8 Økonomiske og administrative konsekvensar

Kilde: Paal Audestad

8.1 Innleiing

Statsforvaltninga er både saksførebuar og gjennomførar for det politiske systemet. Statsforvaltninga skal i tillegg ta vare på interessene og rettane til folk mellom anna gjennom handheving av lover og reglar. Mange av dei oppgåvene forvaltninga utfører, er nært knytte til grunnverdiar som rettstryggleik og demokratisk deltaking. Det er ikkje mogleg å rekne seg fram til nytta av å realisere slike verdiar. Det er likevel mogleg å forbetre arbeidet med å realisere dei. Dei statlege verksemdene 1 har i 2009 til saman driftsutgifter på 131 milliardar kroner (St.prp. nr. 1 (2008 – 2009)). Om berre ein liten del av desse ressursane vart vridne over på auka innsats for å betre styringssystema og arbeidsprosessane, kunne forvaltninga løyse oppgåvene sine med høgare kvalitet og større effektivitet.

Denne stortingsmeldinga gjer greie for den politikken Regjeringa vil føre for å få ei meir open, meir brukarretta, betre organisert og meir effektiv statsforvaltning. Meldinga inneheld tiltak for å forbetre korleis forvaltninga er organisert, korleis ho fungerer, og kva arbeidsprosessar ho nyttar. Fleire av dei tiltaka meldinga gjer greie for, er under gjennomføring. På andre område inneber meldinga ei forsterking av den forvaltningspolitikken denne regjeringa står for. Dette kapitlet gjere greie for nokre konsekvensar av desse tiltaka, endå fleire av dei er ei forlenging eller ei forsterking av tiltak som Regjeringa allereie har sett i verk. Det er vanskeleg å rekne seg fram til kva for samfunnsøkonomiske konsekvensar kvart enkelt av tiltaka i forvaltningspolitikken har. Korleis statsforvaltninga fungerer, har likevel store konsekvensar for einskildmenneska, næringsverksemdene og andre samfunnsaktørar.

Privatpersonar, organisasjonar og næringsverksemder er avhengige av at statsforvaltninga er kompetent og effektiv. Til dømes kan eit betre språk, betre brukarretting og meir oversiktlege elektroniske tenester spare tid for innbyggjarane. Om kvar innbyggjar bruker gjennomsnittleg eitt minutt mindre i året på å få tak i den informasjonen han eller ho treng frå statsforvaltninga, inneber det sparte tidskostnader som svarar til om lag ni millionar kroner i året. 2 Arbeidet med å samordne og forenkle oppgåveplikter (innrapporteringsplikter) som statlege verksemder pålegg næringslivet, førte i løpet av ein 10-årsperiode til ein netto reduksjon i oppgåvepliktene for næringslivet på vel 1000 årsverk. Ei samla effektivisering på berre 1 prosent på driftsbudsjetta til dei statlege verksemdene vil frigjere ressursar tilsvarande 1,3 milliardar kroner.

Dei aller fleste forvaltningspolitiske tiltaka – som til dømes betre samordning, meir openheit, betre språk og god saksutgreiing – krev forbetring av dei daglege rutinane i verksemdene. Kostnadene med dette skal verksemdene dekkje innafor sine eigne eksisterande budsjettrammer. Men ofte fører forvaltningspolitiske tiltak til utviklingskostnader og krev eit sentralt forvaltningspolitisk apparat som kan samle og spreie kunnskap, kartleggje utviklingstrekk, identifisere forbetringsområde innafor og på tvers av sektorar og gjennomføre fellestiltak der det er naudsynt. Kostnadene med desse aktivitetane vert dekte innafor dei ordinære budsjettrammene til Fornyings- og administrasjonsdepartementet og Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) når ikkje anna er særskilt nemnt i dette kapitlet. Slik denne regjeringa ser det, er eit velfungerande forvaltningspolitisk apparat ein føresetnad for kontinuitet og systematikk i arbeidet med forbetring og fornying av forvaltninga på tvers av sektorane.

8.2 Ei open og brukarretta forvaltning for breiare deltaking

Betre kunnskap

Systematisk innsamling av kunnskap om korleis ulike tenestemottakarar og andre oppfattar oppgåveløysinga i forvaltninga, er nødvendig for å sikre at tenestetilbodet vert utforma i tråd med det brukarane treng. Ei meir aktiv involvering av brukarane og innbyggjarane i tenesteutforminga vil heve kvaliteten på tenestene, gjere dei meir treffsikre og støtte opp under den demokratiske forpliktinga forvaltninga har overfor innbyggjarane. Dei fleste, men ikkje alle statlege verksemder gjennomfører allereie i dag tiltak for å få meir kunnskap om kva brukarane meiner om tenestene, og kva dei meiner dei treng. Betre rettleiing kan redusere kostnadene for verksemdene i gjennomføringa av tiltaka for brukarretting. Rettleiingsmateriell og felles fora for læring kan òg harmonisere brukarrettingsarbeidet mellom verksemdene, leggje grunnlaget for utvikling av høgare faglege standardar for arbeidet og leggje til rette for læring mellom verksemdene.

Innbyggjarundersøkingar vil gi viktig informasjon til verksemdene, til forvaltninga meir generelt, til allmenta og til dei som tek politiske avgjerder. Metoden for innbyggjarundersøkingar som no er utvikla, kan gjere det mogleg å identifisere kva for forhold som påverkar folk si oppfatning av offentleg sektor. Dette vil gi viktig informasjon i arbeidet for å forbetre offentleg sektor. Det same gjeld StatRes, eit system for å hente inn og spreie informasjon om statleg ressursbruk og resultat i ulike sektorar.

Betre tenester og forvaltning for innbyggjarar og næringsliv

Dei sentrale tiltaka for betre informasjon om statleg ressursbruk, resultat og korleis brukarane oppfattar tenestene, som rettleiing i brukarretting, felles fora for kunnskapsutvikling og innbyggjarundersøkingar, fører til små kostnader. Men når denne kunnskapen vert teken i bruk for å gjennomføre konkrete tiltak for brukarretting og fornying av offentlege tenester, får det økonomiske og administrative konsekvensar.

Rettstryggleik og gode avgjerder

Reglar for sakshandsaming og avgjerdsprosessar er fastsette i forvaltningslova og i interne retningsliner i forvaltninga, som til dømes dei etiske retningslinene for statstenesta. Meldinga legg vekt på at verksemdene med jamne mellomrom bør gjennomføre opplæringstiltak og evalueringar av rutinane slik at dei sikrar at retningsliner og andre reglar vert etterlevde på ein god måte. Slike tiltak fell innafor det ansvaret verksemdene har for å sikre ei forsvarleg sakshandsaming, og skal dekkjast innafor dei ordinære budsjetta. Godt og systematisk arbeid for å sikre at lover, reglar og andre reguleringar vert utforma slik at dei er enkle og verkar etter intensjonen, vil ha store positive økonomiske og administrative konsekvensar for næringsliv og enkeltpersonar. Gode konsekvensutgreiingar i samband med utforming av lover og reglar vil redusere faren for utilsikta verknader. Betre samfunnsøkonomiske vurderingar av dei verknadene reguleringar har, kan potensielt gi stor samfunnsøkonomisk vinst.

Betre språk

Arbeidet for klart og enkelt språk i staten krev tid. Kostnadene med arbeidet er særleg knytte til kompetansetiltak, dialog med brukarane (til dømes for å teste brev og skjema) og interne kvalitetssikringssystem. Vinsten er at eit enklare og klarare språk reduserer faren for mistydingar, som fører til spilt tid for forvaltninga sjølv og dei ho skriv til. Klart språk er ein føresetnad for god kvalitet på tenestene, gir betre kommunikasjon med innbyggjarane, støttar opp under dei demokratiske verdiane, gir innbyggjarane større tillit til forvaltninga og – ikkje minst – sparer tid og pengar. I verste fall kan eit dårleg språk føre til mistydingar som igjen kan gi forvaltningsvedtak bygde på feil faktum. Det har store konsekvensar for enkeltmenneske, gir grunnlag for klage og krev ny sakshandsaming.

Openheit og betre utveksling av informasjon

Den nye offentleglova gjeld frå 1. januar 2009. Offentleg elektronisk postjournal skal vere på plass i løpet av 2009. Begge delar kan føre til at fleire ber om innsyn i dokumenta til forvaltninga. Om innsynskrava aukar sterkt, kan dei administrative konsekvensane verte store.

Digitalisering av forvaltninga vil leggje til rette for meir effektiv sakshandsaming og ressurssparande arbeidsprosessar i forvaltninga. Betre og sikrare utveksling av informasjon, sjølvbeteningsløysingar og elektronisk kommunikasjon med dei som får sakene sine handsama av forvaltninga, gjer det enklare å få fram nødvendig informasjon og eit solid grunnlag for avgjerder. Det er til fordel både for forvaltninga og for dei som har med forvaltninga å gjere. Kortare sakshandsamingstid reduserer tidskostnadene og legg grunnlaget for effektivisering i forvaltninga til beste for dei enkeltmenneska og næringsverksemdene som er avhengige av vedtak i forvaltninga.

Oppgradering av IKT-system og innføring av nye fører med seg store kostnader. Det finst ikkje noka samla oversikt over kor mykje forvaltninga årleg investerer i IKT. Statistisk sentralbyrå har rekna ut at statlege verksemder brukte totalt 4,7 milliardar på kjøp av programvare og datautstyr og utvikling av programvare til eige bruk i 2006. Med unnatak av investeringar i samband med større systemomleggingar er dette kostnader som er knytte til den ordinære drifta av verksemdene, og som dei dekkjer innafor eksisterande budsjettrammer. Tiltak som Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) og Servicesentret for departementa (DSS) arbeider med for å betre utnyttinga av IKT i forvaltninga, vert dekte innafor budsjetta til Departementet og desse verksemdene.

Felles elektronisk identitet (eID) og elektronisk signatur er ein føresetnad for effektiv utnytting av IKT i forvaltninga, mellom forvaltninga og innbyggjarane og i samfunnet elles. Ei langsiktig satsing på felles løysingar krev omfattande investeringar sentralt, med tilsvarande innsparingar for verksemdene. Samla sett vil staten spare på at ulike verksemder ikkje innfører eigne løysingar for eID. Utvikling og auka bruk av nye elektroniske tenester, som eID legg grunnlaget for, vil òg føre til effektivisering.

Den nye tilgjengelova krev at informasjonssystema skal vere lagde til rette for alle frå 2010. Det inneber mellom anna krav om at det skal vere enkelt å ta seg fram på offentlege nettstader også for dei med nedsett funksjonsevne. Ein reknar med at kostnadene med slik tilrettelegging vil vere 1 til 2 prosent av kostnadene med å utvikle nye nettsider.

8.3 Ein godt organisert stat

Prinsipp for organisering

Meldinga skisserer nokre prinsipp for korleis staten bør vere organisert. Ein gjennomtenkt bruk av dei ulike organisasjonsformene i staten vil gi ei meir oversiktleg forvaltning. Gode prinsipp og framgangsmåtar for vurdering av organisering kan spare tid i utgreiingsfasen og gi eit betre grunnlag for avgjere organisasjonsform i kvart enkelt tilfelle. Betre måloppnåing og meir effektiv styring er eit mål for arbeidet med organisasjonsprinsippa, men det er ikkje mogleg å seie på generelt grunnlag kor stort effektiviseringspotensial dette verkemiddelet vil ha. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) skal ha ei sentral oppgåve i å samle erfaringar, gjere dei tilgjengelege og gi råd og rettleiing til departementa og andre i val av organisasjonsform. Slike aktivitetar fell innafor det noverande ansvarsområdet til Difi.

Regional stat

Fleire statlege verksemder med regionale ledd har delt inn den regionale organisasjonen sin på ulike måtar. Det fører til at regional stat ikkje har samanfallande regional inndeling. For kommunar og fylkeskommunar kan det vere ei ulempe, særleg om inndelinga går på tvers av grensene til desse forvaltningsnivåa. Den vurderinga Norsk institutt for by- og regionalforsking (NIBR) har gjort av dette, tyder likevel på at dette ikkje er den viktigaste hindringa for god regional samordning. Verksemdene skal organisere seg slik at dei politiske måla dei er sette til å realisere, vert nådde på den mest effektive måten. Denne meldinga slår fast at ved organisering av det statlege regionale leddet bør ein ta omsyn til kva for organisasjonsinndeling som vil vere til fordel for samarbeidspartnarane. Desse omsyna må vurderast opp mot andre omsyn i kvart enkelt tilfelle.

Meldinga tek til orde for betre informasjon til innbyggjarane om regional organisering og for at Fylkesmannen skal utvikle rolla si som regional statleg samarbeidspartnar med fylkeskommunane. Betre tilgang på informasjon vil spare tid for innbyggjarane. Kostnadene med å betre informasjonen til innbyggjarane om regional organisering vert dekte innafor dei ordinære budsjettrammene. Det er ikkje mogleg å vurdere potensiell vinst ved at Fylkesmannen vert ein meir aktiv samarbeidspartnar lokalt og regionalt utan å vurdere eventuelle konkrete regionale tiltak og initiativ som det kan føre til. Ein kan likevel gå ut frå at ein meir samordna innsats for regional utvikling kan føre til positive økonomiske verknader for regionane.

8.4 Styring og samordning

God styring og måloppnåing

Forvaltningspolitikken skal betre styringssystema og arbeidsprosessane slik at forvaltninga kan løyse oppgåvene sine med høg kvalitet og større effektivitet. Mål- og resultatstyring er vel etablert som prinsipp i statsforvaltninga. Eit velfungerande styringssystem er eit av dei viktigaste verkemidla for å få god måloppnåing, fornuftig ressursutnytting og effektiv politisk styring.

Samordning av IKT-investeringar

Informasjons- og kommunikasjonsteknologi er ein viktig faktor bak den sterke produktivitetsutviklinga i næringslivet sidan 1990-talet. Det finst ikkje tilsvarande tal for effekten i offentleg sektor. Men i ei kartlegging av IKT-utgifter i staten som Statistisk sentralbyrå gjennomførte i 2008 3, opplyste eit fleirtal av dei statlege verksemdene at gjennomførte eller pågåande IKT-prosjekt hadde ført til ganske store eller svært store endringar i tenestekvaliteten, betre grunnlag for avgjerder og forenkling av arbeidsrutinar. Rett bruk av IKT vert ein viktig føresetnad for effektive og brukarretta offentlege tenester i åra framover.

Det er krevjande å få god effekt ut av IKT-investeringane. IKT-prosjekt kan by på kompliserte tekniske problemstillingar, krev spesialisert kompetanse og kan føre med seg leverandørbindingar. IKT-løysingar som er felles for nokre eller alle verksemder, kan gi store effektiviseringsvinstar. Felles IKT-utvikling er krevjande å få til, mellom anna fordi kostnadene kan hamne i éin sektor og vinsten i ein annan. Men kostnadene ved ei investering kan verte mindre eller vinsten større om verksemdene tek omsyn til kva dei andre delane av staten gjer. Ei betre samordning av offentleg IKT-utvikling kan derfor ha store positive verknader. Det kan gi stor økonomisk og administrativ vinst om nye IKT-system kan samhandle med andre. Direktoratet for forvalting og IKT (Difi) skal, i samråd med Senter for statleg økonomistyring (SSØ), etablere dei rettleiings- og pådrivaraktivitetane som er naudsynte for å få til meir samhandling.

Eit felles program for IKT-infrastruktur i staten, som Fornyings- og administrasjonsdepartementet arbeider med, skal identifisere og greie ut moglege IKT-investeringar som bør vere felles. Etableringa av programmet vil krevje administrative ressursar i departementet og Direktoratet for forvalting og IKT (Difi), men vil ikkje ha økonomiske og administrative konsekvensar elles. Dei konkrete forslaga til felles tiltak som programmet fører til, skal vurderast på vanleg måte i samband med den ordinære budsjettprosessen.

Felles IKT- arkitektur i staten

Felles arkitekturprinsipp i staten skal sikre at dei IKT-løysingane som kvar etat eller sektor kjøper, utviklar og nyttar, er i samsvar med sentrale krav om auka brukarorientering og samhandling på tvers. Det vil over tid leggje til rette for gjenbruk av løysingar. Arkitekturprinsippa er utforma slik at når dei vert lagde til grunn i utviklinga av nye IKT-system, vert det mindre naudsynt med store endringar i IKT-systema om verksemdene går gjennom organisatoriske endringar. Dei vil òg kunne gjere forvaltninga meir endringsdyktig ved at datasystem i verksemdene enklare kan integrerast med systema i andre verksemder. Prinsippa skal gjelde for nye IKT-system og ved vesentleg ombygging av eksisterande system. Vidareutvikling av prinsippa vil ha marginale kostnader knytte til sakshandsaming og rettleiing. Å følgje prinsippa kan få økonomiske og administrative konsekvensar. På kort sikt kan det auke utviklingskostnadene. På lengre sikt og etter kvart som fleire verksemder tek dei i bruk, kan ein spare store beløp. Statlege verksemder kan fråvike prinsippa om det er gode grunner til det, til dømes om vinsten ved samordning er klart mindre enn kostnadene.

8.5 Arbeidsgivarpolitikk og leiing

Eit godt kunnskapsgrunnlag

Meldinga gjer greie for fleire tiltak som Fornyings- og administrasjonsdepartementet gjennomfører for å skaffe seg eit godt kunnskapsgrunnlag for ein aktiv arbeidsgivarpolitikk. Tiltaka går mellom anna ut på å spreie kunnskap om avtaleverket, gjennomføre undersøkingar om medråderett og samarbeid i verksemder under omstilling og gjennomføre medarbeidarundersøkingar med jamne mellomrom. Difi skal utvikle malar for IKT-baserte verktøy på arbeidsgivarområdet. Alle desse tiltaka er dekte innafor dei ordinære budsjettrammene til departementet og direktoratet. Tiltaka har kvar for seg små kostnader, men kan leggje grunnlaget for ein meir kunnskapsbasert arbeidsgivarpolitikk som på sikt kan få positive administrative konsekvensar.

Mangfald og seniorpolitikk

Meldinga tek til orde for ein meir inkluderande rekrutteringspolitikk i staten der statlege verksemder i større grad enn i dag aktivt dreg nytte av mangfaldet i samfunnet. Gjennomføringa av dette kan leggje beslag på ein del administrative ressursar i verksemdene. I tillegg kjem inkludering av personar som treng særskild tilrettelegging, til å koste verksemdene noko. På den andre sida kan inkludering av arbeidstakarar som elles ville ha vorte ståande utafor arbeidslivet, få store positive samfunnsøkonomiske konsekvensar.

I samband med pensjonsreforma vart det lagt til grunn at ein auke i den gjennomsnittlege avgangsalderen vil gi store samfunnsøkonomiske vinstar. Statistisk sentralbyrå har rekna ut at tilpassingar i heile økonomien i retning av lengre gjennomsnittleg arbeidstid og utsetjing av pensjoneringsalderen kan medverke til å auke arbeidstilbodet målt i timeverk med over 10 prosent i 2060. Ein slik oppgang i arbeidstilbodet i økonomien kan auke disponibel reallinntekt i 2060 med vel 8 prosent, jf. Perspektivmeldinga 2009. Dei tilsette i staten er i gjennomsnitt noko eldre enn tilsette i arbeidslivet elles, og frå 2001 til 2008 auka den forventa avgangsalderen i staten frå 61,3 til 62,4 år. Ein god seniorpolitikk som får dei tilsette i statsforvaltninga til å stå lenger i jobb, vil føre til store positive samfunnsøkonomiske verknader. Kvar verksemd har ansvaret for å gjennomføre tiltak for ein god seniorpolitikk.

Kompetanseutvikling og livslang læring

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) skal utvikle ein infrastruktur for e-læring. Dette vil medverke til ei effektivisering av opplæringa i staten, mellom anna ved at opplæringstilboda vert betre utnytta. Kostnadene ved dette skal dekkjast innafor budsjettet. Meldinga tek til orde for større mobilitet i staten. Fornyings- og administrasjonsdepartementet skal sjå nærare på korleis departementet kan leggje til rette for frivillig mobilitet og rotasjon. Ein breiare erfaringsbakgrunn for dei som arbeider i forvaltninga, kan ha fordelar som det er vanskeleg å rekne seg fram til. Auka mobilitet og rotasjon medfører visse transaksjonskostnader.

Difi skal samle og utvikle det leiarfaglege miljøet sitt slik at det, i samarbeid med andre leiarfaglege miljø i og utafor staten, kan tilby leiarar i staten mellom anna eit modulbasert rammeprogram og eit tilbod til toppleiarane, i samsvar med Plattform for leiing i staten. Kostnadene med å tilby leiarar i staten kompetansehevande tiltak vil variere alt etter kor stor etterspurnaden vert. Det er grunn til å tru at kostnadene samla sett vil verte lågare enn om verksemdene kvar for seg skulle kjøpe desse tenestene i marknaden.