10 Styringsinformasjon, statistikk og forsking

Utvalet er bede om å «vurdere behovet for innhenting av styringsdata og behovet for styrket kunnskap på gravferdsområdet». Utvalet ser på dette som ein svært sentral del mandatet. Gjennom arbeidet har utvalet merka kor viktig kunnskap er, og kor lite ein veit i dag.

Først i dette kapittelet skal vi sjå på relevante data som blir produserte i dag. Deretter skal vi skissere behovet for styringsdata på gravferdsfeltet og kome med konkrete framlegg til ny rapportering i KOSTRA. Til sist i kapittelet peikar utvalet på behovet for forsking på gravferdsfeltet og nemner konkrete tema for forsking.

10.1 Ansvaret for statistikk og forsking

Statistikk er definert slik i statistikklova § 1-2:

(1) Statistikk er tallfestede opplysninger om en gruppe eller et fenomen, som fremkommer ved sammenstilling og bearbeiding av opplysninger om de enkelte enhetene i gruppen eller et utvalg av disse enhetene, eller ved systematisk observasjon av fenomenet.

(2) Offisiell statistikk er statistikk som gjøres tilgjengelig for allmennheten av Statistisk Sentralbyrå eller annet statlig organ.

Departementets ansvar for forsking som ansvarleg for gravferdslova spring ut av sektoransvarsprinsippet, sjå St.meld. nr. 30 (2008–2009) Klima for forskning side 68:

Sektorprinsippet er et grunnleggende og viktig prinsipp i norsk forskning. Prinsippet innebærer at hvert enkelt departement har et overordnet ansvar for forskning på og for sin sektor/sine ansvarsområder. Alle departementene har både et langsiktig ansvar for forskning for sektoren – det brede sektoransvaret – og et ansvar for forskning for å dekke departementets eget kunnskapsbehov for politikkutvikling og forvaltning herunder miljøansvaret. I korthet vil sektoransvaret omfatte følgende:

• et overordnet ansvar for forskning for sektoren

• et ansvar for å ha oversikt over sektorens kunnskapsbehov

• et ansvar for å finansiere forskning for sektoren

• et ansvar for internasjonalt forskningssamarbeid.

Sektorprinsippet bidrar til et sterkt forskningsengasjement i mange departementer og sikrer forskning med høy grad av relevans i forhold til de ulike sektorenes behov. Kunnskapsutvikling og forskning er en integrert del av politikkutviklingen, og er ett av flere virkemidler for å realisere målene for den enkelte sektoren. Den tette koblingen mellom politikkutvikling og forskning er en styrke ved det norske systemet.

Kyrkjerådet har fått ansvaret for kyrkjeleg statistikk, sjå brev frå FAD til Kyrkjerådet 18. november 2011. Kyrkjerådet blei ny part i databehandlaravtalen med SSB i staden for FAD, og utgiftene på om lag kr 785 000 blei innarbeidde i tildelinga frå FAD til Kyrkjerådet, sjå også brev 7. februar 2012 frå FAD til SSB. Ansvaret for statistikk på gravferdsfeltet ligg framleis til Kulturdepartementet. Gravferd er ein del av ansvaret til KOSTRA-gruppa for kyrkje.

10.2 Data som blir produsert i dag

10.2.1 Gravplassforvaltninga lokalt

Gravplassforvaltninga gjennomfører gravferder og har dermed opplysningar om den avlidne (namn, dato for fødsel og død) og noko om seremonistaden. Desse opplysingane er gjerne lagde inn i eit fagsystem og er rådata for informasjon i media om melde dødsfall og gravferdsseremoniar. Informasjonen blir nokre stader lagd ut på Internett av gravplassforvaltninga.

Gravplassforvaltninga skal lage kart over gravplassane med opplysningar om kven som er gravlagde i gravene, sjå gravferdsforskrifta § 4. Desse gravkarta har tradisjonelt vore på papir. Dei mest vanlege IKT-baserte fagsystema i gravplassforvaltninga er Ecclesia eller Gravlund. Til saman blir desse fagsystema nytta av 390 gravplassforvaltningar. Dette inneber at berre nokre få kyrkjeverjer i dag løyser oppgåvene på gravplassane utan IKT-baserte fagsystem.

I desse fagsystema registrerer ein gravlegging, graver, gravleigeavtalar osb. Desse fagsystema er vurderte til ikkje å vere grunnlag for å utarbeide statistikk på nasjonalt nivå, sjå Om kirkestatistikk side 16–17. Til dette vil utvalet peike på at ambisjonen bør vere at ulike fagsystem kan «snakke saman». Dersom ikkje personvernomsyn set avgrensingar, til dømes ved tilstrekkeleg anonymisering og avtalar mellom dataeigar og systemeigar, bør det vere mogleg i framtida å trekkje statistiske data ut av fagsystema. Dersom ein kjem til at IKT er vesentleg for kvaliteten på oppgåveløysinga eller naudsynt som grunnlag for offentleg statistikk, kan det vere eit alternativ å vurdere å påleggje gravplassforvaltningane å nytte eit IKT-basert fagsystem og påleggje IKT-leverandørane å gje informasjon til SSB eller departementet.

10.2.2 Medlemsregisteret til Den norske kyrkja

Kyrkjeboka er eit ansvar som ligg til det kyrkjelege fellesrådet, ikkje til gravplassforvaltninga. Den norske kyrkja fører eit register over medlemene sine, sjå forskrift 25. februar 2000 nr. 298 om Den norske kirkes medlemsregister. Registeret skal innehalde informasjon om gravferda til medlemene: «gravferd: navn på og fødselsnummer for avdøde, dato for dødsfall og dato og sted for jordfestelse (gravferdsseremoni),» sjå forskrifta § 2 andre ledd bokstav d. Medlemsregisteret for Den norske kyrkja skal vere elektronisk og kan dermed vere ei kjelde til både statistikk og forsking, sjå forskrifta §§ 3 og 7 andre ledd. Dette registeret inneheld ikkje informasjon om gravferdsform. Uansett omfattar dette registeret berre dei som er medlemer i Den norske kyrkja. Kyrkjerådet opplyser at dei ikkje har planar om å utvide medlemsregisteret med informasjon om den avlidne eller om gravferda.1

10.2.3 Kommunen

Kommunen yter ei rekkje tenester til den eldre delen av befolkninga og vil derfor få informasjon i samband med dødsfall, men dette er ikkje informasjon av nytte for statistikk kring gravlegging og gravferd.

10.2.4 Gravplassforvaltninga over kommunenivået

Ifølgje embetsoppdraget skal fylkesmennene

• «behandle søknader om privat gravplass for nedsetting av askeurne og eventuelt sette vilkår

• behandle søknader om tillatelse til å spre aske for vinden

• behandle klager over enkeltvedtak som er truffet av kommunen i medhold av gravferdsloven.»

Fylkesmennene skal i årsrapporten gje «oversikt over antall saker i hver kategori og utfallet i disse sakene.» Teksten som fylkesmennene skriv om dette i årsrapporten sin, blir ikkje gjennomgått eller samanfatta av Kulturdepartementet. I saksarkiva til fylkesmennene finn ein opplysningar om alle som har søkt om løyve til å spreie oske. I 2012 blei alle fylkesmennene kontakta av dagleg leiar ved eit krematorium med spørsmål om sakene om oskespreiing, slik at ein har informasjon om det eine året, sjå Asp 2012.

Bispedømekontora og fylkesmennene er klageinstans etter gravferdslova og godkjenner tiltak og planar i fellesråda og kommunane. I arkiva blir det registrert informasjon om sakene. Denne informasjonen blir i dag ikkje samla inn som grunnlag for statistikk. Ein har til dømes ikkje nasjonale tal på kor mange kvadratmeter gravplass eller kor mange nye graver som blei godkjente i 2012.

10.2.5 Krematoria

Krematoria i Noreg har ulike eigarar: Kommunar eig elleve, fellesråd eig elleve, eit interkommunalt selskap eig eitt, og eigarskapen for eitt er uavklart. Uansett eigarskap har krematoria plikt til å registrere ein del data, sjå gravferdsforskrifta § 35.

Gravplassrådgjevaren samlar inn talet på kremasjonar ved alle krematorium og talet på kremasjonar som gjaldt avlidne som var busette i kommunen der krematoriet ligg.

Gravplassrådgjevaren samlar òg inn talet på oskespreiingar. Ved oskespreiing blir dei fleste urner utleverte ved krematoriet, men åtte oskeurner utleverte frå gravplassforvaltninga i Asker kommune har truleg ikkje kome med i statistikken for 2012. Sommaren 2013 sende utvalet eit spørjeskjema til krematoria og fekk stadfesta at nokre oskespreiingar ikkje blir fanga opp i statistikken. Ved 15 av 24 krematorium blir urner med oske som skal spreiast, utleverte ved krematoriet. Ved dei andre krematoria blir nokre eller alle urner med oske som skal spreiast, sende til gravplassforvaltninga lokalt. 4 krematorium noterer ikkje oskespreiinga i statistikken dersom oska i ei urne skal spreiast i ein annan kommune. Dei resterande 15 som svarte på spørsmålet, seier dei noterer utanbygds spreiingar i statistikken, men 2 av desse streka under at dei berre kan notere slik informasjon dersom det står på skjemaet. Av dei 21 krematoria som svarte på dette spørsmålet, meiner 18 at statistikken er riktig, medan 3 meiner at statistikken gjev for låge tal.

Etter forureiningsforskrifta § 10-9 skal krematorium av kategori I (som ikkje er avgrensa til 200 kremasjonar i året) melde frå til forureiningsstyresmakta (Fylkesmannen) om talet på kremasjonar kvart år innan 1. mars. Fylkesmannen får dermed allereie i dag tal på kremasjonane i dei største krematoria. Denne informasjonen blir lagd inn på Altinn av krematoria sjølve, med andre ord er dette registerdata som kan nyttast om igjen.

10.2.6 Kirkedatabasen

Kvart år rapporterer alle sokn om aktivitetar og oppmøte osb. Dette statistikkansvaret ligg til Kyrkjerådet, ikkje til departementet. Kyrkjerådet lager eit skjema i samarbeid med KiFO som blir kalla Årsstatistikk for Den norske kyrkje, og svara blir samla inn av SSB. Desse dataa blir sorterte på prosti og bispedømme og publiserte av Norges samfunnsvitenskapelige datatjeneste AS (NSD) på www.nsd.uib.no/data/kirke. Det einaste talet som er relevant for gravferdsfeltet, er talet på gravferdsseremoniar utførte av Den norske kyrkja. Rekneskapstal er ikkje del av denne datainnhentinga.

10.2.7 KOSTRA

Den såkalla KOmmune-STat-RApporteringa (KOSTRA) gjev styringsinformasjon til nytte både for staten og kommunane. Statistikken blir publisert av SSB.

Arbeidet i KOSTRA følger en årlig syklus og blir utført av en rekke arbeidsgrupper som har ansvar for hvert sitt fagområde. Arbeidsgruppene vurderer hvilken informasjon som skal etterspørres og hvordan data skal samles inn og publiseres. I arbeidsgruppene deltar både kommunesektoren, statlige etater og departementer og Statistisk sentralbyrå, med fagdepartementene som den øverste ansvarlige for rapporteringen innen eget fagområde. Arbeidsgruppene legger hver sommer fram en rapport med sine forslag til endringer i rapporteringspliktene. I etterkant av innstillingene fra arbeidsgruppene, normalt i månedsskiftet august/september, koordinerer et samordningsråd alle vedtak og avgjørelser med sikte på å bli enige om endringer i rapporteringspliktene. Alle de involverte instansene er representert i rådet, som blir ledet av Kommunal- og regionaldepartementet, med Statistisk sentralbyrå som sekretariat.2

For å gje kommunane høve til å samanlikne seg med andre kommunar med same føresetnader har SSB delt kommunane inn i 16 grupper etter innbyggjartal og økonomiske faktorar. KOSTRA skal òg gje grunnlag for betre dialog mellom kommunane og innbyggjarane. KOSTRA-sidene på ssb.no har fire nivå:

• Nivå 1: Utvalde nøkkeltal viser sektorovergripande tal som lånegjeld per innbyggjar og smakebitar frå dei viktigaste sektorområda.

• Nivå 2: Nøkkeltal for kvart sektorområde. Nøkkeltala stiller saman ulike tal for å få fram eit tal som seier noko om til dømes lokalpolitisk prioritering eller om effektivitet i tenesteproduksjonen.

• Kvalitet: Tal som skal seie noko om kvaliteten på tenesta ut frå objektive tilhøve (ikkje opplevinga til innbyggjarane, såkalla subjektive faktorar).

• Nivå 3: Grunnlagsdata. Her ligg tala som ligg til grunn for nøkkeltala og mykje meir.

Nøkkeltala i KOSTRA kan delast i følgjande grupper:

• Prioritering: Kor stor del av dei frie inntektene som går til ein sektor eller ei teneste. Netto kostnader delte på talet på innbyggjarar.

• Produktivitet: Kor mykje ressursar som går med til å produsere ei teneste. Brutto kostnader delte på talet på brukarar eller tenester.

• Dekningsgrad: Kor mange i den aktuelle målgruppa som får ei teneste.

• I tillegg kan ein publisere tal for eigenbetalinga frå innbyggjarane

KOSTRA er basert på registerdata frå ulike kjelder og rapportering frå mellom anna kommunane, fylkeskommunane og fellesråda.3 Ei slik kjelde er til dømes NSD.

Arbeidet er organisert av SSB under eit samordningsråd der dei aktuelle departementa er med. Departementa er òg med i dei ulike arbeidsgruppene som har ansvaret for sektorstatistikken i KOSTRA. Det er ei eiga arbeidsgruppe som er ansvarleg for kyrkjeleg statistikk, dvs. funksjonane 390, 392 og 393 i rekneskapa. Funksjon 393 er rekneskapskoden for gravferdsfeltet, medan 390 er funksjonen for kyrkje og 392 for andre religiøse føremål (tilskot til livssynssamfunn utanom Den norske kyrkja).

10.2.8 NAV

Dødsfall blir registrerte i NAV fordi det fører til bortfall av pensjon, barnetrygd og andre ytingar.

Søknader om behovsprøvd gravferdsstønad eller stønad til båretransport inneheld informasjon om den avlidne. Søknad om båretransport inneheld informasjon om transporten som kan seie noko om kremasjon og om gravlegging utanfor heimkommunen. Hos NAV blir søknadene om båretransport lagt inn i eit fagsystem der ein kan søkje opp følgjande tal:

• Talet på søknader som blei imøtekomne.

• Kva månad vedtaket blei gjort.

• Kva fylke den som søkte om båretransport, budde i (ikkje der den avlidne var busett).

10.2.9 Politiet

Krematoriet skal melde frå til politiet minst tre dagar før kremasjon, sjå gravferdslova § 10 fjerde ledd. Meldinga skal gå til politiet på staden der dødsfallet skjedde. Høyrer krematoriet ikkje frå politiet innan utgangen av fristen, blir den avlidne kremert.

10.2.10 Spesialisthelsetenesta

Dødsfall blir registrerte i dødsårsaksregisteret, sjå forskrift 21. desember 2001 nr. 1476 om innsamling og behandling av helseopplysninger i Dødsårsaksregisteret. Føremålet med registeret er å «gi grunnlag for informasjon og kunnskap for planlegging, kvalitetssikring og kvalitetsutvikling av helse- og omsorgstjenesten og helse- og omsorgsforvaltningen». Til dømes blir personnummer, heimkommune og dødskommune registrert.

Dødsfall blir òg registrerte i samband med ventelistene, sjå spesialisthelsetenestelova § 2-4 og forskrift 7. desember 2000 nr. 1233 om ventelisteregistrering. Det går fram av merknadene til § 4 i forskrifta at spesialisthelsetenesta skal registrere årsaka til at ein pasient ikkje lenger er aktuell for behandling, mellom anna om pasienten er død.

10.2.11 Dødsfallsbehandlinga

10.2.11.1 Fråsegn frå lege

Ein lege skal gje fråsegn om dødsfall ho eller han blir kjend med i verksemda si, sjå § 36 i lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell. Legen skal melde frå til politiet dersom dødsfallet har teikn på å vere unaturleg, sjå forskrift 21. desember 2000 nr. 1378 om leges melding til politiet om unaturlig dødsfall o.l.

10.2.11.2 Registreringa i folkeregisteret

Rask oppdatering er eit hovudomsyn for folkeregisteret. Dette er sjølvsagt viktig for alle dei einingane som trekkjer informasjon frå folkeregisteret. Folkeregisteret er administrativt ein del av Skattedirektoratet.

Det er stilt omfattande krav til føringa av folkeregisteret i forskrift 9. september 2007 nr. 1268 om folkeregistrering. Dødsfall blir registrerte på bakgrunn av melding frå tingretten eller lensmannen, sjå § 3-2. Den avlidne skal få kode 5 som betyr død, og dato for dødsfallet skal registrerast, sjå § 2-1. Kommunenummeret på bustadkommunen skal mellom mykje anna også vere oppdatert.

10.2.11.3 Gjeldande skiftelov

Etter gjeldande rett kan dødsfall meldast til «lensmannen, namsfogden eller politistasjon med sivile rettspleieoppgaver eller til tingretten», sjå skiftelova § 12a. Orienteringa på nettstaden til Domstolsadministrasjonen seier:

Når noen dør, bør den som er nærmeste pårørende straks ta kontakt med et begravelsesbyrå. I tillegg til selve gravferden er det mange praktiske ting som skal ordnes. Blant annet skal dødsfallet meldes til lensmannen i lensmannsdistriktet og ellers til tingretten i det distriktet der avdøde bodde.

Som regel vil begravelsesbyrået etter avtale ordne med dette. Men som nær slektning eller ektefelle kan du også melde fra om dødsfallet selv direkte til tingretten. Tingretten kan gi deg videre veiledning, blant annet om hvordan du kan gjøre opp dødsboet etter avdøde.4

Oslo byfogdembete skriv på nettstaden sin:

Oslo byfogdembete mottar i de fleste tilfeller melding om dødsfall fra et begravelsesbyrå. Dødsfallet blir registrert på grunnlag av en legeerklæring. Vi sender melding om dødsfall til Kirkegårdsmyndighet, folkeregister og trygdekontor.

Fra pårørende har vært hos begravelsesbyrået, og frem til byrået har meldt dødsfallet til retten, tar det ca. tre dager.5

10.2.11.4 NOU 2007: 16 Ny skiftelov

Utvalet som la fram NOU 2007: 16 Ny skiftelov, skulle sjå på om dødsfallsbehandlinga framleis skulle liggje i domstolane. Utvalet gjekk inn for å føre vidare ordninga med at dødsmelding skulle gå til tingretten, men ville oppheve høvet til å melde dødsfall til lensmann eller andre instansar, sjå NOU 2007: 16 kapittel 7. Rapporten har vore på høyring og er til oppfølging i Justis- og beredskapsdepartementet.

10.2.11.5 Endringa i gravferdslova i 2011

Gravferdslova kravde tidlegare at fråsegn frå lege skulle liggje føre ved krav om kremasjon (§ 10 fjerde ledd) og ved krav om gravlegging (§ 11). I Prop. 81 L (2010–2011) la departementet til grunn at den naudsynte dokumentasjonen og registreringa av dødsfall var regulert i skiftelovgjevinga. Det blei mellom anna vist til NOU 2007: 16 Ny skiftelovgivning. Dette var bakgrunnen for framlegget om at gravferdslova ikkje lenger skulle krevje fråsegn frå lege.

Praksis hadde utvikla seg slik at ei fråsegn frå tingretten kom i staden for fråsegna frå legen. I fråsegna frå tingretten blei det stadfesta at fråsegna frå legen var motteken og i orden. Det normale er at byråa melder dødsfall til tingretten. I og med at verken fråsegna frå legen eller stadfestinga frå tingretten eller liknande er naudsynte for å få avlidne gravlagd, har byråa ikkje lenger det same presset på seg til å melde dødsfallet. Dermed kjem meldinga om dødsfallet seinare til tingretten, og dermed kjem meldinga og fråsegna frå legen seinare til politiet. Konsekvensen har blitt at politiet iblant ikkje har fråsegna frå legen framfor seg når dei tek stilling til om dei skal krevje kremasjonen utsett.

10.2.11.6 Høyringa av NOU 2007: 16

I høyringa av NOU-en sa Skattedirektoratet seg usamd i framlegget om at melding om dødsfall skal gå til tingretten, sjå brev 28. april 2009. Skattedirektoratet meiner at omsynet til rask oppdatering av folkeregisteret er viktigare enn omsynet til rettleiing av dei etterlatne om arv og skifte; utvalet hadde lagt størst vekt på dette siste omsynet. Melding om dødsfall direkte frå legen til folkeregisteret vil vidare kunne sendast elektronisk og dermed vere automatisk oppdatert i dei registra som trekkjer sine opplysningar frå folkeregisteret dagen etter.

I høyringa sa Domstolsadministrasjonen «at bare et organ bør være mottaker av dødsfallsmeldinger. Dette kan etter vårt skjønn være enten tingrettene eller folkeregistrene.»6 I eit seinare brev i den same høyring sa Domstolsadministrasjonen at dei ville arbeide for at:

domstolenes virksomhet bør søkes spisset mer i retning av dømmende virksomhet. (…) Vi vil imidlertid fremheve at spørsmålet om å vurdere å ta ut forvaltningsoppgaver fra domstolene, er et grunnleggende og prinsipielt spørsmål som også er en del av en mye bredere vurdering om domstolenes videre utvikling fremover. (…) I forhold til ny skiftelovgivning antar vi det er aktuelt å foreta en (ny) vurdering av om dødsfallsregistreringene og oppgavene domstolene gjør i fasen mellom registrering og frem til skifteform er avklart, bør ut av domstolene.7

Det har over tid vore ein trend i retning av færre forvaltningsoppgåver i domstolane, og Domstoladministrasjonen opnar altså for at registrering av dødsfall og skifteattestar osb. kan gå same vegen. Denne haldninga blei stadfesta i høyringsfråsegna datert 16. august 2013 frå Domstoladministrasjonen til NOU 2013: 1:

Slik vi vurderer det, tilsier ovennevnte at vigselsmyndigheten bør tas ut av domstolene og plasseres lokalt. (…) For øvrig er det etter Domstoladministrasjonens syn også andre ikke-dømmende oppgaver som bør tas ut av domstolene, slik at domstolene kan konsentrere seg om den dømmende virksomhet. Dette gjelder for eksempel notarialbekreftelser, dødsfalls- og bobehandling, samt klage over gebyrer og tilleggsavgifter etter vegtrafikkloven. Vårt forslag er at det etableres «lokale rettssentre» for å ivareta noen av oppgavene som flyttes ut av domstolene.

Utvalet ser at utviklinga i domstolane og i dødsfallsbehandlinga kan bli viktig for gravplassforvaltninga. Dersom det blir etablert eit stor tal «lokale rettssenter» på kommunalt eller interkommunalt nivå som kan ta seg av seremoniar og enklare avgjerder og klagesaker, kan også oppgåver på gravferdsområdet bli lagde dit. Dersom dødsfallsbehandlinga blir gjennomgått på ny, vil det vidare vere mogleg å innarbeide ei registrering av data som kan danne grunnlaget for ein betre statistikk på gravferdsfeltet.

10.2.11.7 Moderniseringsprosjektet i folkeregisteret

I folkeregisteret går det føre seg eit moderniseringsprosjekt der registreringa av dødsfall er ein del. Folkeregisteret legg i prosjektet til rette for å ta imot elektronisk dødsmelding frå lege, det vil seie tilstrekkeleg informasjon til å registrere dødsfallet i folkeregisteret.8

Kor raskt dødsfall blir registrert i folkeregisteret, heng saman med kor fort meldinga kjem inn til folkeregisteret, og kor fort dei arbeider der. Finansdepartementet har i si etatsstyring sett eit mål om at dødsfall skal vere registrerte innan ni dagar etter dødsfallet. I 2012 blei dette nådd i berre 67 prosent av sakene. Av 42 654 registrerte dødsfall blei dødsfallet registrert i løpet av:

• mellom 1 og 4 dagar: 5582 saker (13 prosent)

• mellom 5 og 9 dagar: 22899 saker (54 prosent)

• mellom 10 og 15 dagar: 9314 saker (22 prosent)

• mellom 16 og 20 dagar: 2172 saker (5 prosent)

• mellom 21 og 30 dagar: 1365 saker (3 prosent)

• etter 30 dagar: 1322 saker (3 prosent)

Kor fort registreringa skjer, er ei viktig side ved kvaliteten i folkeregisteret. Utvalet vil peike på at rask registrering i folkeregisteret også har noko å seie for velferda til dei etterlatne. Rask registrering gjer det mogleg for offentlege og private verksemder å endre status på den avlidne raskare og dermed unngå at dei etterlatne får brev, krav osb. Sakene der dødsfallet blir registrert seinare enn 16 dagar etter dødsfallet, utgjer 11,4 prosent av alle dødsfall. Utvalet meiner at raskare registrering av dødsfall i folkeregisteret bør vere ein prioritet.

10.3 Rett styringsinformasjon

10.3.1 Kva er kjekt å vite, og kva er naudsynt å vite?

I mandatet er utvalet bede om å «vurdere behovet for innhenting av styringsdata og behovet for styrket kunnskap på gravferdsområdet.» Direktoratet for økonomistyring nyttar ordet «styringsinformasjon» om informasjon om resultata i verksemda som er relevante for den interne og eksterne styringa av verksemda for å nå overordna mål, sjå DFØs rettleiar Resultatmåling. Mål- og resultatstyring i staten (2010) side 21. I dette avsnittet vil utvalet sjå på årleg rapportering som styringsinformasjon for lokalt og sentralt nivå.

Kommunal- og regionaldepartementet skreiv i Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel:

Det klare målet er likevel at staten ikkje skal påleggje kommunesektoren krav om rapporteringar som ikkje blir brukte aktivt. Rapporteringa skal gje styringsinformasjon som verkar inn på politikkutforminga eller som er naudsynt for kontrollføremål, og det er viktig å skilje mellom kva som er kjekt å vete, og kva som er naudsynt å vete. Utgangspunktet bør vere at innrapporterte data skal ha nytte både for staten og for kommunesektoren, og at rapporteringskrava blir utforma i eit samarbeid mellom dei to partane. Staten må vere medveten om ansvaret sitt og ikkje påleggje kommunesektoren unødige rapporteringsbyrder.

(…) Arbeidsformene og rutinane som er opparbeidde, til dømes gjennom arbeidsgruppene i KOSTRA, legg til rette for gode prosessar. Det er derfor eit mål at den rapporteringa som i dag ligg utanfor KOSTRA, som går att årleg, og som ikkje går gjennom etablerte kanalar, skal bli teken inn i dei prosessane som går i KOSTRA. Det vil sjølvsagt òg kunne skje at statlege organ treng informasjon som ikkje er like nyttig for kommunane eller fylkeskommunane, men i slike tilfelle bør det vere eit klart mål at innhentinga skal skje på ein mest mogleg effektiv måte, til dømes ved at det er kopla opp mot fagsystem i sektoren, slik at dei kommunane og fylkeskommunane det gjeld, enkelt kan skaffe fram informasjonen.

Utvalet legg vekt på at eit krav om rapportering berre bør vere aktuelt der informasjonen kan vere til nytte både for staten og for gravplassforvaltninga lokalt. Rapportering frå gravplassforvaltninga lokalt gjev grunnlag for dekkjande nasjonale tal. Rapporteringa gjer det dermed mogleg for gravplassforvaltninga lokalt å samanlikne seg med andre – og å bli samanlikna med andre. Rapporteringa skaper transparens som er grunnlaget for at innbyggjarane kan få både kunnskap og tryggleik om korleis ei viktig offentleg oppgåve blir løyst.

10.3.1.1 Verksemdene og deira organisasjonar har òg eit ansvar

Utvalet meiner at gravplassforvaltninga, verksemdene og deira organisasjonar har eit ansvar for å finne fram informasjon som er interessant i praksis, men som ikkje er aktuelt som tema i offentleg statistikk eller som ledd i evaluering av offentlege verkemiddel. Som døme vil utvalet peike på følgjande spørsmål som kunne vere interessante for verksemdene på gravplassektoren:

• Tidsbruk og effektivitet på gravplassane. Kor lang tid det går frå dødsfallet til kister og urner blir sette ned i jorda.

• Energibruk, tidsbruk og effektivitet i krematoria. Kor lang tid det går mellom dødsfallet og kremasjon og mellom kista blir motteken og kremasjonen.

• Tilsette, trivsel, HMS og kompetanseutvikling.

• Røynsler med interkommunalt samarbeid om krematorium. Avtalar og prisar på kremasjon.

• Som vist i vedlegg 3 er gjenbruk ein sentral faktor i gravplassøkonomien. For å forstå lokale kostnadstilhøve må ein kjenne graden av gjenbruk, og dette kan dermed vere styringsinformasjon som gravplassforvaltninga kan ha nytte av.

Ei undersøking av spørsmåla ovanfor i eit utval gravplassforvaltningar eller krematorium kan gje god informasjon.

For ei gravplassforvaltning som vil vere brukarretta, bør det heller ikkje vere av vegen å sende ut ei enkel brukarundersøking saman med fakturaen for gravleige.

10.3.2 Rapporten Om kirkestatistikk

Departementet nedsette ei arbeidsgruppe for å sjå nærare på statistikken om Den norske kyrkja. Departementet, Kyrkjerådet, KA og KiFO deltok i arbeidet. Rapporten blei levert i februar 2011. Arbeidsgruppa meinte at «Opplysninger fra gravferdssektoren må inngå på en bedre måte i offisiell statistikk enn det som er tilfelle i dag», sjå Om kirkestatistikk 2012 side 25–26. Arbeidsgruppa peikar på følgjande opplysningar som moglege tema for utvida informasjonsinnhenting og statistikk, sjå Om kirkestatistikk side 25:

• frammøtte ved gravferd

• talet på kremasjonar

• talet på oskespreiingar

• talet på anonyme gravleggingar

• talet på gravleggingar i namna minnelund

• kor mange som blir gravlagde i ein annan kommune enn heimkommunen

• kor mange gravleggingar som er særskilt tilrettelagde for religiøse minoritetar

• tilgangen på livssynsnøytrale seremonirom i kommunane

• interkommunalt samarbeid om krematorium

• kor lang tid det går før kister og urner blir sette ned i jorda

I boka Religionsstatistikk og medlemsforståelse (Breistein og Høeg 2012) blir det gjort greie for at vi i Noreg manglar ein dekkjande religionsstatistikk. Utvalet vil peike på at ein bør vere merksam på at behova til forskarar kan vere andre enn behovet for styringsinformasjon for forvaltninga. Utvalet meiner at arbeidsgruppa går for langt dersom kommunane eller dei kyrkjelege fellesråda årleg skulle rapportere på alle temaa ovanfor. Utvalet viser til at data som årleg blir rapporterte i KOSTRA, bør vere til nytte for forvaltninga lokalt og sentralt. Utvalet vil vidare peike på at kostnaden med å finne fram data ikkje må vere høgare enn nytten. Tal som ligg i rekneskap eller andre register, er lette å hente ut, medan det er meir krevjande å rapportere tal som ein må finne fram manuelt og føre på eit skjema til SSB. Det er vesentleg at den som rapporterer, faktisk har tala og kan kontrollere om tala er rette.

10.3.3 Vurdering av publiseringa i KOSTRA i dag

10.3.3.1 Overskrifta

Gravferd er formelt sett ein del av ansvaret til KOSTRA-gruppa for kyrkje. Dette bør kome fram i namnet til gruppa og publiseringa på nettstaden ssb.no. Utvalet viser til at ei rekkje sektorområde har lange overskrifter som viser elementa i tenesta, og rår til at overskrifta i KOSTRA-publiseringa blir endra frå «Kirke» til «Kirke og gravplasser».

10.3.3.2 Kva som i dag blir publisert

SSB publiserer i KOSTRA 20 detaljerte nøkkeltal (såkalla nivå 2) under overskrifta kyrkje. Av desse er det berre eitt som seier noko om gravferd eller gravplassane: «Kirkelige gravferder i prosent av antall døde Enhet: Prosent». Dette talet seier noko om posisjonen til Den norske kyrkja som seremonileverandør, men treffer ikkje i kommunar som tek imot eller gjev frå seg mange utanbygds avlidne. Der ein tek imot mange utanbygds gravleggingar, kan Den norske kyrkja gravleggje fleire enn talet på avlidne i kommunen.

KOSTRA gjev ikkje svar på kor mykje pengar dei kyrkjelege fellesråda og kommunane nyttar til gravplassane. Dersom ein går inn på Statistikkbanken på SSB sine sider, vil ein finne rekneskapstala for kommunane fordelte på funksjonar, mellom anna 393 for gravferd, sjå tabell 05065: Kommune, detaljerte regnskapstall, driftsregnskapet funksjonsfordelt (K). Her er det ført brutto driftsutgifter på i overkant av 383 millionar kroner i 2012, men som utvalet kjem attende til, er kommunerekneskapen per i dag ikkje dekkjande for ressursbruken i dei kyrkjelege fellesråda.

10.3.3.3 KOSTRA bør vere hovudkanal for publisering av styringsinformasjon om gravferd

Utvalet legg til grunn at styringsinformasjon om oppgåvene etter gravferdslova bør publiserast i KOSTRA fordi dette er hovudkanalen for statistikk om offentlege tenester produserte lokalt eller av fylkeskommunane.

10.3.3.4 Statistikken for gravferd bør vere knytt til kommunen

Arbeidsgruppa bak rapporten Om kirkestatistikk peikar på at gravferdsoppgåvene blir løyste på fellesrådsnivå (dvs. kommunenivå), medan den kyrkjelege statistikken elles er knytt til oppgåver som blir løyste på soknenivå, sjå Om kirkestatistikk side 25 og 27. Tilrådinga til arbeidsgruppa var: «Alle registrene som leverer tall til bruk i kirkelig statistikk bør tilstrebe å ha sokn etc. som laveste organisatoriske nivå (…)», sjå Om kirkestatistikk side 35.

Gravferdsfeltet har stor samanheng med kommunenivået gjennom ansvaret kommunane har for finansieringa, og fordi det kyrkjelege fellesrådet er geografisk samanfallande med kommunen. Utvalet meiner at det relevante nivået for statistikk om gravferd er kommunen, ikkje soknet.

Departementet er som nemnt ansvarleg for statistikken. Departementet kan delegere oppgåva til underliggjande etat, til dømes eit direktorat eller eitt fylkesmannsembete. Departementet har overlate kyrkjestatistikken til Kyrkjerådet, sjå tildelingsbrev av 14. februar 2013 til Kyrkjerådet. Utvalet legg til grunn at Kyrkjerådet ikkje kan vere statistikkansvarleg for gravferdsfeltet.9

10.3.3.5 Så mykje informasjon som mogleg bør kome frå registerdata

Registerdata finn ein i administrative fagsystem og i rekneskap. Registerdata er det vanlege grunnlaget for offentleg statistikk. SSB har ei rolle med å samle slike data. Statistikken om gravferd bør i så stor grad som mogleg byggje på registerdata. Forvaltningssystemet bør, om mogleg, bli lagt opp slik at ein skaper pålitelege registerdata.

Dersom ein treng grunnlag for statistikk der dataa ikkje finst som registerdata, må det rapporterast manuelt. Delar av KOSTRA-statistikken byggjer på at kommunane svarer på eit spørjeskjema. Utvalet legg til grunn at det er den som har oppgåva, som normalt bør rapportere – slik at kvaliteten på dataa blir best mogleg. Det vil seie at det er nærleik mellom handling og rapportering.

10.3.4 Skilje mellom økonomien til gravplassane og økonomien til kyrkja

10.3.4.1 Rekneskapsdata er basis for KOSTRA-tala

Fordi det er standardiserte krav til føringa av rekneskapa til kommunane, kan rekneskapa nyttast til å finne ut kor mykje pengar kommunane bruker til dei ulike oppgåvene sine. Tal for ressursbruk er basis for ein stor del av informasjonen i KOSTRA. I dag blir rekneskapstala publiserte under eitt for kyrkjelege føremål og gravplassane i KOSTRA nivå 2. Spørsmålet i dette avsnittet er kvar rekneskapstal for gravplassforvaltninga skal hentast frå, og korleis dei skal skiljast frå anna verksemd.

10.3.4.2 Kvar finst tal for økonomien til gravplassforvaltningane i dag?

Rekneskapstala til kommunane blir samla inn av SSB og publiserte av SSB i KOSTRA. Rekneskapstala til dei kyrkjelege fellesråda blir samla inn og publiserte på nasjonalt nivå av SSB. Rekneskapstala blir ikkje publiserte på fellesrådsnivå. Med andre ord kan dei kyrkjelege fellesråda ikkje måle seg opp mot kvarandre slik kommunane kan i KOSTRA.

Berre nokre få kommunar har teke over oppgåva som gravplassforvaltning. Det inneber at aktiviteten på gravplassane stort sett skjer innanfor dei kyrkjelege fellesråda. Det finst likevel tal for gravplassar i kommunerekneskapen, sjå nedanfor.

I rekneskapa til dei kyrkjelege fellesråda skil ein mellom fem funksjonar, sjå vedlegg 4A til forskrift av 25. september 2003 nr. 1215 om økonomiforvaltningen for kirkelige fellesråd og menighetsråd i Den norske kirke: 041 Kyrkjeleg administrasjon, 042 Kyrkjer, 043 Gravplassar, 044 Anna kyrkjeleg verksemd og 045 Barnehagar. Røynsla er at dette skiljet er klart og stort sett blir følgt i rekneskapa til dei kyrkjelege fellesråda. For å publisere økonomiske data om gravplassforvaltninga i heile landet må rekneskapa til fellesrådet supplerast med data frå dei kommunane som har teke over oppgåva som gravplassforvaltning, og dei kommunane som gjev løyvinga si i form av kommunal tenesteyting. Departementet gjer dette i samband med det årlege rundskrivet om kyrkjeøkonomien, seinast rundskriv P-5/2013.

10.3.4.3 Kommunerekneskapen bør vere basis for tala om gravplassane i KOSTRA

Fellesråda blir finansierte med overføringar frå kommunane. I kommunerekneskapen skil ein mellom tre funksjonar på dette området. Kommunal- og regionaldepartementet seier – litt omstendeleg – at kommunane skal skilje mellom pengar som blir nytta til kyrkjelege føremål og til gravplassen, sjå Regnskapsrapporteringen i KOSTRA. Veiledning. Regnskapsåret 2014 frå KRD 4. november 2013:

390 Den norske kirke

• Inntekter og utgifter vedrørende presteboliger.

• Kommunens overføringer til kirken, ifølge kommunens økonomiske ansvar etter § 15 i kirkeloven og etter § 3 i gravferdsloven.

  Drifts- og investeringstilskudd føres på art 470 (tilskudd til kirkelig fellesråd) i henholdsvis drifts- og investeringsregnskapet. Tilskuddet til kirkelig fellesråd fordeles også på funksjon 393 når tilskuddet også vedrører gravplasser mv.

  Utgifter som kommunen har i forbindelse med tjenesteytingsavtale mellom kommunen og fellesrådet (som trer i stedet for en finansiell bevilgning/pengeoverføring), jf. kirkeloven § 15 fjerde ledd, skal føres på art 470. Tjenesteytingsavtale fordeles også på funksjon 393 når tjenesteytingsavtalen også vedrører gravplasser mv.

392 Andre religiøse formål

Tilskudd til livssynsorganisasjoner.

393 Gravplasser og krematorier

• Omfatter utgifter og inntekter der forvaltnings- og driftsansvaret på området ligger i kommunen, jf. i denne sammenheng gravferdsloven § 23 der det er adgang for kommunen, etter avtale med kirkelig fellesråd og etter godkjenning av departementet, å overta forvaltningsansvaret for gravplasser og krematorier.

• I tillegg vil det kunne forekomme at kommunen har driftsansvar for gravplasser selv om kommunen ikke formelt har overtatt forvaltningsansvaret etter gravferdsloven § 23.

• En andel av kommunens tilskudd til kirkelig fellesråd føres her (art 470) når tilskuddet også dekker utgifter til gravplasser mv. Andel av tjenesteytingsavtale (art 470) når denne også vedrører gravplasser mv.

For føringa av kommunerekneskapen skal det ikkje spele noka rolle om det er kommunen eller det kyrkjelege fellesrådet som står for drifta av gravplassen, bortsett frå at inntektene frå avgifter osb. berre finst i i kommunerekneskapen for dei kommunane som driv gravplassane sjølve. I ein del tilfelle blir heile overføringa til det kyrkjelege fellesrådet lagt på 390. Det kan til dømes hende at heile kyrkjeverjestillinga og andre stillingar blir førte på 390. Dermed blir det ikkje riktige tal for kva gravplassforvaltninga kostar.10 Den som i dag vil vite kva fellesråda brukte på gravferd, må gå inn i rekneskapa til fellesråda.

Spørsmålet om å skilje mellom tal for kyrkjelege føremål (funksjon 390) og gravplassane (funksjon 393) har blitt vurdert av KOSTRA-arbeidsgruppa i møte 18. mars 2013 utan at ein tok stilling.

Utvalet meiner at det er rett å hente tala frå kommunerekneskapen. Grunngjevinga er todelt. For det første er det i seg sjølv eit poeng at kommunerekneskapen skal vere rett. Dette har samanheng med at kommunen har finansieringsansvaret, og at det dermed er ei lokalpolitisk avgjerd kor mykje pengar som skal brukast på gravplassforvaltninga, sjå kapittel 9.3.9 om fridomen det kyrkjelege fellesrådet har til å prioritere mellom kyrkjelege føremål og gravplassane. For det andre er det praktisk greitt å ha éi kjelde å hente tala frå. Skulle tala bli henta frå rekneskapa til dei kyrkjelege fellesråda, måtte ein samordne denne rekneskapen med tala i kommunerekneskapen for dei kommunane som har teke over oppgåva som gravplassforvaltning.

Å velje kommunerekneskapen som kjelde gjer det naudsynt at det blir rapportert rett på funksjon 393. Skiljet mellom funksjon 390 og 393 er ikkje gjennomført med same medvit over alt. Heller ikkje KOSTRA-publiseringa nyttar dette skiljet. Det er då ikkje til å undrast over om dei som fører rekneskapen, ikkje bruker tid på å få skiljet rett. Røynsla frå utviklinga av KOSTRA er at tala blir betre (det vil seie rettare) over tid. Ved at tala blir rapporterte kvart år og nytta internt og til samanlikning med andre kommunar, blir tala år for år av betre kvalitet. Utvalet legg til grunn at kommunane med tida vil rapportere rett på funksjon 390 og 393.

10.3.5 Framlegg til framtidig informasjonsinnhenting

10.3.5.1 Lovendring som heimlar krav om rapportering

Kyrkjelova og kommunelova gjev i dag god nok heimel til å krevje inn økonomisk informasjon frå dei kyrkjelege fellesråda og frå kommunane. Det kan vere aktuelt å krevje anna rapportering, og då trengst det heimel i lov. Utvalet gjer framlegg om at nytt fjerde ledd i gravferdslova § 23 skal lyde:

Kommune, kirkelig fellesråd, krematorium eller annen virksomhet med oppgaver etter loven her skal skaffe til veie opplysninger og gi slik uttalelse som departementet ber om.

10.3.5.2 Rapportering frå krematoria. Lovendring

Etter gravferdsforskrifta § 35 skal krematoria registrere visse data. Fram til no har gravplassrådgjevaren samla inn data om talet på kremasjonar og publisert denne statistikken på nettstaden til Norsk forening for kirkegårdskultur. Gravplassrådgjevaren har også sendt tala til SSB som publiserer statistikken. I framtida kan slik statistikk bli publisert som ledd i KOSTRA dersom ein kan knyte kommunenummeret til kommunen den avlidne var folkeregistrert i til kremasjonane. Då kan ein sjå kvar i landet kremasjon er vanleg. Tal for kremasjon er av interesse for gravplassforvaltningane når dei planlegg framtidig behov for gravplassar, sjå 6.1.2 og vedlegg 3 og 4.

Med tida kan òg tal for oskespreiing vise seg å vere vesentleg for planlegging lokalt, men denne informasjonen bør ikkje hentast frå krematoria, sjå nærare nedanfor. Utvalet gjer derfor framlegg om å oppheve kravet om at krematoria skal rapportere talet på urner utleverte til oskespreiing.

Utvalet rår til at gravferdsforskrifta § 35 får ny overskrift, endringar i første ledd og eit nytt andre ledd:

§ 35. Registerføring og statistikk

For hvert krematorium føres et kremasjonsregister som inneholder kremasjonsnummer, avdødes navn, fødselsdato, bostedskommune, dødsdato, kremasjonsdato samt kommunen for gravlegging. Bestemmelsene i § 19 gjelder tilsvarende så langt de passer.

Krematoriet rapporterer resultatet av registreringene for foregående år av bostedskommune og kommune for gravlegging som nevnt i første ledd til SSB innen 15. februar hvert år.

10.3.5.3 Oskespreiing

Utvalet viser til at statistikken over oskespreiingar truleg ikkje fangar opp alle urner som blir utleverte direkte frå gravplassforvaltninga, sjå 10.2.5 ovanfor. Utvalet gjer i kapittel 11.2.3 framlegg om å flytte mynde til å gje løyve til oskespreiing frå Fylkesmannen til gravplassforvaltninga der oska skal spreiast. Etter framlegget er det denne gravplassforvaltninga som skal levere ut urna. Det er mest tenleg å hente data der dei finst. Utvalet meiner derfor at det er gravplassforvaltninga som bør rapportere talet på oskespreiingar i skjemaet SSB sender ut.

10.3.5.4 Nye nøkkeltal i KOSTRA

Utvalet viser til framlegga i tabell 10.1. Både for innbyggjarane, dei folkevalde og for administrasjonen vil det vere interessant å kunne samanlikne eiga gravplassforvaltning med andre, med gjennomsnittet for kommunegruppa si og heile landet. Rapporteringa og nøkkeltala bør gjere synleg i kva grad kommunen prioriterer gravplassforvaltninga, og kor effektivt gravplassforvaltninga løyser oppgåva.

10.3.5.5 Ny årleg rapportering frå kommunane

Utvalet gjer her berre framlegg om å hente inn tre nye rapporteringar. Kommunen rapporterer desse i svaret på skjemaet SSB sender ut:

1. Prisen på gravleige per år

2. Talet på urner utleverte til oskespreiing i kommunen (Talet skal ikkje omfatte søknader om oskespreiing før dødsfallet, berre dei som faktisk er gjennomførte.)

3. Talet på oppgjer for utanbygds gravleggingar

Utvalet meiner at dette er nokså nøkterne krav til rapportering. Det kan ta tid å få innarbeidd rutinar og system for rapportering lokalt. På same måte som for KOSTRA elles vil det vere bruken som gjer tala betre.

10.3.5.6 Data som kan bli nøkkeltal. Grunnlagsdata på nivå 3

KOSTRA gjev informasjon om ei lang rekke storleikar som til dømes kan vere av interesse for den som vil rekne ut sine eigne nøkkeltal eller samanlikne gravplassforvaltninga i eigen kommune med nabokommunen. Økonomien blir publisert med kyrkja og gravplassane under eitt (390 saman med 393). Dersom tala i nivå 3 skal vere til nytte for gravplassforvaltninga, må ein skilje mellom funksjonane.

Utvalet meiner at eit nøkkeltal for oskespreiingar i prosent av talet på avlidne vil gje lite styringsinformasjon for det store fleirtalet av gravplassforvaltningane og derfor ikkje bør publiserast på nivå 2. Med dei dataa som utvalet rår til blir henta inn, blir talet på oskespreiingar i kvar kommune liggjande på nivå 3. Dermed kan gravplassforvaltningane sjølve rekne ut nøkkeltala dei treng, til dømes om oskespreiingar.

10.3.5.7 Teieplikt

Dødsårsaka er det teieplikt om. For helsepersonell står dette i helsepersonellova § 21.11 For tilsette i forvaltningsorgan følgjer teieplikta av forvaltningslova § 13 om teieplikt for personlege tilhøve. Teieplikta gjeld òg opplysningar om avlidne, sjå Rettleiar til offentleglova, JD 2009 (rundskriv G-2009–419) side 78. Utvalet legg til grunn at datoen for dødsfallet ikkje er eit personleg tilhøve, med andre ord på linje med fødselsdato, sjå forvaltningslova § 13 andre ledd første punktum. Utvalet meiner at heller ikkje gravferdsforma er eit personleg tilhøve det er teieplikt om. Det inneber at ein ikkje treng skjerme opplysning om ein avliden har blitt gravlagd i kiste, gravlagd i urne eller har fått oska spreidd for vinden.

10.3.5.8 Andre moglege rapporteringar

Utvalet meiner at det er behov for meir systematisk innhenting av data om gravplassforvaltninga. Eitt utviklingstrekk som det kan vere god grunn til å følgje med på, er etableringa av anonyme og namna minnelundar. Ein måte å hente inn informasjon om dette er å leggje inn eit spørsmål i KOSTRA-skjemaet SSB sender ut, med alternativa ja og nei på spørsmåla om det finst anonym og/eller namna minnelund (og kolumbarium) i kommunen. Alternativt kan ein undersøkje dette i eit utval gravplassforvaltningar med jamne mellomrom, sjå også 10.3.1.1.

Utvalet viser til at livssynsnøytrale seremonirom har vore ein politisk prioritet i Kulturdepartementet. Staten har til no vore nøgd med å gje øyremerkte tilskot til etablering av nokre få slike seremonirom. Utvalet strekar under at kommunane eller gravplassforvaltninga i dag ikkje har plikt til å sørgje for slike seremonirom lokalt. Det kan likevel vere på sin plass å hente inn data frå kommunane om dei har livssynsnøytrale seremonirom tilpassa behovet for sitjeplassar lokalt. Ein måte å hente inn informasjon om dette er å leggje inn eit spørsmål i KOSTRA-skjemaet SSB sender ut, med alternativa ja og nei på spørsmålet om det finst livssynsnøytralt seremonirom i kommunen.

Inntektene frå sal av gravstell og avgiftsinntektene ligg berre i fellesrådsrekneskapen for dei fleste gravplassforvaltningane. Berre dei kommunane som har teke over oppgåva, har desse tala i kommunerekneskapen. Fordi grunnlaget for KOSTRA er kommunerekneskapen, kan ein ikkje publisere eit nøkkeltal for brukarbetalinga (inntektene i prosent av brutto driftsutgifter på gravplassane). Det vil vere mogleg å følgje med på utviklinga i brukarbetalinga gjennom å analysere fellesrådsrekneskapen.

10.3.5.9 Kvalitetsindikatorar

SSB og Samordningsrådet har arbeidd med å få fram data om kvaliteten i tenestene, men det er ikkje blitt utvikla eigne indikatorar på kvaliteten på kyrkjefeltet. Kvalitetsindikatorane som blir publiserte, gjeld berre kyrkje og er gjenbruk av indikatorar som ligg på andre nivå i KOSTRA. Utvalet meiner at KOSTRA-arbeidsgruppa framleis bør ha kvalitetsindikatorar på sin dagsorden.

10.4 Styrkt forskingsinnsats

10.4.1 Eit forskingsprogram eller meir forsking tinga direkte av departementet

Utviklinga på gravplassane kan seie mykje om kvar landet vårt står i spennet mellom ein kristen einskapskultur og eit meir pluralistisk samfunn. Forsking på gravferd og gravlegging er dermed ikkje berre ein reiskap for at utviklinga av lover og verkemiddel på gravplassektoren skal vere kunnskapsbaserte. Forskinga vil kunne vere av interesse for folk og akademia elles òg. Utvalet rår til at det blir forska meir på gravferd og gravplassane i Noreg.

Behovet for statistikk om religion, Den norske kyrkja osb. er grunngjeve i Breistein og Høeg 2012, sjå særleg side 11–26, 79–94 og 283–291. Departementet er ansvarleg for gravferdslova og har dermed ikkje utan vidare eit sektoransvar som omfattar forsking på gravferd i eit aukande livssynsmangfald, allmenne spørsmål om førestillingar folk har i møte med døden, og spørsmål om kva privatøkonomien og offentlege stønader har for val i samband med gravferda. Dette er spørsmål som truleg best blir lyssette i eit forskingsprogram under Forskingsrådet, der departementet med ansvar for gravferdslova bør vere budd på å finansiere ein vesentleg del.

Ei ulempe med forskingsprogram i regi av Forskingsrådet er at spørsmålsstillingane ofte blir svært overordna. Forskarane som sender inn søknader på midlar, tek utgangspunkt i teori og status på forskingsfronten og kjem attende med resultat som sikkert rommar mykje tanke, men som ofte ikkje kan danne fagleg bakgrunn for dei vala eit departement eller Stortinget må gjere i utforminga av lover og finansieringsmodellar.

Det har vist seg naudsynt at departementa ikkje sender alle forskingsmidlane via Forskingsrådet, men set ut oppdrag sjølve. Sjølv om anbodsprosessen er krevjande, er han ikkje alltid meir krevjande enn det som skal til for å få på plass og styre eit forskingsprogram. Utvalet vil derfor ikkje tilrå eit forskingsprogram framfor tinging av forsking direkte av departementet.

10.4.1.1 Aktuelle tema for forsking

Utvalet meiner at styrkt forskingsinnsats er vesentleg for å kunne møte ønska og behova til innbyggjarane på ein betre måte og for å kunne planleggje framtida på gravplassane. Utvalet vil peike på nokre tema som det kunne vere interessant å få lyssett med forsking:

• Kven blir kremert i Noreg i dag? Kva er fordelinga på kjønn, alder, utdanning, inntekt, livssyn, geografi, nærleik til krematorium? Kva for informasjon om alternative gravferdsformer får innbyggjarane medan dei lever, og dei etterlatne etter dødsfallet?

• Kva er dei individuelle grunnane til ulike val av gravferdsform? Kva påverkar kremasjonsprosenten? Kva kan forklare variasjonen i kremasjonsprosenten mellom dei nordiske landa? Kva roller spelar ulikskap i økonomiske insentiv, tradisjon, livssyn, fysisk avstand til krematorium og andre praktiske tilhøve for val av gravferdsform? Har politiske mål (lokalt eller nasjonalt) hatt noko å seie for kremasjonsprosenten?

• Kva er rommet for tilpassing til gravferdstradisjonen i vertskaps- eller majoritetssamfunnet i dei ulike livssynssamfunna? Kan ein skilje mellom meir absolutte krav og andre ønske for tilpassing? Kva rolle spelar tradisjon frå heimlandet samanlikna med meir allmenne læresetningar innanfor livssynssamfunnet og haldninga til dei som leier livssynssamfunnet i Noreg? Praksis kan gje andre perspektiv enn det som kjem fram når livssynsamfunna sentralt sjølve definerer sine behov og røynsler, sjå til dømes Plesner og Døving 2009. Aktuelle døme er kremasjon, gjenbruk av graver, vinkling av grav, liggjestilling i grav, kremasjon over open eld, oskespreiing i rennande vatn. Korleis varierer faktisk gravleggingspraksis blant mellom andre muslimar, hinduar og ateistar mellom ulike vesteuropeiske land?

• Korleis opplever ikkje-kristne å bli møtt av det kyrkjelege fellesrådet som offentleg mynde? Korleis møter det kyrkjelege fellesrådet innbyggjarane og deira ulike ønske for gravferda og tilpassing av grava eller gravlegginga? Korleis varierer dette mellom dei nordiske landa?

• Kva veit innbyggjarane om alternative gravferdsformer og ulike former for gravlegging, som kistegravlegging, kremasjon, namna og anonym minnelund, oskespreiing? Kva røynsler har dei etterlatne som har teke slike val – rett etter gravferda og etter fleire år? Er det skilnader i sorgarbeidet til dei etterlatne som kan førast attende til vala dei tok i samband med gravferda? Spelar økonomiske faktorar noka rolle for opplevinga? Korleis varierer dette mellom dei nordiske landa?

• Ein aukande del av gravferdene skjer i regi av livssynssamfunn utanom Den norske kyrkja, i regi av eit gravferdsbyrå eller i privat regi. Kva kostar det dei etterlatne? Kven arrangerer? Spørsmålet kan sjåast i samanheng med ei evaluering av satsinga på livssynsopne seremoniar.

• Nordisk samanlikning av tekniske krav og andre reglar om gravferd og gravplassar. Kva er årsaka eller grunngjevinga til skilnaden? Kva effektar har dei?

• Det har vore usemje nokre plasser om kor store endringar som skal til for at eit kapell kan kallast eit livssynsnøytralt seremonilokale. Religiøse symbol og forventningar om likebehandling kan setje i gang sterke kjensler, og forsking kan løfte medvitet og gje eit språk til diskusjonen. I denne samanhengen kan ein kartleggje tilgangen på slike lokale i kommunane, trekkje på forsking og røynsler frå andre land (som Sverige) og evaluere tilskota som har gått frå staten til etablering av livssynsnøytrale seremonilokale.

• Utvalet har ut frå eksisterande kunnskap kome til at kistegravlegging ikkje forureinar. Det er likevel grunn til å undersøkje drensvatn frå gravplass for å få kunnskap om næringsstoff, forureining, spreiing til grunnvatn og andre resipientar.

• Ein del plassar skiftar ein ut masse i samband med etablering av gravplass eller ved kistegravlegging (jorda som blir graven opp, blir ikkje lagd attende). Det kan vere grunn til å samle røynslene for å slå fast kva som er ideell jord å skifte ut med.

• Universell utforming er eit politisk mål og inneber på gravplassen mellom anna tilgjenge for dei som vil vitje gravene. Det kan vere grunn til å undersøkje kva som er ideelt og maksimalt terrengfall.

10.4.1.2 Økonomiske konsekvensar

Utvalet viser til at ein i dag har avgrensa forskingsbasert kunnskap som grunnlag for forvaltninga av gravferdslova. Dette fører igjen til eit avgrensa forskingsbasert grunnlag for vidareutvikling av tenestene lokalt. Gravferd er eit svært praktisk tenesteområde som påverkar velferda til svært mange etterlatne kvart år. Forskingsbasert kunnskap vil vere ein ressurs i møte med auken i dødstala dei neste tiåra – for forvaltninga både sentralt og lokalt.

Det er vanskeleg for utvalet å talfeste behovet for løyvingar i og med at forskinga vil basere seg på konkurranse, anten i marknaden eller i regi av Forskingsrådet. Utvalet reknar med at minimum 2,5 millionar kroner bør setjast av til forsking på gravplassar og gravplassforvaltning kvart år framover for å gje eit grunnlag for å møte utfordringane med auka dødstal, livssynsmangfald og tilpassing til ønska til innbyggjarane.

10.4.2 Evaluering av lover

Utvalet meiner at forventningane til kunnskapsbasert utforming av politikk inneber at det blir varsla allereie i proposisjonen til Stortinget at departementet vil evaluere lovendringa ein gjer framlegg om. Om mogleg bør det gå fram av proposisjonen kva som er hovudmåla med lovendringa, og kva som dermed er kriteria lova vil bli evaluert etter. For eit departement med ansvar for ei rekkje prioriterte politikkområde kan det likevel vere utfordrande å arbeide systematisk og langsiktig med evaluering av lover. Ein lovnad om å evaluere ei lovendring kan framstå som sjølvsagt når proposisjonen går til Stortinget, men kan ha kome i andre og tredje rekkje når det etter nokre år er tid for å prioritere i knappe ressursar til forsking og evaluering.

Lovendringane i Prop. 81 L (2010–2011) var ledd i tilpassinga til minoritetane som låg i kyrkjeforliket på Stortinget, og bør bli evaluerte. Utvalet vil særleg peike ut følgjande regelendringar som aktuelle for evaluering:

• dei årlege møta etter lova § 23 tredje ledd

• innviing av gravplassar etter lova § 5

• tilgang og kostnader ved gravlegging i «grav som er særskilt tilrettelagt for å imøtekomme religiøse og livssynsmessige minoriteters behov» etter lova § 6 andre ledd

• praksis og kostnadsfordelinga ved gravlegging utan kiste etter unntaksføresegna i gravferdsforskrifta § 28 andre ledd