4 Krav til departementenes arbeid med samfunnssikkerhet

4.1 Avklare og beskrive sentrale roller og ansvarsområder

Departementet anbefales å:

• vurdere om det er risikoområder departementet har et ansvar knyttet til, eller andre tema som det er viktig å følge opp i tillegg til de kritiske samfunnsfunksjonene,
• kartlegge tverrsektorielle problemstillinger (innad i sektoren og på tvers av departementsgrensene) og vurdere behov for ansvarsavklaringer,
• kartlegge lover, forskrifter, stortingsdokumenter, avtaler mv. som legger føringer for hvordan departementet innretter sitt samfunnssikkerhetsarbeid,
• vurdere å utarbeide et dokument som beskriver departementets roller og ansvarsområder på samfunnssikkerhetsområdet.

En avklaring og beskrivelse av hva som ligger innenfor departementets ansvarsområde når det gjelder samfunnssikkerhet er et nødvendig utgangspunkt for departementets samfunnssikkerhetsarbeid. En slik avklaring bør bl.a. basere seg på instruksens virkeområde, begrepsdefinisjoner og risikostyring, se kap. 1-3 i denne veilederen. Oversikten over kritiske samfunnsfunksjoner i JDs budsjettproposisjon og DSBs dokument om «Samfunnets kritiske funksjoner» vil være et nødvendig utgangspunkt for arbeidet med å avklare og beskrive roller og ansvarsområder. I DSBs dokument13 er 14 kritiske samfunnsfunksjoner brutt ned i 40 kapabiliteter med tilhørende konkretisering og avgrensing. Hvert departement bør gjennomgå listen over kritiske funksjoner og kapabiliteter og vurdere (i) om det har et ansvar for hele eller deler av funksjonen/kapabiliteten, og (ii) hva dette ansvaret i så fall innebærer.

Alle departementer har ansvar, om enn i ulik grad, knyttet til de kritiske samfunnsfunksjonene «Styring og kriseledelse» og til «IKT-sikkerhet i sivil sektor». For å ivareta ansvaret knyttet til IKT-sikkerhet i sivil sektor må departementene særlig følge opp nasjonal strategi for digital sikkerhet.

I tillegg til å avklare ansvar for kritiske samfunnsfunksjoner, bør departementet avklare hvilke risikoområder departementet kan ha et ansvar knyttet til. Et utgangspunkt kan være Analyser av krisescenarioer der det er beskrevet et antall risikoområder: skred, smittsomme sykdommer, transportulykker, terror osv. Det bør også sees hen til øvrige sikkerhetsmyndigheters vurderinger av trusler, risiko og sårbarhet. Hovedansvaret for beredskap og krisehåndtering innenfor et risikoområde er ofte lagt til ett departement, mens flere departementer kan ha ansvar for forebygging innenfor det samme området. Dette gjelder spesielt for risikoområder knyttet til naturfare og tilsiktede handlinger.

Det bør også foretas en selvstendig vurdering av om det kan være funksjoner eller områder innenfor departementets sektoransvar som ikke er definert som kritiske i nasjonale planleggingsgrunnlag, men som departementet likevel anser som så viktige at det ønsker å ha en særskilt samfunnssikkerhetsmessig oppfølging av dem.

For å unngå gråsoner i oppfølgingen av ansvarsområder bør departementet ha en oversikt over hvilke områder som må avklares. Dette gjelder ansvarsdeling innad i egen sektor og på tvers av departementsgrensene. I tilfeller der lovverket omfatter en eller flere andre sektorer, bør departementene avklare om det eksisterer en omforent fordeling og oppfølging av forvaltningsansvaret.

Det vil også kunne være hensiktsmessig for departementene å gjøre en vurdering av alle virksomheter innenfor egen sektor og definere hvor dypt sektoransvaret strekker seg overfor den enkelte virksomhet/type virksomhet. Med utgangspunkt i en slik vurdering bør departementene gjennomgå hvilke virkemidler de har til rådighet, vurdere hvorvidt disse er tilstrekkelig og avklare om departementet bør skaffe seg flere virkemidler.

Departementet bør også ha oversikt over krav til samfunnssikkerhet som er nedfelt og konkretisert i lover og forskrifter samt forpliktelser i avtaler, føringer i stortingsdokumenter mv.

Det kan være en fordel å beskrive departementets roller og ansvar på samfunnssikkerhetsområdet i et eget dokument som gjennomgås jevnlig og oppdateres ved behov. Dokumentet bør forankres i departementets ledelse.

4.2 Utarbeide og vedlikeholde systematiske risiko- og sårbarhetsanalyser

Departementet anbefales å:

• se til at ROS-analysen(e) er dekkende for det ansvarsområdet departementet har definert i henhold til kap. IV, krav 1,
• bygge på analyser utarbeidet av underliggende/tilknyttede virksomheter. I denne sammenheng vurdere å gi konkrete og likelydende bestillinger om hva analysene skal inneholde, slik at departementet enklere kan nyttiggjøre seg resultatene,
• innhente og vurdere analyser fra andre virksomheter som kan være relevante for departementets risikobilde,
• ev. utarbeide en separat risiko- og sårbarhetsanalyse for departementets egen virksomhet,
• presentere det samlede risikobildet i ett dokument,
• forankre analysen(e) i departementets ledelse og i fagavdelingene.

I en risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS) kartlegger en sannsynligheten for og konsekvensene av uønskede hendelser. Risiko- og sårbarhetsanalyser er en sentral del av departementets risikostyringsprosess. En ROS-analyse på et departementsnivå blir nødvendigvis overordnet, men må være tilstrekkelig konkret til at den gir grunnlag for å identifisere risikoreduserende tiltak.

I modell for risikostyring, som er presentert i kapittel 3 i denne veilederen, inngår trinnene «risikoidentifisering» og «risikoanalyse» i kravet i instruksen om en risiko- og sårbarhetsanalyse.

Det er helt vesentlig at ROS-analysene følges opp av risikoevaluering og risikohåndtering. Dette utdypes under krav 3 om iverksettelse av nødvendige kompenserende tiltak.

Hva er det krav om?

Instruksen stiller krav om at analysen skal ta utgangspunkt i overordnede nasjonale planleggingsgrunnlag som strategiske dokumenter om risiko, trusler og sårbarheter eksempelvis vurderinger fra Politiets sikkerhetstjeneste, Etterretningstjenesten, Nasjonal sikkerhetsmyndighet og andre, herunder også Analyser av krisescenarioer (DSB, 2019), og Samfunnets kritiske samfunnsfunksjoner14. I tillegg til overordnede nasjonale planleggingsgrunnlag er det naturlig å bygge på analyser gjennomført av underliggende/tilknyttede virksomheter, der slike finnes, og Samfunnets analyser som kan ha betydning for departementets ansvarsområder. Risiko- og sårbarhetsanalyser for Oslo kommune kan f.eks. være relevante for departementene siden disse beskriver risikoforhold som kan påvirke funksjonsdyktigheten til departementet og etater som er plassert i hovedstaden.

Analysen bør være dekkende for det departementet har definert som sitt sektoransvar innenfor samfunnssikkerhet, se kap. IV, krav 1, og bør dekke så vel tilsiktede som utilsiktede hendelser. Dette bør ev. også omfatte sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt, og det ansvar som departementet og sektoren da har for å ivareta egne behov og for ev. å støtte Forsvaret og allierte styrker.

Samfunnssikkerhetsinstruksen stiller ikke krav om at det skal legges til grunn en bestemt definisjon av begrepet risiko eller at det skal benyttes en bestemt metode for å analysere risiko og sårbarhet. Den fremgangsmåten for risikoanalyse som beskrives i NS-ISO 31000:2018 EN er generell og vil kunne benyttes i mange sammenhenger. Mer spesifikke standarder for risikoanalyse som er utviklet, hovedsakelig NS 5814 og NS 5832, tar i ulik grad høyde for sannsynlighetsvurderinger og sårbarhetsvurderinger.

Særlig ved tilsiktede hendelser kan det være utfordrende å gjøre frekvensbaserte sannsynlighetsvurderinger, men slike vurderinger vil likevel ofte ligge implisitt i analysene.15 Det er uansett viktig at man på en kunnskapsbasert og synlig måte gjør vurderinger av hvor trolige trusler og scenarier som benyttes er, for å få realisme, systematikk og etterprøvbarhet i analysen.

Risiko- og sårbarhetsanalyser inneholder vanligvis vurderinger av:

• Sannsynlighet: Hvor trolig er det at hendelsene vil inntreffe?
• Konsekvenser: Hva kan konsekvensene av hendelsen bli for samfunnsverdier og for funksjonsevne?
• Sårbarhet: Hvilke svakheter ved systemer kan bidra til at hendelsen inntreffer og får alvorlige konsekvenser?
• Usikkerhet: Hvor godt er kunnskapsgrunnlaget for analysen? Hvor sensitive er resultatet for små endringer i forutsetningene?

Instruksen stiller også krav til systematikk og dokumentasjon. Analysen må derfor nedfelles skriftlig, gjennomgås jevnlig og oppdateres ved behov. Oppdateringsfrekvens kan bl. a vurderes på grunnlag av utviklingen i risikoforholdene og/eller kunnskapsgrunnlaget innenfor departementets ansvarsområde.

Oversikt basert på én eller flere analyser av risiko og sårbarhet

Departementet kan selv utarbeide, eller være involvert i utarbeidelsen av, én eller flere risiko- og sårbarhetsanalyser som omfatter hele sektoransvaret. Fordelen med å utarbeide én samlet analyse som følger én bestemt metode er at det blir enklere å sammenlikne risikoen på tvers av ulike hendelser/fagområder. Dersom departementet velger en løsning med flere delanalyser, kan det være en fordel om det i tillegg utarbeides et eget dokument der det samlede risikobildet departementet må forholde seg til presenteres, og der det er gjort vurderinger av hvilke risikoforhold som krever videre oppfølging.

Det kan være hensiktsmessig å utarbeide risiko- og sårbarhetsanalyse av departementets egen virksomhet adskilt fra den øvrige analysen i sektoren, da analyseobjektet og detaljeringsnivået er ulikt. Førstnevnte vurderer konsekvenser for departementets funksjonsevne (ved svikt i bygninger, strømforsyning, IKT-systemer o.l.), mens sektoranalysen vurderer konsekvenser av ytre hendelser på befolkningen og samfunnet.

Analyseprosessen

Erfaringsmessig bidrar selve prosessen med å utarbeide analysene til å styrke risikoforståelsen i departementet. Risiko- og sårbarhetsanalysene departementet utarbeider bør involvere underliggende/tilknyttede virksomheter og forankres i egen organisasjon og ledelse. Gjennom slike prosesser vil analysene kunne bidra til en felles forståelse av risikobildet og gi grunnlag for prioriteringer.

4.3 Iverksette kompenserende tiltak

Departementet anbefales å:

• ta stilling til hvilke risikoforhold departementet er villig til å akseptere,
• inkludere tiltakene i departementets ordinære plan-, budsjett- og prioriteringsprosesser,
• følge opp tiltakene gjennom rapportering (internt og i sektoren).

Risiko- og sårbarhetsanalysene gir et grunnlag for å gjennomføre tiltak som kan redusere sannsynligheten for eller konsekvensene av uønskede hendelser og kriser i egen sektor. Samfunnet kan likevel aldri bli risikofritt. Departementet bør gjennom en risikoevaluering søke å ta stilling til hvilken risiko det kan akseptere og hvilke det ikke er villig til å akseptere, og hva det er mulig å gjøre noe med. Dette innebærer blant annet å vurdere om risiko kan unngås, om nytte og kostnader ved tiltak, og å veie ulike samfunnshensyn opp mot hverandre, f.eks. foreta avveininger mellom hensynet til sikkerhet og ønsket om et åpent samfunn. Det kan være hensiktsmessig å legge vesentlige problemstillinger knyttet til risikoaksept på nasjonalt nivå, frem for regjeringen og ev. Stortinget.

Risikoreduserende tiltak (ut over eventuelle strakstiltak) som man har besluttet å gjennomføre bør på en hensiktsmessig måte inkluderes i departementets ordinære plan- og prioriteringsprosesser. De konkrete tiltakene som departementet velger å gå videre med, bør gjennomføres innen rimelig tid og nedfelles i styrende dokumenter (virksomhetsplaner, tildelingsbrev, budsjettdokumenter mv.). I praksis vil vurdering og iverksetting av konkrete tiltak ofte gjøres på etatsnivå, basert på lokale, faglige og/eller operative forhold (jf. også nærhetsprinsippet). Departementet sikrer seg at progresjonen i gjennomføringen av tiltakene følges opp gjennom departementets styringsaktiviteter og i etatsstyringen.

Også her må det løpende vurderes når og om regjeringen og ev. Stortinget skal informeres.

4.4 Beskrive og vurdere beredskapstiltakene

Departementet anbefales å:

• fremskaffe et kunnskapsgrunnlag som kan si noe om i hvilken grad tiltakene har hatt ønsket effekt og medført den ønskede risikoreduksjonen.

Departementene skal beskrive i hvilken grad ulike tiltak er egnet til å redusere sannsynligheten for og/eller konsekvensene av hendelsene som departementet har identifisert at det har et ansvar knyttet til. Dette kan gjøres i forbindelse med gjennomføringen av risiko- og sårbarhetsanalysene, eller i en egen påfølgende prosess.

Departementet bør i ettertid vurdere om de iverksatte tiltakene har medført en risikoreduksjon.

Relevante kontrollspørsmål er:

• Har tiltakene bidratt til å redusere muligheten for at hendelser kan oppstå?
• Er de etablerte barrierene effektive nok?
• Er det behov for endringer og tilpasninger, eventuelt ytterligere tiltak?

4.5 Utarbeide mål for samfunnssikkerhetsarbeidet i egen sektor

Departementet anbefales å:

• kartlegge målsettinger departementet har på samfunnssikkerhetsområdet,
• følge opp mål, resultater og prioriteringer gjennom virksomhets- og etatsstyringen, eventuelt nedfelle i instruks krav til beredskap, ytelse, kapasitet og funksjonsevne med videre,
• vurdere hensiktsmessige virkemidler overfor aktører i sektoren der departementet mangler direkte styringslinjer.

Mål for samfunnssikkerhetsarbeidet

Det fremgår av instruksen at departementet skal utarbeide mål for samfunnssikkerhetsarbeidet. Dette vil i praksis kunne skje gjennom identifisering av målsettinger departementet allerede har på samfunnssikkerhetsområdet, og gjennom ev. definering av nye mål, basert på behovet for å redusere risiko. Det sentrale er at målene dekker hele departementets ansvarsområde (jf. krav 1 Avklare og beskrive sentrale roller og ansvarsområder).

Opprettholdelse eller ivaretakelse av kritiske samfunnsfunksjoner eller tjenester er viktig i et samfunnssikkerhetsperspektiv, og det bør formuleres mål om best mulig kontinuitet i slike.

Målene følges opp gjennom virksomhets- og etatsstyringen i tråd med de grunnleggende styringsprinsipper (§ 4) i Reglementet for økonomistyring i staten.

Oppfølging av mål gjennom virksomhets- og etatsstyring

Arbeidet med samfunnssikkerhet er en integrert del av departementets mål- og resultatstyringsaktiviteter. Departementet skal sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås, og at eventuelle avvik i måloppnåelse forebygges, avdekkes og korrigeres i nødvendig utstrekning.16

Underliggende virksomheter

For at departementet skal ha tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlige beslutningsgrunnlag på samfunnssikkerhetsområdet, skal føringer på området komme tydelig til uttrykk i instruks, tildelingsbrevene eller 17 tilsvarende styringsdokumenter til underliggende virksomheter, og bør følges opp i departementets styringsdialog. Målsettinger og resultatoppfølging for samfunnssikkerhetsarbeidet bør også integreres i de overordnede og avdelingsvise virksomhetsplanene i departementet. Underliggende virksomheters evalueringer og risikovurderinger bør også være en naturlig del av departementets informasjonsgrunnlag for styring.

Eventuelle krav til underliggende virksomheter knyttet til for eksempel krisehåndteringsevne, beredskapsnivå, ytelse og kontinuitet i funksjoner virksomheten har et ansvar for, må fremkomme tydelig og det kan eksempelvis være hensiktsmessig å nedfelle dette i instruks.

Øvrige aktører i sektoren

Sektoransvaret omfatter også aktører som kommuner, private virksomheter og frivillige organisasjoner innenfor det politikkområdet departementet har ansvar for. Departementet har normalt ikke direkte styringslinjer til disse aktørene, og kommuner og fylkeskommuner er selvstendige, politisk valgte og styrte forvaltningsnivåer.18 Likevel bør det departementet som har det overordnede sektoransvaret synliggjøre forventninger, følge opp og gi nødvendig veiledning knyttet til fagområdet overfor øvrige aktører i sektoren.

Departementet kan benytte ulike typer virkemidler for å påvirke og følge opp samfunnssikkerhetsarbeidet der departementet mangler direkte styringslinjer: juridiske (lover og forskrifter med tilhørende tilsyn eller avtaler), økonomiske (eks. øremerkede tilskudd), og pedagogiske (f. eks. veiledere, kunnskapsformidling, FoU). Departementet kan også etablere samarbeidsorganer eller særskilte råd eller utvalg.

Overfor kommuner og fylkeskommuner må det foretas en særskilt avveining mellom hensyn som tilsier statlig styring og hensyn som tilsier lokal handlefrihet dersom retningslinjene for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner skal avvikes. Samfunnssikkerhet nevnes som et forhold som kan begrunne et slikt avvik.19

4.6 Koordinere eget arbeid med berørte departementer

Departementet anbefales å:

• kartlegge hvilke tilgrensende og overlappende ansvar som foreligger, jf. krav 1, kap. IV,
• avklare om, og eventuelt hvordan, departementet kan bidra til risikohåndtering også utenfor egen sektor,
• kartlegge avhengigheter som tilsier behov for koordinert forebygging, planlegging og beredskap,
• utarbeide felles tiltaks- og beredskapsplaner, herunder kommunikasjonsstrategi, med relevante departementer,
• øve samhandling på tvers av departements- og sektorgrensene.

Håndtering av risiko krever i mange sammenhenger samordnet innsats på tvers av sektorgrensene. Dette gjelder i hele samfunnssikkerhetskjeden; forebygging, beredskap og krisehåndtering. Definering av roller og ansvar er sentralt i denne sammenheng, jf. krav 1 i instruksens kap. IV. Behov for samhandling med andre departementer og sektorer kan bl.a. oppstå fordi man deler ansvaret for en samfunnsfunksjon eller fordi man i fellesskap må bidra til å forebygge uønskede hendelser innenfor et område.

På forebyggingsområdet kan ansvarsforholdene være spesielt komplekse, men ved god ansvarsplassering og samarbeid kan effektiv samordning oppnås. Forebygging av terror eller av skoleskytingshendelser er eksempler på områder hvor flere departementer, sektorer og forvaltningsnivåer er involvert. Tilsvarende vil forebygging av ras være et eksempel på en naturfare som kan forebygges gjennom tiltak på flere departementers område: gjennom arealplanlegging av boligbygging, veitraseer mv.

Behov for samarbeid og samhandling kan også ha sin bakgrunn i avhengighetsforhold mellom tjenester og funksjoner i ulike departement og sektorer. For eksempel vil utbetaling av trygder og stønader være avhengig av at betalingssystemene fungerer. Det er viktig at departementene kjenner til hvilke sårbarheter slike avhengigheter kan representere og avklarer på hvilken måte en eventuell svikt innenfor ett departements ansvarsområde kan håndteres i fellesskap. Det kan eksempelvis kreve samarbeid om planer og tiltak.

I en sikkerhetspolitisk krise eller ved væpnet konflikt vil Forsvarets behov for varer, tjenester og tilgang til infrastruktur overstige hva Forsvaret selv disponerer. Det er behov for god koordinering mellom Forsvarsdepartementet og de departementer som i totalforsvarssammenheng må forberede slik beredskap.

Samvirkeprinsippet tilsier at hvert enkelt departement har et selvstendig ansvar for å ta initiativ til samhandling. Departementene bør ikke bare ha fokus på egne behov og avhengigheter, men må også være oppmerksom på hvordan departementet kan bidra til å redusere risiko på tvers av sektorgrensene.

Kunnskap om andre departementers arbeid er en forutsetning for et koordinert arbeid, og det anbefales at departementet tar initiativ til møter, informasjonsutveksling og andre aktiviteter, som risiko- og sårbarhetsanalyser, beredskapsplanverk, kommunikasjonsstrategier og eventuelle felles føringer til underliggende virksomheter. Det kan også være hensiktsmessig med felles beredskapstiltak og øvelser. Koordineringen må også sikres på nivåene under departementsnivået, jf. nærhetsprinsippet.

4.7 Ivareta ansvaret for krisehåndtering innenfor egen sektor, også som eventuelt lederdepartement

Departementene anbefales å:

• se til at nødvendige forutsetninger er til stede for at departementet kan ivareta sin rolle i forbindelse med krisehåndtering på regjeringsnivå, i andre departementer eller egen sektor, f.eks. planverk, rutiner og øvelser,
• se til at departementet kan innta en rolle som lederdepartement om dette skulle bli nødvendig,
• påse at aktører i sektoren har nødvendige fullmakter for å kunne håndtere akutte hendelser.

Krisehåndtering på departementsnivå20

Håndtering av kriser og uønskede hendelser innebærer å være i stand til å samordne i sektoren og tverrdepartementalt, og gjennomføre tiltak som krever beslutninger på departements- og regjeringsnivå. Som del av dette er det nødvendig at departementet kan motta og sende varsler, også internt, og innhente situasjonsrapporter fra virksomheter i sektoren, samt koordinere informasjon til sektormyndighetene.

Det kan også bli behov for at departementet utarbeider beslutningsgrunnlag for politisk avklaring, håndterer kommunikasjon med medier og befolkningen og arbeider koordinert med andre departementer, spesielt lederdepartementet.

Det er viktig at departementet påser at forutsetningene er til stede for at det skal kunne ivareta mulige roller og oppgaver i forbindelse med krisehåndtering. Krav til planverk og øvelser er beskrevet under krav 7a og 7b under. I tillegg må departementet se til at det har personell med tilstrekkelig kompetanse, og at de fysiske forutsetningene for krisehåndtering er til stede: lokaler, sambandsmidler (også graderte), ev. reservestrømforsyning osv.

Departementene må avklare at operative aktører har de nødvendige fullmakter i håndteringen av akutte situasjoner hvor det er fare for liv, helse eller store tap av verdier.

Alvorlige hendelser vil som hovedregel, i tråd med nærhetsprinsippet, håndteres på etatsnivå, regionalt og/eller i kommunene. Det vil likevel kunne være aktuelt med håndtering i departementet ved å innhente, bearbeide og koordinere informasjon og bidra med krisekommunikasjon.

Departementene bør være bevisst på at hendelser kan ha ulikt forløp. En alvorlig uønsket hendelse kan oppstå plutselig, den kan eskalere gradvis og uventet i alvorlighetsgrad, eller være en hendelse som man ser komme og har tid til å forberede seg på. Ulykker og en del typer naturhendelser skjer plutselig og uforutsigbart, og krever umiddelbar håndtering.

En bør derfor ta høyde for at en hendelse kan eskalere og ta nye retninger. Ofte kan det det være bedre å iverksette krisehåndteringsmekanismer tidlig i forløpet, for så eventuelt å trappe ned etter hvert som en får bedre oversikt over situasjonen og utviklingen.

Lederdepartement

Justis- og beredskapsdepartementet er fast lederdepartement ved sivile nasjonale kriser med mindre annet blir bestemt. Alle departement må være forberedt på å ta rollen som lederdepartement, og ha kapasitet og kompetanse til å kunne ivareta rollen. Dette innebærer blant annet at departementet må vurdere ved hvilke hendelser en slik rolle kan være aktuell, og at det utarbeider interne rutiner for denne rollen i tråd med dette. Rollen som lederdepartement bør også øves, herunder mottak av støtte fra Krisestøtteenheten (KSE).

4.7.1 Utvikle og vedlikeholde planverk for håndtering av uønskede hendelser

Departementene anbefales å:

• definere roller, oppgaver og fullmakter ved krisehåndtering,
• definere rutiner for å sikre god kommunikasjon under kriser internt og eksternt,
• avklare hvem som skal varsle, og hvem som skal varsles ved kriser, og hvordan varsling skal finne sted,
• definere hvilke av departementets funksjoner som må kunne opprettholdes til enhver tid og legge planer på bakgrunn av dette,
• sørge for at forutsetningene er til stede for å kunne iverksette tiltak i Sivilt beredskapssystem (SBS).

Departementets planverk skal, ifølge instruksen, som et minimum inneholde rammer og vilkår for:

Organisering

Beredskapsplanen definerer hvordan departementet er tenkt organisert for å håndtere en krise. Det kan etableres kriseorganisasjon som består av en kriseledelse, krisestab(er) eller «forsterket linje». Planen bør beskrive hvem og hvilke funksjoner som inngår i kriseledelsen, hvilke funksjoner som kan inngå i en eventuell krisestab og forholdet mellom krisestaben og linjeorganisasjonen. Dersom forsterket linje er valgt som organisasjonsform i beredskapsplanen bør ansvarsfordelingen beskrives.

Krisekommunikasjon21

En plan for krisekommunikasjon skal inngå i beredskapsplanverket. Planen bør:

• avklare roller og ansvar
• inneholde rutiner for å sikre at kommunikasjonen er god innad i organisasjonen
• skape grunnlag for troverdig og relevant informasjon og kommunikasjon overfor publikum og mediene
• beskrive hvordan sosiale medier skal benyttes for å understøtte kommunikasjonshåndteringen

Varslingsrutiner

Beredskapsplanen bør ha en oversikt over hvem som har fullmakt til å iverksette varsling og innkalling, hvem som skal varsles, og beskrivelse av varslingsrutinen. Det er viktig at varslingslister til enhver tid er oppdatert og kjent i organisasjonen, og det bør derfor etableres rutiner også for dette.

Koordinering med andre departementer

For å koordinere arbeidet med beredskap og krisehåndtering med andre departementer vil det være en fordel om departementet og dets underliggende virksomheter har innsyn i hverandres planverk, og at dette er harmonisert i den grad det er behov for det.

I følge instruksen er det også krav om kontinuitetsplaner og departementenes egne underliggende planer til SBS, se under.

Kontinuitetsplaner

Departementets beredskapsplan må ta høyde for behovene for å opprettholde virksomhetens viktigste oppgaver over tid, også under ulike hendelser/driftsforstyrrelser og kriser. Det er derfor nødvendig at departementet definerer hvilke oppgaver dette omfatter, som en del av beredskapsplanen, eller i en egen kontinuitetsplan. Evnen til å opprettholde krisehåndteringsfunksjonen til departementet og utholdenheten i denne, vil være en naturlig del av en slik plan. I tillegg kan departementet ha andre oppgaver som også bør inkluderes.

Departementets egen underliggende plan til Sivilt beredskapssystem (SBS)22

Departementets beredskapsplan bør ta høyde for de behovene som kan oppstå i en situasjon der det nasjonale beredskapssystemet tas i bruk. Iverksettelse av tiltak i SBS forutsetter evne til å kommunisere gradert. I tillegg til eget gradert samband og personell som er øvet i å bruke det, kan det innebære at man bør inngå avtaler og ordninger for å få informasjon frem til mottakere som ikke har gradert samband. I retningslinjene for Sivilt beredskapssystem (gradert) er det krav om at departementene skal utarbeide underliggende planverk til SBS.

Departementene bør i tillegg vurdere om planverket også skal inneholde:

• hendelsesspesifikke tiltakskort og delplaner for spesielle situasjoner som departementet kan få en rolle i,
• relevante maler og prosedyrer, f.eks. for evaluering av hendelser,
• relevante veiledere, forskrifter og lovhjemler.

Planverket i sin helhet, herunder varslingslister bør gjøres tilgjengelig (for eksempel i KSE-CIM) og kjent for alle som kan få en funksjon ved krisehåndtering. Eksterne aktører som departementet er avhengig av i en krisesituasjon, inkluderes også i varslingsrutinene.

Departementets planverk skal vedlikeholdes regelmessig og ved behov. Det er viktig at det etableres rutiner for oppdatering og revisjon. Ansvaret for oppdatering, og når dette skal gjøres, må formaliseres. Planene bør godkjennes av ledelsen etter hver revidering og dateres.

4.7.2 Øve målrettet i egen sektor og tverrdepartementalt

Departementene anbefales å:

• planlegge øvingsvirksomheten med utgangspunkt i risiko- og sårbarhetsanalyser,
• ta initiativ til, og delta i øvelser som har som formål å styrke samarbeidet med underliggende etater og andre departementer,
• ha fokus på oppgaver som det strategiske nivået skal håndtere under hendelser,
• øve rutiner, lederdepartementsrollen og samspillet i organisasjonen ved kriser.

Målrettet øvingsvirksomhet23

En av forutsetningene for at departementet skal kunne opprettholde og utvikle sin beredskapskompetanse er at kriseorganisasjonen øves målrettet og regelmessig. Departementets øvelsesvirksomhet bør ta utgangspunkt i problemstillinger eller scenarioer identifisert i risiko- og sårbarhetsanalyser som dekker hele krisespektret. Det er nyttig at departementet øver sammen med underlagte etater og andre aktører i sektoren. I tillegg skal departementet øve tverrdepartementalt og bør derfor delta i øvelser som har som mål å teste samordning og samarbeid på tvers av sektorgrenser, eller å avklare grensesnitt mot andre departementers ansvarsområder, herunder gjensidig sivil-militær støtte innenfor rammen av totalforsvarskonseptet.

Departementets ledelse og nøkkelpersonell i kriseorganisasjonen skal øves

Det er sentralt å øve rolle- og ansvarsforståelse. De som deltar i øvelsen bør ivareta den funksjonen de vil ha, eller vil kunne få under en hendelse. Stedfortredere bør også trenes i oppgaver de kan bli satt til ved fravær i ledelsen. Det er viktig å ha fokus på de funksjoner, oppgaver og roller som det strategiske nivået skal håndtere under en uønsket hendelse. Departementets ledelse har en svært sentral rolle ved krisehåndtering, og det er derfor viktig at disse øves jevnlig. Med departementets ledelse menes både politisk og administrativ ledelse. Departementet bør øve samspillet mellom de ulike delene av egen kriseorganisasjon.

Departementet skal ha en øvingsplan

Øvingsplanen bør inneholde en omtale av virksomhetens overordnede mål for øvelsesvirksomheten, enten årlig eller over flere år. Planen skal gi en oversikt over alle øvelser som er planlagt i perioden, med beskrivelse av formål, tid og øvingsform. En langsiktig plan vil være et verktøy for å få oversikt over egen øvelsesvirksomhet, skape en sammenheng mellom de ulike øvelsene og vise hvordan disse bygger på hverandre for å nå det overordnede målet om styrket samfunnssikkerhet og beredskap.

Formål

Øvingsplanen skal beskrive formålet med øvelsen. Det er viktig å skille mellom formålet og målene med øvelsen. Formålet med øvelsen beskriver hvorfor departementet skal øve. Dette kan for eksempel være å øke evnen til samhandling mellom aktørene på flere nivåer, eller å teste den nye kommunikasjonsplanen. Øvingsmål bør beskrive hva departementet konkret skal oppnå med øvelsen. Tankemodellen SMART – Spesifikt, Målbart, Akseptert, Realistisk og Tidsbundet kan være nyttig i prosessen med å formulere øvingsmål. Det er målene som vil utgjøre evalueringskriteriene for øvelsen. Ved deltakelse i tverrdepartementale øvelser bør departementet utvikle egne øvingsmål.

Funksjoner og kompetanseområder

Planen bør synliggjøre hvem i departementet som skal øves (organisatorisk tilhørighet og funksjon). Det kan skilles mellom to typer kompetanseområder/evner som departementet bør øve på:

• Rutiner og oppgaver i planverket: Alle som har en rolle i håndteringen av uønskede hendelser bør få mulighet til å øve denne rollen, herunder samspillet med andre funksjoner i departementet og eksterne aktører. Departementet bør jevnlig gjennomføre øvelser hvor større deler av departementets kriseorganisasjon/nøkkelpersonell deltar. Dvs. en øvelse som inkluderer deltakere på ulike hierarkiske nivåer innad i departementet og fra fagavdelingene.
• Relevante problemstillinger og scenarioer i sektoren: Problemstillinger og scenarioer det er mest relevant å øve på, bør velges ut på bakgrunn av risiko- og sårbarhetsanalyser i sektoren.

Tidsplan for øvelsen

Øvingsplanen skal angi tidspunkt for hver enkelt øvelse. Det bør utarbeides en tidsplan som deles inn i fasene: planlegging, gjennomføring, evaluering og oppfølging. Tidsbruken til planlegging av en øvelse kan variere mye, fra noen dager til flere måneder (nasjonale og internasjonale øvelser kan planlegges flere år i forveien).

Øvingsform

Øvingsform skal inngå i øvingsplanen. Hvilken øvingsform som bør velges, avhenger av formålet med øvelsen, hvor mange virksomheter/aktører og personer som skal øves, tilgjengelig tid og budsjett. Dersom det vurderes som hensiktsmessig, er det mulig å kombinere ulike øvingsformer for å få fullt utbytte av øvelsen. Det er fire hovedformer for øvelser: funksjons-, diskusjons-, spill- og fullskalaøvelse. Det er viktig at det settes av tilstrekkelig med tid og ressurser til evaluering og oppfølging.

4.8 Evaluere hendelser og øvelser, og følge opp funn og læringspunkter

Departementene anbefales å:

• tilrettelegge for kontinuerlig læring gjennom god læringskultur og systematiske læringsaktiviteter,
• utarbeide rutiner for evalueringer i departementet og eventuelt i underliggende, virksomheter som bl.a. gir nærmere anvisning av hvilke hendelser som skal evalueres,
• ved øvelser evaluere i hvilken grad målene for øvelsen er nådd,
• definere tydelige evalueringskriterier ved evaluering av hendelser,
• følge opp tiltak med statusrapporter inntil ledelsen beslutter at oppfølgingen kan avsluttes.

For å skape endring og forbedring er det nødvendig at departementet legger til rette for utvikling av god læringskultur og systemer for å nyttiggjøre seg av erfaringer. God læringskultur forutsetter at medarbeidere har/får relevant kompetanse og gis muligheter til å utvikle denne og formulere erfaringer i åpne og trygge omgivelser som grunnlag for å skape en felles forståelse i organisasjonen. I det læringen blir etablert i systemer, strukturer, strategier og rutiner løftes den til et organisatorisk nivå.

Evaluering av øvelser og hendelser

Samfunnssikkerhetsinstruksen stiller krav om at øvelser og hendelser skal evalueres. Evalueringer har som formål å identifisere læringspunkter for å gjøre oss bedre rustet til å forebygge og håndtere fremtidige utfordringer. Skal en evaluering få ønsket effekt, må selve evalueringsarbeidet ha god kvalitet, samtidig som det må legges vekt på å følge opp læringspunktene med gjennomføring av tiltak.

I Meld. St. 10 (2016-2017) Risiko i et trygt samfunn heter det at kravene på dette området skal «gjennomføres i det omfang som er nødvendig for tilfredsstillende oppfølging (…). Det sentrale er at øvelser og hendelser med et læringspotensial blir evaluert og brukt aktivt til systematisk læring». Målet er å fremskaffe kunnskap som kan danne grunnlag for tiltak som reduserer risikoen.

Departementet skal evaluere alle øvelser det deltar i. Ved øvelser som involverer flere aktører vil departementet ofte også bli bedt om å gi innspill til den overordnede evalueringen.

Departementet bør evaluere en hendelse når ett eller flere av disse forholdene gjør seg gjeldende:

• Hendelsen har hatt konsekvenser som departementet anser som uakseptable.
• Hendelsen har medført betydelige håndteringsutfordringer for departementet eller sektoren.
• Det er forhold ved hendelsen eller håndteringen av den som tyder på at tidligere identifiserte læringspunkter ikke i tilstrekkelig grad er fulgt opp.
• Det er positive eller negative forhold ved hendelsen eller håndteringen av den som tyder på at en evaluering kan gi ny og viktig kunnskap om risikoreduserende tiltak (forebygging, beredskap, håndtering).

Departementet bør vurdere å lage interne retningslinjer for evalueringer som eventuelt også kan gjøres gjeldende for underliggende virksomheter, og som et ledd i dette operasjonalisere punktene over og eksemplifisere hvilke hendelser som skal evalueres. Hendelser trenger ikke å være spesielt omfattende eller alvorlige for at man skal kunne lære noe av dem. Departementene vil også kunne ha nytte av å evaluere mindre hendelser og hendelser med et positivt utfall. Slike evalueringer kan blant annet gi oversikt over hvilke tiltak, i både forebyggingen og håndteringen, som var formålstjenlig og som derfor bør opprettholdes eller styrkes. Dette kan også bidra til mer kontinuerlig læringsaktivitet. I tillegg kan potensialet i en hendelse være nyttig å studere, da det kan gi verdifull informasjon til departementets oversikt over risiko og sårbarhet.

I Meld. St. 10 (2016-2017) Risiko i et trygt samfunn, jf. Innst. 326 S (2016-2017) går det fram at det innføres krav til oppfølging av funn fra hendelser og øvelser innenfor samfunnssikkerhetsområdet i sivil sektor i den statlige forvaltningen. For departementene er krav tatt inn i samfunnssikkerhetsinstruksen, men for statlige virksomheter på sivil side innarbeides kravene i relevante styringsdokumenter. Kravene skal tilpasses virksomhetens aktiviteter, risikoforhold og størrelse og gjennomføres i det omfang som er nødvendig for tilfredsstillende oppfølging.

Evalueringskriterier og ansvar

Ved evaluering av øvelser bør man først og fremst vurdere i hvilken grad øvingsmålene er nådd. En øvelse som ikke har gode mål, er vanskelig å evaluere. I den grad det er mulig, bør det defineres indikatorer for hva som er god måloppnåelse. Det kan også være hensiktsmessig å inkludere en evaluering av øvelsesform og -opplegg samt planleggingsprosessen forut for øvelsen.

Alle aktører skal evaluere innenfor eget ansvarsområde og bidra til evalueringer på tvers av sektorgrenser og forvaltningsnivåer. Innretningen av hendelsesevalueringer vil avhenge av hvilket ansvar departementet har på området. Evalueringer bør i størst mulig grad gjøres i egenregi, fordi læring også finner sted gjennom aktiv deltakelse i evalueringsprosessen. Dette betyr at personer som hadde, eller skulle ha, en rolle i forebyggingen eller håndteringen av hendelsen, bør involveres. Evalueringskriterier bør defineres som en del av oppdraget eller innledningsvis i arbeidet. I et læringsperspektiv bør ikke skyldspørsmål være det mest sentrale. I stedet bør man ha en vid tilnærming til årsaksforhold.

Departementene kan i tillegg gi egne underliggende virksomheter eller andre eksterne i oppdrag å evaluere hendelsen i et større perspektiv. Desto mer overordnet og systemrettet temaet for en evaluering er, desto viktigere er det at departementet spiller en aktiv rolle.

Evalueringsrapporter bør inneholde konkrete, men ikke for detaljerte tilrådinger. Funn og læringspunkter skal følges opp gjennom en ledelsesforankret tiltaksplan.

Tiltaksplan

I vurderingen av tiltak bør blant annet følgende elementer inngå: tiltakenes risikoreduserende effekt, kostnader, realistiske tidsplaner og eventuelle positive og negative bieffekter.

Det er viktig at ansvaret for tiltakene blir tydelig plassert og tatt inn i departementets styrende dokumenter. Ledelsen skal også beslutte hvordan tiltaksplanen skal følges opp. Ved større hendelser kan oppfølgingen bli preget av stort medietrykk og forventninger om raske reaksjoner og tiltak. Det er viktig at departementet i tillegg til å håndtere slikt ytre press, klarer å holde fokus på mer langsiktige og systematiske læringsaktiviteter og involvere de aktører som vil være sentrale i gjennomføringen i etterkant.

I henhold til samfunnssikkerhetsinstruksen skal oppfølgingen etter øvelser og hendelser ikke anses som avsluttet før alle punktene i tiltaksplanen er fulgt opp tilfredsstillende. Tiltaksplanen bør følges opp med særskilte statusrapporter til ledelsen ved angitte tidsfrister inntil det foreligger en ledelsesforankret beslutning om at oppfølging kan avsluttes.

Rapportering til JD

Justis- og beredskapsdepartementet fører årlig oversikt over nasjonal øvelsesvirksomhet i sivil sektor basert på rapportering fra departementene (jf. instruksen kap. VI, krav 2d.) Departementet skal også påse at alvorlige hendelser følges opp i sektorene på en systematisk måte (jf. instruksen kap. VI, krav 4). Departementene må derfor på forespørsel innrapportere alle øvelser og hendelser som er evaluert i henhold til bestemmelsene i samfunnssikkerhetsinstruksen til Justis- og beredskapsdepartementet og redegjøre for hvordan læringspunkter er fulgt opp.

4.9 Forelegge saker for Justis- og beredskapsdepartementet

Departementet anbefales å:

• invitere JD med i arbeider der det vurderes som hensiktsmessig av samordningshensyn,
• innhente skriftlig uttalelse/høringsinnspill fra JD.

Selv om JDs fagområder ikke er direkte berørt, skal likevel JD gis informasjon og eventuelt omfattes av en høring dersom saken er relevant i et samfunnssikkerhetsperspektiv. Dette kan eksempelvis være i forbindelse med budsjettforslag, planer, øvelser, ansvarsdiskusjoner, utredninger, regelverk o.l. Involvering av JD bør skje så tidlig som mulig i prosessen. Det samme gjelder for uenighetssaker mellom departementene.

I Instruks om utredning av statlige tiltak (utredningsinstruksen) stilles for øvrig et generelt krav om at berørte departementer skal forelegges alle forslag til lov og forskrift og andre saker (pkt. 3.2) og også om tidlig involvering i utredningsprosessen (pkt. 3.1). JD skal forelegges saker som omhandler samfunnssikkerhet.

4.10 Fremme kunnskapsbasert arbeid, forskning og utvikling innen sektoren

Departementet anbefales å:

• sørge for å være godt informert om pågående forsknings- og utviklingsaktiviteter og nyttiggjøre seg den kunnskapen som fremkommer gjennom disse arbeidene,
• kartlegge FoU-behov innen samfunnssikkerhet og inkludere disse i departementets FoU-strategi og –planer.

Hvert departement skal innenfor sin sektor ta et ansvar for å utrede kunnskapsbehov, bestille og finansiere, følge opp og bruke forskning.24 Forskningen kan for eksempel knytte seg til risiko- og sårbarhetsforhold, arbeidsmetodikk, behov for samarbeid, ulike typer undersøkelser og evaluering av virkemidler med videre.

Departementet bør ha oversikt over forskning og annet utviklingsarbeid som utføres for å styrke kunnskapsgrunnlaget for samfunnssikkerhetsarbeidet i sektoren.