3 Folkerettslige rammer

3.1 Grunnlaget for norsk suverenitet

Norges suverenitet over Svalbard er ubestridt. Suverenitet vil si at en stat har eksklusivt herredømme over sitt territorium og eksklusiv rett til å utøve myndighet der, f.eks. når det gjelder å vedta og å håndheve lover og andre regler. Norges suverenitet bekreftes i Svalbardtraktaten, og i henhold til alminnelig folkerett av stilltiende aksept fra de øvrige statenes side. Derfor har alle stater – uavhengig av om de er parter til Svalbardtraktaten – plikt til å respektere norsk suverenitet over Svalbard, på samme måte som over de øvrige deler av Norge.

3.1.1 Svalbardtraktaten

Svalbardtraktaten av 9. februar 1920 anerkjenner norsk suverenitet over Svalbard. Den trådte i kraft 14. august 1925, og Svalbard ble fra samme dag en udelelig og uavhendelig del av Kongeriket Norge gjennom en egen lov, svalbardloven av 17. juli 1925 nr. 11. Svalbardtraktaten har i dag 40 parter.

Svalbardtraktaten inneholder en rekke bestemmelser om behandling av utlendinger, i tillegg til begrensninger på beskatning og militær aktivitet på øygruppen. Norge har gjennom traktaten påtatt seg en folkerettslig forpliktelse til å likebehandle borgere og selskaper fra traktatlandene, innenfor visse områder som er oppregnet i traktaten. Siden traktaten er en folkerettslig avtale, er det bare traktatpartene (statene) som kan kreve likebehandling av Norge på vegne av sine borgere og selskaper. Borgerne og selskapene selv er private retts­subjekter, og kan derfor ikke kreve likebehandling direkte av Norge på grunnlag av Svalbardtraktaten som en folkerettslig avtale. Det samme gjelder stater som ikke er part i traktaten.

Alle private rettsubjekter på Svalbard – både enkeltpersoner og selskaper – må forholde seg til norsk regelverk og forvaltning på samme måte som på fastlandet.

En generell vurdering av Svalbardtraktaten er også gitt i tidligere stortingsmeldinger om Svalbard. Tilsvarende gjelder for Bergverksordningen – som gir regler om retten til å søke etter, erverve og utnytte naturforekomster. Det vises her til St.meld. nr. 39 (1974 – 75) Vedrørende Svalbard, St.meld. nr. 40 (1985 – 86) Svalbard og St.meld. nr. 9 (1999 – 2000) Svalbard. I St.meld. nr. 40 (1985 – 1986) Svalbard er det gitt en nærmere omtale av rettslige spørsmål bl.a. i tilknytning til Svalbardtraktatens territoriale utstrekning, norsk kontinentalsokkel og fiskerijurisdiksjon og grunnlinjer på østsiden av Svalbard.

3.1.2 Forhandlingsresultatet og betydningen av norsk suverenitet

Svalbardtraktaten ble til som resultat av forhandlinger under fredskonferansen etter første verdenskrig i Paris i 1919. Svalbard var tidligere av mange stater ansett som et såkalt terra nullius – et landområde hvor ingen stat hadde suverenitet. Den stadig mer omfattende økonomiske aktiviteten på Svalbard på begynnelsen av 1900-tallet gjorde det nødvendig å avklare status for øygruppen. Norge arrangerte i tiden før første verdenskrig tre internasjonale konferanser der man drøftet muligheten for et fellesstyre over øygruppen, men det lyktes ikke å oppnå enighet om dette. Norge brakte så saken inn i fredsforhandlingene i 1919, og viste til at den eneste «tilfredsstillende og varige løsning vil bli å tilbakeføre øygruppen til Norge». Samtidig ble det indikert at man ikke ville ha innvendinger mot å tilstå visse rettigheter til utlendinger. Ulike forslag til løsninger ble drøftet. Kommisjonen som behandlet saken forkastet et forslag om at Norge bare skulle forvalte Svalbard på vegne av det internasjonale samfunn. I stedet valgte komiteen enstemmig å anerkjenne full norsk suverenitet over Svalbard, på visse vilkår. Dette er av vesentlig betydning for både forståelsen og fortolkningen av Svalbardtraktaten.

Forhandlingsresultatet er gjenspeilet i Svalbard­traktatens artikkel 1, hvor Norges fulle og uinnskrenkede høyhetsrett («full and absolute sovereignty») over Svalbard anerkjennes. Norge har full rådighet over Svalbard i samsvar med folkerettens vanlige regler. Enkelte folkerettslige begrensninger er fastsatt i Svalbardtraktaten. Ut over disse begrensningene har de norske statsmaktene samme myndighet og kan bruke de samme virkemidler som ellers i landet. Dette følger både av ordlyden selv, og av det alminnelige folkerettslige prinsipp for fortolkning av traktater om at innskrenkninger i suvereniteten må ha klar hjemmel i traktat. Norsk suverenitet danner derfor grunnlaget for – gjennom lovgivning eller andre tiltak – å løse alle spørsmål som ikke berøres av traktaten, enten fordi disse ikke er omhandlet der, eller fordi de ikke omfattes av de folkerettslige begrensningene på selve myndighetsutøvelsen som er fastsatt der.

Norge har en eksklusiv rett til å vedta og å håndheve lover og andre bestemmelser for Svalbard. På samme måte som på fastlandet kan norske myndigheter regulere, tillate, sette vilkår for, kontrollere og forby aktiviteter og virksomheter. Denne reguleringsadgangen følger av suvereniteten som sådan, men den er også forutsatt direkte i flere traktatbestemmelser, bl.a. artikkel 2 om natur­vern. For næringsvirksomhet som er nevnt i artikkel 3, er det til og med en uttrykkelig forutsetning at man skal rette seg etter de stedlige lover og forskrifter.

Norge har en enerett til å utøve myndighet overfor alle borgere og selskaper – norske så vel som utenlandske – på hele Svalbards territorium, både på land, i sjøen og i luften. Ingen andre stater kan utøve offentlig myndighet på Svalbard, heller ikke overfor egne borgere. En slik utøvelse ville krenke norsk suverenitet.

Suvereniteten og det forhold at Svalbard en del av Kongeriket innebærer også at alle folkerettslige avtaler Norge inngår omfatter Svalbard, med mindre det gjøres særskilt unntak. Et slikt unntak er f.eks. gjort for EØS-avtalen, jf. kap. 3.2.1.

3.1.3 Fortolkningsprinsipper

I tråd med vanlige folkerettslige prinsipper for tolking av traktater, skal Svalbardtraktaten fortolkes først og fremst på grunnlag av ordene og uttrykkene i selve teksten. Utgangspunktet for fortolkningen er den ordinære språklige forståelsen av ordene og uttrykkene, satt inn i sin sammenheng i traktaten. Dessuten var en av de sentrale målsettingene med traktaten å oppnå en endelig avklaring av alle folkerettslige utestående spørsmål, gjennom anerkjennelsen av norsk suverenitet. Dette gir forutsigbarhet og klarhet også overfor andre traktatparter.

Traktatens originaltekster er på fransk og engelsk. Det er disse som er avgjørende for det rettslige innholdet i traktaten. Tekstene er grunnlaget for fortolkningen av rettighetene og forpliktelsene som er nedfelt i traktaten, og ingen oversettelser, heller ikke til norsk, kan tillegges vekt ved fortolkningen.

3.1.4 Geografisk virkeområde

Svalbard defineres geografisk i Svalbardtraktaten som alle de øyene, holmene og skjærene som ligger mellom de geografiske koordinatene 10 og 35 grader østlig lengde og mellom 74 og 81 grader nordlig bredde. Etter ordlyden er det klart at det bare er selve øyene innenfor disse koordinatene som omfattes – det vil si landterritoriet, og ikke havområdene. Som følge av suvereniteten over Svalbards landterritorium omfattes derimot selve territorialfarvannet rundt øygruppen, dvs. de indre farvann og sjøterritoriet ut til 12 nautiske mil, og luftrommet over. Det fremgår direkte av ordlyden i enkelte bestemmelser i traktaten at de gjelder både landterritoriet og territorialfarvannet.

3.1.5 Traktatbestemte begrensninger på utøvelsen av myndighet

I artikkel 1 i Svalbardtraktaten anerkjennes Norges suverenitet på de vilkår som er satt i traktaten. Det er ikke satt begrensninger på suvereniteten som sådan, men på hvordan norsk myndighet kan utøves på visse nærmere definerte områder. Norge har dermed enerett til å utøve myndighet også på disse områdene. Begrensningene knytter seg særlig til tre forhold: krav om likebehandling, innkreving av skatter og avgifter og militære forhold.

a) Likebehandling/ikke-diskriminering

Norge har ifølge Svalbardtraktaten en forpliktelse til å sikre like rettigheter for borgere og selskaper fra traktatpartene på områder som er definert i selve traktaten. Dette er et krav om ikke-diskriminering på grunnlag av statsborgerskap for personer og nasjonal tilhørighet for selskaper. Blant annet omfattes jakt og fiske, adgang og opphold, utøvelsen av noen typer næringsvirksomhet, og eiendomsrett, herunder bergverksrettigheter.

Borgere eller selskaper fra traktatparter kan ikke stilles dårligere enn norske borgere og selskaper på disse områdene, og det kan ikke gjøres forskjell mellom borgere eller selskaper fra traktatparter. Traktaten innebærer et forbud mot forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet innenfor nærmere angitte felt, men den innebærer ikke en ubegrenset eller ubetinget frihet for noen til å drive virksomhet på disse områdene. Likebehandlingsregelen er ikke til hinder for at virksomhet kan reguleres og eventuelt forbys av andre grunner. Retten til å vedta slike reguleringer følger av Norges suverenitet. Det er forutsatt i traktaten selv at etterlevelse av lokale reguleringer er et vilkår for at enkelte av de rettighetene som traktaten omhandler kan utøves, f.eks. i artikkel 3 om visse typer næringsvirksomhet. Kravet om ikke-diskriminering gjelder heller ikke generelt for alle typer virksomhet på Svalbard, men bare for de områder som er spesielt fastsatt i artikkel 2 og 3 i traktaten. Jakt og fiske, sjøfarts-, industri-, bergverks- og handelsvirksomhet er omfattet av likebehandlingskravet. Hva som i de enkelte tilfelle omfattes av likebehandlingskravet må vurderes konkret ut fra en fortolkning av traktaten, etter de prinsipper om bl.a. ordlyd og sammenheng som er nevnt ovenfor.

b) Skatt, avgifter mv.

Norge er i henhold til Svalbardtraktaten artikkel 8 første ledd forpliktet til å fastsette en såkalt bergverksordning, med forbud mot at skatter, gebyrer og avgifter gir privilegier, monopoler eller andre begunstigelser til fordel for den norske stat eller borgere av noen traktatpart. Etter ordlyden gjelder dette bare for bergverksvirksomhet. Norge fastsatte en slik bergverksordning ved kgl.res. av 7. august 1925, der likebehandlingsprinsippet er nedfelt i § 2. Det følger av Svalbardtraktaten artikkel 8 annet ledd at skatter, gebyrer og avgifter bare kan ilegges på Svalbard dersom det er behov for dette. Slike skatter, avgifter og gebyrer skal dessuten bare komme Svalbard til gode, og kan ikke benyttes til formål på fastlandet, eller f.eks. til utviklingshjelp. Så lenge virkningen ved bruken av disse inntektene inntreffer på Svalbard, følger det likevel av ordlyden og formålet at selve bruken av skatteinntektene kan skje andre steder, f.eks. ved innkjøp på fastlandet til utstyr mv. som benyttes på Svalbard.

Formålet med beskatningen er behovene på Svalbard, og det er et skjønnsspørsmål hva dette kan være. Administrasjon, offentlige tjenestetilbud og infrastruktur, som f.eks. flyplass og redningstjeneste, er behov som begrunner slik beskatning. Det er også antatt at tidligere underskudd i svalbardbudsjettene kan dekkes ved slik beskatning, siden dette er statsutgifter til drift, tiltak, investeringer mv. som utelukkende har kommet Svalbard til gode.

Begrensningene i artikkel 8 annet ledd omfatter ikke betaling for offentlige tjenester, når det foreligger hjemmel for å kreve slik betaling. Betaling for private tjenester i henhold til avtale omfattes heller ikke av begrensningene.

Etter artikkel 8 tredje ledd kan Norge pålegge en egen eksportavgift på utførsel av mineraler, og det er gitt anvisninger på hvor stor avgiften kan være i forhold til det volum som eksporteres.

c) Utnyttelse i krigsøyemed og andre militære forhold

Også på det militære og forsvarsmessige området har Norge i utgangspunktet full råderett i kraft av suvereniteten. Artikkel 9 i Svalbardtraktaten gir likevel begrensninger på utøvelsen av suvereniteten når det gjelder å opprette – eller tillate opprettet – flåtebaser, anlegge befestninger og bruke Svalbard i krigsøyemed. Disse begrensningene – og da særlig forbudet mot bruk i krigsøyemed, må ses på bakgrunn av den såkalte fortalen («preambelen») i traktaten. Partene uttrykker her at man ved anerkjennelsen av Norges suverenitet ønsker at Svalbard gis et rettferdig styre som sikrer øygruppens utvikling og fredelige utnyttelse.

Norge har som suverenitetsinnehaver en særlig plikt til å sørge for at ingen bryter forbudet mot å nytte Svalbard i krigsøyemed, som er generelt og gjelder for alle partene. Bestemmelsen er imidlertid ikke et forbud mot all militær aktivitet. Det retter seg mot krigshandlinger eller aktivitet som har krigsformål. Forsvarstiltak og andre defensive militære tiltak omfattes derfor ikke av ordlyden. Dette berører kjerneområdet i suvereniteten, og bestemmelsen tolkes derfor strengt.

Forbudet mot flåtebase betyr at det ikke kan etableres noen fast militær installasjon med det formål å utstasjonere og forsyne militære fartøyer med leveranser eller tjenester som er naturlig ved en flåtebase. Derimot er bestemmelsen ikke til hinder for at Kystvakten og andre fartøyer ved havnebesøk på Svalbard mottar tjenester og forsyninger fra sivile leverandører ved behov.

Forbudet mot befestning retter seg mot særlige fysiske konstruksjoner som er forsterket for å motstå angrep og dessuten gjerne utstyrt med artilleristillinger. Det rammer derfor ikke enhver installasjon eller byggverk av militær art eller betydning.

Det er dermed ikke noe generelt forbud mot all norsk militær aktivitet på Svalbard. Blant annet besøk av norske marinefartøyer, kystvaktskip eller Forsvarets luftfartøyer eller av norsk militært personell, krenker ikke traktaten og er i tråd med langvarig praksis. Norge kan dessuten både individuelt og kollektivt bl.a. iverksette forsvarstiltak i krig eller hvis krig truer.

Norsk politikk har vært innrettet på en korrekt overholdelse av traktaten og en restriktiv praksis når det gjelder norsk militær virksomhet på Svalbard. Momenter som hyppighet og varighet, enhetenes karakter og behovet for å gjennomføre oppdraget har vært tillagt spesiell vekt ved den praktiske håndteringen av dette spørsmålet. Det er f.eks. naturlig med hyppige anløp av Kystvaktens skip i lys av de oppgaver Kystvakten har i farvannene ved Svalbard .

Norge har for øvrig i en erklæring i 1971 til traktatpartene meddelt at flyplassen i Longyearbyen «skal være reservert utelukkende for sivil luftfart». Erklæringen er en selvpålagt restriksjon og ble gitt uavhengig av Svalbardtraktaten. Flytoktets formål er avgjørende for hva som anses som «sivil luftfart». Militære fly med sivile oppdrag gis derfor tillatelse til å benytte flyplassen, f.eks. Forsvarets luftfartøyer i forbindelse med søk og redning og i kystvaktoppdrag.

Enhver fremmed militær aktivitet på Svalbard er forbudt og ville innebære en grov suverenitetskrenkelse. Fremmede militære og sivile statsfartøyer som ønsker å gå inn i norsk territorialfarvann ved Svalbard må, med mindre det dreier seg om uskyldig gjennomfart i sjøterritoriet, søke om diplomatisk klarering i god tid. Det samme gjelder ved anløp til havn på Svalbard og landing på flyplasser. Kravet om slik klarering følger av alminnelig folkerett, men er for klarhetens skyld også fastsatt i forskrift om adgang til og opphold på norsk territorium under fredsforhold for fremmede militære og sivile statsfartøyer av 2. mai 1997. Norske myndigheter fører en meget restriktiv praksis når det gjelder å gi slik klarering.

3.1.6 Forskning og andre forhold

Svalbardtraktaten regulerer ikke forskning. Den har imidlertid i artikkel 5 annet ledd en bestemmelse om at det skal inngås en overenskomst som regulerer betingelsene for vitenskapelig forskning. Bestemmelsen sier ingen ting om hvilke betingelser som skal gjelde, og er heller aldri fulgt opp. Det er derfor opp til norske myndigheter, i kraft av suvereniteten, å fastsette de reguleringer av forskningsvirksomheten som anses som tjenlige.

Det samme gjelder for andre forhold som ikke er berørt av traktaten. Norske myndigheter regulerer og forvalter saksområdet i kraft av suvereniteten. I den grad norske myndigheter på disse områdene skulle velge å fastsette regler om eller på annen måte praktisere likebehandling, gjøres dette av andre grunner enn at man er forpliktet til dette etter Svalbardtraktaten.

3.2 Internasjonale avtaler av særlig betydning for Svalbard

Alle internasjonale avtaler som Norge har sluttet seg til, omfatter også Svalbard med mindre det er gjort særskilt unntak.

3.2.1 EØS-avtalen og EU-avtalen

Svalbard ble unntatt fra virkeområdet da Norge sluttet seg til EØS-avtalen (Det europeiske økonomiske samarbeidsområde) i 1992. Bakgrunnen var de særlige forhold som følger av Norges folkerettslige forpliktelser etter Svalbardtraktaten. Skulle regelverk som følger av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen gjelde for øygruppen, måtte forholdet til de parter til Svalbardtraktaten som ikke er medlem i EØS-avtalen avklares på bakgrunn av prinsippet om ikke-diskriminering på de områder der dette prinsippet får anvendelse. Frihandelsavtalene mellom Norge og EF og EFTA-konvensjonen gjelder imidlertid for Svalbard. Fri handel med varer har stor betydning for Norges kulleksport fra Svalbard til Europa.

Ved medlemskapsforhandlingene med Det europeiske fellesskap (EF, nå Den europeiske union, EU), i 1972, ble det i Tiltredelsesavtalen gjort unntak for Svalbard. Også under medlemskapsforhandlingene med EU i 1994 var Norge og EU enige om at Svalbard skulle unntas fra eventuelt medlemskap. Det ble forhandlet om en særskilt protokoll i Tiltredelsesakten om Svalbard, som i artikkel 1 slo fast at traktatene som er Den europeiske unions grunnlag, ikke får anvendelse på Svalbard.

3.2.2 WTO-avtalen, herunder GATT- og GATS-avtalene

I forbindelse med at avtalen om opprettelsen av Verdens Handelsorganisasjon (WTO), trådte i kraft 1. januar 1995, ble det ikke tatt noe generelt forbehold om Svalbard, heller ikke i subsidieavtalen. WTO ble opprettet på bakgrunn av den tidligere inngåtte Generalavtalen om tollfrihet og handel (GATT-avtalen) som trådte i kraft 1. januar 1948. Heller ikke GATT-avtalen har reservasjoner for Svalbard. GATT-avtalen har ikke-diskriminering og reduksjon og avskaffelse av toll- og handelshindringer som sentrale målsettinger, og harmoniserer i det alt vesentlige med Svalbardtraktatens krav om ikke-diskriminering.

I praksis har ikke GATT-avtalen hatt noen særlig betydning for Svalbard, fordi Svalbard i følge tolloven (lov av 21. desember 2007 nr. 119 om toll og vareførsel) ligger utenfor norsk tollområde. Ved innførsel til Norge av varer som kommer fra Svalbard, skjer det derfor tollbehandling. Varer som har opprinnelse på Svalbard, er unntatt toll etter tolltariffens bestemmelser. I praksis er Svalbard et toll- og avgiftsfritt område.

I Avtalen om handel med tjenester (GATS-avtalen), som trådt i kraft samtidig med WTO-avtalen, forbeholdte Norge seg retten til å komme tilbake til en avklaring av anvendelsen på Svalbard på bakgrunn av de lover og regler som gjelder der. En nærmere redegjørelse for WTO-avtalen med tilhørende avtaler på Svalbard er fremstilt i St.prp. nr. 65 (1993 – 1994) Resultatet av Uruguay-runden (1986 – 1993) og om samtykke til ratifikasjon av Avtale om opprettelse av Verdens Handelsorganisasjon (WTO) m.m. på s. 170.

3.2.3 Schengen-traktaten

Schengen-traktaten ble inngått i 1985 og har i dag 26 europeiske medlemsland. Formålet med traktaten er å erstatte grensepostene og grensekontrollene mellom landene med grensekontroller i områdets yttergrenser. På grunn av at Svalbardtraktaten art 3 gir alle borgere lik rett til adgang og opphold på Svalbard, er ikke øygruppen omfattet av denne traktaten. For mer om Schengen-avtalen, se kap. 5 Lovgivning.