6 Gjennomføring som OPS-prosjekt

Gjennomføring av nye prosjekter med OPS-modellen

Tidligere er det gjennomført tre prøveprosjekter med OPS i Norge:

• E39 Klett – Bårdshaug i Trøndelag (åpnet for trafikk i 2005)

• E39 Lyngdal – Flekkefjord i Agder (åpnet for trafikk i 2006)

• E18 Grimstad – Kristiansand i Agder (åpnet for trafikk i 2008/2009)

I Prop. 1 S (2014–2015) ble det varslet at regjeringen ville be Statens vegvesen om å starte planlegging av tre prosjekter for gjennomføring som OPS-prosjekter. I Meld. St. 25 (2014–2015) På rett vei har regjeringen kommet med et overordnet rammeverk for OPS i transportsektoren. Dette er fulgt opp og utviklet videre i arbeidet med prosjektene rv. 3/rv. 25 Ommangsvollen – Grundset/Basthjørnet, jf. Prop. 45 S (2016–2017), rv. 555 Sotrasambandet, jf. Prop. 41 S (2017–2018), og E10/rv. 85 Tjeldsund – Gullesfjordbotn – Langvassbukt.

OPS innebærer at én privat kontraktspart (OPS-selskapet) får ansvar for gjennomføring av utbygging inkl. prosjektering, drift og vedlikehold, og får betalt for dette i henhold til kontrakt med staten. Regjeringen mener at OPS kan utløse innovasjon i utførelsen med nye tekniske løsninger og dermed gi mer veg for pengene. Regjeringen mener det også er en styrke ved OPS at det er mulig å kontraktfeste at kvaliteten på vegen er fast gjennom hele driftsperioden.

Regjeringen prioriterer rask ferdigstillelse av prosjekter og betalingsmekanismer som fremmer dette. Prinsippet med ikke å betale noe før vegen er åpen og i bruk er derfor videreført for prosjektet E10/rv. 85 Tjeldsund – Gullesfjordbotn – Langvassbukt. I tillegg er det viktig for regjeringen å bygge inn mekanismer som sikrer at OPS-selskapet har de rette insentivene til å levere prosjektet i henhold til kontrakten i hele driftsperioden og at modellen reduserer de samlede finansieringskostnadene for OPS-selskapet. Det blir derfor lagt opp til at en stor del av investeringskostnadene utbetales tidlig i kontraktsperioden («milepælsutbetaling»). Dette reduserer de årlige vederlagene etter trafikkåpning. For staten er det viktig at størrelsen på milepælsutbetalingen blir fastsatt slik at staten fortsatt vil ha tilstrekkelige økonomiske sanksjoner gjennom driftsperioden og at OPS-kontrakten skal være attraktiv i markedet. Størrelsen på milepælsutbetalingen må derfor fastsettes særskilt for hvert prosjekt ut fra prosjektets egenart.

I Meld. St. 25 (2014–2015) legger regjeringen opp til at risikooverføringen i hovedsak blir som i de tre tidligere gjennomførte OPS-prosjektene. Dette innebærer at OPS-selskapet i utgangspunktet vil ta den største delen av risikoen knyttet til utbyggingskostnader, tidspunkt for ferdigstillelse, drifts- og vedlikeholdskostnader og finansieringskostnader. Staten vil fortsatt ta risikoen for prisstigning knyttet til driftskostnadene, endringer i vegstandard, egne planendringer m.m.

Kort om E10/rv. 85 Tjeldsund – Gullesfjordbotn – Langvassbukt som OPS-prosjekt

Det er lagt opp til at betalingen knyttet til OPS-kontrakten skal skje gjennom tre elementer:

• Milepælsutbetaling når prosjektet åpnes for trafikk, inkl. betaling av merverdiavgift for byggekostnadene.

• Årlig utbetaling gjennom driftsperioden som betaling for at vegen er åpen og tilgjengelig.

• Årlig utbetaling gjennom driftsperioden som betaling for driftsstandard.

Det er lagt opp til at OPS-selskapet også skal få ansvaret for å gjennomføre utbedringen av eksisterende E10 fra Fiskefjorden til Kåringen.

Størrelsen på milepælsutbetalingen må ta hensyn til at OPS-selskapet skal ha tilstrekkelige økonomiske interesser av å levere kvalitet gjennom hele driftsperioden, at staten skal ha tilstrekkelige økonomiske sanksjoner til å styre kontrakten gjennom hele driftsperioden og at kontrakten skal være attraktiv for et tilstrekkelig antall gode leverandører. Det er i dette prosjektet i utgangspunktet lagt til grunn en milepælsutbetaling på inntil 60 pst. av de samlede utbyggingskostnadene, ekskl. merverdiavgift. Merverdiavgiften for utbyggingskostnadene forutsettes utbetalt i sin helhet ved trafikkåpning.

Når det gjelder risikofordelingen, bør denne overlates til den parten som kan håndtere den best. Den endelige risikofordelingen mellom kontraktspartene vil derfor bli klarlagt som en del av prosessen med utarbeidelse av OPS-kontrakten.

I Meld. St. 25 (2014–2015) har Regjeringen lagt til grunn at bevilgningene over statsbudsjettet til investeringene i OPS-prosjektet skal skje i utbyggingsperioden. Disse midlene skal settes på en ikke rentebærende konto i Norges Bank inntil betalingen til OPS-selskapet blir gjennomført.

Det er i utgangspunktet lagt til grunn en driftsperiode på 25 år, i tråd med Meld. St. 25 (2014–2015). Lengden på driftsperioden og detaljering av betalingsbestemmelsene, herunder eventuell justering av milepælsbetaling, fastsettes endelig ved gjennomføring av konkurransen for anskaffelse av OPS-leverandør. Dette for å sikre god konkurranse og gjennomførbarhet innenfor den økonomiske rammen som blir vedtatt.

Stortinget har bedt regjeringen benytte anskaffelsesstrategien vedtatt 31. mars 2020 i Innst. 216 S (2019–2020) og sørge for at E10/rv. 85 Tjeldsund – Gullesfjordbotn – Langvassbukt deles opp i mindre delkontrakter, slik at norske aktører har en reell mulighet til å konkurrere om prosjektet. Statens vegvesen har vurdert konsekvensene av å dele opp prosjektet i flere mindre i stedet for en stor kontrakt. Vegvesenet vurderer en slik oppdeling av prosjektet å være uheldig av flere grunner:

• Oppdeling vil gjøre prosjektet mindre attraktivt for finansmarkedet fordi omfanget av utbyggingen og drift pr. kontrakt blir redusert. Oppdelingen medfører økte kostnader for OPS-selskapet både når det gjelder finansieringen av prosjektet og selve utbyggingen, noe som også vil gi økte kostnader for staten. En oppdeling i flere OPS-kontrakter frarådes derfor.

• Uavhengig av om prosjektet gjennomføres med OPS eller ikke, vil flere kontrakter medføre flere grensesnitt, som gir økt risiko for kostnadsøkninger, forsinkelser og behov for en større byggherreorganisasjon. Det gir videre større risiko for mindre effektiv massedisponering i byggefasen, noe som gir negative konsekvenser både for prosjektkostnadene og for klimafotavtrykket til prosjektet.

• Oppdeling innebærer en stor endring av gjennomføringsmodellen for prosjektet. Prosjektgjennomføringen må i så fall planlegges på nytt, det må gjennomføres en ny ekstern kvalitetssikring og nye grunnlag for konkurranse må utarbeides. En så stor endring av gjennomføringsmodellen så sent i prosessen vil forsinke prosjektet og anbefales derfor ikke.

Statens vegvesen tilrår derfor at den foreslåtte kontraktstrategien legges til grunn for gjennomføringen av prosjektet. Samferdselsdepartementet slutter seg til Statens vegvesens tilrådning.

En del av arbeidet med å følge opp Stortingets føring om å utforme kontrakter slik at også norske aktører kan delta, gjøres gjennom tett markedsdialog med bransjen. Statens vegvesen har gjennomført en omfattende markedsdialog over flere år knyttet til dette prosjektet for å sikre en best mulig tilpassing av risikodeling. Tilbakemeldingene fra dialogen er at E10/rv. 85 Tjeldsund – Gullesfjordbotn – Langvassbukt er et prosjekt som er attraktivt for flere aktører, også norske.

Forstørr bilde

Finansieringsplan

Det er utarbeidet et estimat på forventet betaling til OPS-selskapet i form av en finansiell modell. Denne er basert på overslag for OPS-selskapets byggekostnader, overslag for kostnader til drift og vedlikehold, administrative kostnader og finansielle kostnader i prosjektfinansieringsmarkedet. Den finansielle modellen er også basert på en fastrente gjennom hele kontraktsperioden. Som for rv. 3/rv. 25 Ommangsvollen – Grundset/Basthjørnet og rv. 555 Sotrasambandet, blir det lagt opp til at valg av fast eller flytende rente eller en kombinasjon av disse blir avgjort som del av anskaffelsesprosessen.

Figur 6.1 viser betalingen til OPS-selskapet med de tre elementene.

Milepælsutbetalingen vil være en kontraktsum mellom staten og OPS-selskapet. I prinsippet kan deler av milepælsutbetalingen dekkes med bompenger. Sett i forhold til prosjektets størrelse er bompengebidraget begrenset. Det legges derfor til grunn at bompengebidraget i sin helhet vil gå til å dekke deler av de årlige utbetalingene til OPS-selskapet. Ut fra dette er det ikke forutsatt opptak av bompengelån med tilhørende rentekostnader i byggeperioden.

Etter gjeldende retningslinjer for bompengeprosjekter kan ikke bompenger benyttes til drift og vedlikehold av vegnettet. Det forutsettes derfor at den løpende utbetalingen for driftsstandard fullt ut blir dekket med statlige midler, mens bompengene skal gå til betaling for tilgjengelighet.

Vegen blir regnet som tilgjengelig dersom den er åpen for trafikk uten hindringer av noen art (store trafikkmengder eller saktegående kjøretøy i trafikken blir ikke regnet som hindringer). I tillegg må beredskapsplaner være godkjent. Betalingen for tilgjengelighet i driftsperioden er en fast årlig sum i nominelle kroner og vil dermed være uavhengig av prisutviklingen. Bompengene vil derimot øke i tråd med prisutviklingen og årlig trafikkvekst som er stipulert til 0,4 pst. pr. år.

Statlige midler

Milepælsutbetalingen skal i sin helhet finansieres med statlige midler. Denne er estimert til om lag 6,8 mrd. 2021-kr. Det er lagt opp til at disse midlene bevilges i årene 2023–2029. I tillegg kommer statlige midler til å dekke deler av den årlige betalingen for tilgjengelighet samt den årlige betalingen for driftsstandard. Regjeringen vil komme tilbake til dette i de årlige budsjettproposisjonene. Det forutsettes at midlene blir bevilget over post 29.

Kostnadene utenom OPS-kontrakten forutsettes bevilget over post 30. Disse er estimert til om lag 860 mill. 2021-kr. I perioden 2019–2021 ble det til sammen bevilget om lag 268 mill. 2021-kr til forberedende arbeider.

Bompenger

Bompengene vil bli benyttet til å delfinansiere betaling for tilgjengelighet gjennom en fast årlig sum i bompengeperioden på 20 år. Dette innebærer at det er forskjell i varighet på bompengeperioden og lengden på OPS-kontrakten som er på 25 år. De siste fem årene av OPS-kontrakten forutsettes det at betaling for tilgjengelighet i sin helhet finansieres med statlige midler.

Brutto bompengeinntekter er anslått til om lag 1 450 mill. 2021-kr. Kostnader til innkreving og drift av bompengeselskapet er anslått til om lag 200 mill. kr. Bompengebidraget til prosjektet er etter dette anslått til om lag 1 250 mill. 2021-kr. Bompengebidraget utgjør bompengeselskapets ansvar ved finansieringen av E10/rv. 85 Tjeldsund – Gullesfjordbotn – Langvassbukt. Bompengebidraget skal prisjusteres med Statistisk sentralbyrås byggekostnadsindeks for veganlegg fram til trafikkåpning og deretter med konsumprisindeksen.

Netto bompenger er anslått til om lag 60 mill. kr i åpningsåret stigende til om lag 65 mill. kr i slutten av bompengeperioden (2021-prisnivå). Denne årlige summen skal stilles til disposisjon for Statens vegvesen. En detaljert plan for hele bompengeperioden på 20 år vil bli utarbeidet som del av finansieringsavtalene med bompengeselskapet.

Det er ikke lagt opp til bompengelån. Det kan likevel bli nødvendig med mindre likviditetslån for å sikre den årlige betalingsstrømmen.

Ved gjennomføring som OPS-prosjekt er det lagt til grunn at bompengeselskapet ikke vil ha ansvar ved en eventuell kostnadsøkning. Tilsvarende er det lagt til grunn at bompengebidraget ikke vil bli redusert ved en eventuell kostnadsreduksjon.

Bompengeselskap Nord AS vil bli gitt tillatelse til å administrere innkrevingen av bompenger.

Andre forutsetninger

Følgende basisforutsetninger er ellers lagt til grunn for finansieringsplanen:

• Trafikkgrunnlag: 12 700 kjøretøy (ÅDT) i åpningsåret 2029.

• Årlig trafikkvekst: 0,4 pst.

• Årlig prisstigning: 2,0 pst.

• Årlige innkrevings- og driftskostnader: 10 mill. 2021-kr.

• Bompengeperiode: 20 år.

Statens vegvesen har som følsomhetsvurdering beregnet hvor stor en ev. reduksjon i trafikken må være ved åpningstidspunktet for at reguleringsmekanismene med inntil 20 pst. takstøkning og inntil fem års forlengelse av bompengeperioden ikke vil være tilstrekkelig for at bompengeselskapet skal oppfylle sine økonomiske forpliktelser. Det er beregnet at en trafikkreduksjon på inntil 32 pst. vil kunne håndteres av en takstøkning på 20 pst. og fem års forlengelse av innkrevingsperioden. Videre er det beregnet at 20 pst. takstøkning og fem års forlengelse av innkrevingsperioden vil hver for seg kunne håndtere inntil om lag 17 pst. trafikkreduksjon. Dette viser at prosjektet er robust for endringer i forutsetningene.