6 Tiltak for å bedre bruken av samfunnets ressurser

6.1 Hovedlinjer i strukturpolitikken

Full sysselsetting og god vekst i økonomien krever at vi tar ressursene i bruk og anvender dem best mulig. Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Det er derfor viktig å sikre at flest mulig får delta i arbeidslivet. Videre må det legges til rette for at det skapes nye arbeidsplasser med høy produktivitet og god lønnsomhet. Veksten må være bærekraftig. En effektiv bruk av ressursene avhenger av at de er priset riktig. Bruk av miljøressurser som ikke er belagt med avgifter eller betalte kvoter, vil f.eks. medføre at verdiskaping og produktivitet overvurderes.

Evne til å utvikle nye produkter, få innpass på nye markeder, ta i bruk ny teknologi og organisere bedrifter og arbeidsplasser på nye måter er avgjørende for at ressursene skal bli brukt der de kaster mest av seg. For å sikre høy avkastning og inntekter til fellesskapet må naturressurser som olje, gass og vannkraft utnyttes mest mulig effektivt innenfor rammene for en forsvarlig forvaltning.

Strukturpolitikken omfatter tiltak på en rekke områder som påvirker tilgangen på produksjonsressurser og hvordan de utnyttes. Norge har et velorganisert og velfungerende arbeidsmarked som er en avgjørende årsak til at vi har høy produktivitet. Sysselsettings- og arbeidsmarkedspolitikken behandles i avsnitt 3.6, mens dette kapitlet beskriver tiltak for å bedre bruken av samfunnets ressurser i offentlig sektor og produktmarkedene. Regjeringen legger særlig vekt på:

• En effektiv offentlig sektor. Regjeringen vil i høst legge fram sin strategi for fornying av offentlig sektor. Fornyingsstrategien skal bidra til økt velferd for innbyggerne og økt verdiskaping i næringslivet. Regjeringens mål er bl.a. å skape en mer åpen og tilgjengelig forvaltning og bedre velferdstjenester – særlig for de som trenger det mest. En god og effektiv offentlig forvaltning er også en viktig premiss for økonomisk vekst. Offentlig sektor er omtalt i avsnitt 6.4.

• Å legge til rette for innovasjon i næringslivet og offentlig sektor. Innovasjon favner over flere av de prosessene som bidrar til produktivitetsvekst, bl.a. introduksjon av ny teknologi, anvendelse av forskningsresultater og organisatoriske endringer. Økt produktivitet legger grunnlag for økonomisk vekst og økt velferd. Regjeringen vil legge fram en stortingsmelding om innovasjonspolitikken i 2008. Produktivitet og innovasjon er omtalt i avsnitt 6.2.1 og næringsstøtte i avsnitt 6.3.

• Å legge til rette for effektiv ressursbruk gjennom virksom konkurranse i den delen av økonomien som er egnet for markedsbaserte løsninger. Konkurranseloven er viktig for å hindre konkurransebegrensende avtaler mellom foretak eller at dominerende foretak misbruker sin markedsmakt. I noen produktmarkeder er det nødvendig med særskilt regulering utover konkurranseloven for å sikre effektiv ressursbruk eller ivareta ulike samfunnshensyn, bl.a. for utnytting av naturressurser og tilgang til nettverkstilknyttede tjenester (kraftnett, elektronisk kommunikasjon, jernbane mv.). Problemstillinger knyttet til konkurranse og offentlig styring er omtalt i avsnitt 6.2.2–6.2.4.

• Et aktivt og velbegrunnet offentlig eierskap.Det offentlige eierskapet har ulik begrunnelse i forskjellige næringer og sektorer. Staten og kommunene er en betydelig eier i mange næringer som utnytter naturressurser eller har innslag av naturlig monopol. Et viktig hensyn er å sikre et landsomfattende tilbud av grunnleggende tjenester. Offentlig eierskap er drøftet i avsnitt 6.2.5.

• Forenkling av offentlig regelverk. Forenklingstiltak og elektroniske tjenester bidrar til å redusere administrative kostnader ved å etterleve bestemmelsene, større forutsigbarhet for brukerne og til mer effektiv gjennomføring av offentlige tiltak. For å oppnå samfunnsmål til lavest mulig kostnad er det viktig at regelverk og virkemidler er utformet på en god måte, og at etterlevelsen følges opp med effektivt tilsyn. På bakgrunn av en omfattende kartlegging vil Regjeringen legge fram en handlingsplan for reduksjon av næringslivets administrative kostnader ved etterlevelse av informasjonskrav våren 2008. Næringslovgivning og forenkling er omtalt i avsnitt 6.2.6.

Skatter og avgifter påvirker også ressursbruken i økonomien. Hovedtrekkene i Regjeringens skatte- og avgiftsopplegg for 2008 er beskrevet i kapittel 4.

6.2 Produktmarkedet

6.2.1 Produktivitet og innovasjon

Vekstevnen i økonomien bestemmes over tid av tilgangen på arbeidskraft, kapital og naturressurser, og hvordan vi utnytter ressursene til økonomisk virksomhet. Produktivitet gir et mål på hvor effektivt vi utnytter innsatsfaktorene, og økt produktivitet legger dermed grunnlag for økonomisk vekst og økt velferd. Det er mange forhold som bidrar til økt produktivitet – et høyere utdanningsnivå i arbeidsstyrken, kompetanseutvikling og læring hos de ansatte, omstillinger i næringslivet og offentlig sektor, anvendelse av ny teknologi, introduksjon av nye produkter og kvalitetsforbedringer mv.

Høy produktivitetsvekst kan indikere at ressursene i større grad brukes der de kaster mest av seg, men er ingen entydig eller fullstendig målestokk for en vellykket strukturpolitikk. Det er store forskjeller mellom næringer i hvor store produktivitetsforbedringer som er mulig, bl.a. ut fra sammensetningen av innsatsfaktorer, den underliggende teknologiske utviklingen i næringen og hvor effektivt næringen er organisert i utgangspunktet. Videre vil konjunkturelle forhold påvirke produktivitetsveksten. I en oppgangskonjunktur vil typisk produktivitetsveksten først tilta, for deretter å avta når konjunkturtoppen nærmer seg. Produktivitet sier heller ikke noe om hvor stor del av ressursene, bl.a. av arbeidsstyrken, som utnyttes. Videre avhenger måling av produktivitet av at ressursene er priset riktig. Bruk av miljøressurser som ikke er belagt med avgifter eller betalte kvoter, vil f.eks. medføre at produktivitetsveksten måles for høyt. Produktivitetsveksten bør derfor vurderes i forhold til næringsstruktur, over flere år, og ses i sammenheng med den totale ressursutnyttingen i økonomien, særlig sysselsettingen, og andre indikatorer for en bærekraftig utvikling.

Produktivitetsveksten i næringer i Fastlands-Norge var relativt lav i 1980-årene, men har deretter tatt seg betydelig opp. Figur 6.1 viser årlig vekst i bruttoprodukt pr. timeverk (arbeidsproduktivitet) for periodene 1980–1989, 1990–1999 og 2000–2006. Foruten Fastlands-Norge, utenom offentlig forvaltningsvirksomhet, viser figuren produktivitetsveksten i næringene industri, varehandel og post og telekommunikasjon. Strukturendringer og teknologisk framgang i varehandel og enkelte tjenesteytende næringer forklarer en stor del av den økte produktivitetsveksten. Bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) og etablering av nye selskapsstrukturer med større konserner eller kjeder kom i gang i 1980-årene, og fikk et bredt gjennomslag i 1990-årene. Fornying av reguleringene i bl.a. finansmarkedene, markedene for elektronisk kommunikasjon og dagligvarehandelen muliggjorde og bidro til disse omstillingene. Økt konkurranse i tjenesteytende næringer har vært en viktig drivkraft for anvendelse av ny teknologi, introduksjon av nye produkter og forbedring av kvalitet og service.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I industrien økte bruttoprodukt pr. timeverk med 1,9 pst. pr. år over perioden 1980–1989. Den relativt høye veksten i arbeidsproduktiviteten skyldtes bl.a. at industrien ble mer kapitalintensiv. I denne perioden skjedde det også en del utflytting av arbeidsintensiv produksjon til lavkostland og nedbygging av de mest arbeidsintensive bransjene som tekstil- og bekledningsindustri. Industrisysselsettingen ble redusert med 62 000 årsverk over tiåret. Det var i hovedsak den delen av industrien som konkurrerer internasjonalt, som økte produktiviteten. Industriproduksjon med en stor grad av skjerming i forhold til utlandet, bl.a. næringsmiddelindustrien, forlagsvirksomhet og grafisk industri, hadde en svak og til dels negativ produktivitetsutvikling i 1980-årene.

Den svake produktivitetsutviklingen i de skjermede industrinæringene fortsatte gjennom 1990-årene. Også en del industrinæringer som konkurrerer internasjonalt, bl.a. metallindustrien, hadde en svak eller negativ vekst i arbeidsproduktiviteten. For industrien totalt økte bruttoproduktet pr. timeverk med 0,7 pst. årlig i perioden 1990–1999. Sammenliknet med andre land framsto produktivitetsveksten som lav i norsk industri. På grunnlag av slike landsammenlikninger, ofte beskrevet som referansetesting, ble det av enkelte stilt spørsmål om innretningen av næringspolitikken og til dels den økonomiske politikken som ble ført gjennom 1990-årene.

Senere analyser har antydet at bruttoproduktet i faste priser pr. timeverk har gitt et for negativt bilde av industriens produktivitetsutvikling i 1990-årene. Dersom bruttoproduktet måles i løpende priser (i felles valuta) var produktivitetsutviklingen i norsk industri mer på linje med andre land i denne perioden. En mulig forklaring er at norsk industri i relativt stor grad introduserte nye produkter og gjennomførte kvalitetsforbedringer som til dels ble registrert som prisvekst, men reelt var volumvekst.

Etter 2000 har produktivitetsveksten tatt seg opp i nesten alle næringer der den tidligere var relativt lav, også i f.eks. næringsmiddelindustrien og grafisk industri. Samtidig har den høye produktivitetsveksten vedvart i næringer som varehandel og post og telekommunikasjoner, om enn med en viss avmatning. Bruttoprodukt pr. timeverk i Fastlands-Norge utenom offentlig forvaltningsvirksomhet økte med 3,4 pst. årlig i perioden 2000–2006. Den sterke produktivitetsveksten etter 2000 omfatter hele bredden i norsk næringsliv og går sammen med økt produksjon og sysselsetting. Utviklingen viser at omstillingene og produktutviklingen i næringslivet gjennom 1990-årene i det store og hele har vært vellykkede.

Innovasjon er et begrep som favner over flere av de prosessene som kan bidra til økt produktivitet. Nye eller forbedrede produkter og prosesser kan være et resultat av forskningsprosjekter, men innovasjon kan også ha andre utgangspunkt som erfaringsbasert læring, bedriftenes investeringer, konkurranse i markedet mv. Bedriftene vil f.eks. ofte ta i bruk ny teknologi uten at de selv nødvendigvis har medvirket i kunnskapsutviklingen som er «bakt inn» inn i utstyret. Krevende kunder og markedstilpasning er gjerne utgangspunktet for at bedriftene må fornye eller forbedre produktene. Organisatorisk innovasjon er også nødvendig for at bedrifter skal lykkes i dynamiske og krevende omgivelser. Innovasjon lar seg ikke klart definere eller avgrense – og innholdet vil endres med utviklingen av teknologi og samfunn.

Et innovativt næringsliv avhenger av gode universiteter, høyskoler og forskningsinstitutter. Disse institusjonene er viktige for å framskaffe og formidle ny kunnskap og for å utdanne kandidater og forskere. Dette bidrar igjen til overføring av kunnskap og FoU til offentlig og privat sektor. Gode forskningsmiljøer er også viktig for å tiltrekke utenlandske forskningsinvesteringer og gjesteforskere som bidrar til å heve kvaliteten på norsk forskning. Kunnskap er grunnleggende for utvikling av næringsliv og samfunn, men det er ingen enkel eller direkte sammenheng mellom FoU og økonomisk vekst. Skal den forskningsbaserte kunnskapen styrke vekstevnen i økonomien, må resultatene komme til anvendelse i produksjon som er samfunnsøkonomisk lønnsom. Derfor er det viktig at ressursene prises riktig i markedet, f.eks. at miljøkostnader reflekteres i avgifter eller kvotepriser.

Konkurranse er viktig for at foretakene skal motiveres til nyskaping, men det er likevel ikke slik at konkurranse alltid bidrar til innovasjon. Når et foretak velger å bruke ressurser på å utvikle et nytt eller forbedret produkt eller en mer kostnadseffektiv produksjonsteknologi, er hensikten som regel å øke eller opprettholde markedsandelen. Konkurranseloven bidrar til innovasjon ved at den avskjærer andre strategier som foretaket kan benytte for å øke markedsandelen. Alternativer til å satse på innovasjon kan være å utnytte en dominerende stilling eller hindre at konkurrenter etablerer seg i markedet. Konkurranse vil imidlertid ikke bidra til innovasjon dersom konkurrentene umiddelbart kan kopiere produktet eller gjennomføre tilsvarende kostnadsreduksjoner. Følgelig må foretakene ha mulighet til å beskytte sine innovasjoner gjennom patenter, opphavsretter, merkevarer mv. Konkurranseloven er ikke til hinder for slikt vern av immaterielle rettigheter, men i noen sammenheng kan det være nødvendig å avveie ulike hensyn, f.eks. til kommersialisering av nye innovasjoner. Det er iblant aktuelt at bedrifter som ellers konkurrerer i samme marked, samarbeider om FoU-prosjekter. Slikt samarbeid vil i utgangspunktet ikke svekke konkurransen, og det er gjennom en egen forskrift til konkurranseloven gjort et unntak fra forbudet mot konkurransebegrensende avtaler for foretak som samarbeider om FoU. Dersom foretakene strekker samarbeidet lenger enn FoU, f.eks. til en foretakssammenslutning, vil imidlertid konkurranselovens alminnelige bestemmelser komme til anvendelse.

Patenter sikrer oppfinneren eneretten til å utnytte resultatene kommersielt for et begrenset tidsrom. Et foretak er på denne måten beskyttet fra at andre kopierer resultatene og dermed får del i inntektene over en periode. Norge har stått utenfor det europeiske patentsamarbeidet helt siden opprettelsen i 1973. Regjeringen vil forbedre den norske patentpolitikken slik at immaterielle rettigheter kan sikres på linje med andre europeiske land, og har fått tilslutning i Stortinget for at Norge blir med i Den europeiske patentkonvensjonen (EPC). En tilslutning til EPC vil gjøre det enklere og billigere for norske foretak å sikre sine rettigheter i europeiske markeder. Heretter blir det nok med én søknad for å få patent i de 32 landene som er med. Dermed får norske foretak tilgang til patenter på like vilkår med næringslivet i andre europeiske land. Det betyr også at norske produkter og tjenester kan komme raskere inn på andre europeiske markeder.

Undersøkelser av innovasjonsaktiviteten i norsk næringsliv viser en stor grad av stabilitet over tid. For perioden 2002–2004 er det 26 pst. av foretakene som oppgir at de har introdusert nye eller vesentlig endrede produkter eller prosesser, og dermed kan kalles innovative. Den rapporterte innovasjonsaktiviteten for perioden 2002 – 2004 er noe lavere enn tilfellet var for den forrige omfattende innovasjonsundersøkelsen for perioden 1999–2001. Industrien og tjenesteytende næringer har i hovedsak en stabil innovasjonsaktivitet, mens andre næringer har hatt en nedgang i innovasjonsaktiviteten. En større del av de store foretakene er innovative enn av de mindre foretakene. Vel 60 prosent av foretak med over 500 sysselsatte har introdusert nye eller vesentlige endrede produkter eller prosesser i perioden 2002 – 2004.

I internasjonale sammenlikninger av innovasjonsaktivitet kommer Norge relativt dårlig ut etter mange indikatorer, f.eks. etter andelen innovative foretak, som beskrevet ovenfor. OECD har påpekt at høy vekst i BNP og produktivitet i Fastlands-Norge, til tross for svak innovasjonsaktivitet, står i motsetning til vanlige resultater fra internasjonale studier om innovasjon og økonomisk vekst – og har beskrevet sammenhengen som «det norske paradokset». En mulig forklaring er at indikatorene gir feil beskrivelse, dvs. ikke fullt ut måler den innovasjonsaktiviteten som faktisk finner sted i Norge. Definisjonen og avgrensningen av innovasjonsbegrepet er utviklet først og fremst på grunnlag av industriaktiviteter, og fanger i mindre grad opp innovasjoner i andre næringer som er viktige i Norge, bl.a. petroleumsvirksomhet og marin sektor. Trolig skyldes «innovasjonsparadokset» i noen grad ulik næringsstruktur og at norsk næringsliv er nyskapende på måter som ikke fanges opp av undersøkelsene. Et annet spørsmål er om en relativt lav, målt innovasjonsaktivitet er et reelt problem når næringslivet likevel klarer å tilegne seg den kunnskapen og teknologien som er nødvendig for å øke verdiskapingen og produktiviteten. OECD arbeider nå med en landundersøkelse om innovasjonspolitikken i Norge, som vil gå nærmere inn i disse spørsmålene.

Regjeringen vil legge fram en stortingsmelding om innovasjonspolitikken i 2008. Stortingsmeldingen vil gi en situasjonsbeskrivelse av innovasjonsaktiviteten og presentere tiltak for innovasjon og omstilling i norsk næringsliv. Offentlig finansiering av FoU og tiltak for innovasjon er nærmere beskrevet i avsnitt 6.3.3.

6.2.2 Konkurransepolitikken

Konkurransepolitikken skal bidra til god ressursutnyttelse ved å legge til rette for virksom konkurranse. Konkurransepolitikken favner bredt, og er rettet både mot konkurransebegrensende atferd hos aktører i næringslivet og mot konkurransebegrensende myndighetstiltak.

Konkurranse bidrar til kostnadsreduksjon og utvikling av nye eller bedre produkter. Dette kommer forbrukerne til gode gjennom lavere priser og et variert produktutvalg. Selgere av varer og tjenester har økonomiske motiver til å begrense konkurransen. I et marked med svak konkurranse kan en selger øke sine utsalgspriser uten å tape tilsvarende omsetningsverdi. En slik prisøkning reduserer effektiviteten i økonomien og innebærer en økonomisk overføring fra forbrukere til selgere. I slike tilfeller må derfor konkurransemyndighetene gripe inn mot bedrifters atferd for å opprettholde virksom konkurranse. Effektiv konkurransepolitikk kan derfor også være fordelingspolitikk, og det motsatte av å la markedskreftene virke fritt.

Konkurranseloven retter seg i første rekke mot konkurransebegrensende atferd hos offentlige og private selskaper som driver forretningsmessig virksomhet. Loven trådte i kraft i mai 2004, og gir Konkurransetilsynet effektive virkemidler for å avdekke og sanksjonere konkurransebegrensende atferd. Ved brudd på lovens bestemmelser kan Konkurransetilsynet ilegge overtredelsesgebyr.

• Konkurransetilsynet vedtok den 6. juni 2005 å gi SAS Braathens et overtredelsesgebyr på 20 mill. kroner for misbruk av dominerende stilling. Konkurransetilsynets vedtak ble opphevet ved dom i Oslo tingrett 26. juli 2006. Tilsynet har anket dommen inn for lagmannsretten, hvor saken kommer opp i januar 2008.

• I februar 2007 ble Tine ilagt et overtredelsesgebyr på 45 mill. kroner for utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling og konkurransebegrensende samarbeid. Bakgrunnen for overtredelsesgebyret var en avtale mellom Tine og Rema 1000 om at Tine skal være eneleverandør av ost. Tine har i ettertid bestemt seg for å prøve vedtaket for retten.

Disse og framtidige saker vil bidra til å klargjøre hvor grensen skal settes for misbruk av dominerende stilling.

Konkurransetilsynet skal gripe inn mot fusjoner og oppkjøp som vil føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med målet om effektiv bruk av samfunnets ressurser. Tilsynet vurderer derfor ikke bare om en fusjon begrenser konkurransen i det aktuelle markedet, men også om dette leder til et samfunnsmessig effektivitetstap. En fusjon som gir et selskap markedsmakt, kan innebære høyere priser og lavere produksjon og dessuten redusere incentivene til effektivisering og produktutvikling. I september 2006 nedla Konkurransetilsynet forbud mot Falcks oppkjøp av Viking, fordi det ville føre til en betydelig svekkelse av konkurransen i markedet for bilbergingstjenester. Falck påklaget vedtaket, men i januar 2007 stadfestet Fornyings- og administrasjonsdepartementet tilsynets vedtak om å forby oppkjøpet.

Bedrifter og andre næringsdrivende har plikt til å melde fra til Konkurransetilsynet om fusjoner og oppkjøp. Dette gir tilsynet bedre informasjon om strukturendringer i næringslivet, og bidrar til at tilsynet kan behandle saker raskere. Etter en evaluering av meldepliktsordningen ble terskelverdiene hevet fra 1. januar 2007, slik at flere unntas fra ordningen. Meldeplikten gjelder i dag dersom de involverte selskapene omsetter for over 50 mill. kroner årlig i Norge. Det er imidlertid ikke meldeplikt dersom bare ett av selskapene har over 20 mill. kroner i årlig omsetning.

I konkurranseloven er det en streng grensedragning mellom konkurransefaglige hensyn og andre hensyn. Grensedragningen gjelder både behandlingsprosess og på hvilket beslutningsnivå et vedtak fattes. Konkurransetilsynet kan ikke instrueres av Fornyings- og administrasjonsdepartementet i enkeltsaker. Departementet har heller ikke adgang til å omgjøre vedtak i Konkurransetilsynet som ikke er påklaget, med mindre vedtakene er ugyldige. Videre kan departementet som klageinstans, i likhet med Konkurransetilsynet, kun legge konkurransefaglige vurderinger til grunn. Bare Kongen i statsråd kan ta andre hensyn. Kongen i statsråd kan omgjøre et vedtak fattet av Konkurransetilsynet dersom saken har prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning. En forutsetning er at saken først har vært gjenstand for ordinær klagebehandling i departementet.

Regjeringen har varslet at den i løpet av 2007 vil vurdere å foreslå en endring i konkurranseloven § 21 for saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig interesse, jf. St. prp. nr. 1 (2006–2007). Bakgrunnen for dette er et ønske om å forenkle saksbehandlingsprosessen i saker der et inngrep mot en foretakssammenslutning blir opphevet eller endret som følge av andre samfunnshensyn enn konkurranse. En forutsetning for dette arbeidet er at det skal gå tydelig fram når andre samfunnshensyn blir trukket inn i saken. Et eventuelt forslag i samsvar med dette vil være begrenset til reglene for behandling av saker etter konkurranseloven § 21.

Tiltakene som konkurransemyndighetene har gjennomført i innenriks luftfart er et eksempel på at økt konkurranse gir gevinster i form av lavere priser og mer effektiv ressursbruk. Konkurransetilsynet grep i mars 2002 inn mot SAS-gruppens bonusprogram for innenlands flyreiser, og forbød opptjening av bonuspoeng ved flyreiser innenfor Norge. Bonusprogrammer fremstår i utgangspunktet som en rabatt til kundene. Imidlertid fører opptjeningsstrukturen til dempet konkurranse og etableringshindringer, og dermed høyere priser på flybilletter. Årsaken er at opptjeningsstrukturen reduserer kundenes prisfølsomhet og gjør kundene mer lojale til ett selskap. Tilsynets vedtak løp ut 1. august 2007, og Fornyings- og administrasjonsdepartementet har fastsatt ny forskrift som gjelder fra samme tidspunkt. Forskriften forbyr opptjening av bonuspoeng på innenlandske flyreiser, og gjelder alle flyselskaper med flyreiser innenfor Norge. Formålet med forskriften er å forhindre at det gjeninnføres konkurransebegrensende bonusordninger. Flyprisene i innenriksmarkedet har endret seg betydelig de seneste årene. Ved inngangen til 2002 hadde prisene økt med nesten 60 pst. i forhold til tre år tidligere. Med økt priskonkurranse ble flyprisene betydelig redusert fram til 2004. De siste årene har prisene igjen steget, men ligger likevel betydelig under nivået i 2002, jf. figur 6.2.

Omsetning av bøker i det norske bokmarkedet har tradisjonelt vært regulert gjennom avtaler mellom bransjeorganisasjonene om faste priser og rabatter samt enerett for omsetning av skolebøker. Bokbransjeavtalene har hatt unntak fra forbudet om konkurransebegrensende samarbeid i konkurranseloven. Blant annet er det blitt gitt unntak slik at forleggeren kan sette faste priser for salg i bokhandelen i en periode etter utgivelsen. I forskrift fra 1. mai 2005 ble det gitt unntak fra konkurranselovens forbud mot konkurransebegrensende samarbeid ved omsetningen av bøker, og en ny bokavtale ble utformet i tråd med forskriften.

Etter den nye forskriften kan det for skjønnlitterære bøker maksimalt avtales faste priser i utgivelsesåret og fram til 1. mai året etter, mot tidligere helt ut det etterfølgende året. Videre har alle distribusjonskanaler nå samme anledning til å gi rabatt ved salg av bøker, mens bokklubbene tidligere hadde anledning til å gi langt større rabatt enn andre salgskanaler. Bokhandlernes enerett til å selge skolebøker opphørte for videregående skole fra 1. januar 2006 og for grunnskole fra 1. juli 2006. Samtidig ble fastprisordningen avviklet for disse bøkene. For lærebøker til høyskole og universitet er adgangen til prissamarbeid forlenget flere ganger, foreløpig fram til 1. juli 2008. Begrunnelsen for unntaket er et ønske om å styrke og utvikle norsk som fagspråk.

Utviklingen av markedsforholdene i bokbransjen har stor betydning for Regjeringens litteraturpolitiske mål om mangfold, kvalitet og tilgjengelighet. Konkurransetilsynet har evaluert virkningene av endringene i 2006, og så langt ser det ut som om regelverksendringene har virket stimulerende på boksalget. Undersøkelsen fra 2006 kunne bare måle den kortsiktige virkningen av den nye bokavtalen. Som varslet i Soria Moria-erklæringen vil Kultur- og kirkedepartementet derfor gjennomføre en evaluering av den gjeldende bokavtalen. Evalueringen skal foreligge våren 2009.

Dagligvaremarkedet i Norge er karakterisert ved flere leverandører med høy markedsandel samt fire store lavpriskjeder. Hvis dominerende leverandører stenger ute mindre leverandører, kan dette være ulovlig etter konkurranseloven. Situasjonen i dagligvaremarkedet er et prioritert arbeidsfelt for Konkurransetilsynet. Fra 2006 innførte tilsynet en meldeplikt for årsavtalene mellom dagligvarekjeder og matvareleverandører. Meldeplikten innebærer at Norgesgruppen, ICA, Coop, Rema 1000, Lidl og Smart Club må melde fra om avtalene sine med 25 markedsledende leverandører. Meldeplikten er et nyttig redskap for å overvåke markedet, og vil virke disiplinerende på aktørene, også gjennom at aktørene bevisstgjøres i forhold til konkurranseloven. Meldeplikten følges opp gjennom møter mellom tilsynet og dagligvarekjedene.

Videre har tilsynet vurdert å gripe inn mot dagligvarekjedenes utveksling av ukentlig prisinformasjon gjennom analysebyrået ACNielsen. Slik informasjonsutveksling kan redusere konkurransen mellom partene. Partene har selv valgt å endre praksis etter å ha blitt orientert om tilsynets vurderinger. Det blir ikke lenger mulig å se prisene for den enkelte kjede, og rapportene vil bare komme hver fjerde uke. Dermed blir informasjonen som utveksles, mindre detaljert og mindre aktuell, og dermed mindre egnet til å begrense konkurransen.

Konkurransetilsynet vil følge opp enkeltsaker der dominerende leverandører overtrer forbudet mot misbruk av markedsdominans, for eksempel ved å inngå eksklusivavtale eller fastsette lojalitetsrabatt eller -bonuser. Høsten 2007 vil tilsynet legge fram foreløpige resultater fra sitt arbeid med dagligvaremarkedet, herunder erfaringer med meldeplikt for dagligvarekjedene og oppfølging av tilsynets rapport «Betaling for hylleplass» fra 2005.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Prisene på reseptpliktige legemidler vil normalt falle kraftig i det internasjonale markedet når legemidlet får konkurranse fra generiske (byttbare) legemidler. Det har vært en utfordring å etablere reguleringer som sørger for at reduserte priser fra produsent også fører til lavere utsalgspriser som kommer folketrygden og den enkelte pasient til gode. Fram til 2004 var det en betydelig vekst i folketrygdens utgifter til legemidler over blåreseptordningen. Som følge av at det ble innført en trinnprismodell fra 2005 ble denne utviklingen brutt. Trinnprismodellen innebærer at når et legemiddel mister patentbeskyttelsen, reduseres prisen i prosentvise trinn det kommende året. Statens legemiddelverk har evaluert ordningen. Evalueringen viser at modellen har fungert godt, men at prisnivået for generiske legemidler fortsatt ligger betydelig lavere i Sverige og Danmark enn i Norge. Helse- og omsorgsdepartementet viderefører trinnprismodellen, men foretar fra 1. januar 2008 enkelte justeringer. Justeringene skal sikre ytterligere reduserte priser innenfor denne delen av legemiddelmarkedet.

I 1991 ble det åpnet for konkurranse i kraftmarkedet, og i de etterfølgende årene var kraftprisen lav. De siste årene har kraftprisen vært høyere og vist store svingninger, jf. figur 6.2. Dette skyldes bl.a. variasjon i nedbøren og generelt et strammere marked pga. liten kapasitetsbygging i Norge og andre land. Etter dereguleringen i 1991 har det skjedd en konsolidering i kraftmarkedet. Mange kommuner og fylkeskommuner har solgt ut eierandeler i kraftselskapene. Samtidig er det blitt etablert større regionale kraftselskaper. I de siste årene har det vært en nedgang i omstruktureringstakten sammenliknet med årene 1999 – 2001.

I rapporten «Capacity for Competition», som ble offentliggjort i september 2007, peker de nordiske konkurransemyndighetene på flere problemstillinger når det gjelder konkurransen i de nordiske kraftmarkedene.

Ifølge rapporten er eierskapskonsentrasjonen i det nordiske kraftmarkedet fremdeles sterk, og forsterkes gjennom utbredt krysseierskap og felleseide kraftverk. De nordiske konkurransemyndighetene går inn for å redusere omfanget av krysseierskap og felleseie, og viser til at man i Sverige har klart å redusere omfanget av felleseie i vannkraftverk.

For at kraftmarkedet skal fungere tilfredsstillende, er det ifølge rapporten behov for å forsterke overføringskapasiteten mellom de nordiske landene. De nordiske systemoperatørene har vedtatt fem hovedprosjekter som støttes av de nordiske konkurransemyndighetene. I tillegg bør systemoperatørene arbeide for å bedre utnyttelsen av kapasiteten.

Husholdningene reagerer tregt på prisendringer, noe som hindrer effektiviteten i kraftmarkedet. Innføring av timesmåling kombinert med løpende prisinformasjon og nye typer kontrakter vil kunne bedre effektiviteten i kraftmarkedet ved at kundene blir mer følsomme for prisendringer. Dermed vil de justere forbruket sitt mye raskere, noe som vil redusere toppene i etterspørselen og senke de totale kostnadene. I det lange løp kan dette bidra til å presse kraftprisen nedover, mener de nordiske konkurransemyndighetene.

NVE har på oppdrag av OED analysert mulighetene for økt bruk av ny teknologi som fører til økt effektivitet og bedre avregningsgrunnlag i kraftmarkedet. På bakgrunn av tilrådinger fra NVE, har Olje- og energidepartementet bedt NVE gå videre med sikte på installering av moderne måle- og kommunikasjonsutstyr hos alle strømforbrukere. Det vil være viktig å samarbeide med bransjen og forbrukerorganisasjonene om utformingen av de funksjonelle kravene som bør stilles til utstyret. Olje- og energidepartementet har videre bedt NVE om å vurdere tidsplanen underveis når funksjonskravene er bestemte. Kostnadsutviklingen og erfaring fra andre land vil også være viktig for å vurdere tidsplanen. Raskere framdrift bør være aktuelt dersom forholdene tilsier det.

Offentlige anskaffelser har stor betydning for ressursbruken i offentlig sektor, og er et viktig marked for næringsdrivende. Offentlig sektors samlede innkjøp av varer og tjenester utgjorde vel 276 mrd. kroner i 2005. Regelverket om offentlige anskaffelser har som hovedmål å sikre at offentlige midler utnyttes best mulig gjennom kostnadseffektive innkjøp. Videre krever loven om offentlige anskaffelser at det ved planleggingen av innkjøp tas hensyn til de miljømessige konsekvensene av anskaffelsen. Regjeringen har i 2007 vedtatt en egen handlingsplan om miljø- og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser.

Fra 1. januar 2007 ble det gjennomført enkelte endringer i lov om offentlige anskaffelser, samt at to nye innkjøpsforskrifter trådte i kraft. Siktemålet er bl.a. å forenkle regelverket og å implementere to nye EU-direktiver. En viktig endring i regelverket er at oppdragsgiverne kan få et overtredelsesgebyr om de forsettelig og grovt uaktsomt gjennomfører ulovlig innkjøp. Det nye regelverket innførte også protokollplikt for kjøp over 100 000 kroner, og sidestiller elektroniske innkjøpsprosesser med tradisjonelle metoder for innkjøp.

Den nasjonale terskelverdien angir hvor store anskaffelser en offentlig innkjøper kan foreta uten å ha plikt til å utlyse en anbudskonkurranse og følge bestemte prosedyreregler. I 2005 ble den nasjonale terskelverdien hevet fra 200 000 til 500 000 kroner, for å senke administrasjonskostnadene for mindre innkjøp. I 2007 skal denne hevingen evalueres. For mindre kjøp kan kostnadene ved å følge prosedyrene ved anbudskonkurranse i mange tilfeller oppveie en eventuell kostnadsbesparelse som følge av billigere og bedre tilbud. Terskelverdien for plikt til anbudsutlysning er fortsatt betydelig lavere enn den maksimalt tillatte grensen som følger av EØS-avtalen (1,1 mill. kroner for staten og 1,7 mill. kroner for kommunene). Kjøp under den nasjonale terskelverdien er uansett omfattet av de alminnelige bestemmelsene som bl.a. fastsetter at enhver anskaffelse skal baseres på konkurranse så langt som mulig, at oppdragsgiver ikke skal diskriminere leverandører på grunn av nasjonalitet eller lokal tilhørighet, og at forvaltningslovens regler for habilitet skal følges.

Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) behandler klager om brudd på lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter. Leverandører som har deltatt eller ønsket å delta i en anbudskonkurranse, kan klage inn bl.a. statlige, fylkeskommunale og kommunale organer til KOFA. Fra 1. januar 2007 har KOFA mulighet til å ilegge gebyr ved ulovlige direkte anskaffelser. KOFA skal sikre en rask og rimelig klagemulighet på et lavt konfliktnivå samt bidra til økt kompetanse og rettsavklaringer på området. KOFAs sekretariat er administrativt underlagt Konkurransetilsynet. I 2006 mottok klagenemnda 152 klagesaker og avgjorde 176 saker. Fornyings- og administrasjonsdepartementet evaluerte KOFA høsten 2006. Rapporten viste at KOFA hovedsakelig fungerer godt. I en periode har saksbehandlingstiden imidlertid vært for lang. I 2006 ble bevilgningene økt for å bøte på dette, og saksbehandlingstiden har gått betydelig ned. Fra høsten 2007 er det et mål at den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden ikke skal overskride 3 måneder.

6.2.3 Næringer basert på naturressurser

Naturressursene olje og gass, vannfall, fisk, skog og mineraler bidro i 2005 med om lag 35 pst. av bruttoproduktet og stod for 38 pst. av bruttoinvesteringene i markedsrettet virksomhet, men sysselsatte bare om lag 3 pst. av årsverkene, jf. tabell 6.1.

Forekomsten av naturressurser som gir grunnlag for store, løpende inntekter, reiser flere spørsmål knyttet til regulering av næringene. For det første er det nødvendig å regulere produksjonsrettighetene til ressursene. For det andre innebærer utnyttelse av naturressurser omfattende inngrep i forhold til omgivelsene og annen næringsvirksomhet, og det er derfor nødvendig med regulering som ivaretar andre samfunns- og brukerinteresser og hensyn til miljøet. For det tredje er det et viktig spørsmål for samfunnet hvordan inntektene fordeles. Dersom en begrenset naturressurs utnyttes effektivt, kan den gi grunnlag for høyere avkastning enn i næringer som ikke er basert på slike ressurser, såkalt grunnrente. For petroleumsvirksomhet og vannkraftproduksjon er det fastsatt særskilte skatteregler for å trekke inn deler av grunnrenten til fordel for fellesskapet, og i tillegg er det et omfattende offentlig eierskap i disse næringene.

Utvinning av råolje og naturgass

De totale oppdagede og uoppdagede petroleumsressursene på norsk kontinentalsokkel utgjør om lag 13 mrd. Sm³ oljeekvivalenter. Det gjenstår å produsere om lag 2/3 av disse ressursene. For Norge er det av stor betydning at de gjenværende ressursene utnyttes effektivt. I tråd med Soria Moria-erklæringen arbeider Regjeringen med en nasjonal strategi for petroleumsnæringen. Strategien skal gi anvisning på hvordan olje- og gassressursene skal utvinnes, og hvordan den tilknyttede virksomheten bør utvikles. På denne måten skal strategien bidra til økt verdiskaping i petroleumssektoren og til å opprettholde en effektiv regulering av petroleumsvirksomheten.

Sammenslåingen av Statoil og Hydros petroleumsvirksomhet ble behandlet i St.prp. nr. 60 (2006 – 2007), og både Regjeringen og Stortinget sluttet seg til forslaget om å slå sammen virksomhetene fra 1. oktober 2007. Med sammenslåingen opphører konkurransen mellom Statoil og Hydro, som har vært viktig for dynamikken på norsk sokkel. Samtidig fører sammenslåingen til at de to selskapene effektiviserer driften av felt som allerede er i produksjon nasjonalt, samt at den skaper nye muligheter internasjonalt. StatoilHydro vil være en kompetent aktør i alle faser av virksomheten, og sentral i den videre utviklingen av norsk sokkel. Selskapet vil fortsatt ha en vesentlig del av sin reservebase i Norge, og dermed en sterk egeninteresse i å utvikle virksomheten her best mulig. Regjeringen stiller store forventninger til selskapet som ledende aktør på norsk sokkel, og vil følge StatoilHydros atferd i tiden framover.

Fra 1. januar 2007 gjelder et nytt, felles konsesjonsverk for alle utvinningstillatelser. Ved tildeling av utvinningstillatelser i petroleumsvirksomheten har det siden 1973, vært et vilkår at visse avtaler skal være inngått mellom rettighetshaverne. Disse avtalene har regulert virksomheten i rettighetshavergruppen, og har vært basert på standardavtaler utarbeidet av Olje- og energidepartementet. Over tid har avtalene imidlertid blitt endret, noe som har ført til forskjeller mellom de enkelte utvinningstillatelsene. Fra 2007 skal både eksisterende og nye utvinningstillatelser legge det nye konsesjonsverket til grunn. Dette sikrer at all virksomhet på sokkelen nå utøves på grunnlag av de samme prinsippene, noe som medfører betydelige kostnadsbesparelser, bl.a. i forhold til dokumentasjonskrav, revisjoner og samordninger.

For å styrke selskapenes incentiver til effektiv utnyttelse av tildelte områder ble det gjort enkelte endringer i arealavgiften fra 1. januar 2007. Endringene innebærer at områder hvor det foregår produksjon eller aktiv leting av et visst omfang, fritas fra arealavgift. Samtidig er arealavgiften økt i områder hvor det ikke foreligger tilfredsstillende aktivitet.

Vannkraft

Vannkraft står for så å si all elektrisitetsproduksjon i Norge. Vassdragslovgivningen fastsetter konsesjonsplikt for erverv av vannfallsrettigheter og vassdragsreguleringer.

I dom av 26. juni 2007 slo EFTA-domstolen fast at Norges praktisering av hjemfallsreglene var i strid med EØS-avtalens bestemmelser om fri bevegelighet av kapital og fri rett til etablering.

I premissene ga EFTA-domstolen Norge medhold i at hensynet til å etablere et system for offentlig eierskap til vannkraften er EØS-rettslig legitimt. Avgjørelsen fra EFTA-domstolen innebærer at Norge kan velge å oppfylle EØS-rettens krav ved å styrke grunnprinsippet om offentlig eierskap til vannkraftsektoren. Dette kan gjennomføres ved å styrke det offentlige eierskapet til vannkraftressursene og prinsippet om at eierskapet skal være spredt på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå innenfor den offentlige sfære.

Med umiddelbar virkning vedtok Kongen i statsråd 10. august en provisorisk anordning som skal gjelde inntil Stortinget kan foreta de endringer i industrikonsesjonsloven av 14. desember 1917 som er nødvendig for å bringe loven i samsvar med EØS-retten slik EFTA-domstolen har tolket den. Gjennom vedtaket om en provisorisk anordning sikres stabilitet og forutsigbarhet, samtidig som spekulasjon forhindres i kraftsektoren.

Etter den provisoriske anordningen vil det ikke lenger være adgang til å gi vannfallskonsesjoner til private eiere. Det vil heller ikke være adgang til å forlenge eksisterende konsesjoner til private gjennom foregrepet hjemfall med tilbakesalg eller utleie til opprinnelig konsesjonær. Det vil ikke være adgang til å reetablere privat eiendomsrett til vannfall som har hjemfalt til staten. Når konsederte, privateide kraftverk selges, vil dette gjelde for resterende konsesjonstid før hjemfall uavhengig av om kjøper er en offentlig eller privat aktør. Det vil være mulig å selge inntil en tredel av offentlig eide vannkraftselskaper til eiere som ikke regnes som offentlige.

Den provisoriske anordningen er basert på at Regjeringen ønsker å utrede videre en modell for regulering av eierskapet til vannkraftressursene som betegnes «konsolideringsmodellen». I det videre arbeidet vil det bli gjennomført grundige utredninger og en høringsrunde som sikrer en solid behandling før det fattes endelige lovvedtak i Stortinget.

Fiske og havbruk

Fiskerinæringen fanger villfisk, mens havbruksnæringen disponerer et avgrenset, egnet sjøareal med veldefinert eierskap til fisken. Derfor er det store forskjeller i reguleringen av fiske og havbruk. Fiskebestander er fornybare ressurser hvor det potensielle uttaket i framtiden er betinget bl.a. av hvordan bestanden utnyttes i dag. Globalt er den samlede kapasiteten i fiskeflåten langt større enn det er ressursmessig grunnlag for. Regulering er nødvendig for å opprettholde bærekraftige bestander og sikre lønnsomhet i næringen. Havbruk har utviklet seg fra småskalaanlegg til industriell produksjon og har i prinsippet ikke behov for særskilt regulering utover hensyn til arealbruk, miljø og fiskehelse.

Deltakerloven regulerer etablering og eierforhold i fiskerinæringen. Bare personer som oppfyller krav til å være aktive fiskere, kan få ervervstillatelse. Ervervstillatelse er en tillatelse til å eie fartøy som skal nyttes til ervervsmessig fiske eller fangst. Selskaper må som hovedregel være eid mer enn 50 pst. av personer som oppfyller kravene. Fiskerimyndighetene har innvilget flere unntak som gir industriselskaper mulighet til å eie fiskefartøy. Utenlandske personer og selskaper har anledning til å eie inntil 40 pst. i selskap som direkte eller indirekte eier fiskefartøy. I så måte skiller Norge seg lite fra andre fiskerinasjoner, som også praktiserer ulike begrensninger for utlendinger til å eie fiskefartøy eller i adgangen til å drive fiske.

Deler av trålerflåten er pålagt å levere fangst til bestemte steder og regioner i Nord-Norge. Leveringsplikten har sikret råstoff til industrien, men ikke at fisken blir bearbeidet ved de tilgodesette bedriftene. Fra desember 2006 er det derfor innført en bearbeidingsplikt for 70 pst. av torsk som er omfattet av leveringsplikten. Fra høsten 2006 er det også gjennomført en prøveordning med distriktskvoter i Nordland, Troms og Finnmark. Distriktskvotene skal sikre landinger av råstoff til særlig fiskeriavhengige lokalsamfunn, og en slik ordning var i bruk noen av årene mellom 1984 og 1991. For ytterligere å styrke erfaringsgrunnlaget er prøveordningen med distriktskvoter videreført i 2007.

De fleste norske fiskerier er i dag begrenset gjennom kvotereguleringer, i hovedsak som faste, garanterte fartøykvoter. For å redusere overkapasitet og bedre lønnsomheten er det også innført strukturkvoteordninger. Strukturkvoter innebærer adgang til å samle kvoter på ett fartøy, eventuelt en avkortet del av kvotene, mot at andre fartøy blir tatt ut av fiske. En slik overføring medfører et styrket driftsgrunnlag for det gjenværende fartøyet. Strukturkvoten kan ikke overstige en bestemt faktor av ordinær kvote, såkalt kvotetak. Strukturkvoteordningene omfatter i dag alle fartøy med hjemmelslengde for kvotetildeling ned til 11 meter. Det er imidlertid ikke mulig å overføre kvoter mellom fartøy i ulike grupper.

Det har vært behov for mer kunnskap om virkninger av strukturkvotene. Regjeringen stanset derfor bruken av strukturkvoteordningene i oktober 2005, og nedsatte et offentlig utvalg for å gjennomgå ordningene. Strukturutvalget leverte sin innstilling i august 2006, jf. NOU 2006: 16 Strukturvirkemidler i fiskeflåten. Erfaringene viser at strukturordningene har virket. Gjennom henholdsvis strukturkvote- og kondemneringsordningen er 31 pst. og 8 pst. av fisketillatelsene i de respektive fartøygruppene fjernet. Strukturkvoteordningene er fra juni 2007 gjenåpnet med en del endringer. Det er innført en forhåndsfastsatt tidsbegrensning for nye strukturkvoter på 20 år, mens strukturkvoter som er tildelt før 2007, utløper etter 25 år fra og med 2008. Videre er kvotetakene for kystflåten senket.

For fartøy under 15 meter ble det fra 1. juli 2003 etablert et femårig strukturfond for kondemnering. Strukturfondet finansieres av næringen gjennom strukturavgift, med mulighet for medfinansiering over statsbudsjettet. Fra 2004 har kystfartøy under 28 meter som deltar i adgangsbegrensede fiskerier, midlertidig kunnet utveksle kvoter gjennom frivillige driftsordninger. Driftsordningen avvikles fra årsskiftet 2007/2008.

Bestemmelsene om utøvelsen av fiske er nedfelt i saltvannsfiskeloven av 1983. Dette er en fullmaktslov som har gitt grunnlag for et omfattende forskriftsverk, bl.a. forannevnte kvotereguleringer. Et utvalg som har utredet en ny havressurslov, leverte sin innstilling i juni 2005, jf. NOU 2005: 10 Lov om forvaltning av viltlevende marine ressurser. Utvalgets innstilling var på høring høsten 2005. Fiskeri- og kystdepartementet tar sikte på å fremme forslag til ny lov innen utgangen av 2007.

Fiskeri- og kystministeren la i august 2007 fram en strategi for satsing på fersk fisk. Regjeringen vil legge bedre til rette for et jevnere fangstmønster, og på andre måter jevne ut fiskeindustriens tilgang på ferskt råstoff året rundt. Samtidig er det viktig med god kvalitet på fisken som landes og på produktene som tilbys forbrukerne. Det skal også legges til rette for økt samarbeid mellom oppdrettsnæringen og fiskeriene.

Havbruksnæringen, hovedsakelig oppdrett av laks og ørret, har vokst kraftig over en lengre periode. Etter et toppår i 2000 falt produksjonsverdien pga. lave priser. Fra 2005 har lakseprisen tatt seg opp igjen, slik at produksjonsverdien i 2006 ble høyere enn noen gang tidligere. Etablering av oppdrettsanlegg er konsesjonsregulert. Antall tillatelser er imidlertid begrenset bare for kommersielt matfiskoppdrett av laks og ørret og for havbeite. Det betales et vederlag til staten ved tildeling av tillatelser for kommersielt matfiskoppdrett av laks og ørret. For å styrke laksenæringen i Finnmark ble det høsten 2006, gjennom en lukket budrunde, tildelt 10 nye tillatelser til oppdrett av laks og ørret.

Strategi for en konkurransedyktig norsk havbruksnæring ble også lagt fram av fiskeri- og kystministeren i august 2007. En ny runde med tildeling av laksekonsesjoner i 2009 skal legge til rette for vekst og nyetableringer. Regjeringen har som intensjon å videreføre en ordning med vederlag til staten for nye laksekonsesjoner. Satsing på FoU og arbeidet med å begrense miljøkonsekvenser av norsk havbruk fortsetter.

Markedsadgang begrenser vekstpotensialet for fiskerinæringen i Norge, jf. omtale av ulike handelsbegrensninger i avsnitt 6.3.2.

6.2.4 Nettverksnæringene

Næringer hvor en stor del av produksjonskostnadene er knyttet til fast infrastruktur for transport eller distribusjon, såkalte nettverksnæringer, er kjennetegnet av at ett selskap kan produsere mer effektivt innenfor et geografisk avgrenset område enn flere selskaper. En samfunnsøkonomisk lønnsom utbygging og bruk av infrastrukturen krever derfor offentlig styring, og kan ikke oppnås utelukkende ved å åpne for konkurranse. Regulering av monopolvirksomheten er også en forutsetning for å oppnå konkurranse i andre deler av markedet hvor det kan ligge til rette for flere tilbydere. Det er bl.a. viktig å sikre at nye tilbydere kan få tilgang til nettet på samme vilkår som de etablerte selskapene. Reguleringen må også legge til rette for at nye, verdiøkende tjenester slipper til i nettene, og at selskaper kan utnytte stordriftsfordeler gjennom integrering av tidligere separate nettverk. Kraft- og vannforsyning, jernbane, lufttransport, elektroniske kommunikasjonstjenester og post, er kapitalintensive og står for en betydelig andel av næringsvirksomheten i Norge.

I Norge har nettverksnæringene i stor grad vært offentlig eid. Utviklingen av teknologi og nye tjenester, økt etterspørsel og sammensmelting mellom tidligere atskilte markeder (såkalt konvergens) påvirker omfanget av monopolområder innenfor nettverksnæringene. Det innebærer at mange av de tjenestene som tidligere ble produsert av offentlige monopolbedrifter, etter hvert kan produseres mer effektivt i et marked med flere aktører. Konkurranse vil også bidra til utvikling og introduksjon av nye tjenester eller kombinasjon av tjenester. Muligheten for å innføre konkurranse og omfanget av det potensielle konkurranseområdet varierer i betydelig grad mellom ulike typer nettvirksomhet. Det er mulig å skille mellom tre hovedtyper av konkurranse:

• Konkurrerende nettverk (f.eks. i markedene for elektronisk kommunikasjon).

• Konkurranse om produksjon som benytter infrastrukturen (f.eks. i kraftproduksjon og -omsetning).

• Anbuds-/tilbudskonkurranse om enerett for en fastsatt periode (f.eks. om drift av flyruter i kortbanenettet).

Konkurrerende nettverk er mulig dersom kostnadene ved å etablere en parallell infrastruktur er redusert ned mot hva det koster å ekspandere det eksisterende nettet. Særlig er dette aktuelt ved introduksjon av ny teknologi, noe som f.eks. skjedde ved etableringen av andre og tredje generasjons mobiltelefoni. I den grad det etableres virksom konkurranse om levering av nettjenester, reduseres behovet for en særskilt regulering av næringen.

Konkurranse om produksjon som benytter infrastrukturen, er mulig dersom produksjonen kan separeres teknologisk og markedsmessig fra utbygging og drift av selve nettet. Elektroniske kommunikasjonstjenester og elektrisk kraft kan produseres nesten hvor som helst i nettet uten at det vil oppstå flaskehalser i en normalsituasjon, og det er derfor ikke nødvendig at nettoperatøren kjenner de enkelte beslutninger om kjøp og salg på forhånd. Det har gjort det mulig å etablere konkurranse i kraftmarkedet både mellom produsenter og mellom selgere/meklere, og i markedene for elektronisk kommunikasjon mellom tjenesteleverandører. Derimot må f.eks. vannforsyning og avløpsbehandling baseres på lokal produksjon, noe som langt på vei utelukker konkurranse om kundene mellom vannverk eller renseanlegg.

Selv når det ikke er markedsgrunnlag for flere tjenesteprodusenter, er det iblant mulig med anbuds- eller tilbudskonkurranse om produksjonen. Et eksempel er anbudskonkurranse om å betjene ulønnsomme flyruter i kortbanenettet.

Avvikling av eneretter vil bidra til effektiv ressursbruk dersom det etableres virksom konkurranse i markedet. Selv om den teknologiske og markedsmessige utviklingen generelt trekker i retning av at området for potensiell konkurranse utvides, vil det i de fleste nettverksnæringer gjenstå områder med karakter av naturlig monopol. Det er derfor viktig med regulering som hindrer at selskaper kan drive kryssubsidiering gjennom pris og kvalitet på nettjenester, samtidig som reguleringen må gi incentiver til effektiv ressursbruk innenfor de gjenværende monopolområdene. Reguleringen av monopolområdet må balansere brukerhensyn som pris og kvalitet på tjenestene, mot en rimelig inntjening for nettselskapet. Offentlig styring er også nødvendig for å sikre et basistilbud i områder der det ikke er markedsgrunnlag for lønnsom drift.

Kraftnettet

Energiloven av 1990 la til rette for konkurranse i produksjon og omsetning av kraft. Nettvirksomheten innenfor kraftsektoren er et naturlig monopol, og det er på denne bakgrunn etablert en monopolkontroll og regulering av nettselskapenes virksomhet. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) fastsetter forskrifter og enkeltvedtak, og foretar kontroll av virksomheten. NVEs avgjørelser kan påklages til Olje- og energidepartementet.

Det er 155 selskaper som driver nettvirksomhet. Statnett SF eier om lag 87 pst. av sentralnettet, og har ansvaret for å bygge og drive hele sentralnettet. De øvrige selskapene driver ulike regional- eller distribusjonsnett, og de aller fleste er helt eller delvis kommunalt eid. Om lag 50 selskaper er rene nettselskaper, mens de fleste nettselskapene også er engasjert i produksjon eller omsetning av kraft. Selskaper som driver både monopolvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet, har plikt til å føre separat regnskap for monopolvirksomheten. Kravet til separat regnskap skal blant annet sikre at kostnader knyttet til produksjon og omsetning av kraft ikke belastes nettvirksomheten, slik at kryssubsidiering hindres. En del av virksomhetene har også krav som selskapsmessig skille mellom monopolvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet, i hovedsak som følge av oppkjøp og sammenslåinger mv.

Reguleringen av nettselskapenes økonomiske vilkår skal legge til rette for effektiv drift, utnyttelse og utvikling av nettet. Samtidig skal hensynet til forsyningssikkerheten sikres. Den økonomiske reguleringen av nettselskapene ble endret fra 1. januar 2007. Reguleringen er en videreføring av den tidligere benyttede inntektsrammeregulering, men med årlig oppdatering av inntektsrammen for det enkelte nettselskap og med økt vektlegging av hensynet til nettinvesteringer og forsyningssikkerhet. Inntektsrammen til nettselskapene beregnes ut fra nettselskapenes egne kostnader og ut fra en normkostnad etablert ved effektivitetsanalyser av nettvirksomhet. Effektivitetsgevinster skal deles mellom selskapet og kunden, men kostnaden ved ikke å effektivisere vil i større grad bæres av nettselskapet enn tidligere. Reguleringen omfatter også en ordning som skal gi nettselskapene incentiver til å redusere omfanget av avbrudd i leveringen. Fra 2007 ble det i tillegg innført en ordning med direkte utbetaling fra nettselskapene til sluttbrukerne ved svært langvarige avbrudd, det vil si avbrudd over 12 timer. En tilfredsstillende leveringskvalitet i nettet sikres også gjennom NVEs forskrift om leveringskvalitet i kraftsystemet.

Vannforsyning og avløp

Vann- og avløpssektoren (VA-sektoren) drives i dag hovedsakelig av kommunene, i noen grad organisert som kommunale eller interkommunale selskap. Privat drift er imidlertid utbredt blant de mindre enhetene. Kommunene har i dag anledning til å fastsette vann- og avløpsgebyr som dekker alle kostnader ved drift og investeringer, dvs. prising til selvkost. Gebyrinntektene skal brukes innenfor sektoren og ikke tas ut som overskudd. Et mulig høyt kostnadsnivå kan dermed dekkes inn gjennom gebyrene, mens effektiviseringstiltak ikke tilfører inntekter til virksomheten. Selvkostprinsippet kan slik sett gi svake incentiver til effektivisering i sektoren. Kommunene kan imidlertid ønske å unngå gebyrøkning eller økte underskudd, og dermed øve et press på virksomhetene for å bedre kostnadskontrollen. Etter flere år med til dels kraftig økning har vann- og avløpsgebyrene vært om lag stabile siden 2003. Den tidligere veksten i gebyrene må ses i sammenheng med bl.a. store investeringsbehov, og at kommunene i utgangspunktet ikke har benyttet muligheten til full kostnadsdekning gjennom gebyrene.

Kommunal- og regionaldepartementet fikk i 2003 utredet alternative finansieringssystemer for VA-sektoren. Et av alternativene som ble utredet, var sentral fastsetting av inntektsrammer, i hovedtrekk tilsvarende som i kraftnettet.

Etablering av et landsomfattende informasjonssystem som kan brukes til sammenlikning av virksomhetene (målestokkonkurranse), er en forutsetning for eventuell inntektsrammeregulering. Kommunal- og regionaldepartementet har fått utredet et forslag til målestokkonkurranse mellom kommunene i VA-sektoren som blant annet er basert på eksisterende data i KOSTRA.

Det vil økonomisk og administrativt være betydelige kostnader forbundet med å videreutvikle og etablere et nasjonalt system for målestokkonkurranse i VA-sektoren, utover det felles sammenligningsgrunnlaget som finnes i KOSTRA i dag. Kommunal- og regionaldepartementet har derfor ikke på det nåværende tidspunkt funnet å gå videre med arbeidet for å etablere et felles nasjonalt system for målestokkonkurranse i VA-sektoren.

Målestokkonkurranse vil, uavhengig av finansieringssystem, kunne være et nyttig styringsverktøy for kommunene. Bransjeorganisasjonen NORVAR har over flere år hatt et referansemålingsprosjekt med om lag 20 store kommuner, og erfaringene herfra er gode. Kommunal- og regionaldepartementet vil derfor vurdere å støtte lokale prosjekter som kan bidra til at flere kommuner tar i bruk målestokkonkurranse for å forbedre VA-tjenestene, og som kan bidra til nye erfaringer med målestokkonkurranse i VA-sektoren.

Jernbane

I 1996 ble NSB delt i NSB BA (nå AS) som har trafikkansvaret på det norske jernbanenettet, og Jernbaneverket (forvaltningsorgan) som har ansvaret for jernbaneinfrastrukturen og trafikkstyringen. Bakgrunnen for delingen var å etablere trafikkoperatørvirksomheten som eget selskap for å gi NSB større forretningsmessig frihet. Dette åpnet samtidig muligheten for å innføre konkurranse i person- og godstrafikken på jernbane.

I 2003 ble det åpnet for konkurranse både for nasjonal og internasjonal godstransport. Flere selskaper har nå tillatelse til å drive godstransport på det norske jernbanenettet. De siste årene har det også vært arbeidet med å innføre konkurranse i persontrafikken med jernbane gjennom konkurranseutsetting av kjøp av persontransporttjenester. Videre har det vært arbeidet med konkurranseutsetting av Jernbaneverkets produksjonsvirksomhet. NSB Anbud AS vant tilbudskonkurransen om å drive persontransport på Gjøvikbanen fra juni 2006 og 10 år framover.

Samferdselsdepartementet har stoppet ytterligere konkurranseutsetting både av persontrafikken med jernbane og i Jernbaneverkets produksjonsvirksomhet. For Jernbaneverket er det lagt opp til at kravet til produktivitet i stedet skal ivaretas gjennom mål- og resultatstyring av etaten. I samråd med Samferdselsdepartementet har Jernbaneverket utviklet et eget mål- og resultatstyringssystem hvor det settes krav til kvaliteten i Jernbaneverkets tjenesteproduksjon.

Samferdselsdepartementet har for perioden 2007 – 2010 inngått en fireårig rammeavtale med NSB AS om kjøp av persontransporttjenester. I løpet av perioden skal rutetilbudet øke med opp mot 15 pst., uten økt statlig bevilgningsbehov. I tillegg vil togtilbudet tilrettelegges bedre for passasjerer med særskilte behov.

Flyplasser

For luftfartsnæringene er det flyplassene som har kjennetegn som nettverksnæring. Den enkelte flyplass vil ha en sterk markedsstilling i sitt geografiske område og begrense mulighetene for å etablere konkurrerende flyplasser i nærliggende områder. Det kreves konsesjon fra myndighetene for å etablere sivile flyplasser.

Med lange avstander og spredt bosetting spiller flytransport en viktig rolle i det norske transportsystemet. I tilfeller der samfunnsmessige hensyn tilsier det, er det lagt opp til at staten kan kjøpe både flyplasstjenester og flyrutetjenester på bedriftsøkonomisk ulønnsomme ruter.

Av 51 flyplasser med rutetrafikk er 46 statlig drevet gjennom Avinor AS. De statlige flyplassene står for det aller meste av passasjertrafikken. Av private flyplasser er det kun Sandefjord, Torp som har en vesentlig betydning som sjuende største flyplass, med knapt 10 pst. av utenlandstrafikken. Rygge flyplass i Østfold fikk i 2004 konsesjon for sivil trafikk, og Norwegian annonserte nylig oppstart av rutetrafikk fra februar 2008. De norske flyplassene har til en viss grad også konkurranse fra flyplasser i utlandet og fra andre transportmidler.

Luftfartstilsynet er skilt ut som eget forvaltningsorgan under Samferdselsdepartementet, med ansvar for at luftfartsvirksomheten utføres på en sikker måte. Etablering og drift av flyplasser krever konsesjon fra Luftfartstilsynet.

Avinors hovedoppgaver er planlegging, utbygging og drift av de statlige lufthavnene, samt flysikringstjenesten for sivil og militær luftfart. Avinors overordnede formål er å legge til rette for sikker, miljøvennlig og effektiv luftfart i alle deler av landet. Siden myndighetene fastsetter strukturen for flyplassene, kan Avinor ikke selv foreta endringer i flyplassnettet eller endre åpningstider.

Siden Avinor har en dominerende markedsposisjon, er Avinors flyplassavgifter fastsatt av Samferdselsdepartementet ved forskrift. Flyplassavgiftene er i hovedsak like for alle flyplasser, slik at inntekter ved de store, lønnsomme flyplassene er med å finansiere underskudd ved de små regionalflyplassene. Takstregulativet gir også 30 pst. reduserte satser for bruk av de fleste flyplasser i distriktene. Staten kan kjøpe flyplasstjenester fra Avinors regionalflyplasser. Slike kjøp har ikke vært foretatt siden 2005 og er heller ikke foreslått for 2008. For Avinors betydelige kommersielle inntekter fra parkeringsvirksomhet, utleie av areal og salg av avgiftsfrie varer har selskapet forretningsmessig frihet til selv å fastsette priser og vilkår.

Elektroniske kommunikasjonstjenester

Det norske markedet for elektronisk kommunikasjon er gradvis blitt liberalisert siden slutten av 1980-årene. Eneretter er avviklet. De regulatoriske rammene er tilrettelagt for utvikling av konkurranse både på nett- og tjenestesiden. Markedet er imidlertid fortsatt kjennetegnet av at enkelte tilbydere har høye markedsandeler og sterk markedsstilling. I det norske markedet har Telenor ASA en dominerende stilling i mange delmarkeder for elektroniske kommunikasjonstjenester pga. historiske investeringer og selskapets brede satsing på tele-, it- og kringkastingsområdet.

I 2002 vedtok EU fem nye direktiver for elektronisk kommunikasjon, som ble tatt inn i EØS-avtalen 1. november 2004, og implementert i norsk rett gjennom lov om elektronisk kommunikasjon av 2003 (ekomloven) med tilhørende forskrifter. Det følger av loven at Post- og teletilsynet skal definere relevante markeder, vurdere om tilbydere har såkalt «sterk markedsstilling» og ilegge forpliktelser på de tilbydere som er vurdert til å ha sterk markedsstilling.

Den nye lovgivningen er bedre tilpasset den teknologiske utviklingen med konvergens mellom tele-, it- og kringkastingstjenester. Intensjonen bak lovverket er utvikling av bærekraftig konkurranse i markedene og over tid en overgang fra sektorregulering til alminnelig konkurranseregulering. Aktører med sterk markedsstilling vil også i de nærmeste årene være gjenstand for særlig sektorregulering for å sikre brukere over hele landet gode elektroniske kommunikasjonstjenester. Post- og teletilsynet har i løpet av det siste året gjennomgått flere delmarkeder for å vurdere om noen selskaper har sterk markedsstilling og må pålegges særlige forpliktelser for å rette på de konkurranseproblemer som måtte oppstå.

Både for fastnettet og mobilnettet er det få tilbydere med landsdekkende nett. Telenor er den klart største aktøren, og Post- og teletilsynet har utpekt Telenor som tilbyder med sterk markedsstilling i 16 av 18 delmarkeder. Andre tilbydere i fastnett- og mobilmarkedet er også bedømt til å ha sterk markedsstilling i grossistmarkedet for mottak av samtaler fra andre nett for leveranse til kunder i eget nett. En rekke tilbydere produserer ulike typer tjenester i fast- og mobilnettet, noe som bidrar til økt konkurranse på pris og kvalitet, samt utvikling av nye tjenestetilbud.

EU har nylig vedtatt en forordning med maksimalpriser for internasjonal roaming. Internasjonal roaming er betegnelsen på at et lands mobilnettstilbyder yter tjenester til utenlandske mobilnettstilbydere. EU pålegger nå mobiltilbydere maksimalpriser som reduseres i tre trinn fra høsten 2007. Bakgrunnen er at mobilbrukere opplever urimelig høye priser på internasjonal roaming, og at det er vanskelig å regulere denne grenseoverskridende tjenesten på nasjonalt nivå. Samferdselsdepartementet anser at forordningen er EØS-relevant, og tar sikte på å forelegge Stortinget et forslag om innlemming av forordningen i norsk lovgivning.

Post

Det landsdekkende systemet for innsamling, sortering, transport og distribusjon av brevpost og pakker har trekk av nettvirksomhet. Undersøkelser viser imidlertid at stordriftsfordelene først og fremst er knyttet til lokal utlevering av post i tynt befolkede områder.

De siste årene har postmarkedet vært i sterk endring som følge av gradvis avvikling av eneretter, globalisering og generell markedsorientering. Europakommisjonen kom høsten 2006 med utkast til nytt postdirektiv der det foreslås å liberalisere alle posttjenester i Europa fra 1. januar 2009. Det pågår fortsatt diskusjoner blant EU-landene, og det endelige utfallet er usikkert. Posten Norge AS møter uavhengig av dette økt konkurranse fra bl.a. aviser, transport- og budselskaper samt fra alternativ teknologi som elektronisk kommunikasjon.

Postens enerett og leveringsplikt på landsdekkende posttjenester ble fra 1. januar 2006 avgrenset til adressert brevpost med vekt inntil 50 gram og pris inntil to og en halv ganger grunntakst. Regjeringen har vist til at Postens enerett fortsatt vil være grunnleggende for å sikre rimelige og gode posttjenester i hele landet.

For 2007 er det lagt til grunn at Postens enerettsoverskudd er stort nok til å dekke Postens merkostnader. Dersom underskuddet ikke blir dekket inn på denne måten, har staten mulighet til å kjøpe ulønnsomme tjenester fra Posten som er nødvendig for å sikre et landsdekkende posttilbud, f.eks. postutdeling seks dager i uken i hele landet. Samferdselsdepartementet har ikke foreslått endringer i omfanget av slike samfunnspålagte landsdekkende tjenester.

Postens konsesjon fastsetter krav til tilgjengelighet og kvalitet på Postens leveringspliktige tjenester. Gjeldende konsesjon ble fastsatt i 2006 og varer ut 2010.

6.2.5 Offentlig eierskap

Sammenliknet med de fleste OECD-land er den offentlige eierandelen i norsk næringsliv høy. Det offentlige eierskapet fordeler seg på en rekke selskaper og næringer. Noen få selskaper står imidlertid for en relativt stor andel av markedsverdien av det offentlige eierskapet.

Det er vesentlig å skille statens rolle som eier fra statens roller som myndighetsutøver, tilsynsorgan. Eierskapet i selskaper med et forretningsmessig formål er i dag i stor grad samlet i Nærings- og handelsdepartementet. Det legges vekt på at staten skal opptre som en profesjonell eier og i størst mulig grad skal utøve sitt eierskap på linje med alminnelige private investorer.

Regjeringen la i desember 2006 fram St.meld. nr. 13 (2006 – 2007) Et aktivt og langsiktig eierskap. Her ble retningslinjene og hovedmålene for forvaltningen av det statlige eierskapet trukket opp. I meldingen ble det understreket at staten er en langsiktig eier som i sin eierskapsforvaltning vil legge økt vekt på at selskapene, i tillegg til alminnelige bedriftsøkonomiske krav, også følger opp hensyn til miljø, etikk, likestilling mv. Stortingsmeldingen er behandlet av Stortinget, jf. Innst. S. nr. 163 (2006 – 2007).

Regjeringen la i desember 2006 også fram retningslinjer for statens holdning til lederlønn. Retningslinjene innebærer bl.a. at staten på generalforsamlingen vil stemme mot bruk av opsjoner og andre opsjonslignende ordninger i selskaper hvor staten har eierandel. Samtidig vedtok Stortinget etter forslag fra Regjeringen at eierne i allmennaksjeselskap gis en større innflytelse på fastsettelse av lederlønninger. Blant annet må nå alle opsjonsavtaler og bonusordninger basert på aksjeutviklingen godkjennes av generalforsamlingen.

Styrene i Statoil ASA og Norsk Hydro ASA inngikk i desember 2006 en integreringsavtale om sammenslåing av Hydros petroleumsvirksomhet og Statoil ASA. Selskapene har siden forhandlet fram en sammenslåingsplan. I henhold til sammenslåingsplanen vil statens eierskap i det nye selskapet bli om lag 62,5 pst. I tråd med Stortingets beslutning om minst 67 pst. statlig eierandel i Statoil, samt St. meld. nr. 13 (2006 – 2007) Et aktivt og langsiktig eierskap, legger Regjeringen opp til at statens eierandel i det sammenslåtte selskapet over tid skal økes til 67 pst. Stortinget ga i juni 2007 sin tilslutning til Regjeringens forslag i St. prp. nr. 60 (2006 – 2007), jf. Innst. S. nr. 243 (2006 – 2007). Aksjonærene i Statoil og Norsk Hydro godkjente i ekstraordinære generalforsamlinger i juli 2007 sammenslåingen av Hydros petroleumsvirksomhet og Statoil ASA. Sammenslåingen vil skje 1. oktober med regnskapsmessig virkning fra 1. januar 2007.

Regjeringen har, med forbehold om Stortingets samtykke, inngått en avtale om kjøp av 30 pst. av aksjene i det nye eierselskapet Aker Holding AS. Aker Holding AS har som eneste formål å eie aksjer i Aker Kværner ASA. Gjennom etableringen av Aker Holding, som forvalter 40,1 pst. av aksjene i Aker Kværner ASA, legges det grunnlag for at Aker Kværner utvikles og ledes fra Norge i minst ti år framover.

Regjeringen foreslår å etablere et nytt statlig investeringsfond med en egenkapital på 2,2 mrd. kroner. Fondet skal ha et kommersielt siktemål og investere direkte i nyetablerte prosjekter, hvorav fondets eierandeler i investeringsprosjektene forutsettes å utgjøre mellom 5 – 49 pst. Fondet skal prioritere utvalgte satsingsområder, og særlig investere i bedriftenes tidlige vekstfase, se omtale under avsnitt 6.3.3.

6.2.6 Næringslovgivning og forenkling

Lover og forskrifter fastsetter krav og rettigheter som griper inn i utøvelse av næringsvirksomhet. Regelverk som retter seg direkte mot bedrifter, omfatter f.eks. registrering, regnskap, skatt, arbeidsmiljø, foretaksnavn mv. Også regelverk for andre samfunnsområder eller allmenne hensyn berører bedrifter i ulike sammenhenger, f.eks. krav satt ut fra miljøhensyn eller produksjon av offisiell statistikk. Etterlevelse av regelverket medfører ressursbruk både i bedriftene og i offentlig forvaltning, knyttet til bl.a. opplæring i og forståelse av regelverket, rutiner og systemer for oppfølging, innrapportering og kontroll.

Formålet med forenkling overfor næringslivet er å redusere administrative kostnader i bedriftene med å etterleve offentlige reguleringer, slik at ressurser kan frigjøres til produksjon, innovasjon og gjennomføring av kravene i regelverket. Offentlige regelverk sikrer en rekke rettigheter for personer og selskaper, og legger til rette for å løse mange fellesoppgaver i samfunnet. Tiltak for å redusere administrative kostnader må derfor inngå i en samlet vurdering av nytte og kostnader ved det aktuelle regelverket. Et oversiktlig og lett forståelig regelverk vil redusere administrative kostnader ved å etterleve regelverket, bidra til større forutsigbarhet for næringslivet og forbrukerne samt til mer effektiv gjennomføring av offentlige tiltak.

En kartlegging av bedriftenes administrative kostnader ved informasjonskrav utføres av to konsulentsselskaper etter oppdrag av Nærings- og handelsdepartementet. Kartleggingen skal avdekke kostnadene ved informasjonskrav, f.eks. til rapportering eller arkivering av informasjon, til forskjell fra kostnader ved å gjennomføre tiltaket som følger av og er formålet med et offentlig regelverk, f.eks. avgiftsinnbetaling eller kostnader ved å rense et forurensende utslipp. Prosjektet tar sikte på en totalkartlegging av regelverk som vesentlig retter seg mot næringslivet, og vil dermed gi et bedre beslutningsgrunnlag for å utforme tiltak som kan redusere næringslivets administrative kostnader ved informasjonskrav. Næringslivets belastning ved statlige oppgaveplikter registreres allerede i en årlig statistikk, jf. omtale nedenfor, men kartleggingen av informasjonskrav skal gi et langt mer omfattende og detaljert beslutningsgrunnlag. På noen områder foreligger allerede rapporter fra konsulentselskapene, bl.a. for skatteområdet. Kartleggingsarbeidet fra konsulentselskapene skal være gjennomført i løpet av høsten 2007. Konsulentrapportene vil danne utgangspunkt for arbeidet med en handlingsplan for reduksjon av næringslivets administrative kostnader ved etterlevelse av informasjonskrav, som Regjeringen vil legge fram våren 2008.

Elektroniske tjenester kan ha stor og umiddelbar effekt for forenkling og effektivisering i næringslivets samhandling med offentlig sektor. Altinn er et felles nettsted (en portal) for bedriftenes dialog med det offentlige på Internett. Altinn er også en teknisk infrastruktur som statlige etater kan bruke til elektroniske tjenester og samhandling både med næringslivet og med alle brukere av offentlige tjenester gjennom Min Side og etatenes egne nettportaler. Utvikling av elektroniske løsninger for rapportering og samhandling har gitt gode resultater med forenklinger og kvalitetsforbedringer for både næringslivet og offentlig sektor. Altinn er nå inne i en fase med omfattende videreutvikling som skal forbedre muligheten for å benytte Altinn til dialog mellom offentlig sektor og bedriftene, og som redskap for enda bedre samordning og gjenbruk av data mellom offentlige etater. I statsbudsjettet for 2007 var det en økning i bevilgningen til Altinn over Nærings- og handelsdepartementets budsjett til om lag 66 mill. kroner, og Regjeringen foreslår en ytterligere økning til om lag 77 mill. kroner i 2008.

I dag deltar 20 etater i samarbeidet, og næringslivet bruker i økende grad Altinn. Det er nå 121 skjemaer som kan rapporteres elektronisk gjennom løsningen. Eksempelvis ble vel 66 pst. av merverdiavgiftsoppgavene i andre termin 2006 levert elektronisk, en økning på 15 prosentpoeng fra samme termin året før. Et foreløpig overslag for innsendte selvangivelser i år viser at om lag tre firedeler av selskaper og personlig næringsdrivende leverte gjennom Altinn. Altinn videreutvikles med sikte på at flere elektroniske tjenester overfor næringslivet og informasjon om offentlige ordninger og regelverk skal inkluderes i løpet av 2008.

Oppgaveregisteret, som er ett av Brønnøysundregistrene, er sentralt i arbeidet med å hindre overflødig innsamling og registrering av opplysninger fra bedrifter. Hovedoppgaven er å holde løpende oversikt over næringslivets oppgaveplikter, og finne muligheter for samordning og forenkling. Registeret omfatter næringslivets oppgaveplikter overfor statlige myndigheter.

Belastningsstatistikk over statlige oppgaveplikter, som viser tidsbruken hos de næringsdrivende, utarbeides av Oppgaveregisteret. Antall årsverk er beregnet på grunnlag av etatenes vurdering av tidsforbruket ved forarbeid og utfylling av skjemaene, kombinert med antall innsendte skjemaer. Flere etater innhenter imidlertid opplysninger om belastningen fra oppgavegiverne. Selv om den anslåtte belastningen kan avvike fra den faktiske tidsbruken i bedriftene, gir statistikken en indikasjon på utviklingen i det totale belastningsnivået over tid. Ved utgangen av 2006 var det 732 statlige skjemavarianter, som medførte en anslått belastning for næringslivet på om lag 4 830 årsverk totalt.

Figur 6.3 viser belastningen av nye oppgaveplikter som er innført fra 1998 til utgangen av 2006, og iverksatte samordnings- og forenklingstiltak, dvs. enklere skjemaer, redusert innsamling, elektronisk innrapportering og mer samarbeid mellom etatene. Siden Oppgaveregisteret startet sitt arbeid er det registrert samordnings- og forenklingstiltak som anslås å ha redusert næringslivets oppgaveplikter med til sammen 1 040 årsverk. En stor del av reduksjonen ble oppnådd i perioden 2005–2006 med anslått 686 årsverk innspart for næringslivet. Overgang til elektronisk innrapportering utgjør det meste av belastningsreduksjonen de siste årene, i hovedsak gjennom bruk av Altinn.

Kilde: Oppgaveregisteret.

Samvirke benyttes som selskapsform i deler av nærings- og samfunnslivet, bl.a. innenfor primærnæringene og dagligvarehandelen. Denne organisasjonsformen har hittil ikke vært lovfestet, i motsetning til f.eks. aksjeselskapsformen. En alminnelig lov om samvirkeforetak ble vedtatt i juni 2007. Når samvirkeloven trer i kraft, vil man få et klarere, enklere og mer tilgjengelig regelverk for samvirkeforetakene. Loven kan også gi samvirkeforetakene noen utvidede muligheter, f.eks. i forbindelse med omorganiseringsprosesser. Samlet sett vil samvirkeloven innebære en bedre tilrettelegging for utøvelse av økonomisk virksomhet på samvirkebasis. Dette antas særlig å ha betydning for dem som ønsker å etablere nye samvirkeforetak.

Helse, miljø og sikkerhet (HMS) er underlagt flere tilsynsmyndigheter. Arbeid med forenkling og samordning av regelverk og tilsynsstruktur har pågått siden begynnelsen av 1990-årene. Arbeidstilsynet har nylig sendt på høring et forslag til ny forskriftsstruktur innenfor sitt myndighetsområde. Hensikten er å etablere et mer oversiktlig og brukervennlig regelverk for arbeidslivet ved å redusere antall HMS-forskrifter til arbeidsmiljøloven. Forslaget innebærer at seks hovedforskrifter skal erstatte 47 forskrifter om helse, arbeidsmiljø og sikkerhet. Petroleumstilsynet har under arbeid et nytt helhetlig regelverk for petroleumsvirksomheten til havs og på enkelte landanlegg langs kysten. Teknologiutviklingen gir mulighet for større integrasjon mellom operasjoner på sokkelen og den landbaserte virksomheten. For å få en mer helhetlig regulering av petroleumsvirksomheten er det nødvendig med et nytt regelverk for virksomheten både til havs og på land.

6.3 Næringsstøtte

6.3.1 Utvikling i næringsstøtten

Offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske fordeler, kan defineres som næringsstøtte. Næringsstøtten kan ha mange former, fra rene tilskudd til skjerming fra utenlandsk konkurranse.

Ulike støtteordninger overfor næringslivet kan ha forskjellige mål. All næringsstøtte vil imidlertid påvirke konkurransen mellom bedrifter og næringer og dermed hvordan ressursene i økonomien brukes. Samtidig er det realøkonomiske kostnader knyttet til å finansiere næringsstøtten. Det er derfor viktig at målene for de enkelte tiltakene presiseres, og at tiltakene jevnlig evalueres for å sikre at målene oppnås på en kostnadseffektiv måte. For å bidra til økt verdiskaping og et næringsliv med evne til omstilling og innovasjon må næringsstøtten innrettes mot å utløse tiltak som er samfunnsøkonomisk lønnsomme, f.eks. ved å motvirke markedssvikt.

Finansdepartementet gjennomfører årlig beregninger av budsjettmessig næringsstøtte, jf. figur 6.4. Beregningene omfatter støtteordninger som finansieres over statsbudsjettets utgiftsside, dvs. tilskudd, lån eller garantier gitt på gunstige vilkår, samt manglende krav til avkastning på statlig aksjekapital. Med unntak for låne- og garantiordninger, er rene administrasjonskostnader for å drive støtteordningene ikke medregnet. Overføringer til kringkasting, jernbane, flyrutene i kortbanenettet, post og buss er ikke tatt med. Nettokostnadene knyttet til fordelaktige skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) framkommer ikke som budsjettmessig næringsstøtte, men er beregnet og presentert særskilt i tabell 6.4. Se også avsnitt 4.4.

Kilde: Finansdepartementet.

Den totale næringsstøtten over budsjettets utgiftsside var 18,2 mrd. kroner i 2006. Dette er en økning på 4,1 pst. fra nivået i 2005 regnet i faste priser. Økningen skyldes hovedsakelig økte støtteutbetalinger til regionale næringstiltak og til næringsrettet forskning og utvikling. Over de siste 10 årene har næringsstøtten vist en nedadgående tendens. Næringsstøttens andel av BNP har falt fra 1,8 pst. i 1996 til 0,9 pst. i 2006. Figur 6.4 illustrerer hvordan den samlede støtten over budsjettets utgiftsside fordeler seg på hovednæringer. Utbetalingene fra horisontale støtteordninger, dvs. støtteordninger som i utgangspunktet er tilgjengelige for bedrifter i alle eller de fleste næringer, er fordelt etter mottakernæring.

Landbruksstøtten utgjør om lag 65 pst. av næringsstøtten over budsjettets utgiftsside i 2006. En mindre del av landbrukstøtten går i realiteten til den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien. Det meste av den budsjettmessige støtten til landbruket gis over jordbruksavtalen som inngås mellom staten og jordbruksorganisasjonene.

I tabell 6.3 er den totale næringsstøtten fordelt etter formål. En slik kategorisering vil nødvendigvis inneholde elementer av skjønn. En del støtteordninger kan bl.a. oppfylle flere formål samtidig. I tabellen er støtten søkt plassert etter det primære formålet for den aktuelle ordningen. Det framgår at støtte forbeholdt bestemte næringer (næringsspesifikk støtte) fortsatt utgjør en vesentlig andel av næringsstøtten.

Ved siden av landbruk mottar sjøfart nå betydelig driftsstøtte over budsjettets utgiftsside. Siden 1993 har sjøfartsnæringen mottatt støtte ved at rederiene får refundert en gitt prosent av sine brutto lønnsutgifter for visse fartøytyper. I 2002 ble det i tillegg innført en ordning med nettolønn for ferjer i utenriksfart. Nettolønn innebærer at rederiene får refundert inntektsskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift på lønnen til mannskap innenfor ordningen. Nettolønnsordningen ble senere utvidet til offshorefartøyer i NOR-registeret. Med virkning fra juli 2006 ble også øvrige fartøy i NOR-registeret omfattet, samtidig som ordningen for ferjer i utenriksfart ble avgrenset til bare å gjelde bemanningen i henhold til alarminstruksen. Fra 1. juli 2007 ble sikkerhetsbemanningen for Hurtigruten omfattet av nettolønnsordningen. Regjeringen foreslår ingen endring i ordningen i 2008. Regjeringen foreslår imidlertid at det bevilges 100 mill. kroner til utvikling av maritim næringsvirksomhet, herunder satsing på utdanning, forskning og tiltak for nærskipsfart.

Støtten til skipsbygging er blitt vesentlig redusert etter hvert som støtteberettigede byggekontrakter er sluttført. Ordningen med kontrakttilskudd til verft for bygging av skip ble avviklet for kontrakter inngått f.o.m. 1. januar 2001, og siste utbetaling var i 2004. En ny, mer begrenset støtteordning for deler av skipsbyggingsindustrien ble innført i 2003 og avviklet i mars 2005. Løpende kontraktstøtte er ikke lenger tillatt i EØS. En ny ordning med markedsnær innovasjonstøtte til maritim virksomhet er innført i 2006.

Hovedavtalen for fiskeriene ble avviklet fra 1. januar 2005. Enkelte støtteordninger for fiskeriene videreføres likevel innenfor egne bevilgninger.

Støtten til tapsbringende statsselskap er i stor grad opphørt. Etter 2001 er det heller ikke bevilget tilskudd til Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS på Svalbard, som var det siste store industriforetaket som mottok årlige tilskudd.

Etter 2003 har det vært en økning i den generelle regionalstøtten over budsjettets utgiftsside. Dette må ses i sammenheng med bl.a. omlegging av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift i 2004 som følge av pålegg fra EFTAs overvåkningsorgan. Som kompensasjon for økt avgiftsinnbetaling er det gitt transportstøtte og støtte til næringsrettede tiltak. Deler av de næringsrettede midlene er brukt til samferdselsprosjekter og bredbåndutbygging og er i utgangspunktet ikke inkludert i støtteberegningene. Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift ble i stor grad gjeninnført fra 1. januar 2007, og bevilgninger til de kompensatoriske tiltakene tilsvarende redusert, jf. omtale i avsnitt 6.3.2. Det er ventet en økning i den regionale næringsstøtten over budsjettets utgiftsside også i 2007. Dette kan delvis tilskrives at støtte utbetales på et senere tidspunkt enn den bevilges og tildeles.

Utbetaling av budsjettmessig næringsstøtte til forskning og utvikling har økt etter 2004 og er anslått å øke også i 2007. Det gjelder bl.a. Norges forskningsråds utbetalinger til brukerstyrt forskning og Innovasjon Norges utbetalinger til forsknings- og utviklingskontrakter.

Nettokostnadene knyttet til særskilte skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) er oppført i tabell 6.4. Tabellen viser beregnede skatteutgifter i 2006 og 2007 fordelt etter formål. I tabellen er det bare tatt med den delen av skatteutgiftene som er direkte rettet mot næringsaktører. Som det framgår av tabellen, øker den næringsspesifikke og regionale støtten samt den bedriftsrettede forskningsstøtten vesentlig dersom en medregner støtte i form av skatte- og avgiftslempninger.

Sjøfart er den enkeltnæringen som mottar mest næringsspesifikk støtte i form av særskilte skatteregler. I statsbudsjettet for 2008 foreslår Regjeringen at det innføres en rederiskatteordning etter europeisk modell med endelig fritak for skipsfartsinntekter, med virkning fra og med inntektsåret 2007. To tredeler av de oppbygde skatteforpliktelsene under den tidligere tonnasjeskatteordningen foreslås innbetalt over 10 år med like beløp fra og med 2007. Disse innbetalingene er ikke hensyntatt ved beregning av skatteutgiftene. Den resterende tredel av skatteforpliktelsene avsettes til fond for miljøtiltak mv.

Også skatteutgiften til landbruket er høy sammenliknet med de fleste andre sektorer. Den samlede skatteutgiften knyttet til særskilte skatte- og avgiftsordninger for landbruket er beregnet til i underkant av 1,2 mrd. kroner i 2007. Det særskilte inntektsfradraget ved beskatning av næringsinntekt fra jord og hagebruk, som ble innført i 2000, utgjør det meste av skattesubsidieringen av landbruket. Fra 2006 til 2007 ble den øvre grensen i jordbruksfradraget hevet fra 71 500 kroner til 142 000 kroner. Regjeringen foreslår nå også å øke det generelle jordbruksfradraget fra 45 000 kroner til 54 200 kroner, jf. avnitt 4.4. Fiskerinæringen får også betydelig støtte i form av skatteutgifter, bl.a. gjennom særskilt fiskerfradrag.

Skattefradrag for næringslivets kostnader til forskning og utvikling, Skattefunn, ble innført fra 2002 for små og mellomstore foretak, og utvidet fra 2003 til å omfatte alle foretak uansett størrelse. Beløpsgrensene i ordningen innebærer at det meste av støtten gjennom skattefradrag går til små og mellomstore foretak, mens FoU-støtte til store foretak i hovedsak gis gjennom tilskudd. Bruken av Skattefunn gikk tilbake i 2005, slik at samlet støttebeløp ble redusert med 12,5 pst. fra året før. Budsjetterte kostnader i godkjente prosjekter tyder på at nedgangen fortsatte også i 2006. Søknader til Norges forskningsråd så langt i år indikerer av bruken av Skattefunn i 2007 fortsetter på om lag samme nivå som i 2006. Fra 1. januar 2007 er kostnadsberegningen av prosjekter i Skattefunn endret. Endringen i kostnadsberegningen sammen med andre tiltak for bedre økonomistyring, ble anslått isolert sett å redusere støtten med om lag 150 mill. kroner. Skattefunn er nærmere omtalt i avsnitt 6.3.3.

Manglende prising av bruk av miljøressurser, for eksempel ved å forurense, innebærer en subsidie på linje med andre mer synlige subsidier. At utslipp får en pris betyr at produsenten må betale for de faktiske produksjonskostnadene. Forurensende utslipp kan eksempelvis prises gjennom avgift eller etablering av kvotehandelssystem.

Et revidert norsk kvotesystem for klimagasser vil tre i kraft fra 2008. Det norske systemet skal etter planen kobles til EUs kvotesystem. En del kvoter vil tildeles vederlagsfritt til norske kvotepliktige installasjoner. Kvotene kan omsettes i et marked. De vederlagsfrie kvotene vil tildeles etter kriterier som i stor grad innebærer at markedets kvotepris vil være de norske bedriftenes kostnad ved fortsatte utslipp, dvs. at utslipp gis en pris selv om vederlagsfrie kvoter innebærer en overføring til foretakene.

En rekke utslippskilder er ikke omfattet av kvoteplikt. Dette gjelder flere sektorer og utslipp av andre klimagasser enn CO₂. Noen av disse utslippene er heller ikke avgiftsbelagt. Dette gjelder for eksempel utslipp av CO₂, N₂O og PFK fra industriprosesser og landbrukets utslipp av metan. I prinsippet er alle utslipp som verken er priset gjennom et kvotesystem, avgift eller en tilsvarende ordning, støtte. I skatteutgiftstabellen er bare fritak for eksisterende produktavgifter ført. Det betyr for eksempel at avgiftsunntak fra den eksisterende CO₂-avgiften på bruk av mineralolje, som ikke kan begrunnes i avgiftens hensikt, vil medregnes, men ikke fraværet av en CO₂-avgift på bruk av koks og innenlands bruk av gass.

Statlig næringsstøtte kan også gis i form av andre ordninger som verken kommer fram på statsbudsjettets utgiftsside eller kan regnes som skatteutgifter. Slik støtte kan bestå i skjerming fra utenlandsk konkurranse, konsesjonsregler som begrenser etableringer innenfor en næring, eller annen regulering som gir fordeler til særskilte virksomheter.

Med unntak av jordbruk og store deler av næringsmiddelsektoren er det få næringer som er støttet gjennom importvern. Nesten all import av industriprodukter til Norge er nå tollfri. Klær og enkelte andre ferdigsydde tekstiler har imidlertid fortsatt en viss tollbeskyttelse. Tollsatsene er til dels meget høye for jordbruksvarer som produseres i Norge, mens de er lave for jordbruksvarer som ikke produseres her i landet.

I EØS-området er nedbyggingen av ikke-tariffære handelshindre kommet langt. En rapport offentliggjort av Europakommisjonen i 2002 avdekket imidlertid at gjenstående handelshindre i EU er mye mer omfattende for tjenester enn for varer. For å skape et velfungerende indre marked for tjenester vedtok Europaparlamentet og Rådet i desember 2006 et direktiv om tjenester.  Formålet er å gjøre det enklere å utveksle tjenester over landegrensene. Regjeringen har arbeidet aktivt for å påvirke tjenestedirektivet, spesielt for å unngå sosial dumping. Regjeringen har ikke tatt stilling til direktivet etter at det ble vedtatt i EU, og er opptatt av et best mulig beslutningsgrunnlag.

Dereguleringen av kraftmarkedet i 1990-årene berørte ikke Statkrafts kraftkontrakter på myndighetsbestemte vilkår med den kraftintensive industrien og treforedlingsindustrien. Disse kontraktene omfatter pr. 1. oktober 2007 om lag 10 TWh pr. år, noe som utgjør om lag en firedel av kraftforbruket til denne delen av industrien. Kraftkontraktene løper i all hovedsak ut i perioden fram til 2011. I tillegg disponerer industrien om lag 4 TWh pr. år knyttet til avtaler fra 1960-årene om foregrepet hjemfall, hvorav avtaler for 2,2 TWh pr. år løper helt fram til 2030.

6.3.2 Internasjonale rammevilkår

I internasjonale avtaler legges det økende vekt på å regulere næringsstøtten. EØS-avtalen, WTO-avtalen om subsidier og utjevningsavgifter og avtalen om landbruk i WTO, har hatt økende betydning for omfanget og utformingen av næringsstøtten.

Utforming av en ny avtale for landbruket står sentralt i den pågående forhandlingsrunden i WTO. Mandatet for forhandlingsrunden ble vedtatt på WTOs fjerde ministerkonferanse i Doha 2001. Et hovedmål med denne forhandingsrunden er at den spesielt skal komme utviklingsland til gode. Forhandlingene omfatter bl.a. landbruksvarer og markedsadgang for industrivarer, herunder fisk, tjenester samt forbedring av regelverket for subsidier og antidumping-tiltak.

Forhandlingssituasjonen har vært problematisk. Manglende framdrift førte til at forhandlingene ble suspendert juli 2006. Første halvår 2007 ble forhandlingene gjenopptatt. Sommeren 2007 viste at det seg at det fortsatt ikke var grunnlag for enighet innenfor de sentrale områdene landbruk og industrivarer (inkl. fisk). Like fullt er det lagt fram nye forhandlingstekster for landbruk og industrivarer/fisk som vil diskuteres videre høsten 2007, uten at nye tidsfrister er satt.

På landbruksområdet peker forhandlingene i retning av en betydelig reduksjon i handelsvridende støtte, avvikling av eksportsubsidier og vesentlig forbedret markedsadgang. Det skal tas spesielle hensyn til utviklingslandenes behov. Det skal også tas hensyn til ikke-handelsmessige forhold. Fra norsk side er det arbeidet for spesielle løsninger når det gjelder markedsadgang for sensitive produkter, og at viktige deler av areal- og dyrestøtten kan videreføres. Samtidig er det et hovedprinsipp at land med de høyeste tollsatsene og de høyeste nivåene på handelsvridende støtte skal påta seg de største reduksjonsforpliktelsene. Norge har høy tollbeskyttelse for viktige produkter i norsk landbruk. Norge samarbeider med en del andre land i WTO for å unngå at det settes et tak på tollsatsene. Støttenivået i Norge er blant de høyeste i verden pr. produsert enhet. Det er grunn til å anta at en ny WTO-avtale vil kreve aktive tilpasninger i norsk landbrukspolitikk. Omfanget av konsekvensene vil imidlertid først være klart når avtalen er ferdigforhandlet.

Landbruket og den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien vil over tid møte økt konkurranse, bl.a. som følge av internasjonale avtaler. Regjeringen har som mål å sikre et aktivt landbruk med en variert bruksstruktur i alle deler av landet. Produktutvikling, god ressursutnyttelse og kostnadsreduksjoner er nødvendig for at det skal være mulig å opprettholde en jordbruksproduksjon på høyt nivå over hele landet. I løpet av de siste 10 årene har antall bruk blitt redusert med en tredel, eller nesten 30 000 enheter. Antall årsverk er redusert fra 84 000 til 60 000. Jordbruksarealet har vært om lag stabilt i samme periode. Norsk jordbruk er fortsatt dominert av forholdsvis små enheter med et høyt kostnadsnivå i internasjonal målestokk.

OECD beregner årlig den samlede jordbruksstøtten, hvor også skjermingsstøtte som følge av handelshindre inngår. Samlet støtte utgjorde om lag 19 mrd. kroner i 2006 av en total brutto næringsinntekt på 29,2 mrd. kroner. Samlet støtte til norsk jordbruk i prosent av brutto næringsinntekt har endret seg lite ifølge OECDs støtteberegninger, jf. tabell 6.5.

Norge er et av de landene med størst andel produksjonsnøytral støtte. Det siste tiåret har det skjedd en betydelig dreining i virkemiddelbruken fra pristilskudd til mer produksjonsnøytrale virkemidler både i Norge og andre land. Denne utviklingen må bl.a. ses i sammenheng med WTO-regelverket. Et viktig utgangspunkt i WTO har vært å begrense de negative økonomiske og miljømessige konsekvensene av overproduksjon samt legge til rette for økt handel.

Regjeringen Bondevik II gjennomførte flere strukturtiltak som har medvirket til å redusere antall driftsenheter. Effekten av disse tiltakene vil fortsette å virke i flere år fremover. I de to siste jordbruksoppgjørene er det ikke iverksatt nye slike tiltak. Det er imidlertid lagt til rette for en vesentlig høyere inntektsvekst enn de tidligere årene. Små og mellomstore bruk i distriktene er prioritert. Regjeringen har stimulert miljøprofil og kulturlandskap gjennom tiltak for økt beiting og en større andel økologisk produksjon.

For norsk fiskerinæring er det viktig med forbedringer av WTO-avtalen som omfatter tollreduksjoner, innstramminger i muligheten til vilkårlig bruk av handelstiltak og reduksjon av subsidier som fører til overkapasitet og overfiske. Fisk og fiskevarer er et av de mest beskyttede vareområdene i internasjonal handel, ofte med høye tollsatser som ligger over gjennomsnittlig industritoll. Norsk eksport av sjømat møter også anti-dumpingtiltak og, i økende grad, ubegrunnede tekniske, veterinære og sanitære krav. Bedret markedsadgang og beskyttelse mot vilkårlig anvendelse av handelstiltak har stor betydning for fiskeri- og havbruksnæringen, som eksporterer om lag 95 pst. av produksjonen.

USA har siden 1991 anvendt antidumpingtiltak på hel laks fra Norge. I januar 2006 ble tiltakene besluttet videreført for fem nye år. Norske myndigheter arbeider langsiktig for å få tiltakene opphevet.

EU er det viktigste markedet for norsk fisk og fiskevarer. Deler av fiskeeksporten er sikret tollfrihet gjennom EØS-avtalen, men det gjelder ikke for flere av de viktigste produktene, bl.a. laks, makrell, sild og reker. EØS-avtalen hindrer heller ikke at norsk fiskeeksport kan bli møtt med handelsmessige tiltak og andre konkurranseregulerende virkemidler fra EUs side.

I 2005 innførte EU midlertidige antidumpingavgifter på norsk laks. I januar året etter vedtok Europakommisjonen endelige antidumpingtiltak i form av minstepriser. Regjeringen besluttet våren 2006 å åpne en tvisteløsningssak i WTO mot EU. Panelets konklusjoner er antatt å foreligge i løpet av november 2007. Også norsk ørret er rammet av antidumpingtiltak i EU. I 2003 innførte Europakommisjonen en midlertidig antidumpingavgift på import av stor ørret fra bl.a. Norge, som året etter ble avløst av en femårig antidumpingavgift.

Regjeringen har arbeidet for at den pågående forhandlingsrunden i WTO skal føre til betydelige forbedringer i betingelsene for handel med sjømat. Den sene framgangen i forhandlingene i WTO, og den tid det uansett vil ta å iverksette resultatene i alle WTO-landene etter at forhandlingene er sluttført, betyr at EFTAs frihandelsavtaler er viktige for markedsadgangen. Dette gjelder særlig potensielle nye markeder for norsk fisk. I dag har EFTA-landene frihandelsavtaler med 19 land. Forhandlinger med Canada er nylig avsluttet, men ikke ratifisert. Det forhandles med nye land, og flere er mulige forhandlingspartnere. De viktigste mulige forhandlingspartnerne er India og Kina, og Norge har startet forstudieprosesser med begge disse landene.

All støtte, utenom støtte til jordbruk og fiske, skal som hovedregel følge EØS-avtalens regelverk for offentlig støtte og være godkjent av ESA før den iverksettes. EØS-avtalen har bestemmelser som begrenser konkurransevridende offentlig støtte. Begrensningene gjelder både hvilke tiltak som kan motta støtte, og støttenivået i hvert prosjekt. Europakommisjonen vedtar og reviderer retningslinjer på støtteområdet fortløpende. ESA skal vedta tilsvarende retningslinjer som Europakommisjonen, bare begrenset av EØS-avtalens dekningsområde. Regler som har status av forordninger, tas inn i EØS-avtalen gjennom vedtak i EØS-komiteen.

Nye retningslinjer for regionalstøtte trådte i kraft 1. januar 2007. I prosessen forut for Europakommisjonens vedtak av retningslinjene argumenterte norske myndigheter aktivt for generelt nedsatt arbeidsgiveravgift som et målrettet virkemiddel for regional sysselsetting og bosetting. De nye retningslinjene åpner for løpende støtte til arbeidskraftkostnader for å hindre vedvarende nedgang i befolkningen i tynt befolkede regioner. Bare nordiske regioner oppfyller i praksis de regionale kriteriene. Som en følge av regelendringen kunne ordningen med generelle, men regionalt differensierte satser i arbeidsgiveravgiften gjeninnføres fra 1. januar 2007. Etter tett dialog med norske myndigheter, godkjente ESA at ordningen kunne omfatte det meste av det tidligere virkeområdet. ESA godkjente også et noe utvidet geografisk virkeområde for andre distriktspolitiske støtteordninger fra 1. januar 2007.

Et gruppeunntak for regional investeringsstøtte fra meldeplikten til ESA trådte også i kraft fra 1. januar 2007. Dette innebærer at nye og endrede regionale investeringsstøtteordninger ikke trenger å bli meldt til ESA før de iverksettes, så lenge støtten oppfyller kriteriene i gruppeunntaket. Det nye gruppeunntaket kommer i tillegg til gruppeunntakene for støtte til små og mellomstore bedrifter, opplæring, sysselsetting og tjenester av allmenn økonomisk betydning.

Nye retningslinjer for støtte til forskning, utvikling og innovasjontrådte i kraft i februar 2007. De generelle støttegrensene for hhv. industriell og anvendt forskning er uendret, men den siste kategorien er utvidet til å omfatte enda mer markedsnære aktiviteter. Det er åpnet for spesifikk støtte til innovative, nyetablerte foretak og næringsklynger, utvidet mulighet til å støtte små bedrifter og for samarbeid mellom bedrifter og forskningsinstitusjoner.

Nye regler for bagatellmessig støtte trådte i kraft 4. mai 2007. De viktigste endringene i forhold til de tidligere reglene er en heving av fribeløpet for et foretak fra EUR 100 000 til 200 000 over en periode på tre år samt at de prosessuelle kravene til tildelingsprosedyren er noe strengere enn tidligere. Et nytt krav er at bagatellmessig støtte ikke skal gis til en kostnadsgruppe som også får støtte fra en annen støtteordning, dersom dette fører til at støttegrensen som er godkjent av ESA for den andre ordningen, eller som er gitt i et gruppeunntak, overskrides. Forordningen er også utvidet til å omfatte transportsektoren, men fribeløpet for veitransport er begrenset til EUR 100 000 over en treårsperiode.

De gjeldende retningslinjene for miljøstøtte utløper 31. desember 2007. Retningslinjene setter grenser for tillatt offentlig støtte til miljøtiltak. Dette omfatter flere formål, herunder investeringstøtte til miljøtiltak utover minimums standarder i EU, støtte til energiområdet (fornybar energi mv.), fjernvarme, avfallshåndtering, opprydding av forurensede områder m.m. Retningslinjene fastsetter også vilkår for adgangen til å gi næringsunntak fra nasjonale miljøavgifter. Flere unntak fra norske avgifter er godkjent av ESA med bakgrunn i retningslinjene. Dette gjelder unntak fra forbrukeravgift på elektrisk strøm, fra CO₂-avgiften på mineralolje og fra grunnavgiften på fyringsolje. Europakommisjonen har lagt fram utkast til nye miljøstøtteretningslinjer. Det siste utkastet til nye retningslinjer viderefører foreløpig hovedtrekkene i de gjeldende miljøstøttereglene. Regler for støtte i form av vederlagsfrie kvoter og generell omtale av støtte til karbon, lagring og fangst, er inntatt.

Skipsbygging er én av få næringer hvor tillatt støtte fortsatt er regulert av et eget sektorregelverk. Regelverket for støtte til skipsbygging er gradvis harmonisert med det generelle statstøtteregelverket. I løpet av neste år må Europakommisjonen ta stilling til om sektorspesifikke regler skal opprettholdes for skipsbygging.

6.3.3 Forskning og tiltak for økt innovasjon

Forskningsbasert kunnskap er en viktig forutsetning for utvikling av næringslivet og fornying av offentlig sektor. Offentlig støtte til forskning og tiltak for økt innovasjon skal kompensere for markedssvikt, dvs. bidra til å utløse samfunnsøkonomisk lønnsom virksomhet som ikke kan finansieres på vanlige markedsvilkår eller i privat sektor.

Offentlig forskningsfinansiering har de siste årene hatt en relativt sterk vekst i Norge. Figur 6.5 viser statens samlede finansiering av forskning og utvikling (FoU) gjennom bevilgninger og skattesystemet. Finansieringen er fordelt på hovedformål slik at den direkte satsingen på næringsrettet forskning framkommer. Næringslivet vil også dra nytte av den allmennvitenskapelige forskningen, både i form av resultater fra grunnleggende forskning og tilgang på kandidater og forskere. Bevilgningene til FoU over statsbudsjettet økte med 6,5 mrd. kroner fra 2000 til 2007, noe som innebærer en årlig realvekst på vel 4 pst. I tillegg er det fra 2002 gitt støtte til bedriftenes FoU-prosjekter gjennom skattesystemet. Skattefradraget brukes i hovedsak av industri og annen næringsvirksomhet (særlig IKT-næringen og annen forretningsmessig tjenesteyting).

Utbyttet av forskningen bestemmes ikke bare av den samlede ressursinnsatsen, men også av hvordan midlene innrettes og prioriteres. For små land som Norge er det viktig å utnytte nasjonale fortrinn og samtidig opprettholde en bred kunnskapsbase. I St.meld. nr. 20 (2004–2005) Vilje til forskning, er det trukket fram at de nasjonale, forskningspolitiske prioriteringene skal ivareta både hensynet til bredde og behovet for målrettet satsing på enkeltområder.

Regjeringen foreslår å øke bevilgningene til forskning med om lag 1,2 mrd. kroner i 2008. Rekruttering og internasjonalisering vil bli særlig prioritert i 2008. Regjeringen foreslår å bevilge midler til 350 nye stipendiatstillinger fra høsten 2008 og vil opprette en ordning med forskerskoler gjennom Norges forskningsråd. Budsjettet foreslås styrket med 342 mill. kroner til norsk deltakelse i EUs 7. rammeprogram for forskning, teknologisk utvikling og demonstrasjonsaktiviteter. Regjeringen foreslår også å øke kapitalen i Fondet for forskning og nyskaping med 6 mrd. kroner til 66 mrd. kroner fra 1. januar 2008. Dette vil gi om lag 300 mill. kroner i økt avkastning i 2009. De forskningspolitiske prioriteringer i 2008 er nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 (2007–2008) for Kunnskapsdepartementet, kapittel 5.

¹ Bevilgninger over statsbudsjettet og støtte gjennom skattesystemet.

Kilde: NIFU STEP og Finansdepartementet.

Kvalitet i forskningen er avgjørende for at ressursene som settes av til FoU-institusjoner og -prosjekter, skal gi et positivt bidrag til samfunn og næringsliv. Forskningen har høy kvalitet når den får fram gode, relevante og tillitsvekkende resultater. Høy kvalitet er dessuten viktig for å opprettholde et godt utdanningstilbud og god rekruttering til forskningen. Prioritering av kvalitet har begrunnet økte ressurser til langsiktig, grunnleggende forskning, etablering av sentre for fremragende forskning, økt bruk av evalueringer, vektlegging av kvalitet ved tildeling av midler og styrking av faglige ledelsesfunksjoner og strategisk arbeid. Regjeringen vil framover både satse på tiltak som skal få enkelte norske forskere og forskningsmiljø opp i internasjonal toppklasse, samt tiltak for å øke kvalitet i bredden av forskningen.

Sentre for fremragende forskning (SFF) er et sentralt tiltak for å øke kvaliteten i norsk forskning. Etter en åpen konkurranse ble 13 forskningsmiljøer i 2002 tildelt status som SFF, noe som sikrer disse ekstra midler over en tiårsperiode. En internasjonal evaluering fra 2006 vurderte ordningen svært positivt. Alle sentrene videreføres ut tiårsperioden til 2012. I desember 2006 ble åtte nye forskningsmiljøer tildelt SFF-status. Med de nye sentrene har SFF-ordningen en bevilgning over Forskningsrådets budsjett på om lag 200 mill. kroner i 2008. I tillegg mottar sentrene midler gjennom institusjonenes egenandeler og betydelig ekstern finansiering, bl.a. fra næringslivet.

Norges forskningsråd er myndighetenes sentrale rådgivende og utøvende forskningsstrategiske organ. Forskningsrådet forvalter bevilgninger til forskning innenfor alle fagområder, og i hele spekteret fra grunnforskning til innovasjon. For 2007 mottar Forskningsrådet om lag 5,3 mrd. kroner i forskningsbevilgninger fra departementene.

Næringsrettet FoU får støtte gjennom «Store programmer», basisbevilgninger til de næringsrettede forskningsinstituttene, forskningsbasert innovasjonssatsing og skattefradrag for FoU. Sentrale, langsiktige forskningspolitiske prioriteringer, som utvikles mellom forskningsmiljøer, næringsliv og myndigheter, er samlet i «Store programmer». Den forskningsbaserte innovasjonssatsingen omfatter noen få programmer med en klar, tematisk avgrensing, og en åpen konkurransearena uten tematiske prioriteringer. Den brede konkurransearenaen for brukerstyrte prosjekter skal støtte de beste innovasjonsprosjektene i norsk næringsliv. Kvaliteten på prosjektene og bidrag til verdiskaping er avgjørende for å nå opp i konkurransen.

Sentre for forskningsdrevet innovasjon (SFI) skal støtte langsiktig forskning som fremmer innovasjon og næringslivets konkurranseevne. Et SFI består av en vitenskapelig institusjon i samarbeid med flere bedrifter som driver nyskapende virksomhet. Sentrene finansieres av Forskningsrådet og deltakerne selv, som må gå inn med et minst like stort bidrag. I 2007 åpnet de 14 første sentrene. Etter tre år vil alle sentrene bli evaluert.

Forskningsinstitutter innen fiskeri- og landbrukssektoren skal samles i nytt næringsrettet forskningskonsern, jf. St.prp. nr. 66 (2005–2006). Flere fiskeri-, havbruks- og landbruksvitenskapelige forskningsmiljøer vil inngå i datterselskaper i det nye instituttet med arbeidsnavnet NOFIMA. Store deler av den land- og havbaserte næringsmiddelforskningen og fiskeri- og havbruksforskningen vil samles innenfor en konsernmodell, noe som også åpner for faglige samarbeid på tvers av sektorgrensene. Forskningskonsernet skal være operativt fra 1. januar 2008.

FoU-avgift som kreves inn fra fiskeri- og havbruksnæringen, forvaltes av Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond (FHF). En evaluering av FoU-avgiften og FHFs virksomhet ble gjennomført i 2006. I oppfølgingen av evalueringen vil Fiskeri- og kystdepartementet bl.a. vurdere styringsformen for fondets virkemidler, og FHFs rolle i forhold til det øvrige virkemiddelapparatet.

Internasjonalt forskningssamarbeid er viktig for utvikling av norsk forskning og overføring av ny kunnskap til det norske næringslivet og samfunnet. Internasjonalt forskningssamarbeid skjer i stor grad gjennom uformelle kontakter og nettverk mellom forskere og FoU-miljøer. I tillegg kommer et stadig større formalisert samarbeid gjennom internasjonale organisasjoner, større internasjonale fellessatsinger og programmer, og gjennom bilaterale avtaler på statlig nivå.

Deltakelse i EUs 7. rammeprogram for forskning, teknologisk utvikling og demonstrasjonsaktiviteter er det mest omfattende internasjonale samarbeidet for norske forskere, forskningsmiljøer og næringsliv. Norges kontingent øker med 342 mill. kroner til nær 1 mrd. kroner i 2008. De tematiske og teknologiske satsingene er i stor grad sammenfallende med norske forskningsprioriteringer. Den norske deltakelsen i programmet vil styrke og utfylle de nasjonale satsingene innenfor områder som mat, helse, miljø, energi, IKT og marin og maritim forskning. Norge deltar i internasjonalt forskningssamarbeid også gjennom medlemskap i internasjonale grunnforskningsinstitusjoner som f.eks. CERN (European Organization for Nuclear Research), det europeiske forskningsnettverket, Eureka og den europeiske romorganisasjonen, ESA (European Space Agency). Bilaterale forskningsavtaler, bl.a. med Japan og USA, bidrar til å styrke samarbeidet innenfor fagområder av felles interesse. En avtale med India ble inngått høsten 2006.

Skattefradrag for næringslivets kostnader til forskning og utvikling (Skattefunn) er et regelstyrt virkemiddel, hvor foretakene selv velger ut støtteberettigede prosjekter. Norges forskningsråd godkjenner prosjektene bare ut fra FoU-innhold, slik at ordningen er teknologi- og bransjenøytral. Skattefunn fungerer som en tilskuddsordning ved at eventuell fradragsverdi utover skyldig skatt betales ut til foretaket ved skatteoppgjøret. Det har vist seg at utbetaling utover utlignet skatt utgjør tre firedeler av samlet støtte. Regjeringen vil videreføre og evaluere Skattefunn.

Støtte gjennom Skattefunn utgjør knapt 4 pst. av totalfinansieringen av FoU i foretak med 10 eller flere sysselsatte i 2005, nesten like mye som andre offentlige finansieringsordninger til sammen. Skattefradraget har relativt større betydning for mindre foretak, og i små foretak med 10–49 sysselsatte utgjør Skattefunn 10 pst. av den totale FoU-finansieringen. De samlede FoU-kostnadene har likevel gått svakt tilbake i små og mellomstore foretak fra 2003 til 2005. Det er bare foretak med 500 eller flere sysselsatte som har en reell økning i FoU-kostnadene i denne perioden.

Måloppnåelse og resultater vil bli nærmere belyst gjennom en evaluering av Skattefunn for perioden 2002–2006, som utføres av Statistisk sentralbyrå. Sluttrapport og endelige resultater fra evalueringen skal legges fram innen utgangen av 2007. Ordningen med skattefradrag for FoU-kostnader er nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 (2007–2008) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, avsnitt 2.3.8.

De bedriftsrettede virkemidlene for innovasjoner for en stor del samlet i Innovasjon Norge. Bedriftene har tilbud om finansiering, kompetanse og nettverk. Finansiering omfatter tilskudd, stipender, lån til innovasjonsprosjekter og investeringer, garanti for driftskreditt i private banker, og egenkapital gjennom såkornfond. I 2006 innvilget Innovasjon Norge lån, tilskudd og garantier for 4,6 mrd. kroner.

Regjeringen foreslår å etablere et nytt statlig investeringsfond med kommersielt siktemål. Fondet skal særlig investere i bedriftenes tidlige vekstfase, med noe fleksibilitet mot ekspansjonsfasen. Selskapet skal prioritere områdene miljø, energi, reiseliv, marin og maritim sektor, og herunder vektlegge klima- og miljøprosjekter. Investeringsfondets kapital settes til 2,2 mrd. kroner, hvorav 0,5 mrd. kroner forbeholdes marint næringsliv. Det nye investeringsfondet legges til og organiseres som et datterselskap under Innovasjon Norge.

SIVA – Selskapet for industrivekst, investerer i næringsbygg og innovasjonsselskaper over hele landet, og bidrar dessuten med kompetanse og nettverksbygging i innovasjonsmiljøene. SIVA er medeier i regionale innovasjonsselskaper som omfatter kunnskaps- og forskningsparker, inkubatorer, næringshager og investeringsselskaper. Eiendomsvirksomheten omfatter både industribygg og bygg for etablering av kunnskapsbedrifter.

Garanti-Instituttet for Eksportkreditt (GIEK) tilbyr eksportkredittgarantier, produkter som er tilknyttet dette og investeringsgarantier. GIEKs samlede utestående garantiansvar var 16,4 mrd. kroner ved utgangen av 2006. Garantiordningene er forutsatt å gå i balanse på lang sikt. Kjøpere av norske kapitalvarer får tilgang til fastrentelån på OECD-vilkår gjennom den såkalte 108-ordningen som forvaltes av Eksportfinans ASA.

Norge er med i EUs nye rammeprogram for konkurranseevne og innovasjon – «Competitiveness and Innovation Framework Programme» (CIP). For hele perioden fram til 2013, vil Norges kontingent være 625 mill. kroner. Deltakelsen gir norske myndigheter mulighet til å følge opp og styrke samarbeidet med andre europeiske land om å fremme næringslivets innovasjonsevne. Rammeprogrammet omfatter innovasjon og entreprenørskap i små og mellomstore bedrifter, bruk av IKT og effektiv energibruk. Miljøvennlig innovasjon er et gjennomgående tema. Gjennom CIP vil norske bedrifter – særlig små og mellomstore bedrifter – få bedre tilgang til markeder, kapital og samarbeidsprosjekter i Europa.

6.4 Fornying av offentlig sektor

6.4.1 Utvikling i tjenestetilbud og ressursinnsats i offentlig sektor

Offentlig finansiert tjenesteproduksjon har økt sterkt i Norge gjennom de siste tretti årene, jf. figur 6.6A. Sammenliknet med andre land bruker Norge og andre nordiske land gjennomgående en stor andel av verdiskapingen til å finansiere offentlig konsum 1. De nordiske landene skiller seg spesielt ut ved en høy offentlig ressursinnsats i utdanningssektoren. Ressursinnsatsen i den offentlige helsesektoren ligger også på et høyt nivå, jf. figur 6.6C.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, TNS Gallup, Fornyingsdepartementet og OECD.

Internasjonale sammenlikninger viser at befolkningen har høy tillit til offentlige institusjoner i Norge. Effektivitet i offentlig forvaltning bidrar til at norsk næringsliv har god konkurranseevne. Likevel peker flere indikatorer på et betydelig forbedringspotensial for kvaliteten i tjenestetilbudet og effektiviteten i produksjonen innenfor enkeltsektorer. Til tross for den sterke veksten i offentlig finansiert tjenesteproduksjon, var brukerne mindre tilfredse med det offentlige tjenestetilbudet i 2004 enn i 1992, jf. figur 6.6B. Islandsk og norsk skole bruker mer ressurser pr. elev enn Sverige, Danmark og Finland. Til tross for dette viser internasjonale sammenlikninger at islandske og norske elever i større grad har leseproblemer, jf. figur 6.6D. Nordiske sammenlikninger indikerer at produktivitetsutviklingen i norske sykehus bedret seg etter reformen i 2002, men at det fortsatt er et potensial for forbedring, jf. boks 6.1.

Effektivisering av offentlig tjenesteproduksjon er viktig av hensyn til offentlige finanser. Aldringen av befolkningen vil medføre en vesentlig økning i utgiftene til pensjoner og etterhvert også til helse- og omsorgstjenester. Samtidig vil andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder gå ned. Økte krav og forventninger til offentlige tjenester, særlig innen helse og omsorg, kan også komme til å bidra betydelig til utgiftsvekst. Historisk er det økningen i ressursbruk per bruker i de enkelte aldersklasser som har skapt den sterkeste utgiftsveksten innenfor helse- og omsorgssektoren. Hvis denne trenden fortsetter, vil det forsterke den langsiktige utgiftsveksten vesentlig i forhold til det som følger av aldringen og bidra til et økende inndekningsbehov, jf. avsnitt 3.2. Inndekningsbehovet kan i noen grad reduseres ved å øke effektiviteten i offentlig tjenesteproduksjon.

Måling av kvalitet og resultater er et viktig ledd i arbeidet med å forbedre offentlig tjenesteproduksjon og måloppnåelse. Både omfanget av slike målinger og kvaliteten av disse har økt de siste årene. Bedre data gjør det mulig å identifisere potensialet for effektivisering. De gir også et grunnlag for å vurdere effektene av reformer i ettertid, jf. boks 6.1.

Økende bruk av resultatmåling har bl.a. sammenheng med at det har blitt vanligere å knytte vurderinger av måloppnåelse til utviklingen i bestemte indikatorer, og at utvikling av IKT har gjort det enklere og rimeligere å foreta målinger og formidle resultater. Eksempler på dette er:

• Utvikling av periodiske nasjonale brukerundersøkelser av offentlige tjenester i Norge. De første resultatene av en slik undersøkelse skal foreligge i 2008.

• Indikatorer som inngår i Regjeringens handlingsplan for integrering og inkludering på innvandringsområdet.

• Aktivitetsmål innen spesialisthelsetjenesten og høyere utdanning i forbindelse med omleggingen til aktivitetsbasert finansiering i disse sektorene.

Boks 6.1 Eksempler på måling av effektivitet i offentlig sektor

Forskjeller i produktivitet mellom virksomheter gir en indikasjon på potensialet for produktivitetsforbedringer. I markeder kan en måle produktiviteten i vare- og tjenesteproduksjon og sammenlikne produktiviteten mellom ulike bedrifter ved å se på utviklingen produsert kvantum (verdi dividert med pris) i forhold til bruken av innsatsfaktorer. Siden offentlig finansierte tjenester i liten grad omsettes i markeder, er det vanligvis ikke mulig å beregne produktivitet med utgangspunkt i markedspriser. En må i stedet anvende mer indirekte beregningsmetoder. En metode som har vært mye brukt de seneste årene er datainnhyllingsmetoden (DEA). Metoden tar utgangspunkt i hvor mye hver enhet (for eksempel skole, pleiehjem og hjemmehjelpstjeneste) frembringer av tjenester og hvor mye ressurser som brukes til lønn, husleie og andre innsatsfaktorer. Samtidig korrigeres det for forskjeller i størrelse, sosioøkonomiske forhold blant brukerne mv. Basert på denne informasjonen identifiseres de mest effektive enhetene. De øvrige enhetene blir deretter målt i forhold til disse. En styrke ved metoden er at den knytter anslag på effektiviseringspotensial til observert praksis blant de mest produktive enhetene innen sektoren. Innenfor elektrisitetsdistribusjonen i Norge har slike effektivitetsmålinger i over ti år vært brukt som et verktøy for å måle effektiviteten blant nettselskapene. I det følgende gis det eksempler på anvendelse av metoden innenfor helsesektoren, samt skole og pleie og omsorg.

Anslag på effekter av sykehusreformen

Staten tok 1. januar 2002 over eieransvaret for spesialisthelsetjenesten. Eierskapet ble flyttet fra 19 fylkeskommuner til fem regionale helseforetak. Formålet med reformen var blant annet å «legge grunnlaget for en helhetlig styring av spesialisthelsetjenesten og å lovfeste et tydelig statlig ansvar, foruten å legge til rette for bedre utnyttelse av de ressursene som settes inn i sektoren og derved sikre bedre helsetjenester til hele befolkningen», jf. Ot.prp. nr. 66 (2000–2001).

Sykehusreformen er blitt evaluert i regi av Norges Forskningsråd. I denne forbindelse har Kittelsen, Magnussen og Anthun (2007)¹ sammenliknet produktivitetsutviklingen i norske somatiske sykehus med tilsvarende utvikling i Sverige og Finland. Analysen dekker utviklingen i årene 1999-2004, det vil si de siste tre årene før reformen og de første tre årene etter reformen². 43 sykehus med samlede kostnader på 28 mrd. kroner er med i undersøkelsen. Analysen identifiserte de finske sykehusene som de mest produktive. Figur 6.7 illustrerer produktiviteten i de norske og svenske sykehusene i prosent av produktiviteten i finske sykehus.

Siden verken Sverige eller Finland har gjennomført reformer i sykehussektoren i perioden, kan landene tjene som «kontrollgruppe» når man skal anslå effektene av den norske sykehusreformen. Studien viser at norske sykehus over perioden 2001 til 2005 hadde 11 prosentpoeng raskere produktivitetsvekst enn Finland og Sverige, jf. figur 6.7. Analyser indikerer at største delen av forskjellen kan tilskrives faktorer som endringer i pasienttyngde, liggetid, endrede satser i innsatsstyrt finanseirng samt teknologiske endringer. Kontrollerer en for dette, finner en at reformen kan ha bidratt til 3–4 prosentpoeng høyere produktivitetsnivå.

Kilde: Kittelsen, Magnussen og Anthun 2007.

Sammenlikningen med finske sykehus indikerer at det er et potensial for økt effektivitet i norske sykehus. Hvis effektiviteten ved norske sykehus var på samme gjennomsnittsnivå som finske sykehus, ville det, isolert sett, gi en gevinst på 2 ½–3 milliarder kroner. Til tross for at slike analyser er beheftet med en viss usikkerhet, bidrar de til et bedre beslutningsgrunnlag i fornyingsarbeidet.

Effektiviseringspotensialet i pleie- og omsorg og skole i norske kommuner

To av de største sektorene innen kommunesektoren er grunnskole og pleie- og omsorgstjenester. Brutto driftsutgifter for disse to sektorene utgjorde vel 100 mrd. kroner i 2006, dvs. 50 pst. av kommunenes totale brutto driftsutgifter.³ To nylige DEA-studier fra Senter for økonomisk forskning i Trondheim for henholdsvis skolesektoren og pleie- og omsorgssektoren viser at det er et betydelig potensial for mer effektiv ressursbruk innenfor disse sektorene.

Undersøkelsen av grunnskolene er utført på ungdomstrinnet i skoleårene 2001/2002 og 2002/2003 og omfatter mer enn 100 000 elever i 426 kommuner.⁴ Studien viser at kommunene i gjennomsnitt har et effektiviseringspotensial på 14 pst. innen ungdomsskolen. Potensialet kan være enda større siden også de mest effektive kommunene sannsynligvis kan forbedre sin produktivitet. En tilsvarende undersøkelse fra finske ungdomsskoler i 1998 viste et potensial for 16–18 pst. effektivisering⁵. Dersom potensialet for effektivisering som kommer frem i analysen på ungdomstrinnet er representativt for hele grunnskolen, innebærer det et effektiviseringspotensiale på nærmere 7 mrd. kroner på landsbasis. Dette tilsvarer utgiftene til skoledriften i hele Nord-Norge eller Oslo og Bergen til sammen.

Undersøkelsen av pleie- og omsorgssektoren tar utgangspunkt i tall for 420 kommuner i 2003. Analysen måler produksjon som antall brukere eller hjemmehjelpsmottakere, korrigert for forskjeller i pleietyngde. Kommunene har i gjennomsnitt 10 pst. lavere effektivitet enn gruppen av kommuner som er mest effektive. Med samlede brutto driftsutgifter på 58 mrd. kroner til pleie- og omsorgstjenester i 2006, indikerer studien et effektiviseringspotensiale på noe under 6 mrd. kroner. Dette tilsvarer utgiftene til pleie- og omsorgstjenester i Østfold og Vestfold til sammen.

Studiene viser at det kan være mer enn 12 mrd. kroner å spare på effektivisering innen skolesektoren og pleie- og omsorgssektoren. Selv om det kan være krevende å realisere et slikt potensial, kan identifikasjon av beste praksis gjennom DEA-målinger legge til rette for at de mindre effektive enhetene kan lære av sine mer effektive kollegaer. Mer systematisk og regelmessig bruk av DEA-målinger innen offentlig sektor kan således være et viktig virkemiddel for å stimulere til mer effektiv ressursbruk.

¹ Faktiske kostnader fratrukket effetiviseringspotensialet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Borge og Naper, Kirjavainen og Loikkanen.

¹ Kittelsen, Sverre A.C., Jon Magnussen og Kjartan S. Anthun (2007): «Sykehusproduktivitet etter statlig overtakelse: En nordisk komparativ analyse», HERO, Skriftserie 2007:1.

² For svenske sykehus har en tatt utgangspunkt i data for perioden 2001-2004.

³ Utvalgte nasjonale nøkkeltall. Kommuner. Reviderte tall for 2003-2006, SSB.

⁴ Lars-Erik Borge og Linn-Renée Naper (2005):«Efficiency Potential and Efficiency Variation in Norwegian Lower Secondary Schools», Working paper series no. 15/2005, Departement of Economics, NTNU, Trondheim.

⁵ Kirjavainen og Loikkanen (1998):«Efficiency og Finnish Senior Secondary Schools: An Application of DEA and Tobit Analysis», Economics of Education Review 17,377-394.

6.4.2 Regjeringens overordnede strategi for fornying av offentlig sektor

Regjeringen vil i høst legge fram sin strategi for fornying av offentlig sektor. Regjeringens mål for fornyingen av offentlig sektor er bl.a. å skape en mer åpen og tilgjengelig forvaltning og mer og bedre velferd innenfor gitte budsjettrammer – særlig for de som trenger det mest. Fornyingsstrategien omfatter tiltak som påvirker velferds- og forvaltningstjenester rettet mot innbyggerne, tiltak rettet mot næringslivet og endringer i organisering, arbeidsmetoder og lederskap i forvaltningen selv. Målet er å oppnå kontinuerlig forbedring på alle områder. I forhold til næringslivet virker fornyingsstrategien sammen med tiltak på andre politikkområder som innovasjonspolitikk, konkurransepolitikk og kunnskapspolitikk. Sentrale verdier og prinsipper i strategien vil være:

• Offentlig sektor skal gå foran.Offentlig sektor gjør det mulig for fellesskapet å virkeliggjøre visjoner, ideer og solidaritet på måter som ligger utenfor det den enkelte, bedriftene eller markedet vanligvis kan klare.

• Åpne for mer deltakelse og medvirkning.Et levende demokrati med åpenhet, deltakelse og medvirkning er en forutsetning for å møte samfunnsutfordringene i vår tid.

• Hele Norge på nett – elektroniske tjenester for alle.Norge ligger i verdenstoppen når det gjelder utbredelse av IKT i samfunnet. Dette gir muligheter for å tilrettelegge offentlige tjenester og informasjon elektronisk.

• Enkelt og greit for folk flest.I de fleste tilfeller skjer kontakten mellom innbyggerne og offentlig sektor med utgangspunkt i forholdsvis enkle og standardiserte oppgaver, slik som søknader, refusjoner og skatteoppgjør. Nye elektroniske tjenester og andre ubyråkratiske løsninger innebærer at alle parter kan bruke mindre tid og ressurser på slike rutinemessige og ukompliserte henvendelser.

• Bedre for dem som trenger det mest.Når forvaltningen bruker mindre tid og ressurser på rutinemessige henvendelser, blir det også mer tid til dem som trenger det mest. Innbyggere med behov for sammensatte tjenester trenger et mer helhetlig tilbud, og da er det viktig med samarbeid og tverrfaglighet.

• Tilrettelegge for verdiskaping.Offentlig sektor er viktig for næringslivet. En god offentlig sektor bidrar til stabile og forutsigbare rammevilkår, og kan utgjøre et konkurransefortrinn for næringslivet.

• Kvalitet og effektivitet.Effektivisering av offentlig sektor blir stadig viktigere, både for å møte økt etterspørsel etter tjenester som følge av aldringen av befolkningen og for å tilfredsstille økte krav til kvalitet på tjenestene.

6.4.3 Fornying av kommunal sektor

Kommunene har det overordnede ansvaret for viktige velferdstjenester som skole, pleie- og omsorgstjenester, barnehage, samferdsel, sosiale og tekniske tjenester og sysselsetter om lag 19 pst. av arbeidsstyrken. Kommunene har en sentral rolle som samfunnsutvikler, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.3 og i St.prp. nr. 1 (2007–2008) for Kommunal- og regionaldepartementet. En effektiv kommunesektor med høy kvalitet på tjenestetilbudet er en sentral del av en god offentlig sektor. Fornyingsarbeidet i kommunal sektor er mer detaljert presentert i Kommuneproposisjonen for 2008 (St.prp. nr. 67 (2006 – 2007).

Rammebetingelsene for det kommunale fornyingsarbeidet

Statens styring av kommunesektoren er basert på rammestyring. Det innebærer at det er kommunene og fylkeskommunene selv som har hovedansvaret for egen omstilling og fornying. For å kunne løse sine oppgaver må kommunene og fylkeskommunene ha handlingsrom og virkemidler. Finansiering gjennom øremerkede tilskudd bør derfor som en hovedregel forbeholdes viktige nasjonale prioriteringsområder i en oppstartsfase eller finansiering av oppgaver som få kommuner har ansvar for. I Kommuneproposisjonen 2008 la Regjeringen derfor fram en plan for innlemming av øremerkede tilskudd i rammetilskuddet.

Det har vært et mål for både staten og kommunesektoren å utvikle former for samhandling som er basert mer på dialog enn på lovfesting, øremerking, rapportering og tilsyn. I 2000 ble det etablert en ordning med konsultasjoner mellom staten og KS (Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon) om neste års kommuneopplegg i statsbudsjettet. Regjeringen har lagt vekt på å videreutvikle denne ordningen. I 2007 er det innført et tettere samarbeid om kostnadsberegninger av statlig initierte reformer i kommunesektoren og en mer samordnet og standardisert bruk av bilaterale samarbeidsavtaler innenfor ulike tjenesteområder.

Bedre informasjon om produksjon og tjenestetilbud

KOSTRA-systemet er et informasjonssystem som bl.a. dekker tjenesteproduksjonen i kommunene. Systemet omfatter såkalte objektive indikatorer. I mars 2007 publiserte Statistisk sentralbyrå for første gang en samlet oversikt over kvalitetsindikatorer i KOSTRA. Denne innholder 66 indikatorer for kommunene og 10 indikatorer for fylkeskommunene. Noen indikatorer foreligger bare fra og med 2006, mens andre har blitt publisert tidligere under andre overskrifter. Skillet mellom kvantitets- og kvalitetsindikatorer er ikke alltid entydig, og arbeidet med å utvikle kvalitetsindikatorer vil fortsette.

Innbygger- og brukertilfredshetsundersøkelser kan være et viktig supplement til KOSTRA. Kommunal- og regionaldepartementet tar sikte på å støtte slike undersøkelser som et verktøy for kvalitetsutviklingsarbeidet i kommunene. I tillegg dekker Fornyings- og administrasjonsdepartementets pågående arbeid med nye nasjonale innbygger- og brukertilfredshetsundersøkelser omfatter også kommunale tjenester.

Bedre styring og omstilling i den enkelte kommune

Kommunene og fylkeskommunene har lang erfaring i endrings-, effektiviserings- og omstillingsarbeid. Regjeringen støtter opp om lokalt utviklingsarbeid bl.a. gjennom Kvalitetskommuneprogrammet.Gjennom programmet legger Regjeringen, KS og de ansattes organisasjoner til rette for et bredt samarbeid om kvalitetsutvikling innen omsorg og oppvekst. Involvering av ansatte, folkevalgte og tillitsvalgte skal bidra til gode prosesser og kvalitet i utviklingsarbeidet. Arbeidet legger særlig vekt på møtet mellom innbyggerne og førstelinjetjenesten i kommunalforvaltningen. Programmet startet opp første halvår 2007 med 41 deltakende kommuner, og vil gradvis bli utvidet.

Forvaltningsreformen

Fra 1. januar 2010 skal folkevalgte regioner erstatte dagens fylkeskommuner. Dagens fylkeskommunale oppgaver, med mulig unntak for tannhelsetjenester, skal overføres til de nye regionene. Regionene skal også styrkes gjennom overføring av oppgaver fra staten., bl.a. oppgaver innenfor samferdsel, næringsutvikling, miljøvern, landbruks- og matområdet, marin sektor, kultur, forskning og utdanning og regional planlegging. Målsettingen med forvaltningsreformen er styrket folkestyre og demokrati på lokalt og regionalt nivå, en mer samordnet og effektiv offentlig forvaltning, verdiskaping og sysselsetting basert på lokale og regionale fortinn og forutsetninger, samt effektiv ivaretakelse av nasjonale målsettinger. Regjeringen skal legge fram forslag for Stortinget om den framtidige regioninndelingen. Omfanget av oppgaver som skal overføres til regionene vil i noen grad være avhengig av den regionale inndelingen.

6.4.4 Fornying av statlig sektor

Statlig finansiert tjenesteforbruk omfatter både fellesgoder som forsvar og politi og individrettede tjenester som helsetjenester og høyere utdanning. Etter den statlige overtakelsen av sykehusene, utgjør helseutgiftene den klart største posten. Andre områder som legger beslag på store ressurser er forsvar og utdanning. Om lag 12 pst. av landets sysselsatte arbeider i staten.

Forbedring og effektivisering av tjenestetilbudet vil i første rekke være et resultat av kontinuerlige, lokale tilpasninger der de enkelte virksomheter må avveie brukernes behov, tildelte ressurser og organisatoriske rammebetingelser. Sentralt foregår fornyingsarbeidet langs to dimensjoner; sektorvise tiltak med sikte på å forbedre effektiviteten og utvikle tilbudet på de enkelte områdene, og tverrgående tiltak med sikte på å stimulere fornyingsarbeidet innenfor hele statlig sektor. Det vises til en mer utfyllende omtale i de enkelte departementers busjettproposisjoner.

Sektorreformer

Regjeringen har vedtatt at skatteetaten skal reorganiseres, jf. omtale i St.prp. nr. 1 (2007–2008) for Finansdepartementet. Vedtaket innebærer en reduksjon til to myndighetsnivåer og en inndeling av virksomheten i fem regioner underlagt Skattedirektoratet. Videre skal det innføres riksdekkende vedtakskompetanse også på regionnivå og sterkere satsing på landsdekkende eller regiondekkende oppgaveansvar. Dette skal gi bedre ressursutnyttelse og kvalitet på tjenestene og i sin tur medføre riktigere skatteinngang. Reorganiseringen gjennomføres i perioden 2007–2009.

Norges forskningsråd har på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet evaluert Kvalitetsreformen, herunder finansieringssystemet for universitets- og høyskolesektoren.Finansieringssystemet for universiteter og høyskoler har tre hovedkomponenter; basiskomponenten, undervisningskomponenten og forskningskomponenten som i gjennomsnitt utgjør hhv. 60 pst., 25 pst. og 15 pst. Foreløpige undersøkelser har vist at strykprosent og studiefrafall har gått ned, og studentene avlegger i gjennomsnitt flere studiepoeng enn før. Dette er i tråd med siktemålet med reformen. Finansieringssystemet har imidlertid kun virket fra 2003, og resultatene så langt er derfor ikke tilstrekkelige for å trekke klare konklusjoner. Videre er det vanskelig å isolere virkningene av selve finansieringssystemet fra andre forhold ved Kvalitetsreformen som har påvirket utviklingen, for eksempel studentfinansiering, nye undervisnings- og vurderingsformer, samt endringer i studiestrukturen. Kunnskapsdepartementet vil høsten 2007 legge fram en stortingsmelding om evaluering av kvalitetsreformen, som også omfatter finansieringssystemet.

Regjeringen legger opp til å innføre et nytt, resultatbasert finansieringssystem for instituttsektoren fra 2009. Det er i dag 61 forskningsinstitutter som mottar statlig basisbevilgning. Disse midlene utgjør i gjennomsnitt 14 pst. av de samlede inntektene til instituttene. Det er store forskjeller mellom enkeltinstitutter når det gjelder nivå, innretning og betingelser knyttet til bevilgningene. Regjeringen vil derfor innføre et system der basisbevilgningene i større grad tildeles på grunnlag av resultater. Systemet vil belønne vitenskapelig kvalitet, internasjonalisering, samarbeid med universiteter og høgskoler og oppdragsvirksomhet. Hovedprinsippene for ordningen er nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 (2007–2008) for Kunnskapsdepartementet.

1. juli 2007 ble det etablert et nytt regionalt helseforetak, Helse Sør-Øst RHF gjennom å slå sammen Helse Sør RHF og Helse Øst RHF. Det vil gi bedre ressursutnyttelse og koordinering i hovedstadsområdet.

Det er vedtatt å overføre ansvaret for tinglysing i fast eiendom fra domstolene til Miljøverndepartementet ved Statens kartverk. Arbeidet med overføring av tinglysingsoppgavene ferdigstilles i løpet av høsten 2007.

Politireformen er gjennomført i to faser. I fase I i 2002 ble antall politidistrikter redusert fra 54 til 27. I fase II i 2005 ble det iverksatt tiltak med sikte på å få en mer rasjonell, tjenesteytende og mer tilgjenglig tjeneste på lokalt nivå. Sluttevalueringen av Politireform 2000, som forelå ved årsskiftet 2006/2007, viser bl.a:

• Positiv effekt når det gjelder kostnadseffektivitet

• God effekt på bekjempelse av alvorlig kriminalitet

• Liten effekt på bekjempelse av hverdagskriminalitet

• Liten eller ingen effekt på forebyggende arbeid.

• Ingen positiv effekt på publikumsorientering.

Justisdepartementet vil i samarbeid med Politidirektoratet følge opp evalueringen med sikte på å bruke resultatene aktivt i den videre utviklingen av politi- og lensmannsetaten.

Siden 2001 har det pågått en dyptgripende omstilling og modernisering av forsvarssektoren.Regjeringen viderefører dette arbeidet i 2008. Omstillingen har redusert driftskostnadene med mer enn 2 mrd. kroner sammenliknet med et alternativ uten omlegging. Også i 2008 er det stilt krav om en betydelig intern frigjøring av ressurser. Selv om det gjenstår betydelige utfordringer, forventer en at omstillingsmålene for perioden 2005–2008 i hovedtrekk vil bli nådd ved utgangen av 2008. I tråd med Regjeringens nordområdestrategi, er Forsvarets virksomhet i nord blitt gitt særlig prioritet de senere år. Neste langtidsplan for Forsvaret (2009–2012) som presenteres våren 2008, vil legge rammene for den videre utvikling av forsvarssektoren.

Sektorovergripende reformer

Samordningen av statlig arbeids- og velferdsforvaltning og kommunal velferdsforvaltning er en stor sektorovergripende reform. Arbeids- og velferdsetaten ble formelt etablert 1. juli 2006. I samarbeid med landets kommuner skal etaten etablere lokale arbeids- og velferdskontorer over hele landet innen 2010. Innen utgangen av 2007 vil 135 kontorer være etablert. Norges Forskningsråd har satt i gang et program for å evaluere reformen. Evalueringen vil både anslå effekter av reformen i gjennomføringsperioden (2006–2009) og effekter i påfølgende år. Regjeringen har besluttet at helserefusjonsområdet skal overføres fra Arbeids- og velferdsetaten til sosial- og helseforvaltningen senest innen 2010. Målet er å styrke sosial- og helseforvaltningen og samtidig bygge opp under målene for NAV-reformen ved at NAV-kontorene ytterligere frigjøres fra forvaltningspregede oppgaver.

Staten krever inn store beløp i gebyrer for ulike myndighetshandlinger. En gjennomgang Regjeringen har foretatt, viser at mange gebyrer overstiger kostnadene som de er ment å dekke. De virker dermed som en form for beskatning. Dette er uheldig. Gebyrene bør ikke overstige kostnadene det offentlige har for å produsere tjenestene. I tråd med dette prinsippet ble gebyrene for enkelte tvangsforretninger redusert betydelig i 2007. I budsjettforslaget for 2008 foreslår Regjeringen å redusere overprisede gebyrer med om lag 267 mill. kroner. En reduksjon i passgebyret for voksne fra 990 kroner til 450 kroner er det mest omfattende forslaget.

God informasjon om ressursbruk, produksjon, kvalitet og resultater i staten er et viktig redskap i fornyingsarbeidet. Systemet StatRes som utvikles av Statistisk sentralbyrå på oppdrag fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet vil bidra til mer åpenhet om statlig aktivitet, gi bedre grunnlag for analyser og mer resultatfokus, noe som kan understøtte fornyingsarbeidet i staten. Prosjektet tar utgangspunkt i internasjonale standarder, og det legges til rette for framtidige sammenlikninger med andre land. StatRes lanseres høsten 2007 og vil da dekke spesialisthelsetjenesten, høyere utdanning og statlig barnevern. I løpet av 2007 vil det også foreligge en plan for videreutvikling av systemet.