18 Merknader til de enkelte lovbestemmelsene

18.1 Merknader til endringer i diskrimineringsombudsloven

Til § 7 Nemndas ansvarsområde

Diskrimineringsnemnda har myndighet til å håndheve bestemmelsene i likestillings- og diskrimineringsloven, med de unntakene som følger av diskrimineringsombudsloven § 7.

Etter gjeldende rett skal nemnda ikke håndheve bestemmelsen om universell utforming av IKT i § 18. Begrunnelsen for dette er at likestillings- og diskrimineringsloven §§ 17 og 18 er koblet sammen. Klager over brudd på plikten til å sørge for universell utforming av IKT behandles av nemnda som et spørsmål om brudd på bestemmelsen om universell utforming i § 17. Nemnda har etter gjeldende rett myndighet til å håndheve § 17.

Når bestemmelsene §§ 17 og 18 i likestillings- og diskrimineringsloven nå skilles, innebærer det at unntaket i diskrimineringsombudsloven § 7 første ledd bokstav (a) om nemndas ansvarsområde oppheves. På denne måten blir nemndas myndighet til å behandle klager over manglende oppfyllelse av plikten til universell utforming av IKT videreført og presisert. I tillegg til at nemnda skal håndheve bestemmelsen om universell utforming av IKT etter § 18, skal nemnda også håndheve den nye paragrafen om aktivitets- og redegjørelsesplikt for universell utforming av IKT, jf. § 19a. Nemnda følger reglene i diskrimineringsombudsloven med forskrift ved sin klagebehandling.

Det er i dag inngått en samarbeidsavtale mellom Digdir og nemnda som tydeliggjør oppgavefordelingen og håndteringen av saker knyttet til universell utforming av IKT. Ifølge avtalen skal Tilsynet for universell utforming av ikt, på forespørsel, gi en skriftlig IKT-faglig uttalelse i forbindelse med klagesaker som behandles i nemnda.

18.2 Merknader til endringer i likestillings- og diskrimineringsloven

Til § 17 Universell utforming

Likestillings- og diskrimineringslovens systematikk bygger på at §§ 17 og 18 henger sammen. Denne koblingen er ikke hensiktsmessig å videreføre. Gjennomføring av direktivet krever endringer i begrepsbruken når det gjelder kravene om universell utforming av IKT. Forslaget innebærer at § 18 gjøres til en selvstendig bestemmelse, som ikke utledes av den generelle bestemmelsen om universell utforming i § 17. Det foreslås ingen materielle endringer i § 17 utover dette.

Bestemmelsens første ledd er en videreføring av gjeldende rett. Bestemmelsens andre ledd endres slik at henvisningen til informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) fjernes. Bestemmelsens tredje, fjerde og femte ledd viderefører gjeldende rettstilstand.

Til § 18 Universell utforming av IKT

Bestemmelsens første ledd stadfester en plikt for offentlige og private virksomheter til å sikre universell utforming av løsninger for IKT. Plikten gjelder i dag for IKT-løsninger som underbygger virksomhetens alminnelige funksjoner og som er hovedløsninger rettet mot eller stilt til rådighet for allmennheten. Direktivets krav medfører at vilkåret som tilsier at løsninger må være rettet mot eller stilt til rådighet for allmennheten må endres.

Det følger av direktivets artikkel 1(1) at tilgjengelighetskravene er ment for å gjøre nettsteder og mobilapplikasjoner mer tilgjengelige for brukere («accessible for users»). Brukerbegrepet dekker, i tillegg til generelt publikum (allmennheten), også avgrensede grupper som ansatte i arbeidslivet.

Forslaget til bestemmelsens første ledd, første punktum stadfester tilsvarende at plikten gjelder for IKT-løsninger som er rettet mot eller stilt til rådighet for «bruker». Som nevnt, skal ny § 18 være en selvstendig bestemmelse, som ikke utledes av § 17. Bestemmelsens første ledd første punktum inneholder også en definisjon av universell utforming. Definisjonen er tilsvarende den som følger av lovens § 17 med unntak av at begrepet «fysiske forhold» ikke er inkludert.

Det er ikke gitt en definisjon av «fysiske forhold» i likestillings- og diskrimineringsloven, men det betyr imidlertid ikke at de tekniske kravene til universell utforming av IKT-løsninger ikke vil kunne omfatte krav som kan betraktes å gjelde fysiske forhold/omgivelser, som for eksempel krav om plassering av automater som baserer seg på nærmere angitte standarder regulert i forskriften. Standardene inntatt i forskriften, eventuelt tilsvarende standarder som det refereres til, setter krav til fysiske forhold knyttet til automater. Eksempler er krav til skilting, tilkomst, betjeningsområde og betjeningshøyde.

Virkeområdet etter gjeldende rett i § 18 er avgrenset mot arbeidslivet generelt, ettersom IKT-løsninger rettet mot virksomhetens ansatte ikke anses å være rettet mot allmennheten. Gjennom begrepsendringen åpnes det for å kunne stille krav til universell utforming av IKT-løsninger i arbeidslivet, og eventuelle krav til IKT-løsninger i arbeidslivet kan reguleres nærmere i forskrift.

Begrepsendringen er ikke ment å medføre andre endringer i bestemmelsens virkeområde, eller påvirke kravene som stilles til universell utforming av automater. Det vil kun være IKT-løsninger i arbeidslivet, som eksplisitt omfattes av forskrift, det stilles krav til.

Endringen i paragraf 18 første ledd innebærer med andre ord ikke at alle IKT-løsninger i arbeidslivet skal være universelt utformet. Den nærmere grensedragningen gjøres i forskrift.

Bestemmelsens første ledd annet punktum stadfester at IKT-løsningene skal være universelt utformet fra det tidspunktet som er fastsatt i § 41.

Bestemmelsens annet ledd inneholder en definisjon av IKT.

Bestemmelsens tredje ledd stadfester at det på nærmere angitte vilkår kan gjøres unntak fra kravene om universell utforming av IKT dersom kravene medfører en «uforholdsmessig stor byrde». Begrepet «uforholdsmessig stor byrde» er en gjennomføring av direktivets artikkel 5.

Departementet understreker at adgangen til å gjøre unntak på bakgrunn av at kravene medfører en uforholdsmessig stor byrde, er snever. Terskelen for å ikke etterleve kravene skal ligge høyt og skal være godt begrunnet av virksomheten i tilgjengelighetserklæringen.

Teknologi for IKT-løsninger utvikler seg svært raskt, og det kommer stadig nye løsninger på markedet. Det kan bl.a. medføre at nye løsninger fort synker i pris, og det forventes derfor at virksomhetene omstiller seg og tar hensyn til denne utviklingen.

Dersom innhold er unntatt etter en forholdsmessighetsvurdering skal dette fremgå av tilgjengelighetserklæringen. Momenter for vurderingen av om det foreligger en uforholdsmessig stor byrde fremgår av ny § 18 tredje ledd. Momentene i § 18 tredje ledd er en gjennomføring av direktivets artikkel 5(2) bokstav (a) og (b).

Forholdsmessighetsvurderingen i tilgjengelighetserklæringen skal gjøres i tråd med denne bestemmelsen.

Momentene i § 18 tredje ledd og momentene som fremgår av dispensasjonsbestemmelsen i forskriften er ikke identiske, og verken lovens eller forskriftens oppregning av momenter er uttømmende. I praksis kan hensynene som fremgår av forskriftens dispensasjonsbestemmelse være relevante for virksomhetene i vurderingen av uforholdsmessig stor byrde, og motsatt, ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon, kan momentene i § 18 tredje ledd tas i betraktning.

Terskelen for å gjøre unntak fra kravene i tilgjengelighetserklæringen i forbindelse med forholdsmessighetsvurderingen, skal praktiseres tilsvarende som dispensasjonsadgangen.

Digdir kan i kraft av sin generelle tilsynsmyndighet føre tilsyn med virksomhetenes forholdsmessighetsvurdering, som skal være redegjort for i tilgjengelighetserklæringen, jf. §§ 36 og 19a. Klageorganet (Diskrimineringsnemnda) vil kunne overprøve virksomhetens vurdering av om det er adgang til å gjøre unntak eller ikke.

Private virksomheter pålegges ikke en plikt til å utarbeide en tilgjengelighetserklæring, og de vil eventuelt måtte søke om dispensasjon i henhold til forskriften.

Bestemmelsen fjerde ledd gir uttrykk for sektoransvarsprinsippet, se Prop. 81 L (2016–2017) kapittel 22.2.2.8. Dette er en videreføring av gjeldende rett. Plikten etter denne paragrafen anses som oppfylt dersom virksomheten oppfyller krav til universell utforming i lov eller forskrift. Dette innebærer at håndhevingsorganet (Diskrimineringsnemnda) skal legge de sektorspesifikke reglene om universell utforming til grunn ved vurderingen av om plikten etter § 18 er oppfylt. Det skal med andre ord ikke pålegges ytterligere krav i medhold av § 18.

Det er inntatt en generell forskriftshjemmel i bestemmelsen femte ledd. Direktivets mer detaljerte krav skal gjennomføres ved endringer i forskriftens bestemmelser.

Til § 19 Aktivitetsplikt for universell utforming

Virkeområdet til § 19 endres slik at bestemmelsen avgrenses til å gjelde andre forhold enn IKT. Det foreslås ingen materielle endringer i bestemmelsen utover dette. Overskriften til paragrafen endres slik at den gjenspeiler denne endringen, jf. også § 19a.

Til § 19 a Aktivitets- og redegjørelsesplikt for universell utforming av IKT

Paragraf 19 a er ny og omhandler kun IKT. Aktivitets- og redegjørelsesplikten for universell utforming av IKT reguleres i denne bestemmelsen. Dette gjenspeiler forslaget om å skille plikten til universell utforming av fysiske forhold (§ 17) og plikten til universell utforming av IKT (§ 18).

Bestemmelsens første ledd fastslår at offentlige virksomheter, herunder offentligrettslige organer, og private virksomheter er forpliktet til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme universell utforming av IKT. Denne plikten gjelder for alle virksomhetene som er omfattet av forskriftens krav til universell utforming av IKT. Innholdet i første ledd tilsvarer dagens § 19 og medfører ingen realitetsendringer. For nærmere redegjørelse for innholdet til plikten vises det til spesialmerknadene til § 19 i Prop. 81 L (2016–2017).

Departementet gjør oppmerksom på at direktivet stiller opp enkelte konkrete aktivitetsplikter for offentlige myndigheter.

Direktivets artikkel 7(4) stadfester at myndighetene skal sørge for å fremme utdannelsesprogrammer om universell utforming av IKT for relevante interessenter og personale i offentlig sektor. Formålet er at de kan opprette, administrere og oppdatere universelt utformet innhold på nettsteder og mobilapplikasjoner. Det følger av direktivets artikkel 7(5) at medlemslandene skal treffe nødvendige tiltak for å øke bevissthet om kravene til universell utforming i artikkel 4. Kravene inngår/gjennomføres i aktivitetsplikten som reguleres i § 19a første ledd.

Bestemmelsens annet ledd første punktum stadfester en redegjørelsesplikt. Bestemmelsen innebærer en plikt for offentlige virksomheter til å redegjøre for arbeidet med universell utforming av IKT. Redegjørelsesplikten innebærer at pliktsubjektene skal utarbeide en tilgjengelighetserklæring. I tillegg skal de sørge for en tilhørende tilbakemeldingsfunksjon for brukere.

Kravene til tilgjengelighetserklæringen som følger av gjennomføringsbeslutningen vil gjennomføres i forskrift. Redegjørelsesplikten anses oppfylt dersom virksomhetene oppfyller forskriftens krav til tilgjengelighetserklæringen.

Bestemmelsens tredje ledd slår fast at Kongen kan fastsette nærmere regler i forskrift om innholdet i plikten og om hvordan plikten skal oppfylles.

Til § 36 Håndheving av reglene om universell utforming av IKT

Bestemmelsen i § 36 første ledd stadfester at Digitaliseringsdirektoratet (tidligere Direktoratet for forvalting og ikt) skal føre tilsyn med at kravene i §§ 18 og 19a annet ledd overholdes, jf. § 41 om universell utforming av IKT.

Bestemmelsens annet ledd fastslår at Digdir kan gi pålegg om retting til en virksomhet som ikke oppfyller plikten til universell utforming etter §§ 18 og 19a annet ledd, og kan treffe vedtak om tvangsmulkt for å sikre gjennomføring av pålegget dersom fristen for å etterkomme pålegget er oversittet.

Digdir har ikke myndighet til å behandle klager på diskriminering på grunn av manglende etterlevelse av kravene til universell utforming av IKT.

Digdir fører et risikobasert tilsyn hvor enkelte IKT-løsninger blir vurdert og testet opp mot kravene i forskriften. Dersom det påvises manglende etterlevelse av forskriftens krav, vil tilsynet kunne følge opp dette nærmere etter forskriftens prosessuelle bestemmelse og virkemidler.

Gjeldende § 36 annet ledd siste punktum viser til diskrimineringsombudslovens regler om tvangsmulkt, jf. § 13. Henvisningen til diskrimineringsombudslovens regler anses overflødig og disse foreslås fjernet fra § 36.

Videre er ikke diskrimineringsombudslovens regler tilpasset Digdirs organisatoriske oppbygning. Derimot foreslås det at det inntas en presisering i § 36 annet ledd siste punktum om at en part kan begjære at en beslutning om ileggelse av tvangsmulkt skal prøves på ny av Digdir, med henvisning til de relevante bestemmelsene i forvaltningsloven. Hva som nærmere ligger i dette, er omtalt for nemnda sin del i Prop. 80 L (2016–2017) kapittel 12, spesialmerknader til § 13:

«En part kan kreve at beslutning om ileggelse av tvangsmulkt skal prøves på ny, reglene i forvaltningsloven §§ 28 til 36 vil da gjelde tilsvarende. Nemnda må i disse tilfellene behandle beslutningen om ileggelse av tvangsmulkt på nytt. Bakgrunnen for bestemmelsen er at ileggelse av tvangsmulkt normalt ikke i seg selv utgjør noe enkeltvedtak som er gjenstand for klagerett, og at forvaltningens konstatering av om mulkt skal ilegges er basert på forhold som har inntrådt etter at vedtaket om tvangsmulkt er truffet. «Ileggelse» innebærer at forvaltningen tilkjennegir overfor den private parten at mulkten skal betales. Slik ileggelse kan skje gjentatte ganger på grunnlag av ett og samme enkeltvedtak om tvangsmulkt, for eksempel ved at et forbud mot å opptre på en bestemt måte brytes gjentatte ganger. Purring for manglende betaling av et beløp som det allerede er sendt påkrav for, er ikke en ny ileggelse.

Det er «forhold knyttet til ileggelsen» som er gjenstand for den særskilte klageretten. Med dette siktes det til de forholdene forvaltningen må ta stilling til for å konstatere om betingelsene for å ilegge tvangsmulkten er oppfylt. Klageretten gjelder for eksempel ikke spørsmålet om det var hensiktsmessig å treffe vedtak om tvangsmulkt i første omgang. Den særskilte klageretten gjelder heller ikke spørsmålet om det var hjemmel for å treffe vedtak om tvangsmulkt i første omgang.

Reglene i forvaltningsloven kapittel VI (§§ 28 til 36) gjelder tilsvarende ved klage over ileggelse av tvangsmulkt. Det gjelder også § 33 første ledd, som viser til at forvaltningsloven kapittel IV og V gjelder tilsvarende så langt ikke annet følger av § 33.

Beslutning om tvangsmulkt er i henhold til tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 første ledd bokstav d tvangsgrunnlag for utlegg, se nærmere vurderingene i Prop.62 L (2015–2016) punkt 31.4.4»

Departementet legger til grunn at de samme føringene vil gjelde for Digdir.

Bestemmelsens tredje ledd fastslår at Digdir kan kreve de opplysningene som er nødvendige for å gjennomføre sine oppgaver etter loven, og kreve adgang til IKT-løsninger som nevnt i § 18. Det samme gjelder klageinstansen ved klage over vedtak etter andre ledd. Dette er en videreføring av gjeldende rett.

Tilgangen i § 36 tredje ledd omfatter virksomhetens IKT-løsninger, herunder intranett og ekstranett. Forarbeidene til likestillings- og diskrimineringsloven, jf. Prop. 81 L (2016–2017), spesialmerknadene til § 36, gir uttrykk for at det ikke ble ansett som nødvendig å gjøre unntak fra offentlige organers taushetsplikt. Dette ble begrunnet med at temaet for tilsynet ville være IKT «rettet mot allmennheten.»

Dette lovforslaget innebærer en utvidelse av kravene til å omfatte intranett, dvs. deler av virksomhetens interne nettløsninger rettet mot ansatte. Departementet legger til grunn at virksomhetene plikter å gi Digdir de opplysningene som er nødvendige for at Digdir kan føre tilsyn. Adgangen til å innhente opplysninger skal sikre at tilsynet har tilgang til de opplysningene som er nødvendige for å utføre sine oppgaver, og sikre nødvendig informasjonsutveksling mellom Diskrimineringsnemnda og Digdir i saker der nemnda har behov for en IKT-faglig uttalelse fra tilsynet. Departementet legger til grunn at hjemmelen til å kreve opplysninger ikke omfatter personsensitive opplysninger, jf. at tilsynsvirksomheten omfatter forhold som er «rettet mot allmennheten», jf. Prop. 81 L (2016–2017), spesialmerknadene til § 36. Med andre ord har ikke tilsynet adgang til å innhente opplysninger fra personalmapper. Nærmere omtale av avgrensningen av opplysningsplikten fremgår av kapittel 8.3.3.1.

Departementet gjør samtidig oppmerksom på at hjemmelen til å kreve opplysninger i § 36 må fortolkes dithen at Digdir ikke kan kreve tilgang til opplysninger, for eksempel gjennom oversendelse av kopier av materiale, dersom dette bryter med kildevernet, jf. omtale i kapittel 8.3.3.1.

Bestemmelsens fjerde ledd innebærer at søksmål om gyldigheten av vedtak truffet av Digdir eller av klageinstansen fortsatt må reises innen tre måneder etter at underretning om vedtaket er mottatt. Vedtaket kan ikke bringes inn for domstolene uten at klageadgangen er utnyttet og klagen er avgjort. Søksmål skal likevel i alle tilfelle kunne reises når det er gått seks måneder fra klage første gang ble fremsatt, og det ikke skyldes forsømmelse fra klagerens side at klageinstansens avgjørelse ikke foreligger. Det foreslås ingen materielle endringer i gjeldende rett.

Ansvarsfordelingen mellom Digdir og nemnda er dermed slik at Digdir fører tilsyn, mens nemnda behandler individklager.

Paragrafens femte ledd fastslår at departementet i forskrift kan fastsette nærmere regler om gjennomføring av tilsyn, utmåling av tvangsmulkt og hvordan vedtak om tvangsmulkt skal gjennomføres.

Til § 36 a Tilsynsorganets plikt til kontroll og rapportering

Departementet foreslår at Digdirs oppgaver knyttet til kontroll og rapportering etter WAD, tas inn som en ny egen bestemmelse, § 36a, i loven. Det vises til omtale i kapittel 14.5. Det fremgår av bestemmelsens første ledd at Digdir jevnlig skal måle om offentlige organers nettsteder og mobilapplikasjoner overholder kravene til universell utforming. EU-kommisjonen har i gjennomføringsbeslutningen om kontroll og rapportering ((EU) 2018/1524) fastsatt en metode for kontroll. Denne metoden stiller krav til hvor mange IKT-løsninger som skal kontrolleres samt omfattende og detaljerte krav til fremgangsmåten. Nærmere krav til metode for gjennomføring av kontrollen fastsettes i forskrift.

Til § 41 Overgangsregler

Departementet foreslår å endre § 41 første ledd slik at det kan gis kortere overgangsfrist i forskrift, og ved utvidelse av forskriften til nye krav. Det vil si at det åpnes for at det kan gis unntak fra den alminnelige 12 måneders overgangsfristen i forskriften.

Overgangsfristens lengde må vurderes i det konkrete tilfellet, og vil blant annet bero på hensynet til forutsigbarhet, rettssikkerhet og behovet for å sette en kortere frist.

Bestemmelsens annet ledd lovfester adgangen til å gi dispensasjon fra kravene. Likestillings- og diskrimineringslovens gjeldende § 41 annet ledd viser til at Difi (nå Digdir) kan gi dispensasjon fra fristene dersom det foreligger «særlig tungtveiende grunner».

Vilkåret om «særlig tungtveiende grunner» endres til «uforholdsmessig byrdefullt». Dette for å harmonisere nasjonale bestemmelser med direktivets begrepsbruk. Endringen skal ikke medføre realitetsendringer med hensyn til hva som er terskelen for å innvilge dispensasjon.

«Difi» endres til «Digitaliseringsdirektoratet». Dette er for å harmonisere med navnebyttet fra 1. januar 2020. Endringen medfører ikke realitetsendringer for hvilket myndighetsorgan som er tilsynsmyndighet.

Det vises til omtalen i kapittel 16 om direktivets frister, tidspunkt for ikrafttredelse av de nye reglene og at overgangsperioden før virksomhetene skal etterleve kravene, vil fastsettes nærmere i forskrift.