § 23 ville gje kommunane rettsleg kompetanse til å overføre mynde til eit anna forvaltningsorgan som dei ikkje kan instruere. Det finst i dag få slike reglar.

Reint praktisk vil ei spegelvending av § 23 gjere det mogleg å vidareføre dagens oppgåveplassering. KS skriv i si høyringsfråsegn til Stålsett-utvalet at alternativ 3 vil «sikre gode og kostnadseffektive løsninger tilpasset lokale forhold», medan «overføring av forvaltningsansvaret for gravferder til kommunene uten lokal avtalefrihet, vil være uønsket fra særlig mindre kommuners ståsted». KS sa det same i 1994 i høyringa om framlegget til gravferdslova.

Delegering ville gjeve kommunen høve til å trekkje attende den rettslege kompetansen, gje instruks om korleis mynde skal utøvast, og gjere om på vedtaka (innanfor dei rammene forvaltningslova set). Dette er til dømes relasjonen mellom kommunar som har eit vertskommunesamarbeid utan felles nemnd, sjå kommunelova kapittel 5 A og særleg § 28–1b om administrativt vertskommunesamarbeid:

1. En kommune (samarbeidskommune) kan avtale med en annen kommune (vertskommune) at vertskommunen skal utføre oppgaver og treffe avgjørelser etter delegert myndighet fra samarbeidskommunen i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning. (…)

2. En samarbeidskommune kan gi vertskommunen instruks om utøvelsen av den delegerte myndighet i saker som alene gjelder samarbeidskommunen eller berørte innbyggere.

3. For vedtak vertskommunen treffer etter delegasjon fra en samarbeidskommune, har samarbeidskommunen samme omgjøringsmyndighet som etter forvaltningsloven § 35 første ledd.

Utvalet meiner at særkjennet ved alternativ 3 til Stålsett-utvalet ikkje er at det gjev kommunane handlefridom, men at det går ut på at offentleg mynde som etter lova er lagt til kommunen, kan utøvast av forvaltningsorgan som er ubunde av kommunen. Dersom ein vil at kommunane i utgangspunktet skal ha oppgåva som gravplassforvaltning, og at dei kyrkjelege fellesråda skal kunne overta oppgåvene, meiner utvalet at det rettsleg sett vil vere klarare og meir tenleg med ei lovføresegn om at oppgåver og mynde kan bli delegert frå kommunen til det kyrkjelege fellesrådet. Også ei slik regulering gjev kommunane ein handlefridom dei normalt ikkje har.

9.4.3.5 Refleksjonar kring alternativ 4

Alternativ 4 går ut på at kommunane etter lova har oppgåvene som gravplassforvaltning, men at ein lokalt kan avgjere om oppgåver som ikkje går ut på å utøve offentleg mynde, kan gjerast av andre. Det kyrkjelege fellesrådet kan ta del i konkurransen om eit anbod eller gjere oppgåva på eit anna rettsgrunnlag innanfor gjeldande reglar, til dømes eigenregi. Dette er ein kjend modell for produksjon av velferdstenester i kommunane. Stålsett-utvalet legg inn nokre føresetnader:

• Kommunen skal «selv levere de publikumsrettede tjenestene».

• «Den enkelte innbygger må møte et kommunalt organ når det er behov for veiledning og inngåelse f.eks. av gravfestekontrakter.»

Stålsett-utvalet set her ei eksplisitt grense for kva for tenester kommunane kan setje ut på anbod. Det finst i dag få slike reglar. Ofte er det vanskeleg å trekkje heilt klare grenser mellom det å levere ei teneste og å rettleie innbyggjarane. Ein har ikkje kontroll på kven dei etterlatne ringer til med sine spørsmål. Ein har ikkje kontroll på om dei etterlatne spør gravaren (som kan vere kyrkjeleg tilsett og arbeider på gravplassen fordi det kyrkjelege fellesrådet vann anbodet på det grønfaglege arbeidet) og ikkje dei tilsette på det kommunale servicetorget.

Hovudskilnaden på alternativ 3 og 4 er at kommunane i alternativ 4 må forvalte all offentleg mynde sjølve. I vedlegg 2 gjev utvalet eit oversyn over oppgåvene etter gravferdslova og gravferdsforskrifta. Dersom kommunen tek over utøvinga av all mynde som i dag ligg til det kyrkjelege fellesrådet, vil kommunen langt på veg vere kontaktpunktet dei etterlatne møter utanom gravferdsbyrået og den som dei etterlatne vel til å ta seg av gravferdsseremonien.

9.4.3.6 Oppgåveplasseringa

Utvalet tek ikkje stilling til om gravplassforvaltninga skal liggje til dei kyrkjelege fellesråda eller kommunane. Det er fullt mogleg med ei god rettsleg regulering av gravplassforvaltninga i begge høve.

9.5 Mellomnivået i gravplassforvaltninga

9.5.1 Innleiing

9.5.1.1 Den kyrkjelege og den allminnelege forvaltningsstrukturen

På området til gravferdslova behandlar bispedømeråda klager over avgjerder i dei kyrkjelege fellesråda. Den hierarkiske strukturen på området til gravferdslova følgjer av gravferdslova § 24 om klage: «Enkeltvedtak som er truffet av kirkelig fellesråd eller menighetsråd etter loven her eller etter regler i medhold av loven, kan påklages til bispedømmerådet.»

I kyrkjelova finst ikkje ei tilsvarande føresegn om generell hierarkisk struktur med bispedømerådet over dei kyrkjelege fellesråda. Etter kyrkjelova har bispedømerådet mynde over fellesråda på nokre få område:

• Bispedømeråda behandlar klager på vedtak sokna eller fellesråda gjer etter offentleglova, sjå kyrkjelova § 38 andre ledd.

• Sokna kan ikkje ta opp lån utan samtykke frå bispedømerådet, sjå kyrkjelova § 16 første ledd.

• Lokale reglar om å krevje betaling for utleige av kyrkje skal godkjennast av bispedømerådet, sjå kyrkjelova § 20 andre ledd.

Ein kan dermed ikkje tale om ein generell kyrkjeleg forvaltningsstruktur med bispedømerådet over sokna eller dei kyrkjelege fellesråda.

I offentleg forvaltning elles er det no så mange heimlar for klage til Fylkesmannen, heimlar for tilsyn frå Fylkesmannen og krav om godkjenning frå Fylkesmannen at Fylkesmannen i det generelle biletet er trinnet over kommunen i forvaltningsstrukturen (sjølv om det i utgangspunktet og prinsipielt etter kommunelova slett ikkje er meint slik).

9.5.1.2 Kva for oppgåver ligg til bispedømeråda og fylkesmannsembeta?

Utvalet gjev eit oversyn over oppgåvene etter gravferdslova og gravferdsforskrifta i vedlegg 2. Bispedømeråda har rolla som klage- og godkjenningsinstans, medan fylkesmennene tek avgjerd i enkelte typar saker som oskespreiing og privat gravstad. Der kommunen har teke over oppgåva som gravplassforvaltning, går Fylkesmannen inn i dei funksjonane bispedømeråda har.

Bispedømeråda og fylkesmannsembeta er ikkje underlagde omfattande styring frå departementet i form av krav i tildelingsbrev eller krav om rapportering. I årsrapportane sine gjer fylkesmennene i hovudsak greie for talet på saker.

9.5.1.3 Tidlegare vurderingar av mellomnivået

I samanheng med dei alternative forvaltningsmodellane dei vurderte, skriv Stålsett-utvalet, sjå NOU 2013: 1 side 220:

• Om alternativ 2: «En kan i et slikt alternativ rendyrke at staten har bestemt at Den norske kirke ved de ulike fellesrådene har tatt på seg et samfunnsoppdrag, og la saker, f.eks. klager og godkjenninger kobles til Fylkesmannen og ikke til bispedømerådet.»

• Om alternativ 3 og 4: «Det vil være rimelig å flytte klagesaker mv. til Fylkesmannen (…).»

Også innanfor Den norske kyrkja har ein på øvste nivå vore inne på dei same tankane. Kyrkjerådet skriv i saksgrunnlaget til Kyrkjemøtet i 2010, sjå sak KM 09/10 Endringer i gravferdslov og kirkelov – høringsuttalelse:

Kirkerådet har drøftet om en fortsatt bør opprettholde bestemmelsen i § 4 om bispedømmerådets rolle som godkjenningsmyndighet vedrørende anlegg, utvidelse, nedleggelse eller annen vesentlig endring av kirkegård og bygninger på kirkegård. (…)

Det bør vurderes om slike tillatelser bør samles hos fylkesmannen, men at evt. bispedømmerådet gis anledning til å uttale seg. At bispedømmerådet også skal fungere som overordnet gravferdsmyndighet, kan problematiseres, men Kirkerådet anser det fullt mulig at disse kan opptre som statlig fagmyndighet.

Kyrkjemøtet gjorde følgjande vedtak, som også er gjengjeve i Prop. 81 L (2010–2011) punkt 3.10.1:

Kirkemøtet ber departementet vurdere om tillatelser vedrørende anlegg og regulering av kirkegård bør legges til fylkesmannen, jf komiteens merknader i kap. 4.8.2.

Lovendringa gjaldt éi føresegn, gravferdslova § 4. Departementet viste til at bispedømerådet «på nesten alle områder er tillagt rollen som regionalt godkjennings-, klage- og ankeorgan vedrørende kirkelig fellesråds gravferdsforvaltning», sjå i Prop. 81 L (2010–2011) punkt 3.10.2. Departementet tok med andre ord ikkje spørsmålet om oppgåveplasseringa på mellomnivået opp til vurdering.

9.5.2 Spørjeundersøking blant bispedømeråda og fylkesmannsembeta

9.5.2.1 Sakstypar og fordeling

Utvalet sende eit spørjeskjema til dei elleve bispedømeråda og til dei fem fylkesmennene som behandlar saker frå kommunane som har teke over ansvaret frå fellesråda (Buskerud, Oslo og Akershus, Rogaland, Vestfold og Vest-Agder).

Utvalet spurde bispedømeråda og fylkesmennene om kor mange saker dei behandlar per år etter dei ulike føresegnene. Utvalet har i tabell 9.1 fordelt svara på fire typar saker: arealsaker, godkjenning av vedtekt, klagesaker og enkeltvedtak.

Administrasjonen i bispedømeråda sender få saker til behandling i det folkevalde bispedømerådet. Stort sett er dette orienteringar og saker der bispedømerådet skal gje høyringsfråsegn, men det hender at bispedømerådet behandlar klagar òg.

9.5.2.2 Nyttar ein lokalkunnskap i behandlinga av sakene?

Saksbehandlinga på mellomnivået er stort sett skriftleg. Møte og synfaringar er likevel òg ein del av saksbehandlinga, og det blei rapportert om 63 møte eller synfaringar per år, frå 1 til 30 blant bispedømeråda.

Utvalet ønskte å finne ut om det har verdi at bispedømeråda og fylkesmannsembeta sit nærare gravplassforvaltninga lokalt enn til dømes departementet. Utvalet stilte derfor spørsmål om ein i arbeidet med dei ulike sakstypane nytta lokalkunnskap og kunnskap frå andre gjeremål ved kontoret. Lokalkunnskapen og kunnskap frå andre gjeremål ved kontoret blir trekt fram som viktig av bispedømeråda. Berre to av fylkesmennene svarte på dette spørsmålet, og dei svarte stikk motsett av kvarandre.

Om lag ni av ti bispedømeråd seier at dei nyttar lokalkunnskap og kunnskap frå andre gjeremål ved kontoret i behandlinga av arealsakene. Litt færre nyttar lokalkunnskap og kunnskap frå andre gjeremål ved kontoret i behandlinga av vedtektssaker og klagesaker. Om lag halvparten nyttar lokalkunnskap og kunnskap frå andre gjeremål ved kontoret når dei fattar enkeltvedtak. Svara tyder på at bispedømeråda ser stor verdi i at forvaltninga er desentral, og ser stor samanheng i oppgåvene ved kontoret.

9.5.2.3 Kor mange dagsverk går med til gravplassakene kvart år?

Fem fylkesmenn har saker frå éin kommune kvar. Ein fylkesmann svarte at tidsbruken var «ubetydelig». Hos Fylkesmannen i Oslo og Akershus går det med fem dagsverk kvart år på gravplassakene frå Bærum kommune med over 116 000 innbyggjarar (dvs. fleire innbyggjarar enn Aust-Agder fylke).

For mange bispedømeråd var det uråd å skilje mellom gravplassaker og andre areal- eller kyrkjesaker. Berre seks av elleve kontor svarte på dette spørsmålet. Svara varierte frå ei halv stilling (110 dagsverk) til 20 dagsverk.

9.5.2.4 Kor mange medarbeidarar har kunnskap til å behandle saker etter gravferdslova?

Bispedømeråda svarer ulikt. Eitt kontor har éin person i ei halv stilling som kan behandle gravplassaker, medan tre andre rapporterer om éin saksbehandlar utan å gje opp stillingsdelen. Tre kontor har to aktuelle saksbehandlarar, medan to kontor har tre. Fleire kontor framhevar at dei gjer bruk av kompetansen hos gravplassrådgjevaren i arbeidet med sakene.

9.5.2.5 Oppsummering og vurdering av svara

Spørjeundersøkinga stadfestar at det er relativt få saksbehandlarar ved bispedømeråda og i fylkesmannsembeta som arbeider med saker etter gravferdslova. Dei har til saman ein del saker kvart år, men hovudtrekket er at sakene etter gravferdslova berre tek ein mindre del av arbeidstida.

Dei fleste bispedømeråda svarer at dei nyttar lokalkunnskap og kunnskap frå andre gjeremål ved kontoret i saksbehandlinga. Dette kan vere uttrykk for at generell forvaltningskunnskap og kjennskapen til dei kyrkjelege fellesråda blir oppfatta som ein føremon. Dei gjennomfører til saman i snitt meir enn eitt møte eller synfaring knytt til gravplassakene kvar veke. Utvalet vil peike på at vurderingane som må gjerast i saksbehandlinga, i stor grad dreier seg om tolking av reglar og skriftleg saksbehandling. Det er derfor ikkje opplagt at det desentrale elementet er svært viktig på mellomnivået i gravplassforvaltninga.

9.5.3 Vurdering: Framlegg om Fylkesmannen som mellomnivået i gravplassforvaltninga

Utvalet viser til at det i dag berre er på området til gravferdslova at bispedømeråda generelt er overordna dei kyrkjelege fellesråda. Dermed vil det ikkje bryte med ein gjennomgåande kyrkjeleg forvaltningsstruktur om Fylkesmannen blei det felles mellomnivået på området til gravferdslova. Det ville derimot bryte med den generelle offentlege forvaltningsstrukturen om bispedømeråda blei overordna dei kommunane som har teke over oppgåva som gravplassforvaltning.

Departementet har det overordna ansvaret for statistikk på områda til lovene departementet forvaltar, sjå kapittel 10.1. Fylkesmenn eller direktorat løyser på ei rekkje forvaltningsområde oppgåver som å samle inn og analysere statistikk og styringsinformasjon. Dersom det blir eit felles mellomnivå i gravplassforvaltninga, kan dette løyse oppgåver for departementet og dermed gjere det mogleg å samle inn og analysere statistikk og styringsinformasjon som ein ikkje gjer i dag. Dette vil vere ein føremon ved eit felles mellomnivå.

Fylkesmennene har høg tillit og høg kompetanse når det gjeld behandling av klager på ei lang rekkje forvaltningsområde. Fylkesmennene har òg høg kompetanse på arealsaker. Kompetansen hos fylkesmennene i miljøsaker kan òg vere relevant for arbeidet med gravplassar. At fylkesmennene allereie fører tilsyn med krematoria, vil gjere det mogleg å sjå krematorium og gravplassforvaltning nærare i samanheng. I den grad lokalkunnskap er viktig for saksbehandlinga på mellomnivået, vil dei 18 fylkesmannsembeta reint fysisk ha større nærleik enn dei 11 bispedømeråda. Det er likevel slik at fylkesmennene ikkje har same kunnskap om dei enkelte kyrkjelege fellesråda. Derimot har fylkesmennene brei kunnskap om kommunane og lokale tilhøve elles. For arbeidet med sakene etter gravferdslova meiner utvalet at Fylkesmannen har tilstrekkeleg nærleik til å danne seg det kunnskapsgrunnlaget som skal til.

Utvalet rår til at oppgåvene som bispedømeråda har etter gravferdslova og gravferdsforskrifta, blir overførte til fylkesmennene. Overføringa vil gje behov for å byggje opp kompetanse i fylkesmannsembeta. Det vil vidare vere behov for å etablere møteplassar og system for utveksling av informasjon om resultat av klagebehandling for å sikre rettslikskap.

Utvalet har vurdert om avgjerder som i dag ligg til mellomnivået, burde blir overførte til gravplassforvaltninga lokalt. Utover avgjerder om oskespreiing, sjå kapittel 11.2.3, gjer utvalet ikkje framlegg om overføringar av oppgåver.

9.5.4 Sentralisering til eitt fylkesmannsembete

Stålsett-utvalet rår i NOU 2013: 1 side 357–358 til ei sentralisering av den administrative oppfølginga av livssynssamfunna utanom Den norske kyrkja. Ein slik modell kan også vere aktuell på området til gravferdslova. Det ville innebere at 17 fylkesmannsembete ville sende saker etter gravferdslova til behandling ved eitt fylkesmannsembete. At sentralisering til eitt fylkesmannsembete er ein aktuell modell, kan ein lese ut av at Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet, som etatsstyrer embeta, i brev 27. august 2013 har støtta framlegget til Stålsett-utvalet om å leggje «oppgavene knyttet til godkjenning, oppfølging og tilsyn av tros- og livssynssamfunn» til eitt fylkesmannsembete.

Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet opnar i heftet Fylkesmannsrollen. Utvikling og utfordring (datert 6. mars 2012) for sentralisering av oppgåver til eitt embete på side 40–41:

Kjernen i fylkesmannsembetet er ivaretakelsen av oppgaver som er knyttet til gjennomføringen av nasjonal politikk på områder der førstelinjetjenesten er lagt til kommunene. (…)

I tillegg til territorialprinsippet (fylkene) er fylkesmannsembetene i all hovedsak organisert ut fra et generalistprinsipp som innebærer at alle fylkesmenn er delegert den samme myndigheten og de samme oppgavene. Men oppgavedifferensiering og spesialisering embetene imellom er heller ikke fremmed for Fylkesmennene. (…) Vi finner eksempler på oppgavedifferensiering hos fylkesmennene også i dag: Fylkesmannen i Hordaland har landsdekkende ansvar for opplæring i kriminalomsorgen, Fylkesmannen i Aust-Agder tilsvarende for håndteringen av utenlandseksamener, mens Fylkesmannen i Oslo og Akershus har et landsdekkende ansvar for valgtekniske oppgaver. (…)

Behov for økt profesjonalisering av marginale saksområder eller større grad av likebehandling kan være hensyn som taler for differensiering av oppgaver embetene imellom. Spesialisering og oppgavedifferensiering hos fylkesmennene kan også være et alternativ til direktoratisering ved utflytting av oppgaver fra departementene, i tillegg til at slike løsninger også vil kunne gi en ønsket desentraliseringseffekt. Det kan være gode grunner for i større grad å åpne opp for en slik utvikling også hos fylkesmennene. (…)

En slik begrenset utvikling kan bidra til å øke, sikre og mer effektivt gjøre bruk av viktig faglig kompetanse som det kan være mangelvare på, noe som i neste omgang kan føre til bedre kvalitet på avgjørelsene og raskere saksbehandling. Særlig vil dette ha gyldighet på de mindre saksområdene med særlige kompetansekrav og hvor de enkelte embetene kanskje ikke behandler så mange saker hvert år.

Spørsmålet om sentralisering på mellomnivået har også vore oppe i Sverige. Etter juli 2012 er det berre 7 av 21 länsstyrelser som behandlar saker etter begravningslagen, medan alle länsstyrelser behandlar saker etter miljø- og kulturminnelovgjevinga.12

Gravferdslova er eit døme på «de mindre saksområdene med særlige kompetansekrav og hvor de enkelte embetene kanskje ikke behandler så mange saker hvert år». Ei sentralisering vil gje eitt fagmiljø og eitt arkiv. Dette kan medverke til auka fagkunnskap og større rettslikskap. Ved at oppgåva ligg til fylkesmannsembeta, vil ein kunne nytte kompetansen og kontaktane til dei ulike embeta i dialogen med gravplassforvaltninga lokalt, til dømes til å arrangere opplæringskonferansar i samband med nytt regelverk.

Utvalet legg vidare vekt på at eitt embete vil kunne ta oppgåver som departementet ikkje kunne leggje til alle embeta, dvs. vere eit «alternativ til direktoratisering». Det praktiske arbeidet med å hente inn og systematisere data til nasjonal statistikk er eit aktuelt døme på ei slik oppgåve. Eit anna døme er å utarbeide generell rettleiing retta mot innbyggjarar og gravplassforvaltninga lokalt. I tråd med vanleg praksis kan fylkesmannsembeta ikkje rettleie fellesråda eller kommunane i konkrete saker dersom embetet dermed gjer seg inhabil i ei eventuell klagesak.

Dersom mellomnivået i gravplassforvaltninga blir éin fylkesmann, vil avstanden til gravplassforvaltninga lokalt bli større. Lokalkunnskapen og kunnskapen frå andre delar av verksemda til bispedømerådet eller Fylkesmannen ville ikkje kome til nytte. Utvalet meiner at føremonene ved sentralisering av mellomnivået klart er større enn ulempene. Nokre av ulempene kan truleg kompenserast ved at nokre sakstypar blir sende til den lokale Fylkesmannen til fråsegn før endeleg avgjerd.

9.5.5 Gravplassrådgjevaren

9.5.5.1 Fagleg støttespelar og rådgjevar

Stillinga går langt attende i tid og er uttrykk for eit behov no og tidlegare for å gje gravplassforvaltninga frå lokalt til sentralt nivå fagleg støtte på sjølvstendig fagleg grunnlag på eit vis som eit departement ikkje kan gje, sjå 9.2.2.

I Danmark er det rådgjevarar i gravplassaker i stifta. Kirkeministeriet har fastsett reglar om Folkekirkens konsulentar, mellom anna såkalla kyrkjegardskonsulentar. Det er inga sentral finansiering. Verksemda til desse kyrkjegardskonsulentane blir finansiert av sokna som nyttar tenestene deira.

Stålsett-utvalet blei bede om å vurdere plasseringa av gravplassrådgjevaren, sjå NOU 2013: 1 side 226:

Utvalget har ikke gått konkret inn på de arbeidsoppgavene stillingen faktisk ivaretar. I den grad stillingen innebærer generelle forvaltningsoppgaver knyttet til gravferd, mener utvalget den ikke bør være knyttet til ett bestemt trossamfunn. Gravferdsloven forvaltes i dag av det departement som ivaretar Den norske kirke, mens ansvaret for de øvrige tros- og livssynssamfunnene ligger i et annet departement og gravferdskonsulentstillingen er lagt til et bispedømme. Dette vanskeliggjør en god samordning som også ivaretar minoritetenes behov og sikrer likebehandling.

Ved en samordning av tros- og livssynspolitikken, vil det være logisk å koordinere dette feltet også administrativt. Gravferdskonsulenten bør være plassert inn i en slik samlet struktur for å kunne ivareta hensynet til de ulike tros- og livssynstradisjonene og borgere uten noen slik tilhørighet når det gjelder gravferd.

Vestfold Krematorium har teke til orde for at ein har kompetansebehov i krematoria på same vis som i gravplassforvaltninga elles, sjå høyringsfråsegn til Stålsett-utvalet 5. juli 2013. Innspelet er i denne samanhengen relevant med tanke på utforminga av funksjonen til gravplassrådgjevaren i framtida.

9.5.5.2 «Fagleg forum»

I NOU 2006: 2 Staten og Den norske kirke heiter det på side 138:

Utvalget anbefaler at det uavhengig av hvem som skal ha det fremtidige forvaltningsansvaret, legges til rette for at det i hvert bispedømme/fylke etableres et faglig forum som kan ha en rådgivende funksjon i forhold til fellesråd/kommune. Forumet bør ha særlig fokus på samarbeid mellom de ansvarlige for gravferdsseremoni og gravferdsforvaltning, ulike behov når det gjelder gravferdsskikker og gravlundene som kulturminner.

Departementet skriv i St.meld. nr. 17 (2007–2008) Staten og Den norske kirke side 110:

Når det gjelder Gjønnesutvalgets forslag om opprettelse av regionale fagråd med rådgivende oppgaver overfor de lokale myndigheter innen kirkegårdsforvaltningen, viser høringen at mange instanser støtter forslaget. Departementet mener forslaget bør vurderes som ett av flere mulige tiltak som kan bidra til å avdekke og avhjelpe praktiske og andre utfordringer som er på dette området, ikke minst for livssynsminoriteter.

Tanken om faglege forum blei avvist i Prop. 81 L (2010–2011) Endringer i gravferdsloven og enkelte andre lover:

Departementet mener at et gravferdsfaglig forum på bispedømmenivå vanskelig vil kunne ha den nødvendige nærhet til den lokale gravferdsforvaltning. Etter departementets oppfatning er det de personene som skal samhandle om den enkelte gravlegging, som vil ha mest nytte av å komme sammen og utveksle kunnskap og erfaringer.

9.5.5.3 Vurdering

Gravplassrådgjevaren representerer den tyngste nasjonale fagkompetanen når det gjeld gravplassar, gravlegging, vedtekter osb. Stillinga vidarefører eit fagleg sjølvstende som er mindre vanleg i forvaltninga i dag.

Utvalet meiner at det også framover vil vere behov for eit kompetansemiljø som kan gje rettleiing i konkrete saker som er til avgjerd på mellomnivået. Det er også behov for eit kompetansemiljø som kan gje gravplassforvaltninga lokalt generell rettleiing. Det er viktigare korleis ein kan gje meir rettleiing til gravplassforvaltninga lokalt, enn kvar ein plasserer gravplassrådgjevarstillinga organisatorisk. Utvalet viser til framlegget i kapittel 9.7.2 nedanfor om å utarbeide ein skriftleg rettleiar for gravplassforvaltninga lokalt og meir rettleiing retta mot innbyggjarane.

Organisatorisk meiner utvalet at stillinga og funksjonane til gravplassrådgjevaren kan plasserast hos den eine Fylkesmannen som etter framlegget ovanfor skal utgjere mellomnivået i gravplassforvaltninga. Her vil kompetansen til gravplassrådgjevaren auke kvaliteten på saksbehandlinga på mellomnivået slik som i dag, vere tilgjengeleg for å gje råd til departementet og kunne gje generell rettleiing til gravplassforvaltninga lokalt. Det er avgjerande at ein skil mellom å gje generell rettleiing (typisk om regelverk) og rettleiing i konkrete saker (der Fylkesmannen kan bli inhabil i klageomgangen om gravplassrådgjevaren har gjeve konkrete råd). Med ei slik organisatorisk plassering kan ein kome eit stykke, men utvalet vil peike på at behovet for rettleiing kan vere større i åra framover enn det som lèt seg dekkje med éi stilling, til dømes med tanke på auken i talet på avlidne dei neste tiåra, behovet for nye gravplassar og tilpassinga til ønska til dei etterlatne.

9.5.6 Tilsynsordning

9.5.6.1 Ingen heimel for tilsyn

Gravferdslova heimlar ikkje statleg tilsyn med gravplassforvaltninga lokalt. Der kommunen har teke over oppgåva som gravplassforvaltning, gjeld reglane om internt tilsyn og kontroll i kommunelova kapittel 12 og regelen om administrativ styring og kontroll i kommunelova § 23. Kyrkjeleg fellesråd har eit driftsansvar for gravplassane, men kontrollen med verksemda er ikkje regulert. Til dømes har Fylkesmannen ikkje lovheimel til å stanse gravlegging på ein gravplass, slik som Regionförvaltningsverket har i Finland.13

9.5.6.2 Tidlegare ordning i Noreg

I NOU 2006: 2 skriv utvalet:

Den lokale befolkningen måtte ta ansvar for bygging og vedlikehold av kirkebygg og tilhørende kirkegård. Fra 1200-tallet ble det vanlig å velge egne kirkeverger/kirkeombud som fikk ansvar for kirkens bygninger og eiendom. Vervet gikk på omgang blant bygdas velstående menn. (…) Fra 1837 ble kirkevergen et kommunalt verv. En av kirkevergens oppgaver var å føre tilsyn med kirkegården. (…) Lov om menighetsråd av 1920 ga de lokalt valgte menighetsrådene en del tilsynsoppgaver for kirkegården.

Tilsynet var tidlegare regulert i visitasreglementet for biskopane av 1909 som tema på visitasmøtet; «Der forhandles (…) om, hvorvidt (…) kirkegaard er i forsvarlig stand». Gravplassane blei tekne ut av visitasreglementet av 1987. Gravplassane var eit aktuelt mål for synfaring ved prostebesøk etter tenesteordning for prostar av 1993. Dåverande kyrkjegardskonsulent blei nytta som fagperson ved slike synfaringar. Gravplassane er ikkje omtalte i noverande tenestordningar. Tilsyn tydde både det vi i dag forstår som forvaltning, og ei form for etterprøving, sjå Ot.prp. nr. 64 (1994–1995) side 39.14 I Ot.prp. nr. 64 (1994–1995) side 44 heiter det: «Dersom kirkelig fellesråd inngår avtale om å overføre forvaltningsansvaret til kommunen, vil rådet for øvrig kunne forbeholde seg retten til bl.a. å føre tilsyn med kirkegårdene...», men det manglar klar føresegn i kyrkjelova og gravferdslova om tilsyn med gravplassane.

9.5.6.3 Danmark

I Danmark er det sokna som har ansvaret for gravplassane. I lov om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde kapittel 5 finst reglar om tilsyn med gravplassane, sjå lovbekendtgørelse nr. 7 af 3. januar 2007, med de ændringer, der følger af lov nr. 47 af 28. januar 2009:

§ 23. Menighedsrådet har det daglige tilsyn med kirken og kirkegården.

§ 24. Hvert år inden 1. oktober skal menighedsrådet sammen med en bygningskyndig foretage syn over kirken og kirkegården.

§ 25. Om synsforretningen foretages tilførsel til kirkens protokol. En udskrift af denne indsendes til provstiudvalget, der afgør, hvad der videre skal foretages.

§ 26. Mindst hvert 4. år forestås det i § 24 nævnte syn af provsten. Provsten fastsætter datoen for synet og indkalder menighedsrådet til deltagelse i synet. I synet deltager en bygningskyndig person, der er valgt af provstiudvalget. Provsten kan vælge at deltage i synet. Synsforretningen ledes af den af provstiudvalget valgte bygningskyndige eller af provsten, hvis denne deltager. Forretningen indføres i en for hele provstiet fælles synsprotokol og i kirkens protokol. Provsten sørger for, at en udskrift af forretningen tilgår provstiudvalget, der afgør, hvad der videre skal foretages.

9.5.6.4 Sverige

I Sverige fører länsstyrelsen (fylkesmannen) tilsyn med verksemda på gravplassane.15 Tilsynet som länsstyrelsen i Sverige utøver etter begravningslagen, er hendingsbasert, dvs. ikkje systematisk eller kontinuerleg.

Etter skiljet mellom staten og Svenska kyrkan i 2000 skal länsstyrelsen oppnemne eit såkalla begravningsombud som skulle vere ombod for gravplassverksemda i sitt sokn, også med tanke på livssynssamfunn utanom Svenska kyrkan.16 Riksrevisionens undersøking kan tale mot å satse på statleg til syn i Noreg, sjå nærare kapittel 4.5 og Riksrevisionen 2006 side 28.

9.5.6.5 Vurdering: Framlegg om gravplassutval i dei kyrkjelege fellesråda

Utvalet ser ikkje behov for statleg tilsyn med gravplassforvaltninga lokalt. Utvalet meiner at behovet for forbetring som alltid finst i ei verksemd, blir betre møtt ved eigenkontroll enn med statleg tilsyn. Der kommunen har teke over oppgåva som gravplassforvaltning, er det ikkje behov for nye reglar om eigenkontroll fordi krava i kommunelova om eigenkontroll er dekkjande. Utvalet gjer derfor framlegg om at det kyrkjelege fellesrådet får plikt til å gjennomføre synfaringar og tilsyn lokalt, og at ein ny § 23b i gravferdslova skal lyde:

§ 23b Gravplassutvalg

Kirkelig fellesråd skal nedsette et gravplassutvalg med minst fem medlemmer hvorav tre skal være medlemmer i fellesrådet, herunder kommunens representant. Utvalget skal minst en gang i valgperioden synfare alle gravplassene i kommunen og føre tilsyn med gravplassforvaltningen ellers. Utvalget skal rapportere til fellesrådet. Kommunen skal ha kopi av rapporten og resultatet av behandlingen i fellesrådet.

Bestemmelsen i første ledd gjelder ikke dersom ansvaret etter loven her er overført til kommunen etter § 23 andre ledd.

Merknader:

• Føresegna regulerer tre av fem medlemer i gravplassutvalet. Dei to siste medlemmene kan bli rekrutterte frå andre livssynssamfunn, til dømes blant dei som møter på dei årlege møta etter gravferdslova § 23 tredje ledd.

• Representanten frå kommunen, sjå kyrkjelova § 12 første ledd bokstav b, skal sitje i gravplassutvalet.

• Der kommunen har teke over oppgåva som gravplassforvaltning, gjeld krava om kontrollutval. Sjølv om det er lite tenkjeleg at kontrollutvalet sjølv er på synfaring på gravplassane, kan dei tinge forvaltningsrevisjon av gravplassforvaltninga og vere i dialog med administrasjonssjefen eller andre i administrasjonen om internkontrollen med gravplassforvaltninga.

9.5.7 Økonomiske og administrative konsekvensar

Framlegget om å flytte oppgåver frå bispedømeråda til fylkesmennene krev overføring av pengar frå tildelinga til bispedømeråda til tildelinga til fylkesmennene. Dette vil innebere ei overføring av pengar frå Kulturdepartementet til Kommunal- og moderniseringsdepartementet som har ansvaret for den generelle tildelinga til fylkesmennene.

Det var få som svarte på spørsmålet om ressursbruk i spørjeundersøkinga, så utrekninga baserer seg på eit skjøn. Det vil vere tenleg å sjå nærare på tala før ein endeleg fastset uttrekket frå overføringa til bispedømeråda. Utvalet legg til grunn at saksbehandlarressursar tilsvarande om lag to heile stillingar, ein tredels stilling arkivarressurs og ein tredels stilling i leiarressurs bør trekkjast frå tildelinga til bispedømeråda og overførast til tildelinga til fylkesmennene.17 Det må òg trekkjast ut kostnader til feriepengar, arbeidsgjevaravgift, kontor osb. som skjønsmessig er 61 prosent. Uttrekket blir på om lag 2 millionar kroner.

Framlegget om tilsynsutval som skal synfare gravplassane ein gong i valperioden, vil krevje noko administrativt arbeid, men utvalet skal ikkje ha godtgjersle i større grad enn medlemene i det kyrkjelege fellesrådet. Meirkostnadene er for små til å rekne ut.

9.6 Sentralt nivå i gravplassforvaltninga

Stålsett-utvalet skriv: «Det vil være rimelig å flytte (…) lovansvaret til et departement eller en departementsavdeling som ikke kan knyttes til et spesifikt trossamfunn», sjå NOU 2013: 1 side 220. Utvalet vil peike på at kyrkje og gravferd historisk sett har vore ein heilskap. For det første hang det seremonielle og det praktiske tidlegare saman. Nokre reglar stod i lov, medan andre stod i føresegner om rituala. Presten var ein sentral aktør i både det praktiske og det seremonielle. – Og for det andre fordi gravplassane gjerne låg ved kyrkjene.

Utvalet er ikkje bede om å ta stilling til om kyrkjelova og gravferdslova skal høyre under same avdeling eller same departement. Organiseringa av departementa vil framleis vere opp til statsministeren. Utvalet viser til at det ikkje lenger er noko krav om at tilsette i kyrkjeavdelinga skal vere medlemer i Den norske kyrkja, sjå nærare Prop. 71 L (2011–2012) punkt 8 og merknadene til kyrkjelova § 38. Det taler for at organiseringa bør veljast ut frå kva som er tenleg for oppgåveløysinga. Utvalet vil peike på at så lenge gravferdslova legg oppgåva til dei kyrkjelege fellesråda, og så lenge det kommunale finansieringsansvaret for gravplassforvaltninga følgjer av kyrkjelova § 15, vil det neppe vere tenleg om gravferdslova blir forvalta av ei anna avdeling eller av eit anna departement enn kyrkjelova. Utvalet vil likevel peike på at departementet bør skilje mellom kyrkjesaker og saker om gravferd, til dømes i strukturen på nettstaden sin.

9.7 Informasjon og rettleiing

9.7.1 Informasjon til innbyggjarane

Gravferdsbyråa møter dei etterlatne kort tid etter dødsfallet og har ein nøkkelrolle når det gjeld å rettleie dei etterlatne og gje dei praktisk støtte.

Helsedirektoratet gav i 2009 ut rettleiaren Når ein av våre nærmaste døyr.18 På 31 sider gjer ein greie for praktiske gjeremål etter eit dødsfall, folketrygda, arv, økonomi, nokon å snakke med og sorgreaksjonar.

9.7.1.1 Danmark

På nettstaden til Ministeriet for Ligestilling og Kirke finn ein sida Når nogen dør – 10 praktiske råd til pårørende som gjer greie kort for rolla til gravferdsbyrå, likklede, bårebil, kister og urner, kyrkjeleg gravferd, gravstad, gravstell, vedtekter for gravplass, flytting av gravlagde og tilvisning til meir informasjon.19 Også forbrukarstyresmaktene gjev informasjon om gravferd.20

På nettstaden borger.dk. finn ein under punktet Sundhed og sygdom informasjon om dødsfall og gravferd. Den korte hovudinnleiinga lyder: «En afdød skal enten begraves eller brændes (kremeres). Begravelse eller kremering skal normalt ske senest otte dage efter dødsfaldet» Underpunkta er:

• Begravelse

• Begravelseshjælp

• Begravelsespladser

• Dødsfald

• Dødsfald i udlandet

• Efterlevelseshjælp

Nettstaden peikar ut tre gjeremål ein kan løyse digitalt:

• Anmodning om begravelse eller ligbrænding

• Ansøg om begravelseshjælp

• Nedskriv dit ønske om spredning af aske over åbent vand

Deretter følgjer nærare informasjon om følgjande tema:

• Vælg begravelse eller ligbrænding

• Kirkelig begravelse

• Borgerlig begravelse

• Askespredning – skriv dit ønske ned

• Hvordan foregår askespredning

• Hvis du vil klage

• Få mere at vide

• ...og tilvising til rettslege kjelder

9.7.1.2 Utan www.noreg.no....

Tidlegare var det informasjon om gravferd på noreg.no, men denne nettstaden er endra til ein portal berre for elektroniske tenester. I Prop. 1 S (2013–2014) for Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet heiter det på side 113:

Innbyggerportalene Norge.no og Minside har vært virkemidler for å gi innbyggerne lettere tilgang til offentlig informasjon og tjenester. I flere år har bruken av Norge.no, Minside og Svartjenesten gradvis gått ned. Samtidig er Direktoratet for forvaltning og IKTs vurdering at virksomhetene selv er blitt bedre på samordnet og helhetlig informasjon og veiledning til brukerne. Som en konsekvens av dette besluttet direktoratet å endre innretningen på sine innbyggerrettede tjenester. Minside ble avviklet vinteren 2012. Norge.no fokuserer fra våren 2013 på å vise vei til digitale tjenester fra forvaltningen.

Utvalet beklagar at staten med omlegginga av noreg.no har gjeve opp å ha ein felles nettstad med informasjon om offentlege tenester og reglar. På dei smale sektorane som ikkje har store direktorat og informasjonsstabar, blir informasjonen til innbyggjarane mindre tilgjengeleg. Det blir vidare meir tilfeldig kva for informasjon innbyggjarane får – for det første fordi dei kanskje ikkje finn fram, og for det andre fordi dei som skriv informasjonen på Wikipedia eller nettstaden til gravferdsbyrå, Den norske Kyrkja eller Human-Etisk Forbund, kan ha ulike motiv for kva dei vel å gje informasjon om.

9.7.1.3 …må innbyggjarane kunne leite på www.regjeringa.no

Informasjonen om gravferd på regjeringa.no ligg under Kulturdepartementet som eit underpunkt under temaet kyrkje. Underpunktet heiter Gravplassar, kremasjon og gravferd. Her finn ein følgjande:

• Ei kort innleiing på 119 ord.

• Lenke til tekst om gravplass, kremasjon, gravferd og gravminne på til saman 320 ord. Teksten er orienterande, men er ikkje skriven direkte til dei etterlatne og inneheld ikkje tips og råd.

• Lenke til tekst om oskespreiing (føresegnene frå det seinaste rundskrivet).

• På høgre side er det lenke til kontaktinformasjon til gravplassrådgjevar Åse Skrøvset.

Eitt av måla med nettstaden til regjeringa er å «gi korrekt, oppdatert og helhetlig informasjon om den enkeltes rettigheter og plikter», og brukarar i offentleg forvaltning er nemnde som ei særleg viktig målgruppe, sjå nærare Strategi for regjeringen.no 2011–2013. Revisjon av strategi fra april 2006–Januar 2011.21 Ansvaret for innhaldsproduksjon på regjeringa.no ligg til den administrative leiinga i departementa. Døme på område der regjeringa.no gjev brukarretta rettleiing er:

• Arv etter foreldre på Justis- og beredskapsdepartementets nettstad22

• Gjeldsordning på Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets nettstad 23

• Pasientinformasjon på Helse- og omsorgsdepartementets nettstad 24

Utvalet meiner at gravplassar bør vere eit eige punkt på nettstaden til departementet, ikkje eit underpunkt under temaet kyrkje. Kulturdepartementet bør gjere ein innsats for å gje oppdatert og brukarretta informasjon om gravferd på nettstaden sin. Omlegginga av noreg.no gjer dette endå meir aktuelt, men brukarretta informasjon er uansett ein del av føremålet til regjeringa.no.

9.7.1.4 Føresegn om informasjonsverksemd

Kommunane er det forvaltningsnivået som innbyggjarane oftast møter. Kommunane har ein sentral funksjon som rettleiar for innbyggjarane, både når det gjeld kommunale tenester og når det gjeld å finne fram i forvaltninga elles.

Kommuneforlaget tilbyr innhald til nettstaden til kommunane. Gjennom å abonnere på Nasjonal tenestekatalog får over 200 kommunar oppdatert informasjon om eit breitt spekter av tenester med lenke til rettskjelder og annan informasjon, mellom anna tre fyldige tekstar om gravferd, gravplassar og oskespreiing.

Det er eit stort potensial for å gje betre rettleiing til innbyggjarane om gravferd og gravferdslova. Utvalet oppmodar dei kyrkjelege fellesråda og kommunane til å gå gjennom nettstaden sin og lenke opp til god informasjon som ein kan finne i Helsedirektoratets rettleiar og på nettstadene til mellom andre Human-Etisk Forbund og Den norske kyrkja.

Utvalet rår til at gravplassforvaltninga får den same plikta til å drive informasjonsverksemd som kommunane har. Føresegna vil ikkje ha sjølvstendig verknad for dei kommunane som har teke over oppgåva som gravplassforvaltning. Med kommunelova § 4 som førebilde gjer utvalet framlegg om at nytt siste ledd i gravferdslova § 23 lyde:

Gravplassforvaltningen skal drive aktiv informasjon om sin virksomhet.

9.7.1.5 Kunngjering av lokale gravplassvedtekter på Lovdata

Lovdata er den sentrale kjelda til rettsinformasjon frå sentralforvaltninga og lokalforvaltninga. Vedtektene som blir fastsette lokalt etter gravferdslova § 21, er lokale forskrifter og skal kunngjerast på Lovdata. Status no er at få vedtekter ligg på Lovdata. Dette bør bispedømeråda følgje opp i rettleiinga til dei kyrkjelege fellesråda.

9.7.1.6 Økonomiske og administrative konsekvensar

Arbeidet med å utvikle og vedlikehalde nytt innhald om gravferd på regjeringa.no vil krevje innsats frå Kulturdepartementet, men ligg allereie innanfor ansvarsområdet til departementet som forvaltar av gravferdslova.

Føresegna om å drive informasjon og om å kunngjere vedtektene vil krevje administrativ innsats frå gravplassforvaltninga og frå kommunane, men inneber elles ikkje auka kostnader.

9.7.2 Rettleiing til gravplassforvaltninga

Det høyrer med til sektoransvaret til departementet som er ansvarleg for ei lov, å gje rettleiing til det forvaltningsnivået som skal forvalte lova overfor innbyggjarane og produsere tenestene. Gravferdslova er utdjupa i ei rekkje rundskriv gjennom åra, men det finst ingen samla rettleiar. Den som vil vite meir om lova, kan lese kommentarane til lova som er skrivne av avdelingsdirektøren i Kulturdepartementet med ansvar for lova. Kommentarane ligg på rettsdata.no, og ein må abonnere for å lese dei.

I Sverige kan den lokale gravplassforvaltninga støtte seg til ein rettleiar utarbeidd av Svenska kyrkans arbetsgivarorganisation. Svenskane er gjerne grundige, og den siste utgåva frå 2013 er på over 200 sider. Den svenske rettleiaren gjev råd om korleis gravplassforvaltninga skal gå fram i enkelte typar saker, og kva spørsmål som må vurderast. På nettstaden til Svenska kyrkans arbetsgivarorganisation finst malar på dokument.

I Danmark har Ministeriet for Ligestilling og Kirke gjeve ut ei rad praktisk retta rettleiarar til gravplassforvaltninga lokalt. I 1996 gav Kirkeministeriet ut ein rettleiar om rolla og utfordringa til Folkekirken i møte med religiøst mangfald. Same år kom ein rettleiar om vedtekter for gravplassane. Seinare gav ministeriet ut ein rettleiar om medarbeidarsamtalar og ein om ugras. Saman med instituttet Skov & Landskab ved Københavns universitet er det gjeve ut ein rettleiar om styring av drifta på gravplassar, praktisk drift av gravplassar og om kvalitet på gravplassar (alle tre frå 2010).

Utvalet rår til at departementet utarbeider ein praktisk rettleiar for gravplassforvaltningane. Aktuelle tema for ein rettleiar i Noreg kan mellom anna vere:

• Rolla som forvaltningsorgan

• Finansieringssystemet. Kyrkjelova § 15 og gravferdslova §§ 3 og 21

• Vedtektene for gravplassen, framlegg til vedtekter

• Planlegging av gravplasskapasitet

• Krav til gravplassar. Saksgang ved godkjenning av nye (delar av) gravplassar

• Gravferdsformene: kistegravlegging, urnegravlegging, oskespreiing

• Krava til graver generelt og graver «særskilt tilrettelagt for å imøtekomme religiøse og livssynsmessige minoriteters behov»

• Drift av gravplass. Etikk og rolleklarleik

• Krava til drift av krematorium. Etikk og rolleklarleik

• Oppgjersordninga ved gravlegging av utanbygds

• Reglane for utrekning av pris for grav i minnelund og kolumbarium

• Gravminne

• Leige av grav

• Avtalar om gravstell

• Avgjerder gravplassforvaltninga lokalt har heimel til å ta. Krav til saksbehandling, openheit og arkiv. Førebuing for behandling i klageinstansen

• Vern etter gravplassforskrifta § 27

• Krava til rapportering til statistiske føremål. Om bruk av KOSTRA

• Døme på tema i årsmelding frå gravplassforvaltninga og gravplassmeldingar til kommunestyret

• Malar for avtalar, vedtak osb.

I arbeidet med ein rettleiar kan det vere tenleg med ei referansegruppe for å få ei breidd, slik at rettleiaren kan vere til nytte for gravplassforvaltningar av ulik storleik og organisering – og slik at rettleiaren også kan vere til nytte for andre aktørar. Aktuelle deltakarar i referansegruppa kan vere arbeidstakarorganisasjonane, KA, Norsk forening kirkegårdskultur og Virke Gravferd.

Dette framlegget vil ha økonomiske konsekvensar for staten, men kan gje betre etterleving av gravferdslova lokalt. Utvalet reknar med at utarbeiding og trykking av ein rettleiar vil koste om lag 700 000 kroner. Rettleiaren bør vere gratis, men når førsteopplaget er sendt ut, vil det vere tilstrekkeleg om rettleiaren kan lastast ned frå Internett.