1 Innleiing og samandrag av meldinga

1.1 Ei forvaltning for fellesskapet

Denne meldinga handlar om statsforvaltninga. Det vil seie regjeringa sitt administrative apparat. Statsforvaltninga skal sjå til at politiske avgjerder vert sette ut i livet lojalt og effektivt. Ho førebur saker for dei politiske styresmaktene, men tek òg sjølv avgjerder om folks rettar og plikter. Det gjer forvaltninga til ein sentral del av det demokratiske og politiske systemet. Korleis statsforvaltinga fungerer, vedkjem folk, frivillig sektor og næringsliv, og har mykje å seie for korleis heile den offentlege sektoren fungerer. Skal det demokratiske og politiske systemet fungere godt, må forvaltninga fungere godt.

Regjeringa ønskjer ein sterk og effektiv offentleg sektor. Å løyse viktige oppgåver i fellesskap gir folk tryggleik for grunnleggjande velferdstenester, valfridom og råderett over sitt eige liv. Statsforvaltninga skal verne om rettstryggleiken og fridomen til kvar enkelt. Folk skal ha påverknad på samfunnsutviklinga – òg ut over det å stemme ved val. Forvaltninga skal gi folk innsyn og innsikt, slik at dei kan bruke den politiske retten sin til å påverke samfunnsutviklinga og kontrollere korleis fellesressursane vert brukte. Arbeids- og avgjerdsprosessane skal leggje til rette for at folk, organisasjonar og næringsliv kan fremme interessene sine, reise kritikk og medverke til gode løysingar. Statsforvaltninga skal fremme fagleg sjølvstendige synspunkt utan partipolitiske omsyn.

Arbeidsdelinga og organiseringa i forvaltninga skal vere slik at det er klart kven som står ansvarleg for kva avgjerder. Det er demokratisk valde representantar som skal ta politiske avgjerder. Ansvarsdeling og organisering skal gjere det enkelt for folk å ta seg fram og vite kven som gjer kva. Informasjon skal vere lett tilgjengeleg og enkel å forstå. Det skal vere så enkelt som mogleg for folk, organisasjonar og næringsliv å gi informasjon til det offentlege og å etterleve lover og reglar. Statsforvaltninga skal ikkje bruke meir av fellesressursane enn det ho treng for å løyse oppgåvene sine.

Dei store samfunnsutfordringane krev at fleire sektorar trekkjer saman. Kvar verksemd innafor statsforvaltninga har eit ansvar for å ta miljøomsyn, tenkje førebygging og opptre samordna overfor innbyggjarane. Forvaltninga må tilpasse seg eit samfunn i sterk endring, men dei grunnleggjande verdiane skal liggje fast. Omstilling skal skje i pakt med dei nordiske tradisjonane for trepartssamarbeid, medråderett og medverknad frå dei tilsette.

Slanking og utgiftsreduksjon, overføring av oppgåver til marknadsbasert verksemd og import av organisasjons- og styringsprinsipp frå privat sektor har dei seinare åra prega reformene i offentleg sektor i mange land. Det er no ei aukande erkjenning av at statsforvaltninga må representere visse grunnleggjande verdiar som det er heilt nødvendig å ta vare på for å sikre stabilitet, kontinuitet og gode rammer for eit velfungerande samfunn. Når dramatiske endringar påverkar vanlege folks kvardag, slik som då finanskrisa for alvor slo inn over Noreg mot slutten av 2008, ser vi kor nødvendig det er med velfungerande statlege institusjonar. Privatpersonar, organisasjonar og næringsverksemder er avhengige av at statsforvaltninga er kompetent og effektiv.

Det er over 16 år sidan Stortinget sist fekk høve til å diskutere den overordna forvaltningspolitikken i samanheng. Sidan den gongen har statsforvaltinga gått gjennom store endringar. Mange verksemder er skilde ut frå staten som eigne rettssubjekt. Talet på tilsette er ein firedel lågare enn i 1992. Dei oppgåvene som er igjen i statsforvaltninga, er i hovudsaka knytte til førebuing av politiske avgjerder, etatsstyring og utøving av avgjerdsmakt. Nokre offentlege verksemder er splitta opp, andre er slått saman. Rolle- og oppgåvefordelinga mellom departement og underliggjande verksemder og mellom sentrale og regionale statsorgan er endra i fleire sektorar. Underliggjande verksemder har fått større fridom og sjølvstende i enkelte saker. Styringssystema er vidareutvikla for å sikre god politisk styring og resultat i tråd med dei politiske prioriteringane. Bruk av IKT har endra arbeidsformer, opna for anna lokalisering av statlege arbeidsplassar og gjort ny tenesteyting og dialog med innbyggjarane mogleg.

Auka press på offentlege utgifter og forventningar frå folk til korleis forvaltninga løyser oppgåvene sine, vert sentrale utfordringar i åra som kjem. Grenseoverskridande utfordringar har endra grensa mellom nasjonal og internasjonal politikk og krev nye samarbeidsformer og ny kompetanse i forvaltninga. Klima- og miljøendringane, eit meir mangfaldig samfunn og ein open økonomi set nye krav til politikkutforming, samhandling og bruk av kunnskap. Statsforvaltninga må aktivt bruke og medverke til den felles kunnskapsallmenningen. Regjeringa ønskjer fornying for å sikre meir demokrati, betre tenester, deling av kunnskap og trygging av felles samfunnsinteresser.

Denne meldinga legg til grunn at det no trengst ein forvaltningspolitikk som styrkjer dei demokratiske verdiane og strekar under politisk styring av ressursane og institusjonane til fellesskapet. Mange av endringane og utfordringane set store krav til den politiske styringa og til at avgjerder som vert tekne lågare ned i forvaltninga, har klar politisk og demokratisk forankring. Forholdet mellom departement og underliggjande verksemder, mellom politikk og fag og mellom sektoransvar og heilskapsomsyn er derfor sentralt i denne meldinga, jf. òg St.meld. nr. 12 (2006 – 2007) Regionale fortrinn – regional framtid.

Forvaltningspolitikk dreier seg ofte om å vege ulike omsyn opp mot kvarandre, mellom anna ut frå spørsmål som desse:

• Korleis skal arbeidsdelinga mellom departementa og dei underliggjande verksemdene vere, og kor mykje fagleg handlefridom skal underliggjande verksemder ha?

• Kva for oppgåver bør vere organiserte i forvaltningsorgan, der statsråden har instruksjonsrett og ansvar, og kva for oppgåver bør heller leggjast til verksemder med større fagleg eller økonomisk sjølvstende?

• Brukartilpassa tenester krev delegering av avgjerdsmakt og auka rom for variasjon i oppgåveløysinga mellom sektorar og verksemder. Korleis skal forvaltninga då ta vare på omsynet til likehandsaming, felles standardar og overordna politisk styring?

• Solid fagleg grunnlag for avgjerder og effektiv gjennomføring krev spisskompetanse og arbeidsdeling. Korleis kan styringsverkemidla støtte opp under heilskapleg og samordna politikk på område der samordning er nødvendig?

Korleis avveginga av slike omsyn skal vere, vil variere over tid og mellom sektorar. Den overordna forvaltingspolitikken gir rettesnorer. Innafor slike sentrale overordna føringar som denne meldinga trekkjer opp, må kvar sektor og verksemd finne fram til gode arbeidsformer, organisasjonsløysingar og styringssystem som sikrar den demokratiske politiske styringa av fellesressursane. Denne meldinga set opp nokre prinsipp for korleis statsforvaltninga skal arbeide og vere organisert, uavhengig av kor dei politiske styresmaktene vel å trekkje grensa mellom dei individuelle og dei kollektive rettane, fellesgode og private gode, stat og marknad.

1.2 Mål for forvaltningspolitikken

Statsforvaltninga skal arbeide og vere organisert slik at ho legg grunnlaget for politisk styring og brei deltaking frå folk. Ho skal gjere det enkelt for folk, organisasjonar og næringsliv, og ho skal bruke ressursane på ein effektiv og miljømedviten måte. Det krev høg kompetanse og god leiing.

1.2.1 Eit grunnlag for politisk styring

• Byggje på demokratiske verdiar: Forvaltninga skal medverke til at dei politiske styresmaktene når politiske mål. Ho skal leggje til rette for avgjerder og val av verkemiddel som byggjer på den beste kunnskapen. Forvaltninga må ha evne til forbetring og fornying og til å løyse samfunnsoppgåvene i takt med endringar i samfunnet. Rettstryggleik og rettsstatlege verdiar skal liggje til grunn for korleis statsforvaltninga arbeider, jf. kapittel 3 og 4 .

• God styring og organisering: Forvaltninga skal ha klare ansvarsforhold og god arbeidsdeling, jf. kapittel 5 og 6. Arbeidsområda og oppgåvene skal vere kopla saman slik at ulike formål og interesser kan vegast opp mot kvarandre. Somme oppgåver høyrer ikkje saman, til dømes næringsdrift og utøving av avgjerdsmakt innafor det same området. Det skal ikkje vere tvil om kva slags interesser og omsyn som ligg til grunn for avgjerder.

• Samordna bruk av verkemiddel: Mål- og resultatstyringa og andre styringsinstrument skal sikre samordning. Verksemdene skal sjå ut over sitt eige ansvarsområde, jf. kapittel 6. Sektormål skal ikkje stå i vegen for gode løysingar på tvers. Folk forventar at styresmaktene opptrer samordna. Informasjonsteknologien skal leggje til rette for meir effektiv sakshandsaming og betre samhandling og informasjonsutveksling mellom einingar og forvaltningsnivå.

1.2.2 Brei deltaking

• Ei open forvaltning: Demokratisk og folkeleg kontroll og engasjement i samfunnsutviklinga krev ei open forvaltning som gir innsyn, som deler kunnskapen sin med andre, og som lyttar til synspunkta frå dei som vert påverka av avgjerdene, jf. kapittel 4. Forvaltninga skal hente informasjon og synspunkt frå innbyggjarar og næringsliv. Forvaltninga har plikt til å leggje særleg til rette for dei som ikkje kan fremme sine syn like enkelt som dei organiserte interessene. Informasjonsteknologien må leggje til rette for at alle kan få innsyn og innsikt.

• Lett å finne fram: Forvaltninga og dei statlege leiarane skal samarbeide om informasjonsformidling og i utviklinga av digitale tenester, jf. kapittel 4 og 6. Kvar verksemd har ansvaret for at informasjonen vert samordna med andre verksemder når det er best for innbyggjarane. Statsforvaltninga skal stille opp med integrerte løysingar, uavhengig av korleis forvaltninga er organisert. Folk skal få raskt svar. Dei som er i kontakt med forvaltninga, skal kunne finne fram på ein enkel måte. Forvaltninga skal vere oversiktleg og bruke nemningar og omgrep om seg sjølv som gjer det enklare for folk å vite kva for type verksemd dei har med å gjere, jf. kapittel 5.

• Eit klart og enkelt språk: Forvaltninga skal bruke eit språk som er klart og forståeleg for dei ho rettar seg til. Det skal vere lett for folk å forstå brev, skjema og annan statleg informasjon.

• Betre brukarretting: Brukarane skal ha innverknad på korleis oppgåvene vert løyste. Dei skal kunne seie meininga si gjennom brukarundersøkingar eller ved at dei vert tekne med i fora som gir råd til offentlege verksemder, jf. kapittel 4. Brukarundersøkingar og innbyggjarundersøkingar må nyttast som grunnlag for forbetring og som styringsinstrument i utviklinga av verksemdene. Auka brukarretting krev at avgjerder, særleg dei som byggjer på skjønsvurdering av individuelle behov, vert flytta til dei som er nærmast brukarane, og at dei konkrete løysingane kan variere.

1.2.3 Miljømedviten

• Ei miljømedviten forvaltning: Statsforvaltninga og heile den offentlege sektoren må gå føre og vise veg ved å etterspørje varer som er miljøvenlege, og som er tilverka etter høge etiske og sosiale standardar. God ressursbruk er god miljøpolitikk. Forvaltninga skal velje arbeidsformer som er ressursvenlege og minst skadelege for miljøet, til dømes gjennom auka bruk av telefon- og videokonferansar i staden for reiser med fly og bil. Utnytting av informasjonsteknologien legg grunnlag for ei meir effektiv og ressursvenleg oppgåveløysing i forvaltninga.

• Miljøvenleg og energieffektiv drift: Staten skal gjennom innkjøp, bygging og drift velje miljøvenlege og energieffektive løysingar. Når forvaltninga kjøper og vel IKT-utstyr, skal ho òg leggje vekt på klimautslepp og energibruk ved produksjon av utstyret og på energiforbruket utstyret krev i bruk og drift. Det gir miljøvinst og reduserer dei årlege energikostnadene til verksemdene.

1.2.4 Effektiv

• God ressursbruk: Forvaltninga skal løyse oppgåvene sine med minst mogleg ressursbruk og slik at ho når dei politiske måla. Ressursane skal fordelast mellom sektorar og oppgåver i tråd med dei politiske måla. Om forvaltninga ikkje er effektiv, forbruker ho ressursar som kunne vore nytta til å nå andre politiske mål, jf. kapittel 3. Kravet om god ressursbruk inneber òg ei kritisk haldning til kva for delar av offentleg forvaltning som framover kjem til å trenge meir arbeidskraft. Auken i talet på eldre gjer at offentleg sektor må nytte arbeidskrafta betre, mellom anna ved hjelp av ny teknologi og nye måtar å organisere tenestene på. Kunnskap om ressursbruk og resultat skal vere offentleg tilgjengeleg, jf. kapittel 6.

• På nett med innbyggjarar og næringsliv: Statsforvaltninga skal så langt som mogleg bruke elektroniske kanalar i samhandlinga med innbyggjarane og næringslivet. Folk skal sleppe å gi same informasjon om seg sjølv til fleire offentlege instansar og register. Omsynet til personvern og sikring av informasjon skal liggje til grunn for utforming og bruk av digitale løysingar. Offentlege verksemder skal bruke opne standardar. Statlege verksemder skal utnytte felleskomponentar og samarbeide i val av tekniske løysingar og elektronisk infrastruktur, jf. kapittel 6. Forvaltninga skal bruke IKT for å effektivisere måten forvaltninga arbeider på. Vinsten av effektiviseringa skal nyttast til å styrkje tenestetilbodet på prioriterte område.

• Gode reglar som er lette å følgje: Lover og reglar er blant dei viktigaste verkemidla i styringa av samfunnsutviklinga. Reglane må vere utforma slik at dei gir det resultatet det er meininga dei skal ha, og slik at det er enkelt for innbyggjarar, næringsliv og andre å følgje dei, jf. kapittel 4. Forvaltninga skal prioritere arbeidet med forenkling av regelverket. Nytt regelverk skal vere så enkelt og treffsikkert som mogleg og vere utforma teknologinøytralt slik at det legg til rette for effektiv bruk av IKT i sakshandsaminga. Regelverk som har verka ei stund, skal vurderast med sikte på kor godt det fungerer.

1.2.5 Høg kompetanse og god medarbeidarskap

• Rekruttere, utvikle og halde på kompetanse: Forvaltninga skal ha gode og inkluderande arbeidsplassar og setje høge krav til leiarar og tilsette. I mange verksemder kjem store delar av arbeidsstokken til å nå pensjonsalderen om nokre få år. Forvaltninga skal gi høg prioritet til arbeidet med å rekruttere, utvikle og halde på dyktige medarbeidarar, jf. kapittel 7. Forvaltninga må ha leiarar som tek medråderetten til dei tilsette på alvor, og som gir rom for ansvarlege, aktive og kreative medarbeidarar. Slik kan verksemdene utvikle arbeidsplassar prega av god medarbeidarskap. Forvaltninga skal ta i bruk varierte arbeidsformer som innbyr til aktiv medverknad og godt samspel i oppgåveløysinga. Kompetanseutvikling er avgjerande for fornying og kvalitet i offentleg sektor. Arbeidsgivarpolitikken skal leggje til rette for at arbeidstakarane kan få utvikle seg gjennom heile yrkeslivet. Det gjer òg arbeidstakarane mindre utsette under omstilling.

• Medråderett og medverknad: Dei tilsette og organisasjonane deira skal vere med på laget i fornyingsarbeidet. Medarbeidarane sit på kompetanse og kunnskap som er avgjerande for at forvaltninga kan løyse oppgåvene sine betre. Arbeidsgivarpolitikken skal leggje til rette for at arbeidstakarane individuelt og gjennom organisasjonane sine har medverknad og reell medråderett og kan bruke kompetansen til beste for utviklinga av verksemdene, jf. kapittel 7.

1.2.6 Leiarskap som gir retning og motiverer til innsats

• God leiarskap: Forvaltninga må ha dyktige og resultatorienterte leiarar som spelar på lag med dei tilsette, slik at dei saman løyser oppgåvene best mogleg og mest mogleg effektivt, jf. kapittel 7. Viktige prinsipp for god leiing ligg nedfelte i Plattform for leiing i staten.Kvar enkelt leiar og leiarane som gruppe har eit særleg ansvar for å få fram resultat til beste for fellesskapet og i samsvar med dei politiske prioriteringane. Verksemdene skal følgje opp leiarplattforma gjennom rekrutteringsprosessane, leiar- og lønssamtalane og måling av resultat.

• Lokalt ansvar: Kvar verksemd må utvikle leiarskapen sin og tilpasse organiseringa og kompetansen til oppgåvene og dei interne og eksterne utfordringane, jf. kapittel 7. Delegering av avgjerdsmakt og meir overordna styring har gjort det endå viktigare med profesjonell leiing av verksemdene. Leiarskapen skal utvikle seg gjennom ein kombinasjon av kunnskap, haldningar og meistring. Dei gamle embetsmannsideala skal haldast i hevd, mellom anna for å sikre rettstryggleik og etisk framferd.

1.3 Avgrensing av meldinga og dei ulike kapitla

1.3.1 Statsforvaltninga og forvaltningsutvikling som politikkområde

Offentleg sektor omfattar staten, fylkeskommunane og kommunane. Denne meldinga handlar i hovudsaka om statsforvaltninga. Med statsforvaltninga forstår vi dei verksemdene som er organiserte som ein del av staten som rettssubjekt. Dette er oftast dei som går under nemninga forvaltningsorgan og forvaltningsbedrifter. Særlovsselskap, statsføretak, helseføretak, statlege aksjeselskap, stiftingar og andre einingar som ikkje er ein del av staten som rettssubjekt, vert ikkje rekna som ein del av statsforvaltninga. I denne meldinga dekkjer omgrepet statsforvaltninga ikkje statsrådane og resten av den politiske leiinga, om ikkje anna er nemnt. Dei tilsette i statsforvaltninga utgjer i hovudsaka dei som høyrer inn under det statlege tariffområdet, medrekna toppleiarane på leiarkontrakt. Ein del prinsipp, til dømes for god sakshandsaming og dialog med innbyggjarane, gjeld likevel òg for einingar som ikkje er ein del av statsforvaltninga.

Forvaltningspolitikken handlar om overordna og sektorovergripande spørsmål, som politisk styring, organisering, medarbeidarutvikling og leiing og dessutan felles administrative og tekniske løysingar. Innafor felles overordna rammer for korleis statsforvaltninga bør arbeide og vere organisert, har kvar enkelt sektor, departement og underliggjande verksemd eit ansvar for å organisere seg og arbeide slik at dei når dei politiske måla. Meldinga handlar om det som er felles for heile statsforvaltninga, og ikkje det som er spesifikt for dei ulike sektorane og verksemdene.

Avgjerder om organisering og korleis statsforvaltninga skal arbeide, ligg til regjeringa og kvar enkelt statsråd, innafor dei rammene som Stortinget trekkjer opp, mellom anna i lovgiving og budsjettvedtak. Politiske reformer og nye tiltak krev ofte bruk av forvaltningspolitiske verkemiddel som ny organisering, oppretting av nye organ og ei anna arbeidsdeling mellom til dømes departement og underliggjande verksemder. Stortinget vil ofte handsame desse sakene, anten fordi dei har budsjettkonsekvensar, eller fordi dei krev lovendringar.

1.3.2 Dei ulike kapitla

Kapittel 2 (Kjenneteikn og utviklingstrekk) gir ei oversikt over offentleg sektor og statsforvaltninga og dei viktigaste organisasjonsformene. Kapitlet gir i tillegg ei oversikt over utviklinga av forvaltningspolitikken sidan førre meldinga om forvaltningspolitikken vart handsama i Stortinget i 1992, og nokre viktige utfordringar statsforvaltninga står framfor.

Kapittel 3 (Verdigrunnlaget i forvaltninga) slår fast at arbeidet i forvaltninga må tuftast på nokre grunnleggjande verdiar som spring ut av dei demokratiske og rettsstatlege tradisjonane våre, og på erkjenninga av at forvaltninga er ein del av eit demokratisk system. Slik Regjeringa ser det, gjeld grunnverdiane same korleis ein ønskjer å trekkje grensa mellom politikk og marknad, korleis staten er organisert, eller kva for politiske styringsambisjonar regjeringa har.

Kapittel 4 (Ei forvaltning for fellesskapet) skisserer prinsipp og tiltak for å sikre ei brukarretta og open forvaltning, mellom anna gjennom aktiv bruk av IKT. Kapitlet slår fast at forvaltninga skal fremme rettstryggleik og skisserer tiltak som sikrar at det offentlege regelverket er forståeleg, formålseffektivt og så enkelt som mogleg å etterleve.

Kapittel 5 (Ei velorganisert forvaltning) drøftar ulike organisasjonsformer i staten og kva for vurderingar som bør leggjast til grunn i val av organisering. Kapitlet skisserer nokre prinsipp for gode val av organisasjonsformer i staten. Prinsippa tek omsyn til at organisasjonsforma påverkar oppgåveløysinga, kva form styringa frå overordna departement og statsråden har, og kor omfattande den politiske styringa vil vere, jf. òg kapittel 3. Kapitlet slår fast at organiseringa av statleg sektor skal stå fram som ryddig og forståeleg for brukarar og innbyggjarar.

Kapittel 6 (Styring og samordning) gir eit oversyn over styringsprinsippa og trekkjer fram nokre utfordringar i mål- og resultatstyringa og i etatsstyringa. Kapitlet tek òg opp utfordringane med å få til ei god samordning og dei viktigaste samordningsmekanismane i forvaltinga. Det er lagt særskild vekt på samordning og felles løysingar innan IKT.

Kapittel 7 (Arbeidsgivarpolitikk og leiing) lyftar fram ein arbeidsgivarpolitikk for å rekruttere og halde på kvalifisert arbeidskraft og som gir medarbeidarar og leiarar ansvar og rom til å utvikle seg fagleg. Forvaltninga treng leiarar og medarbeidarar som strekkjer seg etter mål, og som medverkar til fornying av offentleg sektor.

Kapittel 8 (Økonomiske og administrative konsekvensar) gir eit oversyn over dei økonomiske og administrative konsekvensane av den forvaltningspolitikken meldinga legg opp til.