Del 3
Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner

7 Inntektssystemet for kommunene

Regjeringen la fram forslag til endringer i inntektssystemet for kommunene i kommuneproposisjonen for 2017. Ved behandlingen av proposisjonen ga Stortinget tilslutning til regjeringens forslag, og endringene trådte i kraft fra 2017. I dette kapitlet omtales ulike tema innenfor inntektssystemet for kommunene.

Departementets oppfølging etter Stortingets behandling av endringene i inntektssystemet i 2017 er omtalt i avsnitt 7.1. Fra 2018 foreslås det to mindre endringer i inntektssystemet for kommunene, og disse er omtalt i avsnitt 7.2. I avsnitt 7.3 gis det en omtale av selskapsskatten som kommunal skatt, mens kommunereformen og inntektssystemet er omtalt i avsnitt 7.4.

7.1 Oppfølging etter Stortingets behandling av nytt inntektssystem

I kommuneproposisjonen for 2017 ble det, i tråd med avtalen som ble inngått mellom regjeringspartiene og Venstre, varslet enkelte problemstillinger i inntektssystemet for kommunene som skulle vurderes nærmere og legges fram for Stortinget på et senere tidspunkt.

Det ble blant annet varslet at departementet skulle foreta en utredning av om kommunale veier kan inkluderes i utgiftsutjevningen og ytterligere utrede verdien på kriteriet antall psykisk utviklingshemmede i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg. Departementet skulle også arbeide videre med å utvikle et kriterium for rus og psykisk helse som kan fange opp variasjoner i kommunenes utgifter til blant annet barnevern og sosialhjelp.

Departementet har satt i gang to eksterne forskningsprosjekter for å utrede henholdsvis verdien av kriteriet antall psykisk utviklingshemmede i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg og hvordan et kriterium for rus og psykisk helse kan utformes. Disse prosjektene ferdigstilles i løpet av våren/sommeren 2017, og departementet vil ut fra det jobbe videre med disse problemstillingene.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har foretatt en vurdering av om kommunale veier kan inkluderes i utgiftsutjevningen, og departementets vurderinger er nærmere omtalt i avsnitt 7.1.1.

7.1.1 Kommunale veier i utgiftsutjevningen

Det er til dels store forskjeller mellom kommunene i befolkningssammensetning, geografi og kommunestørrelse. Dette gir variasjoner i hvilke tjenester innbyggerne har behov for, og hvilke kostnader kommunene har ved å tilby disse tjenestene. Målet med utgiftsutjevningen er å utjevne disse forskjellene og å sette alle kommuner i stand til å tilby sine innbyggere likeverdige og gode kommunale tjenester. Utgiftsutjevningen omfatter velferdstjenester av nasjonal karakter og tjenester det er knyttet nasjonale føringer til.

I dag inngår sektorene grunnskole, barnehage, pleie og omsorg, kommunehelsetjeneste, sosialhjelp, barnevern, landbruk og administrasjon og miljø i utgiftsutjevningen for kommunene.

Tidligere utredninger

Det har også tidligere vært vurdert å inkludere kommunal vei i utgiftsutjevningen for kommunene.

Inntektssystemutvalget drøftet problemstillingen i NOU 2005: 18 Fordeling, forenkling, forbedring, men utvalget konkluderte med at det ikke ville anbefale å inkludere kommunal vei i utgiftsutjevningen for kommunene. Utvalget begrunnet dette med at kommunale veier i noen grad kan ansees som nasjonal infrastruktur, men at det er vanskelig å etablere gode kriterier for å fange opp variasjonene i utgiftsbehov mellom kommunene.

På oppdrag fra departementet utarbeidet Econ en utredning (rapport 2007: 21 Hva forklarer variasjoner i kommunale utgifter) om hvilke faktorer som forklarer forskjeller i kommunenes utgifter til kommunal vei. Econ konkluderte med at det ville være mulig å lage en egen kostnadsnøkkel for kommunal vei, men stilte samtidig spørsmål ved om de foreslåtte kriteriene var tilstrekkelig upåvirkelige og egnet seg som variabler i inntektssystemet.

Forhold av betydning for om kommunal vei bør omfattes av utgiftsutjevningen

Utgiftsutjevningen omfatter i dag i hovedsak større nasjonale velferdstjenester. For at en sektor skal være aktuell for å inngå i utgiftsutjevningen, bør den være av en viss størrelse, og utgiftene per innbygger må variere mellom kommunene. Det må også være mulig å etablere kriterier som i tilstrekkelig grad ikke kan påvirkes av kommunene og som fanger opp variasjonene i kommunenes utgifter.

Inntektssystemutvalget (2005) vurderte at kommunal vei i noen grad kan anses å være en del av den nasjonale infrastrukturen. Kommunal vei er en forutsetning for å kunne levere de andre lovpålagte tjenestene, som for eksempel brannslukking, hjemmetjeneste eller renovasjon. I tillegg forventer innbyggerne at kommunen tilbyr et veinett av en viss standard. Dersom kommunal vei blir inkludert i utgiftsutjevningen, vil sektorens andel av den samlede kostnadsnøkkelen være liten og vesentlig mindre enn for de fleste andre delkostnadsnøkler.

For andre kommunale tjenester, som for eksempel grunnskole og sosialhjelp, er det imidlertid nasjonalt bestemte mål, krav og standarder til tjenestetilbudet. For eksempel skal det tilbys likeverdig grunnskoleutdanning uavhengig av hvor i landet man bor. Tilsvarende krav og standarder finnes ikke for kommunal vei. Det finnes mange ulike typer kommunale veier, og kommunene vurderer selv behovet for type vei avhengig av trafikkmengde og andre forhold. Det finnes heller ingen felles nasjonal vedlikeholdsstandard for det kommunale veinettet, og det er dermed opp til hver enkelt kommune å eventuelt fastsette sin egen standard. Dette gjør at det er relativt stor variasjon i utgiftene til kommunal vei per innbygger mellom kommunene. Disse kostnadsforskjellene ved ulike typer kommunale veier og vedlikeholdsstandarder vil det trolig være vanskelig å fange opp i en delkostnadsnøkkel.

Gjennom utgiftsutjevningen utjevnes forskjeller i kommunenes driftsutgifter, mens investeringsutgiftene holdes utenom. Dette er begrunnet i at kapitalutgiftene over tid vil fordele seg relativt likt som driftsutgiftene. For kommunale veier er dette skillet mindre tydelig enn i andre sektorer. Econ (2007) viste at det var en tendens til at kommuner førte utgifter som skulle ha vært registrert som driftsutgifter, i investeringsregnskapet, og de fant også tilfeller hvor kommuner hadde ført investeringsutgifter i driftsregnskapet.

Målet med utgiftsutjevningen er å fange opp ufrivillige kostnadsforskjeller mellom kommunene, altså kostnader kommunene ikke selv kan påvirke. Mangel på nasjonale standarder og til dels store variasjoner i omfang og typer kommunal vei gir imidlertid grunnlag for å stille spørsmål ved om variasjonene i kommunenes utgifter til kommunal vei i større grad skyldes forskjeller i valgt veistandard og omfang av ulike typer kommunale veier, enn forhold kommunene selv ikke kan påvirke. Omfanget av fylkesveier og riksveier gjennom kommunen vil også i varierende grad kunne avlaste et kommunalt veinett og dermed kunne påvirke variasjonene i behovet for kommunale veier uten at dette vil kunne tas hensyn til i en delkostnadsnøkkel.

For at kommunale veier skal kunne inngå i utgiftsutjevningen, må det være mulig å etablere kriterier som fanger opp variasjonene i kommunenes utgifter uten at kommunene selv i vesentlig grad kan påvirke kriteriene. Analyser har vist at det er mulig å finne kriterier som kan forklare deler av variasjonen i utgifter mellom kommunene. Econ (2007) fant at kriteriet kommunal veilengde er en viktig forklaringsfaktor for kommunenes utgifter til kommunal vei. Dette er imidlertid et kriterium som ikke vurderes å oppfylle kravet til kriteriene i inntektssystemet om at kriteriene ikke skal kunne påvirkes gjennom kommunenes egne prioriteringer. Kommunene kan for eksempel påvirke kommunal veilengde gjennom omklassifisering mellom privat og kommunal vei og gjennom bygging og nedleggelse av vei, og kommunene kan på denne måten direkte påvirke kriterieverdiene. Kommunal vei som kriterium vil heller ikke fange opp de store variasjonene i typer kommunale veier.

Departementets vurderinger

Kommunal- og moderniseringsdepartementet vurderer at kommunal vei er en sektor det er vanskelig å inkludere i utgiftsutjevningen og tilrår ikke at kommunal vei inkluderes i utgiftsutjevningen. Departementet legger vekt på at sektoren er liten og vanskelig å avgrense opp mot øvrige veisystemer og at det er vanskelig å finne gode kriterier som fanger opp variasjonene i kommunenes utgifter til kommunale veier.

Omfanget av fylkesveier og riksveier gjennom kommunen vil i varierende grad fra kommune til kommune kunne avlaste et kommunalt veinett og dermed kunne påvirke behovet for kommunale veier. Dette vil vanskelig kunne fanges opp i en delkostnadsnøkkel. Kommunal vei er lite ensartet og omfatter mange ulike typer veier og dette er forhold det er vanskelig å fange opp i en kostnadsnøkkel. Det kan også være vanskelig å skille mellom drift og investering ved registrering av driftsutgifter for kommunal vei.

7.2 Forslag til endringer i inntektssystemet fra 2018

7.2.1 Utvidelse av storbytilskuddet

Storbytilskuddet i inntektssystemet tildeles i 2017 til Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger. Tilskuddet fordeles med et likt beløp per innbygger. Det er tidligere, i kommuneproposisjonen og statsbudsjettet for 2017, signalisert at en storkommune hvor Kristiansand kommune inngår vil kvalifisere til storbytilskudd.

I Prop. 96 S (2016–2017) Endringer i kommunestrukturen foreslår Regjeringen at kommunene Kristiansand, Søgne og Songdalen slås sammen til en kommune fra 1. januar 2020. Etter et vedtak om sammenslåing vil Kristiansand kommune motta storbytilskudd fra 2018. Storbytilskuddet i 2018 gis etter samme sats som for de øvrige kommunene i storbytilskuddet. Nye Kristiansand vil motta storbytilskudd etter sammenslåingen, og størrelsen på tilskuddet vil da øke som følge av at innbyggertallet i den nye kommunen øker.

7.2.2 Inntektsgarantiordningen

Inntektsgarantiordningen i inntektssystemet for kommunene er en overgangsordning som sikrer at alle kommuner har en vekst i rammetilskuddet fra ett år til det neste som ikke ligger mer enn 300 kroner per innbygger under landsgjennomsnittet. Ordningen ble innført i 2009 og har vært uendret siden.

Inntektsgarantiordningen (INGAR) fanger i stor grad opp endringer i rammetilskuddet fra ett år til det neste og gir kommunene forutsigbarhet ved at veksten i rammetilskuddet ikke vil avvike mer et visst beløp fra veksten på landsbasis. Store deler av rammetilskuddet omfattes av denne ordningen, men enkelte elementer som er avgrenset til spesielle formål i en begrenset periode (slik som skjønnstilskuddet og veksttilskuddet) er holdt utenom.

Grenseverdien i inntektsgarantiordningen sier noe om hvor store svingninger i rammetilskuddet en kommune bør kunne håndtere fra ett år til det neste. Dette er noe som også må ses i sammenheng med størrelsen på rammetilskuddet. Siden innføringen av INGAR i 2009 har det vært en sterk vekst i rammetilskuddet per innbygger. Selv om rammetilskuddet har økt betraktelig (fra om lag 11 000 kroner per innbygger i 2009 til om lag 24 000 kroner per innbygger i 2017) har grenseverdien vært uendret på 300 kroner per innbygger.

Når grenseverdien utgjør en lavere andel av rammetilskuddet, betyr det at stadig mindre endringer fanges opp av inntektsgarantiordningen. Dermed vil ordningen kunne øke i omfang, og stadig flere kommuner kommer inn i ordningen. Ordningen finansieres ved et likt trekk per innbygger for alle kommuner, og hvis ordningen øker i omfang betyr det også at finansieringen av ordningen vil øke for alle kommuner.

Departementets vurdering er at grenseverdien i inntektsgarantiordningen bør økes i tråd med den generelle økningen i rammetilskuddet de siste årene. Departementet foreslår å øke grenseverdien i inntektsgarantiordningen til 400 kroner per innbygger i 2018.

7.3 Selskapsskatt

I kommuneproposisjonen for 2016 varslet Regjeringen at kommunene ville få tilbakeført en andel av selskapsskatten fra og med 2017. I kommuneproposisjonen for 2017 ble tilbakeføringen av selskapsskatten utsatt, og det ble varslet at departementet ville komme tilbake til saken i kommuneproposisjonen for 2018.

For kommuner med et konjunkturutsatt næringsliv vil tilbakeføring av selskapsskatten i en situasjon som fortsatt er preget av stor omstilling i næringslivet kunne medføre økt usikkerhet på inntektssiden. Regjeringen fremmer derfor ikke forslag om å innføre tilbakeføring av selskapsskatten for 2018, men kommer tilbake til saken på et senere tidspunkt.

7.4 Kommunereform og inntektssystemet

Kommuner som slår seg sammen i kommunereformen får støtte til engangskostnader, reformstøtte og inndelingstilskudd, og kommunene kan også søke om støtte til infrastrukturtiltak. I tillegg vil nye kommuner som oppfyller kriteriene for ordningene motta regionsentertilskudd og kompensasjon gjennom overgangsordningen for kommuner som skal slå seg sammen. Fordelingen av regionsentertilskuddet og midlene i overgangsordningen for 2017 gjøres kjent etter Stortingets behandling av kommunereformen våren 2017.

Departementet vil komme tilbake til de økonomiske virkemidlene for kommuner som vurderer sammenslåing etter perioden for kommunereform i kommuneproposisjonen for 2019.

Overgangsordning til kommuner som skal slå seg sammen

I 2017 er det avsatt midler til en kompensasjonsordning til kommuner som skal slå seg sammen i kommunereformen, men som midlertidig vil få redusert basistilskudd og småkommunetillegg i perioden fram til sammenslåingen trer i kraft. Gjennom denne overgangsordningen får kommuner som vedtas sammenslått i reformperioden, ved nasjonale vedtak innen 1. januar 2018, full kompensasjon for en eventuell reduksjon i basistilskudd og småkommunetillegg fra 2016 til 2017 som følge av innføringen av nytt inntektssystem i 2017. I beregningen av overgangsordningen tas det hensyn til at deler av denne reduksjonen kompenseres gjennom inntektsgarantiordningen.

Denne overgangsordningen er en del av skjønnstilskuddet i 2017. I 2018 foreslår departementet at midlene overføres til innbyggertilskuddet og blir fordelt med særskilt fordeling.

Kommuner som blir stående ufrivillig alene etter kommunereformen

Noen kommuner har søkt å redusere sine smådriftsulemper gjennom vedtak om sammenslåing med andre kommuner, uten at det er fattet gjensidige vedtak i nabokommunen. Flere av disse kommunene taper på endringene i basistilskuddet og småkommunetillegget fra 2016 til 2017, noe som kan oppleves som en uheldig konsekvens av endringene i inntektssystemet.

På bakgrunn av Stortingets vedtak i kommunereformen vil departementet i 2017 gi en kompensasjon til kommuner som vurderes å være ufrivillig alene etter kommunereformen. Departementet vil i samarbeid med fylkesmannsembetene foreta en vurdering av hvilke kommuner som skal motta en slik kompensasjon og størrelsen på kompensasjonen til den enkelte kommune. Kompensasjonen gis som en del av skjønnstilskuddet i 2017.

8 Inntektssystemet for fylkeskommunene

Dette kapittelet presenterer departementets forslag til en ny kostnadsnøkkel for båt og ferje. Båt og ferje er en viktig del av infrastrukturen for folk langs kysten, og er avgjørende for næringsutvikling og verdiskapning. Fylkeskommunene brukte til sammen om lag 3,3 mrd. kroner på båt og ferje i 2016. De fylkeskommunale ferjesambandene frakter over 11,5 mill. kjøretøy og nesten 23 mill. personer i løpet av et år, mens båtrutene frakter over 9 mill. passasjerer.1 Forslaget til ny kostnadsnøkkel bygger på anbefalingene i rapporten Utgiftsbehov til ferjer og hurtigbåter2, som er utarbeidet av Møreforskning Molde på oppdrag fra departementet, samt departementets egne analyser og anbefalingene til Inntektssystemutvalget (NOU 2005: 18).

Departementet vil også foreslå at 100 mill. kroner av veksten i de frie inntektene gis med en særskilt fordeling til båt- og ferjefylkene for å sikre en god infrastruktur for folk og næringsliv langs kysten, og for å legge til rette for investeringer i miljøvennlig teknologi. Det tas sikte på at bevilgningen videreføres også i 2019, og vurderes deretter nærmere i forbindelse med gjennomgangen av inntektssystemet for fylkeskommunene.

I kommuneproposisjonen for 2017 presenterte departementet retningslinjer for ferjeavløsningsordningen. Kommunal- og forvaltningskomiteen sluttet seg til departementets vurderinger (jf. Innst. 410 S (2015–2016)). Departementet foreslår nå noen presiseringer og justeringer i retningslinjene, bl.a. som følge av de foreslåtte endringene i kostnadsnøkkelen for båt og ferje.

8.1 Kostnadsnøkkelen for båt og ferje

Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal fylkeskommunene i prinsippet få full kompensasjon for ufrivillige kostnadsforskjeller. Innbyggertilskuddet korrigeres for variasjoner i fylkeskommunenes utgiftsbehov, slik at de i størst mulig grad skal ha like muligheter til å tilby likeverdige tjenester. Grunnlaget for denne omfordelingen er kostnadsnøkkelen, som består av delkostnadsnøkler for ulike sektorer. Kostnadsnøklene består av et sett av kriterier med vekter, som blir brukt til å beregne en indeks for hvor dyr en fylkeskommune er å drive. Kriteriene er de faktorer som forklarer forskjeller i kostnader mellom fylkeskommunene, mens vektene sier hvor mye denne faktoren betyr for forskjellene. Kostnadsnøklene brukes til å omfordele en gitt ramme, slik at endringer i en delkostnadsnøkkel ikke vil påvirke det samlede beløpet som omfordeles med nøkkelen.

Fylkeskommunene skal bare kompenseres for ufrivillige kostnadsforskjeller, og det stilles derfor strenge krav til kriteriene i kostnadsnøkkelen. Kriteriene skal være objektive, basert på offisiell statistikk og mulige å oppdatere jevnlig. Kriterieverdiene skal ikke kunne påvirkes av fylkeskommunenes disponeringer.

Kriteriene i kostnadsnøkkelen kan baseres på både normative og statistiske metoder. Normative metoder etablerer kriterier basert på normer for tjenesteproduksjonen. Et eksempel er delkostnadsnøkkelen for fylkesveier, som i hovedsak er basert på Statens vegvesens MOTIV-modell for å beregne drifts- og vedlikeholdsbehovet på veinettet. Statistiske metoder forklarer variasjoner i faktiske utgifter gjennom statistiske analyser og danner grunnlaget for f.eks. delkostnadsnøkkelen for buss og bane.

Dagens kostnadsnøkkel for båt og ferje består av kriteriene antall ferjesamband og fylkesfaktor båter. Fylkesfaktoren for båter er basert på netto driftsutgifter til båter de siste tre årene og er i praksis en refusjonsordning, noe som bryter med prinsippet om at kriteriene skal være objektive. Ferjekriteriet skiller ikke mellom ferjesamband som er dyre og billige i drift. Departementet lyste i 2016 ut et prosjekt for å få innspill til en ny kostnadsnøkkel for båt og ferje, som i større grad er basert på objektive kriterier og som fanger opp variasjoner i utgiftsbehovet på en bedre måte enn dagens kriterier.

Prosjektet ble tildelt Møreforskning Molde. Representanter fra de største båt- og ferjefylkene har fulgt prosjektet underveis og bidratt med innspill og tilbakemeldinger. Sluttrapporten fra Møreforskning ble sendt til uttalelse til alle fylkeskommunene.

8.1.1 Møreforskning Moldes rapport

Møreforsknings rapport presenterer to ulike modeller for et nytt ferjekriterium: en «medianbasert» og en «sambandsbasert» tilnærming. Metoden er i hovedsak den samme i de to modellene: begge tar utgangspunkt i en normativ tilnærming og beregner normerte kostnader for ferjesambandene, men innenfor den eksisterende ferjestrukturen. De normerte kostnadene brukes så til å beregne fordelingen mellom fylkeskommunene. Siden kostnadsnøkkelen brukes til omfordeling mellom fylkeskommunene, er det den relative fordelingen som er det sentrale og ikke nivået på de normerte kostnadene.

Forskjellen mellom de to modellene er hvilket nivå beregningene gjøres på. I den sambandsbaserte modellen beregnes kostnadene for hvert enkelt ferjesamband. I den medianbaserte modellen beregnes kostnadene for såkalte standardklasser, som består av flere ferjesamband. I denne modellen beregnes de normerte kostnadene for mediansambandet i hver standardklasse, altså ferjesambandet som er i midten i hver standardklasse, sortert etter strekningslengde og trafikkmengde.

Møreforskning anbefaler at et nytt ferjekriterium baseres på den sambandsbaserte modellen, siden denne er basert på de mest presise beregningene og gir best samsvar med faktiske utgifter. Møreforskning påpeker likevel at det er mer krevende å oppdatere kriteriedata i den sambandsbaserte modellen enn i den medianbaserte, siden det må gjøres nye beregninger hver gang kriteriedata skal oppdateres.

Det første steget i begge modellene er å dele ferjesambandene inn i standardklasser med utgangspunkt i den siste tilgjengelige ferjestandarden fra St.meld. nr. 16 (2008–2009) Nasjonal transportplan 2010–2019. Ferjesambandene blir fordelt på standardklasser med utgangspunkt i strekningslengden og tall for trafikk (antall transporterte personbilenheter per døgn i løpet av et år, forkortet ÅDT PBE). I det andre steget normeres servicenivået (antall avganger i løpet av en dag og åpningstiden på sambandet) og behovet for ferjemateriell (type, størrelse og antall). Normeringen bestemmes av trafikktall, ferjestandarden og fartsområdet som et samband trafikkerer. Et fartsområde er et nærmere definert farvann med tilhørende sikkerhetskrav til skip, utstyr, bemanning eller drift. Fartsområdene er delt inn etter hvor utsatt farvannet er for bølger og vind fra åpent hav.

I det tredje steget beregnes de normerte kostnadene basert på metodikken i EFFEKT, som er Statens vegvesens verktøy for å beregne kostnader i forbindelse med vei- og transportprosjekter. I det siste steget summeres kostnadene opp til fylkesnivå, og den fylkesvise fordelingen gir grunnlaget for den relative fordelingen mellom fylkeskommunene.

Møreforskning forsøkte i prosjektet å benytte den samme metoden for båtrutene, men analysene førte ikke fram til resultater som kunne brukes. Siden det ikke finnes en nasjonal standard for båtruter, forsøkte Møreforskning å utarbeide en standard basert på strekningslengde og passasjertall. Til tross for et omfattende arbeid med datainnsamling, var datagrunnlaget for båter preget av mangler og problemer med sammenliknbarhet. Forsøk på foreløpige beregninger med det innsamlede materialet viste et svært stort avvik mellom beregnede og faktiske kostnader for båter. Møreforskning foreslår videre at det settes i gang et arbeid for å utarbeide en modell for å beregne samfunnsøkonomisk lønnsomhet for hurtigbåtrutene.

8.1.2 Innspill fra fylkeskommunene

Alle fylkeskommuner ble invitert til å komme med innspill til Møreforsknings rapport og anbefalinger. Det ble også avholdt dialogmøter om rapporten mellom politisk ledelse i departementet og fylkeskommunene. Alle fylkeskommunene langs kysten fra Rogaland til Finnmark har i etterkant levert høringssvar til departementet, og innspillene oppsummeres her.

Ferje

Fylkeskommunene er overveiende positive til Møreforsknings forslag til nytt ferjekriterium. Flere fylkeskommuner påpeker svakheter ved dagens modell, og flertallet mener at Møreforsknings forslag er en forbedring av dagens nøkkel.

Fire høringssvar gir klar støtte til Møreforsknings forslag (Rogaland, Hordaland, Sogn og Fjordane og Nordland). En fylkeskommune beskriver f.eks. de normative kriteriene i Møreforsknings modell som objektive og realistiske, og konsistente med den normative modellen MOTIV, som brukes i veinøkkelen. Flere av fylkeskommunene som støtter Møreforsknings modell påpeker også forhold som ikke fanges opp i modellen, eller som bør vurderes nærmere, f.eks. bosettingsmønster, behovet for skoleskyss og næringstransport, kostnader til infrastruktur, sesongsvingninger, ny teknologi og lokale særegenheter.

Finnmark og Trøndelagsfylkene gir støtte til modellen med visse forbehold. Finnmark foretrekker en statistisk tilnærming til kostnadsnøkler, men mener likevel at Møreforsknings modell er en forbedring fra dagens ordning. Trøndelagsfylkene mener at en normbasert beregning er en akseptabel tilnærming, men har noen innvendinger mot forutsetningene som er lagt til grunn for beregningene.

Møre og Romsdal og Troms fylkeskommuner er kritiske til forslaget. Troms gir uttrykk for at Møreforsknings forslag er en forbedring sammenliknet med dagens nøkkel, men er kritiske til at kriteriet fremdeles ikke er objektivt og at bosettingsmønster og andre forhold ikke er inkludert i modellen. Møre og Romsdal støtter at en ny fordelingsnøkkel for ferje baseres på en transportstandard, men mener at ferjestandarden som ligger til grunn for Møreforsknings arbeid er utdatert og at definisjonen på et ferjesamband er uklar. Fylkeskommunen anbefaler at dagens nøkkel ikke endres før disse spørsmålene er avklart.

Møreforsknings rapport inneholder både en sambandsbasert og en medianbasert modell. Fem fylkeskommuner støtter den sambandsbaserte modellen (Rogaland, Hordaland, Sogn og Fjordane, Nordland og Troms), mens tre ikke har tatt stilling til valg av modell (Møre og Romsdal, Trøndelag og Finnmark). Ingen støtter medianmodellen framfor sambandsmodellen. Preferansen for sambandsmodellen begrunnes i at den er mer nøyaktig, fanger bedre opp variasjon både mellom og innenfor standardklassene og gir et mer helhetlig bilde av utgiftsbehovet.

Noen fylkeskommuner ønsker også at departementet må avklare hvordan ferjeavløsningsordningen blir påvirket av nye ferjekriterier i inntektssystemet, både for samband som blir lagt ned og samband som blir innkortet.

Båt

Flere fylkeskommuner viser til klare svakheter ved dagens båtkriterium og påpeker at dagens kriterium er en refusjonsordning som ikke gir insentiver til effektivisering. Men ingen fylkeskommuner ønsker at departementet går videre med Møreforsknings anbefaling om å utarbeide en normbasert modell ut fra samfunnsøkonomisk lønnsomhet på dette området. Noen fylkeskommuner foreslår at dagens nøkkel enten beholdes eller fryses på dagens nivå fram til treffsikre og objektive kriterier kommer på plass.

Kostnadsvekst

Nesten alle fylkeskommuner framhever store økonomiske utfordringer i båt- og ferjesektoren framover og er opptatte av kostnadsveksten ved nye anbud og ved innføring av null- og lavutslippsløsninger. Det påpekes at behovet for investeringer i infrastruktur er en sentral kostnadsdriver og at det bør tas hensyn til dette ved å øke rammene og/eller at dette bør inngå i nye kriterier. Én fylkeskommune mener det er en svakhet at oppdraget til Møreforskning bare var å vurdere fordelingsnøkkelen og ikke størrelsen på rammen som fordeles utfra utgiftsbehovet til båt og ferjer.

8.1.3 Departementets vurderinger

Ferjer

Departementet mener at Møreforsknings beregninger av normerte kostnader er et godt utgangspunkt for et nytt ferjekriterium. Metoden tar utgangspunkt i objektive forhold som påvirker utgiftene til ferjedrift, som trafikkmengde, strekningslengde og fartsområde. Ved å ta utgangspunkt i en felles ferjestandard for hele landet, blir alle ferjesamband vurdert ut fra samme norm. Departementet ser det også som en styrke at beregningene er basert på en etablert metodikk for å beregne kostnader innenfor samferdselssektoren.

Møreforsknings beregninger er, som alle modellberegninger, en forenkling av virkeligheten. Det vil alltid være lokale forhold som ikke kan fanges opp i en modell som skal passe for hele landet. En kostnadsmodell må veie mulighetene for å fange opp lokale variasjoner og særegenheter opp mot behovet for enkelhet i både beregninger og valg av kriteriedata. Departementet mener at Møreforsknings modeller balanserer mellom disse hensynene på en hensiktsmessig måte.

Departementet legger også vekt på at Møreforsknings ferjekriterium får bred støtte i høringssvarene fra fylkeskommunene, selv om det er flere som er kritiske til enkelte elementer i modellene. Nesten alle fylkeskommuner som har uttalt seg mener at Møreforsknings forslag er en forbedring sammenliknet med dagens ferjekriterium.

Møreforsknings beregninger tar utgangspunkt i sambandsstrukturen slik den er i dag. Dette har også blitt påpekt av noen fylkeskommuner. Fylkeskommunene kan påvirke kriteriedata ved f.eks. å opprette nye eller legge ned eksisterende ferjesamband. Det har imidlertid vist seg vanskelig å finne kriterier for ferjer som ikke er knyttet til produksjonen eller sambandsnivået. Ved å knytte ferjekriteriet opp mot dagens sambandsstruktur, tar nøkkelen også høyde for at staten drifter en del ferjesamband og at hvilke samband som er fylkeskommunale varierer over tid. Det er vanskelig å finne et kriterium som kan fange opp omklassifisering av ferjesamband mellom forvaltningsnivåene uten at det er knyttet til sambandsstrukturen.

Departementet foreslår på denne bakgrunn et nytt kriterium for ferjer med utgangspunkt i Møreforsknings beregninger.

Båter

Møreforskning anbefaler å gjøre samfunnsøkonomiske analyser av nytten ved de ulike båtrutene som eksisterer per i dag, med utgangspunkt i nye standarder for rapportering, servicenivå, fartøy og takstretningslinjer. Det finnes i dag ingen nasjonal standard for det offentlige hurtigbåttilbudet og departementet vurderer det som lite hensiktsmessig å gå videre med et større analyse- og standardiseringsarbeid på dette området. Fylkeskommunene som har uttalt seg om saken er også negative til Møreforsknings forslag om å utarbeide en normativ standard for båttilbudet.

Departementet mener videre at dagens båtkriterium ikke bør videreføres. Båtkriteriet har hele tiden vært ment som en midlertidig løsning, siden den bryter med prinsippet om at kriterier i kostnadsnøkkelen skal være objektive. Med dagens kostnadsnøkkel har fylkeskommunene ingen insentiver til å redusere kostnadene innenfor båtsektoren, siden innsparingene på sikt vil innebære reduserte overføringer. Dette kan gjøre det vanskelig for fylkeskommunene å gjennomføre hensiktsmessige endringer i båtrutene. Hvis det ikke gjennomføres endringer i båtkriteriet i denne omgang, må fylkeskommunene planlegge med en uavklart situasjon i enda et år.

Møreforsknings rapport har vist at det er lite hensiktsmessig å knytte båtkriterier opp til produksjonen eller rutestrukturen. Departementet foreslår i stedet nye båtkriterier med utgangspunkt i anbefalingene fra Inntektssystemutvalget (NOU 2005: 18) og departementets egne analyser.

Kostnadsvekst

Hvor stor vekt den enkelte delkostnadsnøkkel skal ha i den samlede kostnadsnøkkelen blir beregnet ut fra sektorens andel av totale netto driftsutgifter (ekskl. avskrivninger) til sektorene som inngår i utgiftsutjevningen. Fra og med inntektssystemet for 2017 oppdateres sektorvektene årlig med utgangspunkt i gjennomsnittet av netto driftsutgifter for de tre siste årene. Endringer i driftsutgiftene vil dermed gradvis slå igjennom i sektorvektene i kostnadsnøkkelen.

8.1.4 Forslag til ny båt- og ferjenøkkel

Ferjer

Møreforsknings to modeller for nytt ferjekriterium har ulike styrker og svakheter. Den sambandsbaserte modellen er basert på de mest presise beregningene og gir best samsvar med faktiske kostnader. Modellen støttes også av alle fylkeskommuner som har tatt stilling til valg av modell. Samtidig vil det være mer krevende å oppdatere denne modellen, siden det må gjøres nye beregninger for alle samband når kriteriedata skal oppdateres.

Det vil være enklere å oppdatere kriteriedata i den medianbaserte modellen, siden dette bare forutsetter å flytte samband mellom standardklasser ut fra endringer i trafikken eller rutestrukturen. Ulempen med den medianbaserte tilnærmingen er at det er relativt stor variasjon i trafikk og strekningslengde innenfor de ulike standardklassene. For noen samband vil det derfor være relativt store avvik mellom medianverdiene og de faktiske tallene for trafikkmengde og strekningslengde.

Departementet mener at hensynet til fylkeskommunenes tilbakemeldinger og samsvar med faktiske utgifter bør veie tyngst, og foreslår derfor et nytt ferjekriterium basert på de normerte kostnadene fra Møreforsknings sambandsbaserte modell. Departementet vil arbeide videre med å finne en hensiktsmessig måte å oppdatere kriteriedata på.

Departementet foreslår videre at antall skolereiser med ferje tas med som et kriterium for ferje, på samme måte som for båter (se under for nærmere omtale). Dette er også i tråd med innspill fra fylkeskommunene i høringen, der det ble påpekt at skoleskyss er en lovpålagt oppgave som bør fanges opp av den nye kostnadsnøkkelen.

Båter

Departementet foreslår at variasjoner i utgiftsbehovet til båter fanges opp av kriteriene kystlinje, antall skolereiser med båt og ferje og antall båtreiser/passasjerer i alt. Tallene for antall reiser er hentet fra SSB/KOSTRA og oppdateres årlig.

Kystlinje ble foreslått som kriterium for båt og ferje av Inntektssystemutvalget i 2005. I departementets oppdaterte analyser finner vi en tydelig sammenheng mellom lengden på samlet kystlinje og utgifter til båter.

Skoleskyss er en lovpålagt oppgave, og enkelte steder er behovet for skoleskyss avgjørende for opprettholdelsen av båtruter. Det er også grunn til å tro at etterspørselen etter båtruter, i form av antall reiser/passasjerer, har en betydning for utgiftsbehovet til båtreiser. Når kriteriene antall skolereiser med båt og antall båtreiser/passasjerer i alt inkluderes i de statistiske analysene, forbedres den statistiske forklaringskraften. Analysene er imidlertid gjort med få enheter, og resultatene må tolkes med varsomhet.

Departementet vurderte kystlinje som kriterium for båt- og ferjesektoren samlet i arbeidet med ny kostnadsnøkkel i 2015. Kriteriet ble da forkastet siden kystlinjen er statisk og ikke fanger opp endringer i etterspørsel, for eksempel som en følge av omklassifisering av ferjesamband mellom forvaltningsnivåene. Ved å kombinere kystlinje med Møreforsknings forslag til ferjekriterium og kriterier som fanger opp etterspørselen etter båtruter, svekkes denne innvendingen.

De statistiske analysene er basert på få enheter. Kriterievektene for antall reiser og skolereiser bør derfor fastsettes ut fra andre vurderinger enn de statistiske analysene. Departementet foreslår å sette vekten til skolereiser ut fra anslag på skolereisenes andel av de totale utgiftene til båter og ferjer. Anslagene på utgiftene til skoleskyss er hentet fra rapporten Kostnader ved skoleskyss3. I rapporten er netto driftsutgifter til skoleskyss med båt anslått til henholdsvis 62 og 54 mill. kroner i 2012 og 2013, noe som tilsvarer 5,1 prosent av utgiftene til båt i disse årene.

I de statistiske analysene har variabelen antall båtreiser/passasjerer i alt om lag den samme effekten som antall skolereiser, og vekten til antall båtreiser settes dermed lik vekten til skolereiser med båt. Restvekten for båter legges på kriteriet kystlinje.

For å gjøre kriteriet for skolereiser nøytralt med tanke på at både båt og ferje brukes til skoleskyss, bør også skolereiser med ferje inkluderes i kostnadsnøkkelen. Utgiftene til skoleskyss med ferjer er anslått til om lag 50 mill. kroner i 2012 og 2013, eller 2,8 prosent av utgiftene til ferje.

Skillet mellom ferjer og bilførende båter

I dagens kostnadsnøkkel kompenseres bilførende båtruter (også kalt kombibåter) gjennom båtfaktoren. Det er om lag 20 fylkeskommunale båtruter som også kan ta et mindre antall biler. Alle ferjesamband, uavhengig av trafikkmengde, kompenseres i dag gjennom ferjekriteriet. Skillet mellom båtruter og ferjesamband er basert på Statens vegvesens gjennomgang av listen over fylkeskommunale ferjesamband i inntektssystemet våren 2016.

En bilførende båt er ofte konstruert for høyere fart og har lavere bilkapasitet enn en ferje (vanligvis kapasitet til å frakte mellom fem og ti personbilenheter). Ferjer er i større grad en del av veinettet enn båtruter. Det finnes imidlertid ingen tydelig offisiell definisjon som skiller mellom ferjer og båter. Det finnes eksempler på ferjesamband som har lavere biltrafikk enn enkelte bilførende båtruter, og noen bilførende båtruter bidrar til å binde veinettet sammen.

Skillet mellom bilførende båter og ferjer i kostnadsnøkkelen kan påvirke fylkeskommunenes vurderinger av hvordan transporttilbudet skal organiseres. Dagens kostnadsnøkkel kan for eksempel gi insentiver til å ikke erstatte et ferjesamband med en bilførende båt, selv i tilfeller der det kan gi et bedre og billigere tilbud. For å hindre at inntektssystemet står i veien for fornuftige tilpasninger i rutestrukturen, foreslår departementet at det settes et krav til en viss trafikkmengde for at et samband skal telle med i ferjekriteriet. Alle ferjesamband og båtruter med biltrafikk over minstekravet vil inngå i ferjekriteriet, uavhengig av om ruten trafikkeres av en bilferje eller en bilførende båt. Dermed vil det være trafikkmengden, og ikke andre forhold, som definerer om et samband teller med i ferjekriteriet.

Departementet mener at grenseverdien bør settes så lavt at den ikke ekskluderer for mange av dagens ferjesamband. Departementet foreslår at grensen settes ved en årsdøgntrafikk av 10 personbilenheter. Grenseverdien er satt på bakgrunn av bilkapasiteten i de bilførende båtrutene som er i trafikk per i dag, med en median på fem personbilenheter og en utnyttelsesgrad på 25 prosent og fire rundturer per dag. Både utnyttelsesgraden og antall rundturer er satt lavere enn i Møreforsknings beregninger av normerte kostnader for ferjesamband med lav trafikk.

Med denne grenseverdien vil tre av dagens ferjesamband telle med i båtkriteriene, mens tre båtruter vil telle med i ferjekriteriet.

Samlet nøkkel

Departementets forslag til ny kostnadsnøkkel for båt og ferje er vist i tabell 8.1. Nøkkelen består av kriteriene normerte ferjekostnader (sambandsbasert tilnærming), skolereiser med ferje, skolereiser med båt, båtreiser/passasjerer i alt og kystlinje i alt. Kriteriet normerte ferjekostnader omfatter alle båtruter og ferjesamband med en gjennomsnittlig årsdøgntrafikk av personbilenheter (ÅDT PBE) på 10 eller mer.

Den samlede vekten til de to ferjekriteriene (normerte ferjekostnader og antall skolereiser med ferje) settes ut fra ferjesektorens andel av de samlede netto driftsutgiftene til båt og ferje i 2016, korrigert for ferjesamband og båtruter som kompenseres gjennom andre kriterier på grunn av grensen på 10 ÅDT PBE. Netto driftsutgifter i 2016 er foreløpige KOSTRA-tall, og det kan bli mindre justeringer når de endelige tallene foreligger.

Den samlede nøkkelen gir etter departementets vurdering en god balanse mellom kriterier som er forutsigbare, objektive og som samtidig fanger opp variasjoner i etterspørselen over tid.

Fordelingsvirkninger

Tabell 8.2 viser anslag på fordelingsvirkningene av forslaget til ny båt- og ferjenøkkel. Fordelingsvirkningene er foreløpige, og den endelige fordelingen for 2018 vil ikke foreligge før i statsbudsjettet for 2018.

Beregningene er gjort med utgangspunkt i utgiftsbehovet til båt og ferje i inntektssystemet for 2017. KOSTRA-tallene som inngår i beregningene er et gjennomsnitt av endelige 2015-tall og foreløpige 2016-tall.

Tabellforklaring

• Kolonne 1 viser innbyggertall per 1.1.2017.

• Kolonne 2 viser anslag på frie inntekter i kroner per innbygger, etter saldert budsjett 2017.

• Kolonne 3 viser anslag på fordelingsvirkningene av forslaget til ny kostnadsnøkkel for båt og ferje i mill. kroner.

• Kolonne 4 viser anslag på fordelingsvirkningene av forslaget til ny kostnadsnøkkel for båt og ferje i kroner per innbygger.

• Kolonne 5 viser anslag på fordelingsvirkningene i mill. kroner (kol. 3), inkludert styrkingen av de frie inntektene med 100 mill. kroner fordelt særskilt til båt- og ferjefylkene. Styrkingen er fordelt etter den nye kostnadsnøkkelen for båt og ferje.

• Kolonne 6 viser anslag på fordelingsvirkningene i kroner per innbygger (kol. 4), inkludert styrkingen av de frie inntektene med 100 mill. kroner.

8.1.5 Videre arbeid med ferjekriteriet

Vurdering av ny ferjestandard

En forutsetning for det nye ferjekriteriet er at beregningene tar utgangspunkt i en felles standard eller norm for ferjetilbudet, f.eks. når det gjelder antall avganger, åpningstid og mål for akseptabelt nivå på gjenstående trafikk. Hensikten med standarden er å måle alle ferjesamband ut fra et felles referansegrunnlag, og standarden må ikke oppfattes som statlige anbefalinger om hvordan ferjetilbudet skal organiseres lokalt. Fylkeskommunene står helt fritt til å legge seg på et høyere eller lavere servicenivå enn det som framgår av standarden.

Møreforskning anbefaler å ta utgangspunkt i ferjestandarden fra Nasjonal transportplan 2010–2019 (NTP). Standarden er utviklet på bakgrunn av data fra 2007 eller tidligere, og enkelte fylkeskommuner har påpekt at det har vært betydelige endringer i trafikken etter det. Departementet mener at siden standarden brukes til å omfordele en gitt ramme, og ikke til å bestemme størrelsen på rammen, kan standarden likevel brukes som utgangspunkt for beregninger av normerte kostnader.

Departementet mener likevel at det kan være hensiktsmessig med en revisjon av ferjestandarden på bakgrunn av nyere trafikktall. Departementet har derfor bedt Statens vegvesen om å revidere ferjestandarden fra NTP 2010–2019 og vil gjøre nye beregninger av de normerte kostnadene med utgangspunkt i en oppdatert ferjestandard. Departementet tar sikte på å presentere oppdaterte beregninger i kommuneproposisjonen for 2019, forutsatt at ferjestandarden blir revidert.

Møreforskning har gjort illustrasjonsberegninger der en høyere ferjestandard er lagt til grunn. Beregningene viser at en annen standard kan ha en omfordelingseffekt mellom fylkeskommunene. Den relative fordelingen av de normerte kostnadene mellom fylkeskommunene er likevel i hovedsak den samme. Departementet mener derfor at beregningene basert på den gjeldende NTP-standarden kan tas i bruk i inntektssystemet for 2018.

Definisjonen av et ferjesamband

Per i dag er et ferjesamband definert som én eller flere ferjestrekninger som til sammen utgjør et sammenhengende ruteområde for ett eller flere fartøy. Denne definisjonen sikrer ifølge Statens vegvesen en lik praksis for telling av samband i hele landet. Enkelte fylkeskommuner har likevel påpekt at definisjonen kan ha uheldige konsekvenser. Fylkeskommuner som velger å se et større ruteområde i sammenheng kan få reduserte overføringer, selv om en slik løsning er både kostnadseffektiv og gunstig for trafikantene.

Departementet vil se nærmere på om det er mulig å klargjøre sambandsdefinisjonen, slik at inndelingen i samband i mindre grad blir påvirket av fylkeskommunenes disponeringer. Som en midlertidig løsning foreslår departementet at sambandsinndelingen i inntektssystemet for 2017 legges til grunn inntil videre, uavhengig av om fylkeskommunene har gjort ruteendringer som ellers ville gitt endringer i antall samband etter dette.

8.2 Ferjeavløsningsordningen for fylkesveiferjer

Et ferjeavløsningsprosjekt innebærer at det blir bygd en ny veiforbindelse, vanligvis en bro eller en undersjøisk tunnel med tilhørende veinett, som erstatter et ferjesamband. Ferjeavløsningsordningen innebærer at fylkeskommunene kan delfinansiere slike prosjekter med midlene de får for ferjesambandet gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Ordningen ble lagt fram i kommuneproposisjonen for 2016, og retningslinjer for ordningen ble presentert i kommuneproposisjonen for 2017.

8.2.1 Konsekvenser av ny kostnadsnøkkel for båt og ferje

Departementet foreslår ingen endringer i hovedprinsippene for beregning av det årlige beløpet med ferjeavløsningsmidler. Størrelsen på ferjeavløsningsmidlene vil fortsatt beregnes på bakgrunn av tap i inntektssystemet når et ferjesamband blir avløst av en bro eller en tunnel. Tapet blir beregnet ved å se på effekten av å endre kriteriedata i inntektssystemet. Det beregnede beløpet blir justert for endringer i drifts- og vedlikeholdsbehovet til fylkesvei, siden en bro eller tunnel fører til en økning i kompensasjonen gjennom veinøkkelen i inntektssystemet.

Med dagens kostnadsnøkkel utløser alle ferjesamband det samme beløpet i utgiftsutjevningen (om lag 21,1 mill. kroner i inntektssystemet for 2017). Grunnbeløpet i ferjeavløsningsordningen, før justering for økt drifts- og vedlikeholdsbehov på veinettet, er dermed også det samme for alle ferjesamband. Dette vil endres med departementets forslag til ny båt- og ferjenøkkel. De normerte kostnadene varierer fra samband til samband. Grunnbeløpet et ferjesamband utløser i årlige ferjeavløsningsmidler vil dermed også variere når den nye nøkkelen tas i bruk fra 2018. Dette innebærer en mer treffsikker ordning der det trolig blir bedre samsvar mellom de midlene fylkeskommunene faktisk bruker til å drifte ferjesambandet, og det beløpet som gis gjennom ferjeavløsningsordningen.

Ifølge retningslinjene beregnes ferjeavløsningsmidlene med utgangspunkt i inntektssystemet på det tidspunktet søknaden behandles endelig. Retningslinjene stiller også flere krav som må være oppfylt før søknaden kan behandles endelig.

Innkorting av ferjesamband

Dagens retningslinjer presiserer at veiprosjekter som innkorter et ferjesamband, uten å avløse det helt, ikke er omfattet av ordningen. Med dagens kostnadsnøkkel vil en innkorting av et ferjesamband ikke gi noen endring i kriteriedata, siden antallet samband ikke endres. Fylkeskommunen vil dermed ikke tape i inntektssystemet hvis et ferjesamband kortes inn, og innkorting kan derfor heller ikke utløse ferjeavløsningsmidler.

Med en ny delkostnadsnøkkel for båt og ferje, kan innkorting av et ferjesamband gi endringer i kriteriedata som utløser tap i inntektssystemet. Departementet vil derfor endre retningslinjene slik at veiprosjekter som innkorter et ferjesamband omfattes av ferjeavløsningsordningen fra og med 2018. Størrelsen på ferjeavløsningsmidlene ved innkorting vil bli beregnet på bakgrunn av et anslag på endringen i kriteriedata når et ferjesamband kortes inn. Innkorting av ferjesamband er også omfattet av den statlige ferjeavløsningsordningen.

8.2.2 Andre presiseringer i retningslinjene

Departementet vil også gjøre noen andre presiseringer i retningslinjene. Presiseringene gjelder håndteringen av renteutgifter, momskompensasjonen og noen mindre justeringer.

Dagens retningslinjer presiserer at en fylkeskommune i sum ikke skal få mer i ferjeavløsningsmidler enn kostnaden ved ferjeavløsningsprosjektet. Retningslinjene presiserer videre at det er byggekostnadene som skal legges til grunn i beregningen av lengden på utbetalingsperioden; renteutgifter til eventuelle lån for å finansiere prosjektet blir ikke dekket av ordningen. Renteutgifter dekkes heller ikke av den statlige ferjeavløsningsordningen. I St.prp. nr. 60 (2001–2002), der den statlige ferjeavløsningsordningen ble presentert første gang, heter det: «Det er ein føresetnad at lokale styresmakter og/eller bompengeselskap forskoterer staten sine framtidige innsparingar til å realisere vegsambandet. Renteutgifter og utgifter som følgje av prisstigning knytte til slikt forskot må lokale styresmakter og/eller bompengeselskap dekkje.»

Retningslinjene for den fylkeskommunale ordningen slår også fast at ferjeavløsningsmidlene skal prisjusteres med den kommunale deflatoren. Ferjeavløsningsmidlene vil normalt bli brukt til å dekke avdrag på lån. Lånebeløpet og avdragene blir ikke prisjustert utover renteutgiftene. Siden ferjeavløsningsmidlene skal prisjusteres, samtidig som det ikke skal gis mer i ferjeavløsningsmidler enn kostnadene ved prosjekt som avløser ferjesambandet, må det tas høyde for effekten av prisjusteringen når lengden på utbetalingsperioden skal fastsettes. Departementet vil derfor presisere i retningslinjene at samlet utbetaling i nominelle kroner ikke skal overstige de nominelle byggekostnadene. Også for riksvei blir de nominelle beløpene summert, og det er dette som er bidraget til finansieringen.

For at det skal være mulig å beregne størrelsen på de nominelle utbetalingene fram i tid, vil departementet prisjustere ferjeavløsningsmidlene med en fast sats på 2,5 prosent i hele perioden. Dette vil også gjelde for ferjeavløsningsmidlene som allerede gis med særskilt fordeling gjennom innbyggertilskuddet. Satsen på 2,5 prosent er det langsiktige målet om årsvekst i konsumprisindeksen i forskrift om pengepolitikken.

Presiseringen i retningslinjene vil ikke ha noen konsekvenser for størrelsen på det årlige beløpet som utbetales, bare for lengden på utbetalingsperioden. I praksis vil endringen i de fleste tilfelle ikke få noen betydning for utbetalingsperioden på grunn av størrelsen på prosjektene.

Departementet vil videre presisere i retningslinjene at kompensasjon av merverdiavgift skal trekkes fra byggekostnadene når kostnaden som kan dekkes med ferjeavløsningsmidler skal fastsettes. Dette er nødvendig for å hindre at det gis dobbel kompensasjon for de samme utgiftene gjennom ulike statlige ordninger. Også i andre sammenhenger, for eksempel ved beregning av skjønnsmidler etter naturskade, trekkes kompensasjon av merverdiavgift fra beregningsgrunnlaget.

De reviderte retningslinjene for ordningen følger i vedlegg 5 til kommuneproposisjonen og er publisert på departementets nettsider.

8.3 Inntektssystemet og nye fylkeskommuner

Endringer i fylkesinndelingen og nye oppgaver til fylkeskommunene innebærer at inntektssystemet bør tilpasses den nye strukturen og de nye oppgavene. Hovedprinsippet er at de frie inntektene skal fordeles etter de faste kriteriene i inntektssystemet.

Departementet vil foreta en gjennomgang av inntektssystemet for fylkeskommunene der alle elementene i systemet vil bli vurdert. Inntektssystemet vil også ses i sammenheng med målene for regionreformen. Departementet vil presentere et forslag til revidert inntektssystem i kommuneproposisjonen for 2020. Fylkeskommunene og andre berørte parter vil få mulighet til å komme med innspill i løpet av prosessen.

9 Skjønnstilskuddet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner etter skjønn. Formålet med skjønnstilskuddet er å kompensere kommuner og fylkeskommuner for lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet. Departementet fordeler skjønnstilskuddet til fylkeskommunene og fastsetter fylkesrammer for skjønnstildelingen til kommunene. Fylkesmannen fordeler fylkesrammen til kommunene i forbindelse med utarbeidelsen av statsbudsjettet etter retningslinjer gitt av departementet.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet foreslår at den samlede skjønnsrammen for 2018 blir satt til 1 900 mill. kroner, jf. forslag til vedtak. Av denne rammen fordeles 1 360 mill. kroner til kommunene, og 540 mill. kroner til fylkeskommunene.

Basisrammen

Basisrammen utgjør hoveddelen av skjønnstilskuddet. Basisrammen til kommunene fordeles av fylkesmannen etter retningslinjer for skjønnstildeling gitt av departementet. Retningslinjene publiseres årlig på departementets hjemmeside etter at statsbudsjettet er lagt fram.

Basisrammen til kommunene settes til 1 100 mill. kroner i 2018. Dette er en reduksjon på 91 mill. kroner sammenliknet med 2017.

Rammetilskuddet til kommunene bør i størst mulig grad fordeles etter faste kriterier og ikke etter skjønnsmessige vurderinger. Reduksjonen i basisrammen til kommunene overføres til innbyggertilskuddet, som dermed sikrer en fordeling etter faste kriterier og større forutsigbarhet for kommunene. I dag er det store forskjeller i skjønnsrammene mellom fylkene. En del av disse forskjellene kan forklares med forskjeller i utgiftsbehov som ikke i tilstrekkelig grad fanges opp av de andre tilskuddene under rammetilskuddet, men noe av forskjellene har ikke en objektiv begrunnelse. Basisrammen til kommunene ble redusert med 100 mill. kroner i 2017, og reduksjonen ble foretatt i fylkene med de høyeste basisrammene målt i kroner per innbygger. I årene framover tas det sikte på å fortsatt gradvis utjevne forskjellene i basisrammen mellom fylkene.

Basisrammen til fylkeskommunene settes til 490 mill. kroner i 2018. Dette er en reduksjon på 19 mill. kroner sammenliknet med 2017. Oppland fylkeskommune fikk en økning i skjønnsrammen i perioden 2001 til 2005 som skyldes blant annet kompensasjon for sykehusreformen i 2003. Oppland fylkeskommune har en høyere skjønnsramme enn sammenliknbare fylkeskommuner, uten at dette lenger har en faglig begrunnelse. Det ble dermed varslet i kommuneproposisjonen for 2016 at basisrammen til Oppland fylkeskommune skulle reduseres med totalt 44 mill. kroner over en periode på fem år fra og med 2016, og dette vil bli fulgt opp i 2018. Hordaland fylkeskommune mottok i 2017 20 mill. kroner ekstra i skjønnstilskudd som en engangskompensasjon for tap i inntektssystemet etter oppdatering av kriteriedata for innbyggere bosatt spredt. Skjønnstilskuddet til Hordaland i 2018 trappes derfor ned med 10 mill. kroner sammenliknet med 2017. Kompensasjonen for endringer i differensiert arbeidsgiveravgift til fylkeskommunene videreføres nominelt fra 2017 og vil utgjøre 139 mill. kroner i 2018.

Fordelingen av basisrammen til den enkelte fylkeskommune vil legges fram i statsbudsjettet.

Andre ordninger

I 2017 er det satt av til sammen 450 mill. kroner av skjønnsmidlene til to ordninger knyttet til kommunereform. Opptil 300 mill. kroner er i 2017 satt av til en kompensasjonsordning til kommuner som skal slå seg sammen i kommunereformen, men som midlertidig vil få redusert basistilskudd og småkommunetillegg i perioden fram til sammenslåingen trer i kraft. Fra og med 2018 vil kompensasjonen til disse kommunene gis gjennom innbyggertilskuddet med særskilt fordeling.

Ytterligere 150 mill. kroner er i 2017 avsatt til tilskudd til infrastrukturtiltak i kommuner som skal slå seg sammen. Av dette er 100 mill. kroner satt av innenfor kommunenes skjønnsramme og 50 mill. kroner innenfor fylkeskommunenes skjønnsramme. Denne tilskuddsordningen vil ikke videreføres i 2018.

Tilbakeholdte skjønnsmidler

Hvert år holder departementet tilbake deler av skjønnstilskuddet for kommuner og fylkeskommunene for å ha muligheten til å kompensere kommunesektoren for kostnader etter naturskader eller andre uforutsette hendelser. Kommunene og fylkeskommunene har selv et ansvar for å håndtere uforutsette utgifter og å jobbe med forebyggende tiltak. Samtidig skal storsamfunnet stille opp når lokalsamfunn rammes av store naturskader eller andre ekstraordinære hendelser.

Disse skjønnsmidlene går hovedsakelig til kompensasjon for skader på kommunal og fylkeskommunal infrastruktur etter naturskader, men midlene kan også kompensere for utgifter grunnet andre hendelser.

Skjønnsmidler kan tildeles kommuner og fylkeskommuner som har hatt utgifter til naturskade eller andre ekstraordinære hendelser for håndtering av den akutte krisesituasjonen og/eller til reparasjoner av kommunal/fylkeskommunal infrastruktur til opprinnelig standard. I tilfeller hvor det gis kompensasjon for reparasjoner, skal dette i hovedsak dekke skader på kritisk infrastruktur, det vil si infrastruktur som er kritisk for kommunene/fylkeskommunene for å yte de lovpålagte tjenestene.

Kommuner som har utgifter som i sum overstiger 250 kroner per innbygger, kan få en kompensasjon som dekker halvparten av de medgåtte utgiftene. Om utgiftene overstiger 500 kroner per innbygger, kan kommunen få dekket alle utgifter utover 250 kroner per innbygger.

Fylkeskommuner som har utgifter som i sum overstiger 250 kroner per innbygger, kan søke om å få kompensert deler av de medgåtte utgiftene. Departementet vil vurdere behovet for skjønnsmidler etter naturskade eller andre ekstraordinære hendelser i hvert enkelt tilfelle.

Kommuner skal søke om skjønnsmidler fra departementet gjennom fylkesmannen. Fylkeskommuner kan søke departementet direkte.

Det foreslås å sette av totalt 190 mill. kroner i tilbakeholdte midler. 140 mill. kroner er satt av innenfor kommunenes skjønnstilskudd og 50 mill. kroner innenfor fylkeskommunenes skjønnstilskudd.

Prosjektskjønnsmidler

Innenfor skjønnsrammen til kommunene settes det av tilskudd til utviklings- og fornyingsprosjekter som fordeles av departementet. Tilskuddet skal komme kommunesektoren til gode, og prosjekter i regi av departementet og/eller KS kan finansieres med prosjektskjønnet.

Det foreslås å sette av 120 mill. kroner i 2018 til prosjektskjønn. Innenfor prosjektskjønnsrammen er det satt av 100 mill. kroner til en KS-administrert ordning for finansiering av IKT-prosjekter i kommunal sektor.

Det er satt av midler til flere prosjekter for kommuner og fylkeskommuner som skal slå seg sammen. Dette inkluderer et prosjekt om utvikling og fornying av lokaldemokratiet, et prosjekt for utvikling og oppfølging av kommuner som skal slå seg sammen, og et oppfølgingstilbud for fylkeskommunene som skal slå seg sammen. Det er også satt av midler til et nytt partsbasert utviklingsprogram for kommunene.

Følgende kriterier for prosjektskjønnet gjelder for 2018:

Innenfor skjønnsrammen til kommunene settes det av midler til utviklings- og fornyingsprosjekter. Midlene fordeles av departementet. Tilskuddet må komme kommunesektoren til gode, og prosjekter i regi av departementet og/eller KS kan finansieres med prosjektskjønnet.

Formålet med midlene er å bidra til utviklings- og fornyingsprosjekter i og for kommunesektoren. Prosjektene skal ha overføringsverdi til flere kommuner og/eller fylkeskommuner, og et opplegg for erfaringsspredning skal inngå i prosjektet. Tilskudd kan gis til KS etter søknad til utviklings- og fornyingsprosjekter, utredninger, forskning, konferanser og andre formidlingsarenaer. Tilskudd kan gis til GKRS (Foreningen for god kommunal regnskapsskikk) etter søknad.

Departementet kan selv initiere prosjekter eller programmer om utvikling eller fornying i et utvalg kommuner og fylkeskommuner. Som hovedregel skal samtlige kommuner og fylkeskommuner inviteres til å søke om å få delta.

Departementet kan i særlige tilfeller gi tilskudd til prosjekter i kommuner eller fylkeskommuner som gjennomføres av andre departementer, dersom prosjektet er i tråd med formålet for prosjektskjønnet. Det aktuelle fagdepartement vil da ha faglig ansvar for prosjektet.

Prosjektskjønnet kan benyttes til gjennomføring av forskningsbasert evaluering av utviklings- og fornyingsprosjekter som finansieres via prosjektskjønnet.

Innenfor basisrammen til kommunene setter fylkesmannsembetene av skjønnsmidler til fornyings- og innovasjonsprosjekter. Kommuner kan søke fylkesmannen om tilskudd til fornyings- og innovasjonsprosjekter.