Del 5
Resultater i kommunal sektor

11 Utviklingen i kommuneøkonomien

11.1 Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren

Netto driftsresultat er hovedindikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren. I 2016 ser kommunesektoren som helhet ut til å få et netto driftsresultat på 4,2 prosent av inntektene. Dette er godt over det anbefalte nivået fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU), som sier at det over tid bør ligge på om lag 2 prosent for sektoren samlet. I kommunene og fylkeskommunene var netto driftsresultat henholdsvis 4,0 og 5,0 prosent, klart over de anbefalte nivåene på henholdsvis 1 ¾ og 4 prosent. Det er særlig i kommunene at netto driftsresultat er høyt i forhold til det anbefalte nivået. Det høye driftsresultatet må ses i sammenheng med oppjusterte skatteanslag gjennom 2016 og den sterke realveksten i kommunenes inntekter fra 2015 til 2016.

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2016 anslås til 2,7 prosent, og veksten i de frie inntektene anslås til 2,8 prosent. Inntektsveksten ble med dette høyere enn i budsjettopplegget for 2016 (henholdsvis 2,0 og 1,4 prosent), og også høyere enn gjennomsnittet for de fem foregående år. Oppjusteringen av vekstanslagene skyldes i hovedsak tilpasninger til høyere utbytteskatt. Ekstraordinært høye utbytter for inntektsåret 2015 bidro til å øke kommunesektorens skatteinntekter i 2016 gjennom ekstra innbetaling av forskuddsskatt og restskatt.

De siste årene har sysselsettingsveksten vært relativt lav (i underkant av 1 prosent). Sysselsettingsveksten tok seg noe opp i 2016 og anslås til 1,4 prosent. Veksten i investeringene fortsatte i 2016. Selv om investeringsveksten var noe lavere (4,3 prosent) enn i de foregående årene, bidrar investeringene til å trekke aktivitetsveksten opp. Utviklingen de siste årene kan tolkes som at kommunesektoren har prioritert oppgradering av bygg og anlegg framfor høyere sysselsettingsvekst. Samlet anslås aktivitetsveksten i 2016 til 2,0 prosent, noe som er lavere enn inntektsveksten.

Investeringene i kommunesektoren ligger på et historisk høyt nivå. Underskuddene (negative netto finansinvesteringer) har vært betydelige og gjelden har økt kraftig, fra 20 prosent av inntektene i 2007 til 47 prosent ved utgangen av 2016. Mye av investeringene er i tråd med nasjonale politiske mål om å gi innbyggerne bedre tjenester, og staten har gjennom tilskuddsordninger som investeringstilskudd og rentekompensasjon stimulert kommunene og fylkeskommunene til å øke sine investeringer, noe som kan bidra til å forklare deler av gjeldsveksten. Rentenivået er for tiden svært lavt, og gjeldsoppbyggingen bidrar til at kommunesektorens økonomi blir mer sårbar for renteøkninger. Høy inntektsvekst og redusert underskudd i 2016 reduserte imidlertid gjeldsgraden.

Ved inngangen til mai 2017 var i alt 45 kommuner og ingen av fylkeskommunene oppført i ROBEK. Dette er et lavt tall, historisk sett, og antallet har vært stabilt de senere årene, jf. figur 11.1. I lys av de gode driftsresultatene i 2016 er det imidlertid forventet at antallet ROBEK-kommuner i etterkant av at kommunestyrene har vedtatt årsregnskapene for 2016, vil gå ned til rundt 30, det klart laveste noensinne.

11.1.1 Engangstilskudd til kommunalt vedlikehold på Sør- og Vestlandet

Ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2016 vedtok Stortinget et øremerket tilskudd til kommuner på Sørlandet og Vestlandet på 400 mill. kroner til vedlikehold og rehabilitering av kommunale veier, bygg og anlegg. Tilskuddet ble gitt til kommuner i Aust- og Vest-Agder, Rogaland, Hordaland, Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal som hadde en arbeidsledighet over landsgjennomsnittet.

Rapporteringen fra sektoren viser at kommunene har brukt midlene de fikk i ekstraordinært tilskudd til vedlikehold godt. Tilskuddet har stimulert til aktivitet i bygg og anlegg samtidig som kommunene har fått anledning til å ruste opp sin infrastruktur. På denne måten har tiltakspakken hatt positiv påvirkning både for de ansatte i de utsatte næringene og innbyggerne i landets kommuner.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Tilskuddet kom mange sektorer til gode. Rundt 25 prosent av tilskuddet ble brukt på skolebygg og om lag 25 prosent på bygg og anlegg innen kultur, idrett og friluftsliv. Videre gikk om lag 10 prosent til institusjoner i omsorgstjenestene og 10 prosent til omsorgsboliger og andre kommunale utleieboliger. Rundt 15 prosent av tilskuddet ble brukt på veier, havner og annen infrastruktur innen samferdselssektoren. Det resterende fordelte seg på bygg og anlegg i øvrige sektorer som barnehage, kirke o.l. med mindre beløp.

Et kriterium for bruk av tilskuddet var at prosjektene måtte være satt i gang i løpet av 2016. Kommunene har i all hovedsak klart å oppfylle kriteriene som ble satt. Rundt 2/3 av midlene ble brukt i 2016, mens 1/3 er bundet opp i prosjekter som ble igangsatt i 2016, men som fortsatte inn i 2017. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har fått rapportert rundt ti tilfeller der revisor har hatt merknader til bruken av tilskuddet, ved at prosjekter ikke ble satt i gang i tide eller at det har blitt brukt i strid med kriteriene for tilskuddet. Samlet dreier dette seg om vel 15 mill. kroner. Departementet vil vurdere sakene nærmere før det tas en endelig avgjørelse på hvilke kommuner som eventuelt må tilbakebetale deler av tilskuddet til staten.

11.2 Kommunesektorens størrelse i norsk økonomi

Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. I tabell 11.1 er det vist noen indikatorer for kommunesektorens størrelse i norsk økonomi. Indikatorene tegner i grove trekk et stabilt bilde av kommunesektorens plass i norsk økonomi fra 2002 og fram til 2016.

Målt i forhold til BNP for Fastlands-Norge utgjorde kommunesektorens inntekter 18 prosent i 2016, mens kommunalt konsum lå på knapt 14 prosent. Målt i forhold til totalt antall utførte timeverk i norsk økonomi utgjorde den kommunale sysselsettingsandelen oppunder 16 prosent. Siden en relativt stor andel av de kommuneansatte jobber deltid, er kommunesektorens andel av den totale sysselsettingen større målt i personer enn i timeverk.

Indikatorene i tabell 11.1 gikk noe ned fra 2005 og fram til finanskrisen i 2008 og 2009. Økningen i kommunesektorens størrelse i 2009 og 2010, målt i forhold til norsk økonomi, må ses på bakgrunn av at kommuneøkonomien ble styrket gjennom 2009 som følge av tiltakene mot finanskrisen og konjunkturnedgangen i næringslivet. Selv om aktiviteten i næringslivet tok seg opp igjen etter 2009, illustrerer de ulike indikatorene at kommunesektorens andel av norsk økonomi har holdt seg oppe eller økt etter 2009.

Kommunesektorens inntekter som andel av norsk økonomi har økt til tross for at realveksten i kommunesektorens inntekter var lavere enn BNP for Fastlands-Norge i perioden 2009–2015. Dette har flere forklaringer. Blant annet har det i denne perioden vært flere reformer med tilførsel av inntekter til kommunesektoren (forvaltningsreform i 2010, samhandlingsreform i 2012). Et annet moment som over tid trekker opp den kommunale inntektsandelen er høyere prisvekst på kommunal tjenesteyting (kommunal deflator) enn gjennomsnittet for norsk økonomi.

11.3 Inntekt- og aktivitetsutvikling

For å måle den samlede aktivitetsutviklingen i kommunesektoren benyttes en indikator der endring i sysselsetting (timeverk), endring i produktinnsats (i faste priser) og endring i brutto realinvesteringer (i faste priser) veies sammen. Aktivitetsindikatoren gir uttrykk for ressursbruken knyttet til løpende tjenesteproduksjon og nyinvesteringer i sektoren. I figur 11.2 sammenliknes aktivitetsveksten i kommuneforvaltningen med inntektsveksten i kommunesektoren og med veksten i BNP for Fastlands-Norge i perioden 2002–2016.

Aktivitetsveksten var særlig høy i perioden 2006–2009. Denne utviklingen var drevet av høy vekst både i kommunal sysselsetting og i investeringene, jf. tabell 11.2. Særlig i 2007 og 2008 bidro høyere aktivitetsvekst enn inntektsvekst til store og økende budsjettunderskudd i sektoren. De første årene etter 2009 var det en klar avdemping i aktivitetsveksten i kommuneforvaltningen, noe som i første rekke skyldtes at investeringene gikk ned. Siden 2013 har aktivitetsveksten tatt seg opp igjen. Veksten i sysselsettingen har i denne perioden vært relativt lav, mens det har vært en sterk vekst i investeringene. Denne utviklingen fortsatte i 2016 og kan tolkes som at kommunesektoren har prioritert oppgradering av bygg og anlegg framfor høyere sysselsettingsvekst. Samlet anslås aktivitetsveksten i 2016 til 2,0 prosent, noe som er lavere enn inntektsveksten.

Veksten i kommunesektorens inntekter var høy både i 2015 og 2016. De samlede inntektene anslås å ha økt med 12,1 mrd. kroner i 2016, tilsvarende en reell vekst på 2,7 prosent. Veksten i samlede inntekter er 3,4 mrd. kroner høyere enn Stortinget la opp til i det opprinnelige budsjettet for 2016. Det er først og fremst høyere inntekter fra skatt på alminnelig inntekt og formue som bidro til oppjusteringen, mens øremerkede overføringer ble lavere enn anslått.

¹ Som vekter brukes de andelene som lønnsutgifter, produktinnsats og brutto realinvesteringer utgjør av de samlede utgifter. Siden indikatoren er basert på ressursinnsatsen i kommunesektoren, fanger den ikke opp vekst i produksjonen som følge av produktivitetsvekst.

² For måling av utslaget på underskuddet i 2009 er seriene ikke helt sammenliknbare fordi aktivitetsveksten er medregnet ekstraordinært vedlikeholdstilskudd som følge av tiltak mot finanskrisen i 2009, mens dette tilskuddet er holdt utenom inntektsveksten.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå

Også veksten i kommunesektorens frie inntekter var høy i 2015 og 2016. Ser vi over perioden fra 2013 til 2016, var den gjennomsnittlige årlige oppgavekorrigerte realveksten i frie inntekter 2,3 prosent, mens den for perioden fra 2009 til 2013 var 1,5 prosent, jf. figur 11.3. Innbyggertallet i Norge har økt i begge perioder. Den oppgavekorrigerte realveksten per innbygger var i gjennomsnitt 1,2 prosent i perioden fra 2013 til 2016 og 0,2 prosent i perioden fra 2009 til 2013. Veksten i de frie inntektene til kommuner og fylkeskommuner i perioden fra 2013 til 2016 har således vært sterkere enn i forrige stortingsperiode. Tabell 11.3 viser veksten i frie inntekter for enkeltår og perioder spesifisert for kommuner og fylkeskommuner.

Inntektsveksten varierer gjennomgående mer enn aktivitetsveksten. Dette har blant annet sammenheng med at skatteinngangen er usikker og kan avvike fra prognosene som legges til grunn i statsbudsjettet, samt at varslede svingninger i inntektene ikke vil slå fullt ut i aktivitetsnivået på kort sikt.

11.4 Økonomisk balanse

11.4.1 Netto driftsresultat

Netto driftsresultat er den mest sentrale indikatoren for den økonomiske balansen i kommunene og fylkeskommunene. Netto driftsresultat viser årets driftsoverskudd etter at renter og avdrag er betalt og er et uttrykk for hva kommuner og fylkeskommuner har til disposisjon til avsetninger, inndekning av tidligere underskudd og investeringer.

Tidligere anbefalte Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) at netto driftsresultat over tid burde utgjøre om lag 3 prosent av driftsinntektene for sektoren samlet. Etter at merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer f.o.m. 2014 ble ført i investeringsregnskapet, og ikke lenger i driftsregnskapet, ble det anbefalte nivået redusert til 2 prosent for sektoren samlet. I tillegg ble det gitt en egen anbefaling for kommunene samlet (inklusive Oslo) og for fylkeskommunene samlet på henholdsvis 1 ¾ og 4 prosent. Den nye anbefalingen knytter seg til konserntall, dvs. inkludert foretak og interkommunale selskaper, og ikke bare til kommunekassene, slik som tidligere.

Kilde: Finansdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Netto driftsresultat lå i 2015 og 2016 godt over de anbefalte nivåene, både i kommunene og i fylkeskommunene. I 2015 ble driftsresultatene kraftig forbedret fra de foregående årene. For sektoren som helhet utgjorde netto driftsresultat 3,2 prosent av inntektene, noe som var det høyeste netto driftsresultatet siden 2006. For kommunene (inkl. Oslo) var driftsresultatet 3,0 prosent og for fylkeskommunene 4,6 prosent.

Netto driftsresultat forbedret seg ytterligere i 2016. For sektoren som helhet anslås netto driftsresultat til 4,2 prosent. For kommunene (inkl. Oslo) var driftsresultatet 4,0 prosent og for fylkeskommunene 5,0 prosent. Et stort flertall av kommunene styrket driftsresultatet fra 2015 til 2016. De fylkesvise snittene, som er vist i vedlegg 3, viser at forbedringen også kom over hele landet. Kun 18 kommuner hadde negativt netto driftsresultat i 2016.

Bedringen skyldes i hovedsak at inntektsveksten ble høyere enn utgiftsveksten i 2016. Først og fremst bidro høyere inntekter fra skatt til høy inntektsvekst. Den kraftige skatteøkningen skyldtes trolig tilpasninger i forkant av skattereformen fra 2016.

Netto driftsresultat har i mange år vært klart høyere i fylkeskommunene enn i kommunene, særlig i årene etter forvaltningsreformen i 2010.

Figur 11.4 viser utviklingen i netto driftsresultat fra 2002. Endringen i hvordan merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer skulle inntektsføres i kommuneregnskapene medførte en reduksjon i netto driftsresultat på nærmere to prosentpoeng fra 2013 til 2014 (brudd i tidsserien). For å kunne sammenlikne årene før og etter bruddet i tidsserien, er det i figuren også vist et korrigert resultat for 2013.

Disposisjonsfond og regnskapsmessig mindreforbruk er oppsparte midler som fritt kan benyttes til å finansiere drifts- eller investeringsutgifter. Samlet gir disposisjonsfond og mindreforbruk en indikasjon på hvor stor økonomisk buffer kommunene og fylkeskommunene har i sin løpende drift. Kommunene benyttet netto driftsresultat i 2016 til å styrke de økonomiske bufferne. For landet inkl. Oslo økte disposisjonsfond og mindreforbruk fra 8,2 prosent i 2015 til 10,0 prosent i 2016.

¹ F.o.m. 2014 føres merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer ikke lenger i driftsregnskapet, men i investeringsregnskapet. Dette gir et brudd i tidsserien fra 2013–2014.

² T.o.m. 2013 lå driftsresultatet for kommunekonsernet i størrelsesorden 0,4 prosentpoeng over resultatene for kommunekassene. Kommunale og fylkeskommunale foretak og interkommunale selskaper stod imidlertid også for en relativt sett større andel av investeringene i sektoren. Avviket mellom driftsresultatene for henholdsvis kommunekassene og kommunekonsernet har derfor blitt mindre etter at merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer skulle føres i investeringsregnskapet. I 2014 lå konserntallene 0,2 prosentpoeng høyere enn kommunekassetallene for sektoren samlet, og i 2015 var avviket 0,1 prosentpoeng.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

De fleste fylkeskommuner har hatt en forbedring i disposisjonsfond/mindreforbruk fra 2015 til 2016. For landet uten Oslo økte disposisjonsfond/mindreforbruk fra 10,3 prosent til 12,0 prosent.

Kommunene som hadde akkumulerte merforbruk fra tidligere år, benyttet driftsresultatene til å redusere eller dekke inn disse i 2016. For kommunene samlet ble akkumulert merforbruk redusert fra 0,4 prosent av driftsinntektene til 0,2 prosent, jf. avsnitt 11.4.2.

11.4.2 ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll)

Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) er et register over kommuner og fylkeskommuner som er i økonomisk ubalanse. Kommuner eller fylkeskommuner i ROBEK må ha godkjenning fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak eller langsiktige leieavtaler. I tillegg skal lovligheten av budsjettvedtakene kontrolleres.

I kommuneloven § 60 finnes det klare kriterier for når en kommune eller fylkeskommune blir ført opp i registeret. Formålet med reglene er å fange opp kommunene og fylkeskommunene som er i en vanskelig situasjon og bidra til at økonomisk balanse gjenopprettes.

Ved utgangen av 2016 var det registrert 47 kommuner i ROBEK. Ingen av fylkeskommunene var i registeret. Halvparten av ROBEK-kommunene var fra Møre og Romsdal, Nordland og Sogn og Fjordane, mens Akershus, Vest-Agder, Hordaland og Nord-Trøndelag ikke hadde noen kommuner i registeret.

De fleste kommuner har havnet i registeret som følge av enten regnskapsmessig merforbruk eller at de har brutt planen for inndekking av merforbruk. Kun et fåtall kommuner har blitt innmeldt som følge av et årsbudsjett eller en økonomiplan i økonomisk ubalanse.

I lys av de gode økonomiske resultatene i 2016 er det forventet at mange kommuner blir meldt ut av registeret i etterkant av at kommunestyrene har vedtatt årsregnskapene for 2016. Det er ventet at antall kommuner i ROBEK vil gå ned til om lag 30, noe som vil være det laveste antallet noensinne.

I tidligere analyser av kommuner registrert i ROBEK har det blant annet blitt sett på indikatorer som geografi, folketall og økonomiske nøkkeltall. Det ble ikke funnet et klart mønster som kjennetegnet ROBEK-kommunene, annet enn at det er en viss klyngeeffekt som kan tyde på at smitteeffekt og kultur spiller en rolle.

I dette avsnittet er det sett nærmere på hvor lenge disse kommunene totalt har vært innmeldt i ROBEK, om de har vært innmeldt en eller flere ganger og hvor stort akkumulert merforbruk de har. Det ses også nærmere på utviklingen av merforbruk over tid for kommuner som har store underskudd.

Kommunene deles inn etter hvor lenge de har vært innmeldt i ROBEK totalt siden registeret ble opprettet i 2001 og hvor stort akkumulert merforbruk de har utestående, jf. figur 11.6.

¹ Ballangen, Saltdal, Hamarøy, Moskenes og Steigen har ikke rapportert inn regnskapstall i KOSTRA for 2016. For disse kommunene er det i figuren benyttet regnskapstall fra 2015. Haugesund har rapportert negativt merforbruk for 2016. Dette er korrigert til null.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Blant de tolv kommunene som har vært mindre enn fem år i ROBEK og som ved utgangen av 2016 hadde et merforbruk på mindre enn fem prosent, er det flere som har vært innmeldt mer enn én gang. For disse kommunene indikerer det at når de først blir meldt inn, gjennomfører de også relativt raskt de nødvendige tiltakene, slik at de ikke blir værende lenge i registeret. Når de først har gjenopprettet den økonomiske balansen, bygger de ikke opp tilstrekkelige buffere til å holde seg utenfor ROBEK.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Av kommunene som har relativt små akkumulerte merforbruk, men som har vært ROBEK-kommuner lenge, dekket en god del inn gamle merforbruk i løpet av 2016. Disse kommunene vil bli meldt ut av ROBEK så snart kommunestyret har vedtatt årsregnskapet for 2016. Selv om kommunene i 2016 fikk noe drahjelp av en høy skatteinngang, viser det også at kommunene har tatt grep for å omstille kommunen og kommuneøkonomien.

Blant kommunene med store akkumulerte merforbruk har de fleste vært i ROBEK relativt lenge. Hole, Moskenes og Steigen er de tre kommunene med kortest tid i registeret. For Hole ser den negative utviklingen ut til å ha snudd, og kommunen dekket inn deler av merforbruket i 2016. For Steigen og Moskenes mangler det foreløpig regnskapstall for 2016. Moskenes dekket inn deler av underskuddet både i 2014 og 2015, mens Steigen doblet merforbruket fra 2014 til 2015.

For de fleste av de øvrige åtte kommunene som kan sies å ha vært lenge i ROBEK og fremdeles har store, uinndekkede underskudd, ser den negative utviklingen ut til å ha snudd de siste årene, og kommunene har dekket inn deler av underskuddet, jf. figur 11.7.

Unntaket er Tysfjord, som har det høyeste akkumulerte merforbruket i landet, målt som andel av inntektene. Kommunen har pådratt seg nye underskudd hvert år siden 2011, uten at kommunen har gjennomført tiltak som er nødvendige for å gjenopprette den økonomiske balansen på sikt. Det akkumulerte merforbruket utgjorde i alt 21 prosent ved utgangen av 2016.

Torsken ble innmeldt i registeret ved oppstart i 2001 og har som eneste kommune vært i registeret siden den gang. Kommunen hadde ved utgangen av 2016 fremdeles et akkumulert merforbruk på 10,6 prosent som må dekkes inn.

Bremanger har totalt vært innmeldt i om lag åtte år og har et akkumulert merforbruk på om lag 17 prosent. Det høye merforbruket knytter seg til Terra-saken, og siden 2012 har kommunen bygd ned merforbruket fra nærmere 50 prosent til om lag 17 prosent.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (Nasjonalregnskapet)

Effektivitet i ROBEK-kommuner

Senter for økonomisk forskning (SØF) har på oppdrag fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) laget et anslag på effektiviteten innenfor barnehage, grunnskole og omsorgstjenestene ved hjelp av dataomhyllingsanalyser (DEA-analyser). Kommunene vurderes mot hverandre ved at de mest effektive enhetene utgjør en referansefront som sammenliknbare kommuner måles mot. Analysen er nærmere omtalt i kapittel 5.

SØFs analyser indikerer at effektivitetspotensialet i 2014 i gjennomsnitt var vel 22 prosent, hvis alle kommuner blir like effektive som den beste blant sammenliknbare kommuner. Av de 47 kommunene som var i ROBEK ved utgangen av 2016, var det 34 som hadde fått målt effektivitetsscore for både 2014 og 2015. For disse kommunene var det beregnede effektivitetspotensialet i snitt på samme nivå som landssnittet. Dagens ROBEK-kommuner var altså i snitt tilsynelatende om lag like effektiv som gjennomsnittskommunen i landet. Utvalget av kommuner er imidlertid svært lite, så resultatene må tolkes med varsomhet. For 2015 var tilsvarende tall i underkant av 23 prosent for landet og 21 prosent for ROBEK-kommunene. Det kan antyde at effektivitetsforbedringen fra 2014 til 2015 var sterkere i ROBEK-kommunene. Dette kan indikere at ROBEK-kommuner de siste årene har jobbet med å snu den økonomiske situasjonen og satte i gang tiltak for å bedre økonomien. Nye beregninger basert på 2016-tall vil komme høsten 2017.

11.5 Investeringer og gjeld

11.5.1 Investeringer

Investeringene i kommunesektoren ligger på et historisk høyt nivå, og veksten i investeringene fortsatte i 2016. Selv om investeringsveksten var noe lavere enn i de foregående årene, bidro investeringene til å trekke aktivitetsveksten opp. I 2016 utgjorde investeringene i kommunesektoren i størrelsesorden 69 mrd. kroner.

Siden 2006 har investeringsnivået i kommuneforvaltningen økt med nærmere 70 prosent. Også sett i forhold til sektorens inntekter har investeringsnivået økt, og investeringene lå i 2016 på sitt høyeste nivå noensinne, jf. figur 11.8.

Figur 11.9 illustrerer hvordan den årlige investeringsveksten fordeler seg på de ulike tjenesteområdene. De gulfargede områdene i figurene er de største individrettede tjenestene (barnehage, skole, helse og omsorg), de rødfargede tekniske tjenester (vann, avløp og renovasjon og samferdsel) og de blåfargede de øvrige tjenestene (kultur, administrasjon og annet). Figuren viser at de tekniske tjenestene stod bak om lag halvparten av veksten i kommunesektorens investeringer siden 2003. Av en årlig nominell vekst i investeringsutgiftene på i snitt nær 7 prosent, kan om lag 2 prosentpoeng henføres til samferdsel (særlig sterk vekst etter at forvaltningsreformen i 2010) og drøyt 1 prosentpoeng til vann, avløp og renovasjon.

¹ I regnskapsstatistikken i KOSTRA lar det seg ikke gjøre å skille omsorgsboliger fra øvrige kommunalt disponerte boliger. I figuren er kommunalt disponerte boliger lagt inn i gruppen for helse og omsorg.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (KOSTRA) og Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Vel 30 prosent av veksten i kommunesektorens investeringsutgifter siden 2003 kan henføres til barnehage og skole, men vekstbidragene har avtatt de siste årene, i tråd med at økningen i tallet på barn og unge har vært relativt lav i denne perioden.

Investeringsveksten kan også forklares med at investeringene i kulturbygg og idrettsanlegg har økt, mens investeringer i administrasjonsbygg og helse- og omsorgsbygg kun har bidratt svakt til veksten i kommunesektorens investeringsutgifter. Investeringene i helse- og omsorgssektoren har tatt seg opp de siste årene og stod for 21 prosent av de samlede investeringene i sektoren i 2016.

Kommunene og fylkeskommunene kan finansiere investeringer i bygg og anlegg («varige driftsmidler») til eget bruk med låneopptak. Kommunene har selv ansvaret for å tilpasse utgiftene til inntektene sine. Dette gjelder også en vurdering rundt oppbygging av gjeld. Kravet i kommuneloven om at kommunen skal gå i økonomisk balanse vil legge begrensninger på gjelden. Så lenge balansekravet opprettholdes, vil gjeldsbelastningen i bunn og grunn gjenspeile hvordan kommunestyret og fylkestinget har prioritert investeringer med tilhørende renter og avdrag opp mot øvrige driftsutgifter i kommunen. Utviklingen de siste årene, med en relativt sterk investeringsvekst og en noe svakere utvikling i sysselsettingen, indikerer at kommunesektoren har prioritert utbygging og oppgradering av bygg og anlegg framfor høyere sysselsettingsvekst.

11.5.2 Nettofinansinvesteringer

Nettofinansinvesteringer er i nasjonalregnskapet definert som samlede inntekter fratrukket samlede utgifter, der utgifter til bruttorealinvesteringer er medregnet, mens lån og avdrag er holdt utenom. Nettofinansinvesteringene bestemmer utviklingen i kommunesektorens netto fordringer. Dersom aktivitetsveksten er høyere enn inntektsveksten, trekker dette i retning av at de negative nettofinansinvesteringene vil bli større.

¹ Etter at Statistisk sentralbyrå gjennomførte en revisjon av statistikken i 2014, ble også deler av kommunenes plasseringer i pensjonsmidler tatt inn som fordringer i sektoren under betegnelsen «arbeidsgivers reserver» (tilleggsreservene, premiefond og kursreguleringsfondet). I figuren er nettogjeld vist både med og uten disse regnskapspostene.

² Brudd i tidsserien. F.o.m. 2012 identifiserte statistikken gjeld og fordringer mellom kommunekassen og kommunale foretak. Dette innebærer et brudd i tidsserien i telleren fra 2011 til 2012. I figuren er det tilsynelatende en svak nedgang i den renteeksponerte gjelden fra 2011 til 2012. Dette skyldtes imidlertid denne tekniske endringen – i realiteten økte gjelden også dette året. F.o.m. 2014 inngår ikke merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer i brutto driftsinntekter (nevneren). Dette medfører et brudd i tidsserien i nevneren fra 2013 til 2014.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Figur 11.10 viser utviklingen i nettofinansinvesteringer og nettogjeld (bruttogjeld fratrukket brutto fordringer, basert på statistikken for finansielle sektorregnskaper) over perioden 2002–2016. Kommunesektoren har de senere årene hatt betydelige underskudd, det vil si negative nettofinansinvesteringer. Det er særlig det høye nivået på bruttoinvesteringene som har bidratt til store underskudd og gjeldsoppbyggingen i kommunesektoren.

11.5.3 Gjeld

Selv om nettogjelden i kommuneforvaltningen har steget over lengre tid, er det ikke all gjeld som belaster kommunebudsjettene. I figur 11.11 er sammensetningen av kommunesektorens langsiktige gjeld, det vil si lån som kommunesektoren har tatt opp til investeringer i bygg og anlegg samt til videre utlån, splittet opp i et forsøk på å illustrere dette.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Samlet utgjorde langsiktig gjeld i kommunesektoren (inkl. kommunale og fylkeskommunale foretak samt interkommunale selskaper) vel 470 mrd. kroner ved utgangen av 2016. Deler av denne gjelden var videreformidlet til privatpersoner og selskaper, eller stod fremdeles ubrukt på konto (om lag 90 mrd. kroner). Noe av gjelden knytter seg til investeringer innenfor vannforsyning, avløp og renovasjon, der kommunene etter selvkostprinsippet får dekket kostnadene gjennom gebyrene fra innbyggerne (vel 70 mrd. kroner). Noe knytter seg til rentekompensasjonsordninger for skole, kirker, sykehjem og transporttiltak (om lag 50 mrd. kroner). For sykehjem og omsorgsboliger innebærer ordningen at staten dekker både renter og avdrag knyttet til prosjekter som fikk oppstartstilskudd under handlingsplan for eldreomsorgen i årene 1998–2003 og under opptrappingsplanen for psykisk helse i årene 1999–2004. Også i de senere årene har det blitt innført nye tilskuddsordninger for omsorgssektoren, men disse har vært utformet som investeringstilskudd.

Basert på disse tallene kan gjelden der renteutgiftene må dekkes av kommunesektoren selv anslås til rundt 260 mrd. kroner, det vil si vel halvparten av sektorens samlede langsiktige gjeld. For den resterende gjelden vil renteutgiftene (og i stor grad også avdragene) i realiteten bli dekket gjennom gebyrer fra innbyggere, statlige tilskuddsordninger o.l.

Kommunesektoren har i tillegg rentebærende plasseringer (bankinnskudd og plasseringer i sertifikat- og obligasjonsmarkedet) på nærmere 90 mrd. kroner. Ved en eventuell renteoppgang vil inntektene fra disse øke og delvis motsvare effekten som en økt rente har på gjelden.

Dersom en tar hensyn til dette, kan kommunesektorens totale renteeksponering ved utgangen av 2016 anslås til om lag 170 mrd. kroner. Det innebærer at 1 prosentpoeng høyere rente isolert sett vil belaste kommuneøkonomien med nærmere 1 ¾ mrd. kroner, eller vel 0,3 prosent av driftsinntektene. På kort sikt vil utslagene av en renteendring dempes ytterligere fordi kommunesektoren har bundet renten på deler av gjelden.

Kommunesektoren har også betydelige pensjonsmidler plassert i fond (livselskaper og andre pensjonsinnretninger). Ved utgangen av 2016 utgjorde pensjonsmidlene vel 440 mrd. kroner. Endringer i renten vil påvirke finansavkastningen på kommunesektorens oppsparte pensjonsmidler. Selv om det er vanskelig å si noe om de kortsiktige effektene av en renteendring, vil sektoren i denne sammenheng over tid ha fordel av en høyere rente. Det vil igjen gi kommunesektoren lavere pensjonspremier og lavere pensjonskostnader.

Selv om enkelte forhold tilsier at gjeldsbelastningen på kommunebudsjettene ikke har vært så stor som gjeldsstatistikken i utgangspunktet kan tyde på, har det – når pensjonsmidlene holdes utenfor – vært en klar økning i kommunesektorens gjeldsbelastning og renteeksponering. I 2003 var økonomien i kommunesektoren nesten nøytral overfor endret rente. Ved utgangen av 2016 tilsvarte renteeksponert gjeld i størrelsesorden 34 prosent av de samlede driftsinntektene. Fylkeskommunene er i utgangspunktet mindre eksponert enn kommunene for endringer i rentenivået, jf. vedlegg 3. Høyere gjeld gjenspeiler det høye investeringsnivået som kommunesektoren har hatt de siste årene. Denne utviklingen må i hovedsak ses i sammenheng med en kombinasjon av høy befolkningsvekst og lav rente.

I figur 11.12 er tilsvarende øvelse gjort for enkeltkommuner. Søylene viser hver enkelt kommunes renteeksponering, målt som andel av driftsinntektene, og kommunene er sortert stigende etter nivå. Eksempelvis vil en renteeksponering på 50 prosent innebære at ved en økning i renten på 1 prosentpoeng vil kommunens netto renteutgifter øke tilsvarende 0,5 prosent av driftsinntektene før det tas hensyn til rentebindinger og eventuelt andre inntekter som kan være knyttet til renten (f.eks. utleieboliger der leieinntektene dekker rentene).

¹ I alt 411 kommuner inngår i figuren. Av kommunene som ikke hadde rapportert tilstrekkelige data for 2016, var Moskenes, Hammerfest og Båtsfjord de kommunene i 2015 som hadde høyest netto renteeksponering med henholdsvis 106, 116 og 102 prosent av driftsinntektene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Punktene i figuren viser langsiktig gjeld som andel av driftsinntektene for samme kommune, jf. også vedlegg 3. Differansen mellom punkt og søyle kan henføres til utlån, gjeld knyttet til henholdsvis selvkosttjenester og rentekompensasjonsordninger, samt rentebærende plasseringer, jf. også figur 11.11.

Kommuners evne til å bære gjeld vil være påvirket av en rekke faktorer. F.eks. vil forventet befolkningsutvikling, inntektsnivå og -utvikling, økonomisk handlingsrom være noen momenter som kan ha betydning både for investeringsbehovet og for evnen til å betjene gjelden. Figuren illustrerer like fullt at enkelte kommuner har betydelig høyere gjeld enn andre, og vil i utgangspunktet være klart mer utsatt for endringer i rentenivået. Hvis det tas utgangspunkt i de ti kommunene som er mest eksponert for en endring i rentenivået (målt ved renteeksponert gjeld som andel av driftsinntektene), hadde disse kommunene en renteeksponert gjeld som var høyere enn de årlige driftsinntektene. Det vil si at en renteøkning på ett prosentpoeng vil binde opp mer enn én prosent av inntektene (før det tas hensyn til rentebindinger, renteeffekten på pensjonsmidlene, eventuelle leieinntekter o.l.).

Kommunesektorens kortsiktige gjeld

Kommunesektoren tar opp lån i ulike markeder. Kredittforetak, der Kommunalbanken AS er den klart største enkeltaktøren i markedet, står bak godt og vel halvparten av låneopptakene til kommunal sektor, jf. figur 11.13.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

I årene fram til finanskrisen i 2008 ble kommuneforvaltningens gjeld i all hovedsak tatt opp i Kommunalbanken og Kommunekreditt. I årene etter finanskrisen har sertifikat- og obligasjonsmarkedet blitt en viktigere lånekilde for kommunene. Andelen av gjelden som har blitt tatt opp i sertifikat- og obligasjonslån har økt fra 13 prosent i 2008 til 30 prosent i 2016. Veksten har vært spesielt sterk i sertifikatlån, dvs. lån med under ett års løpetid, og veksten var særlig sterk i 2014 og 2015. Ved utgangen av 2016 utgjorde lån tatt opp i sertifikatmarkedet vel 56 mrd. kroner, tilsvarende 12 prosent av kommunesektorens samlede gjeld. I 2016 ble imidlertid en betydelig større del av nye lån tatt opp i Kommunalbanken sammenliknet med de to foregående årene. Som en konsekvens av dette avtok veksten i kommunesektorens sertifikatlån noe. I starten av 2017 ble omfanget også noe redusert, slik at i januar 2017 var omfanget av sertifikatlån på tilnærmet samme nivå som i januar 2016.

Ettersom kommunene ved kortsiktig finansiering jevnlig må rullere lånene, kan kortsiktig finansiering innebære at kommunene påtar seg en ekstra refinansieringsrisiko som de ikke får ved lån med lang løpetid. Denne risikoen knytter seg til at kommunen ikke klarer å innfri sine forpliktelser ved forfall uten at det oppstår store kostnader i form av dyr refinansiering. For mindre beløp vil eventuelle vanskeligheter med å skaffe til veie rimelig finansiering kunne håndteres ved at kommunen i stedet trekker på egen likviditet når lånene forfaller. Kommuner som må refinansiere større beløp og ikke har tilstrekkelig likviditet vil derimot være mer sårbare dersom refinansieringen må skje i et vanskelig marked.

Figur 11.14 forsøker å illustrere denne risikoen. Figuren viser de 107 kommunene og 13 fylkeskommunene som ifølge KOSTRA-tall hadde utestående sertifikatlån ved utgangen av 2016. Langs den horisontale aksen vises hvor stor andel sertifikatlånene utgjorde av kommunenes samlede gjeld, mens den vertikale aksen viser forholdet mellom den enkelte kommunes sertifikatlån og likviditet ved utgangen av 2016. Likviditeten omfatter kommunens bankinnskudd og plasseringer i sertifikater, obligasjoner og aksjer, dvs. verdipapirer som raskt kan omsettes ved behov. Dersom disse verdiene overstiger kommunens sertifikatgjeld (dvs. verdien langs den vertikale aksen er under 100), er ikke kommunene avhengige av å få tatt opp nye lån for å kunne løse inn sertifikatlånene ved forfall. Dersom sertifikatgjelden er betydelig større enn likviditeten, vil kommunen derimot kunne være mer sårbar dersom situasjonen i sertifikatmarkedet skulle endre seg.

¹ Det er knyttet stor usikkerhet til datakvaliteten. Det er grunn til å tro at ikke alle kommunene har fordelt kortsiktige og langsiktige lån på riktige kapitler i balansen. Det kan altså være at en større andel av lånene er tatt opp i sertifikater enn det tallene tilsier.

² Av hensyn til lesbarheten er ikke navnet på kommunen og fylkeskommunen tatt inn i de tilfellene sertifikatgjelden utgjør under 200 prosent av kommunens eller fylkeskommunens likviditet og under 80 prosent av total langsiktig gjeld.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Ettersom figuren illustrerer situasjonen ved utgangen av 2016, gir den ikke nødvendigvis et presist bilde av kommunens refinansieringsrisiko. Likviditeten kan endre seg fram til lånene forfaller, og forfallene kan være spredt utover en lengre periode. Hvis likviditeten i tillegg var unormalt liten ved årsskriftet, vil sertifikatgjelden framstå som relativt høy selv om sertifikatgjelden ikke er stor i forhold til kommunens økonomi. Figuren kan likevel tjene som en pekepinn på hvilken refinansieringsrisiko den enkelte kommune har påtatt seg.

Over halvparten av kommunene som hadde tatt opp lån i sertifikatmarkedet, hadde ved årsskiftet tilstrekkelig likviditet til om nødvendig å løse inn sertifikatlånene uten behov for å ta opp nye lån. I totalt syv kommuner utgjorde sertifikatgjelden over det femdobbelte av kommunens tilgjengelige likviditet ved årsskiftet. To kommuner, Verran og Nordkapp, skilte seg ut fra de øvrige kommunene ved å ha betydelig høyere sertifikatgjeld, målt i forhold til de likvide midlene kommunene hadde tilgjengelig ved årsskiftet.

Kommuneloven § 52 og tilhørende finansforskrift setter de overordnede rammene for hvordan kommunene og fylkeskommunene skal forvalte egen gjeld og egen likviditet. Den slår blant annet fast at det ikke skal tas vesentlig finansiell risiko, og midlene skal forvaltes på en slik måte at kommunen eller fylkeskommunen kan dekke sine betalingsforpliktelser ved forfall. Innenfor disse rammene skal kommunestyret eller fylkestinget ut fra egen situasjon konkretisere hvor grensene skal gå gjennom fastsettelsen av et eget finansreglement.

Å sette rammer for den kortsiktige gjelden er en naturlig del av et slikt finansreglement. Når kommunene og fylkeskommunene går ut i sertifikatmarkedet, skal de ha gjort sine egne vurderinger av risikoen som følger med å ta opp kortsiktige lån, og de skal ha tatt stilling til hvilken risiko kommunen eller fylkeskommunen kan håndtere.

I lys av utviklingen som har skjedd i dette markedet de siste årene, endret departementet finansforskriften for kommuner og fylkeskommuner fra 1. januar 2017. Både administrasjonens og lokalpolitikernes ansvar tydeliggjøres. Endringen innebærer et tydeligere krav om at refinansieringsrisikoen ved eventuelle kortsiktige låneopptak skal synliggjøres i rapporteringen fra administrasjonen til kommunestyret/fylkestinget, og det kommer også klarere fram at kommunene skal ta hensyn til – og ta stilling til – risikoen som knytter seg til å ta opp kortsiktige lån.

12 Omfang og kvalitet i kommunale tjenester

I dette kapitlet redegjøres det for befolkningsutviklingen og en del sentrale indikatorer for utviklingen i de kommunale velferdstjenestene i 2016 og i perioden 2011 til 2016.

Tallene er hentet fra KOSTRA, der foreløpige tall for 2016 ble publisert 15. mars 2017, IPLOS og Grunnskolens informasjonssystem (GSI). Indikatorene belyser utviklingstrekk innenfor barnehagesektoren, grunnskolen, barnevernet, pleie- og omsorgssektoren og videregående opplæring.

12.1 Demografisk utvikling

Store deler av den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen er rettet mot bestemte aldersgrupper, og den demografiske utviklingen gir viktig informasjon om utviklingen i behovet for kommunale tjenester. Den demografiske utviklingen i perioden 2011–2016 beskrives i tabell 12.1.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

De viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester er barn og unge 1–18 år og innbyggere over 67 år. I perioden 2011–2016 økte antall innbyggere i disse gruppene med i underkant av 126 000, noe som indikerer et økt behov for kommunale tjenester. Økningen kom særlig blant de eldre (aldersgruppene 67–79 år og 90 år og over), men det var også en svak økning i antallet barn og unge, og da særlig blant barn i grunnskolealder. Samlet sett økte innbyggertallet med om lag 272 000, tilsvarende 5,5 prosent i perioden 2011–2016. Til sammenlikning økte antall innbyggere i de viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester med vel 7 prosent i samme periode.

Gjennom 2016 økte tallet på barn og unge noe. Det var en nedgang i de yngste barnekullene, mens det ble flere i aldersgruppene 6–15 år og 16–18 år. Antall eldre fortsatte å øke kraftig. Det er vekst i alle aldersgrupper over 67 år. Samlet sett økte innbyggertallet med i overkant av 44 000 i løpet av 2016, noe som er en litt svakere vekst enn de siste årene.

12.2 Barnehage

Antall barn i aldersgruppen 1–5 år ble noe redusert i perioden 2011–16, jf. tabell 12.2. Antallet barn med barnehageplass var stabilt i samme periode, noe som gjorde at barnehagedekningen gikk opp fra 89,6 prosent i 2011 til 91 prosent i 2016. Vel halvparten av plassene var i kommunale barnehager. For de eldste barna var dekningsgraden stabil på i underkant av 97 prosent, mens dekningsgraden for 1–2-åringene gikk noe opp, og er nå 82 prosent. For de aller minste barna (under ett år) gikk dekningsgraden litt ned i perioden.

Det har vært en økning i den avtalte oppholdstiden. I snitt økte avtalt, ukentlig oppholdstid per barn med barnehageplass med nærmere én time fra 2011 til 2016. Kapasitetsveksten i denne perioden var altså større enn det økningen i antall barn med barnehageplass tyder på. Målt ved totalt antall avtalte oppholdstimer økte kapasiteten med 1,0 prosent årlig fra 2011 til 2016, mens antall barn med plass i barnehage til sammenlikning var om lag uendret i perioden.

Både andelen ansatte og andelen styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning gikk også opp i perioden.

Etter en lengre periode med relativt sterk vekst i barnehagesektoren, har veksten avtatt de siste par årene. I 2016 var det en svak nedgang i antall barn med plass i barnehage, sammenliknet med året før. Denne utviklingen må ses på bakgrunn av at barnekullene var mindre og at det var færre barn i alderen 1–5 år, sammenliknet med året før. Så til tross for at antallet barn i barnehage gikk ned, økte likevel dekningsgradene for alle alderstrinnene, jf. figur 12.2. Barnehagedekningen er 96,8 prosent for de eldste barna (3–5 år) og 82 prosent for de yngste barna (1–2 år). Samlet barnehagedekning var 91 prosent i 2016. Dette er en økning fra 2014 da andelen var 90,2 prosent og 2015 da andelen var 90,4 prosent. Andelen barn som gikk i private barnehager gikk noe opp, mens andelen barn som gikk i kommunale barnehager gikk noe ned.

I snitt tilbrakte barna om lag like mye tid i barnehagen i 2016 sammenliknet med 2015, men som følge av at det ble færre barn i barnehage gikk også det samlede antall timer som barna oppholdt seg i barnehagene i løpet av året (ukorrigerte oppholdstimer) noe ned (-0,2 prosent). Ressursinnsatsen målt ved avtalte årsverk var omtrent den samme i 2015 og 2016.

Andelen styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning og andelen ansatte med barnehagelærerutdanning ble marginalt redusert fra 2015 til 2016. Når en ser på perioden fra 2014 til 2016, så økte andelen styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning fra 90 prosent til 91,3 prosent. Andelen ansatte med barnehagelærerutdanning økte i samme periode fra 34,6 prosent til 35,6 prosent.

12.3 Grunnskole

Det var en svak vekst i elevtallet i grunnskolen perioden 2011–2016, jf. tabell 12.3. Veksten var relativt sett noe sterkere i de private skolene, der i overkant av tre prosent av elevene går, enn i de kommunale. Også i ressursinnsatsen, målt ved årstimer til undervisning, var det en svak økning gjennom perioden. Tidligere var veksten først og fremst knyttet til at spesialundervisningen økte i omfang, men veksten i spesialundervisningen har avtatt de senere årene, jf. figur 12.3.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og GSI

I 2016 var det en liten økning i elevtallet. Veksten var relativt sett noe sterkere i de private skolene enn i de kommunale. Veksten i antall årstimer til undervisning viste også en liten økning, både fra 2014 til 2015 og fra 2015 til 2016. Årlig vekst fra 2011 til 2014 var på 0,3 prosent, mens årlig vekst fra 2014 til 2016 var på 1,2 prosent. Den sterke veksten som en tidligere så innenfor spesialundervisningen, ser ut til å ha avtatt de siste årene. Fra 2015 til 2016 var det en svak økning både i antall elever som får spesialundervisning, og de elevene som får spesialundervisning får i snitt noe mer bistand. Fra 2011 til 2014 økte gjennomsnittlig gruppestørrelse fra 13,6 til 13,8 elever per gruppe. Fra 2014 til 2016 ble gjennomsnittlig gruppestørrelse redusert fra 13,8 til 13,7 elever per gruppe.

61,3 prosent av barn mellom seks og ni år hadde i 2016 plass i skolefritidsordningen (SFO). Mens det tidligere år var en liten, men jevn økning i andelen elever i SFO, har det de siste årene vært en liten og jevn reduksjon i andelen elever i skolefritidsordningen.

Elevundersøkelsen viser stabile resultater over tid, jf. tabell 12.4. Det er først og fremst trivsel, støtte fra lærerne og hjemmefra som skårer høyt. Lavest skårer elevenes vurderinger av elevdemokrati og medvirkning. Størst framgang i perioden ser en på faglige utfordringer.

12.4 Videregående opplæring

Etter en lengre periode med sterk vekst i elevtallet, har veksten avtatt de siste årene. I perioden 2011–2016 økte elevtallet i videregående skole med vel 5 000, jf. tabell 12.5. Veksten var relativt sett noe sterkere i de private skolene enn i de fylkeskommunale. Det økte elevtallet skyldes at det ble flere unge i alderen 16–18 år og en høyere andel voksne (over 20 år) i videregående opplæring.

12.5 Barnevern

Omfanget av barnevernstjenestene økte kraftig i perioden 2011–16. Det vises til tabell 12.6. Antallet årsverk, antall undersøkelser og antall barn som tok mot hjelp fra barnevernet gikk opp, også når det ses opp mot veksten i antallet barn og unge.

12.6 Sosialtjenester

Innenfor sosialtjenestene var det en økning i antall mottakere av sosialhjelp i perioden 2011–2016. Andelen i aldersgruppen 20–66 år som mottok sosialhjelp har økt noe i perioden, jf. tabell 12.7.

12.7 Boliger for vanskeligstilte

Antallet kommunalt disponerte boliger til vanskeligstilte økte med 1,2 prosent i perioden 2011–2016, jf. tabell 12.8. Eldre og personer med ulike funksjonsnedsettelser utgjør en høy andel av de som tildeles kommunalt disponerte boliger. Det er derfor viktig at en tilstrekkelig andel av boligene tilrettelegges for rullestolbrukere. Siden 2011 har en stadig større andel av boligene vært tilrettelagt for personer som bruker rullestol.

Blant husstander som benyttet seg av et midlertidig botilbud i løpet av året, gikk andelen som oppholdt seg i boliger kortere enn tre måneder opp med seks prosentpoeng i 2016.

12.8 Omsorgstjenesten

Omfanget av omsorgstjenester økte i perioden 2011–2016. Samtidig har det i perioden vært en dreining i retning av at det gis mer hjemmebaserte omsorgstjenester, jf. figur 12.5. Det økende behovet skyldtes at det ble flere eldre innbyggere, særlig i aldersgruppen over 90 år, og en sterk økning i antall yngre mottakere (under 67 år), jf. tabell 12.9 og figur 12.4. Økningen for sistnevnte gruppe var særlig sterk innenfor hjemmetjenestene, mens det ble færre mottakere i aldersgruppen 80–89 år. Dette henger sammen med at innbyggertallet i gruppen 80–89 år gikk ned. Antall yngre mottakere økte betydelig mer enn befolkningsveksten isolert sett skulle tilsi og utgjør en stadig større andel av mottakerne av hjemmetjenester. Samlet sett viser utviklingen de siste årene en betydelig endring i hvilke grupper som mottar hjemmetjenester.

Sett i forhold til 2015 mottok noen flere eldre kommunale helse- og omsorgstjenester i 2016. Spesielt gjaldt dette innen hjemmetjenestene, mens det for den institusjonsbaserte omsorgen var en liten nedgang. Sett i forhold til innbyggertallet viser dekningsgradene en nedgang. Andelen som mottar hjemmetjenester var på 32,5 prosent i 2016. Tallet på mottakere under 67 år fortsatte å øke i 2016. Lege- og fysioterapidekningen i institusjonene ble bedre i perioden 2011–2016. Det var en vekst fra 2011 til 2014, og veksten fortsatte fra 2014 til 2016. Eneromsdekningen på institusjonene ligger stabilt på om lag 95 prosent.

12.9 Kommunale helsetjenester

Kommunene hadde i årene 2011–2016 en høy og stabil dekningsgrad for helsestasjonsundersøkelser av små barn. Legedekningen gikk opp gjennom perioden, mens fysioterapidekningen har vært svakt økende, jf. tabell 12.10.

I 2016 var det en svak nedgang i antallet helseundersøkelser blant barn og unge. Dette kan sees i sammenheng med at antall barn i aldergruppen gikk ned i 2016. Tallet på hjemmebesøk etter fødsel gikk opp fra 2015 til 2016. Ressursinnsatsen uttrykt ved avtalte årsverk i helsestasjons- og skolehelsetjenesten har økt markant i perioden, inkludert i 2016.

12.10 Administrasjon

Sentraladministrasjonen i kommunesektoren har ut fra de foreløpige KOSTRA-tallene økt fra 2015 til 2016, jf. tabell 12.11. SSB benyttet fra 2015 A-ordningen som kilde for sysselsettingsstatistikken. Det er derfor et brudd i tidsserien og tall fra 2015 og 2016 er ikke sammenlignbar med tidligere år. Tallene er beheftet med usikkerhet.