6 Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle på samfunnssikkerhetsområdet

JDs samordningsrolle på sivil side er hjemlet i kgl.res. 10. mars 2017 og beskrevet nærmere i samfunnssikkerhetsinstruksen. Hensikten med denne samordningen på tvers av alle sektorer er å skape merverdi ved at aktiviteter i de ulike sektorene understøtter og utfyller hverandre. God samordning vil bidra til at samfunnets innsats på samfunnssikkerhetsområdet samlet blir mer målrettet og effektiv.

Utfordringen for JD som ethvert samordningsorgan er å skape resultater uten å ha styringsmyndighet. Samordningsorganet kan kompensere for manglende myndighet gjennom å etablere et enhetlig rammeverk som de ulike aktørene kan forholde seg til: felles risikoforståelse, felles utfordringsbilde, felles vokabular, tydeliggjøring av hva som er «beste praksis» på området, aktiv veiledning, fellesarenaer, faste rapporteringsrutiner osv. I tillegg er det viktig at samordningsorganet arbeider aktivt for å bygge tillit hos de som skal samordnes.

DSB understøtter departementet i utøvelsen av samordningsansvaret.

Kgl.res. 24. juni 2005 Om DSBs koordinerende roller gir dessuten DSB en selvstendig samordningsrolle vis-a-vis andre direktorater og statlige virksomheter. DSB ivaretar for øvrig embetsstyringen av fylkesmennene på departementets vegne innenfor samfunnssikkerhetsområdet.

6.1 Et helhetlig, systematisk og risikobasert arbeid på nasjonalt nivå

Med helhetlig menes her at samfunnssikkerhetsarbeidet omfatter hele risikospekteret («all hazards approach») på nasjonalt nivå; med systematisk menes planmessig og kunnskapsbasert; og med risikobasert menes at hovedoppmerksomheten er på de risikoforhold som oppfattes å være de alvorligste og at prioriteringer gjøres med utgangspunkt i en vurdering av tiltakenes risikoreduserende effekt.

Dette utdypes i underpunkter:

6.1.1 Oversikt over tilstanden

Departementet anbefales å:

• ha et system for informasjonsinnhenting og systematisering av kunnskap fra ulike kilder,
• orientere regjeringen om trussel-, risiko- og sårbarhetsforhold av vesentlig betydning for samfunnssikkerheten,
• presentere oversikt over den helhetlige tilstanden på samfunnssikkerhetsområdet for regjeringen, Stortinget og departementene,
• definere rammer for status- og tilstandsvurderinger,
• knytte komparative vurderinger til sektorenes vurderinger og foreslå hvilke utfordringer som bør ha prioritet på tvers av sektorer.

JD bør systematisk samle informasjon om tilstanden på samfunnssikkerhetsområdet i den hensikt å etablere og vedlikeholde oversikt på et overordnet nasjonalt nivå. Hensikten er å legge grunnlaget for å etablere et helhetlig bilde som kan danne et felles utgangspunkt for vurderinger og prioriteringer. Oversikten bør særlig fokusere på viktige risikoforhold og sårbarheter i kritiske samfunnsfunksjoner og utviklingen i slike. Departementet bør orientere regjeringen om viktige problemstillinger og presentere en helhetlig oversikt over tilstanden for Stortinget med regelmessige mellomrom.

I orienteringer til regjeringen og for Stortinget som omfatter innspill fra flere/alle departementer, bør JD innta en aktiv samordnende rolle. Selv om de enkelte departementene innestår for beskrivelsen av eget ansvarsområde, bør JD kunne gjøre sammenlignende vurderinger av nasjonale risiko- og sårbarhetsforhold.

6.1.2 Utarbeide nasjonale strategier og overordnede nasjonale planleggingsgrunnlag

Departementet anbefales å:

• arbeide systematisk og planmessig med å utvikle tverrsektorielle strategier og andre dokumenter som kan gi et felles grunnlag for planlegging og utvikling,
• utarbeide stortingsmeldinger om samfunnssikkerhet der blant annet trender, trusler, risiko og sårbarhet gis en bred omtale,
• videreutvikle analyser av overordnede nasjonale krisescenarioer og oversikt over kritiske samfunnsfunksjoner.

JDs ansvar er å utarbeide sektorovergripende strategier. Disse kan inngå i proposisjoner og meldinger til Stortinget eller være egne dokumenter. Med planleggingsgrunnlag menes felles rammer for en mer harmonisert planlegging på tvers av sektorene.

6.1.3 Problemstillinger på tvers av flere sektorer og kritiske samfunnsfunksjoner

Departementet anbefales å:

• undersøke behov for harmonisering av planer, rutiner og systemer mellom departementene og ta initiativ til tiltak.

JDs ansvar for å ivareta samfunnssikkerhet på tvers av sektorgrensene omfatter også andre forhold enn de som inngår i kravene 1 a og b, som problemstillinger av generell art knyttet til planverk, beredskapsordninger og andre forhold, der det kan være hensiktsmessig med en felles tilnærming på tvers av departementene.

JD skal bidra til å avklare ansvarsforhold innenfor samfunnssikkerhetsområdet. Slike uklarheter kan for eksempel avdekkes i forbindelse med tilsyn, i arbeidet med nasjonale planleggingsgrunnlag og i evalueringen av øvelser og hendelser. I andre tilfeller er dette problemstillinger som departementene på eget initiativ bringer inn for JD til avklaring.

6.1.4 Uenighetssaker

Departementet anbefales å:

• forsøke å oppnå enighet gjennom dialog med de aktuelle departementene.

I tilfeller der departementene ikke blir enige om ansvarsforhold innenfor samfunnssikkerhetsområdet, skal JD legge frem saken for regjeringen eller om nødvendig Kongen i statsråd. Saksgangen følger de vanlige prosedyrer for uenighetssaker. Hva som er «rimelig tid» vil avhenge av sakens vesentlighet, og hvor raskt eventuelle alvorlige negative konsekvenser vil gjøre seg gjeldende.

6.1.5 Oversikt over kritiske samfunnsfunksjoner

Departementet anbefales å:

• tydeliggjøre hvilke kapabiliteter med tilhørende funksjonsevner som inngår i de ulike samfunnsfunksjonene, og hvordan ansvaret er fordelt.

JD har siden 2014 i sin budsjettproposisjon presentert en oversikt over kritiske samfunnsfunksjoner. Ansvaret for oppfølgingen av de ulike funksjonene er lagt til hovedansvarlige departementer, jf. instruksens kap. V. I Prop. 1 S er de kritiske samfunnsfunksjonene beskrevet overordnet. I rapporten Samfunnets kritiske funksjoner30 har DSB utdypet og avgrenset de ulike samfunnsfunksjonene med tilhørende kapabiliteter. En slik konkretisering legger til rette for et mer målrettet arbeid for å styrke robustheten i kritiske samfunnsfunksjoner. JD og DSB bør med noen års mellomrom oppdatere oversikten i nært samarbeid med departementene og andre myndigheter og virksomheter.

6.1.6 Kunnskapsbasert samfunnssikkerhetsarbeid

Departementet anbefales å:

• initiere og finansiere forsknings- og utviklingstiltak knyttet til sektorovergripende problemstillinger,
• holde oversikt over forsknings- og utviklingstiltak på samfunnssikkerhetsområdet,
• støtte opp under nettverksbygging mellom myndigheter og forskningsmiljøer innenfor samfunnssikkerhetsområdet.

Samfunnssikkerhet er et relativt nytt fagområde. Selv om aktørene kan dra veksler på kunnskap, teori og erfaringer fra andre tilgrensende områder, er det fortsatt behov for å utvikle samfunnssikkerhetsområdet konseptuelt og områdets kunnskapsbase. Sektormyndighetene bidrar til forskning og utvikling innenfor eget ansvarsområde. I JDs samordningsrolle ligger et ansvar for å bidra til å utvikle et felles faglig grunnlag for feltet.

For å ivareta ansvaret sitt på dette området bør JD også sørge for å ha oversikt over viktige forsknings- og utviklingsprosjekter nasjonalt og i noen grad også internasjonalt, og bidra til nettverksbygging mellom forskningsmiljøer og forvaltningen på samfunnssikkerhetsområdet.

6.1.7 Veilede departementene

Departementet anbefales å:

• arrangere kurs og seminarer for departementene om utvalgte tema innenfor fagområdet,
• delta i møter på forespørsel fra departementer for å gi veiledning knyttet til konkrete problemstillinger,
• utgi og revidere veiledere for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet.

Til samordningsrollen ligger det et ansvar for å definere beste praksis på samfunnssikkerhetsområdet. JD og DSB har på bakgrunn av sine roller et godt grunnlag for å vurdere ulike metodiske tilnærminger opp mot hverandre og sørge for at departementenes behov for veiledning i arbeidet på samfunnssikkerhetsområdet ivaretas.

6.1.8 Koordinere arbeidet i internasjonale organer

Departementet anbefales å:

• se til at norske interesser blir ivaretatt i internasjonale organer,
• se til at internasjonale bistandsanmodninger når frem til riktig mottaker i Norge,
• samordne planlegging for mottak av støtte fra utlandet ved behov.

Gjennom internasjonalt arbeid kan Norge styrke egen sikkerhet, utvide kompetansen på samfunnssikkerhetsområdet og bidra til håndtering av hendelser i andre land. Ved hendelser i Norge som måtte overskride norsk håndteringsevne, vil vi kunne be om hjelp fra andre land gjennom de organer som er etablert for dette formålet. JD har gjennom DSB kontaktpunktfunksjonen mot samfunnssikkerhetsorganer i disse organisasjonene og koordinerer norsk deltakelse i ulike sammenhenger, i samarbeid med de øvrige departementer. NATOs egen komite for sivile beredskapsplanlegging (CEPC), møtes månedlig. Justis- og beredskapsdepartementet leder den norske delegasjonen til disse møtene. I CEPCs underliggende planleggingsgrupper og ulike planleggingskomiteer, er Norge representert ved aktuelle departementer og underlagte virksomheter.

6.2 Koordinere sivile bidrag i samfunnssikkerhetsarbeidet og totalforsvaret

I henhold til instruksens kap. VI, krav 2, har JD ansvaret for å koordinere sivile bidrag i samfunnssikkerhetsarbeidet og totalforsvaret i samarbeid med de øvrige departementene. Dette ansvaret er konkretisert i fire mer detaljerte krav, se 6.2.1 – 6.2.4 nedenfor.

6.2.1 Sivilt beredskapssystem (SBS) m.m.

Departementet anbefales å:

• samordne revisjons- og utviklingsaktiviteter på sivil side, bl.a. for å sikre at kompetansen knyttet til SBS ivaretas,
• utarbeide annet nasjonalt beredskapsplanverk dersom det kan være behov for dette,
• bistå med koordinering og veiledning i arbeidet med sektorvis og fylkesvis beredskapsplanlegging knyttet til SBS.

JDs samordningsansvar omfatter SBS og vil også omfatte annet tverrsektorielt planverk på nasjonalt nivå i den grad slikt finnes eller etableres. Ansvaret innbefatter å vedlikeholde planverket, sørge for at sivile myndigheter bidrar inn i planprosessene på en koordinert måte, og å holde kontakten med forsvarssektoren slik at den sivile og militære siden av planverket er så godt koordinert som mulig. Planverket må også utvikles videre for å passe inn i det til enhver tid gjeldende trusselbildet, og være i tråd med føringer fra NATO-samarbeidet.

6.2.2 Øvelser

Departementet anbefales å:

• planlegge, koordinere og gjennomføre sivil deltakelse i nasjonale, tverrsektorielle øvelser og i øvelser i regi av NATO og EU,
• se til at slike øvelser blir evaluert,
• utarbeide og vedlikeholde en flerårig nasjonal øvingsplan.

Øvelser er viktig for krisehåndteringsevnen og for å avdekke behov for nye og forbedrede beredskapstiltak. JD har i nært samarbeid med FD og andre departementer et ansvar for å koordinere planleggingen og gjennomføringen på sivil side i forbindelse med nasjonale øvelser og øvelser i regi av NATO og EU, der et hovedformål er å styrke samhandlingsevnen mellom sektormyndigheter og mellom forvaltningsnivåer.

Det er viktig at alle slike øvelser evalueres. JD/DSB skal sørge for at evalueringsfunn fra sektorene blir innhentet og sammenstilt. Målet er at deltakerne skal lære mest mulig gjennom øvelsene og prosessen og gode møteplasser i forbindelse med evaluering er nyttig for slik læring.

JD kan ved behov utarbeide og vedlikeholde en flerårig nasjonal øvingsplan på bakgrunn av kunnskap om risiko- og sårbarhetsforhold, eventuelle uklare ansvarsforhold og funn i evalueringer og andre analyser.

6.2.3 Erfaringsutveksling og kompetanseheving - planverk og nasjonale øvelser

Departementet anbefales å:

• gjennomføre egnede aktiviteter (møter, kurs og seminarer) for de ansvarlige i departementene på områdene planverk (herunder SBS) og øvelser,
• se til at det blir utgitt veiledere i beredskapsplanlegging og planlegging, gjennomføring og evaluering av øvelser.

Dette kravet spesifiserer at JD har en særskilt plikt til å legge til rette for utveksling av erfaringer og kompetanseheving på områdene planverk og øvelser. Denne forventningen supplerer den generelle veiledningsplikten som fremgår av krav 1g i kap. VI.

6.2.4 Oversikt over nasjonal øvelsesvirksomhet

Departementet anbefales å:

• innhente informasjon om øvelser gjennomført i departementene og deres underliggende og tilknyttede virksomheter,
• sammenstille og analysere den informasjonen som er hentet inn.

Øvelser er et viktig tiltak for å styrke krisehåndteringsevnen i organisasjoner. JD skal i henhold til kravet årlig innhente informasjon fra departementene om øvelsesaktivitet både i departementet og i sektoren for øvrig. Den informasjonen som samles inn, bør omhandle forhold som er relevant for arbeidet med å styrke den nasjonale krisehåndteringsevnen. JD bør gjøre oversikten og analysen av denne tilgjengelig for de øvrige departementene.

6.3 Helhetlig og koordinert kommunikasjon

Departementet anbefales å:

• legge til rette for å bygge ut og vedlikeholde systemer for kommunikasjon mellom departementer og mellom departementer og underliggende og tilknyttede virksomheter – også for gradert kommunikasjon,
• videreutvikle system for helhetlig og harmonisert kommunikasjon med befolkningen i kriser,
• årlig oppdatere en felles plan for hvordan departementene samordner sin krisekommunikasjon,
• etablere systemer og rutiner som kan styrke kommunikasjonen mellom departementene på samfunnssikkerhetsområdet, f.eks. ved å styrke nettverket mellom beredskapsansvarlige i departementene.

Kommunikasjonen mellom myndighetene og til befolkningen skal i henhold til instruksen være helhetlig og koordinert, hvilket betyr at den dekker hele det ansvarsområdet som er involvert i den aktuelle saken, og at de enkelte myndighetenes kommunikasjon er harmonisert i den grad dette er mulig og nødvendig.

6.4 Påse at alvorlige hendelser følges opp i sektorene

Departementet anbefales å:

• etter alvorlige hendelser vurdere om hendelsen har en slik karakter at JD må påse at læringspunkter følges opp på en systematisk måte,
• ved behov innhente informasjon fra departementer og underliggende virksomheter om oppfølgingen av læringspunkt etter hendelsen, ev. i form av særskilte tilsyn,
• eventuelt rapportere til regjeringen om utfallet av undersøkelsene.

Krav 4 gir om nødvendig JD plikt til å etterspørre informasjon fra departementene om hvordan alvorlige hendelser er blitt fulgt opp i de berørte sektorene. Spørsmålet kan eventuelt tas opp gjennom ordinære eller særskilte tilsyn. JD kan ta initiativ til at oppfølgingen drøftes i Kriserådet eller i regjeringen.