3 Verdigrunnlaget i forvaltninga

Kilde: Paal Audestad

3.1 Innleiing og samandrag

Statsforvaltninga har mange formål og oppgåver og møter innbyggjarar og næringsliv i ulike roller. Arbeidet i forvaltninga må tuftast på nokre grunnleggjande verdiar som spring ut or dei demokratiske og rettsstatlege tradisjonane våre. Slik Regjeringa ser det, skal forvaltninga, utan omsyn til den politiske fargen til den regjeringa som til kvar tid sit, fremme demokrati og rettstryggleik og stå for fagleg integritet og effektivitet.

• Demokrati: Forvaltninga skal vere politisk styrt og lojal overfor statsråden, regjeringa og vedtak i Stortinget. Forvaltninga skal vere open for innsyn, leggje til rette for deltaking frå innbyggjarane og sikre dei tilsette og organisasjonane deira medråderett og medverknad.

• Rettstryggleik: Forvaltninga er bunden av lov. Forvaltninga skal hegne om rettstryggleiken både med omsyn til innhaldet i avgjerdene og i avgjerdsprosessane. Forvaltninga har eit særleg ansvar for dei som ikkje like enkelt kan fremme interessene sine.

• Fagleg integritet:Forvaltninga har plikt til å gi velfunderte og kunnskapsbaserte råd og ut frå beste faglege skjøn sørgje for at politiske vedtak vert sette ut i livet. Forvaltninga skal opptre partipolitisk nøytralt.

• Effektivitet: Forvaltninga skal bruke ressursane slik det er politisk bestemt, og skal nå dei politiske måla på den mest ressurssparande måten.

3.2 Mange formål, oppgåver og målgrupper

Formåla og oppgåvene til forvaltninga og plassen ho har i det politiske styringssystemet, set særeigne krav til korleis ho arbeider. Formåla er dels knytte til kvar sektor, til dømes helse og utdanning, og dels til tverrgåande omsyn og interesser, til dømes miljø og tryggleik.

På dei ulike formålsområda skal statsforvaltninga utføre ei rekkje oppgåver. Grovt sett er det vanleg å skilje mellom staten som utøvar av avgjerdsmakt, som tenesteytar og som næringsdrivande. Dei ulike oppgåvetypane set ulike krav til dei tilsette og til verksemdene. I nokre tilfelle er likehandsaming eit sentralt omsyn. I andre tilfelle er det viktigare med individuell utforming av tenestene, at dei er skreddarsydde til ulike brukargrupper.

I praksis vil mange ulike oppgåvetypar vere samla i ei verksemd. Eit døme er tilsynsverksemdene. Dei utøver avgjerdsmakt, men i tillegg skal dei ofte gi råd til departementet, hente inn informasjon om sektoren, stå for analysar og utgreiingar innafor fagområdet sitt, formidle kunnskap og rettleie til dømes private verksemder om korleis dei skal etterleve regelverket.

Folk har ulike forventningar til statsforvaltninga, avhengig av kva for rolle dei møter ho i: som tenestemottakar eller tenestekjøpar, som klient eller pasient, som mottakar av gode eller som pliktig til å følgje lover, reglar og pålegg. Målgruppene til forvaltninga omfattar ikkje berre næringsliv og individuelle innbyggjarar, men òg interesseorganisasjonar, andre offentlege verksemder, utalandske statsborgarar og forvaltninga i andre land. Det er derfor ikkje alltid like endeframt å definere kven forvaltninga har som brukarar. I tillegg skal forvaltninga ta vare på kollektive interesser og samfunnsomsyn som ikkje direkte er knytte til ei bestemt målgruppe eller ein individuell brukar.

3.3 Samansette forventningar og avveging mellom ulike omsyn

Denne mangfaldige veven av formål, oppgåver og målgrupper gjer statsforvaltninga til ein særeigen organisasjon og krev stor evne til å handtere kompleksitet i avgjerdsprosessane og i oppgåveløysinga.

Forvaltninga skal mellom anna

• tene eit politisk system og støtte opp under demokratiske prosessar i skjeringspunktet mellom fag og politikk

• fremme samansette og komplekse mål og løyse eit breitt spekter av oppgåver i møte med svært mange ulike målgrupper

• handheve lover og reglar, fastsetje plikter og ta vare på rettar i tråd med rettsstatsprinsippa

• drive ikkje-marknadsbasert tenesteyting og ta vare på fordelingsomsyn

• sørgje for heilskapstenking og samordning

• balansere mellom resultatorientering og regelstyring

• finne ein balanse mellom lokalt skjøn og sentral styring.

Summen av desse forventningane krev evne til å vege ulike omsyn mot kvarandre. Mange av forvaltningsoppgåvene går ut på å fordele knappe gode. Ytingane skal ikkje vere avhengige av kva kvar enkelt kan betale. Å ta vare på interessene til somme kan gå på kostnad av interessene til andre. Det finst ikkje nokon eintydig måte å vege omsyn og løyse dilemma på. Ein kan ikkje dømme om måloppnåinga i forvaltninga på same måte som ein gjer i det private næringslivet.

Arbeidet i forvaltninga må tuftast på nokre grunnleggjande verdiar som spring ut or dei demokratiske og rettsstatlege tradisjonane våre. Statsforvaltninga utøver makt, og utan ankerfeste i desse verdiane står legitimiteten til statsforvaltinga og dermed til den politisk-administrative styringskjeda på spel. Forvaltninga må utvikle seg, fornye seg og ta opp i seg nye samfunnsutfordringar i samsvar med dei grunnleggjande verdiane.

3.4 Dei grunnleggjande verdiane

3.4.1 Demokrati

Forvaltninga skal setje politikk ut i livet. Det forvaltninga gjer, skal byggje på demokratiske vedtak, ho skal opptre lojalt overfor regjeringa og overfor statsråden som sjef for departementet. I dette ligg det at forvaltninga ikkje berre skal følgje ordrar, men òg førebu og setje i verk den politikken dei veit at statsråden og regjeringa ønskjer. Forvaltninga skal med andre ord vere politisk styrt.

Statsråden står ansvarleg overfor Stortinget. Det krev som hovudregel ei ubroten instruksjonsline frå statsråden og nedover. I eit system med utstrakt ministerstyre som i Noreg bør det vere tydelege grenser mellom ansvarsområdet til dei ulike departementa, slik at det er klart kva statsråd som instruerer og står til ansvar for kva saksfelt. Det ligg òg i kravet om politisk styring at statsråden og regjeringa skal kunne samordne på tvers av departementsgrensene.

Forvaltninga er òg ein reiskap for utøving av den demokratiske og politiske styringa som kjem til uttrykk gjennom lover Stortinget har vedteke. Forvaltninga skal opptre lojaltmot føremåla med lovene og dei rettslege normene som gjeld. Demokratisk styring gjennom bruk av rettslege verkemiddel er eit grunntrekk ved styresettet vårt.

Forvaltninga skal tene samfunnet og innbyggjarane utover det som følgjer direkte av politiske styringssignal frå statsråden. Innbyggjarane skal kunne påverke utviklinga i samfunnet ut over rolla som individuelle brukarar og gjennom andre kanalar enn berre gjennom val. Forvaltninga skal leggje til rette for innsyn og deltaking frå innbyggjarane. Dette følgjer av lovfesta og ikkje-lovfesta prinsipp for god sakshandsaming, plikt til å gi innsyn og til å gi råd og rettleiing til innbyggjarane. Rett til innsyn er nødvendig for at innbyggjarane skal kunne delta og fremme dei demokratiske rettane sine, og for at pressa og allmenta skal kunne kontrollere vedtaka forvaltninga gjer.

Særleg dei som er mest påverka av statens tenester, tilbod og inngrep, skal kunne kome til orde med meiningane sine. Dette krev at forvaltninga trekkjer enkeltmenneske og interesseorganisasjonar med i avgjerdsprosessane gjennom offentlege høyringar og representasjon i styre, råd og utval. Også på andre måtar må forvaltninga skaffe seg kunnskap om kva innbyggjarane forventar, og kva for erfaringar dei har med forvaltninga.

Retten til innsyn og deltaking gjeld òg i arbeidslivet, jf. Grunnlova § 110. Gjennom organisasjonar og tillitsvalde har dei tilsette rett til medråderett, medverknadog informasjoni samband med endringar som kan få innverknad på arbeidsplassen deira. Medråderett går likevel ikkje føre omsynet til politisk styring. Dette er nedfelt i §§ 1 – 2 i Hovudavtalen i staten.

3.4.2 Rettstryggleik

Innbyggjarane har krav på likehandsaming og til å kjenne til den rettslege stillinga si. Forvaltningsvedtak skal vere heimla i lov. Regelendringar skal kunngjerast. Kvar enkelt skal vere verna mot vilkårlege vedtakfrå styresmaktene og skal kunne forsvare dei rettslege interessene sine, mellom anna gjennom rett til partsinnsyn.

Rettstryggleik gjeld både avgjerdsprosessen og innhaldet i avgjerdene. Då må framgangsmåtane og innhaldet i avgjerdene til ein viss grad vere regelstyrte. Mellom anna har den det gjeld, rett til å klage til ein overordna instans over forvaltningsvedtak som vedkomande er usamd i. Den som handsamar ei sak, skal ikkje ha personlege interesser i saka eller ta utaforliggjande omsyn. Forvaltninga skal vere lojal mot dei lovfesta rettane som innbyggjarar og næringsliv har, og skal sjå til at dei etterlever pliktene sine. Handheving av ei plikt somme har, vil ofte vere å ta vare på ein rett andre har.

Det går ut over dei reelle rettane til folk om forvaltninga er lite tilgjengeleg, uoversiktleg organisert eller bruker eit uforståeleg språk. Det same gjeld om tenestene ikkje er tilpassa det kvar einskild treng. Forvaltninga må vere brukarretta ,ikkje berre i rolla som tenesteytar, men òg når ho utøver avgjerdsmakt. Forvaltninga har ei særleg plikt til å rettleie dei som ikkje like enkelt kan fremme interessene sine.

3.4.3 Fagleg integritet

Forvaltninga har plikt til å vere nøytral overfor partipolitiske interesser. Det gjeld òg i arbeidet for statsråden med å forme og formidle politikk. Forvaltninga skal vere lojal mot statsråden som departementssjef, ikkje som partipolitikar. Sjølv om det i kvardagen kan vere vanskeleg å trekkje dette skiljet for dei som arbeider tett opp mot statsråden, er legitimiteten til forvaltninga og embetsverket avhengig av at dette skiljet vert respektert av begge partar. Statsråden kan ikkje overstyre avgjerder på tvers av lova. Eventuelle forsøk på dette har forvaltninga plikt til å avvise. Sjå også St.meld nr. 11 (2000 – 2001) Om forholdet mellom embetsverket, departementets politiske ledelse og andre samfunnsaktører.

Dei råda forvaltninga gir statsråden, skal vere fagleg funderte. Dei som tek avgjerder, har rett til å få vite kva som etter fagleg skjøn er dei beste verkemidla for å oppnå dei politiske måla. Forvaltninga skal vise sjølvstende, også når den faglege oppfatninga ho har av kvalitet og effektivitet, ikkje er den same som dei politiske oppfatningane til statsråden og det brukarane meiner er god kvalitet. Når statsråden har teke ei avgjerd, skal forvaltninga lojalt setje ho ut i livet, sjølv om forvaltninga fagleg sett har andre vurderingar. Forvaltninga har plikt til å gjere statsråden kjend med dei relevante konsekvensane av avgjerda og sjå til at dei ikkje strider mot lov. Iverksetjinga av politiske vedtak skal vere prega av kunnskap og forsvarleg handheving av regelverket.

I somme tilfelle kan legitimitetsomsyn og krav til rettstryggleik krevje bruk av fagleg skjøn som ikkje er påverka av politiske preferansar eller politisk overprøving.

3.4.4 Effektivitet

Offentleg sektor forvaltar store ressursar på vegner av fellesskapet. Ressursane skal fordelast og brukast i tråd med politiske prioriteringar. Om ein unødig bruker ressursar til eitt føremål, kan ein ikkje fordele desse midlane til andre politiske føremål eller grupper. Effektivitet handlar derfor om prioritering mellom ulike mål. Effektivitetskravet heng dessutan saman med målet om miljømessig god forvaltning av ressursane.

Same kor dei politiske styresmaktene vel å trekkje grensa mellom det statsforvaltninga skal ta seg av, og oppgåver som skal løysast av andre, har forvaltninga ansvar for å ta vare på oppgåvene sine på den mest mogleg effektive måten. Forvaltninga skal produsere dei tenestene ho er sett til, med minst mogleg ressursbruk og slik at ho når dei politiske måla. Ressursane skal fordelast mellom sektorar og oppgåver i tråd med dei politiske måla. Om forvaltninga ikkje er effektiv, betyr det at ho bruker ressursar som kunne vore nytta til å nå andre politiske mål.

Effektivitetsomgrepet har tre viktige aspekt: kostnadseffektivitet, føremålseffektivitet og prioriteringseffektivitet.

Kostnadseffektivitet (produksjonseffektivitet) vil seie å produsere ei gitt mengd varer og tenester av ein gitt kvalitet med minst mogleg ressursbruk.

Formålseffektivitet (resultateffektivitet) er graden av måloppnåing for eit bestemt mål .Formålseffektivitet er eit spørsmål om å velje dei tiltaka som er mest effektive for føremålet.

Prioriteringseffektivitet (allokeringseffektivitet) dreier seg om den høgst moglege måloppnåinga for eit sett med mål som i somme tilfelle kan vere heilt eller delvis i konflikt med kvarandre. Prioriteringseffektivitet er eit spørsmål om å utnytte tilgjengelege ressursar best mogleg gjennom å prioritere mellom ulike mål. Prioriteringseffektivitet kan til dømes dreie seg om å fordele helsekronene best mogleg eller å fordele ressursar mellom helse og skule, mellom helse og transport eller mellom andre føremål.

3.5 Avvegingar og balanse mellom forvaltningsverdiane

Dei fire grunnverdiane – demokrati, rettstryggleik, fagleg integritet og effektivitet – kan ideelt sett utfylle kvarandre og medverke til eit felles verdigrunnlag for det forvaltninga gjer og avgjer. Ei rekkje tiltak for å betre effektiviteten kan til dømes støtte opp under dei andre verdiane. Ei fagleg sterk og brukarretta forvaltning medverkar ikkje berre til fagleg integritet og demokrati, men òg til betre effektivitet og større rettstryggleik.

Verdiane er i stor grad fellespolitiske og er forankra i den demokratiske og rettsstatlege tradisjonen vår. Dei etiske retningslinene for statstenesta er eit døme på korleis regjeringar med ulik partipolitisk samansetning kan semjast om felles normar som speglar dei grunnleggjande verdiane, sjå tekstboks 3.1. 1

I praksis kan verdiane dra i ulike retningar. Kvar teneste- og embetsmann må balansere ulike rollekrav mot kvarandre. Dei etiske retningslinene gir rettleiing i ulike valsituasjonar. Rammer som følgjer av til dømes overordna prioriteringar og styringssignal og ulike dokument, som Plattform for leiing i staten, har òg verdimessige implikasjonar.

Grundig sakshandsaming fremmar kvalitet og rettstryggleik, men krev tid og kan gå ut over effektiviteten og auke den samla ressursbruken. Det kan i neste omgang slå tilbake på rettstryggleiken for dei som ikkje får sakene sine handsama innan rimeleg tid. Media krev ofte raske svar i aktuelle saker, men kvaliteten på svara må òg vere forsvarleg.

Dei tilsette i forvaltninga skal ha fagleg sjølvstende og ytringsfridom, men skal samstundes opptre lojalt overfor arbeidsgivaren og statsråden. Sjølvstende for forvaltningsverksemder kan bidra til rettstryggleik og fagleg integritet, men kan kome i konflikt med omsynet til politisk styring. Omsynet til politisk styring og ministeransvaret tilseier eintydige ansvarsliner mellom overordna og underordna verksemder og klar plassering av ansvar mellom sideordna organ. På den andre sida kan omsynet til effektiv verkemiddelbruk og brukarmedverknad krevje meir samarbeid mellom verksemder. Omsynet til fagleg integritet og effektivitet kan tilseie at oppgåver og kompetanse er organiserte innafor eitt sektorområde. Moglege rollekonfliktar kan gjere at oppgåvene ikkje bør vere samla. Eit døme er skiljet mellom utøving av avgjerdsmakt og næringsdrift, jf. òg kapittel 5.

Statsforvaltninga opererer i spenningsfeltet mellom på den eine sida dynamikken i det politiske systemet og krav til legitime demokratiske prosessar og på den andre sida kravet om langsiktig og fagleg velfundert saksutgreiing og oppgåveløysing. Politiske mål vert ofte gjennomførte ute i forvaltningssystemet, ut frå faglege og juridiske vurderingar av korleis reglar skal handhevast, korleis ulike verkemidel kan realisere overordna politikk, og korleis innbyggjarar, organisasjonar og brukarar kan involverast i avgjerdsprosessar. Dette krev finstemte institusjonelle løysingar, god styringsdialog, velutvikla arbeidsprosessar og ikkje minst kompetente leiarar og medarbeidarar som kan ta vare på omsynet til både fagleg integritet og politisk og demokratisk lojalitet. Ofte kan det vere uklare grenser mellom kva som er dei reint faglege, og kva som er politiske eller normative vurderingar. Forvaltninga må vere slik organisert og arbeide på ein slik måte at det medverkar til å sikre at det er dei politiske styresmaktene som står for dei prinsipielle politiske og verdimessige avvegingane.