2 Vurdering av tilknytningsform

2.1 Aktuelle tilknytningsformer

Det er to hovedtilknytningsformer for den virksomhet som staten driver. Den ene er organisering som forvaltningsorgan, som har underformene ordinære forvaltningsorganer og forvaltningsbedrifter. Den andre omfatter statseide selskaper, som består av statsaksjeselskap, statsforetak og særlovselskaper. I tillegg til disse to hovedmodellene finnes stiftelser som særlig nyttes når staten engasjerer seg i oppgaver med verdi- og kulturforvaltning.

Forvaltningsorganene er juridisk og økonomisk en del av staten. De ordinære forvaltningsorganene får i hovedsak sine finansielle ressurser gjennom bevilgninger fra Stortinget. Dette gjelder også forvaltningsbedriftene, selv om disse i stor grad er selvfinansierte. Riksrevisjonen kontrollerer at bevilgningene disponeres i samsvar med gjeldende regler og premissene for bevilgningsvedtakene. Forvaltningsorganene er underlagt vedkommende statsråds myndighet og styring, og statsråden er konstitusjonelt og politisk ansvarlig for alt som skjer i virksomheten. De ansatte er statstjenestemenn og ansettelsesforholdet omfattes av tjenestemannsloven og tjenestetvistloven.

For forvaltningsbedriftene gjelder det statlige budsjettregelverk og budsjettprosedyrer. Forvaltningsbedrifter har enkelte unntak fra de alminnelige bestemmelser for ordinære forvaltningsorganer, og har de senere årene fått utvidede fullmakter. Forvaltningsbedriftene inngår som en del av statsbudsjettsystemet og behandles i samsvar med hovedprinsippene for styring, budsjettering og regnskapsføring i staten. I tillegg til sitt eget behov for forretningsmessig økonomistyring, budsjettering og regnskapsføring, må de dessuten følge det generelle regelverk som gjelder for staten på disse feltene. Dette innebærer at bedriftene må forholde seg til den ordinære budsjettprosessen i staten og til Stortingets behandling av deres drifts- og investeringsbudsjetter og av viktige forretnings- og organisasjonsmessige spørsmål. Disse bindingene fører til mindre selvstendighet i den løpende driften og til en tyngre beslutningsprosess enn for virksomheter som er organisert som selvstendige selskaper.

Forvaltningsbedriftene er forvaltningsorganer som driver forretningsmessig virksomhet og har derfor fått mer omfattende fullmakter enn det som er vanlig for ordinære forvaltningsorgan. De siste årene har samferdselsbedriftene fått utvidede fullmakter innenfor forvaltningsbedriftsmodellen. Dette gjelder bl.a. adgang til å avvike fra Stortingets vedtak på drifts- og investeringsbudsjettet, og til å opprette og inndra stillinger. I St.prp. nr. 43 (1993-94) ble fullmaktene innenfor forvaltningsbedriftsmodellen drøftet, og det ble pekt på at følgende grunnleggende forhold bør legges til grunn i forvaltningsbedriftsmodellen:

• Forvaltningsbedriftene må være en del av staten som juridisk person. Det innebærer at staten har det økonomiske ansvaret for virksomheten og de kontrakter den inngår.

• Forvaltningsbedriftenes budsjetter må fastsettes gjennom den årlige budsjettprosessen i tilknytning til statsbudsjettet.

• De ansatte skal være statstjenestemenn.

I St.prp. nr. 43 ble det konkludert med at det bl.a. på grunn av det konstitusjonelle og politiske ansvaret ikke vil være tilrådelig å gi forvaltningsbedriftene ytterligere fullmakter som endrer de sentrale egenskaper ved modellen.

Statseide selskaper er selvstendige juridiske enheter, og statens økonomiske ansvar er begrenset til den kapital som staten har skutt inn i selskapet, jf. imidlertid nedenfor om statens ansvar for å dekke fordringshaverne i statsforetak. Forholdet mellom staten som eier og selskapet er regulert i lovgivningen. Statseide selskaper kan organiseres som statsaksjeselskap, statsforetak eller som et selskap organisert etter egen lov. De to førstnevnte selskapsformene er formalisert gjennom henholdsvis lov om aksjeselskaper og lov om statsforetak.

Utøvelse av eierrollen i statsaksjeselskap vil følge ordinære selskapsrettslige regler. Normalt vil statsråden utøve generalforsamlingsfunksjonen. I enkelte statsaksjeselskaper, bl.a. Telenor, har en valgt å ta inn et punkt i selskapsvedtektene som krever at styret skal forelegge for generalforsamlingen alle saker som antas å være av vesentlig, prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning.

Statsforetakmodellen ble etablert ved lov 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak. Statsforetakene er selvstendige rettssubjekter. Når det gjelder økonomisk ansvar, legger loven opp til prosedyrer som bygger på at det er foretaket som står ansvarlig for forpliktelsen. Dersom det skulle oppstå en helt ekstraordinær situasjon der et statsforetak ikke evner å gjøre opp for seg, skal staten skyte inn de midler i foretaket som er nødvendige for å dekke fordringshaverne. Departementet utøver den øverste myndighet i foretaket gjennom foretaksmøtet.

I St.meld. nr. 35 (1991-92) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk, er det gitt en beskrivelse av retningslinjer for valg av tilknytningsform. Et hovedpunkt i stortingsmeldingen er at det i hovedsak bør benyttes tilknytningsformer innenfor hovedkategoriene, dvs. forvaltningsorgan eller selskap organisert som statsforetak eller aksjeselskap. Andre tilknytningsformer skal også kunne velges, men da i mer særskilte tilfeller.

2.2 Behov for omstilling/restrukturering

Det har funnet sted omstillinger i bedriftene de seneste årene, og de ansatte har vært aktivt med i disse prosessene. Både i NSB og Postverket er det fortsatt et stort omstillingsbehov, og bedriftene har gjennomført omfattende analyser av ulike tiltak som er nødvendige for å ha et tjenestetilbud som er konkurransedyktig på pris og kvalitet.

Postverket regner med en betydelig nedgang i skranketrafikken ved postkontorene i årene framover. Hvis kostnadsnivået i postkontornettet opprettholdes, innebærer det at Postverkets resultat i løpet av de nærmeste årene vil bli vesentlig forverret. Det er derfor viktig å finne fram til nye og mer fleksible driftsformer som gjør at de overordnede mål kan nås på en mer kostnadseffektiv måte. Skal Postverket i framtiden greie å opprettholde et landsdekkende og likeverdig posttilbud av høy kvalitet i alle deler av landet, må virksomheten omstille seg i takt med hvordan folk bruker postkontorene. Det vises til en nærmere redegjørelse i St.prp. nr. 41 (1995-96) Om postvirksomheten i Norge, jf. Innst. S. nr. 285 (1995-96), og til kap. 8.3 i proposisjonen.

For å få til nødvendig omstilling og kostnadseffektivisering har NSB utarbeidet effektiviseringsprogrammet Effekt 600. Programmet har som mål å bedre servicenivået overfor de reisende og godskundene ved forbedringer på vesentlige områder som pålitelighet, tilgjengelighet, kundeservice og informasjon. Tiltakene tar også sikte på å effektivisere vedlikeholdsarbeidet samtidig med at det oppnås en bedre driftsstabilitet.

I løpet av 1996 og 1997 vil NSB etter planen få levert nye lokomotiver som skal erstatte store deler av dagens lokomotivpark. Med levering av nytt materiell vil verkstedene få en betydelig overkapasitet. Verkstedene er følgelig det området hvor NSB vil måtte gjennomføre de største kostnadsreduksjonene. Kortere gjennomløpshastighet for klargjøring og vedlikehold sammen med ytterligere effektivisering av tyngre vedlikehold, vil være avgjørende tiltak for å kunne nå de mål som er satt i Effekt 600. Tiltakene betinger at det blir gjennomført en del investeringer for å få til nødvendige tilpasninger og fornyelser i verkstedssektoren.

Omstillingskostnadene vil påløpe i en rekke år framover, og omstillingene vil være nødvendige å gjennomføre uavhengig av hvilken tilknytningsform Postverket og NSBs trafikkdel vil ha i framtiden. Regjeringen vil understreke at selskapene selv må stå for gjennomføringen av og fastlegge omfanget av omstillingstiltakene, men legger til grunn at staten bidrar til dekning av restrukturering av selskapene på grunnlag av de omstillingsplaner som foreligger på omdanningstidspunktet. Det legges opp til at statens tilskudd til restrukturering av selskapene bevilges i årene 1996, 1997 og 1998.

2.3 Behov for annen tilknytningsform

Postverket og NSB er av stor betydning for det norske samfunnet, og det er derfor viktig at de politiske myndighetene også i framtiden har mulighet til å utøve en overordnet samfunnsmessig styring av virksomhetene. Samtidig må bedriftene ha rammevilkår som gjør dem i stand til å tilpasse seg den teknologiske og markedsmessige utvikling på en best mulig måte. Bedriftene er store arbeidsgivere med til sammen over 40 000 tilsatte, og de tilsattes vilkår og rettigheter må ivaretas på en god måte. Det er viktig at de tilsatte i så stor grad som mulig er motivert og deltar aktivt i omstillingsprosessene.

Både Postverket og NSB produserer og leverer tjenester i et konkurransemarked, og det må være et krav til tilknytningsformen at virksomhetene sikres tilstrekkelig forretningsmessig handlefrihet og fleksibilitet som gir muligheter til både å kunne foreta raske forretningsmessige avgjørelser og til å kunne foreta en langsiktig og forutsigbar planlegging av virksomhetenes aktiviteter.

Det vil være en sentral utfordring å gi Postverket og NSB den frihet og de rammevilkår som er nødvendig for at de skal kunne tilpasse seg teknologiske og markedsmessige endringer på en rask og effektiv måte, samtidig som en sikrer en nødvendig samfunnsmessig styring av bedriftene. Dersom virksomhetene ikke har mulighet til å tilpasse seg endrede behov i samfunnet, vil de tape i konkurransen og gradvis miste den markedsmessige posisjon og betydning de har i dag. Dette vil redusere mulighetene for å nå de samfunnsmål for post- og jernbanesektoren som er fastlagt av overordnede myndigheter. Etter Regjeringens mening er det derfor nødvendig å gi Postverket og NSB rammevilkår slik at de kan være konkurransedyktige i de markeder disse bedriftene er forutsatt å operere i.

Tilknytningsformen bestemmer også rammene for den overordnede styring av virksomheten. Den samfunnsmessige styringen bør i størst mulig grad være basert på en overordnet styring som ikke griper unødig inn i den løpende driften. Ved organisering som forvaltningsorgan, herunder forvaltningsbedrift, er statsråden konstitusjonelt ansvarlig for all virksomhet, inkludert den forretningsmessige driften. Ved organisering som selskap, f.eks. aksjeselskap og statsforetak, reguleres ansvarsforholdene i en egen lovgivning. I et statsaksjeselskap har den ansvarlige statsråd ansvar for den overordnede styring av selskapet gjennom generalforsamlingen, eller gjennom foretaksmøtet i et statsforetak. Ansvaret for den løpende virksomheten ligger hos selskapets styre og administrative ledelse.

Innenfor rammene av krav fastsatt av overordnede myndigheter, må styret og den administrative ledelsen få tilstrekkelige styringsmuligheter for å kunne gjennomføre de nødvendige omstillingsprosessene på en best mulig måte. Det har vært viktig å sikre at omstillingsprosessene tar tilstrekkelig hensyn til de tilsattes behov, og å skape forståelse for at omstillingene er nødvendige for å gi sikrere arbeidsplasser på lengre sikt. Omstillingene vil gi belastninger for de tilsatte, samtidig som de vil være vanskelige å gjennomføre uten de tilsattes støtte. De foreliggende planer er forankret i virksomhetene, og de tilsatte har vært trukket med i arbeidet med planene.

Postverket og NSB er en del av statens ordinære virksomhet, og arbeidstakerne er statstilsatte på linje med tilsatte i ordinær statlig forvaltning. En annen tilknytningsform for Postverket og NSB må ses på som en videreføring av eksisterende virksomhet, og det er lagt til grunn at arbeidstakernes tilsettingsforhold skal løpe uavbrutt også ved en annen organisering av bedriftene.

Ved valg av tilknytningsform for Postverket og NSB legger Regjeringen stor vekt på at den organisasjonsform som velges, har forankring i de tilsattes organisasjoner, og at endringer gjennomføres med størst mulig medvirkning fra de tilsattes side. Det er viktig at omstillinger i bedriftene og endring av tilknytningsform til staten ikke skaper utrygghet og uro omkring arbeidssituasjonen. Regjeringen legger derfor stor vekt på betydningen av å videreføre sentrale elementer i det stillingsvernet de tilsatte i NSB og Postverket i dag har som statstilsatte. Dette gjelder oppsigelsesfristene og reglene for fortrinnsrett til annen statsstilling etter tjenestemannsloven, og ventelønn fra staten ved oppsigelse på grunn av forhold som de tilsatte ikke selv har herredømme over.

I statsforetak og statsaksjeselskap er styringsformen formalisert i henholdsvis statsforetaksloven og aksjeselskapsloven. Dersom det er ønskelig å etablere et selskap med vilkår som avviker fra de som ligger til grunn for slike selskaper, kan det være aktuelt å etablere selskapet på grunnlag av et lovvedtak. Et eksempel på dette er Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND), hvor de organisatoriske rammene for selskapet er samlet i en egen lov, lov 3. juli 1992 nr. 97 om Statens nærings- og distriktsutviklingsfond.

Regjeringen har ut fra en samlet vurdering kommet til at verken aksjeselskapsformen eller statsforetaksformen på en fullt ut tilfredsstillende måte ivaretar de hensyn som gjøres gjeldende i forhold til de utfordringer virksomhetene står overfor også i forhold til de tilsatte, og vil derfor foreslå at Postverket og NSBs trafikkdel organiseres som særlovselskaper, dvs. selskaper organisert i henhold til særlover. Forslaget til særlover tar utgangspunkt i aksjelovgivningen, men avviker bl.a. når det gjelder bestemmelser som regulerer de tilsattes rettigheter. Det vises til at forslag til særlover for Postverket og NSBs trafikkdel fremmes i en egen odelstingsproposisjon, jf. Ot.prp. nr. 2 (1996-97).

Det kan være hensiktsmessig å etablere minimum aksjeselskaper for å forberede omdanningene til særlovselskaper. Disse vil i så fall være interimselskaper som ikke skal drive egen virksomhet og som forutsettes å opphøre ved tidspunktet for omdanningen.

2.4 Samfunnsmessig styring

På grunn av Postverkets og NSBs samfunnsmessige betydning er det viktig at det utøves en overordnet politisk styring av virksomhetene. Ved organisering som særlovselskap vil adgangen til overordnet styring ikke bli svekket. Snarere vil en kunne få en mer effektiv styring ved at myndighetene kan konsentrere seg om de viktigere politiske og prinsipielle sidene av virksomhetene. Statens eierskap vil bli regulert i bestemmelsene i særlovene og i vedtektene med grunnlag i lovene. Statens eierrolle vil bl.a. ivaretas ved at samferdselsministeren er selskapenes generalforsamling.

Generalforsamlingen vil utpeke styret som har den forretningsmessige ledelse av selskapet. Statsråden kan gjennom generalforsamlingen gi nærmere regler for styrets og administrerende direktørs ledelse av selskapet. Generalforsamlingen skal fastsette resultatregnskap og balanse, herunder utbytte.

Generalforsamlingen fastsetter selskapenes vedtekter, og kan fastsette utvidet innsyn og kontroll av selskapene utover aksjelovens generelle bestemmelser. Selskapenes formål og krav om forelegg av viktige saker for selskapets generalforsamling vil bli tatt inn i vedtektene. Det vil bli lagt til grunn at saker av vesentlig, prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning skal legges fram for generalforsamlingen før det fattes vedtak i sakene.

Det legges opp til at styret hvert år skal legge fram for generalforsamlingen en plan for virksomheten. Den skal bl.a. omfatte selskapets hovedvirksomhet de kommende år, herunder større omorganiseringer, videreutvikling av eksisterende virksomheter og utvikling av nye.

Det vil videre bli lagt til grunn at departementet legger fram for Stortinget en melding om virksomheten hvert annet år. På denne måten vil Stortinget få mulighet til å drøfte overordnet politikk og rammebetingelser for virksomhetene.

Dagens ordning med å legge fram en stortingsmelding om Norsk jernbaneplan som rulleres hvert fjerde år, vil bli videreført. Det vil i tillegg bli lagt fram meldinger og proposisjoner for Stortinget om andre saker av vesentlig, politisk og prinsipiell interesse innen post- og jernbanevirksomheten.

Det vil fortsatt være behov for statlig kjøp av både post- og jernbanetjenester for å dekke et tjenestetilbud som er bedriftsøkonomisk ulønnsomt. For Postverket er statens kjøp forutsatt å finansiere et samfunnspålagt servicenivå utover det som er bedriftsøkonomisk lønnsomt. Fra NSB kjøper staten persontransporttjenester som ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomme, men som ønskes opprettholdt av overordnede samfunnsmessige hensyn. På denne måten sikrer staten at det eksisterer et post- og jernbanetilbud utover det som er bedriftsøkonomisk lønnsomt. Systemet med kjøp av tjenester er uavhengig av bedriftenes tilknytningsform og vil bli videreført også i den nye organisasjonsformen for virksomhetene.

I tillegg vil jernbaneloven og postloven være viktige styringsredskaper for staten for å sikre at de samfunnsmessige krav som stilles til jernbane- og postvirksomhet blir oppfylt. Konsesjoner i medhold av disse lovene vil være viktige styringsredskaper for å kunne påvirke selskapenes virksomhet i den grad disse er underlagt konsesjonsplikt.

Etter EØS-avtalens art. 59, nr. 2 trenger ikke offentlige virksomheter som driver virksomhet av generell økonomisk interesse, for utøvelse av denne del av virksomheten følge EØS-avtalens konkurranseregler, dersom konkurransereglene forhindrer utøvelsen av denne virksomheten. Dette vil gjelde for statens postselskap som i en konsesjon vil bli pålagt å tilby landsdekkende tjenester ut over det som er bedriftsøkonomisk lønnsomt. Statens kjøp av tjenester skal sammen med det overskudd eneretten gir, dekke de merkostnader som er forbundet med dette. Denne betalingen skal ikke overstige det som er nødvendig for å opprettholde disse tjenestene.

Staten kjøper tjenester fra NSBs trafikkdel for å dekke merkostnadene selskapet har ved å utføre samfunnspålagte oppgaver. Godtgjøring for forpliktelser innen transportvirksomhet som har sammenheng med begrepet offentlig tjeneste slik som statens kjøp av tjenester fra NSB, er tillatt etter EØS-avtalens art. 49. I tillegg finnes det egne rådsforordninger som regulerer forpliktelsene i tilknytning til offentlig tjenesteytelse og som vil anvendes ved statens kjøp av tjenester fra NSBs trafikkdel.

Den samfunnsmessige styringen skjer også gjennom myndighetenes rolle som markedsovervåker. På postsektoren er rollen som markedsovervåker blitt mer framtredende i de senere årene fordi flere aktører opererer innenfor dagens postmarked og konkurransen er økende. På jernbanesektoren er det foreløpig en noe annen situasjon. Jernbanen er avhengig av tillatelser etter jernbaneloven og underlagt tilsyn. Det vises også til redegjørelsen om den samfunnsmessige styringen under omtalen av Postverket og NSB senere i proposisjonen.