4 Hovedtrekkene i skatte- og avgiftsopplegget for 2005

4.1 Oppfølging av skattereformen

Regjeringen fremmet i mars i år forslag til omfattende endringer i skattesystemet, jf. St.meld. nr. 29 (2003-2004) Om skattereform. Endringene bygger i hovedsak på anbefalingene til Skaugeutvalget i NOU 2003: 9. Stortingets behandling av forslaget til skattereform, jf. Innst. S. nr. 232 (2003-2004), gir grunnlag for å iverksette reformen etter hovedlinjene som ble skissert i meldingen.

De overordnede målene med Regjeringens reformforslag er et bedre og mer rettferdig skatte system og redusert skatte- og avgifts nivå.Dette skal bidra til økt verdiskaping og ivareta fordelingspolitiske mål. Reformforslaget vil gjøre skattesystemet mer robust overfor økt internasjonalisering. Reglene for beskatning av aksjeinntekter vil tilfredsstille EØS-avtalens krav om blant annet etableringsfrihet og fri bevegelse av kapital. Samlet sett innebærer Regjeringens reformforslag betydelige endringer i person-, bedrifts- og kapitalbeskatningen.

Reformforslaget bygger på hovedprinsippene fra skattereformen 1992. Et politisk hovedvalg bak reformen i 1992 var å rendyrke målene for de enkelte delene av skatte- og avgiftssystemet. Progressiv beskatning av personer skulle bidra til fordelingspolitiske mål. I bedrifts- og kapitalbeskatningen la en stor vekt på å bedre ressursutnyttelsen gjennom mer ensartet beskatning av næringsinntekt og lavere skattesatser. Miljøavgiftene skulle bidra til bedre ressursbruk gjennom en riktigere prising av miljøgodene.

Likebehandling, symmetri, kontinuitet, lave skattesatser og brede skattegrunnlag sto sentralt i skattereformen i 1992. Skaugeutvalget viser til at reformen bidro til økt samsvar mellom bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet, mer effektiv ressursbruk, økt kapitalavkastning, økt kapitalmobilitet og trolig økt sparing. På tross av de gode resultatene fra reformen i 1992, er det nå nødvendig å endre skattesystemet, blant annet av følgende grunner:

• Delingsmodellen fungerer ikke lenger etter hensikten både fordi satsforskjellen mellom skatt på arbeid og kapital har økt vesentlig siden 1992, fra 28,1 prosentpoeng til 36,7 prosentpoeng, jf. figur 4.1, og fordi det er blitt enklere å få faktisk arbeidsinntekt skattlagt som kapitalinntekt. Det er dermed blitt svært lønnsomt og utbredt å få reelle arbeidsinntekter opptjent i egen virksomhet skattlagt som kapitalinntekter. Et allment akseptert skattesystem forutsetter at arbeidsinntekter likebehandles skattemessig, enten de er opptjent av en lønnstaker, en aktiv eier i eget aksjeselskap eller en personlig næringsdrivende.

• EØS-avtalen setter begrensninger for skattesystemet. Hovedregelen for kapitalbeskatningen er at eiere eller aksjer fra EØS-land ikke må diskrimineres. Utbytte og gevinster fra utenlandske aksjer beskattes i dag hardere enn utbytte og gevinster fra aksjer i norske selskap. Det skyldes blant annet at godtgjørelsessystemet (som sikrer at utbytte får samme skattebelastning som andre kapitalinntekter) bare omfatter norske aksjer og norske skattytere. RISK-reglene (som skal hindre at inntekt som er skattlagt i selskapet, også skattlegges som gevinst ved omsetning) gjelder heller ikke utenlandske aksjer.

• Norge står overfor store utfordringer i den økonomiske politikken som følge av økende framtidige pensjoner og aldersrelaterte utgifter knyttet til helse og omsorg. Finansieringen av pensjonene og bevilgningene til omsorg for eldre vil kreve en stadig større andel av verdiskapingen i årene fremover. Det er derfor et forsterket behov for en politikk som bygger opp under vekstmulighetene i økonomien. Det er ikke minst viktig å utnytte arbeidskraftressursene og styrke svake gruppers tilknytning til arbeidslivet. Skattereform, pensjonsreform samt ressursbruken i offentlig sektor må trekke i samme retning. Skattesystemet må i større grad bidra til å gjøre det lønnsomt å arbeide.

• Det er fortsatt et behov for å forenkle og rydde opp i skattesystemet. Særlig personbeskatningen kjennetegnes ved mange fradragsordninger og særregler som ikke alltid er godt begrunnet. Det snevrer inn skattegrunnlaget, gjør det vanskeligere å holde lave skattesatser og øker kompleksiteten og kostnadene ved beskatning. Et komplisert skattesystem vil også kunne favorisere de som har ressurser til å sette seg inn i regelverket. Dette er ikke alltid skattytere med størst behov. Brede grunnlag er dessuten viktig for at en progressiv satsstruktur skal ha den tilsiktede fordelingseffekten. Bare personer med skattepliktig inntekt kan dra nytte av fradragsordninger i skattesystemet, og tendensen er at høyinntektsgrupper har de største fradragene.

• Reformen fra 1992 omfattet ikke formuesbeskatningen. Dagens formuesskatt gir svært ulik skattebelastning avhengig av hvilke objekter formuen plasseres i. Dette påvirker sparebeslutningene og gir urimelige utslag for enkeltpersoner. Samfunnets samlede avkastning av sparingen reduseres.

Hovedelementene i skattereformen og skatte- og avgiftsopplegget for 2005 kan oppsummeres slik:

• Delingsmodellen fjernes, samtidig som det innføres en skatt på høy eieravkastning fra 2006 (aksjonærmodellen for personlige aksjonærer og en skjermingsmodell for personlig næringsdrivende). I aksjonærmodellen vil avkastning tilsvarende risikofri rente bli skjermet for skatt ved uttak. Avkastning (utbytte og gevinst) utover dette vil bli skattlagt på aksjonærens hånd med 28 pst. Når en tar hensyn til at bedriften har betalt skatt på overskudd blir marginalskatten på utbytte 48,16 pst. Dette vil også bli skattesatsen for reelle arbeidsinntekter som tas ut som utbytte.

• For å kunne fjerne delingsmodellen må innføring av aksjonærmodellen kombineres med betydelige reduksjoner i de høyeste marginalskattene på lønnsinntekt. Toppskattesatsene foreslås redusert med opptil 4 prosentpoeng i 2005. Skattereformen tilsier en ytterligere reduksjon i marginalskatten på høye arbeidsinntekter i 2006.

• Reduserte marginalskatter på arbeidsinntekter er også avgjørende for å stimulere til økt og lengre yrkesdeltakelse. Regjeringen legger opp til redusert marginalskatt på lønn, også for grupper som ikke betaler toppskatt. I 2005 utvides derfor minstefradraget for lønnsinntekt. Samlet får vel 1,1 mill. skattytere lavere marginalskatt på lønn.

• Det innføres skattefritak for utbytter og gevinster mellom selskaper (fritaksmetoden) fra 2004. Skattefritaket vil hindre kjedebeskatning mellom selskaper. Fritaksmetoden for selskaper, kombinert med aksjonærmodellen for personlige aksjonærer, vil fjerne gjeldende usikkerhet knyttet til om den norske aksjeinntektsbeskatningen er i samsvar med EØS-avtalen, ved at RISK- og godtgjørelsesreglene oppheves.

• Økning av skatten på høy eieravkastning må ses i sammenheng med at formuesskatten trappes ned med sikte på fjerning. Formuesskatten skal halveres i løpet av 2006 og 2007 ifølge reformforslaget i skattemeldingen. Kapitalbeskatningen reduseres samlet sett. Allerede i 2005 foreslås enkelte lempninger i formuesskatten. Innslagspunktet i formuesskatten økes, og det innføres en felles verdsettelsessats på 65 pst. for alle aksjer, også børsnoterte aksjer, og andeler i verdipapirfond.

• I likhet med Skaugeutvalget mener Regjeringen det er nødvendig med en gjennomgang av fradragsordningene i skattesystemet med sikte på forenkling. Regjeringen foreslår å rydde opp i en del fradragsordninger i 2005, som også vil bidra til å finansiere reformen og gi økt likebehandling.

Det legges opp til å øke alle merverdiavgiftssatsene med 1 prosentpoeng, slik at den generelle merverdiavgiftssatsen øker fra 24 til 25 pst., satsen på matvarer fra 12 til 13 pst. og den laveste satsen fra 6 til 7 pst. Netto skattelettelser kombineres dermed med en viss forskyvning av samlet skattebyrde fra arbeid til forbruk.

Regjeringens forslag til endringer i skatter og avgifter vil i hovedsak bevare progresjonen i skattesystemet. Forslaget vil dessuten legge grunnlag for større skattemessig likebehandling av faktiske arbeidsinntekter og dermed gi et mer rettferdig skattesystem.

Det vises til St.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte-, avgifts- og tollvedtak og Ot.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 - lovendringer for en nærmere omtale av skatte- og avgiftsopplegget.

Kilde: Finansdepartementet.

4.2 Kort om de sentrale elementene i skatte- og avgiftsopplegget for 2005

Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsopplegg for 2005 innebærer samlede netto skattelettelser på 1,65 mrd. kroner bokført i 2005, jf. tabell 4.1. Nye netto skatte- og avgiftslettelser utgjør om lag 3,3 mrd. kroner påløpt og om lag 2,8 mrd. kroner bokført i 2005. Vedtak i 2004 som har budsjettvirkning også i 2005, innebærer en skjerpelse på om lag 1,15 mrd. kroner bokført.

Reduksjonen i toppskatten og utvidelsen av minstefradraget innebærer brutto skattelettelser på vel 7,7 mrd. kroner påløpt og knapt 6,2 mrd. kroner bokført. Endringene i merverdiavgiften øker provenyet med knapt 6,1 mrd. kroner påløpt og i underkant av 5,2 mrd. kroner bokført. Forenkling av fradragsordninger m.m. gir en innstramming på i overkant av 1,1 mrd. kroner påløpt og om lag 0,8 mrd. kroner bokført. Andre endringer, herunder fjerning av skatt på fordel av egen bolig, innebærer samlet netto lettelser på om lag 2,8 mrd. kroner påløpt og om lag 2,6 mrd. kroner bokført.

4.2.1 Oppfølging av skattereformen

Endringer i person- og næringsbeskatningen

Et hovedmål med skattereformen er økt likebehandling av faktiske arbeidsinntekter og økt yrkesdeltakelse. Regjeringen foreslår å redusere toppskattesatsene med 2,5 prosentpoeng i trinn 1 og med 4 prosentpoeng i trinn 2 i 2005. Samlet toppskattelettelse anslås til om lag 4,1 mrd. kroner påløpt i 2005. Maksimal marginalskatt på lønn reduseres til 61,5 pst. inkl. arbeidsgiveravgift og 51,3 pst. uten arbeidsgiveravgift. Høyeste marginalskatt på lønn (inkl. arbeidsgiveravgift) var 56,1 pst. i 1992. Skaugeutvalget anbefalte å redusere marginalskatten til 54,3 pst. (inkl. arbeidsgiveravgift). For å komme ned på nivået på toppskattesatsene i skissen i skattemeldingen må toppskatten reduseres med henholdsvis 4 og 3,5 prosentpoeng i 2006.

Det foreslås å øke minstefradraget for lønnsinntekter ved at satsen økes fra 24 pst. til 27 pst. og øvre grense økes fra 47 500 kroner til 56 000 kroner. Lønnsfradraget holdes fast på 31 800 kroner. Øvre grense i minstefradraget for pensjonsinntekter holdes reelt sett uendret. Økt minstefradrag anslås å gi en skattelettelse på om lag 3,6 mrd. kroner påløpt i 2005. Samlet sett betyr dette at det i 2005 er lagt betydelig vekt på at også skattytere med midlere og lave lønnsinntekter skal få redusert skatt.

Regjeringen foreslår noen endringer i trygdeavgiftene. Nedre grense i trygdeavgiften økes fra 23 000 kroner til 29 600 kroner, slik at den såkalte frikortgrensen blir 30 000 kroner. Forslaget anslås å gi et provenytap på om lag 65 mill. kroner påløpt i 2005. Videre foreslås det at trygdeavgiften for selvstendig næringsdrivende (utenom primærnæringene) blir 10,7 pst. uavhengig av inntekt, dvs. at den lavere satsen på 7,8 pst. for inntekt over 12 G oppheves. Innstrammingen vil mer enn oppveies av reduksjonen i toppskattesatsene. Forslaget anslås å gi en provenyøkning på 145 mill. kroner påløpt i 2005.

Regjeringen foreslår skattefritak for utbytte og gevinster mellom selskaper (fritaksmetoden), med virkning for utbytte innvunnet fra og med inntektsåret 2004, og for gevinster og tap på aksjer som realiseres fra og med 26. mars 2004. Forslaget er anslått å gi et bokført provenytap i 2005 på om lag 500 mill. kroner.

På bakgrunn av merknad fra komitéflertallet i Innst. S. nr. 232 (2003-2004), jf. St.meld. nr. 29 (2003-2004) Om skattereform, har departementet nedsatt et utvalg for blant annet å utrede muligheten for uttaksbasert beskatning av personlig næringsdrivende i tillegg til den ordinære skattleggingen av eiernes overskudd. Utvalget skal avgi innstilling innen 15. desember 2004.

Redusert formuesskatt

Formuesskatten skal halveres i løpet av 2006 og 2007 ifølge reformforslaget i skattemeldingen. Det foreslås imidlertid enkelte endringer allerede i 2005. Det innføres en felles reduksjonsfaktor i verdsettelsen av alle aksjer og andeler i verdipapirfond. Alle børsnoterte aksjer og andeler i verdipapirfond skal verdsettes til 65 pst. av hhv. kursverdien og andelsverdien pr. 1. januar i ligningsåret. Videre foreslås det å øke nedre grense i formuesskatten. Forslagene anslås på usikkert grunnlag å gi et provenytap på om lag 555 mill. kroner påløpt i 2005.

Økte merverdiavgiftsatser

Regjeringen foreslår å øke alle merverdiavgiftssatsene med 1 prosentpoeng, den generelle satsen fra 24 til 25 pst., satsen på matvarer fra 12 til 13 pst. og den laveste satsen fra 6 til 7 pst. Dette vil innebære en viss forskyvning i skattebyrden fra arbeid til forbruk, og vil gi et økt proveny på kant 6,1 mrd. kroner påløpt.

Forenkling og innstramming

Et effektivt skattesystem kjennetegnes ved høy grad av sammenfall mellom faktisk inntekt og skattepliktig inntekt. Dette tilsier at alle inntekter, inkludert naturalytelser, bør inngå i skattegrunnlaget, mens utgifter til erverv av inntekten skal trekkes fra. Brede skattegrunnlag gjør det mulig å ha lave skattesatser, og vil dermed redusere kostnadene ved beskatning. Dette tilsier blant annet at det ikke er hensiktsmessig med fradrag som omfatter en stor del av skattyterne. Skattegrunnlag som gjenspeiler faktiske økonomiske forhold, er dessuten viktig for at personer med lik inntekt skal behandles skattemessig likt, og for at progressiviteten i skattesatsene skal gi den tilsiktede omfordelingen av inntekt.

For å forenkle skattesystemet og bidra til finansieringen av skattereformen foreslår Regjeringen enkelte innstramminger i 2005 som samlet beløper seg til i overkant av 1,1 mrd. kroner påløpt. Forenklingene omfatter bl.a. innstramming i fradraget for daglig arbeidsreise, fjerning av fradraget for kost og skattefritaket for godtgjørelse til kost for pendlere, fjerning av fradraget for forsørgelse, samt fjerning av skattefritak for fri kost for ansatte på kontinentalsokkelen og for hyretillegg for sjøfolk m.fl.

4.2.2 Andre skatteendringer

Regjeringen foreslår også andre skatteendringer, blant annet som oppfølging av Sem-erklæringen:

• Fjerne fordelsbeskatningen av egen bolig og fritidseiendom. Forslaget anslås å gi en skattelettelse på knapt 1,9 mrd. kroner påløpt i 2005.

• Øke fradraget for gaver til frivillige organisasjoner fra 6000 kroner til 12 000 kroner. Som varslet i St.meld. nr. 2 (2003-2004) Revidert nasjonalbudsjett 2004, foreslår Regjeringen videre å utvide ordningen til å omfatte trossamfunn og ikke-religiøse livssynsorganisasjoner som ikke har nasjonalt omfang og heller ikke er tilknyttet en sentralorganisasjon med nasjonalt omfang. Forslagene anslås på usikkert grunnlag å redusere skatteinntektene med 100 mill. kroner påløpt i 2005.

• Øke foreldrefradraget. Grensen for fradrag for dokumenterte utgifter til pass og stell av barn under 12 år økes med inntil 5000 kroner for hvert barn utover det andre barnet. Forslaget anslås å gi et provenytap på om lag 15 mill. kroner påløpt i 2005.

• Legge om firmabilbeskatningen til en aldersgradert prosentligningsmodell f.o.m. 2005. Inntekten fastsettes til 30 pst. av bilens listepris som ny under 235 000 kroner og 20 pst. av overskytende verdi. En slik satsstruktur vil tilsvare om lag de gjennomsnittlige kostnadene ved bilholdet. Omleggingen vil bidra til et enklere og mer robust regelverk, bl.a. fordi man går bort fra å fastsette antall kjørte kilometer mellom hjem og arbeid. Forslaget anslås å gi et provenytap på om lag 160 mill. kroner påløpt i 2005.

• Lettelser i det særskilte rederiskattesystemet som samlet gir et provenytap på 110 mill. kroner påløpt i 2005.

• Overgangsordningen for den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften innebærer at avgiftssatsen økes med 1,9 prosentpoeng i sone 3, til 10,2 pst., og med 2,2 prosentpoeng i sone 4, til 9,5 pst., fra 2004 til 2005.

• Innføre merverdiavgiftsplikt for infrastrukturtjenester for transport som gjelder jernbanenettet og flyplassene fra 1. januar 2005. Dette gjøres om lag provenynøytralt ved å redusere tilskuddet til Jernbaneverket og til Avinors regionale lufthavner.

• Innføre merverdiavgiftsplikt på kino med en sats på 7 pst. Tilskudd til filmproduksjon blir redusert tilsvarende besparelsen i merverdiavgift.

• Gi et avgiftsincentiv for svovelfritt drivstoff. Dette gir et provenytap på om lag 50 mill. kroner påløpt.

• Fjerne fritaket for vektårsavgiften for busser i løyvedrift. Dette vil gi et økt proveny på om lag 45 mill. kroner påløpt.

• Utvide miljødifferensieringen av vektårsavgift for kjøretøy over 20 tonn til også å omfatte utslippskrav fra EU som kommer i løpet av 2005 og 2008. Endringen anslås å gi et økt proveny på om lag 15 mill. kroner påløpt.

• Hydrogenbiler uten miljøskadelige utslipp fritas for engangsavgift og årsavgift.

• Redusere enkelte tollsatser på klær som samlet vil gi et provenytap på om lag 50 mill. kroner påløpt.

• Holde avgiftene på drikkevarer nominelt uendret. Dette gir et provenytap på 120 mill. kroner påløpt.

• Åpne for taxfree-salg ved ankomst til norske flyplasser.

4.3 Skatte- og avgiftsendringer

Tabell 4.1 viser de beregnede provenyvirkningene av Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsendringer for 2005.

Forslagene til endringer i tabell 4.1 er regnet i forhold til et referansesystem. Litt forenklet er referansesystemet for skatt dagens regler der alle inntektsgrenser m.m. er justert til 2005-nivå med anslått lønnsvekst på 4 pst. En slik oppjustering av grenser m.m. gir et referansesystem som reelt sett er uendret i forhold til fjorårets skattesystem. En skattyter som har en årlig lønnsvekst tilsvarende anslått lønnsvekst, vil da ha samme gjennomsnittsskatt i referansesystemet for 2005 som i 2004. I referansesystemet for avgiftene er alle mengdeavgifter justert med anslått prisvekst fra 2004 til 2005 på 2,2 pst.

Noen av vedtakene for 2004 har delvis budsjettvirkninger også i 2005. Som tabellen viser, beløper dette seg til drøyt 0,8 mrd. kroner påløpt. Det skyldes i hovedsak gjeninnføring av el-avgift for næringslivet fra 1. juli 2004.

Tabell 4.2 og 4.3 gir en oversikt over viktige skatte- og avgiftssatser og beløpsgrenser for 2005. Tabellene viser også endringer i pst. fra 2004 til 2005. Den prosentvise oppjusteringen av de generelle fradragene og beløpsgrensene fra 2004 til 2005 kan avvike noe fra den anslåtte lønnsveksten som følge av avrundinger.

4.4 Fordeling av offentlige skatte- og avgiftsinntekter

Tabell 4.4 gir en samlet oversikt over hovedgruppene av skatter og avgifter, og hvilken del av offentlig sektor som mottar disse. De samlede skatte- og avgiftsinntektene til stat, kommuner og fylkeskommuner er anslått til 750,8 mrd. kroner i 2004. Om lag 86 pst. av de totale skatte- og avgiftsinntektene tilfaller staten, mens kommunenes og fylkeskommunenes andel er hhv. knapt 12 pst. og vel 2 pst. Det meste av kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter kommer fra inntekts- og formuesskatt fra personlige skattytere.

Tabellen viser videre at vel 33 pst. av statens inntekter kommer fra merverdiavgift, særavgifter og toll. Knapt 24 pst. kommer fra inntekts- og formuesskatt samt trygdeavgift fra personlige skattytere, mens knapt 20 pst. er inntekts- og formuesskatt fra etterskuddspliktige samt arbeidsgiveravgift i Fastlands-Norge. Knapt 21 pst. av statens inntekter i 2004 kommer fra skatter og avgifter i petroleumssektoren. Andre skatter og avgifter utgjør knapt 3 pst.

4.5 Anslag for skatteutgifter og skattesanksjoner i 2004

4.5.1 Innledning

I skatte- og avgiftsreglene er det en rekke unntak og særordninger som bidrar til å redusere de offentlige inntektene. Tap av skatte- og avgiftsinntekter som følge av unntaksordninger og særregler har fått betegnelsen skatteutgifter. Tilsvarende kan det i skatte- og avgiftssystemet også finnes skattesanksjoner, dvs. at det i noen tilfeller ilegges en skatt eller avgift som er høyere enn det som følger av et generelt og ensartet regelverk. Skatteutgiftene og skattesanksjonene er dermed et uttrykk for at det er muligheter for større grad av likebehandling i skatte- og avgiftssystemet.

Hensikten med å presentere en oversikt over skatteutgifter og skattesanksjoner er ikke å gi noen vurdering av hvorvidt den enkelte skatteutgiften er et hensiktsmessig virkemiddel for å oppfylle en gitt mål. Skatteutgifter kan, på tilsvarende måte som direkte overføringer og reguleringer, også være uttrykk for politiske prioriteringer. For eksempel kan skatteutgiftene knyttet til de særskilte skatte- og avgiftsreglene for Nord-Troms og Finnmark ses i sammenheng med målet om spredt bosetning. Tilsvarende må flere av skatteutgiftene knyttet til næringsbeskatningen betraktes som støtte til utvalgte næringer. Denne støtten kunne alternativt komme over budsjettets utgiftsside.

I avsnitt 4.5.2 er referansesystemet og beregningsmetoden beskrevet. I avsnitt 4.5.3 og 4.5.4 gis det en oversikt over sentrale skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til hhv. skattereglene og avgiftsreglene. I avsnitt 4.5.5 er skattetapet ved skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger omtalt.

4.5.2 Referansesystem og beregningsmetode

For å identifisere de ulike skatteutgiftene og skattesanksjonene, må det eksisterende skatte- og avgiftssystemet vurderes opp mot et referansesystem. I tråd med tidligere år er det lagt til grunn et referansesystem der like personer, aktiviteter og varer mv. skattlegges etter de samme prinsippene og satsene. Avvik fra referansesystemet, som ikke kan begrunnes ut fra et overordnet formål med skatte- og avgiftssystemet, omtales som enten en skatteutgift eller en skattesanksjon.

I likhet med de fleste andre land benytter departementet inntektstapsmetoden for å beregne skatteutgifter. Det betyr at skatteutgiften settes lik de skatteinntektene som det offentlige taper som følge av at ulike skattytere, eller ulike typer aktiviteter, skattlegges mer lempelig enn i referansesystemet. I beregningene er det sett helt bort fra de atferdsendringene som kan følge av at en skatteutgift eller skattesanksjon oppheves. Det gjør at departementets provenyberegninger ved å endre reglene kan avvike fra tallene som presenteres nedenfor.

4.5.3 Skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til skattereglene

Lønn og pensjon

Skatteutgiftene knyttet til beskatning av lønn og pensjon er i all hovedsak beregnet med Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE. Anslagene er usikre siden denne modellen er basert på en utvalgsundersøkelse, og fordi det er usikkerhet knyttet til fremføringsmetodene. Tabell 4.5 gir en oversikt over skatteutgiftene knyttet til lønns- og pensjonsbeskatning.

• I inntektsbeskatningen gjelder særskilte skatteregler for skattytere bosatt i Nord-Troms og Finnmark. Skattesatsen på alminnelig inntekt for personlige skattytere er 24,5 pst. mot 28 pst. i resten av landet. Det er et særskilt inntektsfradrag på 15 000 kroner i klasse 1 og 30 000 kroner i klasse 2. Toppskattesatsen for trinn 1 er 4 prosentpoeng lavere enn i landet for øvrig. Ordningene utgjør en skatteutgift på 630 mill. kroner i 2004.

• Skattytere med forsørgeransvar for ektefeller og enslige forsørgere kan skattlegges i skatteklasse 2for inntekten. For ektepar lønner det seg dersom den ene ektefellen har lav eller ingen inntekt. Skattytere i klasse 2 får bl.a. dobbelt personfradrag og har høyere innslagspunkt for toppskatten enn skattytere i klasse 1. Ordningen utgjør en skatteutgift på 1735 mill. kroner i 2004.

• Det gis et fradrag for dokumenterte utgifter til pass og stell av barn (foreldrefradrag) på inntil 25 000 kroner pr. år for ett barn og inntil 30 000 kroner pr. år for to eller flere barn. Det er ikke noe krav om at begge foreldrene skal ha yrkesinntekt for å få dette fradraget. Fradraget utgjør en skatteutgift på 1420 mill. kroner i 2004.

• Det gis fradrag for beregnede utgifter til daglig reise mellom hjem og arbeidssted på 1,40 kroner pr. km med en nedre grense på 9200 kroner i 2004. Fradraget utgjør en skatteutgift på 1625 mill. kroner i 2004.

• Det gis fradrag for merutgifter til kost og losji forbundet med arbeidsopphold som krever at en bor utenfor hjemmet. I tillegg gis det fradrag for beregnede utgifter til besøksreiser i hjemmet utover 9200 kroner i 2004 (det er felles beløpsgrense med fradrag for daglig arbeidsreise). Fradraget utgjør en skatteutgift på 475 mill. kroner i 2004.

• Det gis fradrag for innbetalt fagforeningskontingent på inntil 1800 kroner i 2004. Fradraget utgjør en skatteutgift på 590 mill. kroner i 2004.

• Det gis fradrag for gaver til visse frivillige organisasjoner på 6000 kroner i 2004. Fradraget utgjør en skatteutgift på 220 mill. kroner i 2004.

• Det kan etter visse kriterier gis et særfradrag for store sykdomsutgifter når årlige dokumenterte utgifter utgjør minst 6120 kroner og gjelder varig sykdom eller svakhet hos skattyteren eller noen han eller hun forsørger. Fradraget utgjør en skatteutgift på 365 mill. kroner i 2004.

• Det kan etter visse kriterier gis et særfradrag for forsørgelsepå inntil 5000 kroner for hver person som blir forsørget. Fradraget kan maksimalt utgjøre 20 000 kroner. I praksis gjelder dette forsørgelse av personer bosatt i utlandet, samt forsørgelse av andre enn ektefelle og egne barn bosatt i Norge. Fradraget utgjør en skatteutgift på 40 mill. kroner i 2004.

• Statens satser for kjøregodtgjørelse er etter gjeldende regler 3,00 kroner pr. km for de første 9000 km og 2,40 kroner pr. km for kjøring utover 9000 km. Statistikk over kostnader ved bilhold tyder på at de variable kostnadene ved bruk av egen mellomstor bil er i størrelsesorden 2 kroner pr. km. Differansen mellom statens satser og det som kan anses som relevante variable kostnader ved bruk av egen bil, kan ses på som en naturalytelse i arbeidsforhold som bør skattlegges som lønn. Dette utgjør en skatteutgift på i størrelsesorden 800 mill. kroner i 2004.

• Etter gjeldende regler er det skattefritak for privat bruk av hjemme-PC som er betalt av arbeidsgiver, og som lånes ut til den ansatte. I tillegg er det fullt skattefritak dersom arbeidsgiveren og den ansatte inngår en avtale om å finansiere en hjemme-PC enten gjennom en bruttolønnstrekkordning eller en avtalt lønnsreduksjon. I de ulike trekkordningene reduseres arbeidstakerens skattegrunnlag (bruttolønn). Hjemme-PC ordningen med bruttolønnstrekk anslås på svært usikkert grunnlag å utgjøre en skatteutgift på 1,5 mrd. kroner i 2004.

Skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til arbeidsgiveravgiften

Skatteutgiftene og skattesanksjonene knyttet til arbeidsgiveravgiften er beregnet ift. arbeidsgiveravgiftssatsen i sone 1 på 14,1 pst. (referansesystemet). Tabell 4.6 gir en samlet fremstilling av skatteutgiftene og -sanksjonene knyttet arbeidsgiveravgiften i 2004.

• Ordningen med regionalt differensiertarbeidsgiveravgift ble endret i forbindelse med budsjettet for 2004 som følge av at ordningen var i strid med EØS-avtalens statsstøtteregelverk. Det nye regelverket innebærer at nullsatsen for arbeidsgiveravgift i Finnmark og Nord-Troms videreføres, og at satsene som gjaldt i 2003 videreføres for fiskeri- og landbrukssektoren. For det øvrige næringslivet, med unntak av transportsektoren, ble satsene som gjaldt i 2003 videreført innenfor fribeløpsordningen (bagatellmessig støtte). I avgiftssonene 3 og 4 er det innført overgangssatser for foretak som ikke fullt ut skjermes av fribeløpsordningen. De økte avgiftsinntektene som følge av omleggingen tilbakeføres i sin helhet gjennom ordningen med direkte transportstøtte og næringsrettede utviklingstiltak. Endringene i den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften er nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. Differensieringen anslås å utgjøre en skatteutgift på 6400 mill. kroner i 2004.

• Det er en særskilt arbeidsgiveravgift på 12,5 pst. på lønnsinntekter over 16 G (om lag 930 000 kroner i 2004). Denne særskilte arbeidsgiveravgiften utgjør en skattesanksjon på 745 mill. kroner i 2004.

• Fra og med 1. juli 2002 ble arbeidsgiveravgiftssatsen for arbeidstakere eldre enn 62 år redusert med 4 prosentpoeng. Dette utgjør en skatteutgift på 820 mill. kroner i 2004.

Bedrifts- og kapitalbeskatningen

Referansesystemet for bedrifts- og kapitalbeskatningen er basert på at den faktiske avkastningen av investeringer/plasseringer skal skattlegges med en flat sats på 28 pst. Det er videre forutsatt at gjeldende delingsmodell, særskatten på sokkelen og særskilte skatteregler for kraftsektoren er en del av referansesystemet. Det er lagt til grunn at inntekter og fradrag behandles symmetrisk. Tabell 4.7 gir en samlet fremstilling av skatteutgiftene og sanksjonene knyttet til bedrifts- og kapitalbeskatningen.

• Det gis et særskilt skattefradrag for forskning og utvikling (FoU), skattefunn. Fradraget kan gis med 20 pst. av godkjente prosjektkostnader til bedrifter som har færre enn 250 ansatte, som har en salgsinntekt under 40 mill. euro eller balansesum under 27 mill. euro, og som ikke eies med mer enn 25 pst. av en bedrift som ikke oppfyller nevnte størrelseskriterier. For alle andre virksomheter kan fradrag gis med 18 pst. av godkjente prosjektkostnader. Maksimalt fradragsgrunnlag er 4 mill. kroner. Beløpsgrensen øker til 8 mill. kroner for innkjøpte FoU-tjenester. Skattefradraget anslås å utgjøre en skatteutgift på1,8 mrd. kroner i 2004.

• Gjennom BSU-ordningen (boligsparing for ungdom under 34 år) gis det et fradrag i skatt tilsvarende 20 pst. av innskudd på inntil 15 000 kroner pr. år, maksimalt 100 000 kroner totalt. Skattefradraget utgjør en skatteutgift på 390 mill. kroner i 2004.

• Det gis fradrag i alminnelig inntekt for innbetalinger til individuell pensjonsavtale(IPA). I tillegg er pensjonsformuen fritatt for formuesskatt og avkastningen er fritatt for skatt på alminnelig inntekt. Utbetalingene blir skattlagt som pensjonsinntekt. I beregningen har en regnet nåverdien av den skattebesparelsen som oppnås, der en også tar hensyn til at utbetalingene skattlegges som pensjonsinntekt. Det antas videre at innbetalingene i gjennomsnitt står ti år i ordningen, og at utbetalingen skjer over ti år. Ordningen anslås å utgjøre en skatteutgift på 200 mill. kroner i 2004.

• Det gis fradrag i alminnelig inntekt for premie og innskudd til pensjonsordninger i arbeidsforhold. I tillegg er pensjonsformuen fritatt for formuesskatt, og den løpende avkastningen er fritatt for skatt på alminnelig inntekt. Skatteutgiften knyttet til dette er beregnet som om innbetalingene alternativt hadde blitt utbetalt som lønn og spart i bank. I beregningen har en regnet nåverdien av skattebesparelsen, der en også tar hensyn til at utbetalingene skattlegges som pensjonsinntekt. Det er lagt til grunn at midlene i gjennomsnitt står 15 år i ordningen, og at utbetalingen skjer over 15 år. Beregningen tar utgangspunkt i innbetalinger fra både arbeidsgiver og ev. fra arbeidstaker. Ordningen anslås å utgjøre en skatteutgift på 11,5 mrd. kroner i 2004.

• Foretak med pensjonsordninger etter lov om foretakspensjon gis i dag anledning til å sette av midler i et premiefond. Det kan maksimalt avsettes seks ganger gjennomsnittet av årets premie og de to foregående års premier. Selskapet må betale arbeidsgiveravgift på avsetninger til premiefondet, men kan fradragsføre inntil 50 pst. av gjennomsnittet av årets premie og de to foregående års premier mot alminnelig inntekt. I beregningen har en regnet skattefritaket på avkastningen av midlene i fondet, som utgjør mellom 2 og 6 ganger som en skatteutgift. Dette innebærer at et premiefond med en størrelse på inntil 2 ganger gjennomsnittet av årets premier og de to foregående års premier ikke anses som en skatteutgift. Ordningen anslås å utgjøre en skatteutgift på 250 mill. kroner i 2004.

• Som hovedregel skal det betales trygdeavgift av næringsinntekt på 10,7 pst., mens trygdeavgiften på næringsinntekt fra jordbruk, skogbruk og fiskeer satt til 7,8 pst. Produktavgiften skal dekke forskjellen mellom høy sats og mellomsats for trygdeavgiften for fiskere. De øvrige næringsdrivende betaler imidlertid kun den lavere trygdeavgiftssatsen på 7,8 pst. Dette utgjør en skatteutgift på 340 mill. kroner i 2004.

• Næringsdrivende utenom primærnæringene betaler 10,7 pst. trygdeavgift på næringsinntekt inntil 12 G og 7,8 pst. på næringsinntekt utover dette. Redusert trygdeavgift på næringsinntekt utover 12 G innebærer en skatteutgift på om lag 140 mill kroner i 2004.

• Det gis et særskilt fradrag i inntekt fra sjøfart og fiske på inntil 80 000 kroner i 2004. Fradraget utgjør en skatteutgift på 535 mill. kroner i 2004.

• Det gis et særskilt fradrag i næringsinntekt fra jordbruk og hagebrukpå inntil 61 500 kroner pr. år. Fradraget utgjør en skatteutgift på 690 mill. kroner i 2004.

• Det gis et særskilt fradrag i næringsinntekt fra reindrift på inntil 61 500 kroner. Fradraget utgjør en skatteutgift på 6 mill. kroner i 2004.

• Det gis et særskilt fradrag i næringsinntekt fra skiferdrift på inntil 61 500 kroner pr. år. Fradraget utgjør en skatteutgift på 3 mill. kroner i 2004.

• Det gjelder enkelte særskilte skatteregler for skogbruksnæringen. Skogeierne kan innenfor visse grenser få fradrag for avsetning til skogavgiftskonto ved beregning av alminnelig inntekt, og de trenger kun å inntektsføre 40 pst. av utbetalte beløp fra skogavgiftskontoen dersom de brukes til skogkulturformål mv. Utgifter til skogsbilveier kan utgiftsføres direkte selv om slike utgifter ofte skulle vært aktivert og avskrevet etter ordinære skatteregler. Videre skattlegges skogeierne basert på gjennomsnittslikning, dvs. at skatten utlignes på grunnlaget av gjennomsnittet av de siste fem års overskudd. I tillegg til de særskilte skattereglene for jordbruk og skogbruk som er omtalt over, finnes det også andre skatteutgifter knyttet til disse næringene. Det gis løpende fradrag i næringsinntekten for årlige kårytelser (føderåd). Dagens verdi av alle framtidige kårytelser føres imidlertid opp i balansen. For de eiendeler som avskrives og for de eiendeler som ved realisasjon utløser gevinstbeskatning, vil det dermed gis fradrag to ganger for samme utgift. I tillegg begrenses salgsgevinsterved omsetning av alminnelige gårds- og skogbruk etter mer enn 5 års eiertid. Salgsgevinsten reduseres med 1/5 del for hvert år over 5 års eiertid, slik at det gis full skattefrihet for salgsgevinsteretter 10 års eiertid. Ordningene utgjør en skatteutgift på 110 mill. kroner i 2004.

• Rederiselskaper kan skattlegges etter særskilte regler hvis de oppfyller visse vilkår. Rederiselskaper innenfor ordningen er fritatt for skatt på årlig overskudd (alminnelig inntekt) så lenge det holdes tilbake i selskapet. De fleste nettofinansinntekter skattlegges likevel etter ordinære regler. Rederier innenfor ordningen betaler årlig tonnasjeskatt på grunnlag av skipenes nettotonnasje. Utdelt utbytte av ubeskattet inntekt skattlegges som alminnelig inntekt med 28 pst. De særskilte skattereglene for rederiselskap anslås å utgjøre en skatteugift på 1260 mill. kroner i 2004.

• En avskrivningssats for maskiner og inventar mv. på 20 pst. er normalt høyere enn faktisk verdifall. I beregningen har en regnet skatteutgiften ift. et faktisk økonomisk verdifall på 15 pst. Skatteutgiften knyttet til at avskrivningssatsen for maskiner og inventar mv. er høyere enn faktisk økonomisk verdifall, anslås til 1350 mill. kroner i 2004.

• En avskrivningssats for skip og fartøyerpå 14 pst. er normalt høyere enn faktisk økonomisk verdifall. I beregningen har en regnet skatteutgiften ift. et faktisk økonomisk verdifall på skip på 10 pst. og en diskonteringsrente på 7 pst. For å unngå dobbeltregning ift. den særskilte skatteordningen for rederiselskaper, er beregningen utelukkende foretatt for investeringer i skip i innenriks fart og fiskefartøyer i 2001. Skatteutgiften knyttet til at avskrivningssatsen for skip og fartøy er høyere enn faktisk økonomisk verdifall, anslås til 100 mill. kroner i 2004.

• Ut fra hensynet til skattemessig likebehandling kan det argumenteres for at avkastning av investeringer i egen bolig og fritidseiendomskal skattlegges på samme måte som avkastningen av andre former for kapitalplasseringer. I 2004 er beskatningen av inntektsfordelen av å bo i egen bolig basert på en sjablonmessig nettoavkastning på 2,5 pst. av ligningsverdien mellom 90 000 kroner og 451 000 kroner og 5 pst. av ligningsverdien over 451 000 kroner. Inntektsfordelen av egen fritidseiendom beregnes etter samme sastser, men det gis ikke bunnfradrag på 90 000 kroner i ligningsverdien. I beregningen av skatteutgiften har en sjablonmessig antatt at markedsverdien på helårsboliger og fritidseiendommer i gjennomsnitt er fire ganger så høy som ligningsverdien. I beregningen av skatteutgiften knyttet til inntektsbeskatningen av bolig og fritidseiendom har en videre ikke latt de særskilte bunnfradragene redusere skattegrunnlaget, ettersom dette er en særordning sammenliknet med beskatningen av annen kapitalinntekt. Det er lagt til grunn en avkastningsrate på 5 pst. som anslag på markedsavkastningen på investeringen i egen bolig og fritidseiendom. Skatteutgiften knyttet til inntektsfordelen av egen bolig og fritidseiendom anslås samlet sett til 20 260 mill. kroner i 2004.

• Fast eiendom formuesverdsettes til ligningsverdi. Dersom en har som utgangspunktet at all formue skal verdsettes til markedsverdi, er det en skatteutgift knyttet til gjeldende formuesverdsettelse av fast eiendom. I beregningen av skatteutgiften for formueskatt på egen bolig og fritidseiendom er det, skjønnsmessig som for inntektsbeskatningen, sjablonmessig antatt at markedsverdien på helårsboliger og fritidseiendommer i gjennomsnitt er fire ganger så høy som ligningsverdien. For forretningseiendom er det tilsvarende forutsatt at ligningsverdien utgjør 50 pst. av markedsverdien. På dette grunnlaget anslås skatteutgiften knyttet til formuesbeskatningen av fast eiendom samlet sett til 9080 mill. kroner i 2004.

• Verdsettelse av aksjer i formuesskatten innebærer at aksjer notert på SMB-listen og ikke-børsnoterte aksjer verdsettes til 65 pst. av hhv. aksjenes kursverdi eller den skattemessige verdien av kapitalen i selskapet 1. januar 2003. Dette innebærer en lempeligere formuesbeskatning enn av f.eks. bankinnskudd og aksjer i børsnoterte selskaper. Markedsverdien av disse aksjene er anslått med utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås selvangivelsesstatistikk for 2001, informasjon om andel aksjer eid av norske privatpersoner og utviklingen i markedsverdien på Oslo Børs. Gjennomsnittlig formuesskattesats er antatt å være 0,9 pst. Skatteutgiften knyttet til verdsettingen anslås til 960 mill. kroner i 2004.

• 80-prosentregelen i formuesskatteninnebærer at formuesskatten blir nedsatt i tilfeller der summen av formuesskatt og skatt på alminnelig inntekt overstiger 80 pst. av alminnelig inntekt før særfradrag for alder mv. Denne ordningen anslås å utgjøre en skatteutgift på 200 mill. kroner i 2004.

Ikke-tallfestede skatteutgifter og skattesanksjoner

Det finnes en rekke andre ikke-tallfestede skatteutgifter knyttet til beskatningen av lønn, arbeidsgiveravgift og bedrifts- og kapitalbeskatningen, blant annet følgende:

• I utgangspunktet er alle fordeler vunnet ved arbeid skattepliktig, uavhengig av om de mottas som lønn eller i form av ulike naturalytelser mv. Det er imidlertid en rekke unntak eller begrensninger i den generelle skatteplikten. I prinsippet må dette anses som en skatteutgift, siden det innebærer at personer som mottar deler av arbeidsgodtgjørelsen i form av naturalytelser, betaler mindre i skatt på sin arbeidsgodtgjørelse enn personer som mottar all godtgjørelse i form av lønn. Et eksempel på en slik skatteutgift er at arbeidsgiver finansierer ansattes kjøp av aksjer i egen bedrifttil underkurs (skattefritt inntil 1500 kroner). Videre kan en få et rentefritt lån av arbeidsgiver på inntil 60 pst. av grunnbeløpet i folketrygden (1 G tilsvarer om lag 58 000 kroner i 2004) som ikke er skattepliktig dersom lånet betales ned i løpet av ett år. I andre tilfeller kan det være mer usikkert i hvilken grad det er en skatteutgift knyttet til naturalytelsen. Eksempelvis regnes det ikke som skattepliktig fordel at arbeidsgiver betaler telefon, abonnement på avis og tidsskrifterinnenfor visse grenser, forutsatt at arbeidstakeren har behov for dette i forbindelse med jobb. Det er likevel isolert sett en fordel for arbeidstaker at arbeidsgiver betaler hele telefonregningen når formålet er å dekke kostnader ved at arbeidstakeren må benytte telefonen i jobbsammenheng. Tilsvarende kan arbeidsgiver dekke kostnader til etter- og videreutdanning for sine ansatte uten at dette er skattepliktig for arbeidstakeren, selv om også arbeidstakeren har en fordel av et slikt kurs. Det kan også diskuteres om skattefritak på velferdsgoder som personalrabatter, subsidiert kantine, tilgang på bedriftshytte mv. skal regnes som skatteutgifter eller ikke.

• Skattefrie institusjoner er organisasjoner, foreninger, stiftelser mv. som ikke har erverv som formål. Eksempelvis er frivillige organisasjoner fritatt for skatt på medlemskontingent og innsamlede midler. Dette skattefritaket regnes ikke som en skatteutgift. Slike institusjoner er skattepliktig for eventuell økonomisk virksomhet de måtte drive, men kun dersom den skattepliktige omsetningen er over 70 000 kroner pr. år. For veldedige organisasjoner er grensen 140 000 kroner pr. år. Bunnbeløpet er innført av forenklingshensyn, men kan i prinsippet regnes som en særskilt fordel sammenliknet med virksomheter som er skattepliktige uavhengig av omsetningens størrelse.

• Etter gjeldende regler kan det gis nedsettelse i skatt for personer med arbeidsopphold i utlandet som overstiger ett år - ettårsregelen. En skattyter som oppfyller vilkårene, får nedsatt den delen av norsk skatt som svarer til den norske skatten på den utenlandske lønnsinntekten. Forutsatt at det ikke foreligger en skatteavtale som gir Norge eksklusiv beskatningsrett, har ettårsregelen betydning ved opphold i alle land. Differansen mellom det slike skattytere betaler i skatt i oppholdslandet og det de ellers ville ha betalt i Norge, kan ses på som skatteutgift.

• Frivillige organisasjoner er fritatt for arbeidsgiveravgift for ansatte som tjener inntil 30 000 kroner i frivillige organisasjoner med samlede lønnsutgifter på inntil 300 000 kroner.

• Det skal under visse vilkår ikke svares arbeidsgiveravgift for lønnet arbeid i privat hjem og fritidsbolig dersom beløpet samlet sett ikke er høyere enn 30 000 kroner pr. år.

• Det skal ikke svares arbeidsgiveravgift av godtgjørelse for privat pass av barn som er under 12 år, eller som har særskilte omsorgsbehov, selv om beløpet overskrider 30 000 kroner pr. år.

• Hovedregelen er at det skal beregnes arveavgift på all mottatt arv og visse gaver. Arveavgiften beregnes med utgangspunkt i antatt salgsverdi av de avgiftspliktige driftsmidlene. Det er midlertid enkelte unntak fra dette: Arveavgiftsgrunnlaget for jord- og skogbrukseiendommer settes til skiftetaksten (når eiendommen overtas av åseteberettiget arving) eller til tre firedeler av antatt salsgverdi. Ikke-børsnoterte aksjer og andeler i ansvarlige selskaper og komandittselskaper verdsettes til 30 pst. av skattemessig formuesverdi. Det gis også et fradrag i arveavgiften for betalt dokumentavgift ved ved overdragelse av fast næringseiendom i forbindelse med generasjonsskifte. Disse ordningene utgjør en skatteutgift. Arveavgiftsutvalgets utvalgsundersøkelse, jf. NOU 2000: 8, avdekket at det i praksis er eiendeler som ikke i alle tilfeller blir verdsatt til markedsverdien. Dette gjelder bl.a. boligeiendommer. Det er imidlertid vanskelig å regne dette som en skatteutgift siden det etter loven er salgsverdien som skal legges til grunn. Juridisk person med allmennyttige formål, skal ikke betale avgift av arv og gave. Enkelte av disse institusjonene, bl.a. sykehjem, museer og universitetene, får betydelige offentlige overføringer. Fritaket for arveavgift vil øke inntektsgrunnlaget for dem som mottar arv utover det som bevilges av det offentlige, og slik sett kunne dette blitt regnet som en indirekte støtte og dermed som en skatteutgift. Departementet har likevel valgt å legge til grunn at arveavgiftsfritaket ikke er en skatteutgift, ettersom arveavgiftsfritaket også gjelder frivillige organisasjoner som normalt ikke vil være skattepliktige for sin ordinære virksomhet. Arveavgiftsstatistikken bygger på administrative data som samles inn kun for avgiftsformål. Derfor er det enkelte begrensninger i de opplysningene statistikken inneholder. Det gjelder bl.a. hvilke eiendeler som inngår i de enkelte arveloddene. Av denne grunn er det ikke, uten omfattende, empiriske undersøkelser, mulig å beregne provenyendringer av for eksempel å frita visse formuesobjekter fra avgift på arv og gave.

4.5.4 Skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til avgiftsreglene

Merverdiavgiftssystemet

Merverdiavgiften er en fiskal avgift på forbruk. Avgiften ble innført i 1970 og omfattet ved innføringen alle varer og enkelte utvalgte tjenester. Ved merverdiavgiftsreformen fra 1. juli 2001 ble det innført generell avgiftsplikt også på tjenester. Statens inntekter fra merverdiavgiften er for 2004 anslått til om lag 138 mrd. kroner.

Noen varer og tjenester er utenfor merverdiavgiftssystemet, enten fordi det er teknisk vanskelig å ilegge merverdiavgift eller fordi virksomheten ikke driver omsetning i vanlig forstand, slik at virksomheten ville levert negative avgiftsoppgaver. Avgiftsplikt for virksomheter som genererer negative inntekter til staten er ikke i tråd med merverdiavgift som fiskal avgift. Dette betraktes vanligvis ikke som avvik fra merverdiavgiftssystemet.

Det er imidlertid innført en rekke unntak av andre grunner. Dette gjelder følgende unntak:

1. Utenfor avgiftssystemet

2. Lavere avgiftssats enn 24 prosent

3. Avgift med nullsats

4. Andre særregler

Utenfor merverdiavgiftssystemet

En lang rekke tjenester er utenfor avgiftssystemet, jf. tabell 4.8. Dette innebærer at de ikke er merverdiavgift på omsetningen av tjenestene og at slike virksomheter heller ikke får fradrag for merverdiavgift på avgiftspliktige varer og tjenester som de kjøper til bruk i virksomheten. Tabellen viser skatteutgiften ved at enkelte tjenester er utenfor avgiftssystemet.

Lavere avgiftssats enn 24 prosent

Fra 1. juli 2001 ble avgiftssatsen på matvarer (og alkoholfrie drikkevarer) redusert til 12 prosent. Det er beregnet at dette gir en skatteutgift på om lag 7 mrd. kroner på årsbasis. Fra 1. januar 2004 ble NRKs allmennkringkastingsvirksomhet omfattet av merverdiavgift med 6 prosent sats. Dette gir en skatteutgift på om lag 600 mill. kroner. Fra 1. mars 2004 ble persontransport innlemmet i merverdiavgiftssystemet med redusert sats på 6 prosent. Den reduserte satsen medfører en skatteutgift på 2 500 mill. kroner på årsbasis sammenlignet med full sats 24 prosent.

Avgift med nullsats

Avgift med nullsats innebærer at tjenesteyteren får tilbake («trekker fra») betalt merverdiavgift på varer og tjenester til bruk i virksomheten, uten at det legges avgift på varer/tjenester som omsettes (nullsats). Tabell 4.9 viser provenytapet for staten, på årsbasis, ved fritak med null-sats.

Andre særregler for merverdiavgift på varer

Det er bl.a. ikke merverdiavgiftsplikt på anskaffelse av fiskefartøyer, andre skip over 15 meter og luftfartøyer til yrkesmessig transport.

Fiskale særavgifter

Tabell 4.10 gir en samlet fremstilling av skatteutgiftene knyttet til fiskale særavgifter i 2004.

• Alkohol- og tobakkavgiftene blir regnet som fiskale avgifter, men de har også en helsemessig begrunnelse. Fritaket for teknisk sprit blir ikke regnet som en skatteutgift. Ved utenlandsreiser kan alle personer ta med en viss kvote alkohol og tobakk avgiftsfritt inn i landet. Dette innebærer en særbehandling av dem som reiser utenlands, og blir ansett som en skatteutgift. Det er på usikkert grunnlag anslått at dette gir en skatteutgift på i størrelsesorden 1250 mill. kroner pr. år. I dette regnestykket er det lagt til grunn at tilsvarende mengde hadde blitt kjøpt avgiftbelagt innenlands.

• Grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer gir et årlig proveny på om lag 500 mill. kroner. Fritaket for melk og melkeprodukter, råsaft, juice mv. kan betraktes som en skatteutgift. Skatteutgiften kan beregnes til om lag 470 mill. kroner.

• Engangsavgiften på motorvogner er en fiskal avgift. Avgiftssatsene varierer mye mellom bilkategorier, fra personbiler med svært høy avgift, til lastebiler og busser som ikke er avgiftsbelagt. Det er et hovedsyn er at det ikke er naturlig å legge større fiskale avgifter på kjøretøyer som benyttes i næringsdrift. Men visse kjøretøyer med redusert avgift benyttes i stor grad av husholdninger, bl.a. kombinerte biler. Det er anslått at den reduserte avgiften for kombinerte biler gir en skatteutgift på om lag 190 mill. kroner.

• Årsavgiftener en fiskal avgift med differensierte satser. Personbiler og varebiler mv. er pålagt høy sats (kroner 2755), lastebiler, kombinerte biler en middels sats (kroner 1745 ), motorsykler (kroner 1550 ), campingtilhengere (kroner 920). Utover dette er det en del unntak for avgift (drosje, ambulanse mv.).

• Omregistreringsavgiften er en fiskal avgift, som kan betraktes som et alternativ til merverdiavgift ved omsetning av brukte kjøretøyer. Strukturen på avgiften er knyttet til en antatt verdi på kjøretøyene. Avgiften er gradert etter kjøretøytype, kjøretøystørrelse og alder. Strukturen på avgiften er helt ulik engangsavgiften (som gjelder ved omsetning av nye kjøretøyer). Mens engangsavgiften er særlig høy for personbiler, er omregistreringsavgiften stort sett stigende mhp. kjøretøystørrelse, og er dermed høyest for store lastebiler og tilhengere. Provenyet fra omregistreringsavgift på busser, lastebiler og varebiler utgjør om lag 230 mill. kroner pr. år, og kan betraktes som en skattesanksjon.

• Dokumentavgiften utgjør 2,5 pst. av omsetningsverdien ved overdragelse av fast eiendom og er fiskalt begrunnet. Avgiften omfatter alle typer eiendommer, bolig- og fritidseiendom og næringseiendommer. Ved oppløsning av borettslag mv. betales det imidlertid kun et beløp på 1000 kroner, noe som gjør det avgiftsmessig mer gunstig å kjøpe en slik leilighet. Redusert avgift og ikke avgiftsplikt ved overdragelse av borettslagsboliger utgjør en skatteutgift på om lag 700 mill. kroner pr. år. Det er en del særregler/ fritak for avgift, bl.a. ved arv og overdragelse mellom ektefeller. Provenyet fra dokumentavgiften ved omsetning av næringseiendommer utgjør i størrelsesorden 600 mill. kroner pr. år, og betraktes som en skattesanksjon.

Miljø- og energirelaterte særavgifter

• El-avgiften er 9,67 øre pr. kWh og betales for elektrisk kraft som leveres eller innføres til bruk i landet. El-avgiften kan betraktes som et energipolitisk virkemiddel, der et av formålene er å bidra til å dempe kraftforbruket i Norge. El-avgiften ble endret fra 1. juli 2004. Det er fritak for bruk i bestemte kraftintensive prosesser og veksthusnæringen. Industrien ellers blir ilagt minimumssatsen i EU, 0,45 øre pr. kwh. Administrasjonsbygg i industrien ilegges full el-avgift. Næringsvirksomhet utenom industrien ilegges full el-avgift. Det er avgiftsfritak for husholdninger i tiltaksområdet i Nord-Troms og Finnmark. Fritaket for industri mv. er anslått å gi et provenytap på 4600 mill. kroner. Fritaket for Nord-Troms og Finnmark utgjør om lag 200 mill. kroner.

• Avgifter på bensin og diesel kan i stor grad betraktes som vegbruks- og miljøavgifter. Bensinavgiften er kr 3,96 pr. liter (blyfri) mens autodieselavgiften er kr 2,88 pr. liter (vanligste type). Det er vanlig også i andre land at avgiften på bensin er høyere enn på diesel. Stort sett blir bensin brukt i mindre biler av husholdninger (personbiler) mens autodiesel særlig benyttes av større biler i næringsdrift (lastebiler, busser mv). Det er anslått at den lavere satsen på autodiesel enn på bensin gir en skatteutgift på rundt 1 700 mill. kroner pr. år. Det er enkelte andre fritak fra disse avgiftene, bl.a. for traktorer, anleggsmaskiner, motorsager, båter og snøscootere i veiløse strøk. Dette er hovedsakelig anvendelser utenfor vegnettet.

• CO₂-avgiften er en miljøavgift, knyttet til globale miljøvirkninger. Dette kan tilsi at satsen burde være lik for alle anvendelser, basert på utslippsmengde. Det er imidlertid ulike satser for ulike produkter og anvendelser, og det er i tillegg en del anvendelser som er fritatt for CO₂-avgiften. Avgiftssatsen for bensin er 76 øre pr. liter, mens normalsatsen på mineralolje er 51 øre pr. liter. Avgift på utslipp av CO₂ på sokkelen er som for bensin. Det er en rekke fritak for avgiften på mineralolje, bl.a. for skip i utenriksfart, fiske i nære og fjerne farvann og utenriks luftfart. Dessuten har sildemel-, fiskemel- og treforedlingsindustrien redusert sats, med 30 øre pr. liter for mineralolje. Det er samme reduserte sats for bl.a. innenriks luftfart, godstransport i innenriks sjøfart og supplyflåten. Det er anslått at høyere avgift på bensin enn normalsatsen på mineralolje gir en skattesanksjon på om lag 1,75 mrd. kroner. Videre er det anslått at fritak eller redusert sats i forhold til normalsatsen på mineralolje gir en skatteutgift på rundt 1 mrd. kroner.

• SO₂-avgiften på mineralolje er en miljøavgift. Den generelle avgiftssatsen er 7 øre pr. liter pr. påbegynt 0,25 pst. vektandel svovel, men med en nedre grense for avgiftsplikt på 0,05 pst. svovelinnhold. Det er redusert sats for bl.a. ilandføringsanlegg og drivstoff for anlegg på sokkelen. Det er videre fritak for bl.a. mineralolje til skip i utenriksfart, fiske i fjerne farvann og forbrenningsanlegg. Reduserte satser og fritak regnes som skatteutgifter. Det er beregnet at fjerning av fritak og reduserte satser ville gitt et statlig merproveny på om lag 235 mill. kroner pr. år.

• Avgiften på sluttbehandling av avfall ble innført fra 1. januar 1999. Avgiften skal prise miljøkostnadene ved sluttbehandling av avfall og stimulere til avfallsminimering. Avgiftssatsen på avfall levert til deponering er differensiert ut fra miljøstandarden på anlegget. Avgiftssatsen på avfall til anlegg med høy miljøstandard er på 400 kroner pr. tonn mens satsen for avfall til anlegg med lav miljøstandard er på 522 kroner pr. tonn. Differensieringen skal i prinsippet prise ulike miljøkostnader ved avfallsbehandling i ulike anlegg. Avgiften på avfall levert til forbrenning er lagt om fra 1. juli 2004 til en avgift på utslipp. Satsene er fastsatt på bakgrunn av anslag på miljøkostnader ved utslipp av de enkelte stoffer. Sluttbehandling av spesialavfall og restavfall fra utnyttelse av returfiber i treforedlingsindustrien er fritatt for avgift. Dette gir et anslått provenytap på 10 mill. kroner pr. år.

• Grunnavgift på fyringsolje ble innført fra 1. januar 2000. Hensikten med avgiften var å unngå at økningen av elektrisitetsavgiften medførte overgang til fyring med olje. Treforedling og sildemelindustrien har fritak for grunnavgiften. Dette er beregnet å gi et provenytap på om lag 115 mill. kroner pr. år.

Noen ikke tallfestede skatteutgifter knyttet til avgiftsreglene

Skatteutgifter der en foreløpig ikke har kunnet tallfeste fordelen som ligger i de ulike ordningene:

• Det er redusert engangsavgift for varebiler. Varebiler brukes både til næringsformål og private formål, og den lave avgiften skal i prinsippet regnes som skatteutgift dersom bilene kjøpes av privatpersoner, og som en skattesanksjon dersom de brukes til næringsformål. Departementet har imidlertid ikke grunnlag for å skille mellom kjøp til de to formålene. Det er også fritak for el-biler og hybridbiler, noe som må regnes som en skatteutgift.

• Avgift på båtmotorer anses som en fiskal avgift, og følgelig er fritaket for fiskebåter ikke en skatteutgift. Fritaket for el-motorer er derimot en skatteutgift.

4.5.5 Skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger

I dette avsnittet gis det en oversikt over skattetapet som ligger i at enkelte offentlige stønader er skattefrie, der referansesystemet er en situasjon hvor alle trygdeytelser antas å være skattepliktige på linje med lønnsinntekter. Tabell 4.12 gir en oversikt over de skattefrie overføringsordningene.

Utgangspunktet for beregningen er at stønadsmottakerne i en situasjon med skatteplikt skal sitte igjen med det samme etter skatt som i en situasjon uten skatteplikt. Det forutsettes med andre ord at innføringen av skatteplikt ville ført til en tilsvarende økning i bruttonivået på ytelsene. For barnetrygden er eksempelvis barnetrygdsatsene økt så mye at nettoutgiftene til det offentlige og nettoytelsen til mottakerne er uendret selv om barnetrygden er gjort skattepliktig. Nivået på bruttoytelsen vil i dette tilfellet være avhengig av skatteposisjonen til den enkelte. Eksempelvis vil en skattyter som betaler toppskatt, motta et høyere nivå på bruttoytelsene enn en skattyter som ikke betaler toppskatt. Økningen i skatteinntektene samlet sett vil i dette tilfellet tilsvare økningen i trygdeutbetalingene. I tillegg vises anslag for den isolerte virkningen av å oppheve skattefordelene uten noen kompensasjon i form av økt bruttotrygd (kolonnen til venstre), dvs. provenytapet eller skatteutgiften knyttet til at disse ytelsene etter gjeldende regler er unntatt ordinær beskatning.

Beregningene er utført på Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE. Anslagene er usikre, både fordi modellen er basert på en utvalgsundersøkelse, og fordi det er usikkerhet knyttet til denne måten å anslå bruttooverføringer på.

Nedenfor følger en oversikt over skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger.

• Barnetrygd gis pr. barn uavhengig av foreldrenes inntekt. Det gis ekstra barnetrygd i Nord-Troms og Finnmark.

• Kontantstøtte gis for ett- og toåringer som ikke går i offentlig subsidiert barnehage. Den gis uavhengig av foreldrenes inntekt.

• Økonomisk sosialhjelp ytes av kommunene, og er ment å være en midlertidig ytelse som kan gis etter en individuell vurdering for å sikre at ingen står uten midler til å dekke kostnader til livsopphold. Ved utmåling av sosialhjelp tas det hensyn til andre inntektskilder mottakeren har fra lønn, andre offentlige overføringer mv., slik at sosialhjelpen skal dekke forskjellen mellom mottakerens andre inntekter og nødvendige utgifter til livsopphold.

• Bostøtte kan gis inntil en øvre beløpsgrense til visse barnefamilier og pensjonister. Formålet er å gi disse bedre mulighet til å skaffe seg en nøktern, men god, bolig. Ordningen er behovsprøvd mot inntekt.

• Kvinner som føder barn, men som ikke har rett til fødselspenger, får en engangsstønad ved fødsel for hvert barn. I motsetning til fødselspenger er engangsstønaden en skattefri ytelse.

• Grunnstønad skal gi økonomisk kompensasjon for nødvendige ekstrautgifter til tekniske hjelpemidler, transport mv. som følge av varig sykdom, skade eller lyte.

• Hjelpestønadskal gi økonomisk kompensasjon for nødvendige ekstrautgifter til særskilt tilsyn og pleie som følge av varig sykdom, skade eller lyte.

• Det kan gis stønad til barnetilsyn til enslig mor eller far som er arbeidssøkende, har arbeid utenfor hjemmet eller er under utdanning, og til gjenlevende ektefelle/skilt person. Ordningen er behovsprøvd mot inntekt, og gjelder normalt inntil yngste barn har fullført fjerde skoleår. Det gis inntil 64 pst. kompensasjon for faktiske utgifter inntil en øvre beløpsgrense.

• Det finnes i tillegg enkelte andre skattefrie ytelser fra folketrygden, men der det ikke er mulig å anslå fordelen ved hjelp av skattemodellen LOTTE. Det gjelder bl.a. engangsstønad ved adopsjon, attføringsstønad, utdanningsstønad til enslig mor eller far mv., gravferdsstønad og stønad ved visse helsetjenester.

Det gjelder også særskilte skatteregler for pensjonister mv. som fører til at pensjonister betaler lavere skatt enn lønnstakere med tilsvarende inntekt. Dette gjelder på alle inntektsnivåer, men forskjellen er relativt størst for personer med lave inntekter. De viktigste reglene er knyttet til lavere trygdeavgift på pensjonsinntekt (3 pst.), særfradrag for alder og uførhet (18 360 kroner) og at pensjonister med lav eller midlere inntekt får redusert inntektsskatten etter en særskilt skattebegrensningsregel. Dette er illustrert i figur 2.4 i St.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. Fordelen ved de særskilte skattereglene for pensjonister i tabell 4.12 er anslått på tilsvarende måte som de skattefrie overføringene, ved at en i Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE har «blåst opp» de aktuelle trygdeinntektene slik at nettoutgiftene til det offentlige er uendret selv om trygdeinntekter skattlegges etter de samme reglene som lønnsinntekter. Det innebærer at de som omfattes av disse særskilte reglene, i gjennomsnittsitter igjen med det samme som etter gjeldende regler, selv om ytelsene skattlegges som lønn.