Del 1
Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 2017 og 2018

2 Det økonomiske opplegget for 2018

2.1 Inntektsrammene for 2018

Regjeringen legger opp til en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter i 2018 på mellom 4,3 og 5,3 mrd. kroner. I statsbudsjettet for 2018 vil regjeringen komme tilbake med endelig forslag til inntektsrammer.

Regjeringen legger opp til en vekst i frie inntekter på mellom 3,8 og 4,3 mrd. kroner. Dette tilsvarer en realvekst i frie inntekter på mellom 1,1 og 1,2 prosent.

Inntektsveksten for 2018 som varsles i denne proposisjonen er regnet fra anslått inntektsnivå i 2017 i revidert nasjonalbudsjett 2017, jf. kapittel 3. Det innebærer at regjeringen nå varsler et nivå på kommunesektorens inntekter i 2018. Dersom anslaget for nivået på kommunesektorens inntekter i 2017 endres når statsbudsjettet legges fram i oktober, vil inntektsveksten for 2018 som nå varsles kunne bli endret.

Regjeringen legger opp til at kommunene får mellom 3,5 og 4 mrd. kroner av den foreslåtte veksten i frie inntekter i 2018. Med dette sørger regjeringen for et opplegg som gir rom for videre styrking av tjenestetilbudet innenfor regjeringens viktigste satsingsområder som skole, helse, pleie- og omsorgstjenester og barnevern.

Innenfor veksten i frie inntekter er 300 mill. kroner begrunnet med opptrappingsplanen for rusfeltet, 200 mill. kroner er begrunnet med tidlig innsats i barnehage og skole og 200 mill. kroner er begrunnet med forebyggende tiltak for barn, unge og familier. Denne satsingen vil være med på å ruste kommunene for barnevernsreformen. Samtidig underbygger det regjeringens prioriterte satsinger innenfor arbeid med psykisk helse, rus og opptrappingsplanen mot vold og overgrep, og det åpner også for at kommunene kan prioritere ytterligere satsing på helsestasjons- og skolehelsetjenesten i 2018.

Regjeringen legger opp til at fylkeskommunene får 0,3 mrd. kroner av den foreslåtte veksten i frie inntekter. Av denne veksten skal 100 mill. kroner gis en særskilt fordeling til ferjefylkene. Regjeringen sørger dermed for å sikre en god infrastruktur for folk og næringsliv langs kysten og legger til rette for investeringer i mer miljøvennlig teknologi.

Den varslede veksten må ses i sammenheng med demografiske endringer som påvirker kostnadene i kommunesektoren. Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har foretatt beregninger som indikerer at kommunesektoren kan få merutgifter i 2018 på om lag 2,7 mrd. kroner knyttet til den demografiske utviklingen, hvorav 2,2 mrd. kroner må finansieres innenfor de frie inntektene. Hele økningen i 2018 kan tilskrives kommunene. Anslagene er basert på uendret standard og dekningsgrad og effektivitet i tjenesteytingen. Gitt disse forutsetningene er anslagene et uttrykk for hva det vil koste kommunesektoren å bygge ut tjenestetilbudet for å holde tritt med befolkningsutviklingen. Sektorens økonomiske handlingsrom må også ses i sammenheng med pensjonskostnadene, jf. nærmere omtale i punkt 2.2.

Tabell 2.1 viser veksten i kommunesektorens frie inntekter etter at beregnede utgifter knyttet til befolkningsutviklingen og pensjonskostnader, samt satsinger innenfor veksten i frie inntekter er trukket fra. Tallgrunnlaget er hentet fra Prop. 1 S for 2011–2017, samt regjeringens forslag til vekst i frie inntekter for 2018 i denne proposisjonen. Tabellen viser at det i årene 2014–2018 er en betydelig økning i kommunesektorens handlingsrom og i midler til satsingsområder finansiert innenfor veksten i frie inntekter, sammenliknet med årene 2011–2013.

Den foreslåtte inntektsveksten legger til rette for styrking av det kommunale tjenestetilbudet. I tillegg er det rom for en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Dersom kommunesektoren klarer å ta ut effektiviseringspotensialet i sektoren, vil det kommunale tjenestetilbudet kunne styrkes utover det som følger av inntektsveksten.

Senter for økonomisk forskning (SØF) har laget et anslag på effektiviteten innenfor barnehage, grunnskole og omsorgstjenestene for den enkelte kommune. Analysene anslår et effektiviseringspotensial for de tre sektorene samlet på 12 prosent i 2015, noe som innebærer at det kan frigjøres om lag 27 mrd. kroner til å styrke tjenestetilbudet dersom alle kommuner blir like effektive som de mest effektive kommunene.

Regjeringen bygger sin politikk på en effektiv bruk av fellesskapets ressurser. Som i næringslivet er det også i offentlig forvaltning et potensial for å bli mer effektiv. Regjeringen innførte derfor fra og med 2015 en avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform (ABE-reform). Deler av gevinsten fra redusert byråkrati og mer effektiv bruk av pengene kommer fellesskapet til gode i de årlige budsjettene. I statsbudsjettet for 2017 er overføringen satt til 0,8 prosent av alle driftsutgifter som bevilges over statsbudsjettet.

Regjeringen ønsker å synliggjøre effektivitetspotensialet som ligger i kommunesektoren. Dersom kommunesektoren klarer å effektivisere med 0,5 prosent, tilsvarer det 1,2 mrd. kroner i 2018 som kan brukes til styrking av tjenestene i tillegg til det som følger av inntektsveksten.

På vanlig måte legges det opp til at de kommunale og fylkeskommunale skattørene for 2018 fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet for 2018. Det legges opp til at skattøren fastsettes på grunnlag av målsettingen om at skatteinntektene skal utgjøre 40 prosent av kommunenes samlede inntekter.

2.2 Pensjonskostnader

Det har de siste årene vært en sterk vekst i pensjonspremiene som kommuner og fylkeskommuner betaler inn til pensjonsordningene. Nivået på pensjonspremiene må ses i sammenheng med høy lønnsvekst, lavt rentenivå og behov for å styrke soliditeten i pensjonsordningene. Det har i hovedsak vært en jevn vekst i de regnskapsmessige pensjonskostnadene de siste årene, men likevel noe svakere enn veksten i premiene.

Pensjonspremiene har over flere år vært høyere enn de regnskapsmessige pensjonskostnadene. Dette ga en oppbygging av et akkumulert premieavvik i regnskapene i perioden 2002–2016. Premieavviket er en regnskapsmessig forpliktelse som sektoren skal amortisere årlig de kommende årene. Ved utgangen av 2016 var det akkumulerte premieavviket på om lag 29,4 mrd. kroner. Størrelsen på det akkumulerte premieavviket ved utgangen av 2016 vil ikke medføre vekst i pensjonskostnadene fra 2018.

Pensjonskostnadene for 2018

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har for 2018 ikke foretatt endringer i de økonomiske forutsetningene for beregning av de regnskapsmessige pensjonskostnadene. Departementet vil opplyse nærmere om de økonomiske forutsetningene for beregning av pensjonskostnadene i rundskriv til alle kommuner og fylkeskommuner.

Som følge av anslått premieavvik i 2017 vil amortiseringskostnadene øke i 2018. Økningen i amortiseringskostnadene i 2018 anslås til om lag 350 mill. kroner.

Departementets anslag innebærer at veksten i kommunesektorens samlede pensjonskostnader vil være i størrelsesorden 350 mill. kroner i 2018, utover det som dekkes av den kommunale deflatoren. Anslaget er beheftet med betydelig usikkerhet.

Lavt rentenivå har over tid bidratt til veksten i pensjonspremier og pensjonskostnader. Kommunesektoren har samtidig betydelig gjeld og har dermed også fordeler av det lave rentenivået. Departementet vil understreke at kommuner og fylkeskommuner har et selvstendig ansvar for pensjon, som er en del av lønns- og avtalevilkårene i kommunesektoren.

3 Endringer i det økonomiske opplegget for 2017

Samtidig med kommuneproposisjonen har regjeringen lagt fram revidert nasjonalbudsjett 2017 (Meld. St. 2 (2016–2017)) og forslag til bevilgningsendringer i statsbudsjettet 2017. De viktigste endringene med betydning for kommunesektoren er gjengitt i pkt. 3.1 og 3.2.

3.1 Inntektsveksten i 2016 og 2017

Realveksten i kommunesektorens inntekter i 2016 ble klart høyere enn lagt opp til i det opprinnelige budsjettet. Det må ses i sammenheng med at skatteinntektene ble betydelig høyere enn først anslått. Regnskapstall for 2016 viser at inntektene fra skatt på alminnelig inntekt og formue ble 1,5 mrd. kroner høyere enn anslått i nasjonalbudsjettet 2017. I tillegg ble skatteinntektene oppjustert med 3,8 mrd. kroner fra revidert nasjonalbudsjett 2016 til nasjonalbudsjettet 2017. Den kraftige oppjusteringen gjennom høsten må ses i sammenheng med tilpasninger til skattereformen blant private skatteytere, og da særlig som følge av økt skatt på utbytteinntekter fra skatteåret 2016. De økte skatteinntektene er i hovedsak av engangskarakter.

Inntektene fra eiendomsskatt og gebyrer i 2016 ble om lag 1,2 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i saldert budsjett, hvorav knapt 1 mrd. kroner fra eiendomsskatt. Økningen er videreført i inntektsanslaget for 2017.

De øremerkede overføringene i 2016 ble om lag 2,6 mrd. kroner lavere enn anslått i nasjonalbudsjettet 2017, blant annet som følge av lavere utgifter til ressurskrevende tjenester og investeringstilskudd til omsorgsboliger. Dette påvirker ikke nivået på de øremerkede bevilgningene i 2017, men trekker isolert sett vekstanslaget for de samlede inntektene opp i 2017.

De samlede inntektene i kommunesektoren anslås å ha økt med 12,1 mrd. kroner i 2016, hvorav 9,5 mrd. kroner i frie inntekter. Veksten i frie inntekter ble 2,3 mrd. kroner høyere enn anslått i nasjonalbudsjettet 2017.

Stortingets budsjettvedtak for 2017 (saldert budsjett) innebar at realveksten i kommunesektorens samlede inntekter ble anslått til 0,9 mrd. kroner, tilsvarende 0,2 prosent. Veksten i de frie inntektene ble anslått til -0,1 mrd. kroner. Veksten ble regnet i forhold til daværende anslag på regnskap for 2016. Vekstanslaget må sees i sammenheng med den ekstraordinære skatteinngangen i 2016, som innebærer at kommunene gikk inn i 2017 med et høyt inntektsnivå.

I revidert nasjonalbudsjett 2017 er det lagt fram ny informasjon som har betydning for kommunesektorens inntekter i 2017:

• Anslaget for lønnsveksten i 2017 er nedjustert fra 2,7 prosent til 2,4 prosent. Nedjusteringen bidrar til at kostnadsveksten i kommunesektoren (deflator) nedjusteres fra 2,5 prosent til 2,3 prosent. Isolert sett bidrar dette til en besparelse for kommunesektoren på om lag 900 mill. kroner.

• Lavere lønnsvekst medfører lavere vekst i skatteinntektene til kommunesektoren. Sammenliknet med saldert budsjett 2017 er anslaget på kommunesektorens skatteinntekter nedjustert med 850 mill. kroner. Vel 160 mill. kroner av nedjusteringen skyldes endringer i skatteopplegget i revidert budsjett. Det kompenseres gjennom økning i rammetilskuddet.

• Anslaget på øremerkede tilskudd i 2017 er nedjustert med om lag 60 mill. kroner.

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter i revidert nasjonalbudsjett 2017 anslås til 2,3 mrd. kroner, tilsvarende 0,5 prosent. Det anslås en realnedgang i kommunesektorens frie inntekter med 1,5 mrd. kroner, tilsvarende -0,4 prosent. Veksten i kommunesektorens inntekter var meget sterk i 2016 blant annet som følge av ekstraordinært høye skatteinntekter av engangskarakter. Den forholdsvis beskjedne inntektsutviklingen i 2017 må ses i lys av dette. Også i 2006 og 2007 økte skatteinntektene mer etter revidert nasjonalbudsjett enn økningen i frie inntekter i påfølgende budsjettår. Regnet fra anslag på regnskap ble det anslått en reell nedgang i kommunesektorens frie inntekter på om lag 700 mill. kroner i budsjettproposisjonen for 2007 og om lag 800 mill. kroner i budsjettproposisjonen for 2008.

Tabell 3.1 viser kommunesektorens frie inntekter i 2016 og anslag for 2017 i nominelle priser. Anslag på inntektene i 2016 er korrigert for oppgaveendringer, innlemming av øremerkede tilskudd mv., slik at inntektsnivået i 2016 og 2017 er sammenliknbart.

3.2 Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2017

Forslag til bevilgningsendringer er fremmet i Prop. 129 S (2016–2017) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2017. Nedenfor redegjøres det for enkelte saker som har betydning for kommunesektoren.

3.2.1 Kunnskapsdepartementet

Tilskudd til flere barnehagelærere

I statsbudsjettet for 2017 er det bevilget 172,2 mill. kroner til flere barnehagelærere over kap. 231, post 60 på Kunnskapsdepartementets budsjett. Bevilgningen har halvårseffekt, og helårseffekten av tiltaket utgjør om lag 413 mill. kroner. I Meld. St. 21 (2016–2017) Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen har regjeringen varslet at den ønsker at midlene skal benyttes til å øke kravene til kompetanse i barnehagene i form av skjerpede krav i forskrift om pedagogisk bemanning. Det vil bli sendt på høring et forslag om at pedagognormen skjerpes i tråd med det Stortinget har bevilget midler til. Det tas sikte på at høringen blir sendt ut i løpet av våren 2017.

Barnehagene finansieres i dag i all hovedsak gjennom kommunerammen. For å sikre en enhetlig finansiering foreslår regjeringen at det øremerkede tilskuddet til flere barnehagelærere overføres til kommunerammen for å dekke skjerpede krav i pedagognormen allerede i 2017. Når tilskuddet går inn i kommunenes inntektsrammer, unngår man å innføre nye krav til søknader og rapportering.

Det foreslås at bevilgningen på 172,2 mill. kroner på kap. 231, post 60 innlemmes i innbyggertilskuddet.

3.2.2 Kommunal- og moderniseringsdepartementet

I revidert nasjonalbudsjett 2017 er det foreslått enkelte endringer i skatte- og avgiftsreglene, blant annet lettelser for privat pensjonssparing og økt minstefradrag for pensjon. Deler av skattelettelsene berører kommunesektoren. Skatteinntektene til kommunesektoren i 2017 anslås å bli redusert med 162 mill. kroner som følge av skatteopplegget i revidert nasjonalbudsjett, fordelt med 132 mill. kroner for kommunene og 30 mill. kroner for fylkeskommunene. Rammetilskuddene til kommuner og fylkeskommuner foreslås økt med tilsvarende beløp på henholdsvis kap. 571, post 60 og kap. 572, post 60.

3.2.3 Helse- og omsorgsdepartementet

Investeringstilskudd til etablering av heldøgns omsorgsplasser

Regjeringen foreslår å øke bevilgningen over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett med 107,6 mill. kroner i 2017 som følge av stor søknadsinngang til investeringstilskuddet i 2017. Bevilgningsforslaget innebærer en økning av tilsagnsrammen i 2017 med 2,152 mrd. kroner. En slik økning av tilsagnsrammen gir rom for tilskudd til om lag 1 300 heldøgns omsorgsplasser. Økningen vil legge til rette for at det kan bygges flere heldøgns omsorgsplasser, samt ta unna ytterligere renoveringsbehov i overgangsperioden før ordningen legges om fra 2021 til kun å omfatte netto tilvekst.