4 Skjønnsfordelingen i 2016 og prosjekter finansiert gjennom prosjektskjønnet

4.1 Skjønnsfordelingen i 2016

Kommunal- og moderniseringsdepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommunene og fylkeskommunene etter skjønn. Dette gjelder bevilgningene på kap. 571, post 64 og kap. 572, post 64. I 2016 har departementet fordelt en samlet skjønnsramme på 2 513,5 mill. kroner. Av denne rammen gikk 1 854,5 mill. kroner til kommunene og 659 mill. til fylkeskommunene. Av den totale rammen på 2 513,5 mill. kroner ble 164,6 mill. kroner overført til 2017.

Departementet fordeler skjønnstilskuddet til fylkeskommunene og fastsetter fylkesrammer for skjønnstildelingen til kommunene. Fylkesmannen fordeler disse fylkesrammene videre til kommunene etter retningslinjer gitt av departementet. Tabell 4.1. viser fylkesvis fordeling av skjønnstilskuddet til kommunene og fylkeskommunene.

Kommunene

Av rammen på totalt 1 854,5 mill. kroner som gikk til kommunene, utgjorde 1 291 mill. kroner basisrammen. Basisrammen til kommunene fordeles av fylkesmannen, etter retningslinjer gitt fra departementet. Fylkesmannens basisramme består av ordinært skjønn og fylkesmannens prosjektskjønn. I tillegg er kompensasjon for differensiert arbeidsgiveravgift lagt inn i basisrammen.

I 2016 ble 396,6 mill. kroner av skjønnsrammen til kommunene fordelt direkte av departementet til kommuner som tapte på omleggingen av inntektssystemet i 2011.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet holder hvert år tilbake en del av skjønnsmidlene i en reservepott til uforutsette hendelser. I 2016 ble det utbetalt 31,4 mill. kroner i skjønnsmidler til kommuner som ble rammet av naturskade og andre uforutsette hendelser. Av dette ble 19,2 mill. kroner betalt ut som kompensasjon til åtte kommuner som søkte om skjønnsmidler på grunn av naturskade. Av disse var fem tillegg til tidligere års tildelinger, for eksempel etter flommen i innlandet i 2013. Tre tildelinger var basert på nye søknader. Sømna kommune fikk utbetalt 3,7 mill. kroner etter stormen «Berit» i 2013. I Vest-Agder mottok kommunene Hægebostad og Kvinesdal til sammen i underkant av to mill. kroner etter ekstremværet «Synne» i 2015.

Departementet kan også dele ut skjønnsmidler grunnet andre særskilte forhold. I 2016 ble det betalt ut til sammen 6 mill. kroner til tre kommunesammenslåinger som var en del av løp 1 i kommunereformen og Stokke kommune fikk 1,2 mill. kroner til omstillingsarbeidet i kommunen som følge av grensejusteringen mellom Stokke og Tønsberg kommune. Ved salderingen av statsbudsjettet 2016, jf. Prop. 1 S og Innst. 16 S (2015–2016), vedtok Stortinget at Tinn kommune skulle få 5 mill. kroner i omstillingsmidler i 2016.

I 2016 ble det betalt ut 50 mill. kroner til en tilskuddsordning til infrastruktur i kommuner som skal slå seg sammen. Til sammen 36 kommuner i 14 sammenslåingsprosesser fikk støtte til blant annet vei- og digitaliseringsprosjekter. Tilskuddet lå opprinnelig i fylkeskommunenes skjønnsramme.

Departementet fordelte også i 2016 54,1 mill. kroner til utviklings- og fornyingsprosjekter (prosjektskjønn), se nærmere omtale under avsnitt 3.

Fylkeskommunene

Det samlede skjønnstilskuddet for fylkeskommunene utgjorde 659 mill. kroner i 2016. Av dette utgjorde basisrammen 518 mill. kroner, hvorav 139 mill. kroner ble gitt som kompensasjon for differensiert arbeidsgiveravgift. I tillegg ble det satt av 50 mill. kroner til infrastrukturtiltak i kommuner som skal slå seg sammen. Se nærmere omtale av dette tilskuddet under avsnittet for kommunene.

I 2016 ble det satt av 91 mill. kroner i en egen reservepott til fylkeskommunene til uforutsette hendelser. Det ble i 2016 ikke betalt ut midler som kompensasjon etter naturskade, men det ble betalt ut 7,75 mill. kroner til Sogn og Fjordane fylkeskommune i kompensasjon for feil i kriteriedata for ferjer.

Totalt 133,25 mill. kroner av fylkeskommunenes skjønnstilskudd ble overført til kommunenes skjønnstilskudd, kap. 571, post 64. Av dette var totalt 83,25 mill. kroner ubrukte midler fra reservepotten, mens 50 mill. kroner kom fra midlene som var satt av til infrastrukturtiltak i kommuner som skal slå seg sammen.

Overført til 2017

Ved nysalderingen av statsbudsjettet 2016, jf. Prop. 29 S og Innst. 133 S (2016–2017), vedtok Stortinget at ubrukte midler innenfor skjønnstilskuddet kan overføres til 2017. Totalt 164,6 mill. kroner ble overført fra 2016 til 2017.

Fylkesmennenes fordeling av tilbakeholdte midler

Fylkesmennene har ansvaret for den kommunevise fordelingen av fylkesrammene som er fastsatt av departementet. Det enkelte embetet fordeler en andel av sin fylkesramme i statsbudsjettet, men har anledning til å holde igjen midler til fordeling gjennom året. I 2016 satte fylkesmennene av omtrent 381 mill. kroner til dette formålet. Det er stor variasjon mellom fylkene i størrelsen på de tilbakeholdte midlene. Innenfor midlene til fordeling gjennom året ligger både tilbakeholdte skjønnsmidler til kommuner oppført i Register for betinget godkjenning og kontroll (ROBEK), midler til uforutsette utgifter gjennom året, samt prosjektmidler til fordeling gjennom året, se omtale under avsnitt 2.

4.2 Fylkesmannens bruk av prosjektskjønn til omstilling og fornying i kommunene

Fylkesmannen har mulighet til å gi en del av skjønnsrammen som støtte til fornyings- og innovasjonsprosjekter i kommunene. For å sikre en viss grad av samordning og felles struktur mellom fylkene har departementet gitt retningslinjer for skjønnstildelingen, men fylkesmannen har myndighet til å tilpasse skjønnsfordelingen til lokale forhold i hvert enkelt fylke. Fylkesmannen kan finansiere prosjekter i enkeltkommuner eller interkommunale samarbeid. Formålet med prosjektmidlene er å gi kommunene støtte til å prøve ut nye løsninger og stimulere til lokalt fornyings- og innovasjonsarbeid. Fylkesmannen blir spesielt oppfordret til å støtte prosjekter som stimulerer til utvikling og kvalitet i tjenestene, effektiv ressursbruk og bedre økonomistyring. Fylkesmannens arbeid med fornying og innovasjon må sees i sammenheng med øvrig arbeid knyttet til veiledning, samordning og skjønnstildeling.

Fylkesmannen skal videreformidle resultatene fra prosjektene til andre kommuner og stimulere til læring og erfaringsutveksling mellom kommunene og på tvers av fylkesmannsembetene.

I 2016 fordelte fylkesmennene om lag 170,7 mill. kroner, hvorav drøye 10,5 mill. kroner ble gitt til tiltak knyttet til blant annet kommunereform og ROBEK-nettverk. Til sammen ble rundt 433 fornying- og innovasjonsprosjekter tildelt midler. Hvert prosjekt fikk i snitt ca. 370 000 kroner i støtte. Til sammenlikning støttet embetene samlet sett 452 prosjekter med drøye 159,6 mill. kroner i 2015, mens om lag 8,1 mill. kroner ble gitt til arbeid vedrørende kommunereform og folkevalgtopplæring. Antall fornyingsprosjekter per fylkesmannsembete varierte betydelig i 2016. Dette har en naturlig sammenheng med antall kommuner i fylket, men det er også stor variasjon mellom fylkene i størrelsen på skjønnsrammen, og hvor stor del av skjønnsrammen som settes av til fornyingsprosjekter.

Nordland fordelte mest skjønnsmidler til fornyingsprosjektene, om lag 27,6 mill. kroner til 81 prosjekter. Embetet som fordelte minst midler er Buskerud med om lag 3,45 mill. kroner til 8 prosjekter, jf. figur 4.1.

Fra 1. januar 2016 ble det tatt i bruk en ny søknads- og rapporteringsdatabase (ISORD) for prosjektmidler. Denne databasen skal bidra til et mer helhetlig system for søknad, behandling og rapportering av skjønnsmidler. Databasen skal også lette arbeidet med å videreformidle resultatene fra prosjektene til andre kommuner Alle embeter unntatt Troms tok databasen i bruk i 2016. Det har kommet gode tilbakemeldinger fra embetene om databasen, samt noen endringsønsker. Det skal jobbes med videreutvikling av databasen i 2017 basert på tilbakemeldinger fra embetene.

Embetene fordeler normalt midlene etter søknader fra kommunene. Det er et stort mangfold blant prosjektene, både i omfang, tema, metode og involverte parter. Av prosjekter registrert i ISORD i 2016 er det mange som omfatter flere sektorer, mens andre omfatter hele kommunen. Nesten 40 prosent av prosjektene er samarbeidsprosjekter.

Vi ser av figur 4.2 at om lag 35 prosent av fornyings- og innovasjonsprosjektene omfatter hele kommunen. Fordelingen på sektorer viser at det er mange prosjekter innen administrasjon og styring, kommunehelse, oppvekst og pleie og omsorg. Det er færrest prosjekter innen samferdsel og transport.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

¹ Ett og samme prosjekt kan berøre flere sektorer. Summen av søylene vil derfor overstige 100 prosent.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Et prosjekt kan ha flere mål og benytte ulike virkemidler. De fleste prosjektene hadde som mål å styrke kommunen innenfor rollen som tjenesteprodusent og samfunnsutvikler. Nesten tre fjerdedeler av prosjektene benyttet opplæring og erfaringsdeling som virkemiddel. Andre virkemidler brukt i prosjektene er interkommunale samarbeid, innovasjon, ulike tiltak for kommunikasjon mot innbyggere, IKT (for eksempel bruk av nye tekniske løsninger), planlegging og organisatoriske virkemidler. Organisatoriske virkemidler innebærer ofte politiske og administrative endringer i kommunen.

4.3 Utviklings- og fornyingsprosjekter finansiert gjennom departementets prosjektskjønnsmidler

4.3.1 Kommuneloven og øvrig juridisk rammeverk

Etikkportalen

Departementet etablerte www.etikkportalen.no i 2010 i samarbeid med KS. Departementet har hvert år siden gitt KS tilskudd for å drifte portalen. I portalen får kommunene tilgang til informasjon og erfaringer som kan understøtte det lokale arbeidet med å holde en høy etisk standard i kommunal virksomhet. Denne støtten dekker også utgifter til det tilknyttede registeret over rapporter fra forvaltningsrevisjoner i kommunesektoren. Registeret er et verktøy for kunnskapsspredning og et sted hvor blant annet kontrollutvalgene og revisjonsenhetene kan hente gode ideer. Registeret kan også bidra til bedre samspill mellom statlig tilsyn og den kommunale egenkontrollen. Departementet har gitt økonomisk støtte til prosjektet med 350 000 kroner i 2016, hvorav 100 000 kroner var satt av til gjennomføring av en etikk-konferanse.

Pilotprosjekt – utvidet samarbeid om tilsyn/kontroll

Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, Agder kommunerevisjon IKS og KS Agder sluttførte i 2016 det treårige prosjektet Læring, utvidet samarbeid om tilsyn og kommunenes egenkontroll. En av målsettingene med prosjektet har vært styrket samarbeid mellom kommunal revisjon og statlig tilsyn og økt læringsutbytte for kommunene. Resultatene av prosjektet viser at selv om tilsyn og egenkontroll har ulike formål, kan disse kontrollmekanismene ha god effekt når de utøves sammen. Sluttrapporten fra prosjektet viser til at det er en glidende overgang mellom fylkesmannens kontroll og veiledning og at det er et potensial for økt læring for kommunene ved i større grad å vektlegge veiledningsdimensjonen. Prosjektgruppen mener at større grad av medvirkning fra kommunens side i både valg og innretning av tilsynet kan bidra til økt relevans og regelverksetterlevelse i kommunene.

4.3.2 Fornyingstiltak og erfaringsspredning

Sammen om en bedre kommune

Utviklingsprogrammet Sammen om en bedre kommune som var et samarbeid mellom KMD, KS, LO Kommune, YS Kommune, Unio og Akademikerne ble avsluttet i 2015. Resultater fra og evaluering av programmet ble rapportert i Prop. 123 S (2015–2016). Det ble brukt noe midler fra prosjektskjønnet i 2016 til leveranse av sluttrapport og evaluering.

Kommunereform: oppfølgingstilbud til kommuner som skal slå seg sammen

KMD, KS, LO Kommune, YS Kommune, Unio og Akademikerne inngikk i 2016 en avtale om å tilby et oppfølgingstilbud til kommuner som har gjensidige vedtak om sammenslåing. Formålet er å legge til rette for gode lokale prosesser som fremmer involvering og medvirkning. Tilbudet består av en seminarrekke. I 2016 ble det gjennomført en oppstartssamling. KS har ansvaret for gjennomføring av samlingene og fikk i 2016 utbetalt støtte til dette. Avtalen varer ut 2019 og partene har dialog om videre oppfølging av alle kommuner og fylkeskommuner som skal slå seg sammen etter at Stortinget har behandlet proposisjon om kommunestruktur.

Kommunereform – Informasjon og folkehøring

Regjeringen varslet i kommuneproposisjonen for 2014 og statsbudsjettet for 2015 at kommunene vil få dekket 100 000 kroner til utgifter knyttet til informasjon og folkehøring. Departementet inngikk en rammeavtale med Opinion AS om innbyggerundersøkelser i forbindelse med kommunereformen, som kommunene kunne benytte seg av dersom de ønsket dette.

I kommuneproposisjonen for 2015 ble innretningen på ordningen og vilkår for å motta støtte utdypet. Det ble i 2016 utbetalt 30,3 mill. kroner i støtte til informasjon og folkehøring. Totalt i kommunereformen er det gitt slik støtte til 346 kommuner.

Landssamanslutninga av nynorskkommunar – Nynorsk og kommunereform

I innstillingen fra Kommunal- og forvaltningskomiteen om bevilgninger for 2016 (Innst. 16 S. (2015–2016)) står det:

Fleirtalet legg vekt på at hensynet til nynorsk språk skal ivaretas i arbeidet med kommunereformen. Fleirtalet legg til grunn at 1,2 mill. kroner av løyvinga til prosjektskjønn over kap. 571 post 64 vert løyvd til Landssamanslutninga av nynorskkommunar for å bidra til dette arbeidet òg i 2016.

Landssamanslutninga av nynorskkommunar (LNK) har fulgt opp føringen i tilskuddsbrevet om at midlene skal knyttes til kommunereformen ved at informasjon om mulige språklige konsekvenser av kommunereformen ble innarbeidet i en rekke prioriterte arbeidsområder i LNKs handlingsprogram 2015–2016. Dette har de blant annet gjort ved å arbeide for å sette språkspørsmål og språkpolitikk inn i en videre kulturell sammenheng, og ved å vise fram sammenhenger mellom språk, identitet, kultur og samfunnsutvikling. Kommunereformen var et sentralt tema på nett, kurs og konferanser og i nyhetsbrev. I 2016 har særlig LNK.no hatt mye stoff om kommune- og regionreformen, mens Framtida.no, en nettavis med nyheter på nynorsk rettet mot ungdom, har lagt vekt på en ungdomsvinkling på relevant stoff om temaet.

Regionreform: Støtte til informasjon og utredning

Fylkeskommuner som har fattet vedtak om å utrede sammenslåing har kunnet få støtte til utredning og folkehøring i prosessen. Rammene for støtten har vært 200 000 kroner per utredning (prosjektstøtte) samt 200 000 kroner per deltakende fylke (fylkesstøtte), der det kun gis én fylkesstøtte per fylkeskommune. I tillegg har fylkeskommunene hatt mulighet til å be om 200 000 kroner per fylke i støtte til informasjon og folkehøring etter at fylkeskommunene har fattet vedtak om hvordan de planlegger å høre innbyggerne.

I 2016 ble det utbetalt til sammen 3,2 mill. kroner til fylkeskommunene til dette formålet.

Innovasjonspris

Departementet ønsker å stimulere til innovasjon i kommunesektoren og har siden 2014 delt ut en innovasjonspris. Prisen skal gå til en eller flere kommuner som har vist stor evne til nytenkning og til å sette innovative ideer ut i livet. Difi har det administrative ansvaret for prisen. I 2016 mottok Bærum kommune prisen på 500 000 kroner for å ha jobbet målrettet og helhetlig med innovasjon. Juryen trakk i sin begrunnelse fram blant annet at Bærum kommune utvikler tjenester med utgangspunkt i brukernes behov.

Arendalskonferansen

Arendal kommune mottok 100 000 kroner i 2016 til Arendalskonferansen. Konferansen arrangeres av Arendal kommune i samarbeid med blant annet KS og en rekke aktører innen frivillig sektor. Konferansen er en møteplass for innovasjon og nyskaping i kommunene. Departementet har inngått en avtale om å være samarbeidspartner for Arendalskonferansen fra 2015–2017.

Kommunereformen som motor for utvikling og innovasjon i kommunene i Oppland

Fylkesmannen i Oppland fikk 1 mill. kroner i 2016 til prosjektet Pilot: Kommunereformen som motor for utvikling og innovasjon i kommunene. Målet med piloten var gjennom flere delprosjekt i Oppland blant annet å se på hvordan erfaringene fra innovasjonsarbeid innen næringslivet kan overføres til innovasjonsarbeid i kommunesektoren. Dette krever identifisering av kompetansebehov, rolleavklaringer og samarbeidsmodeller. Videre ønsket man å skape framtidige strukturer som sikrer god og effektiv drift av kommunen som tjenesteprodusent, myndighetsutøver, demokrati og folkestyre.

Klarspråk i kommunesektoren

KS fikk i 2016 3 mill. kroner kr til Program for klart språk i kommunesektoren. Programmet, som er et femårig program for perioden 2015–2020, skal øke bevisstheten om klart språk i kommunene og legge til rette for at kommuner og fylkeskommuner forbedrer den skriftlige kommunikasjonen med sine målgrupper. Programmet bygger videre på erfaringene fra pilotprosjektet for Klart språk i kommunesektoren, som KS gjennomførte i 2014 og 2015. Gjennom programmet arrangeres det blant annet regionale grunnkurs for de som skal lede klarspråkprosjekt i egne kommuner og fylkeskommuner. I tillegg skal det i programmet etableres to nasjonale baser; en med tekster, og en kontaktbase med oversikt over kommunalt klarspråksarbeid rundt om i landet. Som et stimulerende tiltak kan kommuner og fylkeskommuner søke om støtte fra programmet til ulike aktiviteter, slik som for eksempel språkkurs, timer med språkkonsulent, samt brukertesting og revidering av tekster.

Videreutvikling av IKT i kommunesektoren

For å ivareta oppgaver knyttet til samordning av IKT etablerte KS høsten 2012 et Program for IKT-samordning i kommunesektoren (KommIT). KommIT skulle ivareta oppgaver knyttet til samordning av IKT i kommunesektoren, blant annet gjennom utvikling og etablering av en felles IKT-arkitektur. Videre var det et sentralt mål å bidra til IKT-samordning mellom kommune og stat. Programmet gikk ut i 2015. For å støtte opp om det videre arbeidet med samordning og utvikling av IKT i kommunesektoren fikk KS i 2016 støtte på 10 mill. kroner til videreutvikling av IKT i kommunesektoren. Midlene har blant annet gått til videreutvikling av meldingsformidleren SvarUT med ny funksjonalitet og prosjekter knyttet til arbeid med digitale innbyggertjenester innenfor helse- og omsorgstjenesten i kommunene, elektronisk pasientjournal innen pleie- og omsorg og digitale innbyggertjenester på sosialtjenesteområdet.

Utvikling av lokalstyremodell for Røst

Røst og Bodø kommuner søkte om midler til utvikling av lokalstyremodell for Røst kommune og fikk 421 691 kroner i støtte til prosjektet. Midlene har vært brukt til å utrede og utvikle en ny type forvaltningsløsning i form av en formell kommunedelsorganisering med utvidet lokal fullmakt og dermed en særskilt status for Røst kommune innenfor Bodø kommune. Prosjektet konkretiserer hvordan kommunedelsorganisasjonen kunne tilpasses både Røsts og Bodøs behov. Etter endt prosjektperiode foreligger rapporten Kommunesammenslutning Røst-Bodø og opprettelse av Røst lokalstyre som sammenfatter resultatet av utredningen. Rapporten beskriver de muligheter og utfordringer som ligger i en sammenslutning mellom Røst og Bodø, og den ble lagt fram som del av saksgrunnlaget da Røst kommune i juni 2016 fattet sitt vedtak om å bestå som egen kommune.