1 Innledning

Hensikten med alt samfunnssikkerhetsarbeid er å redusere sannsynligheten for at alvorlige uønskede hendelser skal inntreffe, skape robusthet og håndtere hendelsene som likevel inntreffer, slik at konsekvensene for samfunnet reduseres. Samfunnssikkerhetsarbeidet tar utgangspunkt i verdiene vi skal beskytte, samfunnsfunksjoners sårbarheter, farene og truslene vi står overfor samt vår evne til å forebygge og håndtere. I Norge baseres arbeidet med samfunnssikkerhet på fire grunnleggende prinsipper: ansvar, likhet, nærhet og samvirke.

Denne veilederen erstatter Direktoratet for samfunnssikkerhets (DSBs) veileder for departementenes systematiske samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid fra 2015. Formålet med veilederen er å bidra med råd og anbefalinger om de prosessene og metodene departementene kan anvende for å oppfylle kravene i samfunnssikkerhetsinstruksen, fastsatt av Justis- og beredskapsdepartementet (JD).

Veilederen vil bli oppdatert ved behov. Det vil også kunne bli utviklet egne veiledere for enkelte temaer, som for eksempel risiko- og sårbarhetsanalyser.

1.1 Bruken av veilederen

Veilederen er et viktig verktøy for departementene i arbeidet med å innfri kravene i samfunnssikkerhetsinstruksen. Den redegjør for hvert enkelt krav i samfunnssikkerhetsinstruksen med tilhørende kommentarer, og gir anbefalinger og forslag til hvordan kravene kan oppfylles. Det understrekes at krav til departementene fremgår av instruksen. Veiledningen gir kun anbefalinger og medfører ikke nye krav.

Anbefalingene fremgår dels av spesifikke punktlister og dels av utdypende tekst. Der veiledningsteksten omfatter selve kravene i instruksen framgår dette tydelig ved at ordet «skal» benyttes, og det henvises til instruksen der dette er hensiktsmessig.

Arbeidet med å innfri kravene i samfunnssikkerhetsinstruksen vil måtte tilpasses det enkelte departement, virksomhetens aktiviteter, risikoforhold og størrelse, og gjennomføres i det omfang som er nødvendig for tilfredsstillende oppfølging. Dette kan innebære at enkelte av punktene i veiledningen i varierende grad er relevante for departementene.

1.2 Samfunnssikkerhetsinstruks for departementene

Justis- og beredskapsdepartementet ble ved kongelig resolusjon 10. mars 2017 gitt fullmakt til å fastsette krav til departementenes arbeid med samfunnssikkerhet i sivil sektor. Kravene til departementenes arbeid med samfunnssikkerhet ble fastsatt 1. september 2017 i instruks fra Justis- og beredskapsdepartementet, Instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet (samfunnssikkerhetsinstruksen), heretter benevnt som samfunnssikkerhetsinstruksen eller instruksen. Disse kravene erstatter tidligere krav til departementene gitt i kgl.res. 15. juni 2012 Instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle og sentral krisehåndtering.

Formålet med samfunnssikkerhetsinstruksen er å styrke samfunnets evne til å forebygge kriser og til å håndtere alvorlige hendelser gjennom et helhetlig og koordinert arbeid med samfunnssikkerhet. Kap. V i instruksen beskriver de særskilte krav som gjelder for hovedansvarlige departementer og deres ansvar for kritiske samfunnsfunksjoner. De hovedansvarlige departementer har ansvar for nødvendig samordning innenfor den aktuelle samfunnsfunksjonen. En oversikt over hovedansvarlige departementer og samfunnskritiske funksjoner er beskrevet i JDs Prop. 1 S.

De viktigste endringene i instruksen av 1. september 2017

Samfunnssikkerhetsinstruksen understreker at arbeidet med samfunnssikkerhet skal være basert på systematisk risikostyring. Den beskriver også tydeligere de krav som departementene skal oppfylle, og som det kan bli ført tilsyn med. Ambisjonsnivået er hevet og på flere områder er det nye eller tydeliggjorte krav ift. det enkelte departement, hovedansvarlig departement og JDs samordningsrolle.

Dette kommer til uttrykk ved at:

• Kravet om at departementene skal ha oversikt over risiko og sårbarhet i egen sektor er tydeliggjort ved at det stilles krav om systematiske risiko- og sårbarhetsanalyser.
• Kravene til øvelsesfrekvens er erstattet med et funksjonskrav om at øvelsesaktiviteten skal være tilstrekkelig til at departementet kan ivareta ansvaret for krisehåndtering.
• Det stilles tydeligere krav om at overordnede nasjonale planleggingsgrunnlag skal danne grunnlaget for samfunnssikkerhetsarbeidet.

Instruksen er utvidet på følgende områder:

• nye krav til oppfølging etter øvelser og hendelser,
• nytt kapittel med krav til departementer med hovedansvar for kritiske samfunnsfunksjoner, herunder krav om status- og tilstandsvurderinger,
• departementenes foreleggelsesplikt og JDs handlingsplikt ved uenighetssaker,
• omtalen av sentral krisehåndtering er utvidet til også å omfatte regjeringen, departementene og Regjeringens sikkerhetsutvalgs rolle ved krisehåndtering.

Det er foretatt endringer i tilsynsordningen ved at:

• Vesentlighet og risiko skal legges til grunn ved valg av departement det skal føres tilsyn med, ved valg av tilsynsmetode og ved vektlegging av tema.
• Identifisering av «brudd på krav» er nedfelt i instruksen.
• Tilsynsrapporter skal som hovedregel være offentlige.

Om instruksens virkeområde

Instruksen gjelder for alle departementene, med unntak av Forsvarsdepartementet (FD) som kun er omfattet av enkelte deler av instruksen.1 Virkeområdet er samfunnssikkerhetsarbeid i sivil sektor innenfor hele krisespekteret, herunder støtte og samarbeid innen totalforsvaret. Instruksen omhandler også sentral krisehåndtering.

Totalforsvaret omfatter gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunn i hele krisespekteret fra fred via sikkerhetspolitisk krise til krig2. Endringene i trusselbildet de senere årene har medført at det er nødvendig å styrke det sivile samfunns evne til å støtte Forsvaret i krise og væpnet konflikt, herunder også støtte til allierte forsterkninger. Det er også nødvendig å styrke robustheten og utholdenheten i sivile kritiske samfunnsfunksjoner, slik at disse blir mer motstandsdyktige.

Tilsyn med departementene etter sikkerhetsloven og samfunnssikkerhetsinstruksen vil i nødvendig grad bli samordnet for å søke og hindre at samme forhold blir underlagt tilsyn fra to ulike instanser.

Digital sikkerhet er en integrert del av samfunnssikkerhetsarbeidet og inngår i instruksens virkeområde. Digital sikkerhet handler om beskyttelse av «alt» som er sårbart fordi det er koblet til eller på annen måte avhengig av informasjons- og kommunikasjonsteknologi. Dette innebærer at digitale problemstillinger og hendelser skal behandles som en integrert del av hele departementets arbeid med samfunnssikkerhet. For departementene vil anbefalinger som gis gjennom oppdatert nasjonal strategi for digital sikkerhet, med tilhørende tiltaksoversikt, Nasjonal sikkerhetsmyndighets (NSM) grunnprinsipper for IKT-sikkerhet og veiledning fra Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI) samt Rammeverk for digital hendelseshåndtering, inngå i grunnlaget for dette arbeidet.