5 Tiltak for å bedre økonomiens virkemåte

5.1 Hovedlinjer i strukturpolitikken

Produksjonen i Fastlands-Norge utgjør om lag ¾ av den samlede verdiskapingen i norsk økonomi i 2004, og denne andelen vil vokse betydelig etter hvert som produksjonen av petroleum flater ut og over tid går ned. Over tid er det vår evne til å utnytte landets samlede ressurser så effektivt som mulig som er avgjørende for veksten i verdiskaping og velstand.

Økonomier som vokser raskt, og har lav arbeidsledighet over tid, er kjennetegnet ved høy omstillingstakt og god evne til å ta i bruk ny teknologi og nye måter å organisere produksjonen på. Evnen til omstilling og innovasjon innebærer at ressursene brukes der de kaster mest av seg, og at ledige ressurser raskt fanges opp i verdiskapende anvendelser. Strukturpolitikken omfatter tiltak for å øke effektiviteten og produksjonsevnen i økonomien. Regjeringen legger særlig vekt på strukturpolitiske tiltak på følgende områder:

• Modernisere offentlig sektor med sikte på økt produktivitet, kvalitet og brukervennlighet, samtidig som ressursene kanaliseres til de områdene der behovene er størst. Bedre kvalitet og effektivitet i offentlig sektor, f.eks. i utdannings- og helsesektoren, har stor betydning også for verdiskapingen i privat sektor. Regjeringen legger vekt på å utforme styringssystemer som motiverer til økt produksjon og kvalitet, samtidig som hensynet til kostnadskontroll ivaretas. Private tilbydere skal slippes til på like vilkår der det er hensiktsmessig. Moderniseringen av offentlig sektor er omtalt i avsnitt 5.4.

• Sikre effektiv ressursbruk gjennom virksom konkurranse og reguleringsreformer. Den nye konkurranseloven har gitt myndighetene et effektivt virkemiddel for å fremme effektiv konkurranse. Regjeringen vil høsten 2004 legge fram en stortingsmelding om konkurransepolitikk. På enkelte områder er det nødvendig med særskilt regulering utover konkurranseloven for at markedene skal fungere effektivt. Reguleringsreformer kan gi rom for konkurranse på områder der det tidligere bare har vært offentlige monopoler. Regjeringen har bl.a. startet å etablere anbudskonkurranse for persontransport på jernbane, og har sendt på høring et forslag om å avvikle Postens gjenværende enerettsområde. Problemstillinger knyttet til konkurranse og regulering er omtalt i avsnitt 5.3.

• Innrette næringsstøtten med sikte på å bidra til økt verdiskaping. Dette tilsier bl.a. at støtten bør vris mer i retning av å styrke forskning og utvikling. Støtteordningen Skattefunn er et sentralt virkemiddel i Regjeringens satsing på forskning og utvikling (FoU), og vil bli evaluert for perioden 2002-2006. Støtte til enkeltnæringer må vurderes kritisk, enten den finner sted gjennom budsjettstøtte, skatteutgifter eller skjerming mot konkurranse. Det er grunn til å anta at en ny avtale i Verdens handelsorganisasjon (WTO) vil gi økt markedsadgang for fisk og fiskevarer, men samtidig kreve omstillinger i landbruket. Næringsstøtte er omtalt i avsnitt 5.2.

Miljøpolitikken bør innrettes slik at ulike miljømål oppnås på en mest mulig effektiv måte. Oppfølgingen av handlingsplanen for bærekraftig utvikling er omtalt i avsnitt 5.5, mens det er gitt en omtale av virkemidler i klimapolitikken i avsnitt 5.6.

Arbeidskraften er den viktigste ressursen i økonomien. Et godt fungerende arbeidsmarked er dermed sentralt for effektiv ressursutnyttelse. En nærmere omtale av sysselsettingspolitikken er gitt i avsnitt 3.6.

Skatter og avgifter påvirker ressursutnyttelsen i økonomien. Kapittel 4 om skatter og avgifter gir en oversikt over Regjeringens skatteopplegg for 2005.

5.2 Næringsstøtte

5.2.1 Utvikling i næringsstøtten

Offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter eller næringsaktører særskilte økonomiske fordeler, kan defineres som næringsstøtte. Næringsstøtten kan ha mange former, fra rene tilskudd til skjerming fra utenlandsk konkurranse.

All næringsstøtte vil påvirke konkurransen mellom bedrifter og næringer og dermed hvordan ressursene i økonomien brukes. Samtidig er det realøkonomiske kostnader knyttet til å finansiere næringsstøtten. Det er derfor viktig at målene for de enkelte tiltakene presiseres, og at tiltakene jevnlig evalueres for å sikre at målene oppnås på en kostnadseffektiv måte. I motsatt fall vil næringsstøtten lett kunne bidra til lavere verdiskaping og et næringsliv som har liten evne til innovasjon og omstilling. For en nærmere omtale av ulike begrunnelser for næringsstøtte, vises det til avsnitt 5.2.1 i Nasjonalbudsjettet 2004.

Finansdepartementet gjennomfører årlig beregninger av statlig budsjettmessig næringsstøtte finansiert over budsjettets utgiftsside, jf. tabell 5.1. Beregningene omfatter støtteordninger som finansieres over statsbudsjettets utgiftsside, dvs. tilskudd, lån eller garantier gitt på gunstige vilkår, samt manglende krav til avkastning på statlig aksjekapital. Med unntak for låne- og garantiordninger er rene administrasjonskostnader for å drive støtteordningene ikke medregnet. Overføringer til kringkasting, jernbane, flyrutene i kortbanenettet, post og buss er ikke tatt med. Nettokostnadene knyttet til fordelaktige skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) er heller ikke medregnet, men beregnet og presentert i tabell 5.3.

Finansdepartementets beregninger kan ikke sammenliknes direkte med internasjonale beregninger av næringsstøtte i andre land på grunn av forskjeller i metodikk og utvalg.

Den totale næringsstøtten over budsjettets utgiftsside var på 17,6 mrd. kroner i 2003. Dette er en nedgang på 6,6 pst. fra nivået i 2002 regnet i faste priser. I løpet av perioden 1995-2003 er den budsjettmessige næringsstøtten redusert med om lag 25 pst. reelt. Næringsstøttens andel av BNP har falt fra 2 pst. i 1995 til 1,1 pst. i 2003.

Tabell 5.1 illustrerer hvordan den samlede støtten over budsjettets utgiftsside fordeler seg på hovednæringer. Utbetalingene fra bl.a. horisontale støtteordninger, dvs. støtteordninger som i utgangspunktet er tilgjengelige for bedrifter i alle eller de fleste næringer, er fordelt etter mottakernæring.

Landbruksstøtten utgjør 70 pst. av den samlede næringsstøtten over budsjettets utgiftside i 2003. I løpet av de 10 siste årene er realverdien av støtten til landbruket redusert, men i langt mindre grad enn den samlede støtten til næringslivet for øvrig. Det meste av den budsjettmessige støtten til landbruket gis over jordbruksavtalen som inngås mellom staten og jordbruksorganisasjonene. Nærmere omtale av landbruksstøtten er gitt i avsnitt 5.2.2.

I tabell 5.2 er den totale næringsstøtten fordelt etter formål. En slik kategorisering vil inneholde elementer av skjønn. En del støtteordninger kan oppfylle flere formål samtidig. I tabellen er støtten søkt plassert etter det primære formålet for den aktuelle ordningen. Det framgår at støtte forbeholdt bestemte næringer (næringsspesifikk støtte) fortsatt utgjør en vesentlig andel av næringsstøtten.

Ved siden av landbruk mottok skipsbygging og sjøfart betydelig driftsstøtte i 2003. Ordningen med kontrakttilskudd til verft for bygging av skip ble avviklet for kontrakter inngått f.o.m. 1. januar 2001. Utbetalingene fra denne ordningen, som finner sted når fartøyene leveres, blir avsluttet i 2004. En ny, mer begrenset støtteordning for deler av skipsbyggingsindustrien ble imidlertid innført i 2003 med hjemmel i EØS-avtalens midlertidige tilleggsregelverk for skipsbyggingsindustrien, jf. nærmere omtale i avsnitt 5.2.2. En ordning med tilskudd til fergerederiene i utenriksfart trådte i kraft fra 1. juli 2002. Ordningen innebærer at fergerederiene får refundert inntektsskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift på lønnen til mannskap innenfor ordningen. Etter vedtak i Stortinget ble ordningen utvidet til også å gjelde offshorefartøyer i NOR-registeret fra 1. juli 2003. Sjøfartsnæringen mottar i tillegg støtte ved at rederiene får refundert en gitt prosent av sine brutto lønnsutgifter for visse fartøytyper.

Den næringsrettede støtten til fiskerisektoren viser fortsatt nedgang etter at støtten over fiskeriavtalen ble kraftig redusert i årene 1991-1994. Over budsjettets utgiftsside mottar fiskerinæringen nå mer støtte fra generelle ordninger enn fra ordninger målrettet mot næringen. Utbetalt støtte over fiskeriavtalen var på 110,9 mill. kroner i 2003. Det ble brudd i forhandlingene mellom staten og Norges Fiskarlag om fiskeriavtale for 2004, og Stortinget vedtok et støttebeløp på 50 mill. kroner. Stortinget sluttet seg i juni 2004 til at hovedavtalen for fiskeriene (fiskeriavtalen) skal sies opp fra 1. januar 2005. Enkelte støtteordninger videreføres likevel innenfor en egen bevilgning på 50 mill. kroner. En omtale av reguleringene i fiskeri- og havbruksnæringen er gitt i avsnitt 5.3.3.

Støtten til tapsbringende statsselskap er i stor grad avviklet. Etter 2001 er det heller ikke bevilget tilskudd til Store Norske Spitsbergen Kulkompani A/S på Svalbard, som er det siste store industriforetaket som har mottatt årlige tilskudd. Manglende avkastning på aksjekapitalen i SIVA, som også omfatter IT-Fornebu, var med å øke støtten til statsselskap i årene 2001-2003.

Den generelle støtten til FoU og regionalutvikling over budsjettets utgiftsside utgjorde henholdsvis 0,5 mrd. kroner og 1,5 mrd. kroner i 2003. Næringsstøttetallene til FoU omfatter bare støtte til prosjekter der næringslivet er en direkte kontraktspartner, dvs. direkte bedriftsrettet forskningsstøtte. I regionalstøttetallene er det imidlertid også inkludert støtte til ulike tiltaksarbeid for regional næringsutvikling. Den direkte bedriftsrettede regionalstøtten utgjorde om lag 1 mrd. kroner.

Nettokostnadene knyttet til særskilte skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) er oppført i tabell 5.3. Tabellen viser beregnede skatteutgifter i 2003 og 2004 fordelt etter formål. I tabellen er det bare tatt med den delen av skatteutgiftene som er direkte rettet mot næringsaktører. Dette samsvarer ikke nødvendigvis med de skatteutgiftene som reelt sett har størst betydning for næringslivet.

Som det framgår av tabellen, øker den næringsspesifikke og regionale støtten samt den bedriftsrettede forskningsstøtten vesentlig dersom en tar med støtte i form av skatte- og avgiftslempninger.

Sjøfart er den enkeltnæringen som mottar mest næringsspesifikk støtte i form av særskilte skatteregler. Etter hvert er skatteutgiften også til landbruket blitt høy sammenliknet med de fleste andre sektorer. Innføring av inntektsfradraget ved beskatning av næringsinntekt fra jord og hagebruk i 2000 har bidratt til dette. Den samlede skatteutgiften knyttet til særskilte ordninger for landbruket i 2004 er beregnet til om lag 1,2 mrd. kroner. Fiskerinæringen får også betydelig støtte i form av skatteutgifter.

Skattefradragsordningen for næringslivets FoU-prosjekter, som ble innført i 2002 for små og mellomstore bedrifter, ble utvidet i 2003 til å omfatte alle bedrifter uansett størrelse. Dette har medført at den direkte forskningsstøtten til foretakene nå er vesentlig større i form av skatteutgifter enn i form av tilskudd. Skattefradragsordningen er under evaluering, jf. omtale i avsnitt 5.2.3.

Statlig næringsstøtte kan også gis i form av ordninger som verken kommer fram på statsbudsjettets utgiftsside eller kan regnes som skatteutgifter. Slik støtte kan bestå i skjerming fra utenlandsk konkurranse, konsesjonsregler som begrenser etableringer innenfor en næring, eller annen regulering som gir fordeler til særskilte virksomheter.

Med unntak av jordbruk og store deler av næringsmiddelsektoren, er det få næringer som er støttet av importvernet. Nesten all import av industriprodukter til Norge er nå tollfri. Klær og enkelte andre ferdigsydde tekstiler har imidlertid fortsatt en viss tollbeskyttelse. Tollsatsene er til dels meget høye for jordbruksvarer som produseres i Norge, mens de er lave for jordbruksvarer som ikke produseres her i landet. I EØS-området er nedbyggingen av ikke-tariffære handelshindre kommet langt. En rapport offentliggjort av EU-kommisjonen i 2002 avdekket imidlertid at gjenstående handelshindre i EU er mye mer omfattende for tjenester enn for varer. Kommisjonen la i januar 2004 fram et direktivforslag om tjenester. Målet er å skape et effektivt indre marked for tjenester. Direktivforslaget er EØS-relevant.

Deregulering av kraftmarkedet i 1990-årene omfattet ikke Statkrafts kraftleveranser på myndighetsbestemte vilkår til den kraftintensive industrien og treforedlingsindustrien. Disse leveransene omfatter i dag om lag 50 pst. av kraftforbruket til denne delen av industrien. Kraftleveransene på myndighetsbestemte vilkår utløper i all hovedsak i perioden 2004-2011.

5.2.2 Internasjonale rammevilkår

I internasjonale avtaler legges det økende vekt på å regulere næringsstøtten. EØS-avtalen, WTO-avtalen om subsidier og utjevningsavgifter og Avtalen om landbruk i WTO får stadig større betydning for omfanget og utformingen av næringsstøtten.

Utforming av en ny avtale for landbruket står sentralt i den pågående forhandlingsrunden i WTO. WTOs hovedråd vedtok 1. august 2004 rammeverket for de videre forhandlingene. Rammeverket inneholder bl.a. retningslinjer for forhandlingene om landbruk og markedsadgang for industrivarer, herunder fisk. Forhandlinger om forenklinger av handelsprosedyrer vil også bli startet opp. WTOs sjette ministerkonferanse vil bli holdt i Hong Kong i desember 2005.

Rammeavtalen legger opp til betydelig reduksjon i handelsvridende støtte til landbruket, eliminering av eksportsubsidier og vesentlig forbedret markedsadgang for landbruksvarer. Avtalen legger prinsipper og føringer for den videre forhandlingsprosessen, men det gjenstår å avklare og konkretisere de nye forpliktelsene på de ulike forhandlingsområdene. Det skal tas spesielle hensyn til utviklingslandenes behov ved utforming av de nye bestemmelsene om handel med landbruksvarer. Det skal også tas hensyn til ikke-handelsmessige forhold. Fra norsk side ble det ved inngåelse av rammeavtalen lagt vekt på at den åpner for særordninger for markedsadgang for sensitive produkter, og videre at det gjennom en egen ordning åpnes for at Norge kan videreføre en ikke ubetydelig del av vår areal- og dyrestøtte. Samtidig er det et hovedprinsipp i avtalen at land med høyest nivå på tollsatser og handelsvridende støtte skal påta seg de største reduksjonsforpliktelsene. Norge har høy tollbeskyttelse for viktige produkter i norsk landbruk. Støttenivået i Norge er blant de høyeste i verden pr. produsert enhet. Det er grunn til å anta at en ny WTO-avtale vil kreve aktive tilpasninger i norsk landbruk og landbrukspolitikk. Omfanget av konsekvensene vil imidlertid først være klart når den endelige avtalen er på plass.

I dette perspektivet er det nødvendig å videreføre og forsterke Regjeringens politikk for å legge til rette for et mer konkurransedyktig og robust jordbruk. Effektivisering og kostnadsreduksjoner er nødvendig for at det skal være mulig å opprettholde et variert jordbruk over hele landet. I løpet av de siste 10 årene har antall bruk blitt redusert med 35 pst., eller nesten 30 000 enheter. Antall årsverk er redusert fra 90 000 til 68 000. Jordbruksarealet har økt svakt i samme periode. Fremdeles er norsk jordbruk dominert av små enheter med et svært høyt kostnadsnivå i internasjonal målestokk. Det samlede støttenivået har endret seg lite ifølge OECDs støtteberegninger, jf. tabell 5.4. Samlet støtte, inkludert beregnet skjermingsstøtte som følge av handelshindre, utgjorde om lag 21 mrd. kroner i 2003 av en total brutto næringsinntekt på 29,5 mrd. kroner. Samlet støtte utgjør om lag 300 000 kroner pr. årsverk. Budsjettstøtten alene utgjør om lag 0,5 mrd. kroner mer enn samlet vederlag til arbeid og egenkapital i sektoren.

Regjeringen har de siste årene iverksatt en rekke tiltak for å styrke næringens evne og mulighet til å møte framtidige utfordringer, bl.a.:

• Utvidete konsesjonsgrenser i kraftfôrkrevende husdyrproduksjon

• Mer fleksibel omsetning av melkekvoter

• Økt maksimal melkekvote pr. bruk

• Fjerning av aktivitetskrav for samdrifter

• Redusert favorisering av småskaladrift i tilskuddssystemet

• Mer fleksible investeringsstøtteordninger

• Redusert priskontroll ved omsetning av landbrukseiendommer

Færre jordbruksbedrifter og mindre arbeidsforbruk i sektoren vil redusere det tradisjonelle landbrukets rolle i norsk distrikts- og bosettingspolitikk. Det vil her være regionale forskjeller. Arbeidet med å modernisere landbrukspolitikken og utvikle mer samlede strategier har Landbruksdepartementet kalt Landbruk Pluss. Landbruk Pluss skal legge til rette for at effektiviseringen kombineres med ny næringsutvikling slik at målet om levende og aktive bygdesamfunn skal kunne realiseres.

For norsk fiskerinæring vil forbedringer i WTO-avtalen kunne ha stor betydning. Handel med fisk og fiskevarer er et av de mest beskyttede vareområdene internasjonalt. I mange markeder møter eksport av sjømat hindringer i form av toll og nasjonale krav på veterinær- og sanitærområdet. Bedre markedsadgang er av stor betydning for fiskerinæringen, som eksporterer over 90 pst. av produksjonen.

EU er det viktigste markedet for norsk fisk og fiskevarer. Deler av fiskeeksporten er sikret tollfrihet gjennom EØS-avtalen, men det gjelder ikke for flere av de viktigste produktene (bl.a. laks, makrell, sild og reker). EØS-avtalens ordninger på fiskeriområdet hindrer heller ikke at norsk eksport kan bli møtt med antidumpingtiltak og andre konkurranseregulerende virkemidler fra EUs side. Utvidelse av EU med ti nye medlemsland fra 1. mai 2004 medførte at tollfriheten Norge hadde med disse landene gjennom EFTAs frihandelsavtaler, bortfalt. Dette er delvis kompensert, i hovedsak gjennom tollfrie kvoter for pelagiske produkter (sild og makrell). EU har innført femårige antidumpingtiltak mot norsk regnbueørret, og midlertidige beskyttelsestiltak mot norsk eksport av laks til EU, jf. avsnitt 5.3.3. EUs markedsbegrensninger og handelstiltak må være i samsvar med WTO-avtalen.

Regjeringen arbeider for at den pågående forhandlingsrunden i WTO skal føre til betydelige forbedringer i betingelsene for handelen med sjømat. Det gjelder både reduksjon av tollsatser på fisk og fiskevarer, regelverk om antidumping- eller antisubsidietiltak og regelverk om ikke-tollmessige handelshindringer. Rammeverket som ble vedtatt av WTOs hovedråd 1. august 2004, er et godt grunnlag for videre forhandlinger på fiskeriområdet. Det vil imidlertid ta tid å avslutte forhandlingene og implementere resultatet i alle WTO-landene. EFTAs frihandelsavtaler er også viktige for markedsadgangen, særlig til potensielle, nye markeder for norsk fisk. I dag har EFTA-landene frihandelsavtaler med 13 land. Det pågår forhandlinger med fire nye land, bl.a. Sør-Korea.

All støtte utenom jordbruk og fiske skal som hovedregel følge EØS-avtalens statsstøtteregelverk og godkjennes av EFTAs overvåkningsorgan (ESA). EØS-avtalen har bestemmelser som begrenser konkurransevridende offentlig støtte med hensyn til hvilke tiltak som kan motta støtte, og støttenivået i hvert prosjekt. ESA vedtar og reviderer retningslinjer på støtteområdet fortløpende.

ESA vedtok i mai 2001 nye retningslinjer for miljøstøtte. Retningslinjene omfattet også eksisterende unntak fra miljøavgifter. ESA avsluttet 30. juni en formell undersøkelse av den norske el-avgiften, CO₂-avgiften og SO₂-avgiften. ESA konkluderte her med at el-avgiftsfritaket i tiltakssonen og for industrien utgjorde ulovlig støtte og skal betales tilbake fra 6. februar (da avgjørelsen om formell undersøkelse ble publisert) til 31. desember 2003. Regjeringen har bestemt at den vil bringe saken inn for EFTA-domstolen. Det vises til nærmere omtale i kapittel 4 og St.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

Ordningen med geografisk differensiert arbeidsgiveravgift ble lagt om 1. januar 2004 som følge av krav fra ESA. Ordningen ble vurdert etter gjeldende retningslinjer for regional statsstøtte. Europakommisjonen forbereder nå nye retningslinjer for tillatt regional statsstøtte. Norske myndigheter deltar aktivt i denne prosessen bl.a. med sikte på å oppnå større rom for en generell ordning med regionalt differensiert arbeidsgiveravgift. Kommisjonen legger opp til å vedta de nye retningslinjene i 2005. Retningslinjene vil tre i kraft 1. januar 2007. Regjeringen har i tillegg, i tråd med Stortingets anmodningsvedtak, notifisert en ordning med nedsatte regionale avgiftssatser begrenset til ikke-konkurranseutsatte bransjer, jf. nærmere omtale i St. prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

En midlertidig tilleggsforordning for støtte til skipsbygging ble vedtatt av EUs råd og EØS-komiteen i 2002. Vedtaket kom som følge av at EU og Korea i lang tid har diskutert spørsmål knyttet til subsidier og dumping i skipsbyggingsindustrien uten å komme til noen enighet. I oktober 2002 anla Kommisjonen sak mot Korea i WTO. Samtidig åpnet Kommisjonen, med hjemmel i den ovennevnte tilleggsforordningen, for at medlemslandene kunne innføre en kontraktsrelatert støtte på maksimum 6 pst. for containerskip, produkt- og kjemikalietankskip fram til 31. mars 2004. Siden har også LNG-skip blitt inkludert i forordningen. Den midlertidige forordningen har blitt forlenget til 31. mars 2005, eller til en enighet med Korea er oppnådd.

Nye retningslinjer for skipsbyggingsstøtte ble vedtatt av ESA i mars 2004. De nye reglene er mer lik de generelle statsstøttereglene for næringsvirksomhet som ikke er underlagt egne sektorregelverk. Retningslinjene åpner ikke for løpende kontraktstøtte eller annen driftsstøtte til skipbyggingsindustrien. Det vil ikke lenger stilles krav om notifikasjon av enkelttildelinger til skipsbyggingsindustrien under allerede godkjente ordninger. Kravet til innovasjonsgrad er imidlertid ytterligere lempet sammenliknet med kravene til FoU-prosjekter i det generelle regelverket for støtte til FoU. Anledningen til regional investeringsstøtte er fortsatt begrenset.

Nye retningslinjer for støtte til sjøfartsnæringen ble vedtatt av ESA 31. mars 2004. Sjøfart er eneste næring hvor omfattende støtte til løpende drift fortsatt er tillatt i EØS-området.

Det har i flere år vært omstridt om kompensasjon for tjenester av allmenn økonomisk betydning skal karakteriseres som statsstøtte i EØS-avtalens forstand. Dette omfatter f.eks. kjøp av tjenester fra Posten Norge og NSB. Hvis kompensasjon for denne typen tjenester er statsstøtte etter artikkel 61 i EØS-avtalen, vil Norge måtte søke ESA om å få godkjent slik kompensasjon.

EF-domstolen slo i juli 2003 fast at godtgjørelse som bare kompenserer for en tjeneste av allmenn økonomisk betydning, ikke er å anse som statsstøtte etter artikkel 87 i EF-traktaten (tilsvarende artikkel 61 i EØS-avtalen) dersom bestemte vilkår er oppfylt. Blant annet må tjenesten være pålagt og klart definert, kriteriene for beregningen av kompensasjonen må være fastlagt på forhånd, kompensasjonen må ikke overstige utgiftene til oppfyllelse av forpliktelsene, og kompensasjonens størrelse må bestemmes enten etter en offentlig anskaffelsesprosedyre eller på grunnlag av en analyse av omkostningene som et gjennomsnittlig foretak vil ha. Europakommisjonen er i ferd med å utarbeide regler for hvordan medlemsstatene kan gi kompensasjon i samsvar med vilkårene fastsatt av EF-domstolen.

Retningslinjer for støtte til kringkasting ble vedtatt av ESA i april 2004. Hensikten med retningslinjene er å fastsette hvilke prinsipper som vil bli lagt til grunn ved ESAs vurdering av statsstøtte til allmennkringkasting. Retningslinjene stiller krav til at myndighetene definerer hva som er allmennkringkasting, og at kompensasjonen for å utføre de aktuelle oppgavene ikke er høyere enn nødvendig.

5.2.3 Støtte til forskning og tiltak for økt innovasjon

Forskning og utvikling (FoU) skal framskaffe ny innsikt og bidra til allmenn kunnskapsoppbygging. Anvendelse av kunnskap er grunnleggende for utvikling av næringsliv og samfunn, men det er ingen enkel sammenheng mellom FoU og økonomisk vekst. Skal den forskningsbaserte kunnskapen styrke vekstevnen i økonomien, må resultatene komme til anvendelse i produksjon som er samfunnsøkonomisk lønnsom. Regjeringen vil fortsatt styrke forskningen, og bidra til at den blir anvendt i næringslivet.

Innovasjon i næringslivet er til dels forskningsbasert - men utvikles også i andre samspill mellom produksjonsbedrifter, teknologileverandører, kunder og kunnskapsinstitusjoner. Produsenter vil f.eks. ofte ta i bruk ny teknologi uten at de selv har medvirket i kunnskapsutviklingen som er «bakt inn» inn i utstyret. Krevende kunder og markedstilpasning er ofte utgangspunktet for at bedriftene må fornye eller forbedre produktene. Organisatorisk innovasjon er også nødvendig for at bedrifter skal lykkes i dynamiske og krevende omgivelser. Innovasjon lar seg ikke klart definere eller avgrense - og innholdet vil endres med utviklingen av teknologi og samfunn.

Forskningsstøtten bør rettes inn mot teknologier og fagområder hvor næringslivet og offentlig sektor vil ha behov for ny kunnskap i årene framover. Ressursgrunnlag og næringsstruktur gir et utgangspunkt for prioriteringen, og i tillegg ligger det mye informasjon i utviklingen av nye forskningsfelt internasjonalt. Det er likevel ikke mulig å fastslå i dag hva som vil være framtidens vekstnæringer i Norge. En detaljert utvelging av satsingsområder på myndighetsnivå innebærer en fare for feilsatsing. Forskningspolitikken bygger derfor på langsiktig, grunnleggende forskning innen et bredt spekter av fagområder. Med bakgrunn i særlige norske forutsetninger og utviklingen av nye internasjonale forskningsfelt satses det i tillegg strategisk på områdene marin forskning, informasjons- og kommunikasjonsteknologi, medisinsk forskning, forskning i skjæringsfeltet mellom energi og miljø, funksjonell genomforskning, petroleumsteknologi og forskning på nanoteknologi.

I statsbudsjettet for 2005 vil Regjeringen prioritere petroleumsforskningen, og foreslår en vekst på 113 mill. kroner til dette området. Funksjonell genomforskning får tilført 177 mill. kroner i 2004 gjennom FUGE-programmet, og Regjeringen foreslår om lag samme nivå for 2005. FUGE-programmet skal gjennom grunnforskning av høy internasjonal kvalitet bl.a. fremme utviklingen av havbruksnæringen og annen næringsvirksomhet basert på bioteknologi.

Figur 5.1 viser statens samlede finansiering av FoU gjennom bevilgninger og skattefradrag. I figuren er finansieringen fordelt på hovedformål, slik at den direkte innsatsen overfor ulike næringer framkommer. Næringslivet vil også dra nytte av den allmennvitenskaplige forskningen, både i form av resultater fra grunnleggende forskning og tilgang på forskere. Den statlige finansieringen av FoU var om lag stabil i siste halvdel av 1990-årene, mens den direkte støtten til næringsformål gikk noe tilbake i realverdi. Reduksjonen gjaldt særlig industrirettet forskning, og i mindre grad landbruks- og fiskerirettet forskning. Fra 2001 til 2004 har bevilgningene til FoU over statsbudsjettet økt med om lag 2,8 mrd. kroner, noe som innebærer en årlig realvekst på 4,6 pst. I tillegg er det fra 2002 gitt betydelige skattefradrag for bedriftenes FoU-prosjekter. I statsbudsjettet for 2005 foreslår Regjeringen en økning i forskningsbevilgningene med om lag 375 mill. kroner.

¹ Bevilgninger over statsbudsjettet ekskl. oppdrag, og skattefradrag for FoU-kostnader.

Kilde: NIFU og Finansdepartementet.

Fra 1. januar 2002 har bedriftene hatt rett til skattefradrag for sine FoU-kostnader. Skattefunn er et regelstyrt virkemiddel, hvor bedriftene selv velger ut støtteberettigede prosjekter innenfor rammen for skattefradraget. Prosjektene må imidlertid være godkjent av Norges forskningsråd. For små og mellomstore bedrifter utgjør fradraget inntil 20 pst. av dokumenterte kostnader, mens større bedrifter kan trekke fra inntil 18 pst. Fradragsgrunnlaget kan imidlertid ikke overstige 4 mill. kroner pr. år, eller 8 mill. kroner ved samarbeid eller kjøp av tjenester fra en godkjent FoU-institusjon. Skattefunn fungerer som en tilskuddsordning, ved at eventuell fradragsverdi utover skyldig skatt betales ut til bedriften ved skatteoppgjøret. Støtten gjennom Skattefunn er et viktig virkemiddel for å få flere bedrifter til å satse på FoU, og står sentralt i Regjeringens strategi for å øke forskningsinnsatsen i Norge.

For skatteåret 2002 fikk næringslivet 672 mill. kroner i støtte gjennom Skattefunn. Av dette var 83 pst. utbetaling utover utliknet skatt, dvs. at Skattefunn i stor grad ble benyttet av foretak som ikke var i skatteposisjon. Norges forskningsråd har godkjent 5485 prosjekter som vil være berettiget til fradrag eller utbetaling ved skatteoppgjøret for 2003. Ifølge søknadene utgjør dette FoU-utgifter på om lag 9 mrd. kroner. Til sammenlikning utførte næringslivet FoU for om lag 12,4 mrd. kroner i 2002. På grunnlag av godkjente søknader i Norges forskningsråd anslås påløpt provenytap for 2003 til om lag 1,4 mrd. kroner. Tilgangen av søknader til Norges forskningsråd i 2004 tyder på fortsatt vekst i bruken av Skattefunn.

Av de foretakene som hittil har fått godkjent Skattefunn-prosjekter, er det bare om lag 7 pst. som også har vært kontraktspartnere med Norges forskningsråd i perioden 2001-2003. Det viser at Skattefunn bidrar til en langt større spredning av FoU-støtten enn eksisterende selektive støtteordninger. Norges forskningsråd har satt i gang en evaluering av Skattefunn over perioden 2002-2006.

Regjeringen ønsker økt kvalitet i norsk forskning. Kvalitet er avgjørende for at forskningen skal gi et positivt bidrag til næringsliv og samfunn, og for deltakelse i det internasjonale forskningssamarbeidet. I 2002 ble det opprettet 13 sentre for fremragende forskning. Sentrene skal konsentrere aktiviteten om å bringe forskningen videre på sine fagfelt. I 2005 vil det bli utlyst en ny søknadsrunde for å få status som slikt senter, med virkning fra 2007.

Norges forskningsråd er det sentrale rådgivende og utøvende forskningsstrategiske organ for myndighetene. Norges forskningsråd forvalter bevilgninger til forskning innenfor alle fagområder, og i hele spekteret fra grunnforskning til innovasjon. I tillegg til å finansiere fri grunnforskning ved universiteter og høgskoler, har Norges forskningsråd en sentral rolle i finansieringen av strategiske satsinger både i instituttsektoren og i universitets- og høgskolesektoren. Næringsrettet FoU får støtte gjennom Norges forskningsråds programmer for brukerstyrt og strategisk FoU og innovasjonsprogrammer som skal stimulere til kommersialisering av FoU-resultater. Norges forskningsråd har også ansvar for å vurdere forskningsinnholdet i søknadene til Skattefunn.

De bedriftsrettede virkemidlene for innovasjon og internasjonalisering er i større grad samlet gjennom etableringen av Innovasjon Norge fra 1. januar 2004. Innovasjon Norge består av de tidligere statlige virkemidlene i Statens nærings- og distriktsutviklingsfond, Norges Eksportråd, Statens veiledningskontor for oppfinnere og Norges Turistråd. Samlingen er med på å styrke den bedriftsrettede kompetansen om nyskaping og sammenhengene mellom innovasjon og internasjonal konkurranseevne, teknologi og kunnskap. Distrikts- og utenlandskontorene vil også formidle tilbud fra andre statlige institusjoner, bl.a. Norges forskningsråd.

Resultatene fra forskningen i universitets- og høgskolesektoren bør i større grad komme til kommersiell anvendelse. Fra 1. januar 2003 gjelder endringer i lov om retten til oppfinnelser som er gjort av arbeidstakere, som legger til rette for at universiteter og høgskoler engasjerer seg sterkere i arbeidet med å utnytte forskningsresultater økonomisk i form av patenter. Til å ta seg av denne oppgaven, har de store institusjonene i universitets- og høgskolesektoren i løpet av 2004 etablert kontorer for teknologioverføring.

EUs 6. rammeprogram for forskning og teknologi startet opp våren 2003 og løper over en fireårsperiode. Den norske kontingenten til rammeprogrammet vil i 2005 utgjøre om lag 525 mill. kroner. Deltakelsen skal sikre at norske forskningsmiljøer og bedrifter inngår i samarbeid og nettverk med sterke forskningsmiljøer ellers i Europa, for å fremme kvaliteten i norsk forskning og medvirke til kunnskapsbasert innovasjon i næringsliv og samfunn. Norges forskningsråd har et operativt ansvar for å legge til rette for norsk deltakelse i rammeprogrammet.

Regjeringen vil våren 2005 legge fram en ny stortingsmelding om forskning. Sentralt i denne meldingen vil være internasjonalisering av norsk forskning, prioriteringer, gjennomgang av instituttsektoren og forskning som drivkraft for økonomisk vekst.

5.3 Konkurransepolitikk og reguleringsreformer

5.3.1 Generelt om konkurranse og regulering

Virksom konkurranse er nødvendig for effektiv utnyttelse av ressursene i økonomien. Konkurranse i et marked bidrar til kostnadsreduksjon og utvikling av nye eller bedre produkter. I et marked med svak konkurranse kan en tilbyder øke prisene uten å miste markedsandeler. Høyere priser og lavere forbruk gir forbrukerne et velferdstap som ikke oppveies av økt inntjening i bedriftene.

Studier av bedrifters konkurranseevne i internasjonale markeder, viser at det er de bedriftene som har dynamiske og krevende hjemmemarkeder, som gjennomgående greier seg best på eksportmarkedene. For at bedriftene skal være innovative er det bl.a. nødvendig med krevende kunder og konkurranse fra andre leverandører. Skjerming mot konkurranse er derfor ikke et velegnet virkemiddel for å øke verdiskapingen.

I en del markeder er det ikke tilstrekkelig å legge til rette for konkurranse for å oppnå effektiv ressursbruk. Det kan derfor være nødvendig med særskilt regulering av enkeltmarkeder, bl.a. i følgende tilfeller:

• Produksjonsprosesser kan bruke eller tilføre ressurser som ikke fanges opp i markedene, såkalte eksterne effekter. Et eksempel på negative eksterne effekter er miljøskadelige utslipp, som kan reguleres gjennom utslippskrav eller økonomiske virkemidler, f.eks. avgifter som reflekterer miljøskaden. Innovasjon i en bedrift kan gi resultater som andre drar nytte av, men uten at det gir inntekter for bedriften selv. I en slik sammenheng vil innovasjon ha positive eksterne effekter, jf. avsnitt 5.2.3.

• Utnytting av naturressurser påvirker produksjonsmulighetene ikke bare for den enkelte bedrift, men også for andre potensielle produsenter. Uregulert konkurranse gir hver enkelt produsent interesse av å utnytte mest mulig av ressursen før andre kommer til. Det fører til overinvesteringer og etter hvert svak lønnsomhet i hele næringen. Effektiv ressursbruk krever derfor regulering av produksjonsrettigheter, f.eks. utvinningstillatelser for petroleum, vassdragskonsesjoner for kraftproduksjon, fiskekvoter mv. Næringer basert på naturressurser er drøftet i avsnitt 5.3.3.

• Noen teknologier er slik at hele etterspørselen kan dekkes til lavere kostnad fra én bedrift enn om produksjonen spres på flere bedrifter, såkalt naturlig monopol. Dette vil være tilfelle i markeder hvor en stor del av produksjonskostnaden er knyttet til investeringer i infrastrukturen. Elektrisitetsforsyning, telekommunikasjon, post, vannforsyning og avløp, jernbane og flyplasser har i større eller mindre grad karakter av å være naturlige monopoler. I flere slike nettverksnæringer er det etablert særskilt regulering for å oppnå konkurranse på områder der det er mulig, sikre effektivitet innenfor monopolområdet og ivareta ulike samfunnshensyn knyttet til sektorene, jf. avsnitt 5.3.4.

Avvikling av offentlige monopoler fører typisk til behov for ny regulering, både for å legge til rette for konkurranse og for å ivareta særskilte samfunnshensyn. Gjennom eierstyring har staten og kommunene en mer direkte kontroll med produksjon av ulike tjenester, men det er nødvendig å kritisk vurdere om det er oppgaver som kan ivaretas bedre gjennom regulering eller avtaler med private selskaper. Offentlig eierskap er drøftet i avsnitt 5.3.5.

På en rekke områder må bedriftene forholde seg til ulikt regelverk, både regulering av enkeltmarkeder og annet lovverk som skal ivareta ulike samfunnsmessige hensyn. Blant annet offentlig planlegging, skatteinnkreving og ulike statistikkformål medfører en rekke oppgaveplikter for næringsdrivende. Etablering, administrasjon og kontroll av bestemmelsene innebærer en betydelig ressursbruk både i privat sektor og i offentlig forvaltning. For å oppnå ulike samfunnsmål til lavest mulig kostnad er det viktig at regelverk og virkemidler er utformet på en god måte, og at etterlevelsen følges opp med effektivt tilsyn. Næringslovgivning og forenkling er drøftet i avsnitt 5.3.6.

5.3.2 Konkurransepolitikken

Konkurransepolitikken skal bidra til god ressursutnyttelse ved å legge til rette for virksom konkurranse. Konkurransepolitikken favner bredt. Oppmerksomheten er rettet både mot konkurransebegrensende atferd hos aktører i næringslivet, så vel som ulike myndighetstiltak som kan virke konkurransebegrensende.

Regjeringen har ønsket å gi konkurransepolitikken større tyngde ved å samle det generelle ansvaret for ulike sider av konkurransepolitikken i ett departement. Moderniseringsministeren har nå ansvaret for konkurranseloven, arbeidet med reguleringsreformer og håndheving av regelverket for offentlig støtte til næringslivet og regelverket for offentlig anskaffelser.

Konkurranselovenretter seg i første rekke mot konkurransebegrensende atferd hos offentlige og private selskaper som driver forretningsmessig virksomhet. Ny konkurranselov trådte i kraft 1. mai 2004. Loven styrker konkurransemyndighetenes mulighet til å avdekke og sanksjonere mot konkurransebegrensende atferd.

Lovens formål er å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser. Ved anvendelse av loven skal det tas særlig hensyn til forbrukernes interesser. Forbudene i loven er blitt mer omfattende. Etter mønster av EØS-avtalens konkurranseregler er det innført et generelt forbud mot konkurransebegrensende samarbeid og misbruk av markedsmakt (utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling).

Med den nye loven har Konkurransetilsynet fått adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på lovens bestemmelser eller ved manglende etterlevelse av vedtak som tilsynet har fattet. Gebyrene kan være vesentlig større enn de bøtene politiet har ilagt til nå. Konkurranseloven introduserer samtidig bestemmelser om straffelempning. Med lempning menes hel eller delvis nedsettelse av bøter eller overtredelsesgebyr. Dette kan styrke konkurransemyndighetene i arbeidet med å avdekke alvorlige brudd på forbudsbestemmelsene ved at delaktige aktører får motiv til å bryte ut av f.eks. et kartellsamarbeid.

Konkurransetilsynet har videre fått plikt til å gripe inn mot fusjoner som fører til vesentlig konkurransebegrensning. Etter den forrige loven var dette en «kan-bestemmelse». I tillegg er det innført en alminnelig meldeplikt for foretakssammenslutninger og bestemmelser om midlertidig gjennomføringsforbud. Meldeplikten er et sentralt virkemiddel i konkurransemyndighetenes mål om å legge mer vekt på konkurransen i lokale markeder.

Konkurransetilsynet har fått økt selvstendighet i den nye loven. Konkurransetilsynet kan ikke lenger instrueres i enkeltsaker, og fagdepartementet har ikke adgang til å omgjøre Konkurransetilsynets vedtak som ikke er påklaget, med mindre vedtakene er ugyldige. Den nye loven innebærer også en klarere grensedragning mellom konkurransehensyn og andre hensyn ved at Konkurransetilsynet eller fagdepartementet ikke lenger kan gi individuelle unntak fra loven begrunnet i særlige hensyn. Det er bare Kongen i statsråd som i saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning kan tillate atferd i strid med lovens forbud. Videre kan Kongen ved forskrift gjøre unntak fra hele eller deler av loven for bestemte markeder eller næringer.

Offentlig sektor i Norge kjøper varer og tjenester for om lag 220 mrd. kroner i året. Regelverket om offentlige anskaffelseromfatter alle kjøp over 200 000 kroner. Hovedregelen er at alle innkjøp skal skje på grunnlag av forutgående kunngjøring og konkurranse mellom et tilstrekkelig antall leverandører. Klagenemnda for offentlige anskaffelser, som startet sin virksomhet 1. januar 2003, har gitt leverandørene en raskere og rimeligere klagemulighet på et lavere konfliktnivå. Klagenemnda mottok 268 klagesaker i 2003.

Moderniseringsdepartementet har begynt arbeidet med revisjon av regelverket for offentlige anskaffelser. Norge har frist til 31. januar 2006 med å implementere nye EU-direktiver i det norske regelverket. Et annet mål med revisjonen er å forenkle regelverket for innkjøp under EØS-terskelverdiene.

I mange markeder er offentlige virksomheter en dominerende kjøper. Det er derfor viktig å unngå at disse utnytter kjøpermakt på en måte som begrenser konkurransen i markedet. Regjeringen har gjennomgått den sentrale innkjøpspolitikken, og har avviklet ordningen med sentrale innkjøpsavtaler i regi av Statens forvaltningstjeneste. Dermed blir det også vanskeligere for staten å utnytte sin kjøpermakt på en måte som begrenser konkurransen i markedet.

Offentlige reguleringer og ordninger kan begrense konkurransen i et marked, f.eks. ved å hindre nyetablering eller eierskifter. Formålet med ulike offentlige reguleringer og ordninger er normalt å ivareta ett eller flere samfunnshensyn, og de konkurransebegrensende virkningene framstår ofte som utilsiktede. Regjeringen har satt i gang en gjennomgang av offentlige reguleringer og ordninger som kan virke konkurransebegrensende. Målet med gjennomgangen er å fremme forslag til endringer som kan bidra til økt konkurranse, og å sikre like rammevilkår for private og offentlige aktører. Det tas sikte på å fullføre gjennomgangen i 2005.

Parallelt med gjennomgangen har Regjeringen iverksatt og lagt fram forslag om flere tiltak som bidrar til å fjerne konkurransebegrensende reguleringer, bl.a. for legemidler, ekspressbusser, lokale bussruter og drosjenæringen.

Fra 1. november 2003 ble det tillatt å selge visse reseptfrie legemidlerutenom apotek, etter konsesjon fra Statens legemiddelverk. Ordningen har gitt økt tilgjengelighet for disse legemidlene. Prisene på reseptpliktige legemidler i Norge er regulert ved at myndighetene fastsetter en maksimalpris bl.a. med utgangspunkt i prisen på originalpreparater i andre land. Erfaringene viser at generiske legemidler i Norge får samme maksimalpris som originalpreparatet, selv om det er oppnådd lave priser på generiske legemidler i land som Sverige og Danmark. Helse- og omsorgsdepartementet har vurdert ulike modeller for å redusere prisen på generiske legemidler. Departementet foreslår å etablere en såkalt trinnprismodell, jf. omtale i St.prp. nr. 1 (2004-2005) for Helse- og omsorgsdepartementet.

Ekspressbusspolitikken er gradvis deregulert. Det er gjennomført liberalisering av løyve for drift av ekspressbuss også på strekninger eller i områder der ekspressbussen går parallelt med tog eller andre bussruter. Gjenstående reguleringer gjelder i det lokale transporttilbudet. Fra 2003 er det praktisert en mer liberal ekspressbusspolitikk, der løyve som hovedregel blir gitt til alle som søker, forutsatt at søkerne ellers oppfyller fastsatte kvalifikasjonskrav for drift av rutetransport.

For å øke konkurransen i drosjenæringen er det utarbeidet og sendt på høring forslag til endringer i yrkestransportloven. Forslaget innebærer at det ikke lenger skal være behovsprøving ved tildeling av drosjeløyver, dvs. at myndighetene ikke lenger skal regulere antallet drosjeløyver. For å sikre trygg transport, godt tilbud og god service, vil det fortsatt bli stilt krav til faglige kvalifikasjoner, god vandel og tilstrekkelig økonomisk evne. Fjerning av behovsprøvingen vil forenkle regelverket for næringen og myndighetene og redusere den administrative ressursbruken.

I kraftmarkedet besitter Statkraft SF stor magasinkapasitet, og kan i perioder være i posisjon til å utøve markedsmakt. Dette skyldes kapasitetsbegrensninger i overføringsnettet som fører til at det nordiske kraftmarkedet i perioder er segmentert i ulike prisområder. Statkraft ble derfor i 2002 med hjemmel i konkurranseloven pålagt salg av kraftproduksjon og eierinteresser i enkelte andre norske kraftprodusenter. Statkraft er nå i ferd med å gjennomføre dette nedsalget. Tilsvarende konkurransemessige problemstillinger er aktuelle i andre nettverksmarkeder.

Kraftprisene var svært høye vinteren 2002-2003, jf. figur 5.2. På denne bakgrunn oppnevnte Arbeids- og administrasjonsdepartementet en ekspertgruppe med oppdrag å vurdere konkurranseforholdene i kraftmarkedet. Ekspertgruppen overleverte sin rapport i november 2003. Gruppen anbefalte en fortsatt aktiv konkurranse- og reguleringspolitikk, der hovedmålet må være å opprettholde en markedsstruktur som legger til rette for konkurranse.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I innenriksmarkedet for flyruter har det vist seg krevende å oppnå aktiv konkurranse mellom flere flyselskaper. De siste årene har det skjedd store endringer i selskapsstrukturen. Etter at Color Air måtte innstille driften i 1999, og Braathens ble kjøpt opp høsten 2001, hadde SAS-gruppen (SAS, Widerøe og Braathens) tilnærmet monopol i innenriksmarkedet. Ved inngangen av 2002 hadde flyprisene steget med nesten 60 pst. i forhold til tre år før, jf. figur 5.2. Våren 2002 ble flypassasjeravgiften avskaffet samtidig som Konkurransetilsynet forbød SAS-gruppen å tilby sine passasjerer opptjening av bonuspoeng på innenriksruter. I september 2002 etablerte Norwegian seg med en klar lavprisprofil. SAS-gruppen har svart på priskonkurransen, og flyprisene har nå sunket tilbake mot et nominelt nivå like over prisnivået ved utgangen av 1998.

Det siste året har konkurransemyndighetene iverksatt enkelte ytterligere tiltak for å legge til rette for konkurranse i luftfartsmarkedet. For innenriksruter forbys SAS-gruppen å gi sine bedriftsavtalekunder rabatter der rabattsatsen stiger med kjøp av flyreiser, samt avtaleklausuler der SAS-gruppen skal foretrekkes framfor andre flyselskaper. Konkurransetilsynet har den senere tid også sett nærmere på om det foregår konkurranseskadelig underprising i norsk luftfart.

Regjeringen vil høsten 2004 legge fram en stortingsmelding om konkurransepolitikk. Meldingen vil vurdere konkurransepolitikken og bruk av konkurranse som virkemiddel for mer effektiv ressursbruk på ulike områder i økonomien.

5.3.3 Næringer basert på naturressurser

Naturressursene olje og gass, vannfall, fisk, skog og mineraler bidro i 2001 med om lag 30 pst. av bruttoproduktet og stod for en tredel av bruttoinvesteringene i markedsrettet virksomhet, men sysselsatte bare om lag 3 pst. av årsverkene, jf. tabell 5.5.

Forekomsten av naturressurser, som gir grunnlag for store, løpende inntekter, reiser flere spørsmål knyttet til regulering av næringene. For det første er det nødvendig å regulere produksjonsrettighetene til ressurser som ikke er omfattet av eiendomsrett, f.eks. til olje- og gassressurser under havbunnen og fiskeressurser. For det andre innebærer utnyttelse av naturressurser omfattende inngrep i forhold til omgivelsene og annen næringsvirksomhet, og det er derfor nødvendig med regulering som ivaretar andre samfunns- og brukerinteresser og hensyn til miljøet. For det tredje er det et viktig spørsmål for samfunnet hvordan inntektene fordeles. Dersom en begrenset naturressurs utnyttes effektivt, kan den gi grunnlag for avkastning utover normal avlønning til arbeidskraft og normal avkastning på kapital, såkalt grunnrente. For petroleumsvirksomhet og vannkraftproduksjon er det fastsatt særskilte skatteregler for å trekke inn deler av grunnrenten til fordel for fellesskapet, og i tillegg er det et omfattende offentlig eierskap i disse næringene. Enkelte sider ved reguleringen av de ressursbaserte næringene, bl.a. hjemfall av vannkraftverk og fordeling av fiskekvoter, har også vært knyttet til argumenter om fordeling av grunnrente.

Utvinning av råolje og naturgass

Olje- og gassnæringen forvalter store ressurser og verdier. Det er derfor viktig at rammeverket for petroleumsnæringen legger til rette for lønnsom produksjon. Aktørbildet på norsk kontinentalsokkel er dominert av Statoil, Hydro og de største internasjonale oljeselskapene. Statoil og Hydro har nærmere 70 pst. av operatørskapene på felt med godkjent plan for utbygging og drift. Med unntak av Pertra og Talisman er resten av operatørskapene for felt i produksjon fordelt på noen få store internasjonale selskaper (ExxonMobil, Shell, BP, ConocoPhillips og Total). Det er naturlig at aktørbildet endres etter hvert som norsk kontinentalsokkel modnes. Nye selskaper, som kommer inn med nye idéer og forretningsstrategier, er et viktig tilskudd til den norske petroleumsvirksomheten. Nye aktører vil kunne bidra til økt verdiskaping gjennom reduserte kostnader og økt utvinning. Erfaringene fra Norge og utlandet tilsier at de største selskapene i begrenset grad konsentrerer seg om utforskning av modne områder, utover områder i tilknytning til egen infrastruktur. Det er en tendens til at mindre og spesialiserte selskaper overtar felt fra de større selskapene mot slutten av feltets levetid.

For å legge forholdene bedre til rette for nye aktører ble det i St. meld. nr. 39 (1999-2000) Olje- og gassvirksomheten introdusert en ordning med prekvalifisering av nye operatører og rettighetshavere. Siden oppstarten av ordningen og fram til høsten september 2004 har 19 selskaper blitt prekvalifisert eller etablert seg på norsk kontinentalsokkel. Spekteret av selskaper strekker seg fra små, nystartede norske selskaper til mellomstore internasjonale selskaper og europeiske energi-/gassleverandører. Ordningen med prekvalifisering har gitt selskapene økt forutsigbarhet og derved gjort det enklere å etablere seg på norsk sokkel.

Norge har verdens største offshore gasstransportsystem, og en effektiv regulering av gasstransportvirksomheten er viktig for å bidra til størst mulig verdiskaping. Prisene på ledig kapasitet må settes slik at infrastrukturen utnyttes så effektivt som mulig, samtidig som det gis riktige incentiver til å foreta nye investeringer. Avkastningen på investeringer i rørledninger og andre transportanlegg for gass er regulert av myndighetene. Tariffene fastsettes slik at eierne kan forvente en avkastning før skatt på om lag 7 pst. reelt. Fra 2003 har tariffene vært fastsatt i forskrift.

Gasstransportsystemet ble fra 2003 omorganisert i en enhetlig eierstruktur. Tidligere eide selskapene ulike andeler i de enkelte rørene, mens med den nye organiseringen (Gassled) har selskapene en andel i hele gasstransportsystemet. Et eget selskap, Gassco, er operatør av rørledningsnettet. Gassco har blant annet som oppgave å samordne prosessene for å videreutvikle gassrørledningsnettet på sokkelen, samt selv å vurdere behovet for å bygge ny transportkapasitet. Gassco skal anbefale løsninger og ikke selv foreta investeringer.

Erfaringene med den nye organiseringen av transportsystemet har så langt vært tilfredsstillende. Myndighetene vil kontinuerlig evaluere det gjeldende adgangsregimet. Spesielt er det viktig å følge utviklingen i annenhåndsmarkedet for transport. Myndighetene vil også følge opp industriens arbeid med å sikre tilstrekkelig gasstransportkapasitet gjennom Gasscos årlige transportplan.

På norsk sokkel har oljerør til land i stor grad blitt utbygd som feltspesifikke rør. For øvrig konkurrerer rørtransport av olje til land med bøyelasting til havs. Adgangen til oljerør har derfor ikke vært regulert i samme grad som gassrørledninger. Olje- og energidepartementet godkjenner imidlertid avtaler om bruk av oljerør, og tar i den forbindelse stilling til tariffnivå, adgangsprinsipper mv. Utviklingen på norsk kontinentalsokkel med avtakende produksjon fra flere felt har medført at oljerørledninger som tidligere bare fraktet olje fra ett felt, nå transporterer en større andel tredjepartsolje. Myndighetene vil derfor følge med på utviklingen i tariffnivå og adgangsprinsipper i oljerørledningene i tiden framover.

Skattesystemet for petroleumssektoren er en viktig del av rammebetingelsene for oljeselskapene på norsk sokkel. I Revidert nasjonalbudsjett 2004 varslet Finansdepartementet enkelte endringer i petroleumsskattesystemet. Forslagene er bl.a. rettet mot å øke konkurransen på sokkelen gjennom å likestille nye og eksisterende aktører, og lette omsetningen av andeler. Departementet legger til grunn at forslagene samlet sett vil bidra til en bedre ressursutnyttelse på sokkelen, bl.a. i form av høyere leteaktivitet og økt innsats innen økt utvinning fra eksisterende felt. Det vises til Ot.prp. nr. 1 (2004-2005) for en mer detaljert presentasjon av forslagene til endringer i petroleumsskattesystemet.

Vannkraft

Produksjon av vannkraft er basert på eiendomsrett eller bruksrett til vannfall. Industrikonsesjonsloven fra 1917 begrenser private eieres rettigheter gjennom offentlig forkjøpsrett, tidsbegrensede konsesjoner og hjemfall til staten ved konsesjonstidens utløp. Offentlige eiere kan meddeles konsesjon på ubegrenset tid, mens private eiere kun kan meddeles konsesjon for en periode av inntil 60 år, med vilkår om at kraftverk eller reguleringsanlegg med tilhørende innretninger tilfaller staten vederlagsfritt ved utløpet av perioden (såkalt hjemfall). Et kraftverk regnes som privat når den offentlige eierandel går under 2/3. Hjemfallsordningen har vært begrunnet med behov for å sikre nasjonal styring og kontroll over vassdragsressursene. I tillegg kan hjemfall i prinsippet bidra til at grunnrente tilfaller fellesskapet. Bruk av hjemfall for å trekke inn grunnrente må imidlertid ses i lys av at det fra 1. januar 1998 er innført særskilt beskatning av grunnrenten i kraftsektoren.

Flere sider ved hjemfallsordningen kan bidra til at vannkraftressursene utnyttes mindre effektivt enn ellers. Mot utløpet av konsesjonsperioden vil eiere som er omfattet av hjemfall, få lite igjen for investeringer og vedlikehold av kraftverk. Det kan føre til at anleggene ikke oppgraderes, og vedlikeholdet reduseres til et minimum. I tillegg innebærer hjemfalls- og forkjøpsordningen at et kraftselskap kan få redusert verdi når en privat eier kommer inn eller øker sin eierandel, mens dette ikke vil være tilfelle ved oppkjøp fra statlige eller kommunale selskaper. Forskjellsbehandlingen av private og offentlige eiere ved hjemfall og eierskifte kan hindre omstrukturering og utvikling av privat eierskap i kraftsektoren.

Regjeringen oppnevnte i mars 2003 et bredt sammensatt utvalg for å vurdere utformingen av den framtidige hjemfallsordningen i kraftsektoren. I sitt forslag til utforming av ordningen er utvalget bedt om å legge vekt på bl.a. effektiv ressursbruk og konkurranse i kraftsektoren, samt hensynet til offentlige inntekter og langsiktig nasjonal handlefrihet. Utvalget skal legge fram sin innstilling i november 2004.

Fiske og havbruk

Fiske og havbruk utnytter havets ressurser, men på ulik måte. Fiskerinæringen høster av naturlige fiskeressurser, mens havbruksnæringen disponerer et avgrenset, egnet sjøareal. Derfor er det store forskjeller i reguleringen av fiske og havbruk. Fiskebestander er en fornybar ressurs hvor det potensielle uttaket i framtiden bl.a. er betinget av hvor hardt bestanden utnyttes. Det er fortsatt overkapasitet i forhold til tilgjengelig ressursgrunnlag innen de fleste fartøygrupper, og regulering er nødvendig for å opprettholde bærekraftige bestander og sikre lønnsomhet i fiskerinæringen. Havbruk har utviklet seg fra småskalaanlegg til industriell produksjon, og har i prinsippet ikke behov for særskilt regulering utover hensyn til arealbruk, miljø og fiskehelse.

Marin næringsutvikling avhenger av en bærekraftig ressursforvaltning og tilgang til egnede arealer langs kysten, reguleringer som legger til rette for økt verdiskaping, og fortsatt satsing på forskning og innovasjon. Disse temaene vil være sentrale i en stortingsmelding om marin næringsutvikling som Regjeringen tar sikte på å legge fram våren 2005.

Fiskerinæringen er omfattet av både innsatsreguleringer (dvs. regulering av deltakelse i fiske og fartøyenes kapasitet) og uttaksreguleringer (dvs. regulering av fangstmengden).

Deltakerloven regulerer etablering og eierforhold i fiskerinæringen. Bare personer som oppfyller krav til å være aktive fiskere, kan få ervervstillatelse. Selskaper må være eid mer enn 50 pst. av personer som oppfyller kravene. Det er av ressurshensyn ønskelig å begrense deltakelsen i fiske, men på den andre siden har næringen også behov for tilgang av nye eiere med kapital og markeds- og industriforståelse. Fiskerimyndighetene har innvilget flere unntak som gir industriselskaper mulighet til å eie fiskefartøy. Utenlandske personer og selskaper har anledning til å eie inntil 40 pst. i selskap som direkte eller indirekte eier fiskefartøy. I så måte skiller Norge seg lite fra andre fiskerinasjoner, som også praktiserer ulike begrensninger for utlendinger til å eie fiskefartøy eller i adgangen til å drive fiske.

Uttaket av de aller fleste fiskeslag er i dag begrenset gjennom kvotereguleringer. Det har vært en gradvis overgang fra kvoter som er felles for alle fartøyene som deltar i et fiske (maksimalkvoter), til faste, garanterte fartøykvoter. Havfiskeflåten har hatt fartøykvoteregulering i lengre tid, mens det for kystflåten fortsatt er noen fiskerier som er regulert med maksimalkvoter. Regjeringen tar sikte på å innføre fartøykvoter i alle sentrale fiskerier, og vil vurdere aktuelle grupper i forbindelse med reguleringene for 2005.

For havfiskeflåten er det innført enhets- og rederikvoteordninger, som gir incentiv til å redusere overkapasitet og dermed bedre lønnsomheten. Enhetskvoter innebærer at kvoter fra flere fartøy i en tidsavgrenset periode kan samles på ett fartøy, eventuelt en avkortet del av kvotene, mot at andre fartøy blir tatt ut av fiske. Det medfører et styrket driftsgrunnlag for det fartøyet som får overført kvote. Fram til sommeren 2004 er om lag 25 pst. av fartøyene i de gruppene som har vært omfattet av enhetskvoteordninger, trukket ut av fiske. Fiskeridepartementet vil i høst sende på høring forslag om endringer i enhets- og rederikvoteordningene, hvor det kan være aktuelt å foreslå sammenslåing av kvoter uten tidsbegrensning eller mellom enkelte fartøygrupper.

I kystflåten ble det for de større fartøyene fra 1. januar 2004 innført strukturkvoteordninger, der et fartøy kan tilføres en avkortet eller tidsbegrenset kvote fra et annet fartøy som tas permanent ut av fiske. Videre ble det som en prøveordning innført driftsordninger, der fartøy midlertidig kan utveksle kvoter, som fra april 2004 gjelder hele landet. Fartøy under 15 meter er ikke omfattet av strukturordningene. For disse fartøyene ble det høsten 2003 etablert et femårig strukturfond for kondemnering. Strukturfondet finansieres av næringen med mulighet for medfinansiering over statsbudsjettet.

Bestemmelsene om utøvelsen av fiske er nedfelt i saltvannsfiskeloven av 1983. Dette er en fullmaktslov som har gitt grunnlag for et omfattende forskriftsverk, bl.a. forannevnte kvotereguleringer. Regjeringen oppnevnte i mars 2003 et utvalg som skal revidere saltvannsfiskeloven med tanke på en ny lov - havressursloven. En ny lov bør legge til rette for økt verdiskaping i marin sektor, gjennom bl.a. å forenkle fiskeriregelverket, etablere klare eierforhold til ressursene og gi rom for markedsmessige hensyn i utøvelsen av fiske. Utvalget skal levere sin innstilling i mars 2005.

Fiskebestander er en fornybar, begrenset ressurs. God forvaltning og reduksjon av overkapasitet i fiskeflåten kan bidra til økt lønnsomhet i årene framover. I så fall vil fiskerinæringen kunne realisere en betydelig grunnrente - som for fiske ofte betegnes «ressursrente». Fiskeridepartementet har igangsatt en utredning av muligheten for innkreving av ressursrente i fiskeriene.

Havbruksnæringen har vist kraftig vekst over en lengre periode, hovedsakelig fra oppdrett av laks og ørret. Produksjonsverdien var imidlertid på sitt høyeste i 2000, fordi prisen på laks og ørret har vært lav i de etterfølgende årene. Fra 1. januar 2004 ble eksportavgiften på laks til EU redusert fra 2,7 pst. til 0,75 pst., og er nå den samme for alle markeder.

Etablering av oppdrettsanlegg er konsesjonsregulert. Det er imidlertid bare for matfiskoppdrett av laks og ørret at antall konsesjoner er begrenset. I 2002 og 2003 ble det tildelt til sammen 80 nye laksekonsesjoner. Dette var de første ordinære tildelingene siden 1989. Det vil ikke bli tildelt nye laksekonsesjoner i 2004, og Fiskeridepartementet legger heller ikke opp til tildeling i 2005.

Produksjonen av laks har også vært begrenset gjennom årlige fôrkvoter som fastsettes av Fiskeridepartementet. Det er lagt opp til at fôrkvoteordningen vil opphøre ved utgangen av 2004. Om det blir videreført en særskilt regulering med sikte på markedstilpasning i 2005, vil bli sett i sammenheng med den pågående dialogen med Europakommisjonen om en mer langsiktig løsning for norsk lakseeksport til EU. Fiskeridepartementet tar uansett sikte på å innføre et nytt system for regulering av produksjonen i den enkelte konsesjon, basert på maksimalt tillatt biomasse (MTB). MTB vil sette de ytre rammene for konsesjonsstørrelsen, og erstatte gjeldende avgrensning basert på volum. Ut fra hensyn til fiskehelse og miljø gjelder i dag også en biomasseavgrensning. I forhold til dagens regulering gjennom både fôrkvoter, volum og biomasse, innebærer en ren biomasseregulering en vesentlig forenkling.

Eierskap i eksisterende oppdrettskonsesjoner var ikke regulert over en tiårsperiode fram til 2001. I denne perioden ble eierinteressene i lakse- og ørretoppdrett mer konsentrerte. Konsolidering av eierstrukturen bidro bl.a. til utvikling av flere selskaper med bred biologisk og markedsmessig kompetanse. I 2001 ble det imidlertid innført grenser for hvor stor andel av samlede lakse- og ørretkonsesjoner en eier kan ha nasjonalt eller regionalt (eierbegrensingsforskriften). Fiskeridepartementet tar nå sikte på å revidere forskriften, og har sendt et forslag med høyere terskler på høring.

Ved tildeling av tillatelser til oppdrett av laks og ørret i 1980-årene, la fiskerimyndighetene vekt på at eierskapet så vidt mulig skulle ha lokal tilknytning. For tildelingsrunden i 2002 ble dette presisert til et krav om økonomisk integrasjon med annen virksomhet i regionen, og i 2003 ytterligere presisert til en vektlegging av planlagte investeringer i regionen. Tidligere har det også vært satt vilkår om at eierskapet ikke skal endres vesentlig i ti år etter tildeling, men slike vilkår er ikke satt for 2003-konsesjonene. Tiårsbegrensingen på eierskifter gjelder fortsatt for 2002-konsesjonene.

Markedsadgang begrenser vekstpotensialet for oppdrett av laks og ørret i Norge. USA har siden 1991 anvendt antidumpingtiltak overfor atlantisk laks fra Norge. I 1997 inngikk Norge en avtale med EU som bl.a. fastsatte en minstepris på norsk laks i EU-markedet. Lakseavtalen opphørte fra utløpet av mai 2003, men enkelte oppdrettere innenfor EU har fortsatt sine klager mot import av laks og ørret. Fra 19. september 2003 innførte EU en midlertidig straffetoll på import av stor ørret fra Norge og Færøyene, og fra 18. mars 2004 en femårig straffetoll, som er fastsatt til 19,9 pst. for norsk ørret. Videre har EU igjen innført midlertidige beskyttelsestiltak for import av laks, nå i form av tollkvote fram til 6. februar 2005. Det er fastsatt kvoter også for Færøyene og andre land, men ikke for Chile. For eksport utover den norske kvoten vil det beregnes toll tilsvarende 17,8 prosent. Norske myndigheter har overfor EU presisert at WTOs kriterier for innføring av beskyttelsestiltak ikke er oppfylt, og at det derfor ikke finnes grunnlag for innføring av slike tiltak. Norge har bedt om konsultasjoner med sikte på å finne en langsiktig løsning som legger til rette for utvikling av et godt fungerende og stabilt europeisk laksemarked, og samtidig ivaretar norske interesser på en best mulig måte.

Utsetting og gjenfangst av krepsdyr, bløtdyr og pigghuder er regulert etter havbeiteloven fra 2000. Fiskeridepartementet arbeider nå med en helhetlig revisjon av oppdrettsloven og havbeiteloven med sikte på å samle regelverket i en ny akvakulturlov. Regjeringen tar sikte på å fremme forslag til akvakulturlov for Stortinget våren 2005.

5.3.4 Nettverksnæringene

Næringer hvor en stor del av produksjonskostnadene er knyttet til infrastruktur for transport eller distribusjon, såkalte nettverksnæringer, er kjennetegnet av at ett selskap kan produsere mer effektivt innenfor et geografisk avgrenset område enn flere selskaper. En samfunnsøkonomisk lønnsom utbygging og bruk av infrastrukturen krever god regulering, og kan ikke oppnås utelukkende ved å åpne for konkurranse. Regulering av monopolvirksomheten er også en forutsetning for å oppnå konkurranse i andre deler av markedet hvor det kan ligge til rette for flere tilbydere. Det er bl.a. viktig å sikre at brukerne av nettjenestene blir behandlet på en ikke-diskriminerende måte, og at transaksjonskostnadene i markedet blir så lave som mulig. Reguleringen må også legge til rette for at nye, verdiøkende tjenester slipper til i nettene, og at selskaper kan utnytte stordriftsfordeler gjennom integrering av tidligere separate nettverk.

Kraft- og vannforsyning, telekommunikasjon, post, jernbane og lufttransport stod for om lag 6 pst. av verdiskapingen og sysselsettingen og om lag 10 pst. av bruttoinvesteringene i markedsrettet virksomhet i 2001, jf. tabell 5.6. Det er en betydelig andel av næringsvirksomheten i Norge, i størrelsesorden halvparten av verdiskapingen i industrien. Nettverksnæringene er kapitalintensive, noe som illustreres med at investeringene er om lag like store som i industrien, mens sysselsettingen i disse næringene tilsvarer knapt 30 pst. av industrisysselsettingen.

I Norge har nettverksnæringene i stor grad vært preget av offentlig eierskap. Utviklingen av teknologi og nye tjenester, økt etterspørsel og sammensmelting mellom tidligere atskilte markeder (såkalt konvergens) påvirker omfanget av monopolområder innenfor nettverksnæringene. Det innebærer at mange av de tjenestene som tidligere ble produsert av offentlige monopolbedrifter, etter hvert kan produseres mer effektivt i et konkurransemarked. Konkurranse vil også bidra til utvikling og introduksjon av nye tjenester eller kombinasjon av tjenester. Muligheten for å innføre konkurranse og omfanget av det potensielle konkurranseområdet varierer i betydelig grad mellom ulike typer nettvirksomhet. Dette er illustrert i tabell 5.7, som gir et statusbilde med summarisk oversikt over omfanget av konkurranse innenfor ulike nettverksnæringer basert på dagens teknologi og markedsstørrelse i Norge.

Som det framgår av tabellen, kan området for mulig konkurranse være knyttet til ulike deler av produksjonskjeden og ha forskjellig karakter. Det er mulig å skille mellom tre hovedtyper av konkurranse:

• Konkurrerende nettverk (f.eks. i telemarkedene).

• Konkurranse om produksjon som er basert på infrastrukturen (f.eks. i kraftproduksjon og -omsetning).

• Anbudskonkurranse om avgrensede oppgaver over en periode, f.eks. driftsansvaret eller innenfor offentlig-privat samarbeid.

Konkurrerende nettverk er mulig dersom kostnadene ved å etablere en parallell infrastruktur er redusert ned mot hva det koster å ekspandere det eksisterende nettet. Særlig er dette aktuelt ved introduksjon av ny teknologi, noe som f.eks. skjedde ved etableringen av andre generasjons mobiltelefoni (gsm-teknologi). En annen mulighet er at flaskehalser i den eksisterende infrastrukturen gir muligheter for etablering av konkurrerende distribusjon, typisk med utgangspunkt i sentrale områder. Det gjelder f.eks. flere typer posttjenester, hvor nye selskaper i stor grad etablerer seg med tjenester som konkurrerer på hurtig og sikker levering. I den grad det etableres virksom konkurranse om levering av nettjenester, svekkes behovet for en særskilt regulering av næringen.

Konkurranse om produksjon som er basert på infrastrukturen, er mulig dersom produksjonen kan separeres teknologisk og markedsmessig fra utbygging og drift av selve nettet. Teletjenester og elektrisk kraft kan produseres nesten hvor som helst i nettet uten at det vil oppstå flaskehalser i en normalsituasjon, og det er derfor ikke nødvendig at nettoperatøren kjenner de enkelte beslutninger om kjøp og salg på forhånd. Det har gjort det mulig å etablere konkurranse i kraftmarkedet både mellom produsenter og mellom selgere/meklere, og i telemarkedene mellom tjenesteleverandører. Derimot må f.eks. vannforsyning og avløpsbehandling baseres på lokal produksjon, noe som langt på vei utelukker konkurranse om kundene mellom vannverk eller renseanlegg.

Selv om produksjonen ikke kan separeres fra nettverket, eller det ikke er markedsgrunnlag for flere tjenesteprodusenter, er det ofte mulig med anbudskonkurranse om driftsansvaret. Det er f.eks. ikke markedsgrunnlag for mer enn ett selskap for persontransport på de fleste jernbanestrekninger i Norge, og mange strekninger er bedriftsøkonomisk ulønnsomme å drive. Med anbud kan imidlertid flere selskaper konkurrere om en tidsavgrenset enerett til å operere persontog på en strekning, eventuelt om statlig kjøp av ulønnsomme tjenester, tilsvarende som det i dag gjennomføres anbudskonkurranser om ferjestrekninger og regionale flyruter. I enkelte sammenhenger kan det være aktuelt med en mer omfattende overføring av ansvar, f.eks. ved at et privat selskap står både for utbyggingen og deretter driver anlegg i en avtalt periode, noe som ofte betegnes offentlig-privat samarbeid.

Avvikling av eneretter vil bidra til effektiv ressursbruk dersom det etableres virksom konkurranse i markedet. Selv om den teknologiske og markedsmessige utviklingen generelt trekker i retning av at området for potensiell konkurranse utvides, vil det imidlertid i de fleste nettverksnæringer gjenstå områder med karakter av naturlig monopol. Det er derfor viktig med regulering som hindrer at selskaper kan drive kryssubsidiering gjennom pris og kvalitet på nettjenester, samtidig som reguleringen må gi incentiver til effektiv ressursbruk innenfor de gjenværende monopolområdene. Reguleringen av monopolområdet må balansere brukerhensyn knyttet til pris og kvalitet på tjenestene, mot en rimelig inntjening for nettselskapet. Tabell 5.8 gir en oversikt over strukturen, regulering og offentlig pålagte oppgaver for ulike nettverksnæringer.

Kraftnettet

Energiloven av 1990 la til rette for konkurranse i produksjon og omsetning av kraft. Nettvirksomheten innenfor kraftsektoren er et naturlig monopol. Det er på denne bakgrunn etablert en monopolkontroll og regulering av nettselskapenes virksomhet. I hovedsak består monopolkontrollen av følgende aktiviteter: Fastsettelse av maksimale inntektsrammer og kvalitetsjusteringer for ikke levert energi for hvert enkelt nettselskap, fastsettelse av prinsipper for overføringstariffer (nettleie), fastsettelse og oppfølging av regler for systemansvaret, måling, avregning samt leverandørskifter i sluttbrukermarkedet. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) fastsetter forskrifter og enkeltvedtak, og foretar kontroll av virksomheten. NVEs avgjørelser kan påklages til Olje- og energidepartementet.

Det er 178 selskaper som driver nettvirksomhet. Statnett SF eier om lag 87 pst. av sentralnettet, og har ansvaret for å bygge og drive hele sentralnettet. De øvrige selskapene driver ulike regional- og distribusjonsnett, og de aller fleste er helt eller delvis kommunalt eid. Mange nettselskaper er også engasjert i produksjon eller omsetning av kraft. Energiverk som driver både monopolvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet, har plikt til å føre separat regnskap for monopolvirksomheten. Kravet til separat regnskap skal bl.a. sikre at kostnader knyttet til produksjon og omsetning av kraft ikke belastes nettvirksomheten, dvs. hindre kryssubsidiering.

Inntektsregulering skal sikre at nettselskapene ikke får en urimelig monopolfortjeneste, samt at kostnadsreduksjoner kommer også kundene til gode. Inntektsrammene fastsettes for en reguleringsperiode på minst fem år, og ligger i stor grad fast gjennom reguleringsperioden. Det foretas imidlertid noen årlige justeringer i inntektsrammen, bl.a. reduksjoner som følge av effektivitetskrav. De nettselskapene som kommer dårligst ut i sammenliknende effektivitetsanalyser, blir pålagt et høyere effektivitetskrav enn de som framstår som mer effektive. For reguleringsperioden 2002-2006 er gjennomsnittlig effektivitetskrav 2,1 pst. pr. år. For å ivareta nyinvesteringer i distribusjonsnettet justeres de årlige inntektsrammene med en parameter basert på gjennomsnittlig økning i levert energi i hele landet, kombinert med en faktor for økning i nybygg i distribusjonsnettets område.

Mange nettselskap har de siste årene økt nettleien betydelig. Det har vært mulig fordi selskapene i foregående år har satt nettleien så lavt at inntektsrammen ikke har vært utnyttet fullt ut (såkalt mindreinntekt), og fordi ulike faktorer har bidratt til en viss økning i inntektsrammene. Finansieringen av Energifondet, som kreves inn gjennom nettleien, ble også satt opp fra 0,3 til 0,8 øre/kWh fra 1. januar 2004, og til 1,0 øre/kWh fra 1. juli. En relativt stor del av nettleieøkningene har trolig vært knyttet til forhold som var spesielle for de siste årene. Den omfattende oppsamlingen av mindreinntekt i selskapene er imidlertid ikke i tråd med intensjonene for inntektsrammereguleringen. På bakgrunn av disse erfaringene har NVE begynt et arbeid med å presisere regelverket om mer- og mindreinntekt i inntektsrammene overfor nettselskapene.

Nettselskapene skal benytte punkttariffer som betaling for overføring. Punkttariffer innebærer at nettkundene betaler samme overføringstariff uavhengig av hvem de kjøper kraft fra eller selger kraft til. Forbrukerne betaler en tariff for å ta kraft ut fra et punkt i nettet (uttakstariff), mens kraftprodusentene betaler en tariff for å mate kraft inn i et punkt i nettet (innmatingstariff). Produsenter og forbrukere betaler kun overføringstariff til sitt lokale nettselskap, og har derigjennom adgang til hele kraftnettet. Punkttariffer gjør tilgangen til markedet enkel for kundene, og legger dermed grunnlaget for et landsomfattende marked for kraft.

Leveringssikkerhet er en viktig kvalitet ved kraftoverføring. For å gi nettselskapene incentiver til å redusere omfanget av avbrudd ble det i 2001 innført en ordning med Kvalitetsjusterte inntektsrammer ved ikke-levert energi (KILE). KILE gir en sammenheng mellom leveringskvaliteten og nettselskapenes inntektsrammer. NVE arbeider med forbedring av KILE, med sikte på at en ny forskrift om leveringskvalitet kan tre i kraft fra 1. januar 2005.

NVE arbeider også med hovedprinsippene for framtidig regulering av nettvirksomhetens økonomiske vilkår, som skal gjelde fra 2007. Investeringer og leveringskvalitet vil være viktige hensyn i den neste reguleringsperioden.

Elektroniske kommunikasjonstjenester

Ved innføring av ny lov om elektronisk kommunikasjon i 2003 ble den tidligere teleloven avløst av ny utvidet lovgivning. Den nye lovgivningen er på linje med den teknologiske utviklingen der tele-, it- og kringkastningstjenester smelter sammen samtidig som loven er i overensstemmelse med EUs regulering av området. Intensjonen bak lovverket er utvikling av bærekraftig konkurranse i markedene og regulatorisk overgang fra sektorregulering til alminnelig konkurranseregulering. Aktører med sterk markedsstilling vil være gjenstand for særlig sektorregulering for å legge til rette for virksom konkurranse og sikre effektive tjenester.

Det norske telemarkedet er blitt gradvis liberalisert siden slutten av 1980-årene. Eneretter på teleområdet er avviklet, og de regulatoriske rammene er tilrettelagt for utvikling av konkurranse både på nett- og tjenestesiden. Markedene er likevel i dag kjennetegnet av aktører med store markedsandeler, jf. illustrasjonene i boks 5.2. I tillegg til store markedsandeler i enkeltmarkeder, kan en aktør ha høye markedsandeler i tilgrensende markeder. I det norske markedet har Telenor en høy markedsandel i mange delmarkeder på grunn av historiske investeringer og selskapets brede satsing på tele-, it- og kringkastningsområdet.

Boks 5.2 - Illustrasjon av markedsandeler for noen elektroniske kommunikasjonstjenester

Kilde: Post- og teletilsynet.

I markedet for fasttelefoni er Telenor en dominerende aktør, selv om markedsandelen for trafikkomsetning over tid har falt til 70 pst. Størstedelen av salget fra andre tilbydere er videresalg av tjenester basert på Telenors fastnett. For omsetning fra abonnement, installasjon og flytting stod Telenor for til sammen 95 pst. i 2003.

Mobilmarkedet har flere tilbydere, men er dominert av de to aktørene med egne nett, Telenor og Netcom. Telenors markedsandel er over de siste årene redusert til 56 pst., og det er særlig de små og nye utfordrerne som har tatt markedsandeler. Omsetningen for de mindre aktørene er videresalg av tjenester basert på mobilnettet til de to store. Når nye mobilkonsesjoner settes i drift, vil det bli flere tilbydere med egne nett.

Omsetningen av internett-tjenester er i sterk vekst og fordeler seg på flere tilbydere. Telenor er største aktør med 43 pst. av omsetningen av abonnementer. Leveranse av internett-tjenester kan skje ved å bruke det eksisterende kobberaksessnettet, kabel-tv-nett, faste aksesser eller trådløst nett. En betydelig del av internettomsetningen er basert på Telenors kobberaksesser. Telenors andel av de totale internettinntektene inkludert videresalg er dermed høyere enn vist i figuren.

Sektorregulering er fortsatt viktig i det norske markedet for elektronisk kommunikasjon. Sterk markedsstilling skal ikke kunne brukes til å begrense eller vri konkurransen i det relevante markedet eller til å utøve slik makt i et tilgrensende marked. Post- og teletilsynet er i ferd med å gjennomgå de ulike delmarkedene med sikte på å utforme særlige forpliktelser for aktører med sterk markedsstilling. Aktuelle virkemidler for tilsynet vil være å pålegge tilgang til nett og tjenester, samlokalisering, tilgang til informasjons- og støttesystemer, offentliggjøring av standardtilbud, ikke-diskriminerende atferd, strukturelle og regnskapsmessige skiller, samt pris og regnskapsregulering. Post- og teletilsynet regner med å fullføre arbeidet slik at de særlige forpliktelsene for aktører med sterk markedsstilling kan iverksettes i løpet av inneværende år.

Myndighetene arbeider også med å forvalte de elektromagnetiske frekvensene på en samfunnsmessig effektiv måte. Den senere tid er det gjort et betydelig arbeid med frekvensene for mobiltelefoni både ved tildeling av nye frekvenser og oppfølging av tidligere tildelte frekvenser. Ved tildeling av frekvenser skal det tas hensyn til effektiv bruk av samfunnets ressurser gjennom bærekraftig konkurranse, fri bevegelighet for tjenester og harmonisert bruk av frekvenser. Myndighetene kan velge hensiktsmessig tildelingsmetode ved fordeling av mobilfrekvensene, herunder bruk av auksjon.

Post

Det landsdekkende systemet for innsamling, sortering, transport og distribusjon av brevpost og pakker har trekk av nettvirksomhet. Undersøkelser viser imidlertid at stordriftsfordelene først og fremst er knyttet til lokal utlevering av post i tynt befolkede områder.

De siste årene har postmarkedet vært i sterk endring som følge av gradvis avvikling av eneretter, globalisering og generell markedsorientering. Posten møter økt konkurranse, bl.a. fra aviser, transport- og budselskaper om posttjenester, og samtidig økt konkurranse fra alternative kommunikasjonsformer som elektroniske sendinger og telenett.

Postens enerett/leveringsplikt på landsdekkende posttjenester ble 1. juli 2003 avgrenset til adressert brevpost med vekt inntil 100 gram og pris inntil tre ganger grunntaksten. Samtidig ble markedet for post til utlandet åpnet fullt ut. Fra 1. januar 2006 vil vekt- og prisgrensen i eneretten bli avgrenset til 50 gram og to og en halv ganger grunntaksten.

Samferdselsdepartementet sendte i mai 2004 på høring et forslag om å avvikle Postens gjenværende enerett fra 1. januar 2007. Forslaget er basert på anbefalinger og vurderinger fra en interdepartemental arbeidsgruppe. Samferdselsdepartementet tar sikte på å fremme en stortingsproposisjon om saken høsten 2004.

Vannforsyning og avløp

Vann- og avløpssektoren (VA-sektoren) drives i dag hovedsakelig av kommunene, til dels organisert som kommunale eller interkommunale selskap. Vannforsyning er basert på lokale nettverk, og bare i spesielle situasjoner vil det være fysisk mulig for et nytt vannverk å knytte seg til det eksisterende nettverket. Tilsvarende gjelder for avløpsnett og renseanlegg. Vannforsyning og avløpsbehandling er følgelig normalt ikke egnet for konkurranse om kundene mellom flere selskaper. Det kreves dermed særlig regulering av sektoren for å sikre effektiv drift. I hovedsak kan det tenkes to alternativer: Enten prisregulering som gir incentiver til kostnadsreduksjon og kvalitetsforbedring, eller anbud om de delene av virksomheten som kan være egnet for overføring mellom konkurrerende selskaper.

Kommunene har i dag anledning til å fastsette vann- og avløpsgebyr som dekker alle kostnader ved drift og investeringer, dvs. prising til selvkost. Det innebærer at gebyrinntektene brukes innenfor sektoren og ikke tas ut som overskudd. På den andre siden gir selvkost svake incentiver til effektivisering i sektoren. Et høyt kostnadsnivå kan dekkes inn gjennom gebyrene, mens effektiviseringstiltak ikke tilfører inntekter til virksomheten. Kommunene kan imidlertid ønske å unngå gebyrøkning eller økte underskudd, og dermed øve et press på virksomhetene for å bedre kostnadskontrollen. Vann- og avløpsgebyrene har økt kraftig over flere år, men var om lag stabile i 2003. Den tidligere veksten i gebyrene må bl.a. ses i sammenheng med store investeringsbehov, og at kommunene i utgangspunktet ikke har benyttet muligheten til full kostnadsdekning gjennom gebyrene.

Kommunal- og regionaldepartementet har fått utredet alternative finansieringssystemer for VA-sektoren. Et av alternativene som ble utredet, var inntektsrammer, i hovedtrekk tilsvarende som i kraftnettet. Omlegging av finansieringssystemet til inntektsrammeregulering kan synliggjøre kvalitet og effektivitet og gi incentiver til bedre kostnadskontroll. Regjeringen mener imidlertid at etablering av et nasjonalt informasjonssystem, som kan brukes til sammenlikning av virksomhetene, vil gi klare fordeler uavhengig av finansieringssystem. Kommunal- og regionaldepartementet vil derfor arbeide for å utvikle et nasjonalt informasjonssystem, og senere vurdere om dette bør benyttes i et nytt finansieringssystem.

Regelverksforenkling og bedre organisering kan også bidra til effektivisering i VA-sektoren. Kommunal- og regionaldepartementet vil ta initiativ til en gjennomgang av regelverket som er relevant for vann- og avløpsområdet, med sikte på et mer helhetlig og enklere regelverk for sektoren. Kommuneloven og lov om interkommunale selskaper legger til rette for felleskommunal drift i større enheter. VA-sektoren må lokalt også vurdere andre driftsformer, f.eks. samarbeid med private selskaper, fellesløsninger med andre nettverk, konkurranseutsetting og prosjektsamarbeid. Det er imidlertid viktig at organisasjons- og driftsløsningene tilpasses lokale forhold.

Jernbane

I 1996 ble NSB delt inn i NSB BA (nå AS), som har trafikkansvaret på det norske jernbanenettet, og Jernbaneverket, som har forvaltningsansvaret for jernbaneinfrastrukturen og trafikkstyringen. Bakgrunnen for delingen var å legge til rette for konkurranse på jernbanenettet. I 2003 ble det åpnet for konkurranse både for nasjonal og internasjonal godstransport på det norske jernbanenettet. Godstransporten er imidlertid i stor grad dominert av CargoNet AS (NSBs tidligere godsdivisjon). Svenske Green Cargo, som er medeier i CargoNet, startet trafikk på det norske nettet i desember 2003. Det svenske Tågåkeriet fikk i april 2004 tillatelse til å drive internasjonal godstransport på enkelte strekninger fra svenske til norske byer.

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2003 ble det besluttet å gradvis innføre konkurranse om kjøp av persontransporttjenester på det norske jernbanenettet. Målet er å få et mer kostnadseffektivt togtilbud og øke kvaliteten. Samferdselsdepartementet har fulgt opp beslutningen med tilpasninger i relevante forskrifter, og arbeider nå med et regelverk som skal legge til rette for åpen og nøytral konkurransevirksomhet. Det er sentralt å sikre nye operatører tilgang til viktige innsatsfaktorer som rullende materiell, verkstedsfasiliteter, fakta om trafikkgrunnlag for strekninger mv. Våren 2004 ble det kunngjort konkurranse om rett til å trafikkere Gjøvikbanen med sikte på tildeling av kontrakt sommeren 2005 og trafikkstart sommeren 2006. I neste omgang legges det opp til å lyse ut konkurranse om Bergensbanen og Sørlandsbanen.

Samferdselsdepartementet arbeider også med hvordan en bør konkurranseutsette Jernbaneverkets produksjonsvirksomhet. Målet er å få virksom konkurranse, som kan bidra til at en får mest mulig igjen for de bevilgningene som stilles til disposisjon for drift og vedlikehold av jernbanenettet.

Jernbanenettet i Norge er i hovedsak enkeltsporet. Det er derfor betydelige begrensninger i kapasiteten og krevende å samordne trafikken, særlig dersom flere selskaper skal konkurrere på visse sporstrekninger, og når gods- og passasjertrafikken skal dele sporkapasiteten. I tillegg til å konkurranseutsette visse strekninger ønsker Regjeringen derfor også å legge til rette for konkurranse mellom transportformene, på mest mulig like vilkår. Særlig viktig i denne sammenheng er konkurransen mellom tog og ekspressbusser, jf. også omtale av ekspressbusser i avsnitt 5.3.2.

Flyplasser

Med lange avstander og spredt bosetting spiller flytransport en viktig rolle i det norske transportsystemet. I tilfeller der samfunnsmessige hensyn tilsier det, kjøper staten både flyplasstjenester og flyrutetjenester for bedriftsøkonomisk ulønnsomme ruter. For luftfartsnæringen er det flyplassene som har kjennetegn av nettverksnæring, mens enkelte sider ved flyrutene er omtalt under avsnitt 5.3.2 om konkurransepolitikk.

Nettverket av flyplasser representerer tunge historiske investeringer. Den enkelte flyplass vil ha en sterk markedsstilling i sitt geografiske område og begrense markedsmulighetene for konkurrerende flypasser i nærliggende områder.

Av 52 flyplasser med passasjertrafikk er 46 statlig drevet gjennom statsaksjeselskapet Avinor AS. De statlige flyplassene står for det aller meste av passasjertrafikken. Av private flyplasser er det kun Sandefjord Torp som har en vesentlig betydning, som sjuende største flyplass og med knapt 10 pst. av utenlandstrafikken i Norge. De norske flyplassene har også til en viss grad konkurranse fra flyplasser i utlandet og fra andre transportmidler.

Avinors hovedoppgaver er planlegging, utbygging og drift av de statlige lufthavnene samt flysikringstjenesten for sivil og militær luftfart. Avinors overordnede formål er å legge til rette for sikker, miljøvennlig og effektiv luftfart i alle deler av landet. Siden myndighetene fastsetter strukturen for flyplassene, kan Avinor ikke selv foreta endringer i flyplassnettet eller endre åpningstider. Avinors inntekter kommer fra flyplassavgifter (60 pst.), kommersielle leieinntekter (35 pst.) og statlig kjøp av tjenester ved regionalflyplassene (5 pst.).

Luftfartstilsynet er skilt ut som et eget forvaltningsorgan under Samferdselsdepartementet, med ansvar for at luftfartsvirksomheten utføres på en sikker måte. Etablering og drift av flyplasser krever konsesjon fra Luftfartstilsynet.

Nasjonal transportplan 2006-2015 inneholdt en vurdering av regionale flyplasser. Ved behandling av meldingen ba flertallet i Samferdselskomiteen om nærmere vurderinger samt drøftinger med berørte parter, og at Regjeringen legger fram en ny vurdering av de regionale flyplassene.

Avinors markedsposisjon i østlandsområdet kan også møte konkurranse fra sivil flyplassdrift på Rygge, der konsesjonssøknaden for tiden er til behandling i Samferdselsdepartementet. Departementet legger til grunn at samfunnsøkonomisk lønnsomhet bør være retningsgivende i konsesjonsspørsmålet.

Siden Avinor har en dominerende markedsposisjon, er Avinors flyplassavgifter fastsatt av departementet ved forskrift. Flyplassavgiftene er i hovedsak like for alle flyplasser, slik at inntekter ved de store, lønnsomme flyplassene er med på å finansiere underskudd ved de små flyplassene. I tillegg kjøper departementet flyplasstjenester ved Avinors regionalflyplasser. For Avinors betydelige kommersielle inntekter fra parkeringsvirksomhet, utleie av areal og salg av avgiftsfrie varer har selskapet forretningsmessig frihet til selv å fastsette priser og vilkår.

Nye regler fra EU har medført krav om full sikkerhetskontroll av passasjerer, bagasje, frakt, post og ansatte, samt fysisk sikring av flyplassene. Tiltakene er omfattende og medfører økte årlige kostnader for Avinors flyplasser på om lag 450 mill. kroner. Tiltakene finansieres ved en ny passasjeravgift for sikkerhetskontroll. Full sikkerhetskontroll vil bli innført på stamflyplassene i løpet av 2004, og på regionalflyplassene i 2005.

5.3.5 Offentlig eierskap

Den offentlige eierandelen i norsk næringsliv er høyere enn i de fleste andre OECD-land og relativt konsentrert til enkelte selskaper eller næringer. En stor del av statens eierskap er knyttet til utnytting av naturressurser, naturlige monopoler eller distriktspolitiske hensyn. Et innslag av statlig eierskap i bankvesenet ble foranlediget av bankkrisen. I tillegg har staten porteføljeplasseringer gjennom Folketrygdfondet. Staten bidrar også med egenkapitalinvesteringer gjennom bl.a. Argentum Fondsinvesteringer AS, såkornfondene og SIVA SF.

Regjeringen har som mål å redusere det statlige eierskapet over tid, jf. St.meld. nr. 22 (2001 - 2002) Et mindre og bedre statlig eierskap. Formålene med offentlig eierskap kan i dag på mange områder ivaretas bedre ved andre virkemidler som f.eks. lovreguleringer, effektiv beskatning av grunnrente, konsesjoner eller statlig kjøp av tjenester. I den offentlige debatten har mye oppmerksomhet vært rettet mot betydningen av nasjonalt eierskap og statlig eierskap/eierkapital som et virkemiddel for å styrke norsk eierskap. Internasjonalt er en stadig større andel av kapitalen notert på børs eid av utenlandske investorer. I Norge har imidlertid den utenlandske eierandelen i selskaper notert på Oslo Børs vært relativt stabil siden midten av 1980-årene. Det utenlandske eierskapet i selskaper notert på Oslo Børs er i dag verken spesielt høyt eller lavt i et internasjonalt perspektiv. Ved utgangen av juli 2004 var knappe 31 pst. av verdiene på Oslo Børs eid av utlendinger. De tilsvarende tallene for Sverige og Danmark var hhv. om lag 33 pst. og 34,1 pst.

Med børsnotering av Telenor ASA og Statoil ASA i hhv. 2000 og 2001 økte den offentlige eierandelen i selskaper notert på Oslo Børs betydelig. Ved utgangen av juli 2004 var 39 pst. av verdiene på Oslo Børs eid av det offentlige. Dette er en reduksjon på om lag 3 prosentpoeng siden utgangen av 2002. De siste årene har staten gjennomført flere salg av aksjer. Det er bl.a. blitt gjennomført begrensede salg i selskapene Telenor ASA og Statoil ASA. Selskapene SND Invest AS, Olivin AS, Arcus Gruppen ASA og NOAH Holding AS er blitt fullt privatisert. Dette er nedsalg som verdimessig beløper seg til nær 28 mrd. kroner i perioden. I andre selskaper som DnB NOR ASA, Yara International ASA og Grødegaard AS er statlig eierandel gått ned som følge av omstruktureringer som har gitt private aksjonærer større eierandel, jf. tabell 5.9.

Regjeringen ønsker over tid å redusere det statlige eierskapet ytterligere. I noen tilfeller er staten eier av virksomhet i markeder med relativt svak konkurranse. Det er derfor viktig at salg av statlig eide aksjer gjennomføres på en slik måte at de bidrar til å fremme konkurransen.

Eierskapet i selskaper med et forretningsmessig formål er i dag i stor grad samlet i Nærings- og handelsdepartementet. Målet har vært å styrke den generelle foretningsmessige kompetansen og skape et større skille mellom staten som eier og som tilsyns- og reguleringsmyndighet. De årlige eierberetningene som Nærings- og handelsdepartementet har publisert i 2003 og 2004, bidrar til økt åpenhet omkring forvaltningen av det statlige eierskapet.

I samsvar med Stortingets vedtak under behandlingen av St.meld. nr. 22 (2001 - 2002) Et mindre og bedre statlig eierskap, jf. Innst. S. nr. 264 (2001 - 2002), ble det nedsatt et utvalg for å foreta en bred gjennomgang av statens organisering og forvaltning av sitt eierskap. Utvalget leverte sin rapport, NOU 2004: 7 Statens forretningsmessige eierskap, i mars 2004. Utredningen med høringsuttalelser er for tiden under vurdering i Nærings- og handelsdepartementet.

5.3.6 Næringslovgivning og forenkling

Lover og forskrifter fastsetter krav og rettigheter som griper inn i utøvelse av næringsvirksomhet. Regelverk som retter seg direkte mot bedrifter, omfatter f.eks. foretaksnavn, registrering, regnskap, skatt, arbeidsmiljø mv. Men også regelverk for andre samfunnsområder eller allmenne hensyn berører bedrifter i ulike sammenhenger. Overholdelse av regelverket medfører ressursbruk både i bedriftene og i offentlig forvaltning, knyttet til bl.a. opplæring i og forståelse av regelverket, rutiner og systemer for oppfølging, innrapportering og kontroll.

Samfunn, næringsliv og teknologi er i stadig endring, noe som innebærer at også utvikling, tilpasning og forenkling av regelverk, innrapportering mv. må være et kontinuerlig arbeid. Det er derfor behov for jevnlig kontakt mellom myndigheter og nærings- og arbeidslivet. Regjeringen etablerte i august 2002 et rådgivende kontaktforum for forenkling overfor næringslivet. Forumet ledes av nærings- og handelsministeren, og har med representanter for organisasjonene i nærings- og arbeidslivet.

Regjeringen la i oktober 2002 fram handlingsplanen Et enklere Norge. Målet er et regelverk skal være minst mulig ressurskrevende for næringslivet å etterleve. I tillegg til en rekke konkrete tiltak, beskriver planen en del grunnleggende prinsipper og krav til utforming av regelverk og innrapportering. Status rapporteres årlig i en tilstandsrapport. Handlingsplanen omfatter fem prioriterte innsatsområder: Konsekvensutredning, elektronisk innrapportering, forenkling av regelverk for helse, miljø og sikkerhet (HMS), plan- og bygningsloven og evaluering av regelverk.

Konsekvensutredninger et krav i forbindelse med offentlige utredninger, regelendringer og tiltak, herunder konsekvenser for næringsvirksomhet. Kvaliteten av utredningene er imidlertid varierende. Konsekvensutredning av lovforslag og regelverk synes generelt å være svakere enn av investeringer og bevilgningsforslag. Bestemmelser om konsekvensutredning i sentralforvaltningen er nedfelt i utredningsinstruksen. Flere departementer har styrket sin kompetanse også for å kunne gi bedre veiledning til andre om konsekvensutredning i forhold til sektoren. I 2002 etablerte Nærings- og handelsdepartementet Orakel (Offentlige Reformer - Administrative Konsekvenser - Enklere Lover). Denne prosjektgruppen skal bidra til at konsekvensene for næringslivet av offentlige reformer, regelverk og andre tiltak vurderes på et tidlig stadium.

Elektronisk innsending og behandling av skjema reduserer belastningen av offentlige oppgaveplikter. Samtidig gir elektronisk innsending grunnlag for økt gjenbruk av data, slik at offentlige etater kan samordne innsamlingen bedre. AltInn, som er en portal (dvs. et felles nettsted) for innlevering av offentlige skjemaer på Internett, ble satt i full drift fra mai 2004. Det var Skatteetaten, Statistisk sentralbyrå og Brønnøysundregistrene som tok initiativ til AltInn. Senere er også Statens lånekasse og Konkurransetilsynet blitt med. Flere andre etater er i ferd med å slutte seg til AltInn. Skjemaene som allerede kan mottas over AltInn, utgjør om lag 60 pst. av den statlige oppgavebyrden overfor næringsvirksomhet. Med innføring av elektronisk signatur, som trolig kan skje i løpet av 2005, vil det i enda større grad være mulig å bruke elektronisk kommunikasjon.

HMS-området er underlagt flere ulike regelverk. Arbeid med forenkling og samordning av regelverk og tilsynsstruktur har pågått siden begynnelsen av 1990-årene. Det meste av næringslivet må i dag forholde seg til fire tilsynsetater: Arbeidstilsynet, Direktorat for samfunnssikkerhet og beredskap, Næringslivets sikkerhetsorganisasjon og Statens forurensningstilsyn. Petroleumstilsynet, som ble opprettet 1. januar 2004, har myndighetsansvar for sikkerhet og arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten på sokkelen og ved enkelte anlegg på land. Det nye tilsynet overtok oppgaver som tidligere lå i Oljedirektoratet og, for landbaserte petroleumsanlegg, i Arbeidstilsynet. Tre forurensningsforskrifter, som trådte i kraft 1. juli 2004, bidrar til å forenkle regelverket om forurensning, produkter og avfall. De tre nye erstatter 50 tidligere forskrifter på området.

Lov om rett til miljøinformasjon trådte i kraft 1. januar 2004. Loven gir alle innbyggere retten til å få miljøinformasjon både fra offentlige myndigheter og offentlige og private virksomheter. Miljøinformasjonsloven pålegger samtidig det offentlige en plikt til å ha kunnskap og oversiktsinformasjon om miljøet. Informasjonen skal gjøres lett tilgjengelig for allmennheten. En europeisk database over bedriftenes utslipp åpnet 23. februar 2004: «European Pollutant Emission Register». Databasen omfatter utslipp til luft og vann fra om lag 9 300 bedrifter i EU-15 og Norge, hvorav om lag 100 norske bedrifter. I august 2004 åpnet miljøvernforvaltningen en nettbasert oversikt over hvilke offentlige instanser som har ansvar for miljølovverket, med pekere til aktuelle lover og forskrifter.

Plan- og bygningsloven er under gjennomgang. Planlovutvalget la i mai 2003 fram forslag til å modernisere plansystemet i dagens lov. Bygningslovutvalget skal avgi sin endelige innstilling sommeren 2005. På grunnlag av utredningsarbeidet er det allerede vedtatt flere endringer i loven. Tidsfrister for kommunenes behandling av byggesaker og reguleringsplanforslag, samt innsigelse fra berørte myndigheter, trådte i kraft 1. juli 2003. Bestemmelsene er skjerpet fra 1. juli 2004, ved at gebyret til kommunen reduseres om kommunen ikke overholder fristene. Fra samme tidspunkt er også mulighetene for «omkamp» ved behandling av reguleringsplaner og bebyggelsesplaner i kommunene redusert. Lovendringen innebærer at innsigelse eller klage ikke kan fremmes når den samme innvendingen allerede er behandlet i en overordnet plan.

Den rikspolitiske bestemmelsen om midlertidig etableringsstopp for kjøpesentre utenfor sentrale deler av byer og tettsteder utløp 1. februar 2004. Etableringsstoppen hadde da vært virksom i fem år. Heretter gjelder de vanlige reglene i plan- og bygningsloven også for etablering av kjøpesentre.

Saksbehandlingen knyttet til opprydding i forurenset grunn er også forenklet fra 1. juli 2004. I stedet for det tidligere systemet med både kommunal behandling etter plan- og bygningsloven og krav om tillatelse fra forurensningsmyndighetene, skal tiltakshaver nå utarbeide en tiltaksplan som kommunen behandler, og så langt som mulig samordner med behandlingen av saken etter plan- og bygningsloven. Bestemmelsene om konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven er endret med virkning fra 2005. Endringene er til dels nødvendige for å iverksette EUs direktiv om vurdering av miljøvirkningene av visse planer og programmer, og ivareta andre internasjonale forpliktelser om utredning av miljøkonsekvenser. Samtidig forenkles regelverket, ved at bestemmelsene om konsekvensutredning for tiltak er innarbeidet i de ordinære planbestemmelsene. I dag er dette separate prosesser, som begge krever utarbeiding av dokumentasjon og offentlig høring.

Oppgaveregisteret,som er ett av Brønnøysundregistrene, er sentralt i arbeidet med å hindre overflødig innsamling og registrering av opplysninger. Hovedoppgaven er å holde løpende oversikt over næringslivets oppgaveplikter, og finne muligheter for samordning og forenkling. Registeret er begrenset til næringslivets oppgaveplikter overfor statlige myndigheter, og omfatter i dag ikke oppgaveplikter pålagt av fylkeskommunale og kommunale myndigheter.

Belastningsstatistikk ved statlige oppgaveplikter, som viser både antall skjema og tidsbruken hos de næringsdrivende, utarbeides av Oppgaveregisteret. Antall årsverk er anslått på grunnlag av etatenes vurdering av tidsforbruket ved forarbeid og utfylling av skjemaene. Disse anslagene kan avvike fra den faktiske tidsbruken i bedriftene, men gir likevel en indikasjon på utviklingen i det totale belastningsnivået over tid. Størrelsesorden av endringene må ses i forhold til 689 statlige skjemavarianter pr. 30. juni 2004, som til sammen medførte en anslått belastning for næringslivet på om lag 6 490 årsverk.

Tabell 5.10 viser antall nye oppgaveplikter som er innført fra 1998 til utgangen av første halvår 2004, og iverksatte samordnings- og forenklingstiltak (dvs. enklere skjemaer, redusert innsamlingshyppighet og mer samarbeid mellom etatene). Hvordan dette har endret belastningen for næringslivet er illustrert i tabell 5.11, som viser anslag over antall årsverk. Siden Oppgaveregisterets arbeid startet i 1998, er det registrert 98 samordnings- og forenklingstiltak, som har redusert næringslivets oppgaveplikter i forhold til statsforvaltningen med til sammen 320 årsverk. I tillegg kommer en reduksjon fra elektronisk innrapportering via AltInn, som ennå ikke er innarbeidet i statistikken. De økte oppgavepliktene med innføring av Aksjonærregisteroppgaven (Skattedirektoratet) og Melding om foretakssammenslutning (Konkurransetilsynet) vil heller ikke bli registrert før i statistikken for hele 2004.

Offentlig regelverk påfører næringslivet administrative kostnader utover det som er knyttet til oppgaveplikter. Det er en begrenset del av regelverkskostnadene som rapporteres i belastningsstatistikken, og tallene er ikke brutt ned på de enkelte lovområder eller bestemmelser. Nærings- og handelsdepartementet har satt i gang en mer inngående undersøkelse av næringslivets kostnader forbundet med å overholde sentrale regelverk. Undersøkelsen er basert på dybdeintervjuer med et lite antall bedrifter som er særlig berørt av det aktuelle regelverket. Metoden vil gi detaljert informasjon om kostnadene ved ulike bestemmelser og regelverk, og dermed anvisning på hvor det kan være behov for ytterligere forenkling.

5.4 Modernisering av offentlig sektor

5.4.1 Målene i moderniseringsarbeidet

Sem-erklæringen markerer at Regjeringen gir arbeidet med å modernisere offentlig sektor høy prioritet. Med økende velstand stilles det større krav til omfang og kvalitet på offentlig finansierte tjenester. For norsk næringsliv innebærer økende internasjonal konkurranseeksponering at kvaliteten på infrastruktur, utdanning og forskning blir stadig viktigere. Offentlige tjenesteprodusenter møter økt konkurranse. Mer velutviklede private markeder gir et økende privat tilbud på områder der offentlige tjenestetilbydere tradisjonelt har vært enerådende. På lengre sikt vil aldringen av befolkningen forsterke presset mot offentlige utgifter og øke behovet for reformer som gir flere og bedre tjenester pr. krone bevilget over offentlige budsjetter. Det er også behov for reformer som begrenser veksten i overføringene. Regjeringens perspektivmelding, som planlegges lagt fram høsten 2004, vil gi en nærmere drøfting av de langsiktige utfordringene, herunder strategier for å videreutvikle offentlig sektor.

I sin redegjørelse for Stortinget 24. januar 2002 la Arbeids- og administrasjonsministeren fram Regjeringens moderniseringsprogram for offentlig sektor. Regjeringen vil videreføre arbeidet for å nå de sentrale målene i programmet:

• Brukerretting. En individuell tilpasning av de offentlige tjenestene skal bidra til at innbyggernes ulike behov dekkes bedre.

• Enklere forvaltning for brukerne. Møtet med offentlig forvaltning skal gjøres enklere. Innbyggerne skal lett kunne finne fram i tjenestetilbudet, og det skal være enkelt å fremme sin sak overfor det offentlige.

• Flere og bedre tjenester for hver krone. Ressursene må settes inn på de områdene der innsatsen gir størst avkastning sett i forhold til behovene, og en må få bedre tjenester ut av de ressursene som faktisk settes inn på det enkelte området.

• God utnyttelse av arbeidskraften. Staten må sikre bred rekruttering, kulturelt og kompetansemessig mangfold og forhindre utstøting av eldre arbeidstakere. Politikken må lette omstilling og mobilitet både innen offentlig sektor og mellom det offentlige og privat næringsliv.

• Styrket kommunal handlefrihet. Økt handlefrihet til kommunene er et viktig bidrag til bedre ressursbruk fordi tjenestene da bedre kan tilpasses variasjoner i innbyggernes ønsker mellom kommunene.

Regjeringens moderniseringsprogram omfatter både kommunal og statlig sektor. Moderniseringsarbeidet i kommunene er likevel først og framst kommunenes ansvar, jf. St.prp. nr. 64 (2003-2004) Kommuneproposisjonen. Statens rolle består i å utforme rammebetingelser som gir kommunene handlingsrom i moderniseringsarbeidet. I denne sammenheng er både utforming av finansieringssystemet for kommunene og lov- og regelverk viktig. En hovedutfordring er å utforme rammebetingelser som gir gode incentiver til å finne effektive løsninger lokalt.

Moderniseringsarbeidet i staten foregår i første rekke i de enkelte virksomheter, etater og departementer. Sentralt kan Regjeringen bidra med å utforme rammebetingelser som understøtter reformer og koordinerer reformarbeidet. Moderniseringsdepartementet har ansvar for koordinering av arbeidet på tvers av sektorer. I tillegg til dette har departementet ansvaret for viktige virkemidler i moderniseringsarbeidet: Konkurransepolitikken, IT-politikken og forvaltnings- og personalpolitikken.

5.4.2 Moderniseringen av kommunal sektor

En betydelig del av den offentlige tjenesteproduksjonen foregår i kommunesektoren. Kommuner og fylkeskommuner har blant annet ansvar for skole, pleie og omsorg og barnehager, jf. figur 5.3. Dette er tjenesteområder som er arbeidsintensive. Utbyggingen av velferdsordningene gjennom de siste tiårene har medført en betydelig vekst i sysselsettingen i kommunene. Om lag 1/5 av alle landets sysselsatte arbeider nå i kommunal sektor.

Kommunenes rammebetingelser må stimulere til effektiv tjenesteproduksjon. Regjeringen ønsker derfor å redusere den statlige detaljstyringen av kommunesektoren og gi kommunene større muligheter til å gjøre selvstendige prioriteringer tilpasset lokale forhold. Med dette utgangspunktet er rammefinansiering en hensiktsmessig modell for finansiering av kommunesektoren. Finansiering gjennom øremerkede tilskudd bør forbeholdes viktige nasjonale prioriteringsområder i en oppstartsfase, eller brukes til finansiering av oppgaver som bare et mindre antall kommuner har ansvar for. Figur 5.4 viser sammensetningen av kommunesektorens frie inntekter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Rammefinansiering gir rom for lokale beslutninger tilpasset befolkningens behov og lokale kostnadsforhold. Det er behov for å utvikle nye former for samhandling mellom staten og kommunene som i mindre grad baseres på lovfesting, øremerking, rapportering og tilsyn. Regjeringen vil legge større vekt på målstyring, samtidig som detaljerte krav til hvordan målene skal nås tones ned.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

For å øke andelen frie inntekter la Regjeringen i Kommuneproposisjonen for 2004 fram en omfattende plan for å redusere omfanget av øremerkede tilskudd ved å innlemme bevilgningene i kommunenes rammetilskudd. Til sammen ble øremerkede tilskudd på om lag 8 mrd. kroner foreslått innlemmet i 2004, mens ytterligere tilskudd på om lag 3 mrd. kroner skulle innlemmes i perioden 2005-07. Regjeringen fikk tilslutning til flere av forslagene, men Stortinget vedtok at driftstilskuddet til barnehager først skal innlemmes i 2006. I Kommuneproposisjonen 2005 foreslo Regjeringen å innlemme øremerkede tilskudd på om lag 570 mill. kroner i 2005. Stortingets behandling førte til at tilskudd tilsvarende 537 mill. kroner vil bli innlemmet i 2005.

Samarbeidsprosjekt om ny kommunestruktur

Kommunal- og regionaldepartementet og Kommunenes sentralforbund (KS) har satt i gang et landsomfattende prosjekt der alle landets kommuner inviteres til å vurdere om deres kommunegrenser er tilpasset framtidige utfordringer. Målet for arbeidet er mer robuste kommuner og et styrket lokaldemokrati.

I alle fylker er det etablert prosjektgrupper som skal samordne prosesser og utredninger, og det er også ansatt prosjektledere som skal bistå prosjektgruppene i å skape gode lokale prosesser. KS leder prosjektet. I alle fylker vil det bli utredet konsekvenser av kommunesammenslutning for grupper av kommuner. Utredningene skal danne grunnlag for at de enkelte kommunestyrene kan ta stilling til inndelingsalternativene som er utredet for sin kommune. Kommunestyrene kan i disse høringsuttalelsene også komme med innspill til endringer i de statlige rammebetingelsene som anses nødvendige for å realisere kommunesammenslutninger. Høringsuttalelsene vil bli oppsummert og behandlet av prosjektgruppene. Det tas sikte på å orientere Stortinget om resultatene av prosessen våren 2006.

Eiendomsforvaltningsutvalget

Eiendomsforvaltningsutvalget ble oppnevnt i november 2003, og er bedt om å foreta en gjennomgang av den kommunale og fylkeskommunale eiendomsforvaltningen. Evalueringen foretas med sikte på å avdekke eventuelle svakheter i de rammebetingelsene eiendomsforvaltningen skjer under. Utvalget vil foreslå nødvendige tiltak for å oppnå en mer effektiv eiendomsforvaltning i kommuner og fylkeskommuner. Utvalget vil avlevere sin innstilling i oktober 2004.

Effektivisering

Nærmere 300 kommuner/bydeler har i løpet av perioden 2002-2004 deltatt i et effektiviseringsnettverk for å utveksle erfaringer. Et av formålene er å beskrive den effektivitets- og kvalitetsutviklingen som har skjedd. Høsten 2004 vil det bli lagt fram en sluttrapport fra arbeidet i effektiviseringsnettverkene.

Indikatorer fra blant annet effektiviseringsnettverkene vil bli prøvd ut i et mer langsiktig prosjekt som Kommunal- og regionaldepartementet har initiert. Senter for økonomisk forskning, som er et samarbeid mellom NTNU og Institutt for samfunns- og næringslivsforskning, utfører i perioden 2003-2006 et utredningsarbeid for å utvikle modeller for måling av effektivitet og effektivitetsutvikling, både for enkeltkommuner og for kommunene samlet. Det tas sikte på å utarbeide både sektorvise og sektorovergripende studier. Målet er å utarbeide forslag til et informasjonssystem som kan oppdateres årlig.

For å stimulere til økt konkurranse ble det fra 1. januar 2004 innført en kompensasjonsordning som nøytraliserer merverdiavgiften for kommunesektoren. Gjennom den nye ordningen unngås konkurransevridninger mellom privat og offentlig sektor i forhold til merverdiavgift ved kommunale beslutninger, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.3.

5.4.4 Moderniseringen av statlig sektor

Statens tjenesteproduksjon spenner vidt og omfatter både nasjonale fellesgoder som forsvar, politi og sentraladministrasjon og individrettede tjenester som sykehustjenester og høyere utdanning. Etter den statlige overtakelsen av sykehusene, utgjør helseforbruket den klart største posten med omtrent 2/5 av det statlige forbruket ifølge nasjonalregnskapet. Forsvar står for i underkant av 1/5, mens næringsøkonomiske formål og utdanning hver dekker om lag 1/10 av det statlige forbruket. Resten av forbruket omfatter blant annet politi, rettsvesen, sosiale omsorgstjenester, miljøvern, bolig og kulturakiviteter.

Økt lokalt handlingsrom og styrket konkurranse skaper forutsetninger for økt produktivitet og bedre kvalitet. Mer bruk av informasjonsteknologi kan forenkle dialogen mellom innbyggere, næringsliv og det offentlige. Regjeringen arbeider med å få til en ordning som fjerner forskjellsbehandlingen mellom private og offentlige tjenestetilbydere for ordinære statlige forvaltningsorgan på tilsvarende måte som for kommunen. I budsjettet for 2004 ble det anbefalt en ordning med nettobudsjettering av merverdiavgift. Regjeringen vil komme tilbake til et konkret forslag til en ordning med nettobudsjettering for ordinære forvaltningsorganer i budsjettet for 2006. Regjeringen tar også sikte på å innføre en løsning som nøytraliserer merverdiavgiften for de statlige helseforetakene fra 2006, jf. nærmere omtale i St.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

Oppfølging av tilsynsmeldingen

Moderniseringen av det statlige tilsynsapparatet er viktig med sikte på konkurranse, kvalitet og sikkerhet. Omlokaliseringen av åtte tilsyn fra Oslo vil være gjennomført innen 2006. Regjeringen arbeider videre med endringer i prinsippene nedfelt i tilsynsmeldingen (St.meld. nr 15, 2002-2003) og stortingsbehandlingen. Med ny lov om elektronisk kommunikasjon og ny konkurranselov har Post- og teletilsynet og Konkurransetilsynet oppnådd økt faglig uavhengighet i forhold til departementene. Spørsmålet om økt faglig uavhengighet for andre tilsyn er under utredning. Det vil ikke bli fremmet forslag om endringer i nåværende klageordninger for tilsynene. Moderniseringsdepartementet og fagdepartementene arbeider med en gjennomgang av ansvarsdelingen mellom Konkurransetilsynet og sektortilsynene innenfor kraftsektoren og post- og telesektoren. Siktemålet er blant annet å bygge ned unødige konkurransebegrensende atferdsreguleringer. En tilsvarende gjennomgang skal gjøres for finanssektoren.

Samordning av ressursbruken innenfor statlig økonomistyring og videreutvikling av et resultatorientert styringssystem

Mål- og resultatstyring, delegering av myndighet til enkeltvirksomheter og lederansvar for resultater er sentrale styringsprinsipper for statlige virksomheter. Mål- og resultatstyring innebærer bl.a. at mål- og resultatkrav skal fastsettes og realiseres innenfor bevilgede rammer, og at resultater skal dokumenteres i forhold til oppsatte mål. Det pågår et kontinuerlig arbeid med å videreutvikle styringspraksis, metoder og verktøy, både i virksomhetene selv og gjennom felles tiltak i staten for å tilrettelegge for en bedret økonomistyring. Økonomiregelverket ble revidert og sterkt forenklet 1. januar 2004 med sikte på at styring og kontroll kan tilpasses den enkelte virksomhets egenart og å gi rom for at virksomhetene fullt ut kan bruke elektroniske løsninger. Det tilrettelegges for større grad av konkurranseeksponering av økonomitjenester og for bruk av private tjenesteleverandører.

Senter for statlig økonomistyring (SSØ) ble etablert 1. januar 2004 for å samordne ressurser og dermed styrke forvaltningsoppgavene innenfor statlig økonomistyring, herunder veiledning, kompetanseutvikling og informasjonsformidling. Senteret skal også bidra til å styrke arbeidet med samfunnsøkonomiske analyser i statlig virksomhet gjennom rådgivning og kompetansehevende tiltak. SSØ ivaretar funksjoner og oppgaver knyttet til statlig økonomistyring som tidligere lå under skattefogdkontorene, Skattedirektoratet og Finansdepartementet. Senteret er etablert med en sentralenhet og seks regionkontorer samt ett avdelingskontor i Vadsø. SSØ skal være fullt operativt innen utgangen av 2005.

Utprøving av periodiseringsprinsippet for regnskapsføring i statlige virksomheter

Regjeringen orienterte i Gul bok 2004 (jf. kap. 11) om arbeidet med å følge opp Statsbudsjettutvalgets forslag om bruk av periodiseringsprinsippet i statlig regnskapsføring. Regjeringen sikter mot å ta i bruk periodiseringsprinsippet i staten på en bredere og mer systematisk måte enn i dag. Det vil gi informasjon som vil gjøre det enklere å sammenlikne ressursbruken i ulike statlige virksomheter og i forhold til private virksomheter, samt å vurdere utviklingen av ressursbruken over tid. Stortingets bevilgningsvedtak skal fortsatt baseres på kontantprinsippet.

Flertallet i Finanskomiteen sluttet seg til Regjeringens forslag. Finansdepartementet har startet et arbeid med å utvikle standarder for regnskapsføring i statlige virksomheter etter periodiseringsprinsippet. Det legges opp til å prøve ut standardene i noen utvalgte pilotvirksomheter fra og med 2005 og evaluere erfaringene i første omgang etter ett år. Arbeidet utføres i et samarbeid med Senter for statlig økonomistyring, 10 pilotvirksomheter og deres overordnede departementer. Det tas sikte på å harmonisere de nye regnskapsstandardene for statlige virksomheter på en hensiktsmessig måte med norsk regnskapslovgivning, god regnskapsskikk i privat sektor og internasjonale regnskapsstandarder for privat og offentlig sektor.

Synliggjøring av flerårige budsjettkonsekvenser i statsbudsjettet

Statsbudsjettutvalget gikk inn for at flerårige budsjettkonsekvenser bør synliggjøres gjennom flerårige, helhetlige budsjettframskrivinger, samt at det bør åpnes for å fatte bindende flerårige budsjettvedtak for enkelte, nærmere utvalgte prosjekter, virksomheter eller områder. I Gul bok 2004 sluttet Regjeringen seg til utvalgets tilråding om synliggjøring av flerårige budsjettkonsekvenser, men gikk imot forslaget om flerårige bindende budsjettvedtak. Flertallet i Finanskomiteen, bestående av regjeringspartiene og Arbeiderpartiet, sluttet seg til Regjeringens forslag til oppfølging av statsbudsjettutvalgets tilrådinger. Flerårige budsjettframskrivinger presenteres første gang for Stortinget i Nasjonalbudsjettet og i Gul bok for 2005. Budsjettkonsekvensene skal synliggjøres for en periode på tre år utover budsjettåret.

Formålet med flerårige budsjettframskrivinger er å gi et bedre beslutningsgrunnlag gjennom oversikt over framtidige budsjettmessige konsekvenser av tiltak og regelverk. Det vil kunne bidra til å motvirke at det treffes beslutninger som i neste omgang setter de overordnede retningslinjene for budsjettpolitikken under press, eller krever at tidligere vedtak reverseres, noe som kan bidra til å undergrave forutsigbarheten i budsjettpolitikken.

Dokumentasjon og kritisk analyse av statlig ressursbruk

Regjeringen tar sikte på økt bruk av analyser som kan identifisere problemer og skissere løsninger av relevans for moderniseringen av offentlig sektor.

Statens bygge- og eiendomspolitikk

Regjeringen har nedsatt et tverrdepartementalt utvalg for å vurdere den samlede statlige bygge- og eiendomsforvaltningen. Regjeringen vil i løpet av 2005 legge fram forslag til endringer som både vil gi en mest mulig effektiv statlig bygge- og eiendomsforvaltning, og sikre at forvaltere og brukere har riktige incentiver til å bidra til dette. Statsbygg og Forsvarsbygg forvalter til sammen en stor del av statens eiendomsmasse. De største utfordringene i forvaltningen av eiendomsmassen er manglende eller for svake incentiver til effektiv arealutnyttelse og godt og kontinuerlig vedlikehold, og at det er for svake incentiver til å leie eller bygge rimelig.

Økt handlefrihet i lønns- og personalspørsmål

Harmonisering av reglene for ansettelse og stillingsvern i offentlig og privat sektor er et viktig virkemiddel for å oppnå økt mobilitet mellom sektorene. Arbeidslivslovutvalget har i sin innstilling NOU 2004:5 - «Arbeidslivslovutvalget, Et arbeidsliv for trygghet, inkludering og vekst» foreslått at det skal være like stillingsvernregler for tjenestemenn i staten, kommunene og privat sektor, samlet i én felles lov: den nye arbeidslivsloven. Reglene om ansettelser i staten er foreslått forenklet i utkastet til en ny embeds- og tjenestemannslov. Det er lagt vekt på at myndighet og ansvar skal kunne delegeres til de enkelte statlige virksomhetene. Regjeringen tar sikte på å legge fram forslag til lovendringer for Stortinget tidlig i 2005.

En sentral utfordring framover vil være å legge til rette for at statlige virksomheter innenfor rammen av en forsvarlig inntektspolitikk kan anvende lønnspolitikken og lønnsdannelsen som et strategisk og differensiert virkemiddel tilpasset lokale forhold. Lønns- og forhandlingssystemet i staten må bidra til at virksomhetene kan nå sine mål, samtidig som det understøtter målene om forenkling, desentralisering, delegering, brukerorientering og harmonisering med det øvrige arbeidsliv. Moderniseringsdepartementet vil derfor vurdere hvordan statens sentrale arbeidsgiverrolle skal utøves i forhold til lønns- og forhandlingssystemet i det statlige tariffområdet.

En helhetlig IT-politikk

Regjeringens IT-politikk, slik den er beskrevet i eNorge 2005, vil bli videreutviklet. Samlingen av ansvaret for IT-politikken i det nye Moderniseringsdepartementet gir muligheter til raskere å etablere effektive og publikumsvennlige IT-løsninger i det offentlige, og til å tilrettelegge for effektiviseringsgevinster i privat sektor. Noen satsingsområder er:

• Elektronisk forvaltning skal gjøre tilgangen til offentlig forvaltning, informasjon og tjenester enklere, fortrinnsvis ved utstrakt selvbetjening gjennom elektroniske kanaler. Målet er at alle henvendelser og søknader rettet til offentlige etater skal kunne foretas elektronisk innen utgangen av 2005.

• Det skal i løpet av 2005 utvikles en Internett-portal slik at innbyggerne kan møte det offentlige tilbudet gjennom en felles inngang. Det er store gevinster å hente gjennom økt gjenbruk av personopplysninger mellom offentlige etater, både i form av bedre tjenester og mer effektiv saksgang.

• Regjeringen arbeider med å gjøre elektronisk signaturtilgjengelig for forvaltningen, bedrifter og befolkningen på en enkel og rimelig måte. Dette skal gjøres gjennom en sterkere koordinering av offentlig sektors bruk av slike løsninger. Det er viktig med samarbeid med privat sektor om felles bruk av elektronisk ID og elektronisk signatur.

• Regjeringen vil videreføre programmet Utvikling av bredbåndsbaserte offentlige tjenester (Høykom) som er rettet mot publikum og næringsliv. Programmet skal bidra til modernisering av offentlig sektor og et bedre tjenestetilbud for publikum ved å stimulere til utvikling av brukertilpassede og innovative elektroniske tjenester. Regjeringen vil også videreføre delprogrammet Høykom-distrikt som en støtteordning særskilt innrettet mot å stimulere bredbåndsutvikling i distriktene.

Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten

Over 700 000 personer i yrkesaktiv alder står i dag helt eller delvis utenfor arbeidslivet og mottar offentlige stønader. Dagens organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen, Aetat, trygdetaten og sosialtjenesten i kommunene, er i for liten grad innrettet mot å få flere trygdede tilbake i arbeid.

Regjeringen legger stor vekt på så raskt som mulig å få etablert en mer brukerrettet arbeids- og velferdsforvaltning som kan bidra til at flere kommer i arbeid eller aktiv virksomhet, og til at færre blir værende passive stønadsmottakere. Et regjeringsoppnevnt utvalg har utredet ulike organisasjonsmodeller for samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten (NOU 2004:13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning). Rapporten er nå på høring. Regjeringen tar sikte på å framme saken for Stortinget i inneværende stortingsperiode.

5.4.5 Sektorreformer

I tillegg til tverrgående reformer arbeider de enkelte departementene videre med moderniseringsprosjekter innenfor sine felt. Tabell 5.12 gir en summarisk oversikt over viktige pågående sektorreformer, jf. nærmere omtale i de enkelte departementenes budsjettproposisjoner. Tabellen begrenser seg til offentlig tjenesteproduksjon, mens tiltak rettet mot stønadssystemet er beskrevet i avsnitt 3.6.

Fra 1. januar 2004 overtok staten ansvaret for barne- og familievern fra fylkeskommunene, og Statens barnevern og familievern (SBF) ble opprettet. Viktige mål for reformen er å styrke den faglige styringen av barnevernet og bedre kostnadskontrollen, jf. Ot.prp. nr. 9 (2002-2003). Et vesentlig skritt er å redusere behovet for tunge, kostbare tiltak og i større grad satse på familie- og nærmiljøbaserte tiltak, samt en ny modell for effektiv behandling i institusjon.

Våren 2004 la Regjeringen fram St.meld. nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring. Meldingen omhandler hele grunnopplæringenog har som hovedmål større mangfold, at skolen skal legge økt vekt på ferdigheter og kunnskap, og at elevene skal få et mer likeverdig tilbud. Virkemidlene for å nå disse målene er økt handlefrihet, styrking av elevenes grunnleggende ferdigheter og en opplæring bedre tilpasset den enkelte elev. Stortinget har i hovedsak sluttet seg til forslagene, jf. Innst. S. nr 268 (2003-2004). Det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet vil være et virkemiddel for den enkelte skole og skoleeier til å skaffe seg kunnskap som grunnlag for utvikling. Nettstedet skoleporten.no åpnet i august 2004, og skal både bidra til åpenhet og til at skolene selv, skoleeierne, foresatte, elever og andre interesserte kan engasjere seg i utviklingen av skolen.

Som ledd i arbeidet med en bedre skole har Regjeringen omorganisert den statlige utdanningsadministrasjonen. Det nye Utdanningsdirektoratet ble opprettet 15. juni 2004. Videre har Regjeringen lagt fram et lovforslag om frittstående videregående skoler, jf. Ot.prp. nr. 64 (2003-2004) Om lov om endringar i lov 4. juli 2003 nr. 84 om frittståande skolar (friskolelova). Endringene i loven skal bl.a. gjøre det enklere å starte frittstående videregående skoler i Norge.

Innføringen av Kvalitetsreformen høsten 2003 har medført store endringer for private og statlige høyere utdanningsinstitusjoner, bl.a. ny gradsstruktur, nye vurderingsformer, ny studiestøtteordning, resultatbasert finansiering og nettobudsjettering. Regjeringen har lagt fram forslag til en ny lov om universiteter og høyskoler våren 2004, jf. Ot.prp. nr. 79 (2003-2004) Om lov om universiteter og høyskoler. Loven skal gi et felles rammeverk for statlige og private høyere utdanningsinstitusjoner med hensyn til faglige fullmakter, kvalitetssikring av utdanningstilbud og studentenes rettigheter og plikter. Utgangspunktet for omleggingen er å få til en formålstjenlig utdanningsadministrasjon med best mulig sammenheng og konsistens mellom de ulike styringsnivåene.

Forsvaret er i ferd med å gjennomføre en omfattende reform med sikte på å skape et moderne og kostnadseffektivt forsvar som er tilpasset de aktuelle oppgavene hjemme og ute. Omleggingen vil fortsette i 2005, og vil videreføres i en ny planperiode fram til 2008. Sentrale virkemidler i omleggingen er endringer i Forsvarets personellstruktur og reduksjoner i bemanningen, omorganisering og avhending/salg av en stor del av eiendomsmassen. I det videre arbeidet vil fokus særlig bli rettet mot effektivisering av i logistikk- og støttefunksjoner, bl.a. gjennom bemanningsreduksjoner. Målet om en innsparing i Forsvarets årlige driftsutgifter på 2 mrd. kroner i perioden 2002-2005 er i forslaget til statsbudsjett for 2005 økt til 2¼ mrd. kroner. Langtidsplanen 2005-2008 har en målsetting om ytterligere omprioritering av ressurser til operativ virksomhet. Blant annet skal minst 600 mill. kroner årlig dreies fra Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) til høyt prioritert virksomhet som operativ drift og investeringer. For å oppnå økt fokus på strategiske områder, kvalitetsforbedringer av kjernevirksomheten og reelle kostnadsreduksjoner kan det være aktuelt å benytte ulike former for samarbeid med private aktører.

En omfattende reform av Politi- og lensmannsetatenskal bidra til en mer effektiv forebygging og bekjempelse av kriminalitet, og til at etaten blir mer publikumsorientert og kostnadseffektiv. Politireformens fase I med sammenslåing av politidistrikter fra 54 til 27 ble fullført ved årsskiftet 2002-2003. Politireformens fase II består i å etablere en mer hensiktsmessig organisering og oppgavefordeling innen hvert politidistrikt. Endringene i fase II skal være gjennomført i løpet av 2004.

Spesialenheten for politisaker skal opprettes etter endringer av straffeprosesslovens §§ 59a og 67 om ny organisering av et eget etterforskningsorgan for politiet og påtalemyndigheten. Spesialenheten skal erstatte tidligere SEFO og foreta og lede etterforskningen i saker som gjelder anmeldelse av embets- eller tjenestemenn i politiet eller påtalemyndigheten for å ha begått en straffbar handling i tjenesten. Det nye organet forventes å være etablert med tilhold i Hamar tidlig i 2005.

Det er vedtatt å redusere antall domstoler i første instans fra 92 til 66 innen 1. januar 2008, jf. St.meld. nr. 23 (2000-2001) og Innst. S. nr. 242 (2000-2001). I løpet av 2004 vil antallet domstoler i første instans være redusert til 86. Formålet med å etablere større enheter er å få mer faglig robuste domstoler tilpasset framtidige krav og utfordringer, en mer effektiv ressursutnyttelse og bedre administrative rutiner.

Gjennomgang av tolldistriktsforvaltningenhar som mål å øke effektiviteten og kvaliteten i den ytre etat, samt å gi mulighet for flere grensekontroller og flere virksomhetskontroller. Reformen vil gi større fagmiljøer. Ytre etat er fra 1. januar 2004 organisert i seks tollregioner, og hele omorganiseringen skal være sluttført medio 2005.

Det har vært en forutsetning at sykehusreformenmå undergis en større, uavhengig resultatevaluering etter at omleggingen har fått virke en tid. Helsedepartementet legger fram opplegget for en slik evaluering i St.prp. nr. 1 (2004-2005). I St.meld. nr. 5 (2003-2004) Inntektssystemet for spesialisthelsetjenesten er det foretatt en bred gjennomgang av finansieringsordningene i spesialisthelsetjenesten. En rekke oppfølgingstiltak beskrevet i meldingen ble iverksatt i 2004, bl.a. en bedre balanse mellom aktivitetsfinansiering av pasientbehandling og basisbevilgning til regionale helseforetak. I budsjettet for 2005 vil det bli tatt i bruk nye prinsipper for å fordele basisbevilgningene mellom de fem regionale helseforetakene, med utgangspunkt bl.a. i de erfaringene som er høstet med inntektssystemet for kommunesektoren. For å bidra til en bedre styring av utviklingen av laboratorie- og radiologitjenester skal aktivitetsfinansieringen halveres fra 2005 og basisbevilgningene økes tilsvarende.

5.5 Oppfølgingen av handlingsplanen for bærekraftig utvikling

Regjeringen la fram Nasjonal Agenda 21, den nasjonale handlingsplanen for bærekraftig utvikling som et eget kapittel i Nasjonalbudsjettet 2004. Dette var i tråd med Regjeringens syn om at bærekraftig utvikling må knyttes til sentrale politisk- økonomiske dokumenter. Det ble gitt en bred omtale av betydningen av bærekraftig utvikling, Regjeringens målsettinger på de sentrale politikkområdene og viktige problemstillinger i oppfølgingen av planen.

Handlingsplanen fokuser på tiltak på syv hovedområder:

1. Internasjonalt samarbeid for bærekraftig utvikling og bekjempelse av fattigdom

2. Klima, ozonlaget og langtransporterte luftforurensninger

3. Biologisk mangfold og kulturminner

4. Naturressurser

5. Helse- og miljøfarlige kjemikalier

6. Bærekraftig økonomisk utvikling

7. Samiske perspektiver i miljø- og ressursforvaltningen

Disse områdene skal i første rekke følges opp i de enkelte departementers meldinger og proposisjoner. Viktige tiltak omtales nedenfor.

5.5.1 Internasjonalt samarbeid for en bærekraftig utvikling og bekjempelse av fattigdom

Internasjonalt og regionalt samarbeid for miljø og bærekraftig utvikling

Det norske formannskapet for FNs kommisjon for bærekraftig utvikling CSD lyktes å vitalisere kommisjonen. CSD-12 ga en bred politisk mobilisering for Johannesburg-målene knyttet til vann, sanitære forhold og bosetting. Dette vil bli fulgt opp i 2005 under CSD-13. Deretter vil CSD bl.a. ta for seg energi.

I statsbudsjettet er det foretatt en særskilt avsetning til satsing på fornybare energikilder. Statkraft NORFUND Power Invest bidrar til utvikling og opprustning av fornybare energiressurser i utviklingsland. Det arbeides også med å målrette satsingen på fornybar energi i bistandsporteføljen. Regjeringen vil opprette en felles arbeidsgruppe mellom myndigheter, næringsliv og forskningsmiljø for å kartlegge hva Norge kan tilby utviklingslandene på energiområdet.

Regjeringen følger opp vedtaket i Johannesburg om utviklingen av rammeverk for tiårs handlingsprogrammer for bærekraftig produksjon og forbruk. FNs miljøprogram, UNEP, og CSD er sekretariat for «Marrakesh-prosessen» der man gjennomgår målene på feltet. Norge spiller en aktiv rolle og vil ved slutten av 2004 gjennomgå opplegget sammen med EU.

Norge bidrar til å styrke UNEPs rolle gjennom en rammeavtale. Målet er å styrke utviklingslandenes forvaltningskapasitet på miljøområdet. Norge arbeider i Global Environmental Facility (GEF) for å fremme gjennomføringen av de store, globale miljøavtalene og for å mobilisere større innsats i privat sektor.

Norges kultursamarbeid med land i sør skal fremme kulturelt mangfold gjennom å støtte lokale krefters arbeid med å bevare kulturarven og styrke kulturlivet. Gjennom rammeavtalen med UNESCO støttes tiltak for kulturelle rettigheter og vern av kulturarv.

Norge har i WTO videreført arbeidet for at handelsregelverket og multilaterale miljøavtaler forblir likestilte. Norge har gått inn for å avskaffe handelshindre på miljøvennlige varer og tjenester. Styrking av utviklingslandenes kompetanse og institusjonelle kapasitet omkring miljø og handel er et satsningsfelt i rammeavtalen med UNEP.

Norge har bidratt til gjennomføring av pilottiltak for å styrke Verdensbankens arbeid med å integrere miljøhensyn og bekjempelse av fattigdom.

Norge er en pådriver internasjonalt for å bekjempe ulovlig, uregulert og urapportert fiske. Norge arbeider både regionalt og internasjonalt for regulering av dypvannsfiske og for forbud mot bunntråling i særlig sårbare områder.

Det er satt i gang et arbeid med en handlingsplan for bærekraftig produksjon og forbruk for landene i Barentsregionen. Det arbeides for at Russland skal legge en økosystembasert tilnærming til grunn for forvaltning av sin del av Barentshavet.

Mange atominstallasjoner i Russland representerer en betydelig miljørisiko. Gjennom Regjeringens handlingsplan for atomsikkerhet bidrar Norge med tiltak i atomsikkerhetsarbeidet. Norge har bl.a. prioritert opphugging av utrangerte atomubåter. Da Norge overtok formannskapet i Barentsrådet i oktober 2003, ble utenriksministrene enige om å arbeide for fjerning av miljømessige «hot spots» i regionen innen ti år. Dette inkluderer eliminering av forurensningskilder, modernisering og miljømessig forbedring av industri, energisparing, kloakkrensing og utbedring av drikkevann.

Norge er en av hovedaktørene i Arktisk Råds arbeid for bærekraftig utvikling. De siste fire årene er det gitt spesiell prioritet til utredningen om konsekvenser av klimaendringer i Arktis, Arctic Climate Impact Assessment (ACIA). Resultatene vil presenteres på ministermøtet i Arktisk Råd i november 2004. ACIA er den første omfattende studien om konsekvenser av klimaendringer i hele det arktiske området. Resultatet vil være et viktig innspill til FNs klimapanel (IPCCs) arbeid med 4. hovedrapport, som vil bli lagt fram i 2007. Norge har også prioritert rådets arbeid med overvåking av regional og langtransportert forurensning i Arktis. Overvåkningsprogrammet AMAP, med fast sekretariat i Oslo, har spilt en sentral rolle. En strategi for en bærekraftig nordisk arktisk turisme ble vedtatt av de nordiske næringsministrene 3. september 2004. Målet er å realisere turistpotensialet slik at det bidrar til bærekraftig utvikling.

Norge deltar i dialogen om miljøspørsmål i Østersjøsamarbeidet. Trygg sjøtransport står i hovedfokus i lys av økende eksport av olje fra russiske terminaler i Finskebukta. Norge støttet vedtaket i IMOs miljøkomite om å etablere deler av Østersjøen som spesielt vernet område.

De nordiske land har hatt en felles nordisk strategi for bærekraftig utvikling siden 2001. Den har en tidsramme på 20 år og blir revidert hvert fjerde år. Det er nå fastsatt nye mål og innsatser for perioden 2005-08. Det legges større vekt på sosiale og økonomiske dimensjoner i bærekraftig utvikling.

Ansvaret for gjennomføringen av strategien tilligger først og fremst det enkelte land. Strategien fokuserer på områder hvor landene har felles interesser og har størst forutsetninger for å bidra til bærekraftig utvikling. Prioriterte tverrsektorielle områder er produksjons- og forbruksmønstre, klimaendringer og luftforurensning, biologisk mangfold og genressurser, havet, kjemikalier og næringsmidler. Prioriterte sektorer omfatter energi, transport, landbruk, skogbruk og fiske. Strategien inkluderer et samarbeid med Nordens nærområder og benyttes også til å påvirke prosesser i EU, OECD og FN.

Norge arbeider for at de nye EU-medlemmene skal prioritere miljø og bærekraftig utvikling i de nye finansieringsordningene. I de to nye finansieringsordningene under den utvidede EØS-avtalen, en EØS/EFTA-ordning på 120 mill. euro pr. år der Norges andel utgjør 94,59 pst., og en bilateral norsk ordning på 113,4 mill euro pr. år, er miljø og bærekraftig utvikling støtteberettigede områder.

Regjeringen arbeider for å fremme bedrifters samfunnsansvar, nasjonalt og internasjonalt. Norge deltar aktiv i samarbeidet i FNs «Global Compact», UNEP, OECD, og Nordisk Ministerråd på området. Regjeringen viderefører arbeidet i konsultasjonsorganet Kompakt, som behandler spørsmål vedrørende næringslivets samfunnsansvar. Kompakts mandat og sammensetning er endret blant annet med sikte på å engasjere store norske eksportbedrifter direkte. Kompakt har siste år blant annet drøftet korrupsjon, transparens i utvinningsindustriene, miljøspørsmål og internasjonal normdannelse på CSR-området og vil bli invitert til å diskutere hovedlinjene i Norges framtidige internasjonale satsing på feltet.

Regjeringens handlingsplan for fattigdomsbekjempelse

Regjeringen la våren 2004 fram en ny stortingsmelding om utviklingspolitikken - St.meld.nr. 35 «Felles kamp mot fattigdom».

Bedre internasjonale rammevilkår for utvikling

I Plan of Implementation fra Johannesburg legges det stor vekt på å redusere fattige lands gjeldsbyrde. Norge har i flere år vært i front i arbeidet for gjeldslette som er et sentralt virkemiddel i kampen mot fattigdom, og var det første landet som tok til orde for å slette inntil 100 pst. av de fattigste landenes stat-til-stat gjeld. Siden 1998 har Norge slettet 1,6 mrd. kroner av de fattigste utviklingslandenes gjeld til Norge. Ambisjonen er å slette resten - om lag 1,4 mrd. kroner. Gjeldsletten og øvrig bistand er knyttet til at utviklingslandene tar fattigdomsbekjempelse på alvor.

Handlingsplan om gjeldslette for utvikling,lansert i mai 2004, er en videreutvikling av handlingsplanen fra 1998. Fortsatt prioriteres de fattigste landene. Norge viderefører betydelige bidrag til mekanismer for gjeldslette til multilaterale og private kreditorer og vil fortsatt aktivt støtte gjeldsletteinitiativet for de fattigste landene, Heavily Indebted Poor Countries Initiative (HIPC). Det legges opp til raskere og dypere gjeldslette for land som har vært rammet av krig og konflikt. Et annet nytt tiltak er prioriterering av bilateral gjeldslette for land som ikke omfattes av HIPC. Norge støtter at også slike land om nødvendig får slettet deler av gjelden, og har medvirket til enighet om dette blant kreditorlandene. Som ledd i nyorienteringen ønsker Regjeringen å gjennomføre «gjeldsbytter» (swaps) med Pakistan, Vietnam og eventuelt Ecuador. Gjeld ettergis mot at landene forplikter seg til å gjennomføre utviklingsfremmende og fattigdomsbekjempende tiltak, finansiert med midlene som skulle ha vært betalt til Norge. Norge støtter et mer systematisk internasjonalt samarbeid for å bedre gjeldsstyringen i utviklingslandene og sikre at de unngår å havne i nye «gjeldsfeller». Norge arbeider for en debatt om internasjonale mekanismer for restrukturering av gjeld.

Bidrag til bedre nasjonale rammebetingelser i utviklingslandene

For å styrke mottakerlandenes eierskap til egen utviklingsstrategi arbeider Norge for at bilateral og multilateral bistand tar utgangspunkt i utviklingslandenes strategier for fattigdomsreduksjon. Økt andel av bistanden kanalisert via nasjonale systemer styrker utviklingslandenes institusjoner. I blant annet Mosambik, Tanzania, Malawi og Vietnam støtter Norge forbedring av økonomistyringssystemer. Norge fokuserer på at fattigdomsstrategiene følges opp i mottakerlandenes årlige budsjetter.

Norsk og internasjonal bistand

Norge arbeider for at flere giverland skal oppfylle målet om at utviklingsbistand skal utgjøre 0,7 pst. av BNI. Flere giverland har i det siste året annonsert tidsplaner for å nå dette målet. Andelen av den norske bistanden som går til de fattigste landene, har steget de siste årene. Norge deltar i koordinering av bistand med utgangspunkt i mottakerlandenes fattigdomsstrategier. I norsk bilateral bistand er koblingen til mottakerlandenes fattigdomsstrategier blitt tydeligere, og det arbeides for å konsentrere bistanden om færre innsatsområder i det enkelte land.

Det samlede budsjettforslaget for offisiell utviklingshjelp (ODA) for 2005 er 16 624 mill. kroner, en økning på om lag 1 600 mill. kroner i forhold til saldert budsjett 2004. Budsjettforslaget innebærer at bistandens andel av forventet bruttonasjonalinntekt (BNI) øker fra 0,94 pst. i 2004 til 0,95 pst. i 2005.

Norge har fulgt opp vedtaket i OECD om avbinding av bistand. Norge støtter arbeidet i regi av OECD og Verdensbanken for kapasitetsbygging og utvikling av mer transparente regelverk for offentlige innkjøp. Norge har påtatt seg en lederrolle på området i forhold til Vietnam.

Mer enn halvparten av tilleggsmidlene til WEHAB-områdene har blitt kanalisert til tiltak i Afrika. Fokuset har vært på tiltak innen områdene energi, herunder ny fornybar energi, og biologisk mangfold, men det har også blitt satt av nye midler til vann og sanitære forhold.

Støtten til urfolk har økt de siste tre årene, og det har vært fokusert på rettighetsbaserte tiltak der urfolks egne prioriteringer blir ivaretatt. De fleste urfolk er helt avhengige av det biologiske mangfoldet for å kunne beholde sine tradisjonelle levesett. Siden toppmøtet i Johannesburg blir derfor i økende grad rettighetsbasert tilnærming sett i sammenheng med bevaring av biologisk mangfold.

Privat sektor og frivillige aktører

Regjeringen har fulgt opp Strategien for næringsutvikling i Sør (NIS). Gjennom NORFUND satses det på utvikling av privat sektor i fattige land som ellers har vanskelig for å tiltrekke seg utenlandsk risikovillig kapital. Det er gitt faglig, handelsrettet bistand fra norsk side til prosjekter i UNCTAD, det Internasjonale handelssenter (ITC), det Integrerte rammeverk, UNIDO og WTO, foruten bilaterale tiltak. Støtten er relatert til enkelte utviklingslands deltakelse i handelsforhandlingene i WTO, kvalitetssikring, støtte til eksportører osv. Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon (HSH) og Forum for Utviklingshandel mottar finansiell støtte til arbeidet med importlinjer for varer fra utviklingsland og støtte til eksportører til det norske markedet. Initiativ for etisk handel (IEH) og Max Havelaar mottar finansiell støtte til sitt arbeid.

Regjeringen arbeider for å etablere internasjonale partnerskap mellom stater og store selskaper for å løse miljø- og utviklingsoppgaver. Gassfaklingspartnerskapet, hvor Statoil og Hydro deltar, og som Norge initierte, er nå etablert og har sekretariat i Verdensbanken.

Konsistens og sammenheng i norsk politikk for bekjempelse av fattigdom

Et sentralt element i FNs Tusenårserklæring (tusenårsmål nr. 8) og i St.meld. nr. 35 (2003-2004) er behovet for et globalt partnerskap for utvikling. Det innebærer blant annet at rike land har et særskilt ansvar for å gjennomgå sin politikk på områder som påvirker utviklingslandenes muligheter til å redusere fattigdom og fremme en bærekraftig utvikling. En rapport om Norges oppfølging av tusenårsmål nr. 8 vil bli ferdigstilt høsten 2004. Norge deltar i OECD og andre fora for å konkretisere og synliggjøre hva dette ansvaret innebærer for de rike landene og for at de skal rapportere om sitt arbeid med å sikre samsvar i utviklingspolitikken.

Internasjonal fred og sikkerhet

Norge er ved flere anledninger bedt om å tre inn som tilrettelegger av fredsforhandlinger. I enkelte tilfeller har Norge funnet det naturlig å påta seg oppgaven. Fredsprosessene på Sri Lanka og Filippinene er eksempler på dette. I fredsprosessen i Sudan er Norge en aktiv støttespiller for fredsbestrebelsene ledet av den regionale organisasjonen IGAD og Kenya. Norge har engasjert seg i forsoningsprosesser. I Haiti har Norge vært involvert i et arbeid for politisk dialog.

5.5.2 Klima, ozonlaget og langtransportert luftforurensning

Klima

Regjeringen arbeider for at forberedelser til forhandlinger om internasjonale forpliktelser for årene etter 2012, når Kyotoprotokollens første forpliktelsesperiode utløper, startes så snart som mulig.

Norge ratifiserte Kyotoprotokollen i 2002. Hele regelverket for bruken av de fleksible mekanismene under protokollen (felles gjennomføring, den grønne utviklingsmekanismen (CDM) og internasjonal kvotehandel) er nå på plass. Forpliktelsene, inklusive utslippsforpliktelsen for 2008-2012, vil bli oppfylt gjennom nasjonale virkemidler og tiltak, og ved bruk av de fleksible mekanismene. Kravet om demonstrerbar framgang under protokollen innen 2005 innebærer at landene skal ha gjort påviselige framskritt, og ha lagt fram en rapport om dette senest 1. januar 2006. Norge ligger godt an når det gjelder elementene som skal inngå i denne rapporten. Det er allerede etablert betydelige virkemidler mot klimagassutslipp, jf. omtalen i avsnitt 5.6 i denne meldingen. Regjeringen fører videre en offensiv politikk for omlegging av energibruk og produksjon.

Norge har en betydelig avgift på sluttbehandling av avfall. Avgiften på deponering ble lagt om med virkning fra 1. juli 2003. Det ble innført en differensiering etter deponienes miljøstandard. Fra 1. januar 2004 ble avgiftssatsene for deponering økt med 20 pst. Fra 1. juli 2004 er avgiften på forbrenning av avfall lagt om fra en tonnbasert avgift til en avgift på utslipp. Endringene gjør det mer lønnsomt å redusere klimagassutslippene ved håndtering av avfall. Norge innførte en avgift på HFK og PFK 1. januar 2003. Fra 1. juli 2004 er avgiften supplert med en refusjonsordning. Regjeringen vil legge fram for Stortinget et forslag til lov om kvotehandel med CO₂. Lovforslaget omfatter utslippskilder som i dag ikke er pålagt CO₂-avgift, og som ville fått kvoteplikt etter EUs kvotesystem, jf. nærmere omtale i avsnitt 5.6. Miljøverndepartementet og Prosessindustriens Landsforening (PIL) er enige om et opplegg for å redusere klimagassutslippene fra norsk prosessindustri utenom gassraffinerier og ilandføring av olje og gass med 20 pst. fra 1990 til 2007.

Ozonlaget

Norge har arbeidet for å sikre adekvate finansieringsmekanismer gjennom det multilaterale ozonfondet under Montrealprotokollen (utviklingsland) og GEFs finansieringsmekanismer (land i Øst-Europa). Norge har gjennomført EU-forordningen om ozonreduserende stoffer som for enkelte stoffer setter strengere mål for utfasing enn Montrealprotokollen. Norge ligger godt an til å nå utfasingsmålene både under Montrealprotokollen og EU-forordningen. Avgift og refusjonsordning for HFK og PFK bidrar til å motvirke at ozonreduserende gasser som blir faset ut, erstattes av klimagassene HFK og PFK.

Langtransporterte luftforurensninger

Bruken av virkemidler for å oppfylle Gøteborgprotokollen gjennomgås. Virkemiddelbruken for å overholde forpliktelsene for SO₂, VOC og ammoniakk er i stor grad avklart. For NO_x er det behov for ta i bruk strengere virkemidler. Det legges vekt på å finne virkemidler som kan utløse rimelige tiltak på skip og båter.

Stortinget har vedtatt en ekstra bevilgning på 10 mill. kroner i 2004 for å videreføre Sjøfartsdirektoratets NO_xRED-program for å redusere NO_x-utslipp fra kystflåten og offshoreflåten, herunder kystferger, fraktebåter og fiskefartøy. Tiltak for å redusere NO_x-utslipp fra riksvegferger vurderes. Bruk av ferger drevet på naturgass reduserer utslippene vesentlig. Fra 2007 vil to av landets største fergesamband (Mortavika - Årsvågen og Halhjem - Sandvikvåg) driftes med naturgassferger.

5.5.3 Biologisk mangfold og kulturminner

Biologisk mangfold

Et nasjonalt program for kartlegging og overvåking av biologisk mangfold på land, i ferskvann og i saltvann, er etablert. Resultatene vil lagres i databaser som er tilgjengelige over Internett. Artsdatabanken, som ble etablert i januar 2004, vil gjøre de viktigste data om biologisk mangfold tilgjengelige. Overvåking av naturtyper og viktige areal for truede arter vil gi et bilde av om virkemidlene er hensiktsmessige, og om Norge klarer å stoppe tapet av biologisk mangfold innen 2010.

Verneomfanget i Norge på om lag 1 pst. av produktivt skogareal er internasjonalt sett relativt lite. Regjeringen framhever i forslaget til strategi for økt skogvern i St.meld. nr. 25 (2002-2003) at det er nødvendig å øke skogvernet. Som en start ble områdene Skjellingshovde og Fugglia vernet i 2004. I juni 2004 varslet Landbruksdepartementet i samarbeid med Miljøverndepartementet om en forsterket innsats for vern av skog på statlige arealer. Det er iverksatt kartlegging av om lag 700.000 daa skog, i hovedsak i Sør-Norge, for å identifisere verneverdige arealer. Målet er å få endelige beslutninger om vern i august 2005.

En sterk prioritering av arbeidet med vern etter Naturvernloven har ført til at 11,3 pst. av Fastlands-Norge er vernet pr. 15. september 2004. Det dreier seg i alt om rundt to tusen verneområder, herunder 23 nasjonalparker. Regjeringen har økt vernearealet med nær 50 pst. ved å utvide 26 områder og etablere om lag 320 nye verneområder, bl.a. fem nye nasjonalparker og flere store landskapsvernområder.

Regjeringens forslag til nasjonale laksevassdrag og laksefjorder ble med visse endringer vedtatt av Stortinget i februar 2003. Vedtaket verner en vesentlig del av den norske villaksressursen, og er en milepæl i arbeidet med å ta vare på den nordatlantiske villaksen. Forslag til ferdigstilling av ordningen er planlagt lagt fram høsten 2005.

Regjeringen vil etablere et nettverk av marine verneområder og øvrig beskyttede områder for å sikre et representativt utvalg av de ulike marine naturtyper og av særegne, truede og sårbare naturverdier og kulturminner innen de ulike biogeografiske regionene i våre kyst- og havområder. Tilrådingen om marine verneområder fra det rådgivende utvalget ble overlevert Miljøverndepartementet i juni 2004.

Med hjemmel i havne- og farvannsloven ble det fra 1. juli 2004 etablert påbudte seilingsleder på strekningen Vardø-Nordkapp for trafikk som representerer særlig miljørisiko. Kystdirektoratet har fått i oppdrag å vurdere om det bør etableres seilingsleder utenfor territorialgrensen.

Stortinget har behandlet St.meld. nr. 15 (2003-2004) «Rovvilt i norsk natur» som ble lagt fram i desember 2003. Det legges til rette for å ivareta bestander av rovvilt med lavest mulig konfliktnivå. Meldingen legger opp til forvaltning gjennom 8 rovviltregioner med egne rovviltnemnder, klare bestandsmål for hver art i hver region, økt målretting av midler til forebyggende og konfliktdempende tiltak, bedre samordning av landbrukspolitiske og miljøvernpolitiske virkemidler og et bedre erstatningssystem for husdyr og tamrein som blir tatt av rovvilt.

EU har vedtatt nye regler om utsetting av genmodifiserte organismer (GMO i miljøet), bruk av GMO til mat og fôr, sporbarhet og merking av GMO og sporbarhet av genmodifisert mat og fôr. EUs regler har nærmet seg Norges i betydelig grad. Regjeringen går inn for å forhandle med EU om å innlemme disse reglene i EØS-avtalen med en videreføring av dagens EØS-tilpasning.

Cartagena-protokollen om GMO skal sikre at handel og bruk av levende GMO ikke skader biologisk mangfold eller helse. Protokollen trådte i kraft 11. september 2003 og har nå 100 parter. Det første partsmøtet, som ble holdt i februar 2004, besluttet å styrke de globale reglene for merking og identifisering av GMO ved transport over landegrensene. Detaljerte merkeregler vil ventelig bli besluttet av det andre partsmøtet i juni 2005. Partsmøtet i 2004 opprettet en arbeidsgruppe som skal framforhandle regler om ansvar og erstatning for skader som skyldes GMO. Norge er medlem av komiteen som skal kontrollere at protokollen blir etterlevd i praksis. Norge og EU er pådrivere for å styrke protokollen, særlig for merking og identifikasjon av GMO og for regler om ansvar og erstatning.

Mange arter blir spredd til områder der de ikke hører hjemme. Dette er en av de største truslene mot det biologiske mangfoldet. FN-konvensjonen om biologisk mangfold forplikter oss til så langt det er mulig og hensiktsmessig å hindre innføring av, kontrollere eller utrydde arter som truer økosystem, leveområder eller arter. Lovutvalget for biologisk mangfold vil i løpet av 2004 bl.a. utrede nytt regelverk på dette området. Det vil bli lagt økt vekt på tiltak og informasjon til allmenheten om hvilke regler som gjelder ved innførsel av dyr og planter til Norge. Miljøverndepartementet fikk i 2003 utarbeidet en rapport med oversikt over introduserte (fremmede) arter med fokus på problemarter. Miljøverndepartementet vil følge utviklingen og sette inn tiltak om nødvendig.

Norge bidrar aktivt i internasjonale fora for å sikre utviklingslandenes rettigheter som opphavsland ved kommersiell utnytting av genetisk materiale. Norge støtter internasjonale genbanker gjennom Consultative group for international agricultural research (CGIAR) for å bevare verdens plantegenetiske arv og sikre at genetisk materiale forblir offentlig tilgjengelig.

En ny konvensjon om kontroll og behandling av skipsballastvann og sedimenter ble vedtatt av IMO 13. februar 2004. Konvensjonen krever at skip skal gjennomføre ballastvannutskiftning for å redusere risikoen for introduksjon av fremmede organismer. Dette er et midlertidig tiltak, og krav til ballastvannrensing vil bli faset inn fra 2009 til 2016. Konvensjonen åpner også for at det kan fastsettes strengere krav til ballastvannbehandling i enkeltland eller i regioner. Norge vil ratifisere konvensjonen så raskt som mulig. Norge deltar også i samarbeidet for å lage en regional strategi for ballastvann for Nordsjøen/Vest-Europa.

Kulturminner

Regjeringen har lagt til rette for økt bruk, opplevelse og vern av kulturminner gjennom prioriteringen av økte budsjettmidler til Norges områder på UNESCOs verdensarvliste og en tydeligere prioritering av de nasjonalt viktige kulturminnene. I den kommende stortingsmeldingen om kulturminner vil Regjeringen legge opp til en klarere ansvars- og rollefordeling mellom kulturminnemyndighetene og de private aktørene. Videre vil Regjeringen legge til rette for bruk av nye virkemidler for å stimulere til økt innsats mot truslene som kulturminnene er utsatt for. Også museenes og andre aktørers ansvar og rolle vil bli tydeliggjort.

5.5.4 Naturressurser

Produksjon og forbruk av energi

Energifondet skal bidra til energisparing og ny miljøvennlig energi som samlet tilsvarer minimum 10 TWh innen utgangen av 2010, hvorav minst 4 TWh skal være økt tilgang på vannbåren varme basert på nye fornybare energikilder, og minst 3 TWh skal være økt produksjon av vindkraft. I 2004 ble Energifondets inntekter økt med 95 mill. kroner til totalt 565 mill. kroner.

I St.meld. nr. 47 (2003-2004) Om innovasjonsverksemda for miljøvennlige gasskraftteknologiar mv. orienteres det om arbeidet med å etablere et felles svensk-norsk sertifikatmarked for fornybar elektrisitet og legge rammene for det videre arbeidet. Olje- og energidepartementet planlegger å legge fram et lovforslag om et pliktig el-sertifikatmarked våren 2005 med sikte på at et felles marked med Sverige kan starte opp 1. januar 2006.

Regjeringen ønsker å legge til rette for en fornuftig bruk av Norges naturgassressurser, og har lagt fram en strategi for miljøvennlig bruk av naturgass som energikilde. Regjeringen ønsker å framskynde etableringen av gasskraftverk med CO₂-håndtering, blant annet gjennom støtte til forskning og utvikling. Norge undertegnet i 2003 en samarbeidsavtale med blant annet USA og EU for å videreutvikle teknologier knyttet til utskilling, lagring og bruk av CO₂.

I 2004 ble det opprettet et fond etter modell av Fondet for forskning og nyskapning med en fondskapital på 2 mrd. kroner. Fondet skal finansiere utviklingsprosjekter for miljøvennlig gassteknologi, herunder teknologier for gasskraft med CO₂-håndtering.

I desember 2003 besluttet Regjeringen i lys av resultatene fra utredningen av konsekvenser av helårlig petroleumsvirksomhet i området Lofoten - Barentshavet (ULB) og høringsuttalelsene til utredningen, å åpne for videre helårlig petroleumsvirksomhet i de allerede åpnede områdene i Barentshavet syd, med visse unntak. Unntakene er de kystnære områdene i Troms og Finmark og de særlig verdifulle områdene Polarfronten, Iskanten, Bjørnøya og Tromsøflaket. Det ble også besluttet at området Nordland VI utenfor Lofoten ikke åpnes for videre petroleumsvirksomhet.

Landbruksdepartementets bioenergiprogram er videreført fra 2003 til 2004. Samtidig er bevilgningen flyttet fra jordbruksavtalen til statsbudsjettet. Aktiviteten under programmet er økende, og pr. første halvår 2004 er det gitt tilsagn om prosjektstøtte på nivå med hele 2003.

Et nytt EU-direktiv om energi, som skal implementeres innen 4. januar 2006, vil innbære nye og strengere krav til energibruk i bygg og til energisertifikat som viser energibruken i nye og eksisterende bygg. Det vil utarbeides nye energirammekrav i de tekniske byggeforskriftene og foreslått skjerpede minstekrav til isolasjon. Forskriftene skal også gi incentiver for valg av miljøriktige energikilder. Gjennom Husbanken arbeides det med å øke antallet lavenergiboliger med halvert energibehov. Andelen boliger som har fått utbedringslån til energitiltak, er økt fra 4,5 pst. i 2001 til 14,8 pst. i 2003. Typiske tiltak er utskifting av vinduer, bedre isolering og utskifting av gamle, oljebaserte fyringsanlegg.

Norge har nylig undertegnet en samarbeidsavtale med blant annet USA og EU for å videreutvikle teknologier innen produksjon, lagring og bruk av hydrogen som energibærer. Hydrogenutvalget la 1. juni 2004 fram sin rapport Hydrogen som fremtidens energibærer, NOU 2004:11. Oppfølging av denne, og av rapporten fra Samferdselsdepartementets ekspertgruppe for hydrogen i transportsektoren av 4. mai 2004, gir grunnlag for å utvikle en mer helhetlig politikk for alternative drivstoff generelt, og hydrogen spesielt. Samferdselsdepartementet legger opp til å videreføre ordningen med støtte til demonstrasjonsforsøk med alternative drivstoff og miljøvennlig teknologi.

Regjeringen foreslår å likebehandle nullutslippskjøretøy som bruker hydrogen som drivstoff, med el-biler i bilavgiftssystemet. Dette gjøres ved at brenselcellebiler gis fritak for engangsavgift og årsavgift.

Politikk og virkemidler knyttet til betinget fornybare naturressurser

Fiske og oppdrett

Det er et mål at forvaltningen av fiskebestandene som Norge utnytter alene eller i samarbeid med andre land, skal være bærekraftige. Dette er reflektert i langsiktige forvaltningsplaner basert på en føre-var tilnærming. Norge har vedtatt langsiktige forvaltningsplaner for alle fellesbestandene i Barentshavet sammen med Russland, de viktigste bunnfiskbestandene og sild i Nordsjøen sammen med EU, makrell i Nordøst-Atlanteren sammen med EU og Færøyene, og norsk vårgytende sild sammen med EU, Russland, Island og Færøyene. Målet er at slike planer skal iverksettes for stadig flere bestander i årene som kommer, og at de i stadig større grad skal ivareta en økosystemtilnærming til fiskeriforvaltningen. I 2004 har Norge og EU opprettet en egen arbeidsgruppe for arter som hittil ikke har vært gjenstand for fellesforvaltning av Norge og EU, med sikte på å få til en mer ansvarlig forvaltning av disse arter.

Overkapasiteten i fiskeflåten må reduseres for å bedre lønnsomheten i næringen og redusere presset på fiskeressursene. Det er innført tiltak for å redusere overkapasiteten gjennom enhets- og strukturkvoteordninger for de fleste fartøy over 15 m. Strukturfondet for kondemnering av fartøy under 15 m er videreført i 2004. Regjeringen har også i 2004 igangsatt utredninger av en eventuell beskatning av ressursrenten fra fisket.

Regjeringen vil sikre at fangst ikke overgår tildelte kvoter. Kontrollen med uttaket er økt, regelverket er blitt mer brukervennlig, og arbeidet med fiskerikriminalitet har fått økt prioritet hos politi og påtalemyndighet. Det er utarbeidet rapporter knyttet til fabrikktrålergruppen og utkast som viser at det er behov for en ytterligere bedring av kontrollinnsatsen og for en mer effektive utnyttelse av kontrollressursene. Regjeringen gir i forbindelse med statsbudsjettet for 2005 en oversikt over arbeidet for å bedre ressurskontrollen.

Arbeidet med en ny akvakulturlov er startet, med sikte på ikrafttredelse i 2006. Loven skal erstatte oppdrettsloven og havbeiteloven. Ett av flere særlige innsatsområder er en sterkere og klarere miljøprofil. Et annet viktig tiltak er innføringen av et nytt system for avgrensning av konsesjoner for matfiskoppdrett av laks og ørret innen 2005 med sikte på å gi fisken bedre plass og bedre velferd. Systemet vil i hovedsak baseres på konsesjoner, maksimal tillatt biomasse og den enkelte lokalitets bæreevne. Overskrides bestemte miljøverdier skal biomassen reduseres. Det er også iverksatt tiltak for å redusere rømming av fisk fra oppdrettsanlegg, og flere tiltak er under etablering. Forskriften om nye krav til teknisk standard for anlegg som skal brukes i oppdrettsvirksomhet, trådte i kraft 1. januar 2004. Regelverket som forskriften baseres på, er det første i verden på området.

Skog

Satsingen på Miljøregistreringer i skog, biologisk mangfold (MiS) er videreført. I overkant av 14 mill. daa, eller om lag 20 pst. av det produktive skogarealet, er registrert. Dette har gitt mye ny kunnskap for miljøarbeidet i skogbruket.

Jordbruk og reindrift

Tilskuddsordninger i jordbruket er i økende grad blitt mer produksjonsnøytrale. Flere av tilskuddene er miljørettede og inngår i Nasjonalt miljøprogram som ble fastsatt våren 2004. Fra og med jordbruksoppgjøret 2004 er areal- og kulturlandskapstilskudd i sin helhet en kompensasjon for kostnader ved å skjøtte kulturlandskapet. Fra 2004 må foretak i jordbruket som mottar tilskudd ha en miljøplan.

Hvert fylke er i ferd med å etablere regionale miljøprogram for jordbruket. Økonomiske virkemidler knyttet til programmene blir prøvd ut i pilotfylkene Hordaland og Hedmark i 2004. Programmene blir innført for alle fylker fra 2005.

Landbruksdepartementet arbeider videre med målsettingene knyttet til økologisk landbruk og til reduksjon av næringssaltavrenning.

Det ble i februar 2004 inngått ny reindriftsavtale for avtaleåret 2004/2005. Det vises til St.prp. nr. 65 (2003-2004). Partene er opptatt av at virkemiddelsystemet er effektivt i forhold til de reindriftspolitiske mål om økologisk, økonomisk og kulturell bærekraft.

Arbeidet med reintallstilpasningen i Finnmark prioriteres høyt, og det gjøres nå en betydelig innsats for å tilrettelegge for nødvendig slakting og avsetning i markedet. Landbruksdepartementet fastsatte 19. desember 2003 Forskrift om økonomiske virkemidler i forbindelse med reintallstilpasning i Vest-Finnmark reinbeiteområde. Formålet er å stimulere til en rask og frivillig reduksjon av reintallet. Dersom det viser seg at dette ikke fører fram i tilstrekkelig grad, vil tilpasningen måtte skje med hjemmel i reindriftslovens bestemmelser. I Øst-Finnmark reinbeiteområde er det også igangsatt en prosess med å tilpasse reintallet til beitegrunnlaget. Et vedtak om reintall ligger her noe fram i tiden.

5.5.5 Helse- og miljøfarlige kjemikalier

Kartleggingen av nye miljøgifter ble styrket i 2004. Arbeidet med kjemikaliene på prioritetslisten er intensivert, med særlig fokus på oppfølging av de særskilte handlingsplanene for PCB og bromerte flammehemmere. Fra 1. juli 2004 er det forbudt å bruke penta- og oktabromdifenyleter, og fem bromerte flammehemmere er definert som farlig avfall.

Flere miljøgiftsavtaler Norge har vært pådriver for, trådte i kraft høsten 2003 og våren 2004. Norge bidrar til utviklingen av en global strategi for en mer effektiv forvaltning av kjemikalier og er også aktiv i forhold til EUs nye kjemikalieregelverk.

Strategiene for å rydde opp forurenset grunn og forurensede sedimenter følges opp. Nasjonalt råd for forurensede sedimenter er opprettet.

Husbanken og Statens bygningstekniske etat (BE) har informert om konsekvensene av høye radonkonsentrasjoner i inneluft. BE deltar i prosjekter bl.a. for å redusere risiko knyttet til byggevarer som er i kontakt med drikkevann, og for utfasing av bromerte flammehemmere. Andelen husbankfinansierte boliger med lånetillegg til helse, miljø og sikkerhet økte fra 58 pst. i 2001 til 66 pst. i 2003.

I februar 2004 fastsatte Landbruksdepartementet en handlingsplan for å redusere risikoen ved bruk av plantevernmidler for perioden 2004-2008. Hovedmålene er å gjøre norsk landbruk mindre avhengig av kjemiske plantevernmidler og redusere risiko for helse- og miljøskader ved bruk av plantevernmidler.

Kjemikaliekampanjen i regi av Arbeidstilsynet ble satt i gang høsten 2003 og vil avsluttes i 1. kvartal 2005. Den omfatter tilsyn for 1700 bedrifter. Prioriterte bransjer er bilverksteder, grafisk industri og mekanisk verkstedsindustri.

5.5.6 Bærekraftig økonomisk utvikling

Hovedmålene og hovedlinjene i Regjeringens økonomiske politikk er omtalt i kapittel 1 og kapittel 3 i denne meldingen. Det framgår der at Regjeringen vil følge retningslinjene for en forsvarlig, gradvis innfasing av oljeinntektene i økonomien som det var bred enighet om ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 29 (2000-2001). Netto kontantstrømmen fra oljevirksomheten overføres i sin helhet til Statens petroleumsfond, mens bruken av petroleumsinntekter skal følge utviklingen i realavkastningen av fondet. En slik innretning av budsjettpolitikken innebærer at vi kan ha glede av oljeinntektene på varig basis. Samtidig innebærer det at staten opprettholder en betydelig sparing i årene framover, som kan bidra til å møte den framtidige veksten i pensjoner og i utgiftene til helse og omsorg. For å sikre bærekraftige offentlige finanser er det imidlertid nødvendig med ytterligere tiltak. Regjeringen vil komme tilbake til de langsiktige statsfinansielle utfordringene i Perspektivmeldingen som planlegges lagt fram senere i høst.

Regjeringens politikk for modernisering av kommunesektoren går langs to hovedlinjer. Det er et mål å styrke kommunene ved å øke handlingsrommet de arbeider innenfor. Regjeringen vil støtte opp om lokalt utviklingsarbeid i kommunene som bidrar til at kommunene blir mer effektive tjenesteprodusenter og gode samfunnsutviklere. Det vises til kommuneproposisjonen for 2005 (St.prp. nr. 64 (2003-2004)).

Fondet for Forskning og nyskaping ble styrket med 1 mrd. kroner i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2004. Forskning i skjæringsfeltet mellom energi og miljø er et av områdene som mottar midler fra fondet. Satsingene inkluderer petroleumsforskning, FoU om hydrogen som energibærer, tiltak som reduserer klimagassutslipp, forskning på bioenergi, effekter av klimaendringer og mulige tilpasninger til slike endringer, brukerstyrt energiforskning, materialteknologi og transportforskning. Rundt 100 mill. kroner fra fondet gikk til miljørelatert FoU-virksomhet i fjor.

Som ledd i oppfølgingen av Regjeringens handlingsplan for konkurransepolitikken er en gjennomgang av offentlige reguleringer og avtaler igangsatt, forankret i Regjeringsutvalget for modernisering og forenkling. Videre har Konkurransetilsynet kartlagt offentlige reguleringer som kan virke konkurransebegrensende.

Regjeringen la i Revidert nasjonalbudsjett 2004 fram etiske retningslinjer for Statens petroleumsfond basert på Graverutvalgets utredning. Staten skal gjennom sitt eierskap i Petroleumsfondet ivareta to etiske forpliktelser: Det å sikre at også kommende generasjoner får del i oljeformuen, og det å respektere grunnleggende rettigheter hos dem som blir berørt av virksomheten til selskapene fondet investerer i. De etiske forpliktelsene skal ivaretas gjennom tre virkemidler:

• Eierskapsutøvelse for å fremme langsiktig finansiell avkastning. I mange tilfeller vil det være et sammenfall mellom finansielle og etiske hensyn.

• Filtrering: Systematisk utelukking av produsenter av følgende våpen- og ammunisjonstyper: Kjemiske våpen, biologiske våpen, antipersonellminer, ikke-detekterbare fragmenter, brannvåpen, blindende laservåpen, kjernevåpen og klasebomber. Dette er våpentyper som ved normal anvendelse bryter med grunnleggende humanitære prinsipper.

• Uttrekk: Individuell utelukking av selskaper der det er en uakseptabel risiko for i framtiden å medvirke til grove krenkelser av grunnleggende humanitære prinsipper, grove krenkelser av menneskerettighetene, grov korrupsjon eller alvorlig miljøskade.

Norges Bank skal ha ansvaret for å fremme etikk i eierskapsutøvelsen, mens Finansdepartementet skal beslutte om konkrete selskaper skal utelukkes fra fondet. Regjeringen vil i løpet av inneværende år opprette Petroleumsfondets etiske råd som skal gi Finansdepartementet råd om konkrete selskaper som bør utelukkes fra Petroleumsfondet i henhold til de etiske retningslinjene.

Økonomisk kriminalitet reduserer økonomisk velferd. Regjeringens nye handlingsplan mot økonomisk kriminalitet inneholder en rekke tiltak av nasjonal og internasjonal karakter for å redusere kriminaliteten.

5.5.7 Samiske perspektiver i miljø- og ressursforvaltningen

Regjeringen og Sametinget arbeider for å komme fram til en felles forståelse av hvordan konsultasjoner i saker som har direkte betydning for samer, skal foregå.

Det arbeides med revisjon av reindriftsloven, med siktemål å fremme en proposisjon overfor Stortinget i vårsesjonen 2005. Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund blir konsultert i arbeidet.

Sametinget er fast deltaker i Reguleringsrådet som gir råd til Fiskeridepartementet om hvordan kvoter skal fordeles og om hvordan fisket skal utøves.

Sametingets eSápmi-plan har blant sine mål å bidra til bedre kommunikasjon innenfor den samiske befolkningen i Norge og Norden og med andre urbefolkningsgrupper internasjonalt, og videreutvikle samisk språk og kultur på en miljøvennlig og ressursbesparende måte. Arbeidet har vært støttet av myndighetene. Blant resultatene i 2003/2004 er at Microsoft har varslet at de vil innarbeide samisk tegnsett, at statlige virksomheter er pålagt å tilrettelegge for samisk tegnsett og at et større prosjekt om samiske korrekturprogrammer er vedtatt.

5.5.8 Annen oppfølging av handlingsplanen

Handlingsplanen presenterte et begrenset sett av indikatorer på områder som er sentrale for bærekraftig utvikling. I desember 2003 ble det nedsatt et ekspertutvalg for å videreutvikle arbeidet med indikatorene. Utvalget har trukket på en bredt sammensatt referansegruppe og har avholdt konferanser om arbeidet med god oppslutning. Utvalget vil legge fram sin utredning i løpet av 2004. Denne vil danne grunnlag for at det etableres et mer komplett sett med indikatorer. Det vil utarbeides årlige rapporter om hvordan indikatorene utvikler seg. Et annet ledd i oppfølgingen av handlingsplanen er å presentere framskrivinger av utviklingen i økonomi og miljø. I Perspektivmeldingen som planlegges lagt fram i høst, og som vil inneholde langsiktige analyser av norsk økonomi innenfor et bærekraftsperspektiv, vil det presenteres nye framskrivinger av utslipp til luft.

Etter at handlingsplanen ble lagt fram har det vært god kontakt mellom myndigheter og organisasjoner i ulike fora. De enkelte departementer har hatt et hovedansvar for dialogen på sine områder. I forhold til næringslivet har en spesielt tatt opp selskapers etiske ansvar, blant annet gjennom Kompakt.

Over 170 norske kommuner og lokalsamfunn har etablert samarbeid med tilsvarende grupper i landene i sør. Som oppfølging av den store konferansen «Globalt engasjement - hvorfor er kommunesektoren viktig?» blir det utarbeidet et opplegg for å styrke kommunenes muligheter for å gå inn i rollen som partner og initiativtaker til samarbeidsprosjekter for miljø og utvikling med lokalsamfunn i land i Sør og Øst. Kommunenes Sentralforbund, NORAD, Fredskorpset, Vennskap Nord/Sør og Stiftelsen Idébanken vil inngå som sentrale aktører i et slikt samarbeid. Regnskogsfondet, Tørrlandskoordineringsgruppen, Utviklingsfondet og Verdens Naturfond har fått støtte til tiltak som støtter opp under konseptet for «Lokal agenda 21». Kommunenes rolle i slike partnerskapsløsninger er også forankret i bistandspolitikken gjennom St. meld. nr. 35 (2003-2004). Norge har videre støttet sammenslutningen av kommuner for bærekraftig utvikling, ICLEI, i deres arbeid med veiledere for lokalforvaltningen i utviklingsland.

Energi- og miljøutfordringer knyttet til byggeaktivitet og til bygningsmassen og utnyttelsen av denne, griper inn i mange av politikkområdene i Nasjonal Agenda 21. Kommunal- og regionaldepartementet la i 2004 fram St. meld. nr. 23 (2003-2004) «Om boligpolitikken», der et av hovedmålene er å legge til rette for å øke antall miljøvennlige boliger. Departementet arbeider dessuten med en ny miljøhandlingsplan for bolig- og byggsektoren. Planen skal gjelde for perioden 2005-2008. Det legges opp til et godt samarbeid med kommuner og bransjeaktører for å nå planens miljømål. Husbanken og Statens bygningstekniske etat vil samarbeide med FOU-miljøer og bygg- og eiendomsnæringen for å stimulere til økt bruk av miljødeklarasjoner for byggevarer. Miljøsatsinger i organisasjoner som bl. a. Boligprodusentene, NABU (Norske arkitekter for bærekraftig utvikling) og BAE- rådet støttes, enten gjennom økonomisk bistand eller faglig samarbeid.

Miljømerking og miljøinformasjon skal gi konsumenten en mulighet til å velge ut fra miljøhensyn. Ved utgangen av 2003 var det 1016 gyldige lisenser for Svanemerket. Lov om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet (miljøinformasjonsloven) trådte i kraft 1. januar 2004. Den innebærer en plikt for både offentlige myndigheter og offentlige og private virksomheter til å gi miljøinformasjon. For å sikre at loven blir overholdt har Regjeringen oppnevnt en egen uavhengig klagenemnd som trådte i funksjon 1. januar 2004. Klagenemnda behandler klager over avslag på innsyn hos private virksomheter. Klage over avslag på miljøinformasjon fra offentlige organer følger offentlighetslovens system med klage til overordnet organ.

Å stille miljøkrav til leverandører og produkter gjennom blant annet statens og kommunenes innkjøp vil kunne bidra til å stimulere til mer miljøvennlig norsk produksjon av varer og tjenester og mer miljøvennlig import. Regjeringen vil ta initiativ til at det opprettes et tidsbegrenset panel for miljøbevisste innkjøp med deltakere bl.a. fra sentrale og lokale myndigheter, industrien og handelsnæringen. Et viktig utgangspunkt er lov om offentlige anskaffelser som trådte i kraft 1. juli 2001, Nærings- og handelsdepartementets veileder «Miljø og regelverket for offentlige anskaffelser», nordisk arbeid, EU/EØS-regelverk og EUs politikk for grønne offentlige innkjøp.

Regjeringen vil revitalisere arbeidet med Lokal Agenda 21, og legger vekt på, i dialog med alle berørte parter, å finne fram til en god organisering og gode samarbeidsformer, f.eks. etablering av et forum for Lokal Agenda 21, der en setter fokus på forholdet mellom Nasjonal Agenda 21 og andre nasjonale planer og initiativ, og lokale tiltak. Det vises i denne sammenheng blant annet til Kommunenes sentralforbunds høringsuttalelse til Nasjonal Agenda 21, der det foreslås et samarbeid om flere temaer vedrørende bærekraftig utvikling. Det er utarbeidet en «Veiviser i miljølovverket», som gir en oversikt over myndighets- og ansvarsdelingen på miljøvernområdet, jf. Miljøverndepartementets hjemmeside.

For å styrke arbeidet med miljøeffektivitet og bærekraftig produksjon vil Regjeringen ta initiativ til en dugnad for raskere utvikling og anvendelse av miljøvennlig teknologi og vil komme tilbake med forslag om egnet organisering av samarbeidsformer eller et forum også på dette området.

5.6 Virkemidler i klimapolitikken - en sammenlikning med andre land

5.6.1 Bakgrunn

I forbindelse med trontaledebatten høsten 2003 fattet Stortinget følgende vedtak , jf. vedtak nr. 6 av 6. oktober 2003.:

«Stortinget ber Regjeringen utarbeide en oversikt over hvorledes norske utslippskrav og miljøavgifter skiller seg fra de land norske bedrifter konkurrer med, først og fremst innen EØS-området, Amerika, Canada, Australia og Japan - og legge frem sak for Stortinget om fordeler og ulemper av en eventuell harmonisering, og konsekvensene for å nå Kyoto-målene.»

Dagens miljøutfordringer er i første rekke knyttet til samfunnets avhengighet av fossile energibærere, bruk av helsefarlige kjemikalier og arealbruk. Tettere internasjonalt samarbeid krever en større grad av koordinering i miljøpolitikken. Dette gjelder spesielt for regionale og globale miljøproblemer. Det er inngått flere internasjonale avtaler som innebærer utslippsforpliktelser for Norge og andre land. Dette gjelder bl.a. Kyotoprotokollen, som gir tallfestede forpliktelser for klimagassutslipp. I tillegg innebærer EØS-avtalen at det meste av EUs lovgivning på miljøområdet også gjelder for Norge.

Tiltak for å begrense klimagassutslipp vil trolig ha større økonomisk betydning, og kunne innebære større omstillinger for bedrifter og konsumenter, enn virkemidler på andre miljøområder. På bakgrunn av dette og våre forpliktelser under Kyotoprotokollen, er denne gjennomgangen i hovedsak avgrenset til å gjelde klimapolitiske virkemidler. Under Kyotoprotokollen står landene fritt til å utforme virkemidler og tiltak i tråd med nasjonale forutsetninger. Protokollen åpner også for at landene som et supplement til nasjonale tiltak kan gjennomføre utslippsreduksjoner og/eller kjøpe kvoter i andre land. I klimapolitikken benyttes det flere former for virkemidler, bl.a. avgifter, omsettelige kvoter, frivillige avtaler og enkelte direkte reguleringer. I tillegg kan enkelte energirelaterte virkemidler påvirke både klimagassutslipp og norske virksomheters konkurransesituasjon.

5.6.2 Klima- og energirelaterte virkemidler

Cicero Senter for klimaforskning og Econ Analyse har utarbeidet en oversikt over klima- og energirelaterte virkemidler overfor konkurranseutsatt industri i ulike land. Norske virkemidler er sammenliknet med virkemidler i Danmark, Sverige, Nederland, Tyskland, Frankrike, Storbritannia, USA, Canada, Australia og Japan, jf. tabell 5.13. Gjennomgangen er avgrenset til virkemidler overfor CO₂-utslipp og avgifter på energiprodukter. Utenriks sjøfart, luftfart og petroleumsvirksomheten er unntatt fra sammenlikningen i utredningen.

I Norge står industrien for om lag en tredjedel av klimagassutslippene. Innen industrien har metallindustrien, kjemiske råvarer og raffinering, kjemisk industri og mineralsk industri store CO₂-utslipp i forhold til bruttoproduktet, jf. figur 5.6. For disse sektorene er en vesentlig del av utslippene såkalte prosessutslipp. Prosessutslipp er utslipp knyttet til den kjemiske prosessen og kan være i form av andre klimagasser enn CO₂-utslipp.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I rapporten er det tatt hensyn til at Norges sammensetning av klimagassutslipp avviker betydelig fra f.eks. EU-landenes sammensetning. Dette skyldes at EUs kraftproduksjon i stor grad er basert på fossile energibærere, mens elektrisitetsproduksjonen i Norge er basert på vannkraft. Sammenliknet med EU, er derfor en større andel av norske klimagassutslipp forbundet med utslipp fra industrielle prosesser og transport.

Avgifter

I rapporten er det vist til OECDs database for miljørelaterte avgifter. Denne viser at de landene som har innført CO₂-avgifter, i første rekke har lagt avgifter på husholdningers forbruk og transportsektoren. Høye avgifter på husholdningens forbruk av fossile brensel kan imidlertid ha virkning på den kostnadsmessige konkurranseevnen gjennom overveltning på lønn. Tilsvarende kan høye avgifter overfor transportsektoren øke transportkostnadene for næringslivet.

Norge har forholdsvis høye avgifter på diesel og fyringsolje. I tillegg har Norge gjennomgående et noe bredere avgiftsgrunnlag for mineraloljeprodukter enn andre OECD-land. Blant annet er innenriks luftfart og sjøfart omfattet av CO₂-avgiften i Norge, noe som i liten grad er tilfelle i andre land. Prosessindustrien er imidlertid i praksis fritatt fra CO₂-avgiften som følge av at kull og koks og innenlandsk bruk av gass ikke er omfattet av avgiften. Tilsvarende gjelder også for EU-landene, selv om det er innført minstesatser for bl.a. kull og naturgass i EUs nye energiskattedirektiv, jf. boks 5.3.

For annen konkurranseutsatt industri enn prosessindustri, er det store variasjoner i fritak og utforming av avgifter. I hovedtrekk betaler industrien i andre OECD-land lave satser eller er helt fritatt fra CO₂-avgifter. Tabell 5.14 gir en oversikt over avgifter på ulike energikilder i utvalgte OECD-land. Tabellen inneholder alle avgifter unntatt merverdiavgift som legges på energikilder brukt av næringsvirksomhet i OECD-landene. Statistikken inkluderer dermed også andre energiavgifter enn CO₂-avgifter.

Av tabellen går det fram at avgiftsnivåene varierer betydelig mellom land og energikilder. Innenfor EU har landene hatt stor frihet til å tilpasse valg av nasjonale virkemidler til nasjonale og lokale forhold. Nasjonale virkemidler er ofte basert på tilgang til energiressurser og sammensetningen av energiforbruket, i tillegg til nærings- og miljøpolitiske interesser og mål. EU har imidlertid fastlagt visse minimumssatser for energiavgifter, jf. boks 5.3. De fleste landene har høyere avgiftssatser for mineralolje enn minimumssatsene, mens minimumssatsene er effektive for visse anvendelser av kull og naturgass. Norge har et høyere avgiftsnivå på fyringsolje enn EU-landene, mens vi ikke avgiftslegger bruken av kull og naturgass.

Frivillige avtaler

I rapporten vises det til flere studier som tyder på at frivillige avtaler er mindre kostnads- og styringseffektive enn markedsbaserte virkemidler som avgifter og kvotesystemer. Frivillige avtaler har vært særlig vanlig i Danmark, Tyskland, Nederland og Storbritannia, Japan og USA. Enkelte lands avtaler, f.eks. Storbritannias og Nederlands, har til dels strenge sanksjonsmekanismer dersom målene ikke oppnås.

System for omsettelige utslippskvoter

Av hensyn til EU-landenes felles utslippsforpliktelse under Kyotoprotokollen og det indre marked, har EU innført felles regler for nasjonal tildeling av klimagasskvoter. EUs kvotedirektiv ble vedtatt i oktober 2003 og skal iverksettes 1. januar 2005. Kvotesystemet vil til sammen dekke om lag 45 pst. av CO₂-utslippene i EU, hvorav om lag 27 pst. stammer fra energiproduksjon og om lag 18 pst. fra industri. Det er fortsatt uavklart hvor mye kvotesystemet vil redusere klimagassutslippene i EU, og hvor mye av utslippsreduksjonen som vil komme i sektorer som ikke dekkes av systemet. Kommisjonen har også lagt vekt på å etablere felles klimapolitiske rammebetingelser for kraftprodusenter når energimarkedene i EU skal liberaliseres.

5.6.3 Oppfølging/konklusjoner

Utredningen viser at de klimapolitiske virkemidlene er utformet slik at konkurranseutsatt industri står overfor mindre strenge reguleringer enn andre næringer. Dette gjelder både i Norge og i de fleste OECD-land som fører en aktiv klimapolitikk. Konkurranseutsatt industri er derfor ofte unntatt eller betaler lavere CO₂- og energiavgifter enn andre næringer. Utslippsintensiv industri er i stor grad også holdt utenfor systemene med omsettelige klimagasskvoter. Rapporten viser derimot at denne industrien ofte har inngått frivillige avtaler om å begrense klimagassutslippene. Avtalene har som regel mindre virkninger på konkurransesituasjonen til bedriftene og på utslippene.

Regjeringen har hatt et lovforslag om nasjonalt kvotesystem for årene 2005-2007 på høring. Forslaget legger opp til at kvotesystemet vil omfatte utslipp av CO₂ fra industri som i dag ikke har CO₂-avgift, og som fyller kriteriene for å være med i EUs kvotesystem. CO₂-utslippene fra disse kildene står for om lag 10 pst. av Norges samlede klimagassutslipp. Det norske kvotesystemet for 2005-2007 blir dermed noe mindre omfattende enn det tidlige kvotesystemet i St.meld. nr. 15 (2001-2002) Tilleggsmeldingen om klimapolitikk. Det legges også opp til at de norske bedriftene skal kunne handle kvoter med aktørene i EUs kvotemarked. De delene av prosessindustrien som ikke får kvoteplikt i denne omgang, vil likevel være forpliktet til utslippsreduksjoner fram til 2007 gjennom en overenskomst mellom Miljøverndepartementet og Prosessindustriens Landsforening (PIL). Med kvotesystemet på plass blir Norge et av få land som har et helhetlig system for å regulere klimagassutslippene.

Innføringen av det tidlige systemet vil likevel ikke legge føringer på hvilke klimavirkemidler Norge skal bruke under Kyoto-perioden fra 2008. Virkemidlene i denne perioden bør utformes bl.a. med tanke på å sikre at Kyotoforpliktelsen blir oppfylt til lavest mulige kostnader. Som nevnt åpner Kyotoprotokollen for bruk av de fleksible mekanismene som supplement til nasjonale tiltak. Dersom dette følges opp, er det grunn til å forvente at bl.a. kvoteprisene vil jevnes ut mellom ulike land. På den måten vil næringsvirksomhet i ulike land kunne stå overfor mer sammenfallende priser og kostnader ved å redusere sine utslipp. Landene kan likevel benytte forskjellige virkemidler som i ulik grad vil ha betydning for konkurranseevnen til enkeltnæringer.