8 Høringsuttalelser til Sørheimutvalgets og Borgeutvalgets forslag til nytt inntektssystem
8.1 Sørheimutvalget
Regjeringen varslet i kommuneproposisjonen for 2007 at den ville foreta en egen gjennomgang av inntektssystemet. I den forbindelse ble de politiske partiene med representasjon på Stortinget invitert av daværende kommunalminister Åslaug Haga til å delta i et utvalg for å vurdere inntekts- og finansieringssystemet for kommunene. Utvalget ble nedsatt i desember 2006 og leverte sin utredning 26. oktober 2007. Kristin Marie Sørheim, daværende ordfører i Tingvoll kommune, har vært utvalgets leder. Utredningen ble sendt ut på bred høring til kommuner, fylkeskommuner, fylkesmenn og KS, samt andre berørte instanser. Høringsfristen var 28. januar 2008. Det kom inn 334 høringsuttalelser.
Sammensetning
Utvalget fikk ved oppnevningen følgende medlemmer:
Kristin Marie Sørheim, ordfører Tingvoll, leder av utvalget, Senterpartiet
Anita Orlund, ordfører Skedsmo kommune, Arbeiderpartiet
Ole Martin Norderhaug, ordfører Trysil kommune, Arbeiderpartiet
Mette Tønder, politisk rådgiver Stortinget, Høyre
Erlend Helle, hovedutvalgsleder for samfunn og miljø i Akershus fylkeskommune, Sosialistisk Venstreparti
Berit Woie Berg, ordfører Steigen kommune, Venstre
Harald Solberg, blant annet tidligere statssekretær i Finansdepartementet, Kristelig Folkeparti
Per Erik Monsen, tidligere stortingsrepresentant, Sandefjord, Fremskrittspartiet
Sekretariatet besto av rådgiver Hege Rønning og rådgiver Ingeborg Sætre Hanssen, Kommunal- og regionaldepartementet og seniorrådgiver Ingvild Wold Strømsheim, Finansdepartementet.
Mandat
Utvalget hadde som mandat å gjennomgå inntektsutjevningen blant annet ut fra målsettingen om et likeverdig tjenestetilbud og å få til et enkelt system for utjevning av skatteinntektene. Utvalget ble videre bedt om å vurdere følgende elementer i inntektssystemet:
forholdet mellom innbyggertilskuddet og skatteinntektene i finansieringen av kommunenes utgiftsbehov
hvorvidt selskapskatten skal videreføres som kommunal skatt
hvilke hensyn som skal ivaretas gjennom fordelingen av skjønnstilskuddet og omfanget av dette
rammen og utformingen av de regionalpolitiske tilskuddene, og om disse i større grad skal kobles opp mot den øvrige distriktspolitikken
behovet for overgangordninger i inntektssystemet og hvordan disse skal utformes
behovet for en egen kompensasjon for vekstkommuner i inntektssystemet
behovet for kompensasjon for kommuner med sterk befolkningsnedgang
valg av dato for innbyggertall som benyttes ved beregning av innbyggertilskudd, utgiftsutjevning og inntektsutjevning.
Utvalget ble ikke bedt om å vurdere kostnadsnøkkelen i inntektssystemet.
8.2 Sørheimutvalgets forslag til nytt inntektssystem
Forholdet mellom skatt og rammetilskudd i finansieringen av kommunene
Utvalget foreslår at skattens andel av kommunenes totale inntekter bør ligge rundt 50 prosent.
Utjevning av skatteinntekter mellom kommuner
Utvalget er delt i sin konklusjon om inntektsutjevningen. Utvalgets flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet, ønsker å beholde dagens modell for inntektsutjevning, men øke den symmetriske inntektsutjevningen fra 55 prosent til 60 prosent. Medlemmene fra Venstre og Senterpartiet ønsker en langt mer omfattende utjevning som løfter alle kommunene opp til minst 95 prosent av landsgjennomsnittet, og at dette løftet finansieres av kommuner med skatteinntekter over ca. 115 prosent av landsgjennomsnittet. Medlemmet fra Høyre støtter ikke en omlegging av inntektsutjevningen.
Selskapsskatt
Utvalget er delt i sin konklusjon vedrørende kommunal selskapsskatt. Medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti foreslår at ordningen med kommunal selskapsskatt avvikles, og at den andelen som selskapsskatten utgjør i dag legges på skatt på alminnelig inntekt og formue. Medlemmene fra Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og Fremskrittspartiet foreslår at dagens ordning med kommunal selskapsskatt videreføres.
Distriktspolitiske tilskudd
Utvalgets flertall foreslår at dagens regionalpolitiske tilskudd i inntektssystemet samles til et nytt distriktspolitisk tilskudd. Kriteriene for fordeling av det nye tilskuddet kobles til det distriktspolitiske virkeområdet som ligger til grunn for den øvrige distriktspolitikken. Et nytt distriktspolitisk tilskudd skal brukes til å sette kommuner som sliter med fraflytting og dårlige levekår i stand til gi et bedre utbygd tjenestetilbud til innbyggerne enn gjennomsnittskommunen. Innenfor det distriktspolitiske tilskuddet ønsker utvalget å prioritere kommunene i Nord-Norge spesielt.
Vekst, fraflytting og befolkningsoppdatering
Utvalget foreslår å avvikle oppdateringen av innbyggertallene midt i budsjettåret for beregning av innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen. Oppdateringen erstattes med at beregningen av innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen baseres på innbyggertall per 1. juli året før budsjettåret. Utvalget mener at dette bidrar til å øke forutsigbarheten i rammetilskuddet til kommunene. Samtidig er det viktig at kommunene så langt som mulig får kompensert for endringer i befolkningstall og befolkningssammensetning. Utvalget foreslår at ordningen med oppdatering av innbyggertallene ved beregning av inntektsutjevning videreføres som i dag. Dette for at vekstkommuner raskest mulig skal få kompensasjon for nye innbyggere.
Utvalget foreslår at det innføres en egen vekstkompensasjon i inntektssystemet. Kompensasjonen tildeles kommuner som i løpet av en treårsperiode har hatt en gjennomsnittlig årlig befolkningsvekst som er høyere enn det doble av veksten på landsbasis i samme periode, og som har skatteinntekter lavere enn 140 prosent av landsgjennomsnittet de siste tre år. Vekstkompensasjonen foreslås tildelt som et beløp, 50 000 kroner, per nye innbygger ut over vekstgrensen. For å finansiere vekstkompensasjonen foretas et uttrekk av skjønnsrammen.
Skjønnsmidler i inntektssystemet
Utvalget foreslår å redusere den totale skjønnsrammen til kommunene, og foreslår at regionalpolitisk begrunnet skjønn trekkes ut av skjønnsrammen og legges inn i det nye distriktspolitiske tilskuddet. I tillegg foreslår utvalget at kompensasjon for endringer i inntektssystemet i perioden 2002 til 2006 trekkes ut fra skjønnsrammen og legges inn i innbyggertilskuddet. Hensyn som skal ivaretas gjennom skjønnet bør begrenses til blant annet å omfatte spesielle lokale forhold som ikke fanges opp av utgiftsutjevningen og spesielle hendelser som oppstår i løpet av året. Kompensasjonen for økt sats for differensiert arbeidsgiveravgift bør fortsatt ligge innenfor skjønnsrammen med en særskilt fordeling.
Nytt inntektsgarantitilskudd (INGAR)
Utvalget foreslår at dagens overgangsordning erstattes med en helhetlig inntektsgaranti for sterkt negativt avvik fra landsgjennomsnittlig utvikling i rammetilskuddet fra et år til et annet. Utvalget foreslår at en kommune gjennom et inntektsgarantitilskudd skal få kompensert for en utvikling i rammetilskuddet som ligger mer enn 300 kroner lavere enn landsgjennomsnittlig vekst per innbygger for alle kommuner. Tilskuddet skal finansieres ved et likt trekk per innbygger for alle landets kommuner.
8.3 Merknader til Sørheimutvalgets forslag til nytt inntektssystem
8.3.1 Merknader fra KS og KS fylkeslag
Generelt legger KS i sin høringsuttalelse stor vekt på at sektoren skal finansieres gjennom frie inntekter. Videre mener KS at endringer i det omfang som er signalisert gjennom Sørheimutvalget og Borgeutvalget, må kombineres med en vekst i frie inntekter for å «dempe problemene enkelte kommuner vil få med å tilpasse seg et lavere inntektsnivå». Inntektssystemet bør videre være så enkelt som mulig, og det bør være insentiver for lokalt ansvar og medvirkning. KS vil derfor ha friere kommunal beskatningsrett, og minner om tidligere forslag om at det bør ligge innenfor det kommunale selvstyre å justere skattøren +/- 2 øre.
Hovedpunktene i KS sin høringsuttalelse:
Skatteinntektenes andel av de samlede inntektene bør ligge på om lag 50 prosent.
Dagens kommunale selskapsskatt bør opprettholdes, fordi den er et viktig virkemiddel for at kommunene skal ha tilstrekkelig oppmerksomhet på lokal næringsutvikling. Subsidiært kan KS tenke seg at selskapsskatten (i makro) opprettholdes på om lag halvparten av dagens nivå.
KS anbefaler ikke et bestemt nivå på inntektsutjevningen, men påpeker at det må være en balanse mellom å sikre tjenestetilbudet i skattesvake kommuner og ivareta insentivvirkninger for å øke skatteinntektene. Inntektsutjevningen bør beregnes ut fra en «normert» sats på skattøre.
KS støtter Sørheimutvalgets modell til nytt distriktstilskudd. De er enige i utvalgets forslag om en fordeling som gir 50 prosent vekt per kommune og høyere satser for kommunene i Nord-Norge enn i resten av landet.
Storbyene har spesielle utfordringer, og et storbytilskudd bør vurderes innført.
KS mener at det er riktig å innføre et veksttilskudd til kommuner som har hatt særskilt sterk folkevekst gjennom «mange år». Tilskuddet bør finansieres utenom skjønnet.
KS støtter forslaget om å ta i bruk befolkningstall per 1. juli ved beregning av utgiftsutjevningen.
KS mener at en reduksjon av skjønnsrammen er fornuftig. Restkompensasjonen for DAA kan legges utenfor skjønnet.
En ny overgangsordning (INGAR) utformet som en inntektsgarantiordning er fornuftig. Endringer i tilskuddsfordelingen grunnet omlegging i inntektsutjevningen og eventuelle endringer i selskapsskatten bør legges inn i overgangsordningen.
Regjeringen må se forslagene i Sørheimutvalget i sammenheng med omleggingen av kostnadsnøklene.
Det er sendt inn høringsuttalelser fra 9 KS-fylkeslag (KS Østfold, KS Akershus, KS Hedmark og Oppland, KS Telemark, KS Sør-Trøndelag, KS Nord-Trøndelag, KS Sogn og Fjordane, KS Møre og Romsdal og KS Finnmark). Gjennomgående er fylkeslagene positive til forslagene fra Sørheimutvalget, bortsett fra KS Finnmark som er negative. På noen punkter er det et visst sprik mellom KS-sentralt og fylkeslagene. KS-sentralt trekker ingen konklusjoner om nivået på inntektsutjevningen, mens alle de 9 fylkeslagene som har sendt inn høringsuttalelse går inn for økt utjevningsnivå. Videre går alle fylkeslagene inn for å avvikle selskapsskatten (unntatt KS Telemark) mens KS-sentralt går imot. KS-sentralt går inn for «normert» sats på skattøren, mens det ikke virker som om fylkeslagene er opptatt av dette spørsmålet.
Storkommunene
En rekke regionråd og kommuner har i fellesskap sendt inn egne høringsuttalelser. «Storkommunene» Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand og Bærum har sendt inn en slik felles uttalelse i forhold til inntektsutjevningen og selskapskatten. Storkommunene ønsker ikke at man går lenger i utjevningen enn i dagens system. Storkommunene ønsker også å beholde dagens selskapsskatt, bortsett fra Trondheim som på dette punktet avgir egen uttalelse som går inn for å avvikle selskapsskatten.
8.3.2 Merknader fra kommunene
Skatteandel
Av kommunene som har merknad til forslaget om skatteandel er et flertall av disse positive til utvalgets forslag om en skatteandel på 50 prosent. Østlandet er delt når det gjelder utvalgets forslag til skatteandel. Mange av kommunene i Buskerud, Telemark og Vestfold støtter seg til høringsanbefalingen fra det regionale økonomiforumet KS-BTV om å øke andelen rammetilskudd på bekostning av skatteandel. I Hedmark er også et flertall av kommunene negative til utvalgets forslag og ønsker en lavere skatteandel. Resten av Østlandet er positive til utvalgets forslag. Det er vanskelig å si noe generelt om Sørlandet da det har kommet inn svært få høringsuttalelser fra Agder-fylkene. Alle vestlandsfylkene har et flertall av kommuner som er positive til en skatteandel på 50 prosent. I Nord-Trøndelag, Troms og Finnmark er et flertall av kommunene negative til forslaget om uendret skatteandel og vil ha lavere skatteandel, mens et flertall av kommunene i Nordland er enige med utvalget.
Inntektsutjevningen
Av kommunene som har avgitt merknad til forslaget om inntektsutjevning, er et klart flertall positive til å øke den symmetriske utjevningen. Alle fylkene har flertall som støtter forslaget utenom kommunene i Akershus og Oslo kommune. Imidlertid mener mange at utvalget ikke går langt nok i sitt forslag om å øke inntektsutjevningen, og over halvparten av de som har avgitt merknad på dette punktet ønsker en høyere grad av utjevning enn det utvalget har foreslått.
Mange kommuner påpeker at man må se spørsmålet om skatteandel i forbindelse med nivået på inntektsutjevningen. En del kommuner kan akseptere utvalgets forslag til skatteandel så lenge inntektsutjevningen økes.
Selskapsskatt
Et klart flertall av kommunene som har avgitt merknad i forhold til selskapsskatt ønsker å avvikle ordningen med kommunal selskapsskatt, mens et mindretall ønsker å beholde den. Fylkesvis er det bare i Akershus og Rogaland (i tillegg til Oslo) vi finner et flertall kommuner som ønsker å beholde dagens selskapsskatt. Deres begrunnelse er at kommunal selskapsskatt skaper lokale insentiver for næringsutvikling.
Blant en del av kommunene som støtter videreføring av kommunal selskapsskatt, pekes det på behovet for å øke innsynet i beregningsgrunnlaget.
Ser vi på kommunestørrelse er det gjerne blant de større kommunene (over 20 000 innbyggere) at vi finner kommuner som ønsker å beholde dagens selskapsskatt, men fortsatt er det et flertall innenfor denne gruppen som går inn for avvikling. Oslo, Bergen, og Stavanger ønsker å beholde dagens ordning, mens Trondheim vil avvikle kommunal selskapsskatt.
Distriktspolitiske tilskudd
Et klart flertall av kommunene som har avgitt merknad på dette punktet, støtter utvalgets forslag. Kommunene i Nord-Norge er imidlertid skeptiske til forslaget. Et flertall av kommunene i Nord-Trøndelag og Troms og samtlige av kommunene i Finnmark som har merknad til forslaget, er negative. En del av motstanden skyldes at man er uenige i soneinndelingen i utvalgets forslag. Dette gjelder også for en del kommuner i Oppland. Synet på distriktspolitisk tilskudd varierer også med kommunestørrelse. En del småkommuner uttrykker bekymring for at en omlegging av distriktspolitikken vil ramme små fraflytningskommuner spesielt hardt.
Tilskudd til vekst- og fraflyttingskommuner
Et klart flertall av kommunene som har merknad vedrørende vekstkompensasjon, støtter utvalgets forslag. Det er kun i Troms og Finnmark at et flertall av kommunene er negative til forslaget om vekstkompensasjon. En del av kommunene som stiller seg negative til forslaget mener at kravet til å få vekstkompensasjon er satt for høyt.
Skjønn
Et klart flertall av kommunene som har avgitt merknad er positive til utvalgets forslag. Fylkesvis finner vi den største motstanden mot å redusere skjønnsmidlene blant kommunene i Sogn og Fjordane, Nord-Trøndelag og Finnmark. Dette kan ha sammenheng med at disse fylkene kommer innunder forslaget om trekk i skjønnsmidlene for å finansiere distriktstilskuddet. Ser vi på kommunestørrelse er de mindre kommunene mest negative til å redusere skjønnsmidlene.
Oppdatering av befolkningstall
Et klart flertall av kommunene som har avgitt merknad på dette punktet stiller seg positive til forslaget om å avvikle oppdateringen av innbyggertallene midt i budsjettåret for beregning av innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen, og mener at det vil bidra til større forutsigbarhet.
Et flertall av kommunene i Buskerud, Vestfold og Telemark følger høringsanbefalingen til KS-BTV og går imot utvalgets forslag til oppdatering av befolkningstall. Også et flertall av kommunene i Akershus er imot. Ser vi på kommunestørrelse er det et flertall blant kommunene med over 20 000 innbyggere (ekskl. Bergen, Stavanger, Trondheim og Oslo) som er i mot forslaget.
Det er ulike begrunnelser for at man går imot forslaget. Enkelte vekstkommuner påpeker at de vil tape på at ikke oppdaterte befolkningstall blir brukt i utregningen av innbyggertilskuddet. Andre igjen viser til at en endring av telledato kan ha utilsiktede konsekvenser for typiske «skolekommuner» og ønsker derfor å videreføre dagens ordning.
Blant de som går imot utvalgets forslag er det også ulike telledatoer som blir foreslått for utregning av innbyggertilskudd og utgiftsutjevning. Mens noen ønsker å beholde dagens ordning med oppdatering av befolkningstall per 1. januar i budsjettåret i utregning av innbyggertilskudd- og utgiftsutjevning, foreslår andre at man tar utgangspunkt i befolkningstall per 1. januar i året før budsjettåret. Her kan nevnes at før Rattsø-omleggingen i 1998/99 ble befolkningstall per 1. januar i året før budsjettåret benyttet ved beregning av utgiftsutjevningen.
Nytt inntektsgarantitilskudd (INGAR)
Et klart flertall av kommunene som har sendt inn merknad angående et nytt inntektsgarantitilskudd støtter utvalgets forslag. Motstanden er størst i Telemark og Vestfold hvor et flertall av kommunene følger anbefalingen til KS-BTV som går imot forslaget til nytt inntektsgarantisystem, fordi de mener at dagens overgangsordning er mer forutsigbar. Ser vi på kommunestørrelse er det flest kommuner som har over 20 000 innbyggere (ekskl. Bergen, Stavanger, Trondheim Oslo) som går imot forslaget om et nytt inntektsgarantisystem, men fortsatt er det flertall for forslaget også innenfor denne kommunegruppen.
8.3.3 Merknader fra fylkesmenn
13 fylkesmenn har avgitt høringsuttalelse: Østfold, Vestfold, Oppland, Hedmark, Aust-Agder, Vest-Agder, Rogaland, Hordaland, Sogn og Fjordane, Sør-Trøndelag, Nord-Trøndelag, Troms og Finnmark. Det er litt varierende i hvilken grad de tar stilling til forslagene til Sørheimutvalget. Nesten alle støtter utvalgets forslag om en skatteandel på 50 prosent, økt inntektsutjevning, avvikling av selskapsskatt, oppdatering av befolkningstall og ny overgangsordning. Når det gjelder de øvrige forslagene er reaksjonene mer blandet. 5 fylkesmenn går imot nytt distriktstilskudd. 3 fylkesmenn går imot veksttilskudd. Et flertall av fylkesmennene er imot å redusere skjønnsmidlene. Fylkesmennene i Vestfold og Finnmark er mest negative til Sørheimutvalgets forslag.
8.4 Borgeutvalget
Inntektssystemet ble evaluert av et eget utvalg i 2005. Utvalget, som ble oppnevnt i oktober 2003, ble ledet av professor Lars-Erik Borge. Utvalget ble bedt om å foreta en bred faglig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene og fylkeskommune. I oktober 2005 la utvalget fram sine forslag til endringer i inntektssystemet i NOU 2005: 18 Fordeling, forenkling og forbedring.
Forslagene til Borgeutvalget omfattet blant annet:
erstatte dagens Nord-Norge-tilskudd, regionaltilskudd og deler av skjønnsmidlene med et nytt distriktspolitisk tilskudd
avvikle dagens ordning med bruk av befolkningstall per 1. januar i budsjettåret ved beregningen av innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen
avvikle overgangsordningen i dagens inntektssystem, og erstatte den med et nytt inntektsgarantitilskudd (INGAR)
begrense bruken av skjønnsmidler til først og fremst å fange opp lokale og ekstraordinære forhold
innføre et system med prognosebasert inntektsutjevning.
I tillegg vurderte også Borgeutvalget utgiftsutjevningen i inntektssystemet og utarbeidet et forslag til nye kostnadsnøkler. For en nærmere gjennomgang vises det til utvalgets utredning.
Høringsrunden
Utredningen ble sendt ut på bred høring til kommuner, fylkeskommuner, fylkesmenn og KS, samt andre berørte instanser. Høringsfristen var 1. februar 2006. Det kom inn i omlag 320 høringsuttalelser.
I underkant av halvparten av kommunene sendte inn høringsuttalelse, enten direkte fra kommunen, eller via lokale samarbeidsorgan eller landssammenslutninger. KS’ lokallag hadde i de fleste fylker gitt anbefalinger til merknader, og mange kommuner viste til dette i sine høringsuttalelser. Også de fleste fylkesmennene avga høringsuttalelse.
Et flertall av høringsinstansene mente at utvalget hadde gjort et grundig og solid arbeid. Merknader var i hovedsak rettet mot enkeltelementer i inntektssystemet. Kun et lite mindretall gikk imot forslaget i sin helhet. Imidlertid var omlag halvparten av kommunene som hadde avgitt høringssvar kritiske til utvalgets forslag til utgiftsutjevning.
Høringsuttalelsen fra KS pekte på at sentrale målsettinger var forsøkt realisert på en positiv måte i utvalgets utredning, men at en del av forslagene var problematiske og ikke burde realiseres.