6 Kommunen og innbyggjarane

Det representative lokaldemokratiet er etter kvart supplert med nye deltakingsformer. I større grad enn tidlegare har deltakingsformer utanom valkanalen innteke den lokalpolitiske arenaen. Slike former for folkeleg deltaking mellom val viser at lokalpolitikk engasjerer. I seg sjølv er dette positivt. Men dette er også ei utvikling som set kommunen som styringsorgan på prøve. Lokalpolitikarane må i større grad enn før handtera det ein kan kalla utanomparlamentariske aktivitetar.

Departementet ser positivt på at kommunane byggjer ut lokaldemokratiet med ordningar som legg til rette for deltaking mellom vala. Dette vil og bør vera ein viktig del av eit levande lokaldemokrati i framtida. Slike ordningar for medverknad opnar for at kommunen på ein betre måte kan gjera prioriteringar som samsvarer med innbyggjarane sine behov og ønske for utviklinga av lokalsamfunnet.

Det er ikkje utan vidare nokon motsetnad mellom individuelt, saksorientert politisk engasjement og politisk arbeid innanfor rammene av det representative lokaldemokratiet. Utviklinga inneber likevel ei utfordring for kommunane med omsyn til å kanalisera innbyggjarane sitt engasjement inn i dei representative vedtaksprosessane. Det er dei politiske organa i den representative kanalen som har det endelege ansvaret for dei avgjerdene kommunen eller fylkeskommunen gjer.

Departementet ser også positivt på at kommunane eksperimenterer med nye deltakingsformer, og viser til støtte til kommunale prosjekt som gjer at ein kan få prøvd ut ordningar som gjer at innbyggjarane vert trekte inn i kommunale avgjerdsprosessar på ulike måtar. Departementet kjem til å halda fram med å støtta denne typen prosjekt.

6.1 Deltaking mellom vala. Sentrale utviklingstrekk

Eit sentralt tema i arbeidet til Lokaldemokratikommisjonen var å analysera utviklinga av andre former for politisk deltaking enn den deltakinga som er knytt til den representative kanalen. Medan engasjement og deltaking i den representative kanalen synest å gå tilbake, gjennom fallande valdeltaking, færre folkevalde og færre partimedlemmer, breier andre former for deltaking og engasjement knytt til lokal politikk om seg.

Dette kjem til uttrykk ved at deltaking i demonstrasjonar og underskriftskampanjar har auka over tid. Stadig fleire tek direkte kontakt med politikarar og offentleg forvaltning i staden for å gå vegen om dei politiske partia. Aktivitet som krev mindre kontinuerleg arbeidsinnsats veks i omfang, medan deltaking som krev eit meir langsiktig engasjement minskar. Det å sjølv ta kontakt eller vekkja merksemd gjennom media vert oppfatta som meir effektive påverknadsformer. Utviklinga går frå eit kollektivt til eit meir individuelt retta politisk engasjement, og frå fokus på saker med kollektive siktemål til saker som gjeld ein sjølv.

Deltakinga kan vera organisert av innbyggjarane sjølve, for eksempel gjennom innbyggjarorganiserte underskriftsaksjonar, eller demonstrasjonar mot vedtak eller planlagde vedtak. Det kan også vera snakk om deltakingsformer som kommunen sjølv har lagt til rette for: folkemøte, folkerøystingar og andre møteplassar mellom innbyggjarar og lokalpolitikarar. Ulike ordningar for deltaking for dei som mottek tenester, er døme på ei form for deltaking der kommunen sjølv legg til rette for at innbyggjarane skal kunna uttrykkja seg om innhaldet i og kvaliteten på det kommunale tenestetilbodet. Også staten har gjennom lov pålagd kommunane å leggja til rette for innbyggjarmedverknad. Innbyggjarinitiativ og samarbeidsutval i grunnskulen er døme på dette.

Informasjon er eit viktig vilkår for at innbyggjarane skal engasjera seg. Kommunane er opptekne av at innbyggjarane skal vera informerte om det dei steller med. Så å seia alle kommunar har internettsider, og nettet vert teke i bruk på ulike måtar. Det vert arrangert debattar, og innbyggjarane kan ta kontakt med politikarane og administrasjonen i kommunen. Det finst kommunar som legg opp til dialog mellom innbyggjarane og lokalpolitikarane på nettet. I perioden 2000 – 2003 hadde 68 prosent av kommunane kontaktutval for friviljuge organisasjonar. Om lag like mange hadde samarbeids-/kontaktforum for næringslivet. Verkemiddel for å trekkja mottakarane av kommunale tenester med i utforming av tenestene er utbreidde. Eit døme er gjennomføring av brukarundersøkingar, noko 48 prosent av kommunane nytta seg av i perioden frå 2000 til 2004. Eit anna eksempel er brukarmøte, som 24 prosent av kommunane nytta seg av i same fireårsperiode. Nær halvparten (48 prosent) av kommunane arrangerte folkemøte eller høyringar om arealdelen i kommuneplanen. Det er like vanleg med folkemøte eller høyringar om andre typar saker. Åtte prosent av kommunane gjennomførte lokale, rådgjevande folkerøystingar i denne fireårsperioden. 1

6.2 Ulike demokratitiltak

6.2.1 Lokale folkerøystingar

Historikk og utviklingstrekk

Alt i 1892 innførte Stortinget det lokale folkerøystingsinstituttet i Noreg. Då vart det opna for bruk av rådgjevande folkerøystingar om språk («Landsmaal» eller «det almindelige Bogmaal») i skulen. Folkerøystingar om språk i skulen har vart ved heilt fram til i dag, og reglane for desse er regulerte i opplæringslova. I tidsrommet 1965 – 2006 vart det halde om lag 350 folkerøystingar om opplæringsspråket i skulen.

I 1894 vedtok Stortinget reglar for lokale folke­røystingar om kjøp og sal av alkohol i kommunar. Dei første folkerøystingane om dette emnet vart haldne i 1895; det året var det 13 slike val. Slike folkerøystingar har vore avvikla heilt fram til 1990-talet.

I perioden 1970 – 2007 vart det samla sett halde om lag 600 lokale folkerøystingar i Noreg. Rundt rekna 75 prosent av desse galdt språk og alkohol; dei «klassiske» emna og stridsspørsmåla i det lokale, direkte demokratiet her til lands. Dei andre folkerøystingane har primært dreidd seg om grenser, anten skulekrinsreguleringar eller kommunegrenser: Samanslåing av kommunar, oppdeling av kommunar og andre former for justering av grenser mellom kommunar.

Det kan sjå ut som om lokale folkerøystingar dei siste åra har handla om nye tema. Til dømes har det vore folkerøystingar om vindkraft (utbygging av vindmølleparkar) både på Frøya og i Giske kommune. I 2006 var det rådgjevande folkerøysting om buplikt på øya Veierland i Nøtterøy kommune. I samband med lokalvalet hausten 2007 var det òg folkerøysting i Odda om kommunen skulle oppretthalda søknad om UNESCO-status.

Avvikling av folkerøystingar er i det heile innarbeidd praksis i kommunane, trass i at slike val ikkje er regulerte i verken kommune- eller vallova. Lokale folkerøystingar er rådgjevande overfor kommunestyret, som har avgjerdsmonopol og siste ord.

Rådgjevande og bindande folkerøystingar

Noreg har ingen tradisjon for juridisk bindande folkerøystingar, verken på lokalt eller nasjonalt nivå. Lokale folkerøystingar om språk og alkohol har tidvis vore såkalla semi-bindande: Bindande under visse føresetnader, rådgjevande dersom desse føresetnadene ikkje har vore innfridde. Folkerøystingar om språk var til dømes rådgjevande fram til 1915. Då vart reglane endra slik at utfallet av ei folkerøysting var bindande dersom valdeltakinga var over 66,67 prosent av dei røysteføre, eller dersom eit fleirtal representerte minst 50 prosent av dei røysteføre. Viss ingen av desse krava vart innfridde, var resultatet at folkerøystinga formelt sett var rådgjevande. Reglane vart på ny endra i 1959. Då vart folkerøystingar om språk bindande dersom eit fleirtal representerte minst 40 prosent av dei røysteføre. Etter 1985 har alle slike folkerøystingar – til liks med folkerøystingar om andre emne enn språk – formelt sett vore rådgjevande.

Dei ulike variantane av semi-bindande folke­røystingar viser derimot at utfallet i ei folkerøysting skulle vera klårt og tydeleg for at det skulle vera bindande: Anten markert fleirtal og/eller høg valdeltaking. Forsking på lokale folkerøystingar om språk i tida 1965 – 2000 viser at kommunestyra i om lag 90 prosent av tilfella gjorde vedtak i samsvar med fleirtalet av veljarane. Størst sjanse for at eit fleirtal i eit kommunestyre valde å sjå vekk frå utfallet i folkerøystinga, var det nettopp når valdeltakinga var låg, og/eller når ingen av valalternativa fekk noko markert fleirtal mellom veljarane (Søberg 2005).

Lokale, rådgjevande folkerøystingar i Noreg grensar derfor opp mot bindande folkerøystingar i praksis. Samstundes finst det ei rekkje døme på at folkerøystingane faktisk utgjer råd, som lokale styresmakter også kan sjå vekk ifrå. Det gjeld spesielt når rådet verken er tydeleg eller sterkt. Då er informasjonen som folkerøystinga har produsert av lågare kvalitet enn når mange har teke del og eit klårt fleirtal vorte resultatet.

Lokale rådgjevande folkerøystingar kan sjåast på som ein mellomting mellom uforpliktande meiningsmåling og bindande, kollektivt vedtak. Valdeltaking og fordeling av røyster mellom alternativa avgjer i kor stor grad ei rådgjevande folkerøysting tenderer mot anten det eine eller det andre av desse ytterpunkta.

Spørsmålet om å innføra bindande lokale folkerøystingar vart vurdert av departementet i Ot.prp. nr. 44 (2004 – 2005) Om lov om endringar i lov 28. juni 2002 nr. 57 om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer (valgloven). Departementet konkluderte i proposisjonen med å rå ifrå å lovfesta ein heimel til å gjennomføra bindande lokale folkerøystingar. I Innst.O. nr. 60 (2004 – 2005) slutta fleirtalet i kontroll- og konstitusjonskomiteen seg til departementet si vurdering.

Departementet omtala òg spørsmålet om ei lovregulering av ordninga med rådgjevande folke­røystingar i Ot.prp. nr. 44 (2004 – 2005). Departementet vurderte då at ordninga med rådgjevande folkerøystingar fungerte tilfredsstillande, og at ho gav kommunane den fleksibiliteten dei treng for å gjennomføra folkerøystingar etter behov og ønske når det er aktuelt. Departementet meinte at ei lovregulering måtte verta generell for å femna om alle typar av forhold, og såleis kunna opplevast meir som ei hindring enn ei hjelp for kommunane i gjennomføringa. Departementet fann det derfor ikkje føremålstenleg å gjera framlegg om ei lovregulering av rådgjevande folkerøystingar.

Lokale folkerøystingar og tilleggsdemokrati

I regelen handlar lokale, rådgjevande folkerøystingar om anten-eller-saker, jamfør til dømes nynorsk eller bokmål; samanslåing av kommunar eller status quo. Dette inneber ei avgrensing av kor ofte slike folkerøystingar bør haldast all den tid mange politiske stridstema og saker vanskeleg kan framstellast som enkle val mellom to veldefinerte alternativ.

Somtid dukkar slike saker like fullt opp på dagsordenen, ikkje minst mellom val og moglegvis utan å ha vore debattert i ordinære valkampar. Lokale folkerøystingar vert då ein demokratisk mekanisme som kan nyttast for å lodda folkeviljen og utvida informasjonsgrunnlaget som ligg til grunn for formelle politiske vedtak i slike saker. Folkerøystingar opnar ikkje berre for presise offentleg ordskifte om einskildsaker, men vil òg kunna medverka til auka deltaking og demokratisk læring i lokalsamfunn. Slik sett supplerer det rådgjevande, direkte demokratiet det representative folkestyret. Innslag av folkelege råd frå folkerøystingar kan også gje auka legitimitet til viktige avgjerder, som ved samanslåingar av kommunar. Bruk av folkerøystingar i samband med slike saker er ikkje uvanleg i Noreg i dag.

Tiltak for lokalt direkte demokrati

Regjeringspartia har i Soria Moria-erklæringa uttalt at det skal leggjast til rette for bruk av lokale, rådgjevande folkerøystingar. Kommunane har alt i dag høve til å halda slike folkerøystingar på eige initiativ. I samband med folkerøystingar om språk finst det også ein lovregulert initiativrett: Slike val skal haldast dersom minst 25 prosent av dei røysteføre krev dette, jamfør § 2 – 5 i opplæringslova.

Lokale rådgjevande folkerøystingar har ein lang tradisjon i Noreg. Denne tradisjonen har utvikla seg sjølv om vi ikkje har hatt eit generelt regelverk for slike val. Departementet meiner likevel det er grunn til å lovfesta kommunane sin rett til å halda lokale rådgjevande folkerøystingar. Ein viktig grunn er at moglegheita til å gjennomføra slike røystingar etter departementet sitt syn er underkommunisert. Ein slik regel vil òg ha sin naturlege plass i kommunelova saman med reglane om innbyggjarinitiativ. Dette er reglar som departementet meiner utfyller kvarandre.

Ei generell lovfesting av retten til å halda lokale folkerøystingar bør likevel ikkje regulera korleis desse skal gjennomførast. Det lyt framleis vera opp til kommunane sjølve å avgjera dette ut frå lokale tilhøve. Departementet viser her til vurderingane i Ot.prp. nr. 44 (2004 – 2005), som er gjort greie for ovanfor.

Departementet meiner òg det bør etablerast ein heimel for innsamling av data om lokale folke­røystingar. Eit slikt heimelsgrunnlag vil gjera det mogleg å utvida den offisielle valstatistikken slik at den inneheld opplysningar om lokale, rådgjevande folkerøystingar i Noreg. I dag inneheld den offisielle statistikken opplysningar om dei nasjonale folkerøystingane som er haldne her til lands. Opplysningar om det lokale, direkte demokratiet er derimot mangelfullt registrert, og har så langt ikkje vore ein del av den offisielle valstatistikken.

Departementet går derfor inn for at Statistisk sentralbyrå med utgangspunkt i ny lovheimel og statistikklova skal samla inn denne typen data, og slik gjera valstatistikken meir komplett. Slik informasjon vil dels spegla ein vesentleg del av det norske folkestyret, dels letta både forsking på og formidling av kunnskap om dette innslaget i demokratiet.

Departementet har varsla at ein over tid ser føre seg utprøving av ny teknologi i samband med avvikling av ordinære val. Dette gjeld høvet til å røysta elektronisk i vallokala i tillegg til utprøving av røysting over internett utanfor vallokala. Departementet meiner at lokale, rådgjevande folkerøystingar òg bør kunna nyttast til å prøva ut og vidareutvikla slike teknologiske løysingar.

6.2.2 Innbyggjarinitiativ

Kommunelova fekk i 2003 eit nytt kapittel 6A om innbyggjarinitiativ. Føremålet med innbyggjarinitiativ er at innbyggjarane i ein kommune eller ein fylkeskommune skal kunna setja nye saker på den politiske dagsordenen. Forslag etter § 39a, som oppfyller vilkåra i lovregelen, har kommunestyret eller fylkestinget ei plikt til å ta stilling til.

Ei undersøking Lokaldemokratikommisjonen fekk gjennomført, synleggjer enkelte erfaringar med ordninga med innbyggjarinitiativ (Klausen og Christensen (2006). Undersøkinga viser at det er stor spreiing i det politiske innhaldet i initiativa, men sakene dreier seg gjerne om det som i undersøkinga er kalla den nære lokalpolitikken – konkrete og fysiske forhold som vegar, bygningar og parkar. I regelen er det laust organiserte grupper bak initiativa. Permanente og etablerte lokale foreiningar er nokså svakt representerte mellom initiativtakarane.

I analysen vurderer forskarane det slik at innbyggjarinitiativ kan reknast som ei oppmuntring til politisk deltaking utanfor partia og det representative systemet. Samtidig kan innbyggjarinitiativ medverka til at saker som engasjerer innbyggjarane, vert kanaliserte inn i den representative prosessen på ein formell og ordna måte. Ordninga opnar for politisk innverknad for dei som ønskjer å konsentrera seg om saker dei er mest opptekne av, og for så å «tre ut og av» så snart saka er avklart. På den andre sida er det ikkje umogleg at ordninga kan rekruttera folk inn i partia. Aktivitet i enkeltsaker har for mange vore det første steget til partimedlemskap og vidare politisk engasjement.

Eit hovudfunn i undersøkinga er at det har vore nokså mange innbyggjarinitiativ. Forskarane estimerer at 75 av alle kommunane i landet hadde hatt innbyggjarinitiativ frå det tidspunktet ordninga trådde i kraft 1. juli 2003 til september 2005, det vil seia over ein periode på vel to år. I nokre kommunar er innbyggjarinitiativ brukt fleire gonger. Oslo kommune rapporterte om 24 initiativ. Høg valdeltaking ser ut til å verka inn på kor ofte kommunane får opp innbyggjarinitiativ. Dess høgare valdeltaking, dess fleire initiativ.

På oppdrag frå Kommunal- og regionaldepartementet gjennomfører Norsk institutt for by- og regionforsking (NIBR) i samarbeid med Høgskolen i Vestfold og fleire kommunar, eit utviklingsprosjekt for å leggja til rette for innbyggjarinitiativ over Internett (sjå nærare omtale i boks 6.1).

6.2.3 Lokaldemokrati på nett

Det er grunn til å tru at IKT i stor grad kan vera med og utvikla lokaldemokratiet. Nettet er ei kjelde til informasjon frå kommunane. Her kan innbyggjarane få informasjon om kva kommunen steller med, og om politiske og administrative vedtak som er gjorde. Ein kan også få tilgang til informasjon om aktuelle avgjerdsprosessar. På kommunane sine nettsider ligg det også ute informasjon om kva tilbod kommunen gjev, og mange kommunar legg ut elektroniske skjema slik at ein enklare enn før kan søkja om dei tenestene kommunen yter. I St.meld. nr. 17 (2006 – 2007) Eit informasjonssamfunn for alle vert det understreka at «god og riktig tilgang til offentleg informasjon og tenester er ein av føresetnadene for at velferdsstaten skal fungere. Det er òg ein demokratisk rett».

Det er store variasjonar i måten IKT-verktøyet vert teke i bruk på i kommunane. Materialet som Lokaldemokratikommisjonen presenterer, viser at kommunane i stor grad legg ut informasjon om politiske prosessar i den representative kanalen. Til dømes er det vanleg å leggja ut sakslister for møte i folkevalde organ. Det er også vanleg å publisera saksdokument og referat på dei kommunale nettsidene. Det vert lagt ut informasjon om dei folkevalde og dei folkevalde organa. Det er mindre vanleg både å opna for debatt om kommunale saker på nettet og å leggja til rette for direkte diskusjon mellom innbyggjarane og lokale politikarar eller kommunale sakshandsamarar.

Eit problem med det elektroniske demokratiet er at alle enno ikkje har lik tilgang. Det er framleis innbyggjarar som ikkje har lett tilgang til Internett. Dette tyder også at desse gruppene ikkje like enkelt som andre kan nytta seg av dei tilboda kommunane eventuelt kan gje når det gjeld demokratisk deltaking på nettet. Det er også skilnader mellom dei som har tilgang til Internett når det gjeld å nytta seg av Internett i lokalpolitikken. Det er dei mest aktive og best utdanna som tek i bruk ulike IKT-verktøy til dette føremålet. Derfor kan det også sjå ut til at bruk av IKT-verktøyet kan vera med og forsterka skiljet mellom dei som deltek og dei som ikkje deltek.

Lokaldemokratikommisjonen meiner at IKT først og fremst har medverka til demokratiutvikling ved å forenkla, effektivisera og byggja opp under det representative demokratiet. Det i seg sjølv er ei nyvinning. I mindre grad vert det lagt til rette for medverknadsdemokrati der heimesidene fungerer som ein alternativ deltakingskanal jamsides den representative kanalen.

Eit levande og utviklingsorientert lokalsamfunn med eit godt lokaldemokrati krev at tilhøva må leggjast til rette for at innbyggjarane kan engasjera seg . Eit sentralt verkemiddel i dette arbeidet er å gjera offentleg informasjon og tenester lettare tilgjengelege. I tillegg bør det opnast for betre dialog med innbyggjarane.

Departementet meiner det er viktig at kommunane har eit godt informasjonstilbod over Internett. Internett er eit eigna medium for å informera om saker som skal opp i kommunestyret og andre politiske organ og spørsmål som det vil vera allmenn interesse både å få informasjon om og å få debattert. Ei fullverdig kommunal heimeside med aktivt oppdatert informasjon og tenester opnar for auka innsikt i kommunal forvaltning, og legg grunnlaget for auka politisk engasjement. Viss ein kan kommunisera med lokalpolitikarane på heimesidene til kommunen, per e-post eller i diskusjonsgrupper, vil det verka vitaliserande både for innbyggjarane, lokalpolitikarane, lokalpolitikken og dermed også for lokaldemokratiet.

Departementet vil understreka kor viktig det er å ta i bruk nettet andsynes barn og ungdom. Dette er ei gruppe som ligg langt framme og plar vera aktive nettbrukarar. Kommunane kan tena på å bruka nettet for å gje barn og unge informasjon, og opna for kommunikasjon i saker som handlar om interessene til barn og unge.

Det vil ikkje vera eit mål at alle kommunar skal ha det same tilbodet når det gjeld informasjon på nettet. Kvar enkelt kommune må finna den blandinga av former for informasjons- og medverknadsordningar som er best for seg. Bruken av nettet vil typisk koma til å variera mellom kommunar. Likevel kan ein forventa at Internett, som allereie er eit viktig medium for mange av innbyggjarane, vil verta meir sentralt for å byggja kontakt mellom kommunen og innbyggjarane også på felt som har å gjera med folkeleg innverknad. Her er det likevel viktig å understreka at den enkelte kommunen òg har eit ansvar for at dei innbyggjarane som ikkje har lett tilgang til Internett ikkje må falla utanom dersom kommunen tek i bruk nettbaserte demokratitiltak.

6.2.4 Deltaking i kommunal og regional planlegging

Planlegging etter plan- og bygningslova skal leggja til rette for kommunal og regional samfunnsutvikling og samordning mellom sektorane, og fastsetja arealbruken i kommunane. Dette er viktige vedtak for innbyggjarane. Plan- og bygningslova legg derfor stor vekt på at innbyggjarar og grupper skal ha rett til å delta aktivt i planprosessen. Reglane for medverknad er ulike for dei ulike plantypane, og med sterkast krav for dei mest detaljerte planane.

Miljøverndepartementet har ei aktiv oppfølging av kommunar og fylkeskommunar knytt til temaet informasjon og medverknad. Dagens reglar for medverknad i plan- og bygningslova har no verka i over 20 år, og det er etablert stor lokal kunnskap om kva metodar som høver i ulike situasjonar.

Kommunane kan i stor grad sjølve avgjera og forma opplegget for medverknad og informasjon om planprosessane. Det er nyleg innført krav om at kommunane skal utarbeida eit planprogram ved oppstarten av kommuneplanprosessen. Planprogrammet skal mellom anna gjera greie for opplegget for medverknad, og det skal gjerast offentleg kjent. Statlege og regionale styresmakter skal også ha planprogrammet på høyring. Erfaringa er at reglane medverkar til ei betre planlegging, både i høve til medverknad og til innhaldet i planane. I samband med kommuneplanane har mange kommunar folkemøte, dialogkonferansar, gjort bruk av Internett, ulike typar skriftleg informasjon osb.

Det er lagt særleg vekt på medverknad frå barn og unge. Det vert nytta mange ulike metodar for medverknad frå denne gruppa. Medverknad er aktuelt både i større planarbeid som gjeld for heile kommunen, og for planer som gjeld mindre område. Barn- og ungdomsråd vert tekne med i planprosessane, og mange skular har kommuneplanen som prosjekt i undervisninga. Vest-Agder fylkeskommune har gått saman med kommunane Kvinesdal, Lindesnes og Kristiansand om prosjektet Ung Input der mellom anna visjonstenking og kartlegging av korleis det er å veksa opp er sentrale tema. Målet er at slik involvering i kommuneplanprosessane skal styrkja tilknytinga til heimstaden, og føra til at fleire vel å etablera seg i heimkommunane etter avslutta utdanning.

I Nord-Trøndelag fylkeskommune har barne- og ungdomsrådet fått i oppdrag å laga ein visjon for utviklinga i fylket. 200 ungdomar har utarbeidd visjonen «Alt e mulig – uansett», som inngår som ein del av fylkesplanen. Evalueringa av prosjektet viser at det har ført til stor entusiasme og byrgskap, og det vert ført vidare i neste fylkesplanperiode (sjå tekstboks for meir informasjon).

Planlegging etter plan- og bygningslova har stor verknad for folkehelsa. Helse- og omsorgsdepartementet prioriterer arbeidet med kommunehelseprofilar, og er oppteke av planlegging som verkemiddel. Aktiv medverknad er svært viktig for å vita kva folk oppfattar som sentralt i nærmiljøet, og som påverkar helsa. Det kan vera turområde og parkar, støy, trafikktryggleik og andre tilhøve.

Miljøverndepartementet har lagt fram Ot.prp. nr. 32 (2007 – 2008) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (plandelen). Lovframlegget fører vidare hovudtrekka i planprosessane frå dagens lov, men legg opp til auka bruk av ny teknologi knytt til internett og andre media. Ein større del av detaljplanlegginga går i dag føre seg i privat regi. I lovframlegget vert det presisert at alle som driv planverksemd, har same ansvaret for å sikra god medverknad. Kommunane skal kontrollera at desse reglane vert følgde opp.

6.2.5 Dialogbaserte demokratitiltak

Dialogbaserte demokratitiltak er tiltak som tek sikte på å få i stand ein dialog mellom kommunen og innbyggjarane slik at innbyggjarane gjennom argumentasjon og diskusjon med kommunen kan vera med i avgjerdsprosessen før viktige vedtak skal gjerast. Utforminga av slike dialogar varierer mellom kommunane. Kristiansand kommune har til dømes valt å arbeida spesielt med utvikling av dialogen mellom dei folkevalde og innbyggjarane, jf. boks 6.4.

Innbyggjarhøyring

Målet med innbyggjarhøyringar er å få ei sak vurdert av ei tilfeldig utvald gruppe ikkje-organiserte enkeltpersonar. Ordninga er motivert ut frå at vanlege innbyggjarar er i stand til å vurdera komplekse problemstillingar ut frå eit heilskapsperspektiv og til det beste for samfunnet. Høyringane byggjer gjerne på representative prosedyrar, slik at deltakarane vert valde ut tilfeldig blant innbyggjarane i kommunen. Innbyggjarhøyringar vert gjerne organiserte slik at deltakarar får rikeleg med tid til å setja seg inn i det temaet som står på dagsordenen. Metoden er nytta i USA og har vore under utprøving i Storbritannia. Metoden inneber at ei sak vert diskutert over fleire dagar, og ekspertar vert kalla inn før gruppa tek endeleg standpunkt.

Kommunal- og regionaldepartementet har finansiert rettleiaren « Lokalbefolkningen som ressurs. En veileder om bruk av innbyggerhøringer i norske kommuner» (Aars 2005). Dette er ein rettleiar som kan vera nyttig for kommunane, og ligg ute på Internett: http://www.regjeringen.no/upload/kilde/krd/red/2005/0155/ddd/pdfv/250997-publikasjonaars.pdf

Deltakande budsjettering

Deltakande budsjettering har innslag av innbyggjarhøyring. Meininga med denne metoden er å opna opp kommunale budsjettprosessar. Prinsipielt sett byggjer opplegget på ein idé om at budsjetta i større grad bør gjerast forståelege for innbyggjarane, og at dei bør verta involverte i diskusjonen om både inntekts- og utgiftssidene. Ulike variantar av deltakande budsjettering har vore testa ut i over 10 land, og i 55 kommunar eller byar i Europa (Hertzberg 2006). På ulikt vis har innbyggjarane fått høve til å engasjera seg direkte i budsjettprosessen. I einskilde tilfelle fungerer det slik at delar av budsjettet vert sett av til deltakande budsjettering, og innbyggjarane er med på å setja dagsordenen og fordela desse midlane etter ein open prosess.

Ein annan variant er å nytta ordninga på ein avgrensa sektor i budsjettet. Ein tredje variant er brukt i fleire tyske kommunar der lokalpolitikarane har gjennomført ein open konsultasjon om budsjettet i staden for å setja av midlar til fordeling. Dette har skjedd på det viset at alle hushald i første omgang har fått informasjon om budsjettet sine inntekts- og utgiftssider. Deretter har eit tilfeldig utval av innbyggjarane vorte trekt ut for å diskutera budsjettet med politikarane. Til sist har budsjettet vorte justert i i forhold til tilbakemeldingane frå innbyggjarane. Resultatet er større openheit, meir kunnskap om innbyggjarane sine behov, mobilisering av passive innbyggjarar og ein læringsprosess både for innbyggjarar og politikarar.

Ei kartlegging av 57 ulike demokratitiltak verda over viste at deltakande budsjettering kan sikra høg deltaking, spesielt mellom svake grupper (Smith 2005). I norsk samanheng er det ikkje uvanleg at kommunane freistar å opna budsjettprosessane, mellom anna ved å arrangera folkemøte. Kommunelova pålegg dessutan kommunane å leggja budsjettdokumenta ut til offentleg ettersyn. Drammen kommune har forsøkt å opna budsjettprosessen ved å skipa til dialogmøte mellom brukarane av kommunale tenester og lokalpolitikarane (Myrvold mfl. 2004). Meininga med desse møta var å få innbyggjarane engasjerte på eit tidleg stadium av budsjettprosessen, samtidig som politikarane skulle få ein læringsgevinst når det galdt tilbodet av dei tenestene dei hadde ansvaret for.

6.3 Unge i lokaldemokratiet

Analysar som NOVA og Institutt for samfunnsforskning gjorde på oppdrag frå Kommunal- og regionaldepartementet i 2002 (Lidén og Ødegård) viser at unge i større grad deltek i politisk aktivitetar enn folk i eldre aldersgrupper. Dei unge står ikkje utanfor den politiske arenaen, men deltek i det demokratiske systemet gjennom meiningsdanning og bruk av eit vidt spekter av politiske verkemiddel. Det er særleg aksjonsretta aktivitet dei unge nyttar, medan dei deltek i mindre grad enn eldre i konvensjonelle former for politisk aktivitet.

Derfor er det viktig at det vert lagt til rette for at barn og unge skal få delta i reelle demokratiske prosessar som aktive medborgarar. Barn og ungdom sine erfaringar, idear, kreativitet og skapartrong, evne til kritisk tenking, verdival og engasjement må stimulerast og brukast.

Inkludering av barn og ungdom i lokaldemokratiet medverkar til å styrkja det. Synspunkt frå barn og ungdom kan gjera at politikarane tek avgjerder på eit breiare grunnlag enn dei elles ville ha gjort. Deltaking i lokale plan- og avgjerdsprosessar, i ungdomsråd og liknande organ har ført til større politisk engasjement og interesse for lokaldemokratiet mellom ungdom.

Det kommunale velferdstilbodet overfor barn og ungdom kan verta betre tilpassa behova deira og ha høgare kvalitet dersom dei får høve til å påverka utforminga og omfanget av tilbodet. Opplevinga av å få reell innverknad er òg viktig for opplæring i demokratiske haldningar og handlemåtar. Det gjer òg noko med sjølvkjensla til barn og unge når dei sannar at synspunkta er verdifulle.

Barn og ungdom si deltaking og innverknad i kommunane

Barn og ungdom sin rett til deltaking og medverknad er nedfelt både i Dei sameinte nasjonane (FN) sin barnekonvensjon og i norsk lovgjeving. Ifølgje FN-konvensjonen om barnet sine rettar, har barn rett til gje uttrykk for synet sitt i alle saker som gjeld dei sjølve. Det er viktig at kommunane følgjer opp dei måla og prinsippa som er nedfelte i barnekonvensjonen. Barn og ungdom har rett til å gje uttrykk for sitt syn i samsvar med alder og mognad. I 2006 publiserte Barne- og likestillingsdepartementet eit rundskriv som inneheld råd om korleis arbeidet med deltaking og innverknad frå barn og ungdom i kommunane kan styrkast.

Kommunane som har arbeidd aktivt med barn og unge si deltaking og innverknad i lokale avgjerdsprosessar over fleire år, har gjort dette på mange ulike måtar og hausta ulike erfaringar. Metodane og graden av medverknad varierer: frå spørjeundersøkingar og barnetråkk (sjå boks 6.6), høyringar og framtidsverkstader på aktuelle tema, til årlege møte mellom barn, ungdom og politikarar og etablering av barne- og ungdomsråd med klåre mandat. Det same gjeld val av tema og område for medverknad: frå drift av møtestader for ungdom, via fordeling av midlar til strakstiltak og innspel til budsjettprioritering, til revisjon av arealplanen i kommunen.

Det skjer heile tida ei utvikling i høve kva slags saker barn og unge har innverknad på. I nokre saker er dei høyringsinstans eller dei vert spurde til råds, i andre får dei forslagsrett eller innstillingsrett. I einskilde saker får barn og unge også avgjerande myndigheit, noko som spesielt gjeld i kommunar der det er sett av midlar som barn og unge sjølve kan avgjera bruken av. Det at barn og unge får moglegheiter til å disponera midlar til eigne aktivitetar og til betring av lokalmiljøet, kan stimulera til deltaking.

Kommunestyret/fylkestinget og andre folkevalde organ kan gje representantar for grupper høve til å leggja fram sitt syn i enkeltsaker politikarane skal ta stilling til. Slik talerett kan også gjevast til ungdom i saker som gjeld dei.

Kommunelova § 14 fastset at alle som har røysterett ved lokalval er valføre og pliktige til å ta imot val som medlemmer av kommunale/fylkeskommunale nemnder, råd og utval. Det er ikkje noko krav at vedkomande har stått på ei liste til kommunestyre- eller fylkestingsvalet. Lova har ein særregel for ungdom: Dei som ikkje har nådd røysterettsalder, er valføre, men pliktar ikkje å ta mot val. Dermed kan til dømes ein 16-åring veljast som medlem av eit kommunalt utval.

Barne- og likestillingsdepartementet har sett ned ei ekspertgruppe som skal gjera greie for kva moglegheiter ungdom har for eit positivt fritidsmiljø og lokal deltaking og innverknad. Ekspertgruppa skal mellom anna sjå på vilkåra i norske kommunar for at ungdom kan delta og påverka, dernest vurdera i kva grad ungdom deltar i lokaldemokratiet, vurdera behovet for å styrkja arbeidet på området – og til sist koma med forslag til kva som kan gjerast for å sikra ungdom lokal innverknad. Ekspertgruppa skal levera utgreiinga til barne- og likestillingsministeren innan 31. desember 2008.

Ungdomsråd

I 2004 hadde om lag 61 prosent av kommunane barne- og/eller ungdomsråd, og 29 prosent hadde oppretta kommunestyre for barn og unge. Den organisatoriske oppbygginga av ungdomsråd og kommunestyre for barn og unge kan vera vanskeleg å skilja frå kvarandre. Nokre kommunar har innført begge ordningane, medan om lag 80 prosent av kommunane som har slike ordningar, berre har ei av dei. På fylkesnivået var det fire fylkeskommunar som rapporterte at dei har etablert barne- og/eller ungdomsråd, medan det var sju fylkeskommunar som rapporterte at dei hadde etablert ungdommens fylkesting. 2 Meldinga presenterer i boks 6.8 og boks 6.9 ein kommune (Vågå) og ein fylkeskommune (Hedmark) som kan skilta med aktiv bruk av desse representasjonsordningane for unge.

Meininga med denne typen ordning for den yngre aldersgruppa kan dels vera at dei som deltek skal skaffa seg erfaring og trening i å driva politisk arbeid i kommunen. Dels vert dei oppretta for å vera talerøyr for dei yngre aldersgruppene i kommunen eller fylket. Opprettinga av slike råd utvidar dessutan den politiske deltakinga utan å endra røysterettsalderen. To av tre ungdomar er usikre på kva parti dei vil røysta på. Ungdomsråda vert dermed eit tilbod med låg terskel som gjer det lettare å engasjera seg politisk. Ungdomsråd er ei ordning som legg til rette for at ungdom kan arbeida saksorientert, på tvers av skiljeliner og utan band til partiprogramma. Ungdomsråda har ulik storleik og mandat avhengig av eigenarten til kommunane.

Mange kommunar har innført ei ordning med open spørjetime i samband med møte i kommunestyre, råd og utval. Her kan publikum stilla spørsmål til politikarane. Representantar for ungdomsrådet har høve til å ta opp saker som gjeld ungdom, og kan også fremja forslag eller stilla spørsmål til dei politisk valde. Også ungdomar som ikkje er med i ungdomsrådet har høve til å ta opp saker dei er opptekne av.

Dei kommunale ungdomsråda har sidan hausten 2006 hatt ei nettside der dei kan utveksla idear og erfaringar. Sida www.ung-makt.no har også knytt til seg ein database med kontaktinformasjon til ungdomsråda. Slik er det mogleg å danna lokale nettverk og læra av kvarandre.

Departementet har merka seg det store innslaget av ungdomsråd i norske kommunar. Desse har vorte eit viktig tiltak for å trekkja ungdom med i kommunal styring. Ungdom under 18 år er då også ei gruppe som ikkje har dei same politiske rettane som dei over 18 år sidan dei verken har røysterett eller kan veljast inn i kommunestyret. I kapittel 5 vert det også nemnt at valdeltakinga mellom yngre veljarar er låg samanlikna med nivået på valdeltakinga blant veljarane elles.

Det er også påvist at aldersgruppa mellom 18 og 30 år er underrepresenterte i kommunestyra (Berglund og Winsvold 2005, sjå også kapittel 5). Åtte prosent av dei direkte folkevalde kom i denne valperioden (2007 – 2011) frå aldersgruppa mellom 18 og 30 år, medan den same gruppa utgjer 16 prosent av innbyggjarane. Gruppa under 30 er ikkje berre underrepresentert landet sett under eitt; i mange kommunar er dei ikkje representerte i det heile. Tal frå SSB syner at om lag 20 prosent av kommunestyra som vart valde i 2007, manglar representantar i aldersgruppa 18 – 30 år.

Dette er tal som gjer det naudsynt å vurdera tiltak for å styrkja moglegheitene for ungdom til å øva innverknad på kommunale vedtak og prioriteringar.

Lokaldemokratikommisjonen peikte på at når kommunane først vel å ta i bruk ordninga med ungdomsråd, bør dei formalisera dette i større grad enn kva som er tilfelle i dag. For det første meinte kommisjonen at deltakinga i ungdomsråda burde avgrensast til dei under 18 år. For det andre bør kommunane sjå til at det følgjer ressursar med ordninga. Det handlar om å ta ungdomen sitt engasjement på alvor. Lokaldemokratikommisjonen peikte også på at kommunane i større grad kunne velja inn ungdom under 18 år som medlemer av kommunale nemnder og utval. I dag er det lite rom for det, mellom anna fordi mange kommunar har vedteke ei eller anna form for gjennomgåande representasjon som utelèt andre enn direkte folkevalde som medlemer av utval.

Eit anna alternativ vil vera å lovfesta etablering av ungdomsråd. Den viktigaste grunngjevinga for eit slikt tiltak vil vera at gruppa ikkje har røysterett, og dermed heller ikkje kan verta vald inn i kommunestyret/fylkestinget. Dette er den viktigaste kanalen for å få innverknad på avgjerder i kommunen, og då særleg i saker som gjeld kommunale og fylkeskommunale tenester og vedtak som rettar seg mot ungdom. Eit anna argument er at lovfesting av ungdomsråd i større grad vil sikra ungdom opplæring i politisk arbeid, og dermed hjelpa til med rekrutteringa til nye generasjonar av lokalpolitikarar. I dag er ungdom med røysterett klårt underrepresenterte i kommunestyret (sjå ovanfor). Noko av forklåringa er at det ikkje skjer nok rekruttering av unge politikarar. Opplæring gjennom aktivitetar i ungdomsråd kan medverka til nyrekruttering, både til kandidatlistene og til sjølve kommunestyret. Det kan også føra til auka valdeltaking viss det kjem eit større innslag av unge kandidatar og medlemmer i kommunestyret. Det kan gjera det meir interessant å røysta.

Det kan også argumenterast med at det i samsvar med demokratiske verdiar er viktig med lovfesting av tiltak som styrkjer interessene til grupper som elles er svakt representerte. Dette er noko av bakgrunnen for at ein har lovfesta eldreråd og har ei representasjonsordning for funksjonshemma.

Det som talar i mot lovfesting av ungdomsråd er at ei slik ordning vil vera i strid med gjeldande prinsipp om at staten i minst mogleg grad skal regulera kommunal organisering, og at det derfor må vera opp til kommunane sjølve å avgjera kva organ dei vil oppretta. Kommunane skal kunna velja organisasjonsform innafor ramma av kommunelova slik at dei har ei organisering som er best mogleg tilpassa lokale tilhøve.

For regjeringa er det eit viktig prinsipp at staten i minst mogleg grad skal lovregulera organiseringa i kommunane. Kommunane skal stå fritt til å organisera om dei skal ha ei representasjonsordning for barn og unge og korleis dei eventuelt skal organisera ho. Det er i samsvar med gjeldande prinsipp om at staten i minst mogleg grad skal regulera kommunal organisering, og at det derfor må vera opp til kommunane sjølve å avgjera kva organ dei vil oppretta. Departementet er dessutan tilfreds med at så pass mange kommunar har valt å oppretta ungdomsråd eller anna representasjonsordning for barn og unge, og meiner det er ein god måte å sikra at unge får fremja sitt syn i lokalpolitiske prosessar. Døma det vert vist til i boks 6.8 og 6.9 om bruk av ungdomsråd og ungdommens fylkesting kan også stå som føredøme for andre kommunar og fylkeskommunar.

Lokaldemokratiet i skulekvardagen

Skulen er i dag den viktigaste arenaen for å læra unge om verdien av lokaldemokratiet. Dette gjeld både kor viktig det er at ein deltek i val til kommunestyre og fylkesting, og nytta av å aktivisera seg politisk anten det er gjennom politiske parti eller på andre samfunnsområde, til dømes i den friviljuge sektoren.

Skulen skal førebu elevane på deltaking i demokratiske avgjerdsprosessar, både lokalt og nasjonalt. I opplæringa skal elevane utvikla demokratisk kompetanse, som byggjer på eit sett av kunnskapar, dugleikar og haldningar. Dei skal verta orienterte mot demokratiske verdiar og haldningar, som til saman er med på å påverka både evne og vilje til engasjement og handling. Ut frå den generelle delen av læreplanen skal opplæring til demokrati skje på alle årssteg, gå på tvers av faga og gjennomsyra verksemda i skulen. Elevane skal ikkje berre læra om demokrati, men dei skal også få høve til å øva seg opp i demokratisk deltaking. Skuleval er i så måte ein viktig arena for læring i demokratisk deltaking. Sjå kapittel 5 for meir informasjon om skuleval.

Elevmedverknad og demokratiforståing er godt forankra i dei ulike styringsdokumenta i skulen. Opplæringslova § 1 – 2 (formålsparagrafen) seier mellom anna at «Den vidaregåande opplæringa skal vere med på å utvide kjennskapen til og forståinga av (…) dei demokratiske ideane». Dette er vidare utdjupa i Prinsipp for opplæringa/Læringsplakaten, og skulen og lærlingbedrifta skal stimulera elevane/lærlingane/lærlingkandidatane i «det å utvikle (…) evne til demokratiforståing og demokratisk medverknad». Det står også at «Elevmedvirkning innebærer deltakelse i beslutninger som gjelder egen og gruppens læring», og at «skulen og lærebedrifta skal (…) leggje til rette for at elevane får erfaring med ulike former for deltaking og medverknad i demokratiske prosessar både i det daglege arbeidet og ved deltaking i representative organ». I tillegg er demokratikunnskap sentralt i fleire læreplanar for fag, som til dømes samfunnsfag, historie og KRL. Politikk og demokrati er eit eige hovudområde i læreplan i samfunnsfag.

Elevrådet er ein viktig arena for elevmedverknad. Mål med arbeidet i elevrådet er mellom anna at eleven skal kunna drøfta innhaldet i omgrepa samarbeid, medverknad og demokrati; diskutera kva det inneber å representera andre som tillitsvalde i elevgruppa, i elevrådet og i ulike utval; drøfta oppgåvene til elevrådet, diskutera valordningar og delta i avgjerds- og valprosessar; diskutera kva det inneber å visa lojalitet for fleirtalsvedtak og respekt for mindretalet; ta opp og leggja fram saker som gjeld elevane i ulike organ, i og utanfor skulen.

Med Kunnskapsløftet fekk vi ein ny læreplan i elevrådsarbeid, eit fag som er obligatorisk for alle elevar i grunnskulen. Med denne læreplanen og hovudområda «sjølvstende og samarbeid og medverknad», skal alle elevar få opplæring i grunnleggjande demokratiske verdiar og elevmedverknad, og slik vera betre rusta til å forstå og delta i demokratiske prosessar. Demokratiopplæringa er med andre ord godt dekt i læreplanane, og det er derfor ikkje grunnlag for å endra på læreplanane. Det vil likevel verta sett i gang eit arbeid med sikte på å betra informasjonen retta mot kommunane og fylkeskommunane for å gjera dei ytterlegare merksame på pliktane deira for å sørgja for god demokratiopplæring i skuleverket.

Opplæringslova Kapittel 11 Organ for brukarmedverknad i skolen seier at det på kvar grunnskule skal vera eit samarbeidsutval og eit foreldreråd. Samarbeidsutvalet har rett til å uttala seg om alle saker som gjeld skulen, og foreldrerådet skal mellom anna fremja fellesinteressene til foreldra og medverka til å skapa godt samhald mellom heim og skule. I kommunelova § 11 står det at kommunane kan oppretta driftstyre for kommunal tenesteinstitusjonar, som kan vera eit alternativ til samarbeidsutval. Kommunane har eit stort spelerom for å leggja til rette for at dei som nyttar seg av institusjonen som leverandør av tenester, kan vera med i styringa av han. Oslo kommune har nytta ein modell for skuleverket der driftsstyret er sett saman av foreldre og elevar, tilsette, kommunen og leiinga. Foreldre og elevar er i mindretal.

I samarbeid med Elevorganisasjonen har Kunnskapsdepartementet gått ut med ei oppmoding til alle fylkeskommunane om å oppretta eit eige elev- og lærlingombod. Om lag tre fjerdedelar av fylka har prøvd eller prøver ut ordninga, og fleire av fylka har etablert ordninga som eit fast tilbod. Elev- og lærlingombodet skal vera ein brubyggjar mellom elevar/lærlingar og den enkelte skulen/bedrifta og politikaren. I tillegg skal ombodet arbeida for at elevane/lærlingane får større innverknad på sin eigen opplæringssituasjon. Elevombodet tilbyr både økonomisk støtte og kurs for elevråda.

Året 2008 vert markert i norsk skule som Wergelandsåret, og det skal satsast spesielt på opplæring i demokrati og interkulturell dialog. Dette kan gje elevane høve til å få ei erfaring med demokratisk deltaking som femner vidare enn den etablerte praksisen i skulen i dag.

Kristiansand kommune har satsa særskilt på demokratiarbeid i skulen, jf. boks 6.10.

Regjeringa vil understreka skulen si sentrale rolle når det gjeld å gje unge opplæring i demokrati generelt og lokaldemokrati spesielt. Skuleeigaren, anten det er kommunen, fylkeskommunen eller andre, har eit klårt ansvar for at den einskilde skulen legg til rette for undervisning om lokaldemokratiet sin plass i det samla demokratiet.

6.4 Samane og lokaldemokratiet

Mange kommunar har eit større eller mindre innslag av samar. I nokre av desse utgjer samane eit fleirtal, medan dei er i mindretal i dei aller fleste kommunane. Det kan oppstå utfordringar når ein gjennom politiske fleirtalsavgjerder også skal ta vare på samiske interesser i samsvar med nasjonalt lovverk og internasjonale avtalar. Eit av regelverka gjeld språkreglane i samelova, som jamsteller samisk og norsk språk som offisielle språk i Noreg i eit definert forvaltningsområde. 3

Kommunale avgjerder i kommunar med samisk folkesetnad vil typisk leggja viktige føringar på utviklinga av samisk næringsliv, språk, kultur og samfunnsliv.

Ei viktig grunngjeving for at kommunane skal vera viktige tilbydarar av offentlege velferdstenester, er at kommunane er best til å tilpassa tenestene til lokale forhold. Det er viktig at dei enkelte kommunane med samisk folkesetnad legg særleg til rette for denne delen av innbyggjarane. Til dømes er det avgjerande at det vert lagt til rette for språkleg og kulturelt mangfald i samband med levering av tenester. Det kan også for denne innbyggjargruppa vera viktig at kommunal informasjon vert publisert på samisk utanfor forvaltningsområdet for språkreglane i samelova.

Det er på denne bakgrunnen viktig, særleg i kommunar med samisk mindretal og/eller der den samiske folkesetnaden ikkje er fullgodt representert i sentrale kommunale avgjerdsorgan, at det vert lagt til rette for at samane på ulike måtar kan vera med å påverka avgjerder som gjeld dei.

Dette kan skje ved at kommunar etablerer sameråd som verte trekte inn i avgjerdsprosessar som gjeld saker med samisk relevans. Ein annan modell kan vera å skipa samarbeidsorgan mellom kommunen og organisasjonar som representerer samane i kommunen. Ein tredje modell kan vera at det i kommunar der ein del av kommunen har ein homogen samisk folkesetnad, vert oppretta særlege representativt samansette kommunedelsorgan som har fullmakter til å ta avgjerder som gjeld berre det området.

Det kan her også visast til at det er hausta gode erfaringar med samarbeidsavtalar mellom Sametinget og enkelte fylkeskommunar.

6.5 Innvandrarane og lokaldemokratiet

I kapittel 5 omtalte vi innbyggjarar med innvandrarbakgrunn si rolle i det representative demokratiet, og at dei er klårt underrepresenterte i styrande organ i forhold til den delen av innbyggjartalet dei utgjer. Dei har også langt lågare valdeltaking enn det som er gjennomsnittet for landet. Dette gjeld særleg for innvandrarar med ikkje-vestleg bakgrunn. Det kan utgjera eit problem dersom desse gruppene ikkje maktar å hegna om og fremja sine interesser på den lokalpolitiske arenaen på andre måtar.

Over tid har ein sett ein tendens i retning av at mykje politisk aktivitet lokalt i større grad kjem til uttrykk gjennom ikkje-parlamentariske deltakingsformer. Kommunane har også lagt til rette for andre deltakingsformer enn dei tradisjonelle som gjer det mogleg for enkeltindivid og grupper å fremja interessene sine på andre måtar enn gjennom valkanalen.

Det er departementet sitt syn at når innvandrarane ikkje deltek i val eller oppnår representasjon i folkevalde organ på lik line med resten av innbyggjarane, bør kommunane på ulike måtar leggja til rette for at innvandrarane får innverknad på lokal styring på anna vis. Kommunane er viktige også for innvandrarane når det gjeld offentlege tenester. Innvandrarane sine behov for korleis kommunale tenester skal utformast, krev at kommunen på ulike måtar går i dialog med innvandrarane. Dette er dialog som kan skje på fleire plan. I sitt høyringsbrev til NOU 2006:7 viser Integrerings- og mangfaldsdirektoratet (IMDi) til at for dei er det eit prioritert arbeidsområde å jobba med tilpassing av offentlege tenester i forhold til brukarar med annan etnisk, religiøs og språkleg bakgrunn enn norsk. Sidan kommunane er dei viktigaste leverandørane av offentlege tenester til innvandrarane, er det også viktig at kommunane legg til rette for at innvandrarane som mottakarar av tenester skal trekkjast inn i utforminga av dei. Dette kan ifølgje IMDi for eksempel gjerast ved etablering av felles brukarfora. IMDi nemner også samarbeid med lokale innvandrarorganisasjonar som ein veg å gå for å oppnå medverknad for innvandrarane.

IMDi peikar òg på at det ligg eit potensiale i dei lokale innvandrarorganisasjonane for auka medverknad og meir forpliktande samarbeid med andre aktørar i lokalsamfunnet. IMDi uttrykkjer det slik: «Gjennom opplæring og kompetanseheving, samarbeid med norske organisasjoner og klare føringer på tildeling av offentlige tilskudd, vil de lokale innvandrerorganisasjonene kunne spille en viktigere rolle enn hittil i lokalpolitikken.»

Nokre kommunar har også oppretta innvandrarråd. I Kommunal- og regionaldepartementet sin organisasjonsdatabase var det vel 10 prosent av kommunane som i 2004 opplyste at dei hadde oppretta innvandrarråd. Det var tre fylkeskommunar som melde at dei hadde etablert innvandrarråd.

6.6 Medverknad for mottakarar av kommunale tenester

Involvering av dei som tek i mot offentlege tenester er ikkje noko nytt verken i kommunal eller statleg samanheng. Historisk har kommunane lange tradisjonar for å trekkja tenestemottakarane med i kommunale vedtaksprosessar og i utforminga av kommunale tenester. Tilsvarande har organiserte representantar for tenestemottakarane vore med i arbeidet med å utvikla nye nasjonale velferdstenester. På begge nivå har denne involveringa gjeve viktige innspel og korrektiv til utviklinga av offentleg sektor. Internasjonalt er omgrepet «empowerment» nært knytt til brukarmakt og myndiggjering. Omgrepet inneber at dei som tek i mot tenestene tek aktiv del og får avgjerande innverknad over utforming av vedtak og tenester som gjeld kvardagen til den enkelte. Omgrepet kan også knytast til det å hjelpa marginaliserte grupper til å få større kontroll over eige liv, og ta del i fellesskapet også som borgarar.

Det er fleire føremoner med medverknad og involvering frå tenestemottakarane. Det gjev dei som nyttar seg av kommunale tenester innverknad på korleis kommunen/fylkeskommunen gjer jobben som tenesteleverandør. Innbyggjarane får eit medansvar for å løysa konkrete oppgåver som er viktige i lokalsamfunnet. Når tenestene vert uforma etter innbyggjarane sine behov og ønske, kan resultatet verta kvalitativt betre tenester, og gjennom det gje større legitimitet til lokaldemokratiet. Det å sleppa innbyggjarane til kan gje lokalpolitikarane ein god læringseffekt (Myrvold mfl. 2004). Demokratiet vert dessutan utvida når innbyggjarane får fleire kanalar for innverknad på det kommunal tenestetilbodet.

I St.meld. nr. 25 (2005–2006) Mestring, muligheter og mening – om framtidas omsorgsutfordringer legg regjeringa til grunn at auka brukarinvolvering og individuell tilpassing av tenester gjev dei beste vilkåra for å møta morgondagens krav. Dette er noko som i dag har større oppslutning mellom yngre brukarar av tenestene samanlikna med eldre, og viser derfor ei retning for kva eldre i framtida vil leggja vekt på. Sterkare brukarinvolvering bør derfor på ulike måtar gjennomsyra og prega omsorgstenestene. Brukartilpassing inneber først og fremst større valfridom og betre individuell tilpassing av innhaldet i tenestetilbodet. Å verta møtt med forståing og respekt for eigen bakgrunn og få eit tilrettelagt tenestetilbod i samsvar med eigne behov, verdiar og kultur, vert sett på som grunnleggjande i ein slik samanheng.

Kommunane har dels etter lovpålegg, dels etter eige initiativ, teke i bruk ei rekkje verkemiddel for medverknad frå dei som nyttar seg av kommunale tenester. I Opplæringslova er det for eksempel fastsett reglar for elev- og foreldremedverknad. I skulen er det lovfesta fleire ordningar der elevar og foreldre skal trekkjast inn. Det er krav om at det på kvar grunnskule skal vera eit foreldreutval som skal «fremje fellesinteressene til foreldra og medverke til at elevar og foreldre tek aktivt del i arbeidet for å skape godt skolemiljø». Vidare har elevane på høgare klassetrinn deltakingsrettar gjennom val til elevråd. Grunnskulen sitt samarbeidsorgan er samarbeidsutvalet, der representantar frå foreldra, elevane, tilsette og kommunen er representerte.

Lovgjevinga har lagt til rette for auka medverknad frå tenestemottakarar, slik at dei som mottek helse- og sosialtenester skal ha sterkare innverknad på utforminga av tenestetilbodet og måten det vert gjennomført på. Både sosialtenestelova og lov om pasientrettar gjev kommunen plikt til å rådføra seg med klienten/pasienten. Regjeringa vil framheva at auka involvering frå tenestemottakaren kan sikrast både gjennom god sakshandsaming, enkeltvedtak og klage, og gjennom representasjon frå tenestemottakaren, tilsyn og ombodsordningar.

I St.meld. nr. 25 (2005 – 2006) Mestring, muligheter og mening. Framtidas omsorgsutfordringer gjev Helse- og omsorgsdepartementet uttrykk for at brukaren og den som gjev hjelp, framleis må ha fridom til å utforma tenesteinnhaldet i samarbeid. Brukarstyrte ordningar og føretak representerer nye eigar- og driftsformar som i aukande grad er i ferd med å verta etablerte i omsorgssektoren både i Noreg og i andre land. Undersøkingar viser at brukareigde og brukarstyrde ordningar fører til større fleksibilitet, og gjev den enkelte brukaren eigenansvar som gjer det mogleg å utforma tenestetilbodet i tråd med individuelle behov og ønske. Helse- og omsorgsdepartementet ønskjer større mangfald i måten tenestene innanfor helse- og sosialtenesta og omsorgssektoren vert organiserte på, og vil utvida moglegheitene til å få heimetenester og assistanse i form av brukarstyrte tenester.

Etter kommunelova § 11 kan kommunane og fylkeskommunane oppretta driftsstyre for kommunale tenesteinstitusjonar der ein trekkjer inn representasjon frå mottakarar av tenester institusjonen leverer. Dette gjev kommunane rikt høve til å leggja til rette for brukarstyring i høve til tenesteleverande institusjonar. I praksis tyder dette at også tenestemottakarane åleine, dersom kommunestyret tillèt det, kan få ansvar for å styra ein institusjon. Det vanlege er likevel at kommunane opprettar driftstyre med blanda samansetjing. Til dømes vil både tenestemottakarar, tilsette, kommunen og leiinga ved institusjonen ha plass i styret. I Kommunal- og regionaldepartementet sin kommunale organisasjonsdatabase er det 66 av 326 kommunar som oppgjev at dei har etablert driftstyre med representasjon frå brukarar, foreldre eller pårørande. På fylkesnivået er det fem fylkeskommunar som har etablert driftsstyre med representasjon frå brukarar innanfor den vidaregåande skulen. 4

Kommunane har teke i bruk ei rekkje verkemiddel for at tenestemottakarar skal verta trekte inn i utforminga av kommunen sine tenester:

• Undersøkingar retta mot tenestemotakarar (brukarundersøkingar) er utbreidde i norske kommunar. I 2004 rapporterte 48,3 prosent av kommunane at dei har gjennomført brukarunder­søkingar, medan tilsvarande tal for fylkeskommunane var 57,1 prosent (Hovik og Stigen, 2004).

• Møte mellom mottakaren av kommunale tenester og kommunen (brukarmøte). Kommunen eller fylkeskommunen inviterer tenestemottakaren til eit møte der ein diskuterer tilbodet som vert gjeve på eit område eller innanfor ein institusjon. I organisasjonsdatabasen til Kommunal- og regionaldepartementet rapporterte 23,6 prosent av kommunane i 2004 at dei hadde gjennomført brukarmøte i 2003. Tilsvarande tal for fylkeskommunane var 26,7 prosent. Truleg avspeglar ikkje desse tala mange av dei brukarmøta som vert haldne kring i institusjonar, for eksempel foreldremøte i skulane.

• Brukarpanel. I sitt arbeid med å styrkja koplinga til innbyggjarane har Larvik kommune utvikla ein metodikk for brukarpanel. I Larvik kommune sin rettleiar heiter det: «brukerpanel er et møte der en utvalgt gruppe brukere formidler sine behov og erfaringer med tjenesteytingen for dem som driver tjenestene». Gjennom brukarpanel skal dei tilsette i kommunen på grasrotnivå både få synspunkt frå brukarane og høve til å gjennomføra dialogar, både mellom kommunen sine tilsette og mellom brukarane som sit i panelet. Panelet er samansett av eit utval brukarar der alder, kjønn, og sosial bakgrunn er blant kriteria som vert nytta når panelet skal setjast saman. Brukarpanela har i første rekke ein høyrings- og dialogfunksjon.

• Individuell involvering skjer når den enkelte mottakaren av tenester sjølv får høve til å delta i utforminga av tenesta, eller på annan måte ta stilling til kommunen som tenesteleverandør. Det kan skje gjennom den kontakten mottakaren har med det offentlege, eller når kommunen sin profesjonsutøvar står i eit andlet-til-andlet-forhold med klienten. For det offentlege vil det ofte vera eit mål å trekkja tenestemottakaren med i utforminga av den individuelle tenesta. For eksempel heiter det i sosialtenestelova § 8 – 4 Plikt til å rådføre seg med klienten at «Tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med klienten. Det skal legges stor vekt på hva klienten mener».

• Ordningar der mottakaren av tenester kan velja mellom ulike tilbydarar; såkalla fritt brukarval. Ideen med fritt brukarval er at innbyggjarane i ein kommune får velja fritt mellom fleire alternative tilbydarar av ei kommunal teneste. Ved brukarval har kommunen framleis ansvar for at brukarane får dei tenestene dei har krav på, og det er kommunen som kontrollerer om innbyggjaren skal få tildelt tenesta. Kommunen vil også vanlegvis sjølv vera tenesteytar, som på like vilkår konkurrerer med dei private tenesteytarane om brukarane.

Men auka involvering frå mottakarane av kommunale tenester kan òg vera ei utfordring for det representative demokratiet og idealet om lik deltaking ved at dei som brukar offentlege tenester får særskilde rettar til å delta. Heilskapen i lokalpolitikken kan lida dersom interesser som berre tek omsyn til eigne behov, får ein for dominerande plass, utan at brukarane også vert utfordra til å ta ansvar som borgarar. Dersom det berre er kunde- og konsumentperspektivet som skal stå i sentrum, vil det gå utover dei kollektive, allmenne interessene. Dette kan stå i strid til ei oppfatning av lokaldemokratiet som baserer seg på at borgarane deltek ut frå eit overordna perspektiv på utviklinga av lokalsamfunnet. Det vert mindre viktig om det er kommunen, staten eller andre aktørar som har ansvar for å gjennomføra oppgåvene. Det viktige for den som definerer seg utelukkande som forbrukar, vert om han eller ho får tenesta.

Departementet sluttar seg til kommisjonen si vurdering om at brukarmedverknad kan vera eit viktig innslag i lokaldemokratiet. Mange spørsmål som gjeld den daglege drifta i kommunen kan avgjerast med medverknad frå mottakarar av kommunale tenester. Dette er spørsmål som sjeldan kjem opp på den politiske dagsordenen i kommunen sine representative organ, sidan dette oftast gjeld saker som administrasjonen og tenesteutøvarane med bakgrunn i profesjonell kompetanse og skjønn tek stilling til. Det er her ikkje snakk om å ta makt frå folkevalde, men å gje dei som mottek kommunale tenester større innverknad på det administrasjonen og profesjonelle aktørar tradisjonelt har teke stilling til. Slik medverknad og styring gjev fleire lekfolk høve til å delta i kommunal verksemd, og kan såleis vera med å styrkja forholdet mellom kommunen og innbyggjarane og stimulera engasjementet for politisk deltaking i kommunen.

Resultat av medverknad frå mottakarane av kommunale tenester vil også gje viktig informasjon som grunnlag for politiske avgjerder i kommunestyret og andre politiske organ. Resultat frå for eksempel brukarundersøkingar inngår i årsrapportar og plandokument som vert lagde fram for kommunestyret.

6.7 Obligatoriske representasjonsordningar

I utgangspunktet er det eit prinsipp at staten ikkje skal vedta ordningar som pålegg kommunar særskilde organ ut over dei reglane i kommunelova som gjeld dei overordna styringsorgana i kommunen. Men det finst to ordningar som skal sikra to spesielle grupper innverknad i kommunale vedtaksprosessar.

Kommunale og fylkeskommunale eldreråd

Etter lov om kommunale og fylkeskommunale eldreråd er alle kommunar og fylkeskommunar pålagde å ha eldreråd. Det er kommunestyret/fylkestinget som har ansvaret for å velja det. Eldreråda er rådgjevande organ for kommunen/fylkeskommunane, og skal handsama alle saker som gjeld levekår for eldre. Saksdokumenta skal leggjast fram for rådet i god tid før kommunestyret/fylkestinget behandlar sakene. Etter lova kan eldrerådet ta opp saker som gjeld eldre i kommunen eller i fylket.

Lokaldemokratikommisjonen føreslo i NOU 2006: 7 at det må vera opp til kommunane sjølve om dei ønskjer å etablera eldreråd eller å ha ei representasjonsordning for dei eldre og at lovfestinga dermed skal opphevast.

I høyringsfråsegnene er det lite støtte til kommisjonen sitt framlegg. Både eldreråda lokalt, på fylkesplanet og organisasjonar som organiserer eldre på nasjonalt nivå, går sterkt mot forslaget til kommisjonen. Argumentasjonen deira er i stor grad knytt til at eldre er sterkt underrepresenterte i kommunestyra og fylkestinga. Derfor er det behov for at dei eldre vert høyrde gjennom at alle kommunane og fylkeskommunane må ha eldreråd. Råda vil ha lovfesta eldreråd så lenge eldre er underrepresenterte i kommunestyra. Dei fleste kommunane som uttalar seg om spørsmålet, går mot ei oppheving av lovregelen om at kommunane og fylkeskommunane skal ha eldreråd. KS støttar kommisjonen sitt syn i denne saka.

Representasjonsordning for menneske med nedsett funksjonsevne

Kommunane er også pålagde å ha ei representasjonsordning for menneske med nedsett funksjonsevne. 5 I lova vert det stilt krav til kommunane og fylkeskommunane om at dei skal sørgja for at menneske med nedsett funksjonsevne vert sikra open, brei og tilgjengeleg medverknad i arbeidet med saker som er særleg viktige for menneske med nedsett funksjonsevne. Dette gjeld mellom anna tilkomst, arbeid mot diskriminering på grunnlag av nedsett funksjonsevne og tenester for menneske med nedsett funksjonsevne. Nesten 60 prosent av kommunane rapporterte i 2004 at dei hadde oppretta råd for funksjonshemma. 6

Med same grunngjeving som for eldreråda føreslo Lokaldemokratikommisjonen at lovfestinga om at kommunane og fylkeskommunane skal oppretta råd for funksjonshemma eller ha ei anna form for representasjonsordning, burde opphevast.

Også her får kommisjonen relativt lite støtte frå høyringsinstansane. Blant kommunane er det 21 kommunar som vil ha lovfesting av representasjonsordninga for menneske med nedsett funksjonsevne, medan 10 kommunar ikkje vil ha noka slik lovfesting. KS stør forslaget til kommisjonen om å oppheva lovfestinga.

Regjeringa sitt syn

Det kan vera grunn til å vurdera om dagens lovfesting av eldreråd skal halda fram. Eldre har i dag røysterett og dei kan også stilla til val til kommunestyret. Lokaldemokratikommisjonen uttalte følgjande: «Dagens lovpålagde ordning med eldreråd/representasjonsordning for funksjonshemma kan gje eit uheldig signal om at desse gruppene ikkje bør nominerast eller delta på lik linje med andre i det representative systemet, og kan såleis vere med å legitimere at dei trekker seg frå politisk virke.» Det kan seiast at det bør vera eit mål i samfunnet at dei som har rett til å delta i den representative kanalen, både som veljarar og som potensielle medlemer av representative forsamlingar (kommunestyre og fylkesting), også vert motiverte til å gjera det. Truleg har partia her ein stor ubrukt ressurs å ta av innbyggjarar som tradisjonelt ikkje deltek aktivt i politikken. Dessutan kan særleg spesialordninga for eldre verta ei sovepute til ikkje å delta aktivt i partipolitikken og for å kjempa for å koma i kommunestyret/fylkestinget. Interessene vert ikkje kanaliserte via kommunestyret, men via lovpålagde organ. Det kan hevdast at det skal vera eit mål for eldre å aktivisera seg partipolitisk og også kjempa for ein plass på vallistene som sikrar dei ein plass i kommunestyret. Det kan også hevdast at det ikkje bør vera særordningar så lenge dei på lik line med andre borgarar har rettar i forhold til valkanalen.

På den andre sida ser departementet tungtvegande grunnar for å halda på ordninga med eldreråd. Som det i høyringsfråsegnene vert peika på, er eldre sterkt underrepresenterte i kommunestyra og fylkestinga. Derfor bør eldreråda framleis vera ein arena der eldre kan fremja interessene sine, ikkje minst ut frå at dei har viktige interesser å hegna fordi dei representerer mottakarar av kommunale tenester, både innanfor eldreomsorga og på andre område. Departementet legg også vekt på den store motstanden kommunane og andre høyringsinstansar viste mot Lokaldemokratikommisjonen sitt framlegg om å oppheva lovpålegget om at kommunane skal ha eldreråd.

På denne bakgrunnen vil regjeringa gå inn for å halda fast på lovfestinga av at kommunane skal ha eldreråd. Regjeringa vil heller ikkje gå inn for å gjera endringar i det gjeldande regelverket om representasjonsordning for funksjonshemma.

6.8 Friviljuge organisasjonar

Friviljuge organisasjonar vil ofte vera med på å byggja opp under demokratiske verdiar i samfunnet. I kommunen kan dei vera viktige byggesteinar i nærdemokratiet, for eksempel gjennom den praksisen medlemene skaffar seg i organisasjonsdemokratiet. Friviljug sektor medverkar til utvikling av sosial kapital, noko som vil seia at folk i større grad får tillit til kvarandre. Fordelane med dette for demokratiet er at det kan føra til eit meir ope samfunn, og statlege kontrollmekanismar treng ikkje utviklast så sterkt som i samfunn der mistrua er meir utbreidd (Putnam 1993).

Vidare er friviljuge organisasjonar med på å sameina interesser og fungerer som talerøyr for grupper. Ein viktig del av demokratiet er retten til organisering; at ein har rett til å slå seg saman med andre individ med tilsvarande interesser og slik få styrke til å tala si sak i fellesskap. Friviljuge organisasjonar er også demokratiske lærings- og sosialiseringsarenaer (Strømsnes 2002). Gjennom deltaking i slike organisasjonar byggjer innbyggjarane opp politisk sjølvtillit og tru på eigne evner til politisk påverknad. Ved deltaking i organisasjonar som praktiserer internt demokrati, vil medlemene læra demokrati i praksis, ein praksis som lèt seg overføra til den ordinære lokalpolitikken.

Mange kommunar nyttar friviljuge organisasjonar som opererer på territorium mindre enn kommunen som kontaktledd ut i dei ulike lokalsamfunna i kommunen. Enkeltorganisasjonar eller organisatoriske nettverk på underkommunalt nivå vil kunna fungera som demokratiske basisorganisasjonar som sikrar deltaking og interessehevding frå dette nivået.

Friviljuge organisasjonar representerer ei motkraft til statlege og kommunale organisasjonar. Mange organisasjonar vil vera oppretta fordi medlemene ønskjer eit alternativ til statlege og kommunale løysingar. Dermed medverkar organisasjonane til mangfald i samfunnet.

Regjeringa oppfattar friviljuge organisasjonar som ein viktig byggjestein for lokaldemokratiet. Dei støttar opp om eit lokalt samfunnsengasjement og skaper deltakingsarenaer i det lokale samfunnslivet. Regjeringa meiner at kommunane gjennom samarbeid med friviljuge organisasjonar kan verta betre i stand til å mobilisera til friviljug innsats til beste for den enkelte og fellesskapet.

Regjeringa deler Lokaldemokratikommisjonen sitt syn om at det i stor grad må vera opp til kommunane å vurdera korleis dei skal trekkja vekslar på lokale organisasjonar i utviklinga av lokaldemokratiet. For mange kommunar vil friviljuge organisasjonar og lag fungera som bindeledd mellom kommunen og det sivile samfunnet, og det vil vera naturleg å inkludera dei som deltakarar i kommunale avgjerdsprosessar. Dersom ein kommune vel å satsa på demokratiutvikling basert på å stimulera til friviljug aktivitet og bruk av friviljuge organisasjonar, er det viktig at det vert lagt til rette for dette gjennom formelle strukturar og økonomiske stimuli. Kommunar som vektlegg samhandling med friviljuge organisasjonar, bør ha ein medviten politikk for korleis dette forholdet skal organiserast og formaliserast.

6.9 Openheit, offentlegheit og media

Viss lokaldemokratiet skal vera reelt, må innbyggjarane ha kjennskap til kva som skjer i kommunen, kva avgjerder som vert tekne, korleis dei kjem i stand og kven som står bak dei. Berre då kan veljarane vera opplyste nok til å på ein reflektert måte ta stilling til kven som bør utgjera den neste politiske leiarskapen.

For å stetta kravet til openheit vert det stilt strenge krav til offentlegheit i norske kommunar. Dette inneber også krav om opne møte i folkevalde organ, noko som er skriftfesta i §100 i Grunnlova. Offentleglova stiller krav til både kommunane og fylkeskommunane om innsyn i offentlege dokument. Eit av føremåla med lova er at ho skal leggja til rette for å styrkja den demokratiske deltakinga og tilliten til det offentlege.

Sjølv om det er krav til kommunane at dei skal ha opne møte i folkevalde organ og praktisera offentlegheit, tyder ikkje dette utan vidare at det er mange tilhøyrarar på møte i kommunestyre, formannskap og andre folkevalde organ, eller at mange innbyggjarar etterspør innsyn i kommunale dokument. Det viktige i denne samanhengen er at kommunen legg til rette for å informera innbyggjarane om kommunal verksemd generelt og om kva som skjer i dei politiske prosessane i kommunen. I stor grad gjer kommunane dette. I Kommunal- og regionaldepartementet sin organisasjonsdatabase oppgjev om lag 34 prosent av kommunane og alle fylkeskommunane i 2004 at dei har informasjonsmedarbeidarar tilsette på heiltid. Om lag halvparten av kommunane og fylkeskommunane seier at dei gjev ut ei ekstern informasjonsavis.

Media

Det er også viktig at det ikkje berre er kommunen som står for informasjon som omhandlar verksemda til kommunen. Eksterne media har òg ei rolle, både når det gjeld å informera om kva kommunane steller med, og ikkje minst eit ansvar for stilla kommunane i eit kritisk ljos når det er grunn til det.

Media har også ei rolle som debattorgan. Lokalavisene vil vera særs viktige i så måte, både for lokalpolitikarar og innbyggjarane elles. Denne offentlege debatten er med på å opplysa innbyggjarane, og gjer at ulike sider av ei sak kjem fram. Utfallet av kommunale saker kan òg påverkast av offentlege ordskifte og kritikk som kjem fram i samband med slike debattar.

Lokaldemokratikommisjonen peikar på at lokalavisene står svært sterkt i Noreg. Desse avisene hadde sterk vekst på 1970- og 1980-talet, og opprettheldt stillinga på 1990-talet. Lesartala for Landslaget for Lokalaviser (LLA) sine medlemsaviser viser at medan dei hadde 330 000 lesarar i 1993, var tilsvarande tal 983 964 i 2004.

Det er grunn til å tru at lokale media medverkar til å synleggjera lokalpolitiske motsetnader. Winsvold og Myrvold (2005:159) har sett på den politiske debatten i sju lokalaviser, og finn at målet med oppslaga i kommunar med sterk politisk debatt nettopp var å tydeleggjera motsetnadene mellom politikarar og mellom politiske parti. I samband med valkampen er det mest lokalpolitikarar som deltek i debattar (Winsvold og Myrvold 2005), men også innbyggjarane deltok. Mellom vala er det innbyggjarane utanom lokalpolitikarane som er mest aktive i avisdebattane. Dei fleste av desse representerer ei bestemt interessegruppe; eldre, pårørande, nabo til utbyggingsfelt osfr., og ein del er medlemer i ein interesseaksjon eller aksjonsgruppe. Både unge og eldre deltar i slik debattar. Lokalmedia fungerer nok likevel svært forskjellig i ulike kommunar (Jamtøy 2001). I store kommunar spelar media ei større rolle ved at den politiske kommunikasjonen liknar på det ein finn i rikspolitikken. I mellomstore kommunar spelar media ei meir avgrensa rolle, medan dei minste kommunane på mange måtar manglar ei lokal offentlegheit.

Kva media gjer i forhold til å dekka valkampen før valet kan tyda noko for kor stor del av innbyggjarane som nyttar røysteretten sin. Før lokalvalet i 2007 sette LLA i gang prosjektet «Vi har noko med det» med ei rekkje aktivitetar for å stimulera redaksjonane i lokalavisene til å setja kommunejournalistikk høgare på dagsorden før kommunevalet:

• Kursrekkje om kommunevalet, kommuneplanlegging og kommuneøkonomi

• Idé- og inspirasjonsperm

• Tilbod om utvalsundersøkingar

• Blogg

• Idear til aktivitetar som folkemøte

• Fast dekning etter planar lagde i redaksjonane

• Stor plass til debattinnlegg

• Lesarkonkurranse

• Annonsekampanje

I følgje LLA var alle desse tiltaka viktige for å auka kunnskapen om kommunejournalistikk og for auka valdeltakinga. (Landslaget for lokalaviser 2007) Etter valet i 2007 viste det seg at kommunar med typiske lokalaviser hadde fått ein auke i deltakinga på 3,8 prosent samanlikna med auken for heile landet som var på 2,2 prosent.

Departementet sitt syn

Departementet meiner at det er ein føresetnad for eit godt og levande lokaldemokrati at kommunen informerer innbyggjarane sine og legg til rette for at innbyggjarane og media får tilgang til kommunal informasjon når dei etterspør det. Berre på den måten kan innbyggjarane gjera seg opp ei kvalifisert meining om den sitjande politiske leiinga utfører oppgåvene sine på ein måte som gjer at ein vil gje henne fornya tillit ved det neste valet. Informasjon er også viktig for å skapa tillit mellom kommunen og innbyggjarane. Det er i denne samanhengen også avgjerande at informasjonen er lett tilgjengeleg og lett å skjøna. Kommunane bør vektleggja arbeidet med å tilpassa informasjonen språkleg og i val av media overfor dei individa og gruppene den er retta mot. Språket skal vera enkelt å forstå. Ein skal ikkje forventa at for eksempel ungdom og eldre skjønar den faglege terminologien som vert nytta av tilsette i kommunen. Derfor er det viktig at informasjon om saker som gjeld innbyggjarane vert formidla på ein måte som vert forstått av dei fleste. I val av media må ein ta omsyn til at enkelte ikkje har teke i bruk Internett, medan andre ikkje brukar nokon annan informasjonskanal når dei søkjer etter informasjon frå kommunen. Dette inneber også at kommunane og fylkeskommunane bør bruka forskjellige typar informasjonskanalar for å nå ut.

6.10 Kommunesektoren sitt omdøme

Regjeringa meiner at det er viktig med ein høg grad av tillit mellom innbyggjarane og kommunen. Kommunane forvaltar store ressursar på vegner av fellesskapet. Derfor skal innbyggjarane ha tillit til at ressursane vert forvalta effektivt og i samsvar med etiske normer. Dei skal ha høve til innsyn i korleis ressursane vert nytta og disponerte. På eit overordna plan er tilliten til kommunane avgjerande fordi det reflekterer haldningane innbyggjarane har til sine folkevalde, og fordi kommunane har oppgåver som er viktige for samfunnet lokalt og nasjonalt. For den einskilde kommunen er det viktig at innbyggjarane har tillit til at dei vil få rettsriktige avgjerder og gode tenester. Tillit er også naudsynt for at kommunen kan framstå som ein partnar med truverde overfor friviljuge organisasjonar og næringsliv. Tillit til at spelereglane vert følgde er avgjerande i relasjonen mellom kommunen og leverandørane.

Kommunane har, og skal ha, stor fridom til å organisera verksemda si. Denne fridomen fører med seg ansvar for at kommunen har internkontroll og revisjon som fungerer godt. Den einskilde kommune har ansvar for utvikling av sunne etiske haldningar blant tilsette, leiarar og folkevalde. Leiinga si prioritering av etikk og innsats for å byggja ein positiv intern kultur, verkar inn på tilliten til kommunesektoren. Administrasjonssjefen har ansvar for ein skikkeleg internkontroll. På den måten kan og skal kommunen sikra at pengar, delegerte fullmakter og offentleg mynde vert forvalta på ein god måte. Kommunestyret har gjennom kontrollutvalet og revisjonen reiskapar til å utøva eit overordna kontrollansvar. Høg merksemd kring etikk og konkrete tiltak for kontroll og rapportering er dermed avhengig både av administrativt og politisk leiarskap.

Staten har òg eit ansvar for å leggja til rette for høg tillit mellom innbyggjarar og kommune. Gjennom godt regelverk kan staten leggja til rette for ein høg etisk standard i kommunal verksemd. Hausten 2008 vil departementet leggja fram ein odelstingsproposisjon med framlegg til endringar i regelverket for å medverka til auka rolleklårleik og openheit i kommunesektoren. I august 2006 etablerte dåverande kommunal- og regionalminister Åslaug Haga Forum for etikk i kommunesektoren. Ho ønskte med det å setja spørsmålet høgt på dagsorden og å skipa ein møteplass for å dela erfaringar og synspunkt og å koma med forslag til tiltak knytte til etikk i kommunesektoren. Forumet er sett saman av utvalde ekspertar og organisasjonar frå arbeidslivet og kommunesektoren. Mellom anna er KS, LO, NHO, NAVO, HSH, UNIO, Norsk kommunerevisorforbund og Forum for kontroll og tilsyn representerte. Forumet har gjeve innspel til Kommunal- og regionaldepartementet sitt arbeid med etikk i kommunesektoren, mellom anna i samband med ein gjennomgang av aktuelt regelverk.

Departementet ser det som svært verdifullt at ein – mellom anna gjennom Forum for etikk i kommunesektoren – har etablert ein dialog om desse spørsmåla. Samtidig vil departementet peika på at det viktigaste arbeidet for å sikra høgt etisk medvit skjer i den enkelte kommunen og fylkeskommunen. Nasjonale rettsreglar utgjer rammeverket rundt kommunal verksemd, men nasjonalt regelverk kan aldri i seg sjølv verta eit tilstrekkeleg verkemiddel i forhold til etisk åtferd.

Kommunal- og regionalministeren sette i desember 2007 ned ei arbeidsgruppe som skulle sjå på behovet for og vurdera om det er føremålstenleg å skipa eit sentralt kompetanseorgan for etikk i kommunesektoren. Arbeidsgruppa fekk seinare òg i oppgåve å vurdera Forum for etikk i kommunesektoren sin funksjon, samansetjing og oppgåver. Arbeidsgruppa hadde fire medlemer, to med bakgrunn frå kommunesektoren, ein forskar og ein med erfaring frå kontroll- og tilsynsarbeid.

Arbeidsgruppa leverte utgreiinga si i april 2008. Den gjer framlegg om at etikkforumet vert ført vidare med nytt mandat og ny samansetjing. Etter gruppa si meining bør forumet møtast årleg, under leiing av kommunal- og regionalministeren. Arbeidsgruppa tilrår ikkje at det vert skipa eit eige nasjonalt kompetanseorgan, men kjem med framlegg om andre tiltak og arbeidsmåtar. Gruppa føreslår at det blir utarbeidd relevant informasjons- og rettleiingsmateriell, at det blir sett i gang eit forprosjekt for skiping av eit forskingsprogram om etikk i kommunesektoren, samt at det blir etablert ein nettstad for kompetanseoppbygging og erfaringsdeling.

Arbeidsgruppa si utgreiing er sendt ut på høyring til medlemene i Forum for etikk i kommunesektoren og til KS, Forum for kontroll og tilsyn og Noregs kommunervisorforbund, som alle kom med innspel til rapporten. Departementet avventar deira syn og vil vurdera kva tiltak som kan vera tenlege for eventuell iverksetjing.

6.11 Oppsummering

Departementet ser det som ønskeleg at innbyggjarane i aukande grad engasjerer seg i lokalpolitiske saker i periodane mellom vala. Det er også positivt at kommunane i større grad legg til rette denne type deltaking. I dette kapitlet er det presentert ulike deltakingsformer. Det er også trekt fram døme på korleis kommunar legg til rette for deltaking frå innbyggjarane. Regjeringa vil medverka til å synleggjere ulike former for deltaking. I forhold til ei av desse formene, folkerøystingar, vil regjeringa gjera framlegg om:

• at retten kommunane og fylkeskommunane har til å gjennomføra rådgjevande lokale folkerøystingar vert lovfesta i kommunelova.

• å etablera ein heimel i kommunelova for innsamling av data om lokale folkerøystingar.

Regjeringa held fast ved at følgjande representasjonsordningar i kommunane og fylkeskommunane framleis skal vera lovfesta:

• eldreråd

• representasjonsordning for menneske med nedsett funksjonsevne