5 Ein velorganisert stat

Kilde: Foto: Paal Audestad

5.1 Innleiing og samandrag

Organisasjonsinndeling og organisasjonsform verkar inn på oppgåveløysinga, kva form styringa frå overordna departement og statsråden vil ha, og kor omfattande den politiske styringa kan vere, jf. òg kapittel 3 og 6. Val av organisering må derfor vere tufta på grundige vurderingar av kva som høver best med tanke på dei måla verksemda skal nå, oppgåvene til verksemda og det som kjenneteiknar omgivnadene og dei viktigaste målgruppene. I og med at statsforvaltninga har samansette mål, oppgåver og målgrupper, vil organisasjonsformer variere mellom sektorane og innan sektorane og over tid.

Regjeringa meiner likevel at det er nokre prinsipp som bør vere retningsgivande for ei fornuftig organisering av statsforvaltninga. Desse prinsippa er:

• Organisasjonsformenemå veljast etter ei konkret vurdering av formål, oppgåver, målgrupper, kjenneteikn ved dei omgivnadene verksemdene skal rette seg mot, og av kva for økonomiske og administrative rammevilkår som vil sikre best mogleg måloppnåing for verksemda.

• Statlege verksemdersom opererer i ein marknad i konkurranse med andre, bør organiserast som selskap. Statlege verksemder som opererer i ein marknad, og som òg skal fremme viktige sektorpolitiske omsyn, bør organiserast som statsføretak.

• Utøving av avgjerdsmakt og samfunnsstyring er oppgåver som i hovudsaka bør organiserast som ein del av staten.

• Avgjerdsmakt i enkeltsaker må sikre rettstryggleik og likehandsaming. Det kan, som i dag, i nokre tilfelle tale for at enkeltvedtak vert gjorde med fagleg sjølvstende gitt i lov. Dette er særleg viktig i tilfelle der staten sjølv er part, til dømes som næringsaktør.

• Ombodsliknande funksjonarbør organiserast med fagleg sjølvstende gitt i lov. Om desse funksjonane er lagde til verksemder som òg skal vere ein del av apparatet for iverksetjing av statlege mål, bør verksemdene vere ein del av statsforvaltinga.

• Statlege oppgåver knytte til kunnskapsutviklingbør i hovudsaka organiserast som ein del av staten, men slik at verksemdene har stort fagleg sjølvstende gitt i lov.

• Staten skal unngå å bruke stiftingar og organisering i form av særlovselskap, med mindre det er særlege grunnar til det.

• Forvaltningsorgan skal ikkje ha styre eller råd med mindre det er særlege grunnar for det (til dømes at verksemda har stort fagleg sjølvstende gitt i lov).

• Val av regional inndeling av statlege verksemder må ta omsyn til korleis det regionale leddet til andre offentlege verksemder som dei skal samarbeide med, er inndelte. Den statlege regionale inndelinga bør ikkje gå på tvers av fylkesgrenser.

5.2 Organisering som verkemiddel

Dei siste 15 åra har det skjedd store organisatoriske endringar i staten, slik kapittel 2 viser. Val av organisatoriske løysingar har vore og er eit av fleire verkemiddel i arbeidet for å nå viktige mål, slik som effektivisering og brukarretting av offentlege verksemder. Endringar i organisasjonsform må byggje på solide vurderingar, mellom anna av korleis den politiske styringa skal vere, og kva den politiske styringa skal omfatte.

Omorganisering kan stå fram som eit kraftfullt og synleg verkemiddel. Riksrevisjonens gjennomgang av omorganiseringar som forvaltningspolitisk verkemiddel (Dokument nr. 3:11 (2004 – 2005)) viser at omorganiseringar i varierande grad fører til at ein når dei forvaltningspolitiske måla om meir effektiv ressursutnytting, betre styring og samordning og sterkare brukarretting. Gjennomgangen viser òg at i fleire høve har ikkje vilkåra for at verknadene av omorganiseringar vert slik dei er tenkte, vore nok framme. Vinsten ved omorganiseringar er gjerne overvurdert, medan kostnadene er undervurderte, trass i at erfaringane med mange omorganiseringar viser at det kan gå mange år før vinstane viser seg. Omorganiseringar på sviktande kunnskapsgrunnlag kan gjere at ein seinare må gjennomføre nye omorganiseringar. Tett involvering av dei tilsette og organisasjonane deira er nødvendig for å få til ei god planlegging og ei god gjennomføring av omorganiseringar.

Etablering av nye organisasjonar eller omorganisering av dei som allereie finst, vert ofte brukt som verkemiddel for betre måloppnåing. Den formelle organiseringa er med på å forme korleis oppgåver vert løyste, og korleis dei tilsette ter seg. Reglar, rutinar og ulike prosedyrar i organisasjonen vert gjerne kalla formell struktur. Den uformelle strukturen, som omfattar korleis folk faktisk ter seg, kan vere meir eller mindre i samsvar med den formelle strukturen og målet med organiseringa. Den uformelle organisasjonsstrukturen er ofte ikkje uttrykk for ei medviten organisasjonsutforming. Organisasjonskultur let seg likevel påverke. Spesielt ved større samanslåingar er kulturbygging viktig for å integrere dei opphavlege einingane.

Boks 5.1 Færre forvaltningsorgan: Samanslåing, utskiljing og flytting av oppgåver

Kilde: NSD/Forvaltningsdatabasen og Difi.

Det har vorte færre statlege verksemder. I same perioden har det vore ein vekst i talet på statlege selskap, frå 41 til 62. Det har derfor vorte færre organ å styre for departementa.

Gjennomsnittleg har eit departement i dag om lag 14 statlege verksemder det skal styre, medan gjennomsnittet i 1991 var 49. Samstundes er variasjonen mellom departementa stor.

Utviklinga som har gitt færre forvaltningsorgan og etablering av statlege selskap og føretak, heng saman med ei rekkje organisasjonsendringar:

• Flytting av oppgåver mellom forvaltningsnivå,til dømes Sjukehusreforma i 2002, då sjukehusa vart overførte frå fylkeskommunane til staten og omgjorde til føretak, overføring av barnevern frå fylkeskommunane til staten ved opprettinga av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) i 2004 og overføring av oppgåver knytte til mattilsyn frå kommunane til staten ved opprettinga av Mattilsynet i 2004.

• Flytting av oppgåver mellom statlege nivåved utskiljing av oppgåver frå departementa, til dømes ved etableringa av Politidirektoratet i 2001.

• Utskiljing av oppgåver frå etablerte statlege verksemderfor å etablere nye organ, til dømes utskiljinga av Luftfartstilsynet frå Luftfartsverket i 2000 og utskiljinga av Petroleumstilsynet frå Oljedirektoratet i 2004.

• Samanslåingar av organ, til dømes opprettinga av Sosial- og helsedirektoratet i 2002 ved samanslåing av sju verksemder (også med oppgåver frå departementet), Høgskulereforma i 1994, då talet på høgskuler vart redusert frå 98 til 26, og opprettinga av arbeids- og velferdsforvaltninga (NAV) i 2006 med Arbeids- og velferdsetaten (ei saman-

• slåing av Rikstrygdeverket og Arbeidsdirektoratet/A-etat) og sosialtenesta i kommunane.

• Omdanning av forvaltningsorgan til selskap, til dømes omdanninga av Televerket frå forvaltningsbedrift til Telenor AS i 1994/1995, og utskiljinga av produksjonsverksemda i Statens vegvesen til statsaksjeselskapet Mesta i 2003.

Det har òg skjedd endringar i den interne organiseringa av mange verksemder og i den regionale strukturen.

5.3 Organisering etter ulike omsyn

5.3.1 Arbeidsdeling og klare roller

Organisering inneber arbeidsdeling og spesialisering. Oppdeling av ansvarsområde og høg spesialisering gir mange organisatoriske einingar og kan føre til at det overordna nivået, til dømes departementet, må ta seg av meir av samordninga. Ei grovare inndeling av ansvarsområde kan gjere at det trengst mindre samordning på overordna nivå, men det betyr òg at avveginga mellom ulike mål skjer internt i verksemda eller i organisasjonseininga og ikkje på overordna, politisk nivå. Større einingar som omfattar fleire saksområde, kan gi breiare faglege miljø som òg er meir robuste mot endringar i omgivnadene. Ein må derfor ofte vege omsynet til samordning mot omsynet til klare roller når ein avgjer organisering og arbeidsdeling.

Fleire av dei omorganiseringane som har skjedd dei siste åra, har bore preg av oppsplitting, til dømes ved at ein har skilt mellom rolla som tenesteytar og rolla som myndigheit innafor same sektorområde. I nokre tilfelle har ein òg lagt rolla som utformar av regelverk og rolla som kontrollør av at regelverket vert etterlevd, til ulike verksemder. Samstundes har det òg skjedd ei samordning av organ med same oppgåvetype, til dømes ved at tilsynet med fleire regelverk er lagt til den same verksemda.

Rollekombinasjonar, til og med rollekonfliktar, er ikkje til å unngå i ei så samansett verksemd som statsforvaltninga er. Statsforvaltninga skal nettopp vege ulike omsyn mot kvarandre. Målet er å organisere oppgåver slik at ein unngår uønskte kombinasjonar av roller, og slik at det er klart kven som har ansvaret for å avvege ulike omsyn og mål som kan stå i konflikt med kvarandre. Nokre kombinasjonar av roller kan gå ut over legitimiteten. I andre samanhengar kan omsynet til effektivitet trekkje i retning av at ulike oppgåver likevel vert lagde til den same verksemda. I slike tilfelle må klare mål, reglar og gode styringsprinsipp mellom overordna politisk nivå og underliggjande verksemder gjere det klart kva for omsyn som skal ha vekt.

Arbeidsdeling og spesialisering i forvaltninga kan gjerast ut frå ulike organisatoriske prinsipp. I dette kapittelet vert fire slike prinsipp nærare omtala: organisering etter formål, etter funksjon og oppgåvetype, etter målgrupper og etter geografi.

5.3.2 Formål

Statsforvaltninga er på overordna nivå delt inn etter formål, som til dømes helsesektoren, transportsektoren og utdanningssektoren .Samling av utdanning og forsking i eitt departement og seinare samling av utdanning, forsking og oppvekst, er døme på at inndelinga kan variere over tid. Det same gjeld samling av olje, energi og næring til eitt departement og så splitting mellom olje og energi i eitt departement og næring i eit anna.

Inndelinga av forvaltninga gjer at nokre formål vert kopla saman, andre vert organisatorisk skilde frå kvarandre. Endringane i departementsinndelinga er gjerne eit politisk svar på at det trengst betre samordning mellom tidlegare skilde sektorar. Samlinga av arbeid, sosial og integrering i eitt departement er uttrykk for ei oppfatning av at utfordringane på desse områda krev at dei vert sette i samanheng på overordna politisk nivå.

Mange omsyn går på tvers av sektorar same korleis ein deler inn sektorane. Det gjeld til dømes miljø, tryggleik og likestilling. Det kan tale for at eigne verksemder får ansvaret for å sjå til at alle sektorar tek slike omsyn. Ein har òg meint at typiske tversgåande formål kan verte skadelidande om dei er lagde saman med andre meir sektorprega formål, og om dei ikkje har eit eige administrativt apparat med ansvar for å fremme desse formåla særskilt. Ein har med andre ord ønskt spesialiserte organisasjonar som kan konsentrere seg om desse formåla utan omsyn til andre formål. Avveging av desse formåla mot andre formål skjer då på overordna nivå.

Nokre slike omsyn, som kultur og sosial inkludering, vert i privat sektor omtala som samfunnsansvar. Det vil seie eit ansvar for å fremme fellesmåla for samfunnet, uavhengig av bedrifta sine primære mål, som gjerne er lønsemd. Alle statlege verksemder har eit tilsvarande ansvar for å ta vare på verdiar og omsyn som ligg utafor hovudformålet for verksemda.

5.3.3 Funksjon og oppgåvetype

Mange organisatoriske endringar i statsforvaltninga dei siste tjue åra har ført til at nokre oppgåvetypar er skilde ut som eigne resultateiningar. Dette gjeld særleg tenesteytande oppgåver, der formålet har vore å fremme effektivitet og betre brukarretting ved å føre fleire avgjerder nærmare dei som møter brukarane. I nokre tilfelle har slike endringar skjedd samtidig med at offentlege monopol er avvikla, og at private tenesteprodusentar har fått høve til å ta del i den nyetablerte marknaden.

Der det er private tilbydarar som opererer under normale marknadsvilkår, er det eit viktig prinsipp at marknaden er regulert slik at ikkje ein av tilbydarane har urettmessige fordelar. Det gjeld òg om det er ein privat marknad for dei same tenestene som ei offentleg verksemd yter. Det må ikkje oppstå mistanke om at staten legg rammevilkår eller utøver andre former for mynde som favoriserer den private eller den offentlege tilbydaren. Ei vanleg brukt løysing er å skilje denne typen verksemd ut frå staten og heller etablere selskap som skal operere på dei same vilkåra som andre tilbydarar. Ofte vert forvaltninga av den statlege eigarskapen lagd til eit anna departement enn det departementet som har ansvaret for å regulere rammevilkåra i sektoren. Eit døme på dette er at eigarforvaltninga av Mesta AS vart overført frå Samferdsledepartementet til Nærings- og handelsdepartementet i 2005.

Ønsket om klare roller gjeld likevel ikkje berre i tilfelle der staten opptrer som både regulator og eigar av eit selskap som yter tenester i konkurranse med andre. Også innafor statsforvaltninga kan det vere nødvendig å halde visse roller eller funksjonar frå kvarandre. Det gjeld særleg for statlege verksemder som har til oppgåve å overvake om andre offentlege verksemder følgjer eit regelverk, yter tenester eller utøver avgjerdsmakt slik dei skal. Det er då vanleg at kontrollen med at regelverket vert følgt, er lagd til ei anna verksemd enn dei som har ansvaret for å følgje regelverket.

Klare roller er likevel ikkje til hinder for samordning langs andre dimensjonar. Opprettinga av Mattilsynet er eit døme på at tilsynsrolla er skild frå andre roller staten har overfor denne marknaden, men der tilsynet med fleire ulike lover og ulike delar av næringsmiddelkjeda vart slått saman. For aktørane innafor næringsmiddelkjeda, frå landbruksprodusentar til detaljistleddet og restaurantbransjen, betyr denne samanslåinga ei samordning. Det er no færre statlege verksemder som har til oppgåve å sjå dei i korta. Sett frå aktørane betyr denne organiseringa både klare roller og samordning frå staten si side.

5.3.4 Målgrupper

Dei seinare åra er det lagt aukande vekt på at brukarane av offentleg sektor skal sleppe å gå frå dør til dør, men ha éin stad å gå til. Dette gjeld særleg brukarar med såkalla samansette behov. Opprettinga av Arbeids- og velferdsetaten er det fremste dømet på at dette omsynet òg har ført til organisatorisk samanslåing av sektorar, ikkje berre av to tidlegare statlege sektorar, arbeid og trygd, men òg av statlege og kommunale tenester i sosialsektoren.

5.3.5 Geografi

I nokre tilfelle er den geografiske utbreiinga det viktigaste inndelingsprinsippet. Organisering etter det geografiske prinsippet kan fremme samordning innafor det geografiske området, men kan føre til ulik handsaming av dei same sakene mellom regionane. Kommunane er det fremste dømet på inndeling etter det geografiske prinsippet. Dei har ei lang rekkje med formål, roller, funksjonar og oppgåver innafor eit bestemt geografisk område. Innafor statsforvaltninga er fylkesmannsembeta det fremste dømet, jf. òg kapittel 5.7. Fylkesmannen har ulike oppgåver innafor eit breitt spekter av formål, men rettar verksemda si i første rekkje mot kommunane.

5.4 Hierarkisk organisering og styring

5.4.1 Arbeids- og rolledeling

Hierarkisk organisering dreier seg om arbeids- og rolledelinga mellom overordna og underliggjande verksemder og om korleis styringstilhøva mellom dei to nivåa skal vere. Den norske statsforvaltninga er hierarkisk oppbygd. Departementa er underordna Kongen, og direktorat o.a. er i sin tur underordna departementa. 1

Ved å leggje oppgåver til eigne fagorgan som er skilde ut frå departementa, kan ein verne det faglege sjølvstendet mot påverknad frå dei dagsaktuelle politiske vurderingane som gjerne pregar arbeidet i eit departement. Underliggjande verksemder, til dømes direktorata, er meir skjerma mot den daglege politiske styringa og kan leggje eit meir langsiktig fagleg perspektiv på verksemda si. I somme tilfelle kan legitimitetsomsyn og krav til rettstryggleik krevje bruk av fagleg skjøn som ikkje er påverka av politiske preferansar eller politisk overprøving.

Til forskjell frå mange andre land har Noreg lang tradisjon for underliggjande verksemder med ein viss grad av sjølvstende. Oppretting av ulike direktorat har skjedd over lang tid og i spenningsfeltet mellom omsynet til politisk styring og fagleg sjølvstende. Statsråden og departementa kan instruere forvaltningsorgana – som direktorata er – om alle sider ved verksemda. I praksis har likevel mange av direktorata stort fagleg sjølvstende, og dei faglege innspela frå direktorata har stor innverknad på utforminga av politikken i departementa. Det gjer at det til tider vert spurt om ikkje underliggande verksemder er for sjølvstendige, og at sjølvstendet går inn på område som burde vore tettare styrte frå dag til dag enn det statsråden i praksis kan gjere overfor eit underliggjande forvaltningsorgan. Kva for oppgåver som skal liggje i direktorata eller andre underliggjande verksemder, må derfor revurderast med jamne mellomrom.

Underliggjande verksemder får gjerne overført operative oppgåver eller andre oppgåver som ikkje krev politisk avveging av ulike omsyn. Det avlastar departementa slik at dei kan arbeide med overordna og strategiske spørsmål og i større grad fungere som eit fagleg sekretariat for statsråden. I tillegg gir denne arbeidsdelinga rom for dei underliggjande verksemdene til langsiktig kunnskapsoppbygging og til å utvikle ei langsiktig fagspesialisering som i mindre grad er påverka av den politiske dagsordenen frå dag til dag. Fagkunnskapen kjem òg til nytte i iverksetjinga av dei politiske vedtaka.

Om fleire oppgåver vert overførte til underliggande verksemder, treng likevel departementet ein viss fagkunnskap om dei same oppgåvene for å kunne dra nytte av dei faglege tilrådingane frå den underliggjande verksemda når departementet skal gi råd til statsråden.

5.4.2 Ulik organisering krev ulike styringsverkemiddel

Statsråden og departementet kan bruke ei rekkje verkemiddel i styringa av underliggjande verksemder:

• Lovgiving og anna regulering av det området verksemda opererer innafor. Døme på dette er lov om utdanningsstøtte, lov om arbeids- og velferdsforvaltningen og lov om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger.

• Avgjerder om formål, oppgåver, organisasjonsform og finansiering av verksemda. I tillegg til lovgiving, kan dette skje gjennom andre vedtak i Stortinget, til dømes i samband med budsjetthandsaminga eller ved at departementet, eventuelt Kongen i statsråd, fastset rammene for verksemda.

• Tilsetjing av direktør og utforming og oppfølging av leiarkontraktar for dei som har det.

• Etatsstyring gjennom mål og budsjettrammer fastsette i statsbudsjettet, tildelingsbrev, formelle etatsstyringsmøte og andre former for styringsdialog og dessutan gjennom ulike rapportar som rekneskapar og resultatrapportar .

• Oppfølging av enkeltsaker. Etter forvaltningslova er overordna verksemd normalt klageinstans. Om det er departementet som er nærmaste overordna, kan departementet gjennom klagesakshandsaminga gi faglege styringssignal til den underliggjande verksemda, også i saker der verksemda har fagleg sjølvstende. Departementet kan òg omgjere enkeltvedtak av eige tiltak.

For ordinære forvaltningsorgan kan statsråden gjere bruk av alle verkemidla i styringa av underliggjande verksemder, så lenge dei er innafor dei krav statens økonomiregelverk set til kva slags form styringa skal ha, og korleis styringssignala skal kome til uttrykk. Når statsråden eller departementet instruerer verksemdene, skal det skje skriftleg eller i ei anna form som let seg dokumentere etterpå, sjå òg kapittel 6.

For forvaltningsorgana må eventuelle innskrenkingar i statsråden sin styringsrett over enkeltvedtak vere uttrykkeleg fastsette. Vanlegvis vert det gjort i lova som regulerer det verksemda skal drive med. Då er statsråden sitt ansvar avgrensa tilsvarande. Avskjering av instruksjonsretten vert særleg brukt i saker der det er viktig å vise at avgjerdene er tekne på reint fagleg og lovbasert grunnlag og utan omsyn til politiske preferansar statsråden måtte ha, eller i sektorar der ein av andre grunnar ønskjer å signalisere ein særleg fridom, slik som innafor kultur, undervisning og forsking.

For statlege verksemder som ikkje er forvaltningsorgan, vil sjølve organisasjonsforma kunne setje formkrav til styringa. Eigarstyringa av selskap og føretak må følgje krava i aksjelova, krava i lov om statsføretak eller krava i dei særlovene og vedtektene som ligg til grunn for opprettinga av verksemdene. Det inneber at statsråden må styre gjennom generalforsamling eller føretaksmøte. Styringsretten departementet og statsråden har overfor stiftingar, er avgrensa til å fastsetje vedtektene når stiftinga vert oppretta, nemne opp medlem i styret og eventuelt knyte vilkår til dei økonomiske løyvingane til stiftinga.

5.5 Organisering av tilsyns- og ombodsfunksjonen

5.5.1 Tilsyn

Ein trong definisjon av tilsyn er at det tyder å kontrollere og følgje opp at lovreglar vert etterlevde. Ei vidare forståing er at tilsyn omfattar eit breiare spekter av tiltak for å sikre at intensjonane og formåla ved eit lovverk vert oppfylte. Tradisjonelt har tilsyn gått ut på å kontrollere at verksemda er i tråd med regelverket. Dei siste åra har tilsynsfunksjonen retta seg meir mot å kontrollere at tilsynssubjekta har god internkontroll og sjølve har system som sikrar etterleving av regelverkskrav. Det har òg vorte vanleg at dei verksemdene som har tilsynsfunksjonar, samordordnar tilsynsverksemda si slik at byrdene for dei det vert ført tilsyn med, vert mindre.

Tilsynet med eit lovverk, til dømes arbeidsmiljølova, kan rette seg både mot privat og offentleg sektor. Bortsett frå Riksrevisjonen, EOS-utvalet, Sivilombodsmannen og Ombodsmannen for Forsvaret, som alle er oppretta av Stortinget, finst det ingen statlege kontrollorgan som utelukkande har offentleg sektor som arbeidsområde. Somme har offentleg sektor som sitt viktigaste tilsynssubjekt, som fylkesmennene i høve til kommunane.

Oppheving av statlege monopol, som innafor post, tele og elektrisitet, har gjort det nødvendig å føre tilsyn med at verksemdene ikkje utnyttar mark­nadsmakta si, at dei leverer dei tenestene forbrukarane har krav på, og at dei tek omsyn til tryggleiken. I tillegg krev EØS-regelverk på fleire område at verksemder som har tilsynsfunksjonar, er organiserte slik at dei er uavhengige av staten som eigar i den same marknaden.

Det finst ei rekkje statlege verksemder som har tilsynsfunksjonar, og mange av desse har lange tradisjonar. Ikkje alle har «tilsyn» i namnet, og mange av dei har òg andre funksjonar. Omsynet til robuste fagmiljø og mogleg samvirke med andre funksjonar kan tale for at tilsynsfunksjonane vert lagde til verksemder som òg har andre funksjonar innafor den same sektoren eller formålet. Om tilsynsfunksjonane skal leggjast til eigne verksemder eller til integrerte statlege verksemder, må avgjerast i kvart enkelt tilfelle.

Det er stort sett statlege verksemder som har tilsynsfunksjonar. Der tilsynet i hovudsaka dreier seg om teknisk og fagleg kontroll etter eit detaljert utforma regelverk, finst det likevel døme på tilsynsfunksjonar som er lagde til private, slik som Taubanetilsynet, som er lagt til Norske Veritas. 2

Regjeringalegg til grunn at tilsyn er utøving av mynde, som offentlege verksemder skal ta seg av. Unnatak må ha ei grunngiving, og det må vere godtgjort at omsyna og reguleringsformåla vert like godt eller betre tekne vare på om andre enn offentlege verksemder får dette ansvaret.

Tilsynsverksemda er finansiert over statsbudsjettet. Nokre tilsyn har likevel inntekter gjennom gebyr, sjølv om dei framleis er bruttobudsjetterte. Kor store gebyra og gebyrinntektene er, varierer mykje mellom ulike tilsynsorgan. Det er likevel eit viktig prinsipp at tilsynsverksemdene ikkje skal vere økonomisk avhengige av nokon av dei som dei skal føre tilsyn med, og at finansieringa er slik at det ikkje oppstår eit interessefellesskap mellom dei som skal føre tilsyn, og dei det skal førast tilsyn med. Dette er ikkje til hinder for at noko av tilsynsverksemda kan vere finansiert gjennom gebyr. Finansieringssystemet må i så fall vere utforma slik at utsikta til auka inntekter ikkje skuggar for dei faglege vurderingane av kva tilsynsverksemda skal rette seg mot.

Stortingsmelding nr. 17 (2002 – 2003), Om statlige tilsyn la opp til auka fagleg sjølvstende for tilsyna. Forslaga i meldinga ville ha gitt statsråden og departementa mindre rom for å overprøve avgjerdene til tilsyna i enkeltsaker. Stortinget viste til at det var behov for å klargjere tilhøvet mellom departement og tilsyn i enkeltsaker, men avviste eit forslag om å opprette fleire uavhengige klagenemnder.

Tilsyna er normalt ordinære forvaltningsorgan. Instruksjonsretten til statsråden i enkeltsaker som gjeld sjølve tilsynsverksemda, er likevel ofte avskoren gjennom lov. Regjeringa meiner dette er særleg viktig innafor område der staten òg er involvert i næringsverksemd i konkurranse med andre aktørar, eller der statsråden står ansvarleg for nokre av dei verksemdene det skal førast tilsyn med. Sjølvstendet til verksemder med tilsynsfunksjonar må vurderast i kvart tilfelle og vegast opp mot omsynet til meir overordna politisk styring av samfunnsutviklinga.

Eit viktig spørsmål er kven som skal handsame klager over avgjerdene til tilsyna. Om det i handsaminga av klagene kan vere aktuelt å avvege det omsynet eit tilsyn er sett til å fremme, opp mot andre samfunnsomsyn, bør departementet eller Kongen i statsråd avgjere klagesakene. Kongen i statsråd bør òg kunne ta opp slike saker av eige tiltak.

5.5.2 Ombodsfunksjonen

Stortingets ombodsmann for forvaltninga (Sivilombodsmannen) vart etablert i 1962 som det første ombodet. Forbrukarombodet kom i 1973. Seinare har vi fått fleire og meir spesialiserte ombod. Omboda skal gjere sitt til at regelverket som fremmar interessene til særskilde grupper eller enkeltpersonar, vert etterlevd. I tillegg skal dei fremme interessene deira gjennom andre tiltak, som informasjonsarbeid og ved å vere pådrivarar for betring av regelverket som skal verne desse interessene. Sivilombodsmannen rettar merksemda si mot offentleg verksemd. Andre ombod, som barneombodet, likestillings- og diskrimineringsombodet og forbrukarombodet, er retta mot korleis både offentlege og private aktørar tek vare på dei interessene omboda er sette til å verne.

Omboda har ikkje like omfattande rett og plikt som tilsyna til å gjere vedtak som aktørane må rette seg etter, og har ikkje dei same verkemidla til å sanksjonere manglande etterleving av vedtaka. Tilsyna driv i større grad med kontroll på eige initiativ, medan omboda gjerne handsamar klager eller saker som enkeltpersonar varslar dei om. Påverking av opinionen og innspel til dei politiske styresmaktene er ein ikkje uviktig del av arbeidsfeltet til omboda. Barneombodet har ikkje kompetanse til å gjere enkeltvedtak.

Det er Stortinget som peikar ut Sivilombodsmannen, Ombodsmannen for Forsvaret og Ombods­mannen for sivile vernepliktige. Likestillings- og diskrimineringsombodet, Forbrukarombodet og Barneombodet er utnemnde av Kongen i statsråd. Helsedirektoratet tilset Pasientombodet og fylkeskommunane Elev- og lærlingombodet i fylka.

Dei omboda som er ein del av Stortingets kontroll med forvaltninga, bør som no utnemnast av Stortinget. Dei andre omboda har eit meir samansett mandat, nokre av dei har funksjonar som ligg tett opp til andre oppgåver i statsforvaltninga, som informasjonsinnhenting og -spreiing. Om ombodsfunksjonane er lagde til verksemder som òg skal vere ein del av apparatet for iverksetjing av statlege mål, bør verksemdene vere ein del av forvaltninga. Omboda bør ha stort sjølvstende. Derfor bør omboda vere løyvingsfinansierte over statsbudsjettet og ha sikra sjølvstendet sitt gjennom lov. Ein lengre åremålsperiode utan utnemning i ein ny periode vil sikre omboda større sjølvstende frå dei som utnemner dei, enn to kortare åremålsperiodar, sjå òg kapittel 7. Regjeringa har fremma forslag om å utvide åremålsperioden for til dømes barneombodet til seks år utan høve til ny oppnemning.

5.6 Kollegiale organ

Kollegiale organ gjer felles vedtak som eit kollegium og ikkje som i hierarkiske organ, der leiaren tek den endelege avgjerda. Kollegiale organ i statsforvaltninga kan vere faste eller fungere over eit visst tidsrom, dei kan vere knytte til ein institusjon eller kan vere frittståande. Den vanlegaste forma er utnemning av offentlege utval som gjennom utarbeiding av ei utgreiing – publisert som NOU (Norsk offentleg utgreiing) – skal gi råd om utforming av tiltak, endring av lov eller anna. Nokre kollegiale organ har kompetanse til å ta avgjerder, slik som styra for forretningsverksemder, styra for ulike institusjonar eller ulike klagenemnder. Ofte er kollegiale organ sette saman av ulike partar som har interesse i dei sakene kollegiet handsamar, eller dei kan vere sette saman av personar med ein særleg kompetanse innafor feltet. I denne samanhengen er det korleis regjeringa og departementa bruker kollegiale organ som vert drøfta, sjølv om òg Stortinget nemner ut kollegiale organ.

Kilde: Database for styrer, råd og utvalg.

Kollegiale organ gir forvaltninga tilgang på spesialisert kompetanse og gjer det mogleg å trekkje lekmenn inn i avgjerder. Å ta enkeltpersonar og organiserte interesser med på råd og avgjerder gir andre innsyn i sakshandsaming og gjer forvaltninga meir open. Synspunkta til brukarar og andre partar kan kome fram samtidig som partane kan få betre innsikt i korleis forvaltninga arbeider, og kva for omsyn forvaltninga må avvege. På den andre sida vil det å trekkje enkelte partar tettare inn i sakshandsaminga gjere at statsforvaltninga vert tettare knytt til visse partsinteresser enn til andre. Bruk av kollegiale organ kan òg gi lengre sakshandsamingstid. Det har vore eit ønske om å redusere bruken av kollegiale organ, og talet har gått ned frå i alt 1039 registrerte kollegiale organ i 1980 til 378 i 2007.

Kilde: Database for styrer, råd og utvalg.

Det finst ulike typar kollegiale organ:

• Nemnd: Domstolsliknande nemnderløyser rettslege konfliktar gjennom bindande avgjerder. Statlege fylkesnemnder for barnevernssaker, Forbrukartvistutvalet og Klagenemnda for likestilling er døme på domstolsliknande nemnder. Nemndene kan vere interessebaserte, med representasjon av partar, og oppgåvene kan vere å utøve avgjerdsmakt ut over å løyse rettslege konfliktar. Rikslønsnemnda er eit døme på ei interessebasert nemnd.

• Styre:Eit styre er eit kollegialt organ på nivå over den administrative leiinga og med fullmakter frå departementet og regjeringa til å styre og kontrollere den administrative leiinga. Eit styre har relativt generelle og vidtgåande fullmakter. Styret står ansvarleg overfor departementet. Nemninga styre bør berre brukast når desse krava er oppfylte. Er til dømes styret si rolle avgrensa til å handsame og uttale seg om eit avgrensa saksfelt, eller det berre skal vere rådgivande, bør det heller kallast eit råd. 3 Delar av ei verksemd kan òg ha eit styre som tek avgjerder på avgrensa område. Programstyra i Noregs forskingsråd er døme på ei slik ordning.

• Råd:

  • Sjølvstendige råd med eige sekretariat har gjerne avgjerdsmakt og forvaltningsoppgåver dei skal ta seg av i tillegg til rådgiving og informasjonsoppgåver. Eit døme er Kulturrådet.

  • Fagleg sjølvstendige råd med sekretariat lagt under ein vertsinstitusjon vil administrativt sett stå under leiinga i vertsinstitusjonen, og sekretariatsmedlemene kan ha andre oppgåver enn det som gjeld rådsorganet. Slike organ kan likevel ha avgjerdsmakt eller innstillingsrett og vil då vere å rekne som eit eige forvaltningsorgan. Statens råd for funksjonshemma, som har sekretariatet sitt i Helsedirektoratet, er eit døme på det.

• Institusjonstilknytte kollegiale organ: Institusjonstilknytte kollegiale organ er gjerne sette saman av ekspertar og interesse- eller brukarrepresentantar og gir råd til ein bestemt institusjon, eventuelt innafor eit avgrensa saksfelt. Slike råd har ikkje avgjerdsmakt og er ikkje eigne forvaltningsorgan. Den institusjonen dei er knytte til, har sekretariatsfunksjonen. Slike institusjonstilknytte organ kan vere:

  • Formaliserte rådsorganmed eit særskilt mandat eller vedtekter, formelt oppnemnd leiar og faste representantar, fast møtesyklus og offisielle referat. Slike rådsorgan kan ha nemningar som fagråd, fagleg utval eller brukarråd.

  • Ulike fora utan formelt mandatkan ha dei same funksjonane, men har ikkje den same formelle stillinga eller arbeidsforma.

Det er stort sett sjølvstendige rettssubjekt, som statsaksjeselskap, statsføretak, særlovsselskap som har styre. Normalt har det lita meining å ha eit styre for eit forvaltningsorgan med mindre styret reelt sett skal avgjere budsjett og verksemdsplan og tilsetje og avsetje dagleg leiar. Statsråden står normalt ansvarleg for verksemda til forvaltningsorgana, og eit styre med dei fullmaktene eit styre bør ha, vil gjere det uklart kva statsråden har ansvar for. I dei tilfella der ansvaret til statsråden er avskore gjennom lov, er dette gjort for å gi forvaltingsorganet særskilt sjølvstende i desse sakene. Fornyings- og administrasjonsdepartementet har i ei eiga rettleiing om Bruk av styre i staten generelt rådd frå å bruke styre i forvaltningsorgan. 4

5.7 Regional stat

5.7.1 Regional statsforvaltning og regional inndeling av staten

Regional statsforvaltning er ei samlenemning for statlege verksemder som er inndelte på eit lågare nivå enn nasjonalstaten, og med oppgåver som dei skal utføre innafor ein geografisk avgrensa region.

Regional statsforvaltning har ei sentral rolle i dialogen og i læringssystemet mellom staten og kommunesektoren. Regional stat er ein viktig reiskap i utforminga og iverksetjinga av statleg politikk på område der nasjonale omsyn veg tungt, men der det samtidig er viktig å ta omsyn til lokal variasjon.

Det er i dag om lag 40 verksemder innafor ein slik definisjon av regional stat. Nokre ligg rett under departementet, som Fylkesmannen, andre er regionale kontor for underliggjande verksemder, til dømes regionane i Statens vegvesen.

Staten har dei siste 20 åra teke over oppgåver som tidlegare låg under kommunar eller fylkeskommunar, til dømes spesialisthelsetenesta, barnevernsinstitusjonar og funksjonar som i dag ligg i Mattilsynet. I tillegg er det oppretta nye statlege verksemder på regionalt nivå, som regionane i Utlendingsdirektoratet. Andre sektorar har avvikla dei regionale ledda sine, som Konkurransetilsynet, medan andre har endra den geografiske inndelinga si, som skatteetaten. I sum har det vorte fleire verksemder som høyrer inn under nemninga «den regionale staten».

Dei aller fleste verksemdene har ei regional inndeling som er større enn fylka. Kommunane og fylkeskommunane opplever den regionale staten som kompleks og lite samordna. Ei undersøking NIBR gjorde i 2006, viser at ulik geografisk inndeling av dei statlege verksemdene på regionalt nivå ikkje er den viktigaste årsaka til samordningsproblema innafor den regionale staten. 5 Ulik organisasjonsform og ulik etatskultur skal vere vel så viktig, ifølgje denne undersøkinga. Ulik lokalisering av regionkontora gjer i tillegg samordning vanskelegare.

Den regionale inndelinga av statsforvaltninga er i hovudsaka fastsett etter det som er mest rasjonelt for sektoren, kvar enkelt verksemd og dei oppgåvene ho skal ta seg av. Fleire omsyn går inn i vurderinga av kva som er den beste regioninndelinga. Fleire tidlegare stortingsmeldingar 6 har trekt opp prinsipp og kriterium for inndeling av den regionale statsforvaltninga:

• Kostnadseffektivitet: Inndelinga av og talet på regionar må ta omsyn til effektiv løysing av dei oppgåvene den regionale verksemda skal ta seg av.

• Brukarretting: Inndelinga må vere slik at tenestene er tilgjengelege for brukarane.

• Kompetanse: Verksemda må vere stor nok til å kunne utvikle tilstrekkeleg spesialisert kompetanse.

• Samordning: Når oppgåvene krev samarbeid med andre statlege verksemder og med kommunesektoren, skal inndelinga ta omsyn til dette.

Regional stat må vere organisert slik at interessene til staten så vel som til innbyggjarane, næringslivet og kommunesektorens vert tekne vare på. I Stortingsmelding nr. 12 (2006 – 2007) Regionale fortrinn – regional framtid la regjeringa til grunn at inndelinga av den regionale statsforvaltninga ikkje skaper så store problem at det er nødvendig med ei full harmonisering av den geografiske inndelinga av dei statlege verksemdene, og at det ikkje er grunn til å gjere om på den inndelinga som allereie finst.

Ved framtidige omorganiseringar som får konsekvensar for den regionale inndelinga, legg Regjeringa vekt på at fleire omsyn skal telje med, jf. òg St.meld. nr. 25 (2004 – 2005) Om regionalpolitikken:

• Kvar enkelt sektor har ansvar for å gjere ei brei vurdering av dei samla konsekvensane av endringar i den regionale inndelinga, mellom anna regionalpolitiske konsekvensar og konsekvensar for kommunane det gjeld, næringslivet, innbyggjarane og andre statlege verksemder.

• Kommunal- og regionaldepartementet og Fornyings- og administrasjonsdepartementet har eit særleg ansvar for å samordne vurderingane av framtidige omstruktureringar i den regionale statsforvaltninga, jf. Utgreiingsinstruksens punkt 2.3.2. Desse to departementa skal derfor på eit tidleg tidspunkt vere informerte om slikt reformarbeid.

• Dei statlege regionane skal ikkje gå på tvers av fylka slik at ein del av fylket tilhøyrer éin region, medan ein annan del av fylket tilhøyrer ein annan. Statlege oppgåver som er særleg retta mot kommunane, bør organisatorisk vere knytte til fylkesmannsembeta, jf. òg Stortingsmelding nr. 34 (1991 – 92) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk.

Regjeringa ønskjer ei regional statsforvaltning som er samordna, effektiv og tydeleg, og vil sjå til at informasjonen om den regionale staten og korleis han er organisert, vert betre og meir samordna. Direktoratet for forvaltning og IKT utviklar derfor ei samla elektronisk oversikt over den regionale staten med opplysningar om kor lokal- og regionkontora er plasserte, korleis ein kjem i kontakt med verksemdene og med elektroniske lenkjer til heimesidene til verksemdene. Oversikta skal vere ferdig utvikla og lagd som ei teneste på Noreg.no i 2009.

5.7.2 Rolla til Fylkesmannen

Fylkesmennene – eller fylkesmannsembeta – er regionale statlege forvaltningsorgan. Det finst eit fylkesmannsembete i kvart fylke, med unnatak for Oslo og Akershus, som har felles fylkesmann. Fylkesmannen er eit viktig bindeledd mellom den sentrale statsforvaltninga og kommunane. Eit særtrekk ved fylkesmannsembeta er at dei utfører fagoppgåver for fleire departement og direktorat, samtidig som dei har eit samordnande ansvar for statleg aktivitet i fylket. Etter instruksen sin (fastsett ved kgl res 7.8.1981) er Fylkesmannen Kongen og regjeringa sin representant i fylket og skal arbeide for at den politikken Stortinget har fastsett, vert sett ut i livet. Administrativt er fylkesmennene underlagde Fornyings- og administrasjonsdepartementet. Kvart departement har likevel direkte fagleg instruksjonsmakt over Fylkesmannen på fagområda sine.

Fylkesmannen har desse hovudfunksjonane:

• vere statleg sektorstyresmakt på viktige samfunnsområde der nasjonale omsyn veg tungt (miljø, landbruk, helse, utdanning, samfunnstryggleik og sårbarheit)

• samordne kommunane og regional statsforvaltning

• føre tilsyn med og vere klageinstans for kommunale tenester og vedtak etter særlovgivinga

• vere eit knutepunkt for informasjon mellom sentrale og lokale styresmakter; her spelar Fylkesmannen ei viktig rolle som rådgivar og ressursbank, ikkje minst overfor små kommunar.

I rolla som staten sin fremste representant i fylket skal Fylkesmannen fremme likskap og likehandsaming, uavhengig av kvar det er i landet. Samstundes skal Fylkesmannen vere fleksibel og lydhøyr for dei særlege lokale og regionale forholda og støtte opp under prinsippet om lokalt og regionalt folkestyre. Denne rollesamansetjinga er eit særleg kjenneteikn for Fylkesmannen og kan gi opphav til spenningar. I nokre tilfelle må embetet vege dei ulike rollene mot kvarandre. På den andre sida kan dette mangfaldet ved fylkesmannsrolla i praksis gi Fylkesmannen fleksibilitet til – i samarbeid med kommunane – å finne fram til gode lokale løysingar der det kan vere konflikt mellom nasjonale og lokale interesser. Dette krev likevel at Fylkesmannen heile tida er tydeleg på kva rolle embetet har i ulike samanhengar.

Slik Regjeringa ser det, er det viktig å halde fast på den rolla Fylkesmannen har som knutepunkt mellom stat og kommune, særleg for å samordne og formidle statleg politikk til kommunane på område der nasjonale omsyn veg tungt. I tillegg har fylkesmennene ei viktig oppgåve i å ta vare på omsynet til rettstryggleiken gjennom handsaming av klager og gjennom tilsynsfunksjonane embetet har i høve til kommunane. Fylkesmennene er òg viktige ved at dei sender signal frå kommunane til departementa.

Gjennom handsaminga av St.meld. nr. 12 (2006 – 2007) Regionale fortrinn – regional framtidhar Stortinget slutta opp om sentrale premissar for fylkesmannsrolla i forvaltninga:

• Fylkesmannen skal vere Kongen og regjeringa sin representant i fylket og arbeide for å følgje opp vedtak, mål og retningsliner frå Stortinget og regjeringa. Fylkesmannen skal formidle nasjonale mål og rettleie kommunane.

• Fylkesmannen skal utvikle seg vidare som instans for rettstryggleik. Innbyggjarane får nye rettar, særleg når det gjeld velferdstenester. Fylkesmannen står sentralt i arbeidet for å sikre desse rettane i ei forvaltning med desentraliserte tenester. Fylkesmannen skal på regionalt nivå hjelpe til med at innbyggjarane får dei tenestene og vert handsama på den måten dei etter lova har krav på, og at kommunar og fylkeskommunar følgjer lover og regelverk. Fylkesmannen har ansvar for å handsame klager på kommunale enkeltvedtak og for tilsyn med kommunane på dei ulike fagområda. Fylkesmannen har òg ansvaret for kontroll med at kommunale vedtak er i tråd med lova. Skal Fylkesmannen utøve desse funksjonane på ein god og truverdig måte, må embeta ha god juridisk kompetanse og kompetanse innafor fagområda og sektorane.

• Fylkesmannen har ei viktig samordningsrolle overfor kommunane. Både fylkesmennene og fylkeskommunane har oppgåver retta mot kommunane. Det trengst derfor gode rutinar for samhandling regionalt.

Forvaltningsreforma fører til endringar i oppgåvene til Fylkesmannen, jf. Ot. prp. nr. 10 (2008 – 2009) Om lov om endringar i forvaltningslovgivinga (gjennomføring av forvaltningsreforma). Samstundes har Stortinget, gjennom handsaminga av St. meld nr. 12 (2006 – 2007) Regionale fortrinn – regional framtid, slutta seg til at kjernen i den rolla Fylkesmannen har som staten sin fremste representant i fylket, skal liggje fast. 7 Generelle samfunnsmessige utviklingstrekk vil òg verke inn på Fylkesmannen si rolle og funksjon i framtida. Rolla og funksjonen til Fylkesmannen må utvikle seg slik at offentleg sektor på regionalt og lokalt plan vert best mogleg i stand til å møte framtidige utfordringar. Vidare er det viktig å utvikle fylkesmannsrolla som statleg partnar i kommunal og regional utvikling generelt og i arbeidet med kommune- og fylkes­planlegginga spesielt. Som administrativt ansvarleg departementet for Fylkesmannen har Fornyings- og administrasjonsdepartementet ansvar for dette. Departementet vil gå gjennom korleis mellom anna forvaltningsreforma og samfunnsutfordringar påverkar hovudfunksjonane og rollene til fylkesmannsembeta. Eit viktig siktemål med arbeidet er å klargjere Fylkesmannen si rolle og utviklingsretning i tida framover.

5.8 Verksemder utafor staten – selskap og stiftingar

5.8.1 Organisering som selskap

Statlege verksemder som er organiserte som selskap eller føretak, kan grovt sett delast i to hovudkategoriar 8:

• Verksemder der meir generelle næringspolitiske eller regionalpolitiske omsyn og mål gjer at staten bør vere engasjert. Staten vil opptre som andre eigarar som krev tilfredsstillande langsiktig avkastning på kapitalen. Styret og den daglege leiinga har fullmakter på line med det som gjeld i ei privat bedrift. I slike tilfelle vil aksjeselskapsforma eigne seg.

• Verksemder med sektorpolitiske oppgåver,men der omsynet til effektivitet og nærleik til brukarane og marknaden gjer at dei bør vere organiserte som selskap eller føretak.

Selskap som for ein stor del konkurrerer i ein marknad, men som leverer enkelte tenester som har stor sektorpolitisk interesse, kan kome i ein mellomkategori .Selskap og føretak med statleg eigarskap opererer i marknader med ulik grad av reell konkurranse. Enkelte slike selskap er heilt eller delvis finansierte over statsbudsjettet.

I selskap som først og fremst skal drive forretningsmessig, vil staten styre slik at selskapa kan ha ei god industriell utvikling og gi marknadsmessig avkastning på kapitalen. Dette vil gjelde uavhengig av om staten er einaste eigar, eller om selskapa òg har private eigarar. I eigarskapsmeldinga (St.meld. nr. 13 (2006 – 2007) Et aktivt og langsiktig eierskap) har regjeringa sett opp nokre hovudprinsipp for god statleg eigarskap. Prinsippa er i tråd med allment aksepterte prinsipp for eigarstyring og med aksjelova, OECDs retningsliner for statleg eigarskap og den norske tilrådinga for eigarstyring og selskapsleiing.

Statleg eigarskap kan vere eitt av fleire viktige verkemiddel for å påverke utviklinga i ein sektor, og fleire statlege selskap og føretak er oppretta for å nå politiske mål (slik som for eksempel statsføretaket SIVA og særlovsselskapet Vinmonopolet AS). Selskap med sektorpolitiske oppgåver finst i dag både som aksjeselskap, statsføretak og særlovsselskap.

Slike selskap og føretak vert dels styrte gjennom regulering, dels gjennom finansieringsordningar og kjøp av tenester og dels gjennom eigarstyring. Sektorregulering gjennom lover og forskrifter gjeld alle selskapa og føretaka innafor sektoren, også dei som er privat eigde. I mange høve er slik styring eit meir effektivt verkemiddel i sektorstyringa enn eigarstyring av dei føretaka og selskapa staten eig.

Regjeringa vil vurdere bruken av ulike verkemiddel som staten har til rådvelde for å styre heil­eigde statlege selskap og føretak som utfører sektorpolitiske oppgåver, slik som finansiering, regulering og kontraktstyring. I ei slik vurdering vil regjeringa òg sjå på konsekvensar av eventuelt å følgje opp forslaga frå fleirtalet i Sand-utvalet (NOU 2003:34), som mellom anna foreslo enkelte justeringar av informasjons- og framleggingsplikta overfor det departementet som har eigarposisjonen i statsføretaket.

Regjeringa legg til grunn at verksemder med sektorpolitiske oppgåver for framtida normalt bør organiserast som statsføretak. Dette må vurderast med utgangspunkt i situasjonen, oppgåvene og formålet til kvart enkelt selskap. Å bruke ei meir lik organisasjonsform vil gjere det enklare for omverda å forstå når staten opptrer som ordinær investor (der avkastning på kapital er målet), og når staten har andre mål for verksemda.

Offentlege utval (Reinertsen-utvalet, NOU 2004:7 og Sand-utvalet NOU 2003:34) har peika på at bruken av særlovsselskap er uheldig. Likevel er fleire særlovsselskap etablerte dei siste åra, slik som NORFUND og Innovasjon Norge. Sand-utvalet meinte at dei særlege omsyna som har lege til grunn for opprettinga av særlovsselskap, kunne ha vore tekne vel vare på gjennom vedtektene i eit statsføretak. 9

5.8.2 Stiftingar

Stiftingar er sjølveigande og sjølvstyrte verksemder. Staten kan likevel ha interesse knytt til stiftingar:

• Staten kan ha vore blant dei som etablerte stiftinga. Staten har då vore med og bestemt vedtektene og kan, om vedtektene gir rom for det, nemne opp styremedlemer (ikkje alle).

• Staten gir tilskot til stiftinga fordi ho har oppgåver som er viktige i sektorpolitikken.

Forvaltninga av stiftinga ligg til styret. I lova om stiftingar frå 2005 er sjølvstendet til stiftingane skjerpa mellom anna ved at stiftaren ikkje kan nemne ut alle styremedlemene. Stiftaren kan ikkje endre vedtektene eller leggje ned stiftinga. Det er Stiftelsestilsynet som godkjenner omdanning og eventuelt nedlegging.

Statens styring med stiftingar er på «armlengds avstand» og avgrensa til å gi tilskot, ha styrerepresentasjon og bruke lovreguleringar. Ei kartlegging som Statskonsult gjorde i 2005 – 2006, viser at det er vanleg at staten bruker kombinasjonen av styreoppnemning og tilskot i styringa av kultur- og forskingsstiftingar, medan kombinasjonen lovregulering og tilskot er vanleg for stiftingar innafor utdannings- og helsesektoren.

Å setje krav til bruk av tilskot er eit effektivt styringsverkemiddel. Men staten bør ikkje bruke stiftingar som organisasjonsform på område der staten ønskjer styring, eller i framtida kan ha interesse av tettare styring.

Riksrevisjonen gjekk gjennom bruken av stiftingar i 1999 (Dokument 3:6 1998 – 99). Fleire av dei stiftingane som Riksrevisjonen trekte fram som døme på ei uheldig organisering, er no organiserte som ein del av forvaltninga eller som selskap eller særlovsselskap (til dømes er Norges Eksportråd no ein del av særlovsselskapet Innovasjon Norge, Norsk Romsenter er omdanna til forvaltningsorgan, og Universitetsstudia på Svalbard er omdanna til aksjeselskap). Sjølv om stiftingsforma framleis er brukt i ulike typar verksemder der staten har klare interesser, er det no sjeldan at staten opprettar nye stiftingar. Dette heng mellom anna saman med at det no er fleire organisasjonsformer å velje mellom i dei tilfella der staten ønskjer å gi sjølvstende til verksemda, til dømes forvaltningsorgan med særskilde budsjettfullmakter. I tillegg har ordinære forvaltningsorgan fått noko meir sjølvstende enn dei hadde for nokre tiår sidan. Endringa i lova om stiftingar har òg gjort det mindre aktuelt for staten å bruke denne forma. Dei fleste nye stiftingane der staten har vore involvert i opprettinga, er resultat av omorganisering eller samanslåing av eksisterande stiftingar. Nasjonalmuseet for kunst, 10 som vart etablert i 2003, er eit døme på det. Likevel finst det òg døme på at fleire departement har gått saman i oppretting av nye stiftingar. 11

5.9 Tiltak for å sikre betre organisering av statleg verksemd

5.9.1 Prinsipp for organisering av statleg verksemd

Når statlege verksemder vert oppretta, splitta eller slått saman, er det gjerne ut frå ei førestelling om at visse oppgåver, funksjonar og roller bør organiserast saman, og at andre bør vere skilde frå kvarandre. Kor tett den politiske styringa skal vere, er ei viktig vurdering når ein vel organisasjonsform. Dette er drøfta i avsnitta under. Det er teke utgangspunkt i inndelinga av statlege oppgåver slik det er gjort greie for i NOU 1989:5 En bedre organisert stat.

Å styre samfunnsutviklinga og utøve avgjerds­makt

• Utgreiings- og analysearbeid som ledd i politikkutforminga kan gjerast av verksemder eller andre utafor statsråden sin instruksjonsrett, men departementet bør gi rammer og mandat og skal alltid ta hand om den endelege utforminga av forslag til statsråden. Underliggjande verksemder bør ha stor fridom til å leggje fram kunnskap innafor sitt forvaltningsområde. Dei bør òg spele ei aktiv rolle i den faglege meiningsdanninga og, innafor lojalitetsplikta, delta i ei fagleg meiningsutveksling også i det offentlege rommet. 12

• Utforming av meir detaljert regelverk, som forskrifter, kan delegerast til underliggjande verksemder, men dei er då under statsråden sin instruksjon.

• Å utøve avgjerdsmakt i form av enkeltvedtak og bruk av tvangsmakt må liggje til staten som rettssubjekt. Avvik frå dette bør ha ein god grunn. Med klare rettsreglar der omsynet til likehandsaming står sterkt, kan utøving av avgjerdsmakt leggjast til underliggjande organ der instruksjonsretten til statsråden er avskoren. Det same gjeld klagehandsaming, sjå òg kapittel 4.3. Domstolar og påtalemakt skal vere uavhengige av andre statsmakter og ikkje vere under politisk instruksjon.

• Tilskotsforvaltning kan delegerast til underliggjande verksemder. Om statsråden sin instruksjon skal vere avskoren eller ikkje i slike tilfelle, må vurderast i kvart tilfelle.

Å forvalte kunnskap, verdiar og kultur

• Institusjonar på område som forsking, religionsutøving, kultur og kunnskap der staten tek ansvaret, bør organiserast med stor grad av fagleg sjølvstende, sjølv om dei er ein del av staten som rettssubjekt. I nokre tilfelle kan omsynet til fagleg sjølvstende òg tale for at verksemda bør ha større økonomiske og administrative fullmakter enn det eit ordinært forvaltningsorgan med fagleg sjølvstende har. Dette gjeld særleg verksemder som samtidig driv tenesteyting, slik som universitet og høgskular. I nokre tilfelle kan slik verksemd organiserast utafor staten som rettssubjekt, slik tilfellet er til dømes med stiftingar og selskap innafor kulturområdet. Oppgåver som departementa vil ha styring over, no eller i framtida, bør ikkje leggjast til stiftingar.

Å fordele gode og byrder

• Verksemder som fordeler gode og byrder basert på plikter og rettar overfor staten, slik som skatt, trygd og pensjon, skal vere ein del av staten og under politisk styring. Statsrådens innverknad på korleis enkeltsaker skal handsamast, vil likevel ofte vere avgrensa til utforming av regelverk og handsaming av klager.

Eigenadministrasjon og fellestenester

• Det er gjerne eit praktisk og økonomisk spørsmål korleis ein vil organisere staten sine eigne administrative tenester. Ansvaret for visse tenester er lagt lokalt til verksemdene sjølve, andre til felles sentrale verksemder, slik som Servicesenteret for departementa og Statsbygg. Nokre av tenestene vert produserte innomhus, andre vert kjøpte i marknaden, slik som kantinedrifta og leige av ordinære kontorlokale.

• Om tenestene er nært knytte til kjerneoppgåvene, som til dømes spesialiserte bygg for statleg verksemd, bør statsforvaltninga sjølv ta hand om dei. Om det ligg til rette for å hente ut stordrifts- eller samdriftsfordelar, talar det for at oppgåvene vert løyste i fellesskap mellom fleire delar av statsforvaltninga, slik økonomitenestene (rekneskap og løn) i Senter for statleg økonomistyring (SSØ) er eit døme på. IKT er òg eit døme på tenester som er nært knytte til kjernefunksjonane.

Å yte tenester

• Den overordna politiske styringa frå departementet er gjerne knytt til fordeling, omfang og kvalitet på tenestene og kor mykje dei skal koste. Ein må avgjere i kvart enkelt tilfelle om tenestene skal produserast av statlege verksemder som er ein del av staten, eller av statlege verksemder som er organiserte utafor staten som rettssubjekt, eventuelt av private tilbydarar i ein marknad. Kva slags tenester det er, kva for fordelingsverknader dei har, og om vilkåra for ein velfungerande marknad er til stades, vil verke inn på om tenestene skal vere eit statleg ansvar, og kor tett den politiske styringa skal vere. Regjeringa går imot meir konkurranseutsetjing og privatisering innafor viktige velferdsområde som utdanning, helse og omsorg.

Å drive næringsverksemd

• I all hovudsak er statleg næringsverksemd organisert som eigne rettssubjekt. Om produksjonen er eit viktig verkemiddel i sektorpolitikken, vil det i mange tilfelle trekkje i retning av at verksemda bør vere organisert i statsføretak eller forvaltningsbedrifter som gir departementet og statsråden større innverknad enn i eit deleigd aksjeselskap.

Korleis statsforvaltninga er organisert, er regjeringa sitt ansvar. Verksemdene avgjer i stor grad sjølve korleis dei internt skal organisere seg. Det er opp til regjeringa og Stortinget å velje organisasjonsform på meir overordna nivå, til dømes om det skal vere eit forvaltningsorgan eller ikkje, og om det i tilfelle skal ha fagleg sjølvstende eller budsjettmessig fridom i form av særlege budsjettfullmakter. Regjeringa meiner at organisasjonsform må veljast etter ei vurdering av dei oppgåvene verksemda skal utføre, og av rammevilkåra i sektoren der dei opererer. Eit sentralt spørsmål for val av organisasjonsform er kor tett den politiske styringa skal vere, og kor stort fagleg, økonomisk eller administrativt sjølvstende den underliggjande verksemda i tilfelle treng. Dette er overordna forvaltningspolitiske spørsmål som rører ved statsrådsansvaret overfor Stortinget og den demokratiske kontrollen med dei fellesressursane som forvaltninga rår over.

Prinsippa for organisering skal gjere det enklare for fagdepartementa å ta stilling til kva for oppgåver, funksjonar og roller som bør vere organiserte kvar for seg, eller som med fordel kan organiserast saman. Målet er at staten skal vere organisert på ein ryddig, samordna og effektiv måte, og at det skal vere lett å finne fram for innbyggjarar og næringsliv. Forvaltninga skal fremme lik bruk av nemningar som gjer det enklare for folk å vite kva for type verksemd dei har med å gjere. Utgreiingane før regjeringa og eventuelt Stortinget tek stilling til organisasjonsform, bør på vanleg måte vise kva omsyn som er lagde til grunn for val av organisasjonsform.

For å lette utgreiingsarbeidet i departementa, vil Fornyings- og administrasjonsdepartementet utarbeide rettleiingsmateriale om statleg organisering basert på prinsippa for organisering.

For å vege opp fristillinga, betre den politiske styringa og få ein betre organisert stat vil Regjeringa leggje følgjande prinsipp til grunn:

• Organisasjonsformenemå veljast etter ei konkret vurdering av formål, oppgåver, målgrupper, kjenneteikn ved dei omgivnadene verksemdene skal rette seg mot, og av kva for økonomiske og administrative rammevilkår som vil sikre best mogleg måloppnåing for verksemda.

• Statlege verksemdersom opererer i ein marknad i konkurranse med andre, bør organiserast som selskap. Statlege verksemder som opererer i ein marknad, og som òg skal fremme viktige sektorpolitiske omsyn, bør organiserast som statsføretak.

• Utøving av avgjerdsmakt og samfunnsstyring er oppgåver som i hovudsaka bør organiserast som ein del av staten.

• Avgjerdsmakt i enkeltsaker må sikre rettstryggleik og likehandsaming. Det kan, som i dag, i nokre tilfelle tale for at enkeltvedtak vert gjorde med fagleg sjølvstende gitt i lov. Dette er særleg viktig i tilfelle der staten sjølv er part, til dømes som næringsaktør.

• Ombodsliknande funksjonarbør organiserast med fagleg sjølvstende gitt i lov. Om desse funksjonane er lagde til verksemder som òg skal vere ein del av apparatet for iverksetjing av statlege mål, bør verksemdene vere ein del av statsforvaltinga.

• Statlege oppgåver knytte til kunnskapsutvikling,bør i hovudsaka organiserast som ein del av staten, men slik at verksemdene har stort fagleg sjølvstende gitt i lov.

• Staten skal unngå å bruke stiftingar og organisering i form av særlovselskap, med mindre det er særlege grunnar til det.

• Forvaltningsorgan skal ikkje ha styre eller råd med mindre det er særlege grunnar for det (til dømes at verksemda har stort fagleg sjølvstende gitt i lov).

• Val av regional inndeling av statlege verksemder må ta omsyn til korleis det regionale leddet til andre offentlege verksemder som dei skal samarbeide med, er inndelte. Den statlege regionale inndelinga bør ikkje gå på tvers av fylkesgrenser.

5.9.2 Organisering bygd på kunnskap

Omorganisering kan stå fram som – og vere – eit kraftfullt, synleg og nødvendig verkemiddel. Men det er normalt omfattande kostnader knytte til større omorganiseringar. Rutinane må ofte leggjast om, det må investerast i nye tekniske system, og systema for sakshandsaming, budsjett, rekneskap og arkiv må leggjast om. I tillegg må verksemda gjerne bruke mykje tid og ressursar på leiarutvikling, organisasjons- og kompetanseutvikling. Omorganisering tek tid for både leiarar og medarbeidarar, og dei vert gjerne meir opptekne av endringa enn dei andre oppgåvene dei er sette til å utføre.

Direktoratet for forvalting og IKT (Difi) og Senter for statleg økonomistyring (SSØ) har laga ei rettleiing om korleis vurderingar av kostnad og vinst ved omorganisering kan verte betre.

Avgjerder om omorganisering og val av organisasjonsform må vere tufta på solid kunnskap om korleis ulike organisasjonsformer eignar seg for ulike formål og oppgåver, og på kunnskap om dei omgivnadene verksemdene rettar seg mot. Organisatoriske reformer bør vere forankra i kunnskap og erfaringar om korleis organisatoriske tiltak faktisk verkar. Det trengst derfor meir læring på tvers av verksemdene og departementsområda og meir forskingsbasert kunnskap om organisering og omorganisering av så komplekse organisasjonar som statsforvaltninga er. Omorganiseringar skal sjølvsagt òg følgje Hovudavtalen og prinsippa i plattform for leiing i staten. Medråderett og medverknad er særleg viktig for å få til ei vellukka omorganisering.

Regjeringa vil

• sikre at omorganiseringar vert meir systematisk evaluerte, og at resultata av dei er ope tilgjengelege

• sikre spreiing av systematisk kunnskap om organisering og styring

• sikre eit godt underlag for avgjerder om omorganiseringar ved å setje klare krav til kva som skal vere utgreidd før det vert teke avgjerd om omorganiseringar og omstillingar (sjå boks 5.8)

• sikre at omorganiseringar skjer i tråd med Hovudavtalen og prinsippa for leiing i staten.