3 Den økonomiske politikken

3.1 Budsjettpolitikken

3.1.1 Retningslinjene for budsjettpolitikken

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Handlingsregelen innebærer at statens varierende inntekter fra petroleumsvirksomheten i sin helhet overføres til Statens pensjonsfond – Utland. Tilbakeføringen til statsbudsjettet skal over tid svare til forventet realavkastning av fondskapitalen, anslått til 4 pst. Bruken av petroleumsinntekter frikobles på denne måten fra de til dels betydelige svingningene i petroleumsproduksjon, petroleumspriser og årlig fondsavkastning.

Handlingsregelen er en plan for en jevn og gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter til et nivå som kan opprettholdes på lang sikt. I tillegg legger retningslinjene vekt på at bruken av petroleumsinntekter det enkelte år må tilpasses konjunktursituasjonen. Ved å holde tilbake på bruken av oljepenger i gode tider kan finanspolitikken støtte opp under pengepolitikken og legge til rette for en stabil utvikling i norsk økonomi, jf. boks 3.1. Tilsvarende kan det i perioder med svak økonomisk utvikling og høy arbeidsledighet være fornuftig å bruke noe mer enn forventet fondsavkastning.

I de første årene etter at handlingsregelen ble innført i 2001 økte bruken av petroleumsinntekter noe sterkere enn den forventede realavkastningen av utenlandsdelen av Statens pensjonsfond. Dette må bl.a. ses i sammenheng med at både internasjonal og norsk økonomi gikk inn i en lavkonjunktur i 2001, samtidig som fondet i noen år vokste langsommere enn forventet. Siden 2003 har aktiviteten i norsk økonomi tatt seg markert opp, mens fondet har vokst sterkt. I denne perioden har bruken av petroleumsinntekter økt mindre enn forventet fondsavkastning, og anslås nå til litt under 4 pst. av fondskapitalen i 2006.

Norsk økonomi er inne i en sterk høykonjunktur. Veksten i sysselsettingen er rekordhøy og arbeidsledigheten har falt til et svært lavt nivå. For å redusere belastningen på pengepolitikken og dempe faren for en kraftig renteoppgang og kronestyrking, er det i denne situasjonen nødvendig å vise tilbakeholdenhet i budsjettpolitikken. I en situasjon med rask oppgang i fondskapitalen og sterk vekst i norsk økonomi, slik som nå, vil det være i tråd med handlingsregelen om bruken av petroleumsinntekter fortsatt øker langsommere enn forventet fondsavkastning.

Budsjettpolitikken må være bærekraftig også på lang sikt. Om få år vil befolkningsutviklingen legge et økende press på offentlige finanser selv med en forholdsvis høy oljepris og en pensjonsreform i tråd med Stortingets vedtak. Aldringen av befolkningen vil påvirke utgiftene til pensjoner, og etter hvert også til helse og omsorg. En gradvis eldre arbeidsstyrke trekker i tillegg i retning av en fortsatt økning i antall uførepensjonister. Ved å vise tilbakeholdenhet i bruken av oljepenger nå, kan vi bygge opp ekstra reserver. Det vil gjøre det lettere å møte økningen i de aldersrelaterte utgiftene når de for alvor begynner å stige noen år fram i tid.

3.1.2 Gjennomføringen av budsjettpolitikken i 2007

I fjor høst vedtok Stortinget et budsjett for 2007 med et anslått strukturelt, oljekorrigert underskudd på 71,0 mrd. kroner. Ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2007 i mai i år ble anslaget for bruken av oljeinntekter redusert til 67,8 mrd. kroner.

Etter Revidert nasjonalbudsjett 2007 er det kommet ny informasjon om bl.a. skatte- og avgiftsinngangen i 2007. Denne informasjonen underbygger at veksten i norsk økonomi er sterkere enn tidligere lagt til grunn. Det er betydelig økning i arbeidsgiveravgift og skatt fra personlige skattytere, og det er også klar oppgang i inntektene fra merverdiavgiften. Oppjusteringen av skatteanslagene er sterkere enn det som følger av de nye anslagene for konjunkturutviklingen. Samlet sett reduserer de nye anslagene for skatter og avgifter det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2007 med 2,8 mrd. kroner i forhold til anslagene i Revidert nasjonalbudsjett 2007.

For at budsjettet skal gi et mer helhetlig bilde av statens ressursbruk og den samlede etterspørselsvirkningen av finanspolitikken, vil nye investeringslån til de regionale helseforetakene fra og med 2008 bli ført som tilskuddspost «over streken». Investeringslånene blir dermed regnet med innenfor det oljekorrigerte, og dermed også det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. For å gi et mest mulig riktig bilde av utviklingen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet over tid er helseforetakenes investeringslån for 2007 og tidligere år innarbeidet som en regnskapsmessig korreksjon ved beregning av det strukturelle budsjettunderskuddet, jf. boks 3.2. Helseforetakenes investeringslån utgjorde 3,5 mrd. kroner i 2007.

¹ Overskudd i statsbudsjettet og Statens petroleumsfond før 2006.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2007 anslås etter dette til 68,5 mrd. kroner. Målt i 2008-priser anslås det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2007 til 71,4 mrd. kroner.

Endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge brukes som en summarisk indikator på budsjettets virkning på økonomien. For 2007 anslås det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2007 å svare til 4,3 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Dette er en økning på 0,6 prosentpoeng fra 2006, det samme som anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2007. Bruken av petroleumsinntekter i 2007 anslås å være 2,8 mrd. kroner under forventet fondsavkastning for 2007.

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter er beregnet til om lag 3¾ pst. i 2007, jf. figur 3.1B. Dette er som anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2007.

Det oljekorrigerte underskuddet anslås nå til 25,3 mrd. kroner i 2007, mot 54,1 mrd. kroner i saldert budsjett. Det oljekorrigerte underskuddet dekkes av en tilsvarende overføring fra Statens pensjonsfond – Utland til statsbudsjettet. Den betydelige forskjellen mellom det oljekorrigerte og det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2007 reflekterer at norsk økonomi er i en kraftig høykonjunktur med høye skatteinntekter og lave utgifter til arbeidsledighet. Dette trekker det oljekorrigerte underskuddet ned, jf. boks 3.2 og figur 3.1A.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås nå til drøyt 319 mrd. kroner i 2007, en økning på nesten 18 mrd. kroner i forhold til anslaget i Revidert nasjonalbudsjett 2007. For inneværende år er anslaget for gjennomsnittlig oljepris justert opp til 400 kroner pr. fat, 30 kroner mer pr. fat enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2007. Samtidig er produksjonsanslagene noe redusert.

Det samlede overskuddet i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2007 anslås til vel 374 mrd. kroner, jf. figur 3.1C. Det er om lag 36 mrd. kroner mer enn beregnet i Revidert nasjonalbudsjett 2007. Når en også tar hensyn til omvurderingene, kan markedsverdien av kapitalen i utenlandsdelen av Statens pensjonsfond anslås til vel 2 094 mrd. kroner ved inngangen til 2008. Anslaget er nedjustert med 66 mrd. kroner siden Revidert nasjonalbudsjettet 2007 og 88 mrd. kroner siden Nasjonalbudsjettet 2007. Nedjusteringen skyldes svak utvikling i internasjonale finansmarkeder, og at kronen har styrket seg. Økt avsetning til fondet som følge av høyere oljepris og økte inntekter fra petroleumsvirksomheten, trekker i motsatt retning. Det samme gjør lavere oljekorrigert underskudd som følge av økt skatteinngang.

3.1.3 Hovedtrekk i budsjettopplegget for 2008

Regjeringen legger stor vekt på at budsjettpolitikken skal legge til rette for en fortsatt god utvikling i norsk økonomi. Etter fire år med sterk vekst preges norsk økonomi av høy aktivitet og et stramt arbeidsmarked. Veksten i sysselsettingen har vært rekordhøy, arbeidsledigheten har falt til et svært lavt nivå, mens lønnsveksten har tatt seg opp. For å bidra til en balansert utvikling, som sikrer sysselsetting og verdiskaping på lengre sikt, legger Regjeringen opp til en økning i bruken av petroleumsinntekter i 2008 som er klart lavere enn veksten i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond – Utland.

Hovedtrekkene i budsjettopplegget for 2008 kan oppsummeres som følger (alle beløp oppgitt i 2008-kroner):

• Et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 76,8 mrd. kroner. Investeringer i de regionale helseforetakene er da regnet med. Bruken av petroleumsinntekter er 7 mrd. kroner lavere enn forventet fondsavkastning, og utgjør om lag 3,7 pst. av fondskapitalen ved inngangen til året.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på om lag 2¼ pst.

• Et uendret skatte- og avgiftsnivå.

• En reell vekst i kommunenes samlede inntekter på 6,2 mrd. kroner, eller 2,4 pst., regnet i forhold til inntektsnivået i 2007 slik det ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2007.

Kilde: Finansdepartementet.

Det foreslåtte budsjettopplegget for 2008 innebærer en økning i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet på 5,4 mrd. kroner fra 2007 til 2008, målt i 2008-priser. Regnet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge er økningen ¼ prosentpoeng, som antyder at budsjettpolitikken gir en viss stimulans til innenlandsk etterspørsel. Denne indikatoren tar ikke hensyn til at de forskjellige inntekts- og utgiftspostene på budsjettet har ulik virkning på norsk økonomi.

For å belyse i hvilken grad det samlede budsjettopplegget, inkludert sammensetningen av inntekts- og utgiftssiden, påvirker aktivitetsnivået i norsk økonomi, er det gjennomført beregninger ved hjelp av den makroøkonomiske modellen MODAG. Beregningene bygger på det foreslåtte budsjettopplegget, inkludert det økonomiske opplegget for kommunene. Som sammenlikningsgrunnlag er det lagt til grunn et konjunkturnøytralt budsjett, definert som et budsjett der alle utgifts- og inntektsposter for offentlig forvaltning vokser i takt med trenden i nominelt BNP for Fastlands-Norge. Disse beregningene indikerer at Regjeringens budsjettforslag gir en stimulans til innenlands etterspørsel tilsvarende vel ¼ pst. av BNP for Fastlands-Norge.

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2007 til 2008 er anslått til 2¼ pst., tilsvarende drøyt 15 mrd. kroner målt i 2008-priser. Den nominelle veksten i statsbudsjettets underliggende utgifter er anslått til 6,5 pst., mens prisveksten er beregnet til 4,2 pst. Ved beregningen av den underliggende utgiftsveksten holdes statsbudsjettets utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, dagpenger til arbeidsledige og renter utenfor, jf. tabell 3.4. For å gjøre utgiftene sammenliknbare over tid er det i tillegg korrigert for ekstraordinære endringer og enkelte regnskapsmessige forhold.

Det foreslåtte budsjettopplegget for 2008 innebærer et oljekorrigert underskudd på statsbudsjettet på 36,4 mrd. kroner. Netto avsetning til Statens pensjonsfond – Utland, der overføringen til statsbudsjettet er trukket fra, anslås til 265,4 mrd. kroner i 2008. Det samlede overskuddet i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond, der også renter og utbytte på kapitalen i fondet er medregnet, anslås til 344 mrd. kroner. Kapitalen i Statens pensjonsfond ved utgangen av 2008 anslås til om lag 2 594 mrd. kroner.

3.1.4 Statens pensjonsfond og statens pensjonsforpliktelser i folketrygden

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Statens pensjonsfond ble opprettet 1. januar 2006 som en overbygning over det som tidligere var Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet. Formålet med fondet er å understøtte statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter og underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter, jf. Ot.prp. nr. 2 (2005 – 2006). Mens utgiftene til pensjoner, helse og omsorg vil stige kraftig i årene framover som følge av en aldrende befolkning, vil petroleumsinntektene om noen år falle markert. Staten må derfor bygge opp betydelige økonomiske reserver for å unngå en for sterk økning i den finansielle belastningen for de yrkesaktive eller kraftig nedprioritering av andre velferdsoppgaver, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.3.

Pensjonene i folketrygden finansieres løpende over statsbudsjettet etter hvert som de kommer til utbetaling (såkalt «pay-as-you-go»). Bærekraften i pensjonssystemet må derfor ses i sammenheng med offentlige finanser for øvrig. Etableringen av pensjonsfondet gjør i seg selv verken pensjonssystemet eller offentlige finanser mer bærekraftige, men sparingen i fondet gir et viktig bidrag til en langsiktig forsvarlig finanspolitikk. Et større pensjonsfond vil gi grunnlag for høyere løpende inntekter fra fondet i framtiden som vil bidra til å finansiere økte utgifter til bl.a. pensjoner.

Verdien av allerede opparbeidede rettigheter til framtidige alderspensjoner fra folketrygden anslås til 4 184 mrd. kroner ved utgangen av 2007. Anslaget er oppjustert med 26 mrd. kroner sammenliknet med tallene i Nasjonalbudsjettet 2007. Oppjusteringen skyldes reguleringen av grunnbeløpet i mai 2007 som følge av at lønnsveksten i 2006 ble sterkere enn lagt til grunn i trygdeoppgjøret i 2006. Alderspensjonsforpliktelsene i folketrygden ved utgangen av 2008 anslås til 4 511 mrd. kroner, jf. tabell 3.5. I tillegg kommer statens forpliktelser til uføre- og etterlattepensjoner i folketrygden, som anslås til vel 1 060 mrd. kroner ved utgangen av 2008. Anslagene er basert på dagens pensjonssystem og middelalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskriving fra 2005.

Som følge av høye petroleumsinntekter øker kapitalen i Statens pensjonsfond for tiden raskere enn folketrygdens forpliktelser til alderspensjon. De opparbeidede rettighetene til alderspensjoner er likevel fortsatt langt større enn kapitalen i Statens pensjonsfond. Inntektene fra petroleumsvirksomheten vil avta etter hvert, og dette vil trekke veksten i fondskapitalen ned, jf. figur 3.3. Pensjonsforpliktelsene vil derimot fortsette å øke i årene framover, selv med en pensjonsreform i tråd med pensjonsforliket.

En pensjonsreform i tråd med forliket i Stortinget vil redusere alderspensjonsforpliktelsene i folketrygden i forhold til gjeldende system. På usikkert grunnlag anslås det at forslagene i St.meld. nr. 5 (2006 – 2007) isolert sett vil kunne redusere folketrygdens utgifter til alderspensjoner, målt i antall grunnbeløp, med om lag 12 pst. i 2050. På lang sikt vil ordningen med levealdersjustering (delingstall) bidra til å stabilisere folketrygdens pensjonsutgifter som andel av verdiskapingen. Dette forutsetter at ordningen med delingstall gjøres gjeldende for alle alderstrygdede i folketrygden, også de som har vært uføretrygdet.

Det knytter seg betydelig usikkerhet til utviklingen i lønn og rente på lang sikt. Høyere lønnsvekst gir høyere framtidige pensjonsutbetalinger og dermed høyere pensjonsforpliktelser. Lavere rentesats vil øke den neddiskonterte verdien av pensjonsforpliktelsene.

Anslagene ovenfor er basert på en forskjell mellom rentesats og lønnsvekst – en såkalt nettorente – på 2 pst. Med en nettorente på 1,5 pst. vil alderspensjonsforpliktelsene øke med om lag 10 pst., eller om lag 450 mrd. 2008-kroner. Tilsvarende vil en nettorente på 2,5 pst. innebære at alderspensjonsforpliktelsene reduseres med om lag 10 pst. Disse beregningene illustrerer at anslag for folketrygdens forpliktelser til alderspensjoner er følsomme for de forutsetninger som gjøres om framtidig lønnsvekst og rentesats, men også at forpliktelsene under rimelige forutsetninger er svært store.

3.1.5 Budsjettpolitikken på mellomlang sikt

Over tid bestemmes handlingsrommet i budsjettpolitikken i hovedsak av utviklingen i skattegrunnlagene i fastlandsøkonomien, bindinger på utgifts- og inntektssiden fra tidligere vedtak og utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland.

Skattegrunnlagene øker trendmessig over tid, bl.a. som følge av økt sysselsetting og høyere produktivitet. Dette gir økte skatte- og avgiftsinntekter til det offentlige. For de nærmeste årene anslås den underliggende veksten i skattegrunnlagene å styrke budsjettet reelt med 8 – 10 mrd. kroner pr. år. Det er da tatt hensyn til at stigende reallønninger trekker i retning av at prisveksten for statsbudsjettets utgifter er høyere enn prisveksten for skattegrunnlagene. Som forklart i boks 3.2, kan utviklingen i skattegrunnlagene fra ett år til det neste avvike fra den underliggende veksttakten i økonomien som følge av bl.a. konjunkturbevegelser. Slike forhold søker en å korrigere for ved beregningen av det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet.

Den underliggende veksten i skatte- og avgiftsinntektene motsvares langt på vei av bindinger på budsjettets utgiftsside. Utviklingen innenfor etablerte velferdsordninger trekker isolert sett i retning av betydelige økninger i utgiftene på statsbudsjettet i årene framover. Dette er bl.a. et resultat av befolkningsutviklingen og folketrygdens regelverk. I Gul bok for 2008 anslås det at en videreføring av 2008-budsjettet isolert sett vil øke utgiftene med 5,7 mrd. kroner fra 2008 til 2009. Samtidig er det i Gul bok anslått at lavere utbytteinntekter og reduserte andre inntekter utenom skatter isolert sett vil bidra til å redusere inntektssiden i budsjettet med om lag 1 mrd. kroner. For 2010 og 2011 anslås bindingene å trekke opp utgiftene med ytterligere rundt 5 mrd. kroner årlig. Det understrekes at anslagene er usikre.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Ifølge retningslinjene for budsjettpolitikken skal bruken av petroleumsinntekter over tid følge utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland. Anslagene i denne meldingen innebærer at den raske veksten i fondskapitalen de siste årene vil fortsette noen år til, jf. tabell 3.6. Forventet realavkastning av Statens pensjonsfond – Utland anslås å øke med rundt 10 mrd. 2008-kroner årlig i treårsperioden 2009 – 2011.

Den anslåtte utviklingen i fondskapitalen i årene framover er usikker og avhenger bl.a. av oljeprisen, faktisk avkastning av fondskapitalen og valutakursen. For eksempel viser tabell 3.6 at fondets markedsverdi falt fra inngangen av 2002 til inngangen av 2003 til tross for netto tilførsel fra statsbudsjettet på 116 mrd. kroner i 2002. Siden tidlig på 1970-tallet har det vært flere markerte og uventede endringer i prisnivået på olje og store svingninger i internasjonale kapitalmarkeder. Bevegelser i den internasjonale verdien på norske kroner har også stor betydning for fondskapitalen målt i norske kroner. Det er imidlertid rimelig å legge til grunn at utviklingen i valutakursen ikke påvirker den internasjonale kjøpekraften av fondet på lengre sikt.

Den faktiske bruken av oljeinntekter må tilpasses konjunktursituasjonen og ta hensyn til de betydelige langsiktige utfordringene for offentlige finanser. En opptrapping i bruken av petroleumsinntekter i årene framover som mekanisk følger forventet fondsavkastning, vil gi sterke vekstimpulser i en periode med lite ledige ressurser i norsk økonomi. Impulsene fra finanspolitikken fram mot 2010 vil med en slik innretning også bli klart sterkere enn gjennomsnittet for perioden 2001–2006 og langt sterkere enn den forventede veksten i fondsavkastningen fra 2010 til 2020, jf. figur 3.4. Det å følge 4-prosentbanen mekanisk vil dermed kunne gi en mindre jevn innfasing av oljepenger enn det en så for seg da handlingsregelen ble innført i 2001.

Med fortsatt sterk vekst i fondskapitalen og høy aktivitet i norsk økonomi vil det være i tråd med handlingsregelen om bruken av petroleumsinntekter i noen år øker langsommere enn den forventede realavkastningen av Statens pensjonsfond – Utland. Det vil også redusere behovet for vanskelige omdisponeringer når veksten i aldersrelaterte utgifter setter inn.

3.2 Utviklingstrekk i offentlige finanser

3.2.1 Utviklingen i offentlige finanser de siste årene

Høye petroleumsinntekter har bidratt til store overskudd i offentlige finanser i Norge de siste 10 – 15 årene. For 2008 anslås netto finansinvesteringene i offentlig forvaltning til om lag 347 mrd. kroner, eller 15 pst. av BNP, jf. tabell 3.7. Det er litt lavere enn i 2006 og 2007, men likevel klart over gjennomsnittet for de siste 20 årene, jf. figur 3.5A.

Netto finansinvesteringer i offentlig forvaltning er en sentral størrelse ved internasjonale sammenlikninger av utviklingen i offentlige finanser og i EUs Maastricht-kriterier. Som det framgår av figur 3.5, skiller Norge seg sterkt både fra industrilandene sett under ett og fra landene i euroområdet, som gjennomgående har hatt negative netto finansinvesteringer i offentlig forvaltning de siste 20 årene.

Offentlig forvaltnings nettofordringer, medregnet kapitalen i Statens pensjonsfond og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift, anslås til om lag 2 800 mrd. kroner ved utgangen av 2008, som tilsvarer vel 120 pst. av BNP. Denne andelen har økt raskt de siste årene som følge av det høye nivået på statens inntekter fra petroleumsvirksomheten.

I tillegg til statsbudsjettet omfatter offentlig forvaltning andre stats- og trygderegnskaper og kommuneforvaltningen. Mesteparten av overskuddet i offentlig forvaltning kan føres tilbake til utviklingen i statsforvaltningen, der høye oljepriser bidrar til store overskudd i Statens pensjonsfond. For kommunesektoren har høy inntektsvekst og uventet høy vekst i skatteinntektene de siste årene bidratt til en reduksjon i underskuddene. Høy inntektsvekst bidrar imidlertid samtidig til å trekke opp aktivitetsnivået i sektoren. For 2008 anslås underskuddet i kommuneforvaltningen, medregnet anslåtte utgifter til bruttorealinvesteringer, til 5,5 mrd. kroner.

De siste årene har den reelle veksten vært noe svakere for offentlig konsum enn for privat konsum, mens den nominelle veksten har vært noe høyere. Dette må ses i sammenheng med en trendmessig høyere prisvekst for offentlig konsum, jf. boks 3.3.

Målt som andel av BNP Fastlands-Norge er de samlede offentlige utgiftene om lag på linje med nivået fra midten av 1980-tallet, jf. figur 3.5B. Det er et visst konjunkturmønster i utgiftsandelen, med høyere nivåer under lavkonjunkturene tidlig på 1990-tallet og rett etter tusenårsskiftet. Målt som andel av BNP i alt har de offentlige utgiftene i Norge avtatt betydelig de siste årene. Dette må ses i sammenheng med at økte inntekter fra petroleumsvirksomheten har gitt svært sterk vekst i BNP.

Offentlige utgifter er om lag på samme nivå i Norge som i Danmark og Sverige, når utgiftene i Norge måles som andel av Fastlands-BNP. Målt som andel av BNP i alt er utgiftene lavere og på linje med gjennomsnittet for industrilandene. Relativt lave offentlige utgifter i land som USA og Japan bidrar til å trekke ned gjennomsnittet for industrilandene.

Direkte sammenlikninger av nivået på offentlige utgifter i ulike land er vanskelig. Dette skyldes bl.a. ulik praksis for beskatning av pensjoner og andre overføringer. Landene baserer seg også i ulik grad på bruk av skattefradrag (skatteutgifter) som alternativ til offentlige overføringer. Slike forskjeller påvirker bruttotallene for både offentlige utgifter og inntekter. I tillegg må forskjellene ses i sammenheng med at arbeidsdelingen mellom offentlig og privat sektor varierer fra land til land, bl.a. når det gjelder finansieringen av pensjoner og utgifter til helse og omsorg.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

For Norge gir petroleumsvirksomheten et ekstraordinært bidrag til BNP, og en tilsvarende lavere offentlig utgiftsandel. Dagens høye inntekter fra petroleumsvirksomheten er imidlertid basert på uttapping av en ikke-fornybar naturressurs. Over tid vil disse inntektene gradvis avta og til slutt falle helt bort. Den reelle utgiftsandelen undervurderes derfor når utgiftene måles som andel av BNP. På den annen side overvurderes den offentlige utgiftsandelen i Norge når offentlige utgifter måles som andel av BNP for Fastlands-Norge. Dette skyldes at de ressursene som nå benyttes i petroleumsvirksomheten har en alternativ anvendelse i norsk fastlandsøkonomi. I tillegg gir oppbyggingen av kapital i Statens pensjonsfond et varig bidrag til finansiering av offentlige utgifter utover inntektene fra fastlandsøkonomien.

3.2.2 Langsiktige utfordringer i finanspolitikken

I Norge har vi godt utbygde velferdsordninger og et omfattende offentlig finansiert tjenestetilbud. Alle innbyggere mottar ytelser fra det offentlige i form av overføringer og offentlig finansierte tjenester. Barn og unge mottar omfattende overføringer i form av bl.a. barnehage- og utdanningstjenester, mens man som eldre i større grad mottar helse- og omsorgstjenester og ytelser fra folketrygden. Samtidig er alle med på å finansiere de offentlige velferdsordningene gjennom skatte- og avgiftssystemet. Nettobidraget til offentlige budsjetter viser likevel et markert forløp over livsløpet. Som gruppe har barn, ungdom og eldre et høyere forbruk av offentlig finansierte velferdsgoder og mottar større kontantoverføringer enn gjennomsnittet av befolkningen, mens velferdsordningene finansieres gjennom nettobidrag fra befolkningen i yrkesaktiv alder, jf. figur 3.6A.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Siden nettobidraget til offentlige budsjetter varierer over livsløpet, kan endringer i befolkningens sammensetning ha stor betydning for utviklingen i offentlige finanser. Siden 1990 har andelen eldre avtatt i forhold til befolkningen i yrkesaktiv alder, jf. figur 3.6B. Den demografiske utviklingen har således vært gunstig. I Statistisk sentralbyrås nyeste befolkningsframskriving fra 2005 er det anslått at nedgangen i andelen eldre vil snu i 2009. I middelalternativet øker antall eldre fra i overkant av 20 pr. 100 personer i alderen 20 – 66 år i dag til nær 40 i 2060. Dette innebærer nesten en dobling av antall eldre pr. person i yrkesaktiv alder.

Befolkningsutviklingen på lang sikt er usikker, og avhenger av utviklingen i netto innvandring, fruktbarhet og dødelighet. I middelalternativet er det lagt til grunn en årlig nettoinnvandring på 16 000 personer, et samlet fruktbarhetstall på 1,8 og en økning i forventet levealder ved fødsel på vel 8 år fram til 2060. Figur 3.6B viser også hvordan andelen eldre utvikler seg ved to alternativer for befolkningsutviklingen; et aldringsalternativ med lavere fruktbarhet, lavere nettoinnvandring og høyere vekst i forventet levealderen, og et ungdomsalternativ, med høyere fruktbarhetstall, høyere nettoinnvandring og lavere vekst i forventet levealder. Alle de tre alternativene viser en betydelig aldring av befolkningen fram mot 2060. Selv i ungdomsalternativet vil andelen eldre øke med 50 pst. fram mot 2060.

Befolkningsutviklingens direkte betydning for offentlige finanser er illustrert i figur 3.6C. Dersom de offentlige nettoverføringene etter alder videreføres på samme nivå som i 2004, vil endringer i befolkningens sammensetning i tråd med middelalternativet i siste befolkningsframskrivning isolert sett svekke offentlige budsjetter med i overkant av 20 mrd. 2004-kroner pr. tiår fra 2010 til 2060. Utgiftsøkningen i 2060 tilsvarer i underkant av 8 pst. av BNP Fastlands-Norge i 2004. I aldringsalternativet svekkes offentlige finanser tilsvarende vel 9 pst. av BNP Fastlands-Norge i 2004, mens svekkelsen i ungdomsalternativet tilsvarer om lag 6½ pst.

Mens en aldrende befolkning trekker i retning av økte utgifter til pensjoner, helse og omsorg i årene framover, vil statens inntekter fra petroleumsvirksomheten etter hvert avta. Den samlede uttappingen av olje og gass fra norsk sokkel ventes å nå en topp i 2013, jf. avsnitt 2.3. Samtidig ventes det at oljeprisen gradvis reduseres mot et langsiktig nivå på 230 kroner pr. fat, målt i 2008-priser. Gitt anslagene i denne meldingen vil statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten reduseres med om lag 2/3 over de neste 20 årene, og videre ned mot vel en tidel av dagens nivå i 2070.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

I et langsiktig perspektiv er petroleumsformuen dermed av begrenset betydning for velferden i Norge. I figur 3.7 er petroleumsformuen sammenliknet med andre deler av vår nasjonalformue: realkapital, finanskapital og verdien av vår nåværende og framtidige arbeidsinnsats. Beregningene er basert på de langsiktige makroøkonomiske framskrivingene, der det bl.a. er lagt til grunn uendrede sysselsettingsfrekvenser og gjennomsnittlig arbeidstid. Statens pensjonsfond er regnet med i finanskapitalen. Beregningene illustrerer at verdien av vår arbeidsinnsats utgjør den klart største delen av nasjonalformuen, mens petroleumsressursene kun utgjør om lag 4 pst.

De langsiktige utfordringene i finanspolitikken kan illustreres ved såkalte «generasjonsregnskap», jf. boks 3.4. Beregningene er basert på middelalternativet i siste befolkningsframskriving fra Statistisk sentralbyrå, Regjeringens budsjettforslag for 2008 og offentlig forvaltnings netto finansformue medregnet statens andel av petroleumsformuen ved inngangen til 2008. Generasjonsregnskapet viser med dette utgangspunktet at offentlige budsjetter må styrkes med i størrelsesorden 70 – 110 mrd. kroner, eller tilsvarende 4 – 6 pst. av BNP for Fastlands-Norge, fra og med i dag for å være i generasjonsmessig balanse. Dette er noe mer enn anslått for 2007 i Nasjonalbudsjettet 2007. Det økte inndekningsbehovet må bl.a. ses i sammenheng med økt primærunderskudd for offentlig forvaltning, det vil si budsjettunderskuddet utenom oljeinntekter og netto formuesinntekter, og med at anslaget for petroleumsformuen er nedjustert, jf. kapittel 2.3.

I Nasjonalbudsjettet 2007 ble det presentert langsiktige framskrivinger av utviklingen i offentlige finanser. I disse framskrivingene tas det bl.a. hensyn til at framtidens pensjonister vil ha opptjent større tilleggspensjoner enn dagens. I Nasjonalbudsjettet 2007 ble det langsiktige inndekningsbehovet i offentlige finanser beregnet til 4½ pst. av Fastlands-BNP i 2050 og 7¼ pst. i 2060.

Framskrivingene i Nasjonalbudsjettet 2007 var basert på at bruken av oljepenger følger handlingsregelen for budsjettpolitikken, at befolkningen utvikler seg i tråd med middelalternativet fra Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivninger, samt at gjennomsnittlig arbeidstid og sysselsettingsfrekvenser er konstante over tid for ulike befolkningsgrupper. Videre er det lagt til grunn en videreføring av dagens dekningsgrader og ressursbruk pr. bruker i offentlig finansierte tjenester. Hvis for eksempel dekningsgraden eller ressursbruken pr. bruker økes ytterligere, vil finansieringsbehovet øke tilsvarende.

En pensjonsreform i tråd med forliket i Stortinget vil gi et vesentlig bidrag til å styrke bærekraften i offentlige finanser. Ifølge beregninger fra Statistisk sentralbyrå vil utgiftene til alderspensjoner i folketrygden, målt i antall grunnbeløp, reduseres med om lag 12 pst. i 2050, sammenliknet med en videreføring av dagens folketrygd. Lavere pensjonsutgifter reduserer isolert sett inndekningsbehovet i offentlige finanser med i overkant av 1¾ prosentpoeng i 2060, jf. figur 3.9.

Virkningen av pensjonsreformen på pensjonsutgiftene vil i liten grad avhenge av om pensjonsreformen slår ut i økt pensjoneringsalder. Dette skyldes at den årlige pensjonen justeres ut fra valg av pensjoneringstidspunkt. Dersom folk velger å arbeide lenger eller mer som følge av pensjonsreformen, vil det forsterke de gunstige effektene av pensjonsreformen på offentlige finanser, fordi skattegrunnlagene – og dermed også skatteinntektene – øker. Statistisk sentralbyrå har anslått at arbeidstilbudet regnet i antall timeverk kan øke med om lag 9½ pst. i 2050. Det knytter seg imidlertid betydelig usikkerhet til dette anslaget.

De siste 50 årene har økt yrkesdeltakelse og sysselsetting gått sammen med en nedgang i gjennomsnittlig arbeidstid. Mens antall sysselsatte økte med 70 pst. fra 1946 til 2006, økte antall arbeidede timer med kun 9 pst. Antall utførte timeverk pr. sysselsatt falt dermed med 36 pst. Denne tendensen har vært tydelig også de siste tiårene, jf. figur 3.8. Fra 1970 til 2006 falt antall arbeidede timer pr. sysselsatt med 23 pst. Samtidig økte antall sysselsatte slik at antall utførte timeverk likevel økte med 13 pst. Nedgangen i gjennomsnittlig arbeidstid må ses i sammenheng med at økt yrkesdeltakelse blant kvinner har gått sammen med større omfang av deltidsarbeid, samt at økt velferd i noen grad er tatt ut i form av mer fritid. Også i årene framover vil høyere inntekter isolert sett trekke i retning av en fortsatt nedgang i gjennomsnittlig arbeidstid.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Utviklingen i arbeidstilbudet er av stor betydning for utviklingen i offentlige finanser. En reduksjon i gjennomsnittlig arbeidstid på i underkant av 0,1 pst. årlig vil for eksempel øke inndekningsbehovet i 2060 med nær 1¾ prosentpoeng sammenliknet med referanseberegningen i Nasjonalbudsjettet 2007, jf. figur 3.9. Til sammenlikning var gjennomsnittlig årlig reduksjon i arbeidstiden 0,4 pst. i perioden 1990 – 2006.

Figur 3.9 viser også betydningen av at oljepris, avkastning og produktivitet blir en annen enn lagt til grunn i referanseberegningen. For oljeprisen er det gjennomført beregninger med en olje- og gasspris som er henholdsvis 100 2007-kroner høyere og lavere enn lagt til grunn i referanseberegningen. I alternativet med høyere oljepris reduserer inndekningsbehovet i 2060 målt som andel av BNP for Fastlands-Norge med i størrelsesorden 2½ prosentpoeng, mens det i lavalternativet økes med vel 2¾ prosentpoeng.

Avkastningen i Statens pensjonsfond – Utland bestemmes i de internasjonale finansmarkedene. En varig økning i realavkastningen med ett prosentpoeng, fra 4 pst. til 5 pst., reduserer finansieringsbehovet i 2060 med 2¼ prosentpoeng av BNP for Fastlands-Norge, mens finansieringsbehovet øker tilsvarende ved ett prosentpoengs lavere avkastning.

¹ Virkning av lavere utgifter i folketrygden som følge av pensjonsreformen.

Kilde: Finansdepartementet.

Produktivitetsveksten er av stor betydning for det framtidige inntektsnivået i norsk økonomi, men av mindre betydning for bærekraften i offentlige finanser. Hvis den årlige produktivitetsveksten blir ½ prosentpoeng høyere enn lagt til grunn i referansebanen økes produktivitetsnivået i 2060 med nesten 30 pst., men inndekningsbehovet reduseres med kun ¾ prosentpoeng av BNP for Fastlands-Norge. Høy produktivitetsvekst øker på den ene siden skattegrunnlagene og dermed offentlige inntekter. På den andre siden øker også lønnskostnadene og de lønnsindekserte overføringene. Pensjonsreformen innebærer mindre innslag av lønnsindeksering av pensjonsutgiftene og vil isolert sett bidra til at endringer i produktivitetsveksten i større grad slår ut i finansieringsbehovet.

Beregningene som er oppsummert i figur 3.9, viser at konklusjonen om et betydelig og økende inndekningsbehov på lang sikt er forholdsvis robust overfor rimelige alternative forutsetninger om oljepris og avkastning. Samtidig viser beregningene at en vesentlig høyere oljepris, høyere avkastning eller en høyere arbeidsstyrke vil kunne redusere inndekningsbehovet i offentlige finanser. Mens oljepris og avkastning på Statens pensjonsfond – Utland bestemmes i internasjonale markeder, kan arbeidsstyrken i noen grad påvirkes av den økonomiske politikken. Sysselsetting av personer som ellers ville motta alderspensjon eller andre offentlige overføringer, vil ha særlig gunstig virkning på offentlige finanser, siden det vil bidra til både lavere overføringer og høyere skatteinntekter.

3.3 Nærmere om kommuneforvaltningens økonomi

3.3.1 Kommunesektoren i norsk økonomi

Kommunene og fylkeskommunene leverer viktige velferdstjenester til innbyggerne. Figur 3.10 viser fordelingen av kommunenes og fylkeskommunenes utgifter. Skolesektoren og pleie- og omsorgssektoren er de klart største tjenesteområdene, men kommunene og fylkeskommunene tilbyr også tjenester av et betydelig omfang innenfor bl.a. barnehager, kommunehelsetjeneste, sosiale tjenester, tekniske tjenester, samferdsel og kultur.

Kommunesektorens inntekter tilsvarer om lag 17 pst. av BNP for Fastlands-Norge, mens sysselsettingen i sektoren utgjør om lag 15 pst. av samlet antall utførte timeverk. Målt i personer er kommunesektorens andel av samlet sysselsetting større, rundt 19 pst., fordi deltid er mer utbredt enn i økonomien forøvrig, jf. figur 3.11A. Det framgår av figuren at kommunesektorens andel av samlet sysselsetting steg kraftig fram til rundt 1995. Deretter har andelen vært om lag uendret, med unntak av overflyttingen av spesialisthelsetjenesten til staten (sykehusreformen) i 2002.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Aktiviteten i kommuneforvaltningen styres i hovedsak gjennom de inntektsrammene som Stortinget fastsetter. Kommunene har selv ansvaret for å tilpasse utgiftene til inntektene innenfor de lover og regler som gjelder for de ulike kommunale ansvarsområdene og for den kommunale økonomiforvaltningen. Dette innebærer bl.a. at kommunene innenfor fastsatte økonomiske rammer skal gi et best mulig tjenestetilbud til sine innbyggere, bruke midlene på en effektiv måte og ha god kontroll med utgiftene. Staten må legge til rette for et godt kommunalt tjenestetilbud over tid, ved å sørge for samsvar mellom kommunesektorens oppgaver og de ressurser som stilles til rådighet for sektoren.

Kommunesektoren er i hovedsak rammefinansiert. Skatteinntekter og rammeoverføringer fra staten utgjør nesten 70 pst. av sektorens inntekter og omtales som frie inntekter, jf. figur 3.12. Kommunesektoren kan fritt disponere disse inntektene innenfor de lover og regler som gjelder for de ulike kommunale ansvarsområdene og for den kommunale økonomiforvaltningen. I tillegg mottar kommunene øremerkede tilskudd fra staten, dvs. midler som må disponeres til det formålet de er tiltenkt fra statens side. Regjeringen mener øremerkede tilskudd som hovedregel skal være forbeholdt viktige nasjonale prioriteringsområder i en oppstartsfase, eller finansiering av oppgaver som få kommuner har ansvar for. Kommunesektoren har også inntekter fra bl.a. gebyrer og fra statlig tilskudd under momskompensasjonsordningen.

Forventningene til det kommunale tjenestetilbudet vil trolig fortsette å stige i årene framover, blant annet som følge av økt inntektsnivå. På lengre sikt vil også aldringen av befolkningen representere en stor utfordring. Omstillinger og andre tiltak for å sikre en mer effektiv ressursutnyttelse vil være avgjørende for at sektoren skal klare sine oppgaver framover, jf. nærmere omtale i avsnitt 6.4.2.

3.3.2 Utviklingen i kommuneøkonomien de siste årene

Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren er kraftig forbedret de siste årene. Dette må først og fremst ses i sammenheng med høy inntektsvekst i årene 2004 – 2006, jf. figur 3.11B. Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter ble svært høy i 2006 og anslås nå til 5,6 pst. Til sammenlikning var veksten i tiårsperioden fra 1993 til 2003 i gjennomsnitt 1,5 pst. pr. år. Utviklingen i kommuneforvaltningens inntekter og utgifter de siste årene er vist i vedlegg 1.

Kommunesektoren bruker sine inntekter til å finansiere tjenesteproduksjon og investeringer. Utviklingen i et veid gjennomsnitt av sysselsetting, produktinnsats og brutto realinvesteringer brukes som en indikator på den samlede aktivitetsutviklingen i kommuneforvaltningen. Indikatoren er et mål på hva som settes inn i produksjonen, ikke hva som faktisk produseres, og den fanger derfor ikke opp forbedringer i tjenestetilbudet som følge av en mer effektiv ressursbruk.

¹ Reduksjonen i kommunal sysselsetting fra 2001 til 2002 skyldes overføringen av spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunene til staten.

² Korrigert for oppgaveendringer, innlemminger mv.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Aktiviteten i kommunesektoren har de siste årene vokst langsommere enn veksten i kommunesektorens samlede inntekter, jf. figur 3.11C. Det må ses i sammenheng med at kommunesektoren hadde et behov for finansiell konsolidering etter at aktiviteten, og dermed utgiftene, hadde vokst raskere enn inntektene i flere år. For 2006 har det også betydning at inntektsveksten ble svært høy, og klart høyere enn ventet. Aktiviteten i kommunesektoren tok seg imidlertid kraftig opp i 2006, til 3,1 pst., mot et gjennomsnittlig nivå i femårsperioden forut på 1,3 pst.

Aktivitetsveksten i kommunesektoren i 2006 er dermed høyere enn trendveksten i Fastlands-Norges BNP, etter noen år med lavere vekst. Aktiviteten vokste likevel langsommere enn faktisk BNP for Fastlands-Norge, jf. figur 3.11D. Dette må bl.a. ses i sammenheng med at norsk økonomi er inne i en høykonjunktur, med svært rask vekst i BNP for Fastlands-Norge. Utviklingen noen år tilbake må ses i sammenheng med sektorens behov for finansiell konsolidering.

Flere år med høy inntektsvekst har i tillegg til å gi grunnlag for flere og bedre tjenester også bidratt til en vesentlig styrking av sektorens økonomiske balanse. Netto driftsresultat brukes som hovedindikator for økonomisk balanse i kommunesektoren av bl.a. Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU). Netto driftsresultat er et mål på hvor mye kommunene sitter igjen med av driftsinntekter etter at driftsutgifter, netto renter og avdrag er betalt. Målt i prosent av driftsinntektene uttrykker netto driftsresultatet således hvor stor andel av de tilgjengelige inntektene kommunene kan disponere til avsetninger og investeringer.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

TBU har foretatt beregninger som indikerer at netto driftsresultatet over tid bør ligge på om lag 3 pst. av inntektene for at kommuner og fylkeskommuner skal sitte igjen med tilstrekkelige midler til avsetninger og investeringer. På slutten av 1990-tallet lå netto driftsresultatet klart under dette nivået, og i 2002 og 2003 var det nede i 0,6 pst. av driftsinntektene. Deretter ble netto driftsresultatet klart forbedret, til 2,2 pst. i 2004 og 3,6 pst. i 2005. For 2006 anslås netto driftsresultatet til hele 5,5 pst. Netto driftsresultatet for 2006 er anslått til 5,3 pst. for fylkeskommunene, 8,0 pst. for Oslo og 5,2 pst. for kommunene utenom Oslo.

Kommuneforvaltningens overskudd før lånetransaksjoner måles som samlede inntekter fratrukket samlede utgifter. Utgifter til bruttorealinvesteringer er medregnet, mens låne- og avdragsutgifter er holdt utenom. Kommunesektoren har vanligvis hatt et underskudd før lånetransaksjoner. Underskuddet før lånetransaksjoner økte fra slutten av 1990-tallet og fram til 2003, da det utgjorde om lag 7 pst. av de samlede inntektene. De siste tre årene har utviklingen snudd, og i 2006 hadde sektoren for første gang siden 1994 et overskudd før lånetransaksjoner. Overskuddet utgjorde 0,5 pst. av de samlede inntektene. Perioden med høye underskudd må ses i sammenheng både med svake driftsresultater og med høye investeringer bl.a. knyttet til grunnskolereformen og eldresatsingen. De høye investeringsutgiftene slo ut i høyere underskudd i investeringsperioden, mens størstedelen av de statlige overføringene til dekning av disse utgiftene blir tilført kommunene over en lengre tidsperiode.

3.3.3 Kommunesektorens inntekter i 2007

Den sterke veksten i norsk økonomi gjenspeiles i en sterk økning i kommunesektorens skatteinntekter. På bakgrunn av ny informasjon om den løpende skatteinngangen er anslaget for kommunesektorens skatteinntekter i 2007 oppjustert med om lag 2,2 mrd. kroner sammenliknet med anslaget i Revidert nasjonalbudsjett 2007. Samtidig anslås prisveksten på kommunalt varekjøp, særlig investeringer, noe høyere enn tidligere lagt til grunn. Den anslåtte prisveksten for kommunal tjenesteyting er oppjustert med 0,2 prosentpoeng til 3,8 pst., noe som isolert sett trekker realveksten i kommunesektorens samlede inntekter ned med knapt 0,5 mrd. kroner fra 2006 til 2007.

Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2006 til 2007 anslås nå til om lag 3,0 mrd. kroner eller 1,2 pst. Det er om lag 1,7 mrd. kroner mer enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2007. Kommunesektorens frie inntekter anslås reelt redusert med drøyt 0,1 mrd. kroner eller 0,1 pst. fra 2006 til 2007. Anslaget for vekst i frie inntekter er dermed oppjustert med knapt 1,9 mrd. kroner siden Revidert nasjonalbudsjett 2007.

Inntektsveksten fra 2006 til 2007 må ses i sammenheng med at kommunesektorens samlede inntekter økte med hele 13,3 mrd. 2007-kroner fra 2005 til 2006. For 2006 og 2007 sett under ett økte dermed de samlede inntektene reelt med 16,3 mrd. 2007-kroner.

Det høye driftsresultatet i 2006 betyr at kommunesektoren har rom for å øke sine utgifter sterkere enn inntektsveksten i 2007 og 2008, uten å overskride rammene som gjelder for kommunal økonomiforvaltning. Indikatoren for aktivitet i kommuneforvaltningen anslås på usikkert grunnlag å øke med drøyt 3 pst. i 2007, bl.a. på grunn av høy vekst i de kommunale investeringene.

3.3.4 Kommuneopplegget for 2008

I Kommuneproposisjonen ble det varslet en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på mellom 4½ og 5¼ mrd. kroner. Det ble videre signalisert at mellom 1½ og 1¾ mrd. kroner av inntektsveksten ville komme som vekst i frie inntekter. Det ble presisert at den signaliserte veksten i inntektene i tråd med etablert praksis tar utgangspunkt i det nivået på kommunesektorens inntekter i 2007 som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2007. I tillegg ble det varslet en styrking av toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester med 425 mill. kroner.

Regjeringens budsjettforslag innebærer en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på om lag 6,2 mrd. kroner fra 2007 til 2008 eller 2,4 pst., regnet i forhold til anslaget for kommunenes inntekter i 2007 i Revidert nasjonalbudsjett 2007, jf. tabell 3.9. Regjeringen foreslår bl.a. økte bevilgninger til toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester, barnehagesektoren, fullføring av opptrappingsplanen for psykiatri, innfasing av et nytt kvalifiseringsprogram i regi av NAV-kontorene og utvidet timetall i grunnskolen.

Veksten i kommunesektorens frie inntekter fra 2007 til 2008 anslås til 1,5 mrd. kroner eller 0,8 pst., regnet i forhold til inntektsanslaget for 2007 i Revidert nasjonalbudsjett 2007. I tillegg vil styrkingen av toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester redusere kommunenes egenandel og dermed frigjøre knapt 0,5 mrd. kroner av de frie inntektene, jf. omtale nedenfor. Videre gis bevilgningen på knapt 0,3 mrd. kroner knyttet til økt timetall i grunnskolen som frie midler. Siden midlene er knyttet til en utvidelse av kommunenes oppgaver, er beløpet korrigert ut ved beregning av veksten i frie inntekter. Bevilgningen setter likevel kommunene i stand til å utvide sitt tjenestetilbud.

Gebyrinntektene anslås reelt om lag uendret fra 2007 til 2008.

Regjeringens budsjettforslag innebærer at veksten i kommunesektorens samlede inntekter ligger nesten 1 mrd. kroner over øvre grense av intervallet som ble signalisert i Kommuneproposisjonen 2008, mens veksten i frie inntekter ligger i nedre grense av intervallet. Styrkingen av toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester er samtidig sterkere enn varslet, og den frigjør derfor et større beløp innenfor frie inntekter enn lagt til grunn i Kommuneproposisjonen 2008.

Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2007, der det tas hensyn til at skatteanslaget for 2007 er justert opp, innebærer budsjettforslaget en reell økning i de samlede inntektene på om lag 3,9 mrd. kroner, eller 1,5 pst. De frie inntektene anslås reelt redusert med 0,8 mrd. kroner eller 0,4 pst. regnet i forhold til anslag på regnskap for 2007.

Forslaget til kommuneopplegg innebærer at den reelle inntektsveksten i 2006, 2007 og 2008 samlet sett kan anslås til 8,4 pst. Målt i 2008-priser tilsvarer det 20,8 mrd. kroner.

Maksimalskattørene og kommunesektorens skatteinntekter

Fordelingen av veksten i frie inntekter mellom skatteinntekter og rammetilskudd bestemmes bl.a. av utviklingen i skattegrunnlagene og av de kommunale og fylkeskommunale skattørene. I Kommuneproposisjonen 2008 ble det varslet at de kommunale skattørene i 2008 ville bli fastsatt slik at det reelle nivået på skatteinntektene videreføres på 2007-nivå, slik dette ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2007. Dette innebærer at veksten i frie inntekter i sin helhet kommer som økt rammetilskudd. De kommunale maksimalskattørene for personlige skattytere foreslås i tråd med dette redusert fra 12,25 pst. i 2007 til 12,05 pst. i 2008. De fylkeskommunale maksimalskattørene for personlige skattytere foreslås redusert fra 2,70 pst. i 2007 til 2,65 pst. i 2008.

De foreslåtte justeringene innebærer at skatteinntektene anslås å utgjøre om lag 47,2 pst. av kommunesektorens samlede inntekter i 2008. Nedgangen i de kommunale skattørene fra 2007 til 2008 må ses i sammenheng med at anslaget for de kommunale skatteinntektene i 2007 er oppjustert med om lag 2,2 mrd. kroner i forhold til Revidert nasjonalbudsjett 2007, og at den foreslåtte veksten i frie inntekter fra 2007 til 2008 tar utgangspunkt i inntektsnivået i 2007 slik det ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2007.

I forbindelse med statsbudsjettet for 2005 ble det besluttet å tilbakeføre en andel av selskapsskatten til kommunene fra 2005. Selskapsskatten har blitt utbetalt som en del av rammetilskuddet og denne praksisen vil bli videreført i 2008. Tall for den enkelte kommune ble presentert i Kommuneproposisjonen 2008.

Fra og med 2008 er det foretatt en endring i fordelingen av selskapsskatt mellom kommunene. Mens selskaper som har kreditfradrag knyttet til aktivitet i utlandet, tidligere har inngått i beregningen av kommunal selskapsskatt, er det nå bare skatt som faktisk er innbetalt til Norge, som inngår i skattefordelingen. Denne endringen er å betrakte som en nødvendig oppretting av en mangel i beregningsopplegget. Opprettingen berører i særlig grad Stavanger og i noen grad Oslo. Disse kommunene har tidligere fått en større andel av selskapsskatten enn det de faktiske skatteinnbetalingene skulle tilsi. Tilsvarende har alle andre kommuner fått en mindre andel av selskapsskatten. Det legges ikke opp til å korrigere tidligere års utbetalinger.

Omlegging av toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester

Regjeringen foreslår en styrking og omlegging av toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester i tråd med signalene i Kommuneproposisjonen 2008, jf. nærmere omtale i Kommunal- og regionaldepartementets budsjettproposisjon (St.prp. nr. 1 (2007 – 2008)). Omleggingen innebærer at den enkelte kommune vil få kompensert en fast andel av egne utgifter over innslagspunktet, noe som vil gi økt forutsigbarhet og bedre incentiver til kostnadseffektiv drift. For å unngå store negative effekter for enkelte kommuner, og for å lette kommunesektorens samlede finansieringsansvar, økes statens andel av utgiftene over innslagspunktet til 85 pst. Det innebærer at ordningen styrkes med knapt 0,5 mrd. kroner. Et tilsvarende beløp av de frie inntektene kan dermed benyttes til andre formål.

Inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene

Regjeringen har tidligere varslet at den vil legge fram forslag til et nytt inntektssystem for kommunene i Kommuneproposisjonen 2009. To utvalg har utredet inntektssystemet: Borge-utvalget la fram sine forslag til endringer i inntektssystemet i oktober 2005 i NOU 2005: 18 Fordeling, forenkling, forbedring. Utredningen har vært på offentlig høring. Sørheim-utvalget er et tverrpolitisk utvalg som ble nedsatt av Kommunal- og regionaldepartementet i desember 2006. Det tverrpolitiske utvalget skal vurdere de ulike elementene i inntektssystemet, herunder deler av inntektssystemet som ikke var en del av Borge-utvalgets mandat. Sørheim-utvalget skal ikke foreta en vurdering av kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Videre utredning av kostnadsnøkkelen vil bli gjennomført i Kommunal- og regionaldepartementet. Inntektssystemet for de nye regionene skal vurderes etter at oppgavene for de nye regionene er fastsatt. Nytt inntektssystem for regionene innføres fra 1. januar 2010.

3.4 Pengepolitikken

Pengepolitikkens langsiktige oppgave er å gi økonomien et nominelt ankerfeste. Lav og stabil inflasjon er viktig for en god økonomisk utvikling. I 2001 ble det fastsatt nye retningslinjer som etablerte fleksibel inflasjonsstyring som rettesnor for Norges Banks rentesetting, jf. boks 3.5. Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. På kort og mellomlang sikt må pengepolitikken veie hensynet til lav og stabil inflasjon mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. Det vil ofte være samsvar mellom hensynet til å stabilisere prisstigningen og hensynet til stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Dersom konflikt oppstår, vil Norges Bank i skjønnsutøvelsen i pengepolitikken måtte foreta en avveiing mellom disse to hensynene.

Fra slutten av 2002 til våren 2004 ble Norges Banks styringsrente satt ned i flere omganger, med til sammen 5¼ prosentpoeng. Fra mars 2004 til og med juni 2005 var styringsrenten 1¾ pst. Rentekuttene og det lave rentenivået har medvirket til oppgangen i norsk økonomi de siste årene. Høye oljeinvesteringer og den gunstige utviklingen i markedene for norsk eksport har også bidratt. Den vedvarende, sterke veksten har gitt seg utslag i svært høy kapasitetsutnytting, og flere næringer melder om mangel på kvalifisert arbeidskraft. Samtidig viser den underliggende prisstigningen nå tegn til å ta seg opp.

Styringsrenten er hevet med i alt 3¼ prosentpoeng fra nivået i første halvår 2005, etter sterk vekst i både norsk og internasjonal økonomi i denne perioden. Renten var ved utgangen av september i år 5 pst. Norges Banks rentebane i Pengepolitisk rapport 2/07 fra juni antyder en styringsrente på 5¼ pst. ved utgangen av 2007 og at renten øker videre i første halvår 2008, til et nivå på 5¾ pst. Hovedstyret la samtidig fram sin pengepolitiske strategi for den påfølgende firemånedersperioden, der det heter:

«Forløpet for renten som skisseres i denne rapporten, uttrykker hovedstyrets avveiing mellom hensynet til å bringe inflasjonen opp mot målet og hensynet til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting. I lys av denne avveiingen vil økningen i renten skje gradvis, slik at vi kan vurdere virkningene av renteendringer og annen ny informasjon om den økonomiske utviklingen. Når vi har et inflasjonsmål, følger det at vi vil være vare for virkningene på kronekursen av økte renter når prisstigningen er lav.

Kilde: Norges Bank, ECB og Federal Reserve.

Styringsrenten bør ligge i intervallet 4½-5½ prosent i perioden fram til neste rapport legges fram 31. oktober, betinget av at den økonomiske utviklingen blir om lag som anslått.»

I Pengepolitisk rapport 2/07 ble det anslått at veksten i KPI neste år blir 3 pst., etter lav vekst i inneværende år som følge av fall i elektrisitetsprisene. Veksten i konsumprisene justert for avgiftsendringer og utenom energivarer (KPI-JAE) ble anslått til 2 pst. neste år. For 2009 og 2010 ble veksten i både KPI og KPI-JAE anslått til 2½ pst. I Norges Banks pressemelding etter rentemøtet 26. september heter det bl.a.: «Kostnadsveksten stiger, og det er utsikter til at prisveksten tar seg videre opp.»

Terminrentene i pengemarkedet i begynnelsen av august tydet på forventninger om at tremåneders pengemarkedsrente vil øke til vel 5½ pst. ved utgangen av 2007 og videre til i underkant av 6 pst. ved utgangen av 2008. Siden den tid har terminrentene neste år falt noe etter uroen i finansmarkedene, jf. boks 2.1. I pressemeldingen etter rentemøtet 26. september skrev Norges Bank følgende: «Hvis uroen i de internasjonale finansmarkedene varer ved og hvis kronen holder seg sterk, og det får betydelige virkninger på utsiktene for inflasjonen, produksjonen og sysselsettingen, kan Norges Banks styringsrente bli satt opp mindre enn vi så for oss i juni.»

Kilde: Norges Bank.

Renten er nå noe høyere i Norge enn hos våre handelspartnere. Etter å ha holdt styringsrenten uendret siden sommeren 2006, satte den amerikanske sentralbanken 18. september ned styringsrenten med ½ prosentpoeng, til 4¾ pst. Reduksjonen i styringsrenten ble begrunnet med behovet for å demme opp for noen av de effektene på den bredere økonomien som kan oppstå i kjølvannet av urolighetene i finansmarkedene og bidra til moderat vekst over tid. Styringsrenten i euroområdet er 4 pst. Den europeiske sentralbanken har hevet renten med til sammen 2 prosentpoeng siden høsten 2005.

Etter en viss svekkelse i fjor har kronen styrket seg hittil i år. Målt ved konkurransekursindeksen er kronen nå vel 7 pst. sterkere enn ved årsskiftet og 5½ pst. sterkere enn gjennomsnittlig kronekurs i perioden 2002 – 2006.

Prisveksten har vært lavere enn inflasjonsmålet de siste årene, noe som i særlig grad har sammenheng med prisfall på importerte konsumvarer. I tillegg har økt konkurranse i en del produktmarkeder og høy produktivitetsvekst i Norge bidratt til at prisveksten har holdt seg lav. Sterk økonomisk vekst og økte lønnskostnader ventes å bidra til at prisstigningen vil tilta framover. Det legges i denne meldingen til grunn en vekst i KPI på ½ pst. i 2007 og 2½ pst. i 2008, jf. avsnitt 2.5. Veksten i KPI-JAE anslås å ta seg opp fra 1½ pst. i år til 2 pst. neste år. Utviklingen i norsk økonomi er nærmere omtalt i kapittel 2. Norges Banks utøving av pengepolitikken blir nærmere omtalt i de årlige kredittmeldingene, som legges fram for Stortinget om våren.

3.5 Sysselsettingspolitikken

Arbeidskraften er vår klart viktigste ressurs. Verdiskaping og velferd avhenger av at vi greier å bruke arbeidsevnen på en god måte. For å møte den sterke etterspørselen etter arbeidskraft må sysselsettingspolitikken både bidra til å få flere i arbeid og hindre at personer faller ut av arbeidslivet. På lengre sikt er en slik styrking av arbeidslinjen nødvendig for å møte forventet lavere vekst i arbeidsstyrken som følge av aldringen i befolkningen. Et hovedmål for Regjeringen er å legge til rette for et inkluderende arbeidsliv der alle kan delta.

Sett i et internasjonalt perspektiv er det norske arbeidsmarkedet kjennetegnet ved høy yrkesdeltakelse både blant kvinner og menn, lav ledighet og jevn inntektsfordeling. Et viktig bidrag til dette er et godt utbygd tilbud av universelle velferdsordninger. Norge har et offentlig alderspensjonssystem og et trygdesystem som gir god inntektssikring ved arbeidsledighet, sykdom og uførhet. Det er videre bygget opp et bredt offentlig finansiert tjenestetilbud innenfor viktige områder som helse, omsorg og pleie og utdanning. Et velfungerende arbeidsmarked, sammen med et velutbygd barnehagetilbud og gode permisjonsordninger ved svangerskap og fødsel gir gode muligheter til å kombinere familie og arbeid utenfor hjemmet. Det bidrar også til å forklare den høye yrkesaktiviteten blant kvinner i Norge sammenliknet med mange andre europeiske land.

Det siste tiåret har vært preget av en betydelig vekst i antallet mottakere av helserelaterte trygdeytelser og i utgiftene til slike ytelser. Norge har både høyere sykefravær og flere som mottar uføreytelser enn de fleste andre OECD-land. Stadig færre står i arbeid fram til pensjonsalderen i folketrygden. Mer enn halvparten av alle 62-åringer er trygdede eller tidligpensjonister, og så mange som tre av fire mottar en pensjons- eller trygdeytelse året før de fyller 67 år, jf. figur 3.17D. Skal det være mulig å videreføre dagens velferdsordninger, må overgangen til helserelaterte trygdeytelser reduseres og flere stå lenger i arbeid. Pensjonsreformen vil isolert sett styrke sammenhengen mellom inntekt og pensjon, men reformen er avhengig av at utformingen av uføreordningene og AFP understøtter arbeidsincentivene i den nye fleksible folketrygden.

Intensjonsavtalen om et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) mellom Regjeringen og partene i arbeidslivet har som mål å redusere sykefraværet, øke yrkesdeltakelsen blant funksjonshemmede og øke den reelle pensjoneringsalderen. Et sykefraværsutvalg under ledelse av statsminister Stoltenberg la i fjor høst fram konkrete tiltak med sikte på å redusere sykefraværet. Tiltakene må ses i sammenheng med arbeidet innenfor IA-avtalen. Med utgangspunkt i en innstilling fra et offentlig oppnevnt utvalg som ble lagt fram i vår, og innspill til denne fra ulike høringsinstanser, vil Regjeringen vurdere endringer i uføreordningen.

3.5.1 Potensial for økt tilbud av arbeidskraft

Yrkesdeltakelsen i befolkningen har økt sterkt siden begynnelsen av 1970-tallet og er nå på et høyt nivå historisk. Denne økningen i andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder som er i arbeid eller søker arbeid, har i første rekke sammenheng med at flere kvinner har gått ut i arbeidslivet og kvinners yrkesdeltakelse har nærmet seg nivået for menn, jf. figur 3.15A. Sterk etterspørsel etter arbeidskraft har særlig bidratt til en betydelig vekst i arbeidsstyrken siden 2005, jf. nærmere omtale i avsnitt 2.4. Som følge av sterk vekst i befolkningen, særlig i de yngste og eldste aldersgruppene med lav yrkesdeltakelse, har imidlertid økningen i den samlede yrkesdeltakelsen likevel ikke vært så sterk i denne perioden. I årene framover vil aldringen av befolkningen forsterke tendensen til lavere vekst i arbeidsstyrken.

I 2006 var det bare noen få OECD-land som hadde høyere samlet yrkesdeltakelse enn Norge, jf. figur 3.15B. Det er særlig yrkesdeltakelse for eldre og kvinner som er høyere enn i andre land. 75 pst. av norske kvinner i alderen 16 – 64 år var yrkesaktive sammenliknet med i underkant av 60 pst. i OECD-Europa. Målt i antall arbeidede timer er imidlertid den samlede yrkesdeltakelsen forholdsvis lav i Norge sammenliknet med andre OECD-land. Mens antall sysselsatte har økt med 70 pst. de siste 50 årene, har antall arbeidede timer økt med bare 9 pst. Denne utviklingen må ses i sammenheng med at mange kvinner arbeider deltid. Økt velferd blir dessuten i noen grad tatt ut i form av kortere normalarbeidsdag og godt utbygde permisjons- og ferieordninger. I tillegg bidrar et høyt sykefravær i Norge til å redusere gjennomsnittlig arbeidstid. Fortsatt vekst i inntektene trekker isolert sett i retning av ytterligere nedgang i gjennomsnittlig arbeidstid i årene framover.

Utviklingen i tilgang og bruk av arbeidskraft siden 1990, samt anslag for inneværende og neste år er gjengitt i tabell 3.10. Som det går fram av tabellen, er mer enn en firedel av befolkningen i yrkesaktiv alder utenfor arbeidsstyrken. Den største andelen utgjøres av uføretrygdede og førtidspensjonister. Det har vært en markert vekst i antall personer på ulike trygdeordninger de siste ti årene, jf. figur 3.17A. Siden 1995 har antall personer på uføretrygd, attføring, rehabilitering og avtalefestet pensjon økt fra vel 300 000 personer til mer enn 480 000 personer, eller om lag 60 pst. I samme periode har det trygdefinansierte sykefraværet økt med tilsvarende om lag 35 000 årsverk.

Nærmere om utviklingen i ulike trygdeordninger

De siste årene har det vært en årlig tilstrømming på om lag 30 000 personer til uføreytelsene. Den sterke tilstrømmingen ser ut til å ha fortsatt i inneværende år. Ved utgangen av første halvår 2007 var det registrert 330 400 personer med uføreytelser, 6 400 flere enn på samme tid i 2006. Totalt sett har antallet med uføreytelser økt med 100 000 personer siden 1995, og andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder som er uføre, har økt fra 8 til 11 pst. Blant personer som nærmer seg pensjonsalder, mottar over 40 pst. uføreytelser, jf. figur 3.17D. Aldringen av befolkningen vil isolert sett trekke i retning av fortsatt sterk vekst i antall uføre framover. Arbeids- og velferdsdirektoratet har beregnet at den demografiske utviklingen isolert sett bidrar til å øke antallet uførepensjonister til mer enn 350 000 personer i 2010. Antallet vil kunne øke enda mer, dersom de siste årenes vekst i uføreandelen blant de yngste aldersgruppene fortsetter.

Kilde: OECD og Statistisk sentralbyrå.

Uføretrygding må ses i sammenheng med de helserelaterte korttidsytelsene. Undersøkelser viser at mer enn halvparten av de som avslutter en periode som mottaker av attførings- eller rehabiliteringspenger, etter kort tid mottar en uføreytelse, og at over 20 pst. av de som har brukt opp sine sykepengerettigheter, går direkte til en uføreytelse. Ved utgangen av første halvår 2007 var det i alt 107 000 personer som mottok attførings- eller rehabiliteringspenger, 4 600 færre enn på samme tid i fjor. Bedringen i arbeidsmarkedet har resultert i at flere mottakere av attføringspenger nå får seg arbeid. I 2006 var 45 pst. av de som avsluttet attføring i jobb tre måneder senere. Antall mottakere av rehabiliteringspenger har holdt seg relativt stabilt det siste året.

Sykefraværet i Norge ligger fortsatt svært høyt sammenliknet med nivået i de fleste andre OECD-land, jf. boks 3.6. Siden 1995 har det trygdefinansierte sykefraværet, målt i antall dager pr. sysselsatt, økt med nesten 50 pst. Etter en midlertidig nedgang i 2004, som må ses i sammenheng med endringer i sykepengeregelverket, forsatte fraværet å øke igjen i 2005. Mot slutten av 2006 avtok imidlertid veksttakten, og så langt i år har sykefraværet ligget lavere enn i fjor. Sykefraværet utgjorde 6,5 pst. av antall dagsverk i 2. kvartal 2007, en nedgang på 2,7 pst. fra 2. kvartal 2006. Det er i første rekke det legemeldte fraværet som synes å være på vei ned. Sykefraværet er imidlertid fortsatt betydelig høyere enn IA-avtalens mål for 2009 om en reduksjon på 20 pst. fra 2. kvartal 2001. Det er i denne meldingen lagt til grunn at det trygdefinansierte sykefraværet reduseres med 2 pst. fra 2006 til 2007, og at nivået deretter holder seg stabilt i 2008.

Boks 3.6 Sykefraværet i Norge i internasjonalt perspektiv

Norge har sammen med Sverige et klart høyere sykefravær enn andre land, jf. figur 3.16. Ifølge utvalgsundersøkelser utgjorde sykefraværet i Sverige og Norge, målt som antall personer som er fraværende fra arbeid på grunn av sykdom i minst en uke, henholdsvis 3,7 pst. og 3,4 pst. av alle sysselsatte i 2006, mens det tilsvarende fraværet i Danmark utgjorde 2,1 pst. Mens sykefraværet har vært stabilt eller svakt avtakende i Danmark, har det variert mye over tid i Norge og Sverige. Rundt midten av 1990-tallet ble en nedgang i fraværet i Norge og Sverige avløst av betydelig stigning, et trekk en også finner igjen for Nederland. Ved internasjonale sammenlikninger av sykefraværet må det tas høyde for ulik omfang og innretting av andre trygdeordninger og forskjeller i sammensettingen av arbeidsstyrken mht. alder og kjønn.

Kilde: Eurostat og Forsäkringskassan i Sverige.

Sykelønnsordningene i de skandinaviske landene har flere fellestrekk. Arbeidslinjen, med krav til aktivitet overfor de sykmeldte, står sentralt. Kompensasjonsgraden er generelt høy, og arbeidsgiverne dekker utgiftene til sykefravær i de første to ukene. Det er imidlertid også viktige forskjeller mellom landene:

• 100 pst. kompensasjonsgrad i Norge, 100 pst. initialt, men synkende i Danmark og 80 pst. i Sverige. Maksimalt utbetalingsbeløp pr. uke er høyere i Norge enn i Sverige og Danmark.

• Mottakere av sykepenger har svakere vern mot oppsigelse i Danmark enn i Norge og Sverige.

• I Danmark og Norge er varigheten begrenset til ett år, mens det ikke er noen absolutt tidsbegrensning i Sverige.

• I Danmark har kommunene ansvar for utbetalinger, mens staten har ansvaret i Sverige og Norge.

I Norge og Sverige spiller legen en viktigere rolle ved vurdering av sykefravær, enn i Danmark, der sykmelding fra lege ikke er påkrevd. I stedet er det utviklet et saksbehandlerredskap for det offentlige, en såkalt arbeidsevnemetode, for å vurdere passende tiltak i det enkelte sykdomstilfellet. I Norge har samarbeidet mellom sykemeldt, arbeidsgiver og lege/NAV fått en sentral rolle i sykefraværsarbeidet gjennom IA-avtalen.

I Sverige synes sykefraværet å ha avtatt de siste årene. Nedgangen har vært sterkest for kvinner, som i utgangspunktet har et høyere sykefravær enn menn. Noe av nedgangen i sykefraværet i Sverige har motpost i overgang til andre trygdeordninger, men flere regelendringer de siste årene har også hatt betydning. Den svenske regjeringen har nylig foreslått å redusere kompensasjonsgraden for langtidsfravær lengre enn ett år til 75 pst. Inntektsgrunnlaget foreslås redusert med 3 pst., samtidig som det skal legges økt vekt på tiltak overfor de sykmeldte for å få dem tilbake til arbeidslivet igjen. I Nederland ble det foretatt betydelige endringer i sykelønnsordningen på midten av 1990-tallet, med sikte på å styrke incentivene både for arbeidsgivere og arbeidstakere til å redusere sykefraværet. Nedgangen i sykefraværet gjennom de siste 5 – 6 årene må ses i sammenheng med disse omleggingene. I begge landene kan innføringen av administrative rutiner og strengere oppfølging av eksisterende regelverk trolig bidra til å forklare noe av den observerte fraværsnedgangen.

I en rapport fra OECD høsten 2006, som belyser trygdesystemene i Norge, tar OECD til orde for at tiltak og reformer må inkludere strengere forpliktelser for de ulike aktørene. I tillegg må det være mulighet for sanksjoner. Flere av tiltakene som ble lansert av Sykefraværsutvalget i fjor høst, og som er startet opp fortløpende i 2007, er godt i tråd med anbefalinger fra OECD.

Antallet AFP-pensjonister fortsetter å øke, og veksten har tiltatt de siste par årene. Utviklingen må ses i sammenheng med at det er blitt vesentlig flere i aldersgruppen 62 – 66 år. Andelen som mottar AFP i de aktuelle aldersklassene, har holdt seg relativ stabil de siste årene. Ved utgangen av 2. kvartal 2007 var det registrert i underkant av 42 300 AFP-pensjonister, om lag 3 700 flere enn for ett år siden. Aldringen i befolkningen bidrar isolert sett til videre vekst i antall AFP-pensjonister. Vel 80 pst. av yrkesaktive 61-åringer har rett til AFP. Av disse benytter hver fjerde seg av AFP ved første anledning, og ved 66 år har to tredeler valgt å benytte seg av ordningen.

3.5.2 Arbeidsmarkedstiltak

En hovedstrategi i Regjeringens arbeidsmarkedspolitikk er å legge til rette for aktiv jobbsøking og formidling til arbeid. God informasjon, rådgivning og tett oppfølging av den enkelte arbeidssøker er sentrale elementer i dette arbeidet, i tillegg til at det må stilles krav til aktivitet. Selv om ledigheten er redusert betydelig, er det fortsatt grupper med svake kvalifikasjoner i arbeidsmarkedet som trenger ekstra bistand for å komme i arbeid. Regjeringen ønsker fortsatt sterk innsats overfor disse gruppene og foreslår målrettede tiltak.

Det stramme arbeidsmarkedet gjør det særlig viktig å formidle og kvalifisere arbeidsledige til områder med knapphet på arbeidskraft, og unngå unødig opphold i for lange tiltak. Samlet sett foreslås det å videreføre nivået på 11 800 tiltaksplasser for ordinære arbeidssøkere i 2008. Prioriterte grupper er ungdom, langtidsledige og innvandrere. Tiltakene må individtilpasses slik at den enkelte kan få en varig, ordinær tilknytning til arbeidslivet.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet og Finansdepartementet.

Det er viktig å mobilisere arbeidskraftressurser som står utenfor det ordinære arbeidsmarkedet og utnytte de gode mulighetene den store arbeidskraftetterspørselen gir til at flere kan prøve seg i arbeid. I løpet av det siste året har det vært en klar nedgang i antall registrerte yrkeshemmede. Regjeringen foreslår å styrke den arbeidsrettede innsatsen ved å øke antall tiltaksplasser for yrkeshemmede arbeidssøkere med 200 til 28 200 plasser i 2008. Innenfor det samlede tiltaksnivået på 40 000 plasser vil det være rom for å sette igang nye avklarings- og oppfølgingstiltak, etablering av det nye kvalifiseringsprogrammet ved NAV-kontorene og utvide forsøksordningen med tidsubestemt lønnstilskudd, jf. nærmere omtale nedenfor. I tillegg til denne satsingen kommer attføringstiltak til yrkeshemmede finansiert over folketrygden.

Regjeringen vil innføre en tiltaksgaranti for langtidsledige. Denne garantien skal sikre at arbeidssøkere som har vært helt ledige i mer enn to år og ventestønadsmottakere som har vært helt ledige de siste 6 månedene eller lenger, skal få tilbud om tiltak. Behovet for en ventestønad faller dermed bort. Regjeringen foreslår å avvikle ventestønadsordningen for nye personer fra 1. januar 2008 og for personer som allerede mottar ventestønad fra 1. juli 2008. Ventestønaden er en tidsubegrenset ordning som ytes til arbeidsledige som fortsatt er ledige etter at de har avsluttet dagpengeperioden på to år. Ved utgangen av første halvår i år var det registrert om lag 1 900 ventestønadsmottakere. Ordningen finansieres innenfor arbeidsmarkedstiltakene, men det er mindre enn 20 pst. av ventestønadsmottakerne som deltar på tiltak. Siden denne ordningen mangler en øvre varighetsgrense, gir den svake incentiver til å søke arbeid, og kan dermed bidra til en uthuling av dagpengeperiodens øvre grense på to år.

3.5.3 Andre tiltak for å øke tilbudet av arbeidskraft

På flere felt foregår det arbeid for å dempe tilstrømmingen til trygdeordningene og for å unngå passivitet og lange stønadsløp gjennom tiltak tidlig i trygdeperioden. I St.meld. nr. 9 (2006 – 2007) Arbeid, velferd og inkludering ble det foreslått å etablere en ny midlertidig inntektssikringsordning som skal erstatte rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Det er Regjeringens hensikt at omleggingen skal bidra til å vri ressursbruken fra stønadsforvaltning til mer aktive tiltak og tettere oppfølging. Regjeringen tar sikte på å sende konkrete forslag om utformingen av ny tidsbegrenset inntektssikringsordning på høring i løpet av høsten 2007.

En forsøksordning med tidsubestemt lønnstilskudd er igangsatt i fem fylker i høst. Det nye tiltaket skal forbeholdes personer med varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne og hvor alternativet kan være overgang til uførepensjon. Tiltaket skal bidra til å beholde personer i arbeid og få flere uføretrygdede inn i arbeidslivet. Regjeringen foreslår at forsøksordningen utvides til å gjelde hele landet i 2008. Innenfor det foreslåtte tiltaksnivået for 2008 legges det opp til om lag 500 plasser til dette forsøket.

Det skal igangsettes et kvalifiseringsprogram for personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold fra folketrygden. Programmet er en viktig del av Regjeringens fattigdomssatsing. Tettere og mer forpliktende bistand og oppfølging fra arbeids- og velferdsforvaltningen skal sikre at flere i målgruppen kommer i arbeid. Deltakere på programmet vil motta en kvalifiseringsstønad, og det legges opp til at de tilbys arbeidsmarkedstiltak på lik linje med andre utsatte grupper. Programmet skal fases inn i takt med etablering av lokale NAV-kontorer i kommunene.

Regjeringen ønsker å legge til rette for ytterligere tiltak som kan bidra til kortere stønadsperioder og øke tilbakevendingen til arbeid. Attføringspenger kan ytes under deltakelse på arbeidsmarkedstiltak, i påvente av slik deltakelse og i inntil seks måneder etter gjennomført attføring, mens stønadsmottakeren søker arbeid. Det stramme arbeidsmarkedet gir gode muligheter for at personer under attføring kan komme i jobb. Regjeringen foreslår derfor å redusere varighetsgrensen for å motta stønad etter endt attføring fra 6 til 3 måneder fra 1. januar 2008.

Regjeringen har tidligere gjeninnført ferietillegget for arbeidsledige og redusert antall ventedager før en kan motta dagpenger fra 5 til 4. For ytterligere å bedre inntektssikringen for arbeidsledige foreslås det å redusere antall ventedager til 3 dager fra 1. januar 2008. Regjeringen foreslår videre å redusere perioden en kan motta dagpenger under permittering. Det er i dag adgang til å motta dagpenger ved permitteringer i inntil 34 uker. I takt med tilstrammingen i arbeidsmarkedet har det vært en markert nedgang i antall permitterte. Regjeringen vil på denne bakgrunn foreslå å redusere trygdeperioden ved permittering med 4 uker til 30 uker fra og med 1. januar 2008. Samtidig ønsker Regjeringen å bedre vilkårene ved permittering for arbeidstakere i fiskeindustrien ved å fjerne de nåværende 4 ventedagene før en kan motta dagpenger.

Som ledd i Regjeringens satsing på å få eldre til å stå i arbeid ble det i august i år satt i gang forsøk med redusert arbeidstid i utvalgte statlige virksomheter. Videre skal det gjennomføres flere forsknings- og analyseprosjekter for å bedre kunnskapen om konsekvenser av arbeidstidsreduksjoner både for enkeltgrupper og for samfunnet. Målet er å se hvilken betydning arbeidstidens lengde har for hvor lenge folk blir i jobb fram mot pensjonsalderen.

Et hovedmål med pensjonsreformen er nettopp å stimulere eldre til å fortsette å arbeide, blant annet ved å gi mulighet til å kombinere arbeid og pensjon uten avkorting i pensjonsutbetalingen. Personer mellom 67 og 70 år får i dag avkortet alderspensjonen med 40 pst. av arbeidsinntekt utover 2G. Dagens avkortingsregler samsvarer dårlig med de prinsipper en har lagt vekt på i pensjonsreformen, der det vil bli innført fleksibel pensjonsalder fra 62 år, basert på nøytral justering av årlig pensjon og uten avkorting av pensjonen mot eventuell arbeidsinntekt. Regjeringen vil derfor foreslå å oppheve avkortningsregelen for 67-åringer fra og med 1. januar 2008.

Arbeidsinnvandring

Etter EØS-utvidelsen 1. mai 2004 har innvandringen fra de nye EØS-landene økt sterkt, særlig fra Polen og Litauen. Regjeringen tar sikte på å legge fram en stortingsmelding om ulike aspekter ved arbeidsmigrasjon våren 2008. For å sikre fortsatt god tilgang av arbeidskraft fra andre land har Regjeringen lagt fram flere forslag til mulige forenklinger av regelverket for arbeidsinnvandring. Forslagene, som nylig har vært på høring, vil kunne bidra til raskere saksbehandling. Et mulig tiltak er å endre overgangsreglene slik at arbeidstakere fra de nye EØS-landene kan starte i arbeid allerede etter å ha innlevert søknad om arbeidstillatelse, mens de nå må vente til søknaden er ferdigbehandlet. Andre mulige tiltak er å innføre tidsbegrenset oppholdstillatelse for faglærte som må ha tilleggskvalifisering for å få nødvendig godkjenning for å utøve sitt yrke, og å gi politiet vedtaksmyndighet ved søknad om fornyelse av arbeidstillatelse. Tiltakene i høringsnotatet vil bli nærmere vurdert i lys av høringsuttalelsene.

Regjeringen legger vekt på å sikre at arbeidsinnvandrere tilbys seriøse og ryddige forhold på arbeidsmarkedet. Dette er også viktig for ikke å undergrave norsk arbeidsliv. Handlingsplanen mot sosial dumping, som Regjeringen la fram i mai 2006, omfatter tiltak som kan bidra til å nå dette målet. Mange av tiltakene i handlingsplanen er gjennomført eller vil bli gjennomført i løpet av kort tid, jf. boks 3.7, men viktige tiltak har ikke trådt i kraft, og andre tiltak har vært i kraft i for kort tid til å kunne si sikkert at de har virket etter hensikten. Målet er å motvirke sosial dumping samtidig som det legges til rette for tilstrekkelig tilgang på arbeidskraft, og et velfungerende arbeidsmarked.

Sammen med de fleste andre EØS-land innførte Norge overgangsordningerfor åtte av de ti nye medlemslandene i 2004, bl.a. for å unngå sosial dumping. Reglene innebærer at borgere fra de nye EØS-landene må ha arbeidstillatelse før de kan begynne å arbeide, og det må foreligge tilbud om heltidsjobb med tilsvarende lønns- og arbeidsvilkår som for norske arbeidstakere. Da Regjeringen anbefalte en videreføring av overgangsreglene våren 2006, ble det samtidig varslet at behovet for disse reglene ville bli vurdert i løpet av treårsperioden fram til våren 2009, bl.a. i lys av situasjonen i arbeidsmarkedet. Innføringen av overgangsordningene ble også begrunnet med hensynet til balanse i arbeidsmarkedet og med risiko for utnyttelse av velferdsordninger. Det er for tidlig å trekke noen konklusjon om hvordan arbeidsinnvandrere vil bruke velferdsytelser på lengre sikt. Så langt viser statistikken imidlertid ikke noe overforbruk av velferdsordninger blant arbeidsinnvandrere fra de nye EØS-landene. Norsk økonomi preges nå av mangel på arbeidskraft, og det er ventet et stramt arbeidsmarked med stort behov for arbeidskraft også i 2008. En avvikling av ordningene vil kunne innebære administrative forenklinger som stimulerer både tilbudet og etterspørselen etter arbeidskraft fra de berørte landene. Samtidig vil det frigjøre ressurser i Utlendingsdirektoratet og politiet. En eventuell endring i overgangsreglene ved at arbeidstakerne fra de nye EØS-landene kan begynne i arbeid allerede ved innlevering av søknad om arbeidstillatelse, jf. omtale overfor, vil imidlertid også forenkle rekrutteringen av utenlands arbeidskraft. Regjeringen anser det som viktig at arbeidsinnvandrere tilbys ordnede lønns- og arbeidsvilkår. Nødvendige tiltak mot sosial dumping må derfor være iverksatt før en vurderer å avvikle overgangsordningene. Regjeringen vil drøfte overgangsordningene med partene i arbeidslivet.

3.6 Inntektspolitikken

Det inntektspolitiske samarbeidet står sentralt i den økonomiske politikken i Norge og har bidratt til at vi i de siste 30 årene har hatt lavere arbeidsledighet enn de fleste andre OECD-land. Norge har i likhet med de øvrige nordiske landene et omfattende sosialt sikkerhetsnett, høy organisasjonsgrad og koordinert lønnsdannelse med vekt på rimelig fordeling. Det sosiale sikkerhetsnettet gir økonomisk trygghet for arbeidstakere og legger sammen med utstrakt trepartssamarbeid grunnlag for fleksibilitet og omstillingsevne i norsk økonomi.

Regjeringen legger vekt på å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet. Dette samarbeidet legger til rette for en felles forståelse av situasjonen i norsk økonomi blant partene i arbeidslivet og til at det så langt som mulig er enighet om tallgrunnlaget for forhandlingene.

De nordiske landene har tradisjon for en bred sosial dialog og medvirkning fra partene i arbeidslivet. Dette bidrar til felles forståelse av den økonomiske politikken og lønnsdannelsens betydning for situasjonen i norsk økonomi. Viktige fora for denne dialogen er Kontaktutvalget mellom Regjeringen og hovedorganisasjonene i arbeidslivet og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

Gjennomføringen av inntektsoppgjørene er partenes eget ansvar. Den norske lønnsforhandlingsmodellen bygger på at lønnskostnadsveksten må tilpasses det konkurranseutsatt sektor kan leve med over tid. Det er nødvendig for å sikre en fortsatt sterk konkurranseutsatt sektor og lav arbeidsledighet.

Vi har likevel opplevd perioder der kostnadsveksten i norske bedrifter har vært høyere enn hos våre handelspartnere. Dette har særlig vært tilfellet i perioder med et stramt arbeidsmarked og god lønnsomhet i bedriftene, liknende den situasjonen vi har i dag. Sterk vekst i sysselsettingen og markert fall i arbeidsledigheten har bidratt til at lønnsveksten nå har tatt seg opp. Lønnsveksten har likevel lenge holdt seg lavere enn i tidligere høykonjunkturer. Fra 2005 til 2006 var økningen i gjennomsnittlig årslønn ifølge Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene 4,1 pst., mot 3,3 pst. året før.

Kostnadsnivået i Norge er høyt i internasjonal målestokk. Målt i felles valuta var lønnskostnadene for arbeidere i fjor vel 40 pst. høyere i Norge enn hos våre handelspartnere, jf. figur 3.18. Dersom også funksjonærer inkluderes i sammenlikningen, var lønnskostnadene om lag 22 pst. høyere enn hos handelspartnerne. Oppgang i internasjonal økonomi har bidratt til høye priser på viktige norske eksportprodukter og til høy lønnsomhet i de konkurranseutsatte næringene. Eksportprisene varierer imidlertid betydelig over tid. Det høye kostnadsnivået kan derfor gjøre konkurranseutsatte virksomheter sårbare for en ytterligere svekkelse av den kostnadsmessige konkurranseevnen.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I denne meldingen er det lagt til grunn en lønnsvekst på 5 pst. både i 2007 og 2008, jf. nærmere omtale i avsnitt 2.5. Lav vekst i konsumprisene i inneværende år anslås å gi en reallønnsvekst på hele 4½ pst. i år, den høyeste reallønnsveksten på mer enn 30 år. I 2008 ventes reallønnsveksten å bli på 2½ pst.

Lønnsveksten hos handelspartnerne anslås til om lag 3¼ pst. i år og 3¾ pst. til neste år. Sammen med valutakursutviklingen som er lagt til grunn, innebærer lønnsanslagene at lønnkostnadene målt i felles valuta øker mer i Norge enn hos handelspartnerne i 2007 og 2008. En balansert utvikling i norsk økonomi framover vil kreve at hensynet til konkurranseevnen må være retningsgivende for gjennomføringen av inntektsoppgjørene både i 2008 og i de påfølgende årene.

3.7 Miljøskadelige utslipp til luft

3.7.1 Utslipp av klimagasser

I St.meld. nr. 34 (2006–2007) Norsk klimapolitikk foreslås ambisiøse klimamål for Norge. Målene innebærer at Norge skal ta ansvar for utslippsreduksjoner i andre land og gjennomføre reduksjoner i nasjonale utslipp. Utviklingen i miljøskadelige utslipp til luft fra norsk territorium følges nøye og framskrivinger presenteres jevnlig. Dette er nødvendig for å følge med på hvordan utslippene utvikler seg i forhold til Norges internasjonale forpliktelser og nasjonale utslippsmål.

¹ Utslipp av metan fra avfallsdeponi er rekalkulert, dette reduserer utslippene både i regnskapet og framskrivingene med rundt ¼ mill. tonn CO₂-ekvivalenter.

Kilde: SSB, SFT, IMF, OECD, UNFCCC og Finansdepartementet.

Foreløpige regnskapstall fra Statistisk sentralbyrå og Statens forurensningstilsyn viser at de samlede utslippene av klimagasser i Norge var på 53,7 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2006. Siden 1990 har utslippene av klimagasser økt med 8 pst., jf. figur 3.19A. Denne veksten skyldes økte utslipp av CO₂, først og fremst fra petroleumsvirksomhet og transport. Utslippene av andre klimagasser enn CO₂ er kraftig redusert, i hovedsak som følge av lavere utslipp av PFK fra produksjon av aluminium og lavere utslipp av SF₆ fra produksjon av magnesium.

De norske klimagassutslippene økte klart på 1990-tallet, men har etter dette holdt seg forholdsvis stabile. De to siste årene har utslippene avtatt, til tross for svært sterk økonomisk vekst. Utslippene av klimagasser lå i 2006 litt under nivået i 1999. Nedgangen i 2006 må ses i sammenheng med bl.a. mindre produksjon av råolje på norsk sokkel, samt reduserte utslipp fra kraftintensiv industri som følge av lavere produksjon og gjennomførte miljø- og effektiviseringstiltak.

Siden 1990 har utslippene av klimagasser i Norge vokst langt mindre enn aktiviteten i økonomien. Dette er også tilfelle for de fleste andre vestlige land. Nedgangen i utslippsintensitet kan bl.a. tilskrives tiltak i miljøpolitikken, teknologisk framgang og endringer i næringsstrukturen. For eksempel vil utslippene av klimagasser normalt reduseres i forhold til BNP etter hvert som tjenesteytende næringer utenom transport utgjør en større del av økonomien.

Som det framgår av figur 3.19B, er det store nivåforskjeller i landenes utslippsintensitet. I USA er klimagassutslippene pr. enhet BNP fortsatt mye høyere enn i de fleste andre vestlige land, selv om utslippsintensiteten også her er betydelig redusert siden 1990. Norge og Sverige kommer klart best ut av de landene som er vist i figuren, noe som må ses i sammenheng med stor tilgang på fornybare energikilder.

I Nasjonalbudsjettet 2007 ble utslippene av klimagasser anslått til i underkant av 59 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i både 2010 og 2020, når det justeres for metodeendringer i utslippsregnskapet. I tråd med internasjonale retningslinjer for rapportering under FNs klimakonvensjon var framskrivingene basert på gjeldende politikk. Videre var det lagt til grunn enkelte beregningstekniske forutsetninger om utviklingen i energipriser, bruken av kraft i kraftintensiv industri og inndekning av kraftbalansen. Det ble lagt til grunn ett gasskraftverk med CO₂-håndtering.

Det presenteres ikke nye, fullstendige framskrivinger av utslipp til luft i denne meldingen. Ny informasjon siden Nasjonalbudsjettet 2007 trekker imidlertid samlet sett i retning av at utslippene fram mot 2010 kan øke noe mindre enn tidligere anslått, dette til tross for at konsesjonen til bygging av kraftvarmeverk på Mongstad og utsettelse av fullskalarensing av CO₂ på Kårstø isolert sett gir økte utslipp i 2010. I 2020 kan imidlertid kraftvarmeverket på Mongstad bidra til noe lavere utslipp, avhengig av graden av CO₂-fangst og lagring og energi- og miljøeffektiviseringer i raffineriet. Nye prognoser for olje- og gassvirksomheten viser litt lavere utslipp i 2010 enn tidligere lagt til grunn, mens utslippene i 2020 anslås noe høyere.

Utslippene av klimagasser i 2006 var noe lavere enn forventet. Blant annet kan de nye regnskapstallene tyde på at utslippene fra kraftkrevende industri og stasjonær forbrenning i husholdningene blir noe lavere framover enn tidligere anslått. Tallene for 2006 viser også at utslippene av lystgass i gjødselsproduksjonen er på vei ned.

Siden forrige framskriving har Regjeringen gjennomført og fremmet viktige tiltak for å redusere de nasjonale utslippene av klimagasser. Nye byggeforskrifter fra 1. februar 2007, med strengere krav til energieffektivisering, vil etter hvert redusere utslippene knyttet til oppvarming av bygg. Omleggingen av bilavgiftene i mer miljøvennlig retning og dobling av Enovas grunnfond vil også isolert sett bidra til lavere utslipp. Det samme vil Regjeringens satsing på jernbane, samt tiltak for økt bruk av biodrivstoff og E-85 biler. Regjeringen vil også bidra til utvikling av teknologi for CO₂-håndtering.

Samlet sett trekker forholdene ovenfor i retning av en nedjustering av de framskrevne utslippene til rundt 58 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2010 og rundt 57 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2020. Det understrekes at anslagene er usikre.

3.7.2 Regjeringens forslag til nye klimatiltak

St.meld. nr. 34 (2006 – 2007) Norsk klimapolitikk er til behandling i Stortinget. Meldingen fastsetter mål for hvilke utslippsreduksjoner som skal oppnås i ulike sektorer fram mot 2020, og inneholder en rekke forslag til tiltak som Regjeringen vil følge opp i årets og kommende års budsjetter.

Avgifter og kvotesystem er viktige virkemidler for å sette en pris på forurensende utslipp. Over tid vil prissignaler som reflekterer kostnadene ved slike utslipp for samfunnet endre produksjons- og forbruksmønstre, også der mulighetene for endringer på kort sikt kan være begrenset. Dette illustreres i figur 3.20, som viser hvordan både avgifter og intensiteten i bruk av bensin og diesel varierer betydelig mellom land.

Kilde: OECD.

I statsbudsjettet for 2008 foreslår Regjeringen en bred satsing på miljø og energitiltak. Regjeringens viktigste prioriteringer er bl.a økt satsing på klima- og energiforskning, oppfølging av sektorvise klimahandlingsplaner, CO₂-håndtering på Kårstø og Mongstad, tiltak for energiomlegging og energieffektivisering, økt satsing på jernbaneinvesteringer og kollektivtransport, samt miljørettet utviklingssamarbeid med særlig vekt på klimatiltak, jf. nærmere omtale i Gul bok kap. 2.

På skatte- og avgiftssiden foreslår Regjeringen å øke grunnavgiften på fyringsolje til samme nivå som avgiften på elektrisitet. Dette gir avgiftsmessig likebehandling av elektrisitet og fyringsolje brukt i husholdninger og tjenesteytende næringer, og stimulerer til mer miljøvennlig energibruk. Økte avgifter på fyringsolje vil bedre konkurranseevnen til ny, fornybar energi i forhold til fyringsolje.

Regjeringen foreslår en økning i CO₂-avgiften på mineralolje til bruk i innenriks luftfart med 10 øre pr. liter for 2008, slik at avgiften tilsvarer om lag 255 kroner pr. tonn CO₂. Ifølge tall fra Statistisk sentralbyrå økte CO₂-utslippene fra innenlands flytrafikk med 20 pst. fra 1990 til 2005. Avgiftsøkningen vil bidra til å dempe utslippsveksten framover. Det vises til nærmere omtale i kapittel 4 i denne meldingen og i St.prp. nr. 1 (2007 – 2008) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

I årets budsjett fremmes det også forslag om å miljødifferensiere årsavgiften. Alle kjøretøy som i dag betaler årsavgift med ordinær sats på 2 915 kroner får redusert avgiften med 330 kroner mens dieselkjøretøy uten fabrikkmontert partikkelfilter får en økning i årsavgiften på 100 kroner utover prisjustering. Regjeringen foreslår også en midlertidig forhøyet vrakpant for eldre dieselkjøretøy med høye utslipp. Tiltakene vil bidra til mindre lokale utslipp gjennom incentiver til kjøp av mer miljøvennlige biler og til en raskere utskifting av bilparken. Videre økes autodieselavgiften med 20 øre pr. liter utover prisjustering. Dette skal motvirke avgiftstilpasninger som er miljømessig uheldige og som undergraver statens inntekter. Forslaget vil bidra til å redusere veksten i bruken av autodiesel, og bidrar dermed til å redusere utslippene av bl.a. CO₂, NO_X og partikler.

Regjeringens forslag til klimakvotesystem for 2008 – 2012 innebærer at en del virksomheter som i dag har CO₂-avgift, herunder petroleumsvirksomheten og treforedlingsindustrien, vil bli omfattet av kvotesystemet. Over 40 pst. av de norske utslippene av klimagasser vil da være omfattet av kvotesystemet for 2008 – 2012. Det legges opp til at systemet blir en del av det europeiske kvotesystemet. Kvoteprisen i EUs kvotemarked, samt bedriftenes forventninger om framtidig kvotepris, vil være viktig for hvor store utslippsreduserende tiltak bedriftene vil velge å gjennomføre.

Petroleumsvirksomheten offshore vil i tillegg til kvoteplikt fortsatt betale CO₂-avgift. I St.prp. nr. 1 (2007 – 2008) Skatte-, avgifts- og tollvedtak foreslås det å redusere CO₂-avgiften tilsvarende anslått kvotepris, slik at kostnadene for petroleumssektoren blir om lag uendret. CO₂-avgiften for landbasert, kvotepliktig industri foreslås fjernet. Landbasert industri betaler i dag avgift på over 200 kroner pr. tonn CO₂, med unntak av treforedlingsindustrien og silde- og fiskemelindustrien som betaler om lag halvparten. Med forventet kvotepris på 160 kroner pr. tonn CO₂ vil energianlegg på land få reduserte incentiver til å foreta utslippsreduksjoner, mens incentivene i f.eks. treforedling og silde- og fiskemelindustrien vil bli styrket. I tillegg vil tildelingsmåten ha betydning for bedriftenes tilpasning. For kvoteperioden 2008 – 2012 tildeles vederlagsfrie kvoter basert på historiske utslipp, og det er grunn til å tro at dette vil gi bedre incentiver til utslippsreduksjoner enn tildeling basert på prognoser.

Regjeringens forslag til nye tiltak i budsjettet for 2008 vil bidra til lavere miljøskadelige utslipp til luft. Det er imidlertid betydelig usikkerhet om virkningen av enkelttiltak, samt om den underliggende utslippsutviklingen framover. Regjeringen vil legge fram oppdaterte utslippsframskrivinger høsten 2008.

3.7.3 Norges kvoteregnskap for Kyoto-perioden

Under Kyotoprotokollen er Norge tildelt en årlig kvotemengde som i gjennomsnitt er 1 pst. høyere enn utslippene i 1990. Det gir en såkalt kvoteformue på om lag 50 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i gjennomsnitt pr. år. Kvotene tildeles for 5-årsperioden under ett, men utdeles til kvotepliktige virksomheter for ett år av gangen. Dersom de nasjonale utslippene i perioden 2008 – 2012 i gjennomsnitt blir 58 mill. tonn CO₂-ekvivalenter pr. år, jf. avsnitt 3.7.1, vil utslippene overstige den tildelte Kyoto-kvoten med i gjennomsnitt 8 mill. tonn CO₂-ekvivalenter pr. år. Denne diskrepansen kan enten dekkes ved å redusere nasjonale utslipp, ved statlig kjøp av kvoter eller ved at staten tildeler mindre kvoter inn i EUs kvotesystem enn det som tilsvarer de kvotepliktige bedriftenes utslipp. I det siste tilfellet vil norske foretak som deltar i kvotesystemet være netto kjøpere av kvoter fra utlandet.

Regjeringen legger opp til at staten både skal kjøpe og selge kvoter. De årlige utslippene fra bedrifter som blir underlagt kvoteplikt er beregnet til å bli mellom 21 og 23 mill. tonn CO₂. Landbasert virksomhet tildeles vederlagsfrie kvoter som er anslått å tilsvare 6–7 tonn CO₂, mens petroleumsvirksomheten må kjøpe alle sine kvoter, jf. Ot.prp. nr. 66 (2006 – 2007) Om lov om endringer i klimakvoteloven m.m. I budsjettet er det lagt til grunn at staten selger 12 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i EUs kvotemarked.

Norges tilpasning til EUs kvotedirektiv er ikke endelig avklart. Det er derfor noe usikkert hvor mange kvoter Norge kan avhende i alt, enten vederlagsfritt til norske kvotepliktige bedrifter eller ved salg til aktører i EUs kvotemarked. Utviklingen i samtalene med EU-kommisjonen og våre EFTA-partnere kan tyde på at salgsvolumet som det er lagt opp til, kan være noe høyt. Omfanget av statlige salg vil fremgå av den kvoteallokeringsplanen som vil bli lagt fram for overvåkningsorganet ESA for godkjenning.

Med et salg på 12 mill. tonn kan statens behov for nye utslippsreduserende tiltak og kjøp av klimakvoter anslås til om lag 6 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. I St.meld. nr. 34 (2006 – 2007) Norsk klimapolitikk foreslås det at Norge skal overoppfylle Kyoto-avtalen med 10 pst., noe som isolert sett øker behovet for å kjøpe kvoter med rundt 5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter pr. år. I perioden 2008 – 2012 vil staten etter dette kunne ha behov for å kjøpe kvoter for rundt 11 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i gjennomsnitt pr. år. Det vises til en nærmere omtale av kjøp og salg av klimakvoter i St.prp. nr. 1 (2007–2008) Finansdepartementet.

3.7.4 Langtransporterte luftforurensinger

Gøteborgprotokollen trådte i kraft 17. mai 2005 og er foreløpig siste protokoll under Konvensjonen om langtransporterte luftforurensinger fra 1979. Protokollen inneholder mål om reduksjon av forsuring, overgjødsling og bakkenært ozon. Den sikter mot kostnadseffektive utslippsreduksjoner på tvers av land, sektorer og forurensingskomponenter. Protokollen fastsetter utslippstak fra og med 2010 for nitrogenoksider (NO_X), svoveldioksid (SO₂), flyktige organiske forbindelser utenom metan (nmVOC) og ammoniakk (NH₃).

Norge er i henhold til Gøteborgprotokollen forpliktet til å redusere de årlige utslippene av NO_X til 156 000 tonn i 2010. Foreløpige tall viser at de norske utslippene av NO_X i 2006 tilsvarte 194 500 tonn, en liten nedgang sammenlignet med året før. Utslippene av NO_X har falt med 8,5 pst. siden 1990. Det kreves utslippsreduksjoner på ytterligere 38 500 tonn, eller nærmere 20 pst., for å nå forpliktelsen i 2010. Framskrivingene i Nasjonalbudsjettet 2007 viser en nedgang i utslippene av NO_X til 193 000 tonn i 2010 og 156 000 tonn i 2020. Det er da justert for metodeendringer i regnskapet som også får effekt for framskrevne utslipp. En foreløpig gjennomgang av deler av utslippene knyttet til petroleumsvirksomhet trekker isolert sett i retning av en viss ytterligere nedjustering av utslippene av NO_X fram mot 2020. Regjeringen vil legge fram oppdaterte utslippsframskrivinger høsten 2008.

NO_X-avgiften omfatter om lag 55 pst. av utslippene av NO_X i Norge. Regjeringen legger vekt på at utslippene av NO_X reduseres uten at den økonomiske belastningen for næringene blir unødvendig høy. Enkelte berørte næringer vil derfor kunne motta omfattende kompensasjoner fra staten (for eksempel tilskudd til finansiering av tiltak som reduserer NO_X-utslipp for skipsfart og fiske).

Det vises til St.prp. nr. 1 (2006 – 2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak der det ble anslått at en avgiftssats på 15 kroner pr. kg NO_X kan føre til utslippsreduksjoner på opp mot 25 000 tonn NO_X innen 2010. Analyser, gjennomført av Statens forurensningstilsyn, av kostnader ved utslippsreduserende tiltak indikerer at det må gjennomføres tiltak med marginalkostnad opp mot 50 til 60 kroner pr. kg NO_X for at Gøteborgprotokollen skal kunne oppfylles i 2010.

Stortingets vedtak om avgift på utslipp av NO_X åpner for at det gis avgiftsfritak dersom det inngås en avtale med staten om gjennomføring av NO_X-reduserende tiltak med minst samme miljøeffekt. Det er foreløpig ikke inngått noen slike miljøavtaler, men Miljøverndepartementet er i dialog med interesserte næringsorganisasjoner.

Utslippene av ammoniakk lå i 2006 på 22 600 tonn, en liten nedgang fra året før. Dersom utslippene stabiliseres på dette nivået fram til 2010, er forpliktelsen på 23 000 tonn under Gøteborgprotokollen ivaretatt. Tall for utslippene av SO₂ i 2006 er ikke publisert foreløpig, men utslippsnivået i 2005 på 24 100 tonn er noe høyere enn forpliktelsen på 22 000 tonn i 2010. Utslippene av SO₂ har vist en jevn nedgang de siste årene, og det er forventet at intensjonsavtalen mellom myndighetene og Norsk Industri vil bidra til at utslippene i 2010 bringes ned mot forpliktelsen.

Forpliktelsen i Gøteborgprotokollen knyttet til VOC-utslipp, på 195 000 tonn, er innen rekkevidde. I 2006 var utslippene på 196 000 tonn, en reduksjon fra 2005 på hele 11 pst. Utslippene av VOC nådde toppen i 2001, da utslippene utgjorde hele 389 000 tonn. De siste fem årene er utslippene dermed om lag halvert. Det er først og fremst reduserte utslipp fra lasting og lagring av råolje på sokkelen som har ført til den kraftige nedgangen i de totale VOC-utslippene, men også utslippene fra veitrafikk er betydelig redusert. Dette skyldes innføring av avgasskrav, særlig kravet om katalysator i 1989, og senere skjerping av avgasskravene.