1 Derfor treng vi kommunane

1.1 Innleiing

Det norske lokaldemokratiet er både internasjonalt og norsk på same tid, og ikkje minst nært knytt til den geografiske eininga som kommunen utgjer. 1 Den internasjonale rota er openberr, og handlar om sjølve ordet demokrati, prinsippet folkesuverenitet og ideen om at makta utgår frå folket. Her til lands fekk dette ei handfast og lokal norsk jording gjennom formannskapslovene av 1837. Desse medverka til at dei lokale einingane kommunane vart folkevalde og såleis fekk eit sjølvstendig politisk grunnlag. I tillegg fekk kommunane mynde til å skriva ut skattar og høve til å ta på seg oppgåver som ikkje var lagde til nasjonale styresmakter. Slik framstod kommunane som noko grunnleggjande annleis enn statsforvaltninga elles, men fyrst og fremst som små, demokratiske lokalsamfunn: Innanfor desse rammene kunne folkevalde gjera kollektive vedtak – i samsvar med den lokale folkemeininga og folk sine ønske, meiningar og behov.

Sidan 1837 har det meste endra seg. Dei geografiske grensene har skifta, til dels radikalt. Dei fyrste 100 åra auka talet på kommunar frå nær 400 til om lag 750. Midt på 1960-talet forsvann bortimot 300 kommunar. Sidan då har talet på kommunar krope sakte, men sikkert, nedover til 430. Rollene til kommunane har endra seg like oppsiktsvekkjande og lett synleg – i tråd med tankar i tida, politiske ideologiar og skiftande stortingsfleirtal gjennom tiåra. I tida rett etter 1837 var skotpremie på gaupe ein av dei største utgiftspostane i Bærum kommune. I dag står kommunane fram som infrastruktur for velferdssamfunnet.

Kjernen i det desentraliserte folkestyret har likevel lege fast i snart 200 år: Lokale, folkevalde organ vert valde av folk til å gjera bindande, kollektive vedtak på vegner av innbyggjarane. Gjennom val får dei folkevalde eit mandat inn i framtida; i val må dei same folkevalde stå til ansvar overfor innbyggjarane for måten dei skjøtta dette mandatet på.

Soga om det lokale demokratiet i Noreg er kan henda først og fremst ei forteljing om korleis oppfatninga av menn og kvinner som sjølvstendige individ og demokratiske deltakarar har endra seg. Gjennom heile 1800-talet hadde færre enn ti prosent av folkesetnaden røysterett. Denne røysteretten var i tillegg avgrensa til menn. Frå og med kommunevalet i 1901 fekk kvinner med eiga inntekt og eigen formue røysterett, tre år etter innføringa av allmenn røysterett for menn. I 1910 vart den lokale røysteretten for kvinner gjort allmenn, tre år før det same prinsippet tok til å gjelda ved stortingsval. Alt på 1890-talet hadde kvinner derimot allmenn røysterett i lokale folkerøystingar om språk i skule og sal av alkohol i kommunen. I dag er røysteretten ved lokalval òg meir omfattande enn ved stortingsval – av di norsk statsborgarskap ikkje er eit krav for å røysta ved lokale val.

I 1837 vart kommunane definerte som noko anna enn statsforvaltninga, men denne statusen har som nemnt skifta og endra seg gjennom hundreåra. Over tid og heilt fram til i dag skil det lokale demokratiet seg ut frå det nasjonale folkestyret – uttrykt ved stortingsval – ved at fleire fekk røysterett tidlegare og gjennom ein meir omfemnande røysterett jamvel i dag. Slik sett har lokaldemokratiet jamt og støtt vore ein demokratisk stigfinnar, på grensa til eit laboratorium: Innanfor dei skiftande kommunale rammene er det på lokalt nivå at folkestyret har gått i front gjennom stendige utvidingar av røysteretten. Det er det desentraliserte demokratiet som i størst grad har lagt tilhøva til rette for ei spegling av folkeviljen; folkesuvereniteten og innbyggjarane. Det er det lokale demokratiet og kommunane som har vore i front ved utvikling og utbygging av offentlege velferdsordningar.

Røysterett, lokale val og kollektive vedtak på vegner av innbyggjarane er like fullt berre éi side ved lokaldemokratiet. Meir allment krev eit godt og framtidsretta desentralisert folkestyre at dette skaper «meirverdi» for innbyggjarane. Dette tyder for det første at kommunane og lokaldemokratiet evnar å gjera det grunnleggjande – yta velferdstenester, løysa oppgåver og problem – relativt betre enn andre, alternative måtar å organisera samfunnet på. Deretter at det desentraliserte demokratiet fremjar folkeleg deltaking, debatt og dialog på eit betre vis enn eit meir sentralisert folkestyre.

Regjeringa meiner at føresetnadene for slik meirverdi og ei meiningsfull og handlekraftig rolle for det lokale og desentraliserte demokratiet i Noreg er til stades i rik monn. Denne stortingsmeldinga konkretiserer dette. Meldinga gjev dels eit bilete av utviklingstrekk og stoda til lokaldemokratiet, dels gjev ho peikepinnar om korleis og i kva retning innbyggjarane, folkevalde og kommunane i stort kan utvikla lokaldemokratiet vidare og gjera det endå betre, meir legitimt og framtidsretta.

1.2 Demokrati og velferd

Eit levande og desentralisert demokrati med brei deltaking er grunnleggjande for å kunna møta samfunnsutfordringane på ein god måte. For å leggja til rette for dette skal det vera tre folkevalde forvaltningsnivå i Noreg: Vi skal ha eit levande folkestyre med direkte valde representantar både på kommunalt, fylkeskommunalt og nasjonalt nivå. Dei tre politiske nivåa skal ha ei tydeleg ansvarsdeling der kommunane og staten skal vera dei viktigaste tenesteytarane, og der fylkeskommunane skal ha ei viktig rolle som utviklingsaktør.

Det norske politiske systemet byggjer, både lokalt og nasjonalt, på det representantive demokratiet. Det inneber at veljarane gjennom val gjev dei folkevalde eit mandat til å ta avgjerder på vegner av folket. Verdien av å ha direkte folkevalde politikarar ligg i at desse er valde av folket og kan stillast til ansvar ved neste val. Dersom systemet over tid skal ha legitimitet, er det avgjerande at folk deltek i demokratiet.

Lokaldemokratiet er ein fundamental del av eit godt fungerande demokrati. Eit sterkt lokaldemokrati er både grunnsteinen i folkestyret og ein føresetnad for tillit og legitimitet til det nasjonale folkestyret. Med kommunar og fylkeskommunar som ramme gjev lokaldemokratiet innbyggjarane gode høve til deltaking og engasjement i det offentlege livet.

På lokalt nivå er kommunane innbyggjarane sitt eige organ for fellesskapet. Kommunen syter for gode retta mot fellesskap og individ og er med på å ivareta det lokale fellesskapet sine interesser utad. På det regionale nivået er fylkeskommunen viktig som utviklingsaktør. Etter regjeringa sitt syn er velfungerande, trygge og identitetsskapande lokalsamfunn avgjerande for eit godt velferdssamfunn.

Verdigrunnlaget til det kommunale sjølvstyret

Det klassiske verdigrunnlaget for det lokale sjølvstyret er fridom, demokrati og effektivitet. Dette er verdiar som er tett kopla saman.

Den kanskje viktigaste drivkrafta bak det kommunale sjølvstyret i 1837 var ønsket om ei frigjering frå statsmakta og det embetsveldet som rådde grunnen på den tida. Seinare endra fridomsidealet seg meir i retning av å vera ein føresetnad for å kunna realisera lokale fellesinteresser. Viss det lokale sjølvstyret skal vera reelt, må dei lokale folkevalde ha fridom til å kunna gjera eigne prioriteringar og lokale tilpassingar av politikken. Det kommunale sjølvstyret føreset handlingsrom og fridom for å kunna vera både demokratisk og effektivt.

Kommunalt sjølvstyre inneber nærleik mellom innbyggjarane og folkevalde. Det gjev òg folk fleire moglegheiter til demokratisk deltaking og høve til å vera med å påverka utforminga av rammene for kvardagslivet. Deltaking skjer både gjennom val og gjennom andre former for engasjement. Det breie oppgåveansvaret til kommunane gjer det meiningsfullt for innbyggjarane å ta del i dei demokratiske prosessane.

Effektivitetsverdien byggjer på ei vurdering av kommunane som kostnadseffektive og prioriteringseffektive. Dei lokale folkevalde sin nærleik til innbyggjarane og kunnskapen deira om lokale tilhøve gjer at dei kan produsera riktige og gode tenester til lågast mogleg kostnad. Det lokale folkestyret har betre føresetnader enn staten til å fanga opp at innbyggjarane sine ønske og behov varierer frå stad til stad. Viss kommunane skal oppnå god effektivitet, lyt dei ha reell handlefridom til å avgjera korleis oppgåvene skal løysast. Dette er ein føresetnad for å få til ei god tilpassing til lokale ønske og behov.

Det lokale folkestyret vil alltid måtta operera innanfor rammene av nasjonale mål. Legitimiteten til ein kommuneinstitusjon med breitt ansvar for viktige velferdsoppgåver og med stor grad av fridom frå statleg styring, avheng av at lokale folkevalde medverkar til å realisera slike mål. Eit grunnleggjande nasjonalt mål er likeverdige tenester uavhengig av kor i landet ein bur. Andre viktige nasjonale mål er mellom anna rettstryggleik for den einskilde, berekraftig utvikling og ansvarsfull nasjonal økonomisk styring. Ordskiftet om rammevilkåra til lokaldemokratiet handlar djupast sett om ønske om å nå nasjonale politikkmål på eit vis som hegnar om det lokale folkestyret og dei verdiane som det representerer.

Velferdspionerar og velferdskommunar

Fleire har skildra den pionerrolla som kommunane spela på det velferdspolitiske området: Historisk sett har dei vore ein motor i den norske velferdsutviklinga (Grønlie 1987, Flo 2004). Det var økonomisk rike kommunar som ofte tok initiativet til velferdsordningar som staten sidan tok over det finansielle ansvaret for og gjorde universelle. Dette medførte samstundes at kommunane som hadde gått i front vart avlasta, og slik fekk høve til å ta initiativ på stadig nye velferdsområde.

Dette er bakgrunnen for at det kan hevdast at vi hadde velferdskommunar før vi hadde ein velferdsstat. Frå om lag 1960 var utjamning mellom kommunane statleg politikk, både med omsyn til økonomisk grunnlag, tenestetilbod og skattlegging.

Elles finst det også mange døme på oppgåver friviljuge organisasjoner har teke initiativ til og som kommunane seinare overtok.

Kommunesystemet som voks fram i etterkrigstida vert kalla generalistkommunesystemet (NOU 1992:15). Alle kommunane har dei same pålagde oppgåvene og eit breitt ansvar for offentlege oppgåver som dei lokale folkevalde organa kan vega opp mot kvarandre og prioritera mellom. Det same gjeld for fylkeskommunane. Sidan det kommunale sjølvstyret er negativt avgrensa, har kommunane òg fridom til å ta på seg oppgåver utover dei som er lovpålagde. Generalistkommunesystemet har skapt gode vilkår for desentralisering og ei sterk satsing på kommunesektoren over heile landet. Det legg på same tid grunnlaget for ei einsarta og samordna styring av kommunane.

Saman med at kommunane fekk eit aukande ansvar for utbygginga av velferdssamfunnet, bygde staten opp eit stadig meir komplekst system for å styra kommunane. Den tette integrasjonen mellom staten og kommunane på velferdsområdet kom til uttrykk på fleire vis. I statsbudsjettet i 1974 var det til dømes om lag 150 tilskots- og refusjonsordningar mellom stat og kommune. Etter kvart vart det openbert at dette styringssystemet ikkje gav den rette balansen mellom statleg styring og lokal handlefridom. Derfor fekk vi på 1980-talet ei gradvis omlegging til meir rammeprega styring. Eit vendepunkt var innføringa av rammefinansiering gjennom inntektssystemet i 1986. Eit anna ny kommunelov i 1992, som mellom anna la til rette for større fridom i den kommunale sektororganiseringa.

Dagens kommunar

Kommunane har i dag eit breitt ansvar for offentlege velferdstenester. Til grunn for dette ligg prinsippet om at oppgåvene bør løysast så nær innbyggjarane som råd er. Lokalpolitikarane sin kjennskap til innbyggjarane sine behov og ønske gjev gode føresetnader for å prioritera ressursane i samsvar med innbyggjarane sine preferanser og i samsvar med lokale tilhøve. Den breie oppgåveporteføljen til kommunane gjer det enklare å sjå ulike tenesteområde i samanheng. Rammestyring, både finansielt og på lovsida, skal leggja til rette for at føremonene ved dette prinsippet kan realiserast samstundes som nasjonale mål vert nådde .

Kommunane skal sikra at innbyggjarane får gode moglegheiter for reell deltaking og påverknad i lokalpolitikken.

I fleire samanhengar er kommunane òg myndigheitsutøvar, til dømes i saker etter sosial- og helselovgjevinga, plan- og bygningslova og tilskotsforvaltning til friviljuge lag og organisasjonar. Slike oppgåver er lagde til kommunane fordi dei ofte krev lokalt skjønn, anten politisk eller administrativt.

I tillegg til rollene som demokratisk aktør, tenesteytar og myndigheitsutøvar, har kommunane òg ein viktig funksjon knytt til utvikling av lokalsamfunnet. Rolla som samfunnsutviklar inneber at kommunane skal medverka til å utvikla lokalsamfunn og gjera det attraktivt å leva og bu der. Nærleiken og kunnskapen om ulike aktørar i lokalsamfunnet gjer at kommunen kan leggja til rette for samarbeid mellom kommune, næringsliv og friviljug sektor, og slik skapa nye og spanande moglegheiter for utvikling av lokalsamfunnet. At kommunen òg er planmyndigheit er viktig i denne samanhengen fordi planprosessar kan vera gode verktøy for utvikling og samhandling.

Eit desentralisert system med mange autonome einingar gjev gode vilkår for innovasjon og læring i offentleg forvaltning. Mykje av utviklingsarbeidet i offentleg sektor skjer i enkeltkommunar. Det som viser seg å vera vellukka tiltak og erfaringar i ein kommune vert gjerne teke i bruk av andre kommunar etter at dei har fått informasjon gjennom gjensidig kontakt mellom kommunar, eller gjennom formidlingsverksemd frå kommunale fellesorgan (KS), staten eller FOU-verksemder. Effektiviseringsnettverka er eit godt døme på korleis ein organiserer erfaringsoverføring mellom kommunar.

Dei fire funksjonane til kommunane utfyller kvarandre, og fører til at det lokale folkestyret har eit heilskapeleg ansvar, innan rammer trekte opp av staten, for utviklinga av lokalsamfunn.

1.3 Dagens kommunesystem vert utfordra

Den tette koplinga mellom kommunesektoren og staten på det velferdspolitiske området har lagt grunnlaget for ein framhaldande debatt om kva som er og bør vera den rette balansen mellom statleg styring og lokal handlefridom. Den statlege styringa skal heile tida spegla ei klok avveging mellom nasjonale mål og omsynet til det lokale sjølvstyret. Det er ikkje råd ein gong for alle å slå fast kvar dette balansepunktet skal eller bør liggja. På viktige velferdsområde er det akseptert at staten fastset nasjonale rettar og standardkrav. Dette inneber at det òg er aksept for at når desse standardane er nådde, skal det vera att rom for lokal aktivitet og lokale prioriteringar.

Dei seinare åra har debatten om tilhøvet mellom kommune og stat endra seg. Frå fleire hald vert det no stilt krav om å innføra alternative organisasjons-, styrings- og finansieringsmodellar i ein slik grad at dagens kommunesystem kan synast truga. Meir enn før vert det teke til orde for innføring av statleg stykkprisfinansiering av velferdsoppgåver, lovfesta minstestandardar eller lovfesting av stadig fleire individuelle rettar og statleggjering av kommunale oppgåver.

Fleire stiller spørsmål ved om vi eigentleg treng kommunane, og om ikkje staten kan ta ansvaret for alle viktige velferdstenester. Endringar i haldninga til desentralisering av oppgåver som har vore rådande i etterkrigstida, har allereie gjeve seg uttrykk i at oppgåver er overførde til staten.

Krava om å ta i bruk nye verkemiddel kjem frå politiske parti, sektorstyresmakter, profesjonsorganisasjonar og klientorganisasjonar som vil ha sterkare garantiar for at brukargrupper vert sikra like og gode tenester. Mange av innbyggjarane vil òg truleg meina at dei vil få det beste tenestetilbodet dersom det er knytt sterke rettar til tenestene, eller dersom staten er ansvarleg for utforminga av dei.

I det offentlege ordskiftet kan det synast som om det i stadig mindre grad er aksept for at det er skilnader i tenestetilbodet mellom kommunar. Dette kan òg ha samanheng med at innbyggjarane meir og meir ser på seg sjølve som brukarar av tenester.

Inntektsskilnader kan eit godt stykke på veg forklara ulikskap i dei kommunale tenestetilboda. Det er ein samanheng mellom inntektsnivået til kommunane og nivået på tenestetilbodet. I stor grad er det staten som avgjer desse inntektsskilnadene: dels ved særskilde regionalpolitiske tilskot, dels ved at vi ikkje har full utjamning av skilnader i skatteinntekter. Det vil då framstå som eit svært lite effektivt styringssystem først å vera med på å skapa inntektsskilnader, og dernest prøva å motverka følgjene av slike skilnader gjennom sterkare statleg styring.

Den gode statsfinansielle situasjonen i Noreg spelar òg inn. God statleg økonomi fører til press frå ulike aktørar og interesser for å ta i i bruk stadig sterkare styringsverkemiddel. Det medverkar samstundes til ei oppleving av at vi ikkje treng å prioritera mellom ulike «gode føremål».

Ei utvikling der mange styringsverkemiddel vert kombinerte, eller bruken av dei får eit stort omfang, vil trekkja i retning av at vi kan få det vi kan kalla iverksetjingskommunar. Slike kommunar vil først og fremst gjennomføra statleg velferdspolitikk. Iverksetjingskommunen vil kunna ha mange oppgåver slik som i dag, men vil ha få moglegheiter til å gjera eigne prioriteringar. Dette vil i praksis vera eit brot med dagens kommunesystem, der føremonene til systemet nettopp ligg i høvet til å prioritera og gjera heilskaplege avvegningar innanfor eit geografisk område.

Dersom ei statleggjering av kommunale velferdsoppgåver vinn fram i stort omfang, vil vi på sikt kunna få kommunar med ansvar for først og fremst genuine lokale saker, til dømes lokal infrastruktur og kulturoppgåver. Passande nemningar på slike kommunar kan vere minimumskommunar. Desse vil i så fall ha trekk som liknar kommunar vi kjenner frå einskilde søreuropiske land.

Den største utfordringa som mellomnivået må møta, er at einskilde tek til orde for at dette nivået bør leggjast ned som folkevald institusjon. Fleire meiner at det ikkje er trong for eit nivå mellom staten og kommunane. Dei ser på fylkeskommunane som eit byråkratiserande nivå som har utspelt rolla si. Dei oppgåvene som dei folkevalde organa på mellomnivået løyser i dag, må i så fall leggjast til anten staten eller kommunane.

Mange kommunar er røynde i å nytta konkurranseutsetjing på tekniske tenester. Lokalt ser ein at einskilde kommunar ønskjer å konkurranseutsetja viktige velferdstenester. Dette kan innebera at private overtek driftsansvaret av desse tenestene. Dei fleste kommunane har vist atterhald mot ei slik løysing. Større grad av konkurranseutsetjing vil auka avstanden mellom den politiske styringa som kommunestyret utøver og levering av tenestene. Kommunestyret vil med andre ord få mindre kontroll med leveringa av sentrale velferdstenester. Regjeringa ser på konkurranseutsetjing innanfor velferdstenestene som ei lite ønskjeleg utvikling.

1.4 Konsekvensar av alternative styringsformer

Statleggjering av oppgåver og større bruk av sterke styringsvirkemiddel som stykkprisfinansiering og rettigheitsfesting, undergrev kommunane sine fortrinn som arenaer for prioritering. Konsekvensane vil verta høgare offentlege utgifter, eller ei vriding av prioriteringane mot dei oppgåvene staten tek ansvar for og styrer sterkast. Det vil då ikkje vera gjeve at desse samsvarer med korkje innbyggjarane sine ønske eller kommunane sine føresetnader i ulike deler av landet.

Det vil alltid vera trong for lokale tilpassingar og prioriteringar. Slikt «skreddarsydd» tenestetilbod krev kunnskap om og nærleik til lokale variasjonar og tilhøve. Derfor treng vi eit desentralisert forvaltningssystem – anten gjennom kommunar eller gjennom statlege lokalkontor. Den statlege forvaltninga er sterkt sektorisert, også på lokalt nivå. Dette svekkjer moglegheitene til å gjera heilskaplege prioriteringar på tvers av sektorar. Resultatet av at staten tek over fleire oppgåver kan verta meir sektorisering og mindre heilskap i det einskilte lokalsamfunnet. Lange styringsliner frå lokale til sentrale statlege sektororgan, vil gjera det vanskeleg å få til lokal samordning og tilpassing.

Sjølv om ein bygde ned statlege sektorgrenser på lokalt nivå, ville denne løysinga vera problematisk av di prioriteringar utførte av statlege tenestemenn ikkje på same vis ville vera demokratisk jorda. Dette i motsetnad til kommunane, der lokale folkevalde står direkte ansvarlege overfor innbyggjarane gjennom val. Statleggjering av velferdsoppgåver vil med andre ord kunna føra til meir byråkrati og mindre demokrati.

Statleggjeringa av velferdsoppgåver gjev heller ikkje nokon garanti for likskap. Lokale statlege kontor og lokale tenestemenn vil tolka oppgåvene sine ulikt, og på den måten også utøva skjønn i oppgåveløysinga.

Eit ønske om statleg oppgåveløysing byggjer for mange truleg på ei førestilling om at ein ved statleg ansvar vil «sleppa unna» kommunale prioriteringar innanfor knappe økonomiske rammer. Men òg for staten vil det vera naudsynt å prioritera. Utan prioriteringar vil vi få ein svært sterk vekst i dei offentlege utgiftene. Dette vil råka innbyggjarane i andre roller enn som brukarar av enkelttenester: På kort sikt som skattebetalarar, som låntakarar og som tilsette i konkurranseutsett næringsliv, og på lang sikt som pensjonistar.

Statleggjering av viktige velferdsoppgåver vil avgrensa det lokale folkestyret. Det vil føra til ei sentralisering av avgjerdsmakt, og gje folk flest færre moglegheiter til å påverka kvardagen sin og lokalsamfunnet sitt. Dette vil truleg òg svekkja motivasjonen for å engasjera seg i lokalpolitikken, både for innbyggjarane og for folkevalde. Fallande engasjement fører ikkje til ei styrking av lokaldemokratiet. Det verkar negativt inn på oppslutning og deltaking, og kan òg svekkja både tillit og omdøme på lengre sikt.

Ei nedlegging av det folkevalde mellomnivået vil innebera at nokre oppgåver vert lagde til staten og andre overførte til kommunane. Oppgåver som er for store for kommunane å løysa, må staten ta seg av – med det tapet av gevinstar som nærleiksprinsippet gjev. Fjerning av det politiske mellomnivået vil òg minska talet på folkevalde monaleg, både som konsekvens av at fylkestinga forsvinn og av di ein tonivåmodell vil gje eit sterkt press for ei radikal inndelingsreform på kommunalt nivå. Resultatet vert færre kontaktflater mellom innbyggjarane og folkevalde, og færre moglegheiter for innbyggjarane til å ta opp saker med dei valde representantane sine.

Sterkare statleg styring, statleggjering av kommunale oppgåver og nedlegging av det folkevalde mellomnivået, vil kunna gje Noreg eit sentralisert styringssystem der viktige avgjerder i større grad og utstrekning vert tekne lengre vekk frå kvardagen til folk.

Ei utvikling med større grad av konkurranseutsetjing der kommunestyret gjev frå seg ein stor del av kontrollen med tenestetilboda, vil kunna truga stabliteten og kvaliteten på velferda slik ho er i dag. Kommunen vil i mindre grad identifiserast som garantist for tilgang til offentlege velferdstenester. Regjeringa ser på konkurranseutsetjing innanfor velferdstenestene som ei lite ønskjeleg utvikling. Det er også viktig med fleksibilitet i tenesteytinga. Særleg gjeld dette i omsorgssektoren, der behova til den einskilde endrar seg raskt. Regjeringa meiner at omsynet til fleksibilitet, stabilitet, kvalitet og føreseielegheit best vert ivareteke dersom kommunane sjølve utfører desse tenestene.

1.5 Vi treng kommunane

Vi står overfor store samfunnsutfordringar, og det er trong for ein aktiv innsats for å tryggja og vidareutvikla det norske velferdssamfunnet. Regjeringa ønskjer eit samfunn bygt på demokratiske verdiar som legg til rette for brei deltaking, rettvis fordeling, tryggleik gjennom fellesskapsløysningar og medverknad for den einskilde. Regjeringa ønskjer å satsa vidare på dei kvalitetane som heng saman med spreidd busetnad. Ein sterk og effektiv offentleg sektor er òg viktig for å auka verdiskapinga i næringslivet. Desse utfordringane kan etter regjeringa sitt syn best løysast gjennom å vidareføra dagens kommunesystem med ein kommunesektor som har ei brei samfunnsmessig tyding i alle deler av landet.

Vi treng kommunar til å gjera demokratisk grunnfesta prioriteringar av offentlege ressursar. Vi treng kommunar til å prioritera på tvers av sektorar og slik sikra heilskapen i styringa av lokalsamfunn. Vi treng kommunar som kan tilpassa tenestene til innbyggjarane sine behov, og ikkje minst vega desse opp mot einannan på eit samanhengande vis.

Dette må likevel ikkje verta ei sovepute for kommunesektoren. Det kommunale sjølvstyret har ein eigenverdi, men haldningane overfor kommunesektoren og krava til kommunale tenester gjer at det lokale sjølvstyret si stilling er utsett. Ein grunn til dette er framveksten av alternativ til kommunen som den fremste velferdstilbydaren i landet. Forskaren Yngve Flo viser at utviklinga av velferdsstaten etter 1945 var tufta på kommunal innsats og dugleik (Flo 2007). I dag er det mange som meiner at staten skal utføra velferdsoppgåver og yta velferdstenester i staden for kommunane. Flo peikar på at ei viktig utfordring for kommunane framover er å gjera synleg at og korleis kommunal løysing av dei sentrale velferdsoppgåvene gjev meirverdi i form av både effektivitet, kvalitet og velferd. Skal dei makta å få til det, er føresetnaden at dei får reelle moglegheiter til å prioritera. Gjennom avvegningar på tvers av sektorar kan dei leggja til rette for eit tenestetilbod og ei samfunnsutvikling som er mest mogleg i tråd med innbyggjarane sine behov og preferansar.

For sterk statleg styring vil svekkja føremonene ved kommunane som prioriteringsorgan. Derfor er det avgjerande at den statlege styringa baserer seg på rammestyring som både tek vare på nasjonale omsyn og gjev plass til lokale vegval.

Med rammefinansiering får kommunane sjølve rekninga for vala dei tek. Dette gjev dei incitament eller skuv til å driva kostnadseffektivt. Kommunane har dermed eit sjølvstendig ansvar for eigen ressursbruk, og må tilpassa aktiviteten til inntektene. Dette kan dei gjera i eit godt samspel med innbyggjarane sine. På denne måten medverkar rammefinansiering til å halda oppe eit levande lokaldemokrati. Regjering og Storting må på si side sikra samsvar mellom oppgåver og økonomiske rammer.

Kommunane representerer nærleik, tilhøyrsle og identitet, og gjev innbyggjarane gode høve til innverknad på rammene for liva sine. Derfor er det viktig at kommunane har ansvar for eit breitt spekter av oppgåver. Nærleiken fører òg til redusert politisk framandgjering og auka interessa for politisk deltaking. For innbyggjarane kan dagens generalistkommune vera eit vern mot aukande fragmentering av offentleg sektor. Dette kan gje større oversikt og betre føresetnader for å stilla folkevalde til ansvar.

Det lokale folkestyret syter for maktspreiing ved at politisk avgjerdsmakt vert desentralisert til lokale organ utover landet. Kommunar og fylkeskommunar er viktige distrikts- og regionalpolitiske aktørar i kraft av den velferdspolitiske rolla deira og funksjonen som utviklingsaktør. Slik pregar og formar dei mykje av arbeidet med å skapa trygge og framtidsretta lokalmiljø i alle delar av landet. Regjeringa går inn for å styrkja fylkeskommunen som utviklingsaktør endå meir, mellom anna gjennom forvaltningsreforma.

1.6 Lokaldemokratiet må vidareutviklast

Regjeringa vil halda på hovudtrekka i dagens kommune- og velferdssystem. Regjeringa ønskjer å leggja til rette for eit sterkt og robust lokaldemokrati. Dels av di det har ein eigenverdi, dels fordi det er avgjerande for velferda. Demokratisk deltaking i lokale folkevalde einingar er viktig, både som ein verdi i seg sjølv og fordi det er med å styrkja ansvarskjensla den enkelte borgaren har for dei lokale politiske avgjerdene som er så viktige for det lokale fellesskapet. Kommunane er dei som best kan gjera demokratiske forankra prioriteringar innanfor ei ramme prega av knappe ressursar. Kommunane utvidar demokratiet ved at moglegheitene for deltaking vert fleire. Derfor søkjer ikkje regjeringa eit systemskifte i utforminga av kommune- og velferdssystemet vårt. Likevel ser regjeringa at det er område der systemet kan gjerast betre. Det eine er å gje kommunane utvida handlingsrom og å styrkja dialogen mellom staten og kommunane. Det andre er trongen for å utvikla lokaldemokratiet. Dette er fyrst og fremst kommunane sitt ansvar. Staten kan like fullt syta for gode rammevilkår og medverka til inspirerande utviklingsprosjekt.

1.6.1 Forholdet mellom staten og kommunane

Det er ein tett integrasjon mellom staten og kommunane i gjennomføringa av velferdspolitikken. Regjering og storting vert stilte til ansvar for resultata av kommunane si verksemd når kommunane står for utføringa av det dei fleste oppfattar som «nasjonale» velferdstenester. Dette krev ein vanskeleg balansegang mellom statlege krav til kommunane på den eine sida og tilstrekkeleg kommunal handlefridom på den andre sida. Denne balansen vert best sikra gjennom økonomisk og juridisk rammestyring, som gjev rom for både nasjonale omsyn og lokale vegval. Denne statlege styringa kan supplerast ved å styrkja den dialogprega samhandlinga mellom forvaltningsnivåa: på sentralt nivå mellom anna gjennom konsultasjonsordninga, på regionalt nivå til dømes gjennom fylkesmannen si samordning av regionale statsetatar og kontakt med kommunane.

Det er ved fleire høve vist til at tillitsforholdet mellom staten og kommunane kan verta betre. Lokaldemokratikommisjonen peikar på kommuneøkonomi og manglande samsvar mellom økonomiske rammer og oppgåver som ei kjelde til mistillit. Regjeringa vil streka under si aktive rolle for å utvida det økonomiske handlingsrommet. Sidan stortingsvalet i 2005 har regjeringa styrkt kommuneøkonomien vesentleg. Dette har utvida det økonomiske handlingsrommet til kommunane, og følgjeleg det lokale politiske handlingsrommet.

Kommunane har òg eit ansvar for å byggja tillit mellom styringsnivåa og til innbyggjarane. Dei lokale politiske organa forvaltar store ressursar på vegner av fellesskapet. Derfor lyt dei leggja stor vekt på at desse skal forvaltast effektivt og i samsvar med etiske normer og god forvaltningsskikk. Staten skal på si side leggja til rette for etisk verksemd gjennom eit godt regelverk. Kommunal- og regionaldepartementet vil etter planen hausten 2008 leggja fram ein odelstingsproposisjon med forslag om endringar i kommunelova, forvaltningslova og Svalbardlova for å medverka til auka rolleklårleik og openheit i kommunane og fylkeskommunane.

1.6.2 Lokaldemokratiet kan utviklast lokalt

Over lang tid har deltakinga i lokale val vist ein fallande tendens. Valdeltakinga auka likevel ved lokalvala i 2007. Sjølv om undersøkingar viser at folk i stor grad har tillit til kommunane, vil ikkje regjeringa slå seg til ro med den langsiktige tendensen. Lokaldemokratikommisjonen peikar på at « det er politikken sjølv, og ikkje rammene rundt sjølve valet, som har mest å seie for frammøte ved val. Er lokalpolitikken viktig nok vil borgarane møte fram». Dette er riktig og viktig.

Regjeringa er samd med kommisjonen i at staten har eit klårt ansvar for å medverka til desentralisering av makt og mynde, og gjera oppgåve- og ansvarsfordelinga mellom forvaltningsnivåa tydeleg. Såleis vil ein synleggjera at kommunane og lokalvala er sentrale i det norske politiske systemet.

Det er ikkje eintydige faktorar som påverkar valdeltakinga. Departementet meiner at ein kombinasjon av mange ulike tiltak til saman kan føra til auka valdeltaking, men vil streka under at det ikkje finst snarvegar fram mot auka valdeltaking. Viss valdeltakinga var det einaste relevante målet for kor godt lokaldemokratiet fungerer, kunne ein gått inn for drastiske tiltak, til dømes røysteplikt. Departementet meiner dette ikkje er tenleg, og vil i staden leggja vekt på nokre tiltak som til saman kan ha ein positiv, langsiktig verknad på valdeltakinga. Mellom desse er å leggja høva til rette for at flest mogleg kan nytta røysteretten sin. Det vert derfor gjort framlegg om at kommunane sjølve kan utvida opningstidene i vallokala til klokka 21 på kvelden, mot klokka 20 i dag. Kommunen må utvida opningstidene i vallokala til klokka 21 på valdagen (måndag) viss minst ein tredel av representantane i eit kommunestyre ønskjer det.

I dag vel kommunane sjølve om dei vil arrangera val over ein eller to dager. Som med utvida opningstid på valdagen, ønskjer departementet ikkje å gjera todagarsval obligatoriske, men gjer i staden framlegg om at viss eit mindretal på minst ein tredel i eit kommunestyre ønskjer det, må kommunen gjennomføra todagarsval.

Valdeltakinga mellom unge er låg. Departementet ønskjer å ta i bruk tiltak som kan gjera at nye grupper deltek meir aktivt i lokaldemokratiet. Å utvida veljargruppa er ein måte å få fleire unge inn i rolla som aktive innbyggjarar i lokalsamfunna sine. På den andre sida er det usikkert i kor stor grad 16 – 17-åringar vil nytta røysteretten sin. Det vil òg vera spørsmål om korleis ein best kan leggja til rette for informasjon til denne nye gruppa. Departementet gjer derfor framlegg om forsøk med røysterett for 16-åringar ved kommunestyreval i nokre få einskildkommunar. På den måten vil ein kunna få kunnskap om nivået på deltakinga i denne gruppa. Ein vil òg kunna få undersøkt om denne nye gruppa med røysterett er vorte meir medviten om si rolle i lokalt samfunnsliv og moglegheita for å vera med og påverka dei lokale tilhøva rundt seg. Departementet vil i oppfølgjinga av stortingsmeldinga koma tilbake med informasjon om vilkår for å godkjenna forsøka, gje talet på forsøk mv.

Bruken av førehandsrøysting har auka, og var i 2007 den høgste som har vore registrert ved lokalvala. Dette viser at kommunane på ein god måte legg tilhøva til rette for dei som førehandsrøyster. Kommunane vert oppmoda til å halda fram med dette arbeidet. Samstundes vert det gjort framlegg om at dei som ikkje har høve til å røysta innan den ordinære førehandsrøystingsperioden, kan venda seg til kommunen sin for å få røysta i ein periode før den ordinære førehandsrøystinga byrjar. Vidare vil ein oppmoda kommunane til å halda fram med det gode arbeidet som i dag vert gjort med å gjera vallokala best mogleg tilgjengeleg for alle. Departementet meiner samstundes ein bør vurdera om vallova bør leggja sterkare føringar på kvar og når førehandsrøystinga skal skje. Departementet vil òg halda fram med det målretta informasjonsarbeidet som vart gjort før valet i 2007. Fram mot 2011 vil departementet òg arbeida fram ei løysing for forsøk med elektronisk røystegjeving.

Kommunestyra er i dag ikkje samansette slik at dei speglar samansetjinga av innbyggjarane. Menn er overrepresenterte, medan kvinner er underrepresenterte. Dei middelaldrande er overrepresenterte, medan unge og eldre er underrepresenterte. Innvandrarane er underrepresenterte.

Regjeringa er oppteken av å retta opp dette og gjera norske kommunestyre meir representative. Det er viktig å betra kjønnsbalansen i kommunestyra, men regjeringa gjer ikkje framlegg om å lovfesta kjønnskvotering på partia sine vallister til kommunestyre og fylkesting. Partia sin fridom til sjølv å velja arbeidsmåte og organisasjonform inkluderer òg den frie nominasjonsretten, og regjeringa ønskjer ikkje å avgrensa denne. Men for å betra på kjønnsbalansen i kommunestyra og fylkestinga har regjeringa sett i verk tiltaket « Utstillingsvindauge for kvinner i lokalpolitikken». I eit utval kommunar vil departementet gå inn og stø tiltak for å auka kvinnedelen i kommunestyra. Mellom anna kan arbeidsvilkåra i lokalt folkevalde organ verta lagde til rette på ein måte som gjer det meir attraktivt for kvinner å sitja der. Prosjektkommunane vil stå som døme for andre kommunar, som vil arbeida for å styrkja kvinnerepresentasjonsdelen i kommunestyret.

Ulike samfunnsgrupper er underrepresenterte i lokale folkevalde organ. Det er viktig at desse får tilgjenge til arenaer som gjer at dei kan vera med å påverka lokalpolitikken. Derfor vil regjeringa halda fast ved dei lovfesta ordningane med eldreråd og representasjonsordning for funksjonshemma. Her er regjeringa usamd med Lokaldemokratikommisjonen, som ønskte å fjerna lovfestinga. Regjeringa er oppteken av at den einskilde kommunen og fylkeskommunen sjølv må drøfta om ein vil ha andre faste organ for ulike grupper av innbyggjarar. Mange kommunar har slike organ i dag, til dømes ungdomsråd og innvandrarråd. Regjeringa ser positivt på dette.

Dei politiske partia kan gjera mykje for å syta for betra representativitet. Regjeringa vil oppmoda partia til å ta dette spørsmålet alvorleg. Dei bør diskutera korleis ein kan leggja grunnlaget for at listene som dei stiller til val med ved lokalvala, kan verta meir representativt samansette. I denne meldinga gjev departementet døme på korleis partia kan setja opp listene for å nå fram til ei jamnare fordeling mellom kjønna. Kommunal- og regionaldepartementet vil òg i god tid før nominasjonsprosessane til kommunestyre- og fylkestingsvalet i 2011 utarbeida eit informasjonsopplegg for å auka medvitet om korleis representativiteten kan verta betre.

For å sikra deltaking basert på stor grad av representativitet, kan kommunane også nytta ordningar der eit tilfeldig utval av innbyggjarane får høve til å uttala seg om ei sak før ho skal slutthandsamast. Innbyggjarhøyring kan vera ein måte å trekkja innbyggjarar utanom den lokalpoltiske eliten med i politiske prosessar. Truleg kan mange kommunar verta flinkare til å trekkja innbyggjarane inn i viktige avgjerdsprosessar.

Departementet vil understreka partia si sentrale rolle i lokaldemokratiet. Departementet er samd med Lokaldemokratikommisjonen når han utrykkjer at «dei politiske partia er grunnpilarane i det representative demokratiet». Departementet deler også den uroa kommisjonen gjev uttrykk for når det gjeld utviklinga med fallande medlemstal og mindre engasjement i dei politiske partia. Dei politiske partia har derfor ei klar eigeninteresse i å ta desse utviklingstrekka alvorleg, og det vil i stor grad vera opp til det enkelte partiet å ta stilling til kva tiltak som skal setjast inn. Partia står fritt til å velja arbeidsmåte og organisasjonsform. Departementet vil oppfordra dei politiske partia til å ta eit endå større ansvar for å engasjera innbyggjarane i partiarbeid. Det vil vera med å tryggja det representative demokratiet også i framtida.

Regjeringa har i Soria Moria-erklæringa uttalt at det skal leggjast til rette for bruk av lokale, rådgjevande folkerøystingar. Kommunane har alt i dag høve til å halda slike folkerøystingar på eige initiativ. I meldinga gjer departementet framlegg om at prinsippet om høvet til å halda lokale folkerøystingar vert lovfesta, utan at ein regulerer korleis eller når kommunane skal gjennomføra dei. Samstundes vert det gjort framlegg om å etablera ein heimel for innsamling av statistikk om lokale folke­røystingar. Slik skal den offisielle valstatistikken gjerast heilskapleg og meir komplett.

Lokaldemokratikommisjonen dokumenterer at det har vore ein klår nedgang i talet på kommunestyrerepresentantar. Dette er etter regjeringa sitt syn ei uheldig utvikling. Nedgang i talet på verv tyder at kontaktflata mellom innbyggjarane og dei folkevalde vert mindre.

Dessutan kan det òg innebera svekka representativitet, noko som kan gå ut over mangfaldet i kommunestyresalen. Grupper som tradisjonelt ikkje har kandidatar høgt plasserte på partilistene, har endå mindre sjanse for å verta representerte når verva vert færre. Det er positivt at denne negative utviklinga viste seg å vera svakare ved det siste lokalvalet. For å bidra til å stogga nedgangen i talet på kommunestyrerepresentantar på landsbasis, gjer departementet framlegg om å lovfesta at det skal vera eit kvalifisert fleirtal når kommunestyret ønskjer å endra talet på kommunestyrerepresentantar. Å redusera talet på kommunestyrerepresentantane har konsekvensar for representativiteten og kontaktflata mellom folkevalde og innbyggarar som er så pass stor at det bør vera meir enn simpelt fleirtal for at kommunestyret skal kunna endra talet. Eit viktig mål med ei lovendring vil vera at endringa må gjerast med omtanke.

Lokaldemokratikommisjonen viser at ei lågare valdeltaking ikkje utan vidare inneber noko minska politisk aktivitetsnivå. Fleire deltek i ulike former for aksjonar for å påverka kommunale avgjerder. Dette er ei utvikling som kommunane lyt handtera på ein god måte ved å byggja ut ordningar som legg til rette for deltaking. Denne stortingsmeldinga inneheld omtale av ei rekkje kommunar som nyttar ulike ordningar for å leggja til rette for slik deltaking.

Bruk av IKT er etter departementet sitt syn eit viktig verkemiddel som på ulike måtar gjer det enklare å trekkja innbyggjarane inn i kommunale avgjerdsprosessar. Internettet er etter kvart ein viktig kanal for å informera innbyggjarane om kommunal verksemd og kommunale tenester. Det er også etter kvart teke i bruk nettbaserte kommunikasjonskanalar mellom politiske og administrative aktørar i kommunen og innbyggjarane. Nettet er etter kvart vorte ein arena for debatt om lokalpolitiske spørsmål. Departementet vil streka under at kommunane i større grad bør nytta dei moglegheitene som ligg i nettet for demokratiutvikling. Departementet legg vekt på at krav til anonymitet og personvern skal hegnast om.

Det har skjedd store endringar i den politiske organiseringa i kommunane i dei seinaste tiåra. I mange kommunar har fokus vore retta mot organisasjonsformer som har lagt til rette for auka politisk innverknad og kontroll for dei direkte folkevalde, mellom anna ved at det berre er kommunestyremedlemene som kan sitja i utval og nemnder. Det er gjort studiar som tyder på at nyare og meir strategisk orienterte styringsmodellar fører til ei endra politikarrolle. Ein skil vanlegvis mellom ulike politikarroller. Det kan for eksempel skiljast mellom ei rolle som strateg, ei rolle som sektorforsvarar og ei rolle kor ein legg vekt på å arbeida for og med enkeltsaker. Ei fjerde rolle er den viktige ombodsrolla, der forholdet mellom lokalpolitikaren og innbyggjaren står sentralt. Gode kommunale vedtak byggjer på eit meiningsfullt og tett samspel mellom kommunestyremedlemmene og innbyggjarane. Derfor er det viktig at ombodsrolla til lokalpolitikarane vert halden i hevd.

Reduksjonen i talet på politiske verv kan representera eit tap av mangfald og engasjement i lokalpolitikken, på same tid som innbyggjarane får færre høve til å ta direkte del i politikkutforminga slik deltaking i ulike nemnder opnar for. Det er derfor løfterikt at fleire kommunar no synest å leggja vekt på å opna seg meir mot lokalsamfunnet. Regjeringa ser positivt på at mange kommuner legg vinn på å styrkja politikaren si rolle som ombod for innbyggjarane.

Det har det siste tiåret skjedd ei utvikling kor mange kommunestyre har valt å overlata ei rekkje saker til administrasjonen å ta stilling til. Mange politikarar opplever også å ha svak innverknad i mange saker fordi dei kjem seint inn i sakshandsaminga (Ringkjøb m.fl. 2007). Departementet oppfattar spørsmålet om kven som innstiller til vedtak i kommunestyret og andre folkevalde organ som viktig i forhold til kven som har innverknad i viktige politiske saker. Får ordføraren eller andre politiske organ ei meir sentral rolle i forhold til førebuinga av saker ved å få hand om retten til å innstilla i saker som skal opp til handsaming i kommunestyret eller andre folkevalde organ, vil det også medverka til å styrkja politikarane si stilling i forhold til kven som har makt i kommunen.

I utgangspunktet inneheld ikkje kommunelova nokon generell regel om innstillingsrett eller -plikt, verken for administrasjonssjefen eller noko politisk organ. Det ligg til administrasjonssjefen som ei plikt i lova å syta for at saker som vert lagde fram for folkevalde organ, er forsvarleg opplyste og førebudde. Dette inneber ikkje noka form for forslagsrett i høve til folkevalde organ. Det er såleis heilt opp til kommunen sjølv kven som skal gjevast retten til å innstilla til kommunestyret og andre folkevalde organ. I stor grad er det praksis i kommune-Noreg å la rådmannen stå for innstillinga til vedtak i saker som skal opp til kommunestyret for vedtak. Det er uheldig dersom denne praksis botnar i ei misoppfatning om at administrasjonen har automatisk rett til å innstilla i alle typar saker.

Det finst likevel også døme på kommunar som har gjeve ordføraren eller politiske komitear ansvaret for å innstilla til vedtak i kommunestyret. Når kommunen har valt å la ordføraren få funksjonen med å innstilla til kommunestyret i mange saker, inneber også det at ordføraren får ei meir sentral stilling i leiinga av kommunen. Det medverkar truleg til å gjera ordføraren meir synleg i det offentlege rom, både som samfunnsleiar og samlingsmerke i kommunen.

Departementet meiner det er viktig å synleggjera ytterlegare det ansvaret som ligg til det ein­skilde kommunestyret. Kommunestyret skal ha eit medvite forhold til kven som skal ta stilling gjennom innstilling i saker som skal opp i kommune­styret. Kommunestyret skal også ha eit medvite forhold til kven det er som er delegert ansvar for oppgåver som i utgangspunktet ligg til kommunestyret.

I meldinga vert det gjort framlegg om at gjeldande rett om at kommunestyret sjølv avgjer kven som skal gje innstilling i saker, vert slegen fast i kommunelova. Dette vil gjera kommunestyret meir medvite om rolla si som det øvste organet i kommunen. Samstundes vil departementet i oppfølginga av stortingsmeldinga vidare utgreia eit alternativ der ein i tillegg pålegg kommunestyret å ta aktivt stilling til innstillingsinstituttet, dvs. om ein skal ha innstilling før saker skal opp til kommunestyret og eventuelt andre folkevalde organ, og i tilfelle kven det er som skal stå for innstillinga.

I meldinga vert det òg gjort framlegg om at kommunestyret i kvar valperiode skal vedta nytt reglement for delegasjon av avgjerdsmynde frå kommunestyret til administrasjonen. Meininga med ein slik regel er at kommunestyret skal ha plikt til å vurdera si rolle i forhold til administrasjonen og kva oppgåver kommunestyret skal ha. Kommunelova i dag hindrar ikkje kommunestyret i å gjera dette. Departementet meiner likevel at det bør innførast ei slik plikt. Debatten i samband med eit slikt delegasjonsvedtak vil mellom anna gjera kommunestyret meir medvite om si rolle som styringsorgan i kommunen. Kva ein slik regel skal innehalda, vil måtte utgreiast nærare.

I meldinga tek departementet opp spørsmålet om det går mot mot meir fragmentering av den kommunale styringa. Bruken av interkommunalt samarbeid og bruken av selskapsformer i kommunane vert drøfta nærare.

Det har vore ein sterk vekst i talet på selskap i kommunane det siste tiåret. Departementet er merksam på denne auken, og vil følgja utviklinga på området. Det er ei demokratisk utfordring når kommunane vel organisasjonsformer som gjer at verksemd kommunen har ansvaret for vert lagt lenger unna direkte folkevald styring.. Denne utfordringa må handterast av kommunane og dei politiske leiingane deira. Departementet vil derfor også streka under det ansvaret kommunestyret som eigar har for verksemda selskapa driv. Når eit selskap er etablert, bør ein ha ein eigarkontroll som er godt forankra hos politikarane.

Ulike selskapsformer bør først og fremst nyttast på område der dei vil gje ein klår gevinst for kommunen og fremja mål kommunen har sett for verksemda si.

Departementet synest det er positivt å registrera at forsking viser at kommunane har eit medvite forhold til selskapa sine. Dette viser seg mellom anna ved at kommunane er medvitne når det gjeld å ta i bruk sterkare styrevirkemiddel dersom og når dei meiner slike trengst. Det meste tyder på at den demokratiske styringa av selskapa vert sikra på viktige område for kommunane og fylkeskommunane, og at grundige vurderingar vert gjorde før ein vel å organisera verksemda som selskap.

Det er viktig å leggja til rette for brei og djup kunnskap om korleis lokaldemokratiet fungerer og utviklar seg. Både lokalt – i kommunane, men òg med nasjonale indikatorar som målestokk. Kommunane har sjølve eit ansvar for å skaffa seg kunnskapar om korleis demokratiet fungerer i eigen kommune. Staten har eit ansvar for å samla meir allmenn kunnskap om lokaldemokratiet, og leggja til rette for at kommunane kan jamføra seg med andre. Det er forsking og kunnskapsinnhenting som legg mykje av grunnlaget for korleis lokaldemokratiet kan utviklast. Departementet legg vekt på å medverka til denne kunnskapsinnhentinga.

Departementet har dei seinaste åra lagt vekt på å støtta utviklingsarbeid som er meint å styrkja demokratiarbeidet i kommunane. Dei erfaringane som kjem fram gjennom evaluering av dette utviklingsarbeidet har stor verdi når det gjeld å finna tiltak som evnar å trekkja innbyggjarane med i politiske prosessar og gje dei innsyn og høve til å påverka den kommunale verksemda.