3 Rammene for lokaldemokratiet

Noreg er ein einskapsstat. Stortinget overfører makt og mynde til fylkeskommunar og kommunar gjennom allmenn lovgjeving. Kommunane og fylkeskommunane utgjer eigne politiske system. Desse er organiserte som eit representativt demokrati innanfor geografisk avgrensa område.

Det lokale folkestyret har ei sterk stilling i Noreg, og representerer verdiar knytte til folkeleg deltaking og lekmannsinnverknad på løysinga av viktige fellesoppgåver. Prinsippet om det kommunale sjølvstyret har til no ikkje vore grunnlovsfesta, men er ein integrert og veletablert del av den norske politiske styringskulturen.

Den kommunale verksemda er for ein god del finansiert gjennom statlege overføringar, og det er Stortinget som legg rammene som kommunane skal operera innanfor. Dette vert mellom anna gjort gjennom lov- og budsjettvedtak som definerer dei økonomiske rammevilkåra til kommunane.

Kommunane har høve til å ta på seg oppgåver og yta tenester i tillegg til det staten pålegg dei å gjera. Handlingsrommet til kommunane er med andre ord negativt avgrensa, og dette opnar for at kommunane kan engasjera seg på ei rekkje felt. Ein føresetnad er likevel at oppgåvene og verksemda ved lov ikkje er lagde til andre forvaltningsnivå eller private organ.

3.1 Kommunesektoren sitt handlingsrom

Det er fleire grunnar til at vi treng kommunar. Dei trengst som arenaer for lokalt demokrati, som leverandørar av lokale velferdstenester og som myndigheitsorgan. I tillegg har kommunane viktige roller som lokale utviklingsaktørar. Dei set ut i livet tiltak som aukar trivselen og vekstevna i lokalsamfunna.

Kommunane lyt ha handlingsrom for å kunna utøva desse rollene og gje dei meining: ta lokale avgjerder som er tilpassa innbyggjarane sine behov og lokale kostnadstilhøve, gjera det meiningsfullt å delta i lokalpolitikken, forma den lokale samfunnsutviklinga. Kommunalt handlingsrom er beintfram ein avgjerande føresetnad for eit aktivt, levande og sterkt lokaldemokrati.

3.1.1 Debatten om handlingsrommet

I utgangspunktet har kommunane eit vidt handlingsrom av di det kommunale sjølvstyret er negativt avgrensa. Samstundes er handlingsmoglegheitene til kommunane i røynda avgrensa av både økonomiske og juridiske årsaker. Økonomiske ressursar set grenser i lag med lovpålagde krav. Dei juridiske rammevilkåra er tett kopla til dei lovene og reglane som staten gjev for kommunesektoren. Det er store variasjonar i graden av detaljering i lovgjevinga. Lovene kan retta seg mot anten måla for den kommunale verksemda, kommunale verkemiddel eller krav til kommunal ressursbruk. Lovgjevinga inneheld ulike dimensjonar som ein må ta omsyn til når ein vurderer det kommunale handlingsrommet. Det kan mellom anna skiljast mellom lovgjeving som sikrar individuelle rettar, og lover som gjev plikter for kommunane utan at det følgjer med rettar for den einskilde (Hansen 2005).

Det er regjeringa sitt ansvar å sikra samsvar mellom kommunesektoren sine oppgåver og økonomiske rammer. Kommunar og fylkeskommunar kan sjølve prioritera bruken av dei frie inntektene innanfor gjevne lover og regelverk, men dei har eit sjølvstendig ansvar for eigen ressursbruk og må tilpassa aktiviteten til inntektene. Dette står ikkje i motsetnad til eit kommunalt handlingsrom, men byggjer på føresetnaden om balanserte budsjett.

Kommunane og fylkeskommunane si handlingsevnehandlar om i kva grad dei maktar å utnytta det handlingsrommet dei faktisk har, til dømes kor mykje dei får ut av dei økonomiske ressursane dei rår over (jf. Hansen 2005). Handlingsevna kan mellom anna vera avhengig av kommunane si evne til fornying, innovasjon og strategisk planlegging. Tilgang på kompetent arbeidskraft kan òg vera eit kritisk vilkår. Kompleksiteten og kunnskapsinnhaldet i produksjon og tenesteyting aukar, dels som følgje av endringar i folkesetnaden og aukande ambisjonar knytte til kvaliteten i og omfanget av offentlege tenester. Krava til kommunale prestasjonar aukar òg grunna auka forventningar frå innbyggjarane, ei kritisk offentlegheit og nye nasjonale krav og standardar.

På oppdrag frå Kommunal- og regionaldepartementet kartla Agenda i 2006 kompetansesituasjonen i kommunane (Agenda 2006). Undersøkinga viste at om lag 42 prosent av dei tilsette i norske kommunar i 2005 hadde høgare utdanning. Undersøkinga identifiserte òg ei rad med utfordringar for kommunesektoren. Mellom anna kan det for nokre kommunar vera vanskeleg å etablera fagmiljø for faggrupper med få personar. Når arbeidsmarknaden er stram, kan små fagmiljø og stillingsbrøkar gjera at kommunane framstår som mindre attraktive arbeidsplassar. Det er store skilnader mellom kommunane når det gjeld kor mange tilsette som har høgare utdanning, men Agenda fann ikkje at skilnadene varierer systematisk med kommunestorleiken. Like fullt er det ein tendens til at dei minste kommunane har ein lågare del med høgare utdanning. Når det gjeld kommunar med mindre enn 6 000 innbyggjarar, er det ikkje systematisk variasjon. Geografisk plassering ser ut til å vera viktigare enn storleik. Det er noko større skilnader i delen tilsette med høg utdanning mellom kommunar med ulike gradar av sentralitet. Kommunar med spreidd busetnad har høgast del med låg utdanning, og kommunane i storbyregionane relativt flest med høg utdanning. Når det gjeld nøkkelpersonell som det er få av i kommune-Noreg sett under eitt, er det særleg dei minste kommunane som har få tilsette. I desse kommunane er det ei overrepresentasjon av lærarar og lækjarar, og tilsvarande sterk underrepresentasjon av ingeniørar, psykologar, juristar, ergoterapeutar og arkitektar. I kommunar med kompetanseutfordringar vil einskilde situasjonar eller tilfelle oppstå sjeldan, og dermed avgrensa høvet til å hausta erfaring, halda ved like og utvikla faglege evner hjå einskilde yrkesgrupper (Agenda 2006).

Interkommunalt samarbeid vert nytta for å møta slike utfordringar. Interkommunalt samarbeid er nærare omtalt i kapittel 7.4.

3.1.2 Press på handlingsrommet?

I sluttrapporten sin uttalte Maktutgreiinga at lokaldemokratiet var i krise (NOU 2003: 19 Makt og demokrati). Det vart vist til at kommunane har mange statlege krav retta mot seg, og at krava til ytingar er større enn dei ressursane kommunane har til rådvelde. Maktutgreiinga peikar mellom anna på det aukande talet på lover som gjev innbyggjarane juridisk rett til ulike velferdstenester frå kommunane. Opprettinga av meir eller mindre uavhengige organ, slik som tilsyn, klageorgan og nemnder, medverkar til denne rettsleggjeringa. Slike organ gjer vedtak utanfor den meir direkte folkevalde kjeda av avgjerder. Avgjerdene kan ha til dels store økonomiske og administrative konsekvensar for offentlege styresmakter, og vil derfor kunna redusera rommet for politiske avgjerder.

I eit lokaldemokratisk perspektiv inneheld diskusjonen om lovfesting av rettar ikkje berre ulike syn på tilhøvet mellom demokratisk valde organ og rettslege/administrative organ som domstolar og tilsyn. Diskusjonen handlar òg om det generelle forholdet mellom kommune og stat. Utforminga av statleg regelverk overfor kommunesektoren vil støtt vera prega av avvegingar mellom ønske om nasjonal styring og omsynet til lokal handlefridom. Dette er nærare omtalt i kapittel 4.

Den tiltakande rettsleggjeringa har mange sider. Det kan argumenterast for at denne utviklinga styrkjer demokratiet. Rettsvern gjer at enkeltindivid lettare kan vurdera rettsstillinga si og krevja oppfylling av rettar gjennom rettsorgana.

Lokaldemokratikommisjonen er ikkje utan vidare einig i Maktutgreiinga si vurdering av tilstanden til lokaldemokratiet. Kommisjonen trekkjer fram at kommunane har eit handlingsrom for å utøva lokal politikk. Kommisjonen viser til litteratur som stiller spørsmål ved omfanget av rettsleggjering og dei konsekvensane som rettsleggjering har for kommunane. Mange rettskrav som er knytte til den kommunale velferdspolitikken, er innretta slik at dei i stor grad krev vurderingar og skjønn. Dette gjev både fagleg og politisk handlingsrom lokalt.

Kommisjonen peikar òg på at kommunane viser ulik handlingsevne, til dømes når det gjeld kor effektivt dei bruker ressursane og korleis kommunane organiserer verksemda si. Kommisjonen viser vidare til konkrete område der spelerommet framleis er stort. Dette gjeld i stor grad kommunen si rolle som samfunnsutviklar. Dette er nærare omtalt i kapittel 3.2.

Regjeringa har arbeidd aktivt for å utvida det økonomiske handlingsrommet til kommunesektoren. I 2006, 2007 og 2008 har kommunesektoren hatt ein samla inntektsvekst på om lag 21 milliardar kroner. Kommunane har nytta inntektsveksten på ein god måte. Dei har fått til ein betre balanse mellom inntekter og utgifter. Kommunane leverer fleire og betre tenester. Om lag 26 000 fleire born har fått barnehageplass samanlikna med 2005. Regjeringa sitt mål om 10 000 nye årsverk i pleie- og omsorgstenesta før neste stortingsperiode er realistisk. Dette er imponerande resultat, og det er all grunn til å gje kommunane honnør for innsatsen. Desse resultata hadde ikkje vore moglege utan aktiv satsing på kommunesektoren dei siste tre åra.

Regjeringa har klåre forventningar om at kommunesektoren skal kunna levera fleire og betre tenester til innbyggjarane i åra framover, og legg derfor opp til at ein vesentleg del av dei auka inntektene kjem som frie inntekter. På den måten får kommunane fridom til og ansvar for å prioritera mellom ulike oppgåver, i tråd med lokale behov, ønske og krav.

Regjeringa legg opp til at veksten i inntektene til kommunesektoren skal halda fram. For 2009 legg regjeringa opp til ein realvekst på mellom 7 og 7½ milliardar kroner, jf. St.prp. nr. 57 (2007 – 2008) Kommuneproposisjonen 2009. Mellom 3½ og 4 milliardar kroner av den samla veksten kjem i form av frie inntekter. Dette legg til rette for vidare utbygging av kommunale tenester.

Ein føresetnad for betre kommunale tenester er ein kommunesektor i økonomisk balanse. For å halda balansen i økonomien på sikt, må det vera samsvar mellom oppgåver og ressursar. Meirutgifter i samband med statleg initierte reformer som skal gjennomførast av kommunesektoren, skal kompenserast. Det vil òg vera naturleg å vurdera verknaden av demografiske endringar ved fastsetjing av inntektsrammene til kommunesektoren. Kommunane og fylkeskommunane må ha god økonomistyring og tilpassa aktivitetsnivået til inntektsrammene. På same tid må det stillast krav til vidare effektivisering og fornying av den kommunale verksemda.

Regjeringa deler likevel Lokaldemokratikommisjonen si vurdering av at debatten om handlingsrommet til kommunane ikkje einsidig må fokusera på kommunane sine økonomiske rammevilkår. Både oppgåveansvaret og den kommunale handlingsevna må stå i fokus når ein tek stilling til kor stor fridom eller kor stort handlingsrom kommunane generelt kan eller bør ha, og når ein på dei ulike tenesteområda gjer konkrete vurderingar av tilhøvet mellom omsynet til lokal fridom og statleg trong for styring. Staten må ha eit medvite forhold til at kommunane lyt ha handlingsmoglegheiter og gjennom intern statleg samordning syta for at handlingsrommet vert halde på det nivået ein ønskjer. Kommunane må på si side sørgja for å utnytta det handlingsrommet dei har på best mogleg måte. Statleg styring og samordning er nærare omtalt i kapittel 4.

Kommunane bør i utgangspunktet ha stor grad av fridom til å avgjera korleis dei ulike rettane skal oppfyllast. Stor grad av lovfesting av rettar når det gjeld individuelle tenester og detaljerte krav til korleis oppgåver skal gjennomførast, gjev lite spelerom for lokalt skjønn. Grunngjevinga for å leggja oppgåver til kommunane er nettopp knytt opp mot høve for lokalt tilpassa og effektive løysningar. Dersom nasjonale interesser, som til dømes omsyn til rettstryggleik, likskap eller likeverd likevel tilseier innføring av reglar om rettar, bør desse utformast utan detaljerte krav til kva kommunane pliktar å tilby og skal gjera, eller på annan måte regulera korleis tenestene skal framskaffast. Dette stiller krav til at kommunane på si side leverer tenester av høg kvalitet, og at det ikkje uviklar seg for store variasjonar mellom kommunane når det gjeld tenestetilbodet til innbyggjarane.

3.2 Kommunane og fylkeskommunane si rolle i det nasjonale styringssystemet

Lokalt folkestyre handlar om nærleik mellom innbyggjarane og politiske avgjerder som gjeld lokale tilhøve. Denne nærleiken er viktig av fleire grunnar. Mellom anna medverkar han til å redusera politisk framandgjering og å auka interessa for politisk deltaking ved at innbyggjarane får høve til å påverka forhold som gjeld dei sjølve. Nærleiken gjer òg lokale politiske prosessar gjennomsiktige og lettar innbyggjarkontroll. Såleis vert det enklare for innbyggjarane både å styra og kontrollera kommunane, gjennom og mellom kommune- og fylkestingsval.

Vidare er kommunen som demokratisk arena spesiell ved at han har innbyggjarane tettare inn på seg enn det statlege politiske og administrative organ. Kommunen er avhengig av å «levera» på tunge velferdsområde. Nærleik mellom innbyggjarane og dei politiske prosessane fører elles til spreiing av makt ved at mynde til å ta politiske avgjerder vert desentralisert frå sentrale, nasjonale organ til lokale.

Det handlingsrommet som kommunane har og den nærleiken det er mellom kommunane og innbyggjarane, gjer kommunane til sentrale aktørar i forhold til politiske avgjerder med direkte verknad for den einskilde. Den viktigaste måten kommunen sine innbyggjarar kan kontrollera og styra kommunen på, er gjennom val til kommunestyra og fylkestinga der det er høve til å «straffa» og «løna» politiske parti og enkeltpolitikarar.

Kommunane skil seg frå statlege etatar ved at dei i større grad har eit ansvar for lokalsamfunna som heilskap. Ein av dei viktigaste funksjonane til kommunane er å sjå omsynet til den einskilde innbyggjaren i samanheng med omsynet til heilskapen. Dette utgjer eit komparativt fortrinn for kommunesektoren i høve til det statlege apparatet.

3.2.1 Generalistkommunen

Ein verdifull eigenskap ved dei norske kommunane og dei regionale folkevalde organa er det breie spekteret av oppgåver og funksjonar. Dette gjer det mogleg å sjå samanhengar, prioritera og samordna på langt betre vis enn om oppgåvefeltet hadde vore snevrare og ansvaret for fellesoppgåvene splitta opp. Gjennom eigne prioriteringar skal kommunane finna lokalt tilpassa løysningar for eit breitt spekter av oppgåver. I korte trekk er kommunane med andre ord såkalla generalistar.

Regjeringa legg dette generalistkommunesystemet til grunn for organiseringa av kommunesektoren. Det tyder at alle kommunar og regionar i utgangspunktet skal ha ansvar for dei same lovpålagde oppgåvene. Oppgåvedifferensiering på einskilde, avgrensa område kan likevel vera eit tillegg til dette systemet. Moglege differensierte løysingar må vurderast innanfor den einskilde sektoren, men det er ikkje aktuelt å gje kommunane ulikt oppgåveansvar i særleg omfang. Det er òg eit viktig prinsipp at kommunar og fylkeskommunar er jamstelte politiske og forvaltningsmessige organ.

Myndigheit knytt til lovpålagde oppgåver vert lagd direkte til kommunane, og ikkje til organ der kommunen er med som part i lag med andre. Generalistprinsippet er streka under i kommunelova ved at lovpålagt myndigheit i regelen skal leggjast til kommunen sjølv, og ikkje til kommunale organ og einingar. Slik vert det høgste organet i kommunen – kommunestyret – framheva som ansvarleg instans for løysing av dei lovpålagde oppgåvene som ligg til kommunen.

Lokaldemokratikommisjon meiner at friare lokal skattleggingsrett bør vera eit grunnleggjande trekk ved eit kommunalt sjølvstyre, og tilrår at kommunane skal få større fridom i skattepolitikken ved at maksimalreguleringa for kommunal inntektsskatt vert fjerna. Regjeringa har vurdert spørsmålet, og meiner det heftar både føremoner og ulemper ved opning for friare kommunal skattleggingsrett. Etter ei samla vurdering har regjeringa kome fram til at ein ikkje vil gå inn for å innføra ei slik ordning. Friare kommunal skattleggingsrett vil kunna koma i konflikt med intensjonen i skattereforma av 2006, der jamstelling av skattlegging av arbeids- og kapitalinntekter står sentralt. Vidare kan opning for tyngre skattlegging av arbeid gje uheldige incentiveffektar på arbeidstilbodet i kommunane. Friare kommunal skattleggingsrett kan òg få konsekvensar for den makroøkonomiske styringa av kommunesektoren.

3.2.2 Kommunen som demokratisk arena

Lokaldemokratiet er grunnleggjande for eit godt fungerande folkestyre i stort. Eit levande lokaldemokrati er grunnsteinen i folkestyret, og ein føresetnad for tillit og legitimitet til det nasjonale folkestyret. Med kommunar som ramme gjev lokaldemokratiet innbyggjarane moglegheit for deltaking og engasjement i det offentlege livet. Kommunane representerer nærleik og moglegheit for folkeleg innverknad på den lokale samfunnsutviklinga. Det er innbyggjarane som vel lokalpolitikarar, som i neste omgang tek viktige lokale avgjerder. Gjennom nærleik mellom veljarane og dei valde, har innbyggjarane høve til å påverka utviklinga i kommunen. Innbyggjarane kan reagera på offentlege avgjerder overfor valde representantar både lokalt og nasjonalt.

Det klassiske verdigrunnlaget for eit lokalt sjølvstyre er demokrati, fridom og effektivitet. Dette er verdiar som heng i hop. Den kommunale fridomen til lokal politikkutforming opnar for lokal tilpassing, effektiv utnytting av ressursane og gjer det meiningsfullt å ta del i lokalpolitiske prosessar.

3.2.3 Kommunen som leverandør av velferdsgode

Kommunane har eit overordna ansvar for velferdstilbodet til innbyggjarane sine. Mellom anna har dei ansvaret for grunnskuleopplæringa, barnehagar, sosialtenesta, primærhelsetenesta og pleie- og omsorgsoppgåver. Kommunane er med sitt omfattande samfunnsansvar viktige i folk sin kvardag. Dei må derimot «levera» på kvalitet for å halda oppe legitimiteten sin.

Velfungerande, trygge og identitetsskapande lokalsamfunn er ein avgjerande føresetnad for eit godt velferdssamfunn. Nærleik til innbyggjarane gjev kommunane relativt betre vilkår enn staten for å leggja til retta for effektiv utføring av tenester innanfor ei rekkje av dei viktigaste velferdsoppgåvene. Behova for, og ønska om kva for oppgåver som skal prioriterast, kan variera mellom kommunar. Kjennskap til innbyggjarane sine behov og ønske gjev gode føresetnader for å prioritera ressursane i samsvar med innbyggjarane sine preferansar. Den breie oppgåveportefølja til kommunane opnar ikkje minst for å sjå ulike tenesteområde i samanheng. Resultatet er løysingar der ressursane vert nytta i samsvar med lokale behov. Samstundes er det viktig, særskilt når det gjeld sentrale velferdstenester, at ein sikrar likskapen i tenesttilbodet. Det er derfor naudsynt med ei viss statleg styring av kommunane sitt tilbod av velferdsgode.

3.2.4 Kommunen som myndigheitsorgan

Kommunane utøver offentleg myndigheit i ei rekkje samanhengar. Døme på dette er handsaming av saker etter sosial- og helselovgjevinga, plan- og bygningslova og forvaltning av tilskot til friviljuge lag. På mange område har kommunane mynde til å fastsetja påbod og forbod eller å gje tillatingar, tilskot og løyve. Dette er disposisjonar som kan vera avgjerande for rettane og pliktane til enkeltindivid, verksemder eller organisasjonar. Dette set krav til juridisk og sektorfagleg kompetanse i den kommunale forvaltninga.

Dei kommunale rollene som velferdsleverandørar og utøvarar av myndigheit gjer omsynet til rettstryggleik viktig i forholdet mellom kommunane og innbyggjarane. Grunngjevinga for å leggja myndigheitsoppgåver til kommunane er ofte at oppgåvene krev utøving av lokalt skjønn, anten politisk eller administrativt. Samstundes er rettstryggleiken til innbyggjarane ei grunngjeving for at staten skal ha styring med kommunesektoren.

3.2.5 Kommunen som samfunnsutviklar

I tillegg til å vera demokratisk aktør, leverandør av velferdsgode og myndigheitsorgan, har kommunane ei sentral rolle i å sjå til at det skjer ei heilskapleg utvikling av lokalsamfunnet. Dette inneber at kommunane skal arbeida aktivt for å utvikla lokalsamfunn som gjev identitet og skaper gode levekår.

Lokaldemokratikommisjonen meiner at samfunnsutvikling i stor grad er eit politikkområde som ligg utanom det statlege myndigheitsområdet, og at dette er eit område der handlingsrommet er stort og mykje avheng av handlingsevna til kommunen. Regjeringa er einig i at det ligg eit stort potensiale denne i samfunnsutviklarrolla, og at det er opp til kommunar og fylkeskommunar sjølve å ta utfordringa som ligg i utviklarrolla.

Samfunnsutvikling dreier seg om planlegging, næringsutvikling og miljø i vid tyding. Samfunnsutvikling handlar mellom anna om kommunane sitt ansvar for å utvikla gode nærmiljø. Å realisera «det gode liv», oppmuntra til aktivitet i friviljug sektor, sikra gode levekår og styrkja ein kommunal identitet er ein del av oppgåva som samfunnsutviklar. Utvikling av lokalsamfunn utfordrar kommunar og lokalpolitikarar til å vera tilretteleggjarar, samstundes som innbyggjarane vert utfordra til å opptre i rolla som borgarar, ikkje berre som brukarar eller betalarar, der den einskilde tar del i arbeidet for å utvikla det lokale fellesskapet til fordel for alle og seg sjølv. Kommunane har òg ei viktig rolle i eit miljø- og klimaperspektiv for å medverka til ei berekraftig samfunnsutvikling. Regjeringa meiner det er trong for at mindre distriktskommunar får høve til å setja inn ein aktiv innsats for ei positiv samfunns- og næringsutvikling. Små distriktskommunar har utfordringar knytte både til kapasitet og kompetanse i oppgåveløysninga, og har ofte eit einsidig næringsgrunnlag.

Viss kommunane skal vera drivande i arbeidet med lokal samfunnsutvikling, lyt dei vera ein arenabyggjar og samarbeidspartnar for friviljug sektor, næringsliv og ha innbyggjarane med på laget. Kommunen må jobba medvite og utoverretta overfor aktørar som trengst for at kommunen skal kunna fylla rolla som lokal samfunnsutviklar. Kommunen må vera open for ulike samarbeidsløysingar som kan medverka til å utvikla lokalsamfunnet. Partnarskap mellom dei ulike aktørane kan skapa nye løysingar, og gje resultat som det ikkje ville vera mogleg å oppnå utan samarbeid.

I kommuneplanarbeidet etter ny plan- og bygningslov vil kommunane kunna leggja til rette for slik samhandling. Kommunane skal både gje rammer for og leggja grunnlaget for tiltak i privat og offentleg regi. Gjennom handlingsdelen til planane vil kommunen kunna visa korleis ein skal arbeida for å realisera planane gjennom avtalar med private aktørar og offentlege organ. Ny plan- og bygningslov vil såleis kunna fungera som ein betre og tydlegare reiskap for å utvikla kommunen som samfunn.

Samhandling med friviljug sektor er ein viktig del av kommunane si samfunnsutviklarrolle. Mange kommunar har tradisjon for å jobba tett opp mot friviljuge krefter i lokalsamfunnet. Det kan likevel verka som om kommunesektoren har eit uutnytta potensial for ei meir utoverretta og strategisk verksemd når det gjeld friviljug sektor. Friviljug sektor ønskjer at banda mellom kommunen, næringslivet og foreiningslivet vert tettare. Dette opnar eit rom for meir aktiv kommunal innsats som tilretteleggjar (Nødland m.fl. 2007).

Kommunane kan vera viktige for friviljug sektor på mange måtar – til dømes gjennom forvaltninga av ulike økonomiske støtteordningar, ved å stilla bygg eller anlegg til disposisjon for lokalt foreiningsliv, involvera friviljuge lag og organisasjonar meir i arbeidet med kommunale planar, eller gjennom ulike partnarskapsprosjekt. Friviljuge organisasjonar kan på si side spela ei rolle på viktige område. Døme kan vera arbeid med born og unge, førebygging, integrering og på kulturfeltet. Vidare er det mange enkeltindivid som ønskjer å gjera ein innsats, til dømes gjennom besøkstenesta for eldre. Friviljug arbeid handlar om at innbyggjarane brukar tid og krefter i fellesskap og på den måten tek del i og styrkjer det sosiale fellesskapet. Regjeringa vil oppfordra kommunane og friviljuge lag og organisasjonar om å saman styrkja denne samhandlinga.

Kommunen er sentral som tilretteleggjar for nyskaping og næringsutvikling. Stigfinnarprogrammet til Kommunal- og regionaldepartementet tyder på at næringslivet ønskjer at kommunen skal vera ein aktiv tilretteleggjar (Farsund m.fl. 2006). Dette kan til dømes skje ved å skapa møteplassar for næringslivet i kommunen, stimulera til etablerarverksemd, og gjennom å ta med næringslivet på råd når næringsplanar skal lagast. Mange kommunar har eit utovervendt og aktivt forhold til næringslivet, men det er òg skilnader mellom kommunane på dette området. Det kan derfor synast å vera rom for større kommunal aktivitet overfor næringslivet på fleire område. Næringslivet ser òg samfunnsansvaret sitt og ønskjer å arbeida saman med kommunen og friviljug sektor om ulike tiltak som kan utvikla lokalsamfunnet (Farsund m.fl. 2006). Eit godt næringsutviklingsarbeid krev kommunar som set næringsutvikling og entreprenørskap på den kommunale dagsordenen.

Landbruks- og matdepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, samt Kommunal- og regionaldepartementet, starta i 2008 på ei oppbygging av ei felles nasjonal tverrdepartemental satsing på kommunane som førsteline for småskalanæringsutvikling og entreprenørskap. Satsinga byggjer på gode røynsler frå eit pilotprosjekt i perioden 2005 – 2007, der 19 pilotar, 13 fylke og 47 kommunar prøvde ut ulike modellar og metodar. Målet for regjeringa er å auka tilvekst, sysselsetjing og verdiskaping tufta på lokale føremoner og moglegheiter.

Regjeringa vil oppfordra kommunane, friviljug sektor og næringslivet til å utnytta det rommet som ligg i samhandling med kvarandre. Likeeins vil ein oppfordra til auka samhandling med, og til auka bruk av kompetansen hjå andre aktuelle aktørar som Innovasjon Noreg, SIVA og fylkeskommunane. Dette kan skapa eit nytt og spennande rom for ei heilskapleg utvikling av lokalsamfunnet.

3.2.6 Lokaldemokratiet på Svalbard

Longyearbyen lokalstyre er lokalforvaltning i Longyearbyen på Svalbard. Dette har eit ansvar og ei organisering som er svært lik det som gjeld for kommunane på fastlandet. Ansvarsområda er likevel mindre omfattande, mellom anna gjeld ikkje sosiallovgjevinga på Svalbard og lite av helselovgjevinga. Rammeregelverket finst i Svalbardlova kapittel 5, som regulerer Longyearbyen lokalstyre langt på veg på same måte som kommunelova regulerer kommunane. Løyvinga til Lokalstyret går over Svalbardbudsjettet, som ligg under Justisdepartementet. Valordninga er òg svært lik den som gjeld ordinære kommuneval, med val kvart fjerde år. Valdeltakinga har lege rundt 40 prosent ved dei to siste vala. Norsk institutt for by- og regionforskning har evaluert lokaldemokratiet på Svalbard, og meiner dette ikkje er dramatisk for eit samfunn med stor gjennomstrøyming av innbyggjarar (Myrvold og Lorentzen 2006). Dessutan er det godt teneste- og fritidstilbod på øya. Longyearbyen har rundt 2 000 innbyggjarar. Innbyggjartalet har vakse jamt dei siste åra.

3.3 Overordna rammer for kommunane og fylkeskommunane – nasjonale og internasjonale

3.3.1 Grunnlovsfesting av kommunalt sjølvstyre

Den 31. mai 2007 vedtok Stortinget samrøystes følgjande (vedtaksnr. 457, jf. Inns. S. nr. 203 (2006 – 2007)):

Stortinget ber Regjeringen oppnevne et bredt sammensatt utvalg for å utrede hvilke konsekvenser en eventuell grunnlovsfesting av lokalt selvstyre vil ha for annen lovgivning overfor kommunene.

Justisdepartementet er ansvarleg for å følgja opp stortingsvedtaket. I St.meld. nr. 4 (2007 – 2008) skreiv Justisdepartementet følgjande:

En klarlegging av hvilke konsekvenser en eventuell grunnlovfesting av lokalt selvstyre vil ha for annen lovgivning overfor kommunene, synes å kreve en utredning av hvilken myndighet og hvilke oppgaver som lovgivningen i dag legger til kommunene, og må ses i lys av hvilken utforming en grunnlovbestemmelse om lokalt selvstyre kan få. Utformingen av en slik grunnlovbestemmelse kan dessuten få betydning når det gjelder fremtidig lovgivning om oppgaver for kommunene. Regjeringen vil på denne bakgrunn komme tilbake til oppfølgingen av Stortingets anmodningsvedtak av 31. mai 2007.

Bakgrunn

Dei fleste landa i Europa har konstitusjonar som på eit eller anna vis omtaler lokalt sjølvstyre. I Noreg har spørsmålet om grunnlovsfesting av lokalt sjølvstyre dei seinare åra vorte reist og omtalt av fleire. Både Kommunelovutvalet (NOU 1990:13) og Vallovutvalet (NOU 2001:3) drøfta dette spørsmålet. Kommunelovutvalet viste til Europarådskonvensjonen om lokalt sjølvstyre, og gjekk inn for å grunnlovsfesta prinsippet om det lokale sjølvstyret. Fleirtalet i vallovutvalet meinte det same, og viste til at lokalstyret utgjer ein del av verdigrunnlaget for det norske styringssystemet og at Noreg er folkerettsleg forplikta til å gje lokalstyret grunnlovsvern.

Lokaldemokratikommisjonen går òg inn for grunnlovsfesting (NOU 2005:6). Grunngjevinga deira er at dette vil streka under likeverdet mellom stat og kommune, og tydeleggjera at det kommunale sjølvstyret høyrer til verdigrunnlaget for det norske styringssystemet. Kommisjonen viser òg til at Noreg har ei folkerettsleg plikt til å gjera dette av di Stortinget har ratifisert Europarådskonvensjonen om lokalt sjølvstyre. Eit stort fleirtal av høyringsinstansane som uttaler seg om grunnlovsfesting, sluttar seg til framlegget.

Stortinget har med jamne mellomrom handsama framlegg med ulike formuleringar om grunnlovsfesting av det lokale sjølvstyret. Framlegg om dette er vorte handsama og avviste i 1988, 1999 og 2003.

Eit nytt framlegg om grunnlovsfesting vart fremja hausten 2004, jf. Dokument nr.12: 9 (2003 – 2004). Framlegget inneheldt tolv alternative formuleringar til korleis dette kunne skje, men ingen fekk fleirtal, verken i kontroll- og konstitusjonskomiteen eller i Stortinget i plenum. Eit fleirtal i komiteen gjekk derimot inn for å få spørsmålet utgreidd, jf. Innst. S. nr. 203 (2006 – 2007). Stortinget slutta seg til dette den 31. mai 2007, og ba regjeringa gjera greie for konsekvensane av ei eventuell grunnlovsfesting av det lokale sjølvstyret. Bakgrunnen for dette vedtaket var uvisse om kva som ligg i omgrepet «sjølvstyre» og kva saker som «primært er av lokal karakter».

Gjeldande rett

Det kommunale sjølvstyret har i dag inga direkte forankring i norsk lovgjeving – med eitt unntak: forvaltningslova § 34 andre ledd. Omgrepet lokalt sjølvstyre finst verken i kommunelova eller i Grunnlova. I føremålsparagrafen til kommunelova heiter det likevel at det er eit mål å leggja til rette for eit funksjonsdyktig kommunalt og fylkeskommunalt folkestyre:

§ 1. Lovens formål

Formålet med denne lov er å legge forholdene til rette for et funksjonsdyktig kommunalt og fylkeskommunalt folkestyre, og for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale og fylkeskommunale fellesinteresser innenfor rammen av det nasjonale fellesskap og med sikte på en bærekraftig utvikling.

Eit samrøystes Storting ratifiserte i 1989 Europarådskonvensjonen om lokalt sjølvstyre. Artikkel 2 i konvensjonen slår fast at prinsippet om lokalt sjølvstyre «skal anerkjennes i nasjonal lovgivning, og i grunnlov der dette lar seg gjennomføre». Det har i Noreg vore ulike juridiske oppfatningar av kva dette inneber, og om Noreg har noka folkerettsleg plikt til å grunnlovsfesta prinsippet om lokalt sjølvstyre. Mellom anna har Kommunal- og regionaldepartementet tolka konvensjonen slik at kravet er oppfylt i og med den tradisjonen og tyngda prinsippet om lokalt sjølvstyre har i det norske samfunnssystemet og forvaltninga.

Spørsmålet om grunnlovsfesting reiser fleire problemstillingar

Kjernespørsmålet i den norske politiske debatten har vore kva praktiske konsekvensar ei slik grunnlovsfesting vil kunna få for forholdet mellom stat og kommune. Kva inneber ein prinsippregel om grunnlovsfesting for det kommunale sjølvstyret, og kva for ein verdi vil ein regel med eit rettsleg innhald ha i Grunnlova?

Dei rettslege konsekvensane av ein regel i Grunnlova om det kommunale sjølvstyret vil avhenga av korleis ordlyden i regelen vert utforma og kva premissar som ligg til grunn i forarbeida til regelen.

Ein regel i Grunnlova om det kommunale sjølvstyret kan formulerast på ulike vis. Ein overordna og generelt formulert regel vil truleg kunna vedtakast utan at dette vil krevja endringar i eksisterande lover eller systemet elles, og samstundes vera tilfredsstillande i høve til artikkel 2 i Europakonvensjonen om lokalt sjølvstyre. Ein grunnlovsparagraf med eit meir detaljert rettsleg innhald, vil òg oppfylla kravet i konvensjonen. Innhaldet i ein slik regel vil få grunnlovsvern, slik at Stortinget dersom dei ønskjer å endra innhaldet må gå vegen om ei grunnlovsendring.

Kommunane er i dag pålagde å utføra fastsette oppgåver, og ei rekkje lovfesta rettar legg klåre føringar på verksemda og handlefridomen til kommunane. Ei detaljert jording av det kommunale sjølvstyret i Grunnlova kan koma til å innskrenka regjeringa og Stortinget sin handlefridom overfor kommunesektoren. Ein relativt stor fridom til å styra ligg truleg til grunn som ein naudsynt føresetnad for systemet vårt, der kommunesektoren forvaltar ein stor del av velferdsstatsoppgåvene. Utforminga av ein regel i Grunnlova om kommunalt sjølvstyre kan derfor få verknad for framtidig lovgjeving når det gjeld spørsmålet om kva oppgåver kommunane skal og bør ha.

Regjeringa vil, som nemnt ovanfor, koma tilbake til oppfølginga av Stortinget sitt vedtak.

3.3.2 Kommunestruktur, interkommunalt samarbeid og demokrati

Noreg er i dag delt inn i 19 fylke og 430 kommunar. Talet på kommunar i kvart fylke varierer mellom 44 i Nordland og 14 i Vestfold. I tillegg er Oslo ein kommune med fylkeskommunale oppgåver. Oslo er også den største kommunen i landet, med om lag 560 000 innbyggjarar. Den minste kommunen – Utsira i Rogaland – har litt over 200 innbyggjarar. I gjennomsnitt har ein kommune litt over 11 000 innbyggjarar. Litt over helvta av kommunane har færre enn 5 000 innbyggjarar. Meir enn ein tredjedel av kommunane har under 3 000 innbyggjarar. På same måten varierer arealet mykje mellom kommunane; frå øykommunar på under 10 km² til dei ti største kommunane som kvar og ein har eit flateinnhald på meir enn 3 300 km² og dessutan ligg i Nord-Noreg.

Kommunestrukturen har berre i liten grad vore endra dei siste tiåra. I 1995 vedtok Stortinget at endringar i kommunestrukturen skal vera baserte på friviljuge samanslutningar, det vil seia at alle kommunane skal vera samde om å slutta seg saman. Sidan då har det vore få endringar i kommunestrukturen. Like fullt har mange kommunar vurdert å slå seg saman dei siste åra, og kommunestrukturspørsmålet har stått sentralt i mange lokalpolitiske debattar. I 2003 til 2005 samarbeidde KS og regjeringa om prosjektet «Framtidens kommunestruktur». Kommunane vart utfordra til å debattera kommunestruktur og interkommunalt samarbeid som alternativ til inndelingsendringar. Etter omfattande prosessar i alle delar av landet, meinte 25 prosent av kommunane at kommunestrukturen er tilfredsstillande, 54 prosent ønskte å styrkja det interkommunale samarbeidet gjennom meir forpliktande løysingar, og 21 prosent ønskte å greia ut samanslutning.

Dei fleste kommunane som har vurdert samanslåing, har òg bede innbyggjarane om råd gjennom lokale, rådgjevande folkerøystingar. Dei fleste av veljarane røysta mot samanslåing i desse folke­røystingane. Til saman ti kommunar har slutta seg saman til fem etter 1995.

Variasjonane i storleik, geografi og lokalisering gjev kommunane ulike vilkår for å utøva dei ulike rollene sine som tenesteytar, samfunnsutviklar, lokalt myndigheitsorgan og som arena for lokaldemokratiet. Måten som lokaldemokratiet fungerer på, varierer på somme felt med storleiken til kommunen. Dette gjeld òg valkampar. Saglie og Bjørklund (2005) peikar på at valkampen i mindre kommunar handlar relativt meir om lokale saker, og at lokale tilhøve òg påverkar røystegjevinga til veljarane. Dei siste åra har det òg vore ein tendens til at deltakinga i mindre kommunar har vore høgare enn i dei større kommunane. Det er òg langt fleire som gjev personrøyster i små kommunar enn i dei større kommunane (Christensen m.fl. 2004). I dei større byane er det derimot fleire som deltek i aksjonar og demonstrasjonar, men færre som røystar ved lokalval og dessutan gjev personrøyster.

Ein kan jamvel sjå aktiviteten til partia i samanheng med kommunestorleiken. Dei ideologiske skiljelinene i større kommunar er tydelegare, og medverkar òg her til eit meir framtredande partipolitisk landskap etter tradisjonelle skiljeliner. Lokaldemokratikommisjonen trekkjer fram at i

«…Sverige og Danmark fekk lokalpartia ein annan posisjon etter at kommunane vart større gjennom omfattande kommunesamanslåingar. Partia vart sterkare i dei store kommunane. Her vart det politiske livet livlegare i form av auka aktivitet i partia. Reformene i Sverige førte til at kommunane på ein gjennomgripande måte endra karakter. Det kommunale demokratiet vart meir likt det representative demokratiet på riksnivå. Medan politikken i småkommunane hadde vore mindre partipolitisert, fekk partia no ein framtredande rolle.» (NOU 2006:7:59 – 60)

Kommisjonen peikar vidare på analysar som viser at folk oppfattar partia annleis i store enn i små kommunar (NOU 2006:7: 60). Saglie og Bjørklund (2005) viser at legitimiteten vert høgare di mindre kommunen er; di færre innbyggjarar som bur i kommunen. Tilliten til kommunestyret, ordføraren, lokalpolitikarar generelt og kommuneadministrasjonen er relativt svakare i folkerike kommunar. Dei peikar òg på at det kan vera andre faktorar enn innbyggjartal som gjer at dette varierer, men at nærleik til avgjerdsstakarane vert verdsett av mange.

På den andre sida trekkjer dei òg fram at den politiske debatten i lokalpressa i små kommunar er meir konsensusorientert, mens ein i større grad må til dei større byane for å finna spor etter meir ideologisk grunnfesta politiske motsetnader i lokalpressa. Lokaldemokratikommisjonen peikar på at større kommunar gjennomfører fleire demokratitiltak enn små, og ber til torgs fleire moglege tolkingar av dette. Til dømes spelar partipolitikken ei større rolle i folkerike kommunar. Ulik storleik kan òg spegla variasjonar i administrative ressursar mellom kommunane.

Ei viktig side knytt til konsekvensar av kommunestrukturen, er behovet for å dekkja opp for mangel på kompetanse og arbeidskraft, spesielt i mange småkommunar. Mangel på kompetanse og arbeidskraft gjev utfordringar for alle rollene som kommunane har.

Spesielt på tenesteområdet møter mange kommunar utfordringane med interkommunalt samarbeid. Dette kan gje auka tilgjenge til kompetanse og arbeidskraft, og gjera det lettare å utvikla, halda på og dela kompetanse. På den andre sida inneber interkommunalt samarbeid andre utfordringar for lokaldemokratiet. Interkommunalt samarbeid har tradisjonelt vorte kritisert både for å vera lite avgjerdseffektivt, svakt forankra i dei folkevalde organa og lite ope. Sett frå innbyggjarane sin synsstad vil det interkommunale styringsorganet vera indirekte valt. Ansvars-, styrings- og kontrollinene vert lengre og indirekte. I tillegg kan interkommunale samarbeidsløysingar gjera det vanskelegare for kvar einskild kommune å sjå dei kommunale tenestene til innbyggarane sine i samanheng.

Etter departementet sitt syn vil likevel etablering av interkommunalt samarbeid kunna vera eit tenleg verkemiddel for å møta kompetanseutfordringane ein i dag har på delar av det kommunale ansvarsområdet. Dette synet er nærare utdjupa i kapittel 7.

3.3.3 Internasjonale avtalar og lokaldemokratiet

Internasjonale avtalar har direkte og vidtrekkande konsekvensar for kommunane. Departementet meiner at mange dilemma som er knytte til reglar som gjev rettar generelt, jf. kap 3.1, òg er relevante når det gjeld rettsreglar baserte på internasjonale avtalar. Internasjonale avtalar er dessutan ofte vagt og upresist utforma. Grunnen til det er at internasjonale avtalar kjem til gjennom forhandlingar som er kjenneteikna av søk etter kompromiss og attpåtil skal vera i samsvar med ulike rettssystem. Internasjonale avtalar har gjerne ein dynamisk karakter og gjev dei internasjonale overvakingsorgana stort rom for tolking. Dette kan gjera det utfordrande for nasjonale lovgjevarar å spå om og føresjå rettsutviklinga. I tillegg gjev førearbeidet til internasjonale avtalar stundom lite rettleiing i konkrete tilfelle og har dessutan lita vekt. På den andre sida opnar vage rettsreglar eit tolkingsrom for nasjonale lovgjevarar.

Internasjonale rettsreglar er som oftast vanskelegare å endra enn nasjonale rettsreglar. Stundom kan dette langt på veg vera ønskt. Døme på dette er internasjonale konvensjonar, som Noreg har slutta seg til, som gjeld grunnleggjande menneskerettar.

EU-kommisjonen har publisert ein forskingsrapport som mellom anna drøftar konsekvensar av EØS-avtalen for norske kommunar. I rapporten vert det peika på at det skjer ekstern oppsplitting av kommunal verksemd ved organisatorisk fristilling og konkurranseutsetjing, det vil seia etablering av ulike typar kommunale og interkommunale selskap og partnarskap. Somme av desse konkurrerer i marknaden som eigne rettssubjekt, andre utfører lovpålagde oppgåver som agentar for kommunen. Vidare skjer det ei intern oppsplitting av kommunale institusjonar og lokal forvaltning gjennom skiping av resultateiningar som konkurrerer på såkalla interne kvasimarknader. Men samstundes skal dei synleggjøra konkurranseevne i forhold til eksterne tilbydarar som ønskjer å bli utførarar.

Éin verknad av dette er ei rettsleggjering av kommunalpolitikken, og eit lokaldemokratisk underskot oppstår i kontraktperioden. Dessutan oppstår det transaksjonskostnader for kommunane. Kostnadene kjem av at koordinering av dei mange einingane krev arbeidsinnsats, det same gjer måling, rapportering og samanlikning av resultat. Omfattande bruk av anbod krev òg ressursar.

Departementet deler EU-kommisjonen sitt syn om at EØS-avtalen har viktige konsekvensar for kommunane. Samstundes inneber ikkje EØS-avtalen at kommunane må velja nye og meir marknadsorienterte styrings- og organisasjonsformer. EØS-reglane får først verknad når kommunane sjølve gjer slike val. Kommunane kan dermed velja, men kan oppleva handlingsmoglegheitene som meir avgrensa enn det dei faktisk er. Departementet meiner derfor det er viktig at departement, tilsyn og andre statlege instansar synleggjer det handlingsrommet som finst innanfor den delen av EØS- regelverket som desse forvaltar og utfører oppgåver innanfor. Europarådet sin Europakonvensjon av 15. oktober 1985 om lokalt sjølvstyre slår fast ein del viktige prinsipp knytt til det kommunale sjølvstyret. Charteret legg føringar på norsk rett. Eit døme på det er at konvensjonen fastset at statleg tilsyn med lokale myndigheiter skal vera lovfesta og at tilsyn som hovudregel skal ha form av lovlegkontroll. Graden av tilsyn skal stå i forhold til dei interessene tilsynet skal ivareta. Konvensjonens art 2 stiller krav om grunnlovsfesting av det kommunale sjølvstyret, og det vert vist til omtale av dette spørsmålet i avsnitt 3.1.

Ved stortingshandsaminga av konvensjonen vart det mellom anna vist til at dei prinsippa som er nedfelt i konvensjonen, allereie var forankra i norsk forvaltning, jf. St.prp. nr. 19 (1988 – 89) og Innst. S. nr. 110 (1988 – 89).

3.3.4 Aktiv deltaking, påverknad og samarbeid på internasjonale arenaer

Globalisering og utviklinga i EU/EØS påverkar rammene for kommunesektoren. Noreg deltek derfor aktivt i ei rekkje internasjonale fora for å påverka utviklinga og hegna om norske interesser. Kunnskap om EU, EØS og relevant regelverk er avgjerande for at kommunesektoren skal vera stand til å kunna bruka handlingsrommet sitt.

Departementet viser til at regjeringa fører ein aktiv europapolitikk. Hovudtrekka i denne politikken er gjort greie for i St.meld. nr. 23 (2005 – 2006) Om gjennomføring av Europapolitikken. I kapittel 1.2 Verdigrunnlag for europapolitikken, heiter det:

Regjeringen vil føre en europapolitikk som bygger på rettferdighet og fellesskap, som er forankret i et levende folkestyre, en bærekraftig utvikling, et sosialt engasjement, vår nasjonale kulturarv og de humanitære verdier og ideer. Regjeringens europapolitikk skal bidra til å styrke, fornye og videreutvikle velferdssamfunnet i Norge og bidra til et stabilt og rettferdig Europa.

Meldinga strekar under kor viktig det er å skapa handlingsrom og å utnytta det, og at god europakompetanse og aktiv medverknad er det viktigaste verkemiddelet vårt. Meldinga føreslår ei rekkje tiltak for å betra arbeidsformer og styrkja kompetansen.

Norske kommunar, fylkeskommunar og Sametinget utgjer ein vesentleg arena for å gjennomføra europapolitikken. Dette vert òg framheva av utanrikskomiteen på Stortinget, som i Innst. S. nr. 115 (2006 – 2007) skriv:

Utviklinga i det europeiske samarbeidet innebærer at EU treffer beslutninger som påvirker stadig flere sider av det norske samfunnet. Forholdet til EU kan derfor ikke lenger ses som et rent utenrikspolitisk anliggende. EUs politikk griper nå inn i alle sider ved det norske samfunnet, også de som tradisjonelt har vært innenrikspolitiske. …Det bør tilstrebes at ulike myndighetsnivåer og deler av samfunnet engasjeres i dette arbeidet.

I samsvar med tilrådingane i stortingsmeldinga om europapolitikken, har departementet utarbeidd ein handlingsplan som gjeld kommunane si rolle. Planen er tilgjengeleg på nettsidene til departementet, www.regjeringa.no/krd.

Departementet viser til at mange av dei tiltaka som vert sette i gang som ledd i oppfølginga av Europameldinga, vil kunna ha ein positiv effekt og hjelpa kommunane i arbeidet deira. EU si auka satsing 2007 – 2013 på forsking, kultur, livslang læring m.m. og vidareutviklinga av EØS-regelverket vil føra til at aktiviteten og kontakten mellom lokale, regionale og nasjonale styresmakter på tvers av landegrenser og mellom friviljuge organisasjonar og innbyggjarane i det sivile samfunnet vil auka i åra framover.

Det lokale nivået deltek i ei rekkje fora på europeisk nivå, og alle fylkeskommunar, med unntak av Finnmark, er representerte i eit av dei seks norske regionkontora i Brussel. Norske fylkeskommunar og delvis kommunane deltek i europeiske paraplyorganisasjonar, og driv gjennom desse aktiv lobbyverksemd og påverknad. Gjennom disse paraplyorganisasjonane kan norske regionar ha innverknad på ei rekkje område som er viktige for kommunane eller regionane.

Utviklinga av regelverket for den indre marknaden i EU og det moglege handlingsrommet der for kommunal sektor i Noreg vert drøfta i Statskonsult sin rapport 2006:13 EØS-avtalen og norsk kommunalt handlingsrom. Rapporten frå Statskonsult viser at dei viktigaste områda for kommunane er konkurranselovgjevinga og det offentlege innkjøpsregelverket. Ein konklusjon i rapporten er at kommunane sitt handlingsrom i forhold til EØS-avtalen ligg i dei generelle moglegheitene for tilpassingar til nasjonale forhold som er innebygd i avtalen. God kunnskap om oppbygginga av avtalen og verkemåten er ein føresetnad for å kunna nytta det aktuelle handlingsrommet. Informasjon og tidleg påverknad av utviklinga av nytt EU/EØS-regelverk er særs viktig.

Ein analyse i 2006 av forholda i Sverige viser at tilnærma 60 prosent av avgjerdene som vert gjorde av kommunane og regionale styresmakter, er omfatta av EU-regelverket.

Noreg er gjennom EØS-avtalen omfatta av det same regelverket, og det gjev grunn til å tru at det same omfanget vil gjelda for norske kommunar og fylkeskommunar.

Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) har i 2008, på oppdrag frå KS, eit prosjekt – «EØS hver dag i kommunesektoren» – som mellom anna vil kunna gje meir dokumentasjon om norske forhold. Eit anna relevant prosjekt er «Institusjonelle virkninger av EU/EØS – regelverk på lokalt og regionalt nivå», initiert av Nederland og European Institute of Public Administration (EIPA). I prosjektet vil ein samanlikna erfaringar med gjennomføring av nokre direktiv i deltakarlanda. Målet med undersøkinga er å få informasjon som kan medverka til å betra prosessane ved gjennomføring av nytt EØS-regelverk. Dette gjeld både prosessar på statleg og lokalt nivå, og ikkje minst mellom desse. Prosjektet skal gjennomførast i 2008 – 2009, og vil kunna føra til meir kunnskap om korleis kommunesektoren i ulike land opplever handlingsrommet sitt. KS og Kommunal- og regionaldepartementet har eit samarbeid om prosjektet, og andre deltakarland, utanom Nederland, er mellom anna Sverige, Storbritannia, Frankrike, Belgia og Spania.

Erfaringane frå europaarbeidet må synleggjerast breiare ut i Noreg. Det er viktig at europaarbeidet vert styrkt og at dei ulike nivåa i forvaltninga vert trekte aktivt med. Lokalt og regional engasjement er viktig i så måte.

Departementet viser til at Europapolitisk lokalt og regionalt forum, med representantar frå sentrale, regionale og lokale styresmakter og Sametinget, vert ført vidare som ledd i oppfølginga av regjeringa sin handlingsplan for arbeidet med EU/EØS-saker og andre relevante europapolitiske spørsmål. Forumet vert leia i fellesskap av Utanriksdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet på statssekretærnivå. I forumet deltek representantar for fylkeskommunane gjennom landsdelsorganisasjonane, kommunane gjennom KS og Sametinget. I samband med forumet er det etablert ei administrativ kontaktgruppe med representantar for KS, landsdelsorganisasjonane, Sametinget, Utanriksdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet. Kontaktgruppa vert leia av Kommunal- og regionaldepartementet. Forumet og kontaktgruppa utgjer ein viktig arena for gjensidig informasjon og kunnskapsutvikling om korleis EU og EØS verkar på lokalt, regionalt og nasjonalt plan. Forumet og kontaktgruppa kan ta opp saker på alle fagdepartement sine område som gjeld kommunesektoren.

Departementa vil leggja til rette for at Europapolitisk forum og kontaktgruppa skal vidareutviklast og styrkjast som sentral arena for dialog og kunnskapsutvikling om utviklinga av rammevilkåra og handlingsrommet til kommunesektoren. Ei arbeidsgruppe under Kontaktgruppa vil før sommaren 2008 leggja fram ei vurdering av kommunesektoren sitt engasjement i EU/EØS-arbeidet. Mandatet for arbeidet er å vurdera korleis dagens prosess for å følgja opp EU/EØS-arbeidet fungerer i forhold til lokalt og regionalt nivå. Kontaktflatene i europaarbeidet, dels nasjonalt, dels på EU/EØS-nivå, skal gjennomgåast. Målet er å vurdera korleis dagens struktur og arbeidsformer kan gjerast betre i forhold til spørsmål som lokalt og regionalt nivå er opptekne av. Arbeidsgruppa vil rapportera til Koordineringsutvalet for EØS-saker og Kontaktutvalet for Europapolitisk forum juni 2008.

Ein aktiv europapolitikk handlar òg om medverknad i samarbeidsfora som mellom anna Europarådet og OECD. Desse arenaene er viktige for Noreg når det gjeld å påverka utviklinga, innhenta informasjon og etablera kontaktar. Konkrete samarbeidsprosjekt i Europarådet er omtalte i kapittel 8.

I tillegg er Noreg aktiv i det nordiske samarbeidet. Noreg deltek aktivt i UN-Habitat sitt arbeid for desentralisering og styrking av lokale styresmakter sitt arbeid med utvikling av godt styresett. 1 Dersom vi skal kunna kjempa mot fattigdom, redusera globale klimautslepp og skapa økonomisk vekst i u-land, må lokale styresmakter spela ei heilt sentral rolle for å oppnå ei berekraftig utvikling. Utviklinga vil stagnera utan ei folkeleg forankra gjennomføring lokalt. På det 21. styremøtet til UN-Habitat 16.-20. april 2007 vart det vedteke retningsliner for desentralisering og styrking av lokale styresmakter. Retningslinene legg vekt på å styrkja det representative demokratiet og innbyggjarane sin medverknad mellom val i lokale avgjerdsprosessar.

Departementet vil delta i oppfølginga av dette arbeidet i UN-Habitat, og mellom anna stø gjennomføring av retningslinene i einskilde land og hjelpa til med erfaringsoverføring mellom land og kommunar. Norske kommunar og røynslene deira vil verta trekte inn i samarbeid med mellom anna KS, Utanriksdepartementet og aktuelle forskingsmiljø. Noreg var 9.-11. juni 2008 i Oslo vertskap for eit møte i regi av UN-Habitat der ein strategi for implementeringa av retningslinene vart drøfta. India var vertskap for eit første møte om dette emnet i New Delhi 10.-11. desember 2007.