Del 3
Omtalesaker

17 Forenkling av skatte- og avgiftsreglene

17.1 Innledning og sammendrag

I Prop. 1 LS (2017–2018) kapittel 40 ble behovet for forenklinger på skatte- og avgiftsområdet omtalt slik:

«Det er behov for å vurdere forenklinger på skatte- og avgiftsområdet nærmere. Finansdepartementet vil sammen med Skatteetaten sette i gang et arbeid for å identifisere og legge grunnlag for forslag om regelforenklinger. Formålet vil være enklere regler for næringslivet og personlige skattepliktige, og et enklere og mer effektivt skatte- og avgiftssystem som er mindre ressurskrevende å forvalte for Skatteetaten.»

På bakgrunn av dette ble det etablert et felles prosjekt mellom Finansdepartementet og Skatteetaten. Det er både gjennom fellesprosjektet og departementets arbeid for øvrig blitt vurdert flere forenklingstiltak. Resultatet av dette arbeidet presenteres samlet her.

Forenklingsarbeidet har vist at det er gjennom ytterligere digitalisering at det er størst mulighet for forenklinger av prosessene knyttet til skatter og avgifter. Skatteetaten skal gjennomføre flere store utviklingsprosjekter som vil gi enklere prosesser i dialogen mellom myndigheter og næringsliv. Det utvikles blant annet en dialogbasert skattemelding for næringsdrivende (SIRIUS-prosjektet). Bruk av digital teknologi, for å forenkle og forbedre samhandlingen mellom de skattepliktige og Skatteetaten, forutsetter at regelverket bygger opp under og tar hensyn til den teknologiske utviklingen.

En rekke av dagens skatte- og avgiftsregler ble innført før den digitale utviklingen skjøt fart. Flere regler krever manuell behandling eller vanskelige klassifiseringsvurderinger og lar seg ikke digitalisere eller automatisere uten store kostnader. For å tilpasse nye skatte- og avgiftsregler til den digitale utviklingen, er det utarbeidet en veiledning i form av en «sjekkliste» for fremtidig regelverksarbeid. I punkt 17.2 omtales nærmere viktige sammenhenger mellom regelverksutvikling og digitalisering.

Allerede i Revidert nasjonalbudsjett 2019 ble det vedtatt forenklinger knyttet til regelverksendringer innenfor ektefellebeskatning og avvikling av engangsavgiften for motorvogner eldre enn 20 år. Som ledd i forenklingsarbeidet foreslår nå regjeringen ytterligere endringer i skatte- og avgiftsreglene. I punkt 17.3 gis en kort omtale av disse forslagene.

På flere andre områder er det igangsatt arbeid med å forenkle og forbedre regelverket. Det vurderes blant annet å redusere forskjellene i reglene for finans- og skatteregnskap. Igangsatte arbeider i et forenklingsperspektiv gis en omtale i punkt 17.4.

17.2 Skatte- og avgiftsregler i en digital verden

17.2.1 Forenklinger gjennom digitalisering

Regjeringen arbeider for et digitalt taktskifte med en sterk og strategisk satsing der offentlig sektor effektiviseres samtidig som innbyggere og næringsliv får en enklere tilgang til tjenestene. Satsing på forenklinger gjennom bruk av teknologi er fremhevet i Granavolden-plattformen, og regjeringen har utarbeidet strategien «Én digital offentlig sektor: Digitaliseringsstrategi for offentlig sektor 2019–2025». Satsing på forenklinger ved bruk av digital teknologi er svært viktig innenfor skatte- og avgiftsområdet.

Forenklinger for de skatte- og avgiftspliktige gjennom økt digitalisering vil først og fremst være viktig for de næringsdrivende. Næringslivet produserer og leverer en betydelig del av de opplysningene skattemyndighetene benytter. Opplysningene brukes til å skattlegge næringslivet selv, men også til beskatning av andre (tredjeparter), blant annet gjennom den forhåndsutfylte skattemeldingen som personlige skattepliktige mottar.

Skatteetaten har over flere tiår utviklet digitale løsninger, og etatens kommunikasjon med innbyggerne skjer i dag i hovedsak digitalt. Dette har gitt store forenklinger. Et regelverk som i større grad støtter den digitale utviklingen vil kunne gi ytterligere forenklinger. I punktene under presenteres forhold og sammenhenger som kan ha betydning for videre regelverksarbeid.

Ved planlegging og utvikling av digitale løsninger på skatte- og avgiftsområdet er det alltid nødvendig med grundige vurderinger av personvern og datasikkerhet. Slike vurderinger omtales ikke nærmere her. Videre behandles heller ikke de mange internasjonale aspektene ved digitaliseringen, som eksempelvis beskatning av digitale tjenester over landegrensene, risiko for skatteflukt og usikkerhet rundt tilgang til tredjepartsinformasjon. Disse internasjonale temaene behandles i en rekke andre utredninger og vurderinger, mens denne fremstillingen er knyttet til norske forhold og forutsetninger.

17.2.2 Fremtidig informasjonsflyt – et fremtidsscenario

En prosjektgruppe fra Finansdepartementet og Skatteetaten har laget en illustrasjon (figur 17.1) og en historie (boks 17.1) som danner et fremtidsscenario. Hensikten med å presentere scenariet her er å øke forståelsen for hvordan et enkelt regelverk kan bidra til bedre digitale løsninger.

Illustrasjonen gir et svært forenklet bilde av hvordan informasjonsflyt mellom næringslivet og skattemyndighetene kan tenkes strukturert i fremtiden. Historien om Stine Møbelsnekker AS tjener som et eksempel på dette. Fremtidsscenariet tar utgangspunkt i utviklingstrekk i Skatteetaten, næringslivet og samfunnet for øvrig, og det viser særlig forenklingspotensialet for små virksomheter. Scenariet er kun et eksempel som viser fremtidsmuligheter, og er ikke et planlagt utviklingsprosjekt.

17.2.3 Digital utvikling på skatte- og avgiftsområdet

Systemleverandører i privat sektor har utviklet digitale tjenester for næringslivet som gjør det enklere å oppfylle kravene i bokførings-, regnskaps- og skattereglene. Dette gjør at rutinemessige transaksjoner i stor grad kan håndteres automatisk i virksomhetenes administrative systemer. For de mindre næringsdrivende finnes digitale tjenester som langt på vei støtter automatisk bokføring og rapportering. Fordi tjenestene gir støtte til forståelse av reglene, er leverandørene av slike tjenester, sammen med andre tjenesteytere som regnskapsførere, skatterådgivere og revisorer, blitt viktige regelverksfortolkere.

Tilgangen til digitale tjenester, både i egen virksomhet og hos andre, har blitt bedre ved at tjenestene nås gjennom «skytjenester» ved bruk av mobile enheter med brukervennlige funksjoner. Fordi dette er standardsystemer som benyttes av mange virksomheter, deles kostnaden med flere, og digitalisering vil derfor ofte være kostnadseffektivt også for de minste virksomhetene.

Utviklingen innebærer også i stigende grad at en virksomhets digitale systemer knyttes sømløst sammen med systemer hos kunder, leverandører, finansinstitusjoner og myndigheter. Virksomhetene digitaliserer ikke bare for å bedre egne interne prosesser, men også for å kunne delta fullgodt i et samvirke med andre aktører.

I et slikt digitalt samvirke er Skatteetaten sentral, som mottaker og videreformidler av en stor mengde opplysninger fra og til næringslivet. Skatteetaten utviklet tidlig digitale løsninger. Forenklet selvangivelse kom i 1993, forhåndsutfylt selvangivelse for lønnstakere og pensjonister i 1998, og etablering av Altinn som felles digital portal for innlevering av opplysninger fra næringsliv og andre til myndighetene, kom i 2003. Utviklingen har fortsatt også de senere årene. I 2015 kom a-ordningen, som sikret felles rapportering fra arbeidsgivere i et samarbeid med Nav og SSB, og i 2016 «næringsrapport skatt», hvor de vanligste skjemaene for skatt på inntekt og formue for næringsdrivende med enkle forhold ble forenklet, samordnet og samlet i en felles rapport.

Skatteetaten gjennomfører flere store utviklingsprosjekter for å forenkle dialogen med næringslivet. Etaten utvikler blant annet en dialogbasert skattemelding for næringsdrivende (SIRIUS-prosjektet), jf. Prop. 1 S (2017–2018) Statsbudsjettet, punkt 2.4.14. Denne skal gi næringsdrivende økt tilgang til digitale opplysninger fra Skatteetaten i forbindelse med årsoppgjøret, og skal redusere risikoen for formalfeil i rapporteringen. Samtidig vil opplysningskravene bli gjennomgått, med sikte på forenklinger og økt gjenbruk av opplysninger. Videre utvikler Skatteetaten nye løsninger for forvaltningen av merverdiavgiften, jf. Prop. 1 S (2018–2019) Statsbudsjettet, punkt 2.4.14. Begge disse prosjektene tar utgangspunkt i at den primære kanalen for de næringsdrivendes rapportering og kommunikasjon med Skatteetaten kan være deres eget regnskapssystem. Dette gir mulighet til å redusere belastningen med rapportering, samtidig som det kan gi økt datakvalitet. Utviklingen går i retning av enklere, sikrere, mer automatiske og mer effektive prosesser.

Et viktig bidrag til å støtte denne utviklingen vil være standardisering av format for digital overføring av opplysninger. Dette kan forenkle kommunikasjonen mellom næringslivets og myndighetenes systemer. Bruk av slik standardisering kan også gjøre det enklere for systemleverandørene å utvikle nye, rimeligere og mer tilpassede løsninger for næringslivet.

Skatteetatens arbeid for å utvikle tjenester som forenkler rapporteringen for næringslivet og legger til rette for gjenbruk av opplysninger, er i tråd med regjeringens digitaliseringsstrategi. Regjeringens mål er at flere oppgaver skal løses digitalt, og at offentlige tjenester skal oppleves sammenhengende for brukerne på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer, blant annet gjennom økt deling og gjenbruk av data.

Videre kan Skatteetatens samarbeid med privat sektor gi forenklinger for næringslivet gjennom utvikling av samtykkebaserte løsninger for utveksling av opplysninger. Slike løsninger innebærer at Skatteetaten, etter samtykke fra den opplysningene er knyttet til, kan formidle opplysninger til den private aktøren. Et eksempel på en slik løsning som allerede er etablert, er samtykkebasert lånesøknad, hvor låntakere kan gi samtykke til at finansinstitusjoner innhenter inntektsopplysninger direkte fra Skatteetaten.

17.2.4 Utforming av skatte- og avgiftsregler i lys av digitaliseringen

Som beskrevet over har den teknologiske utviklingen gitt flere forenklingsmuligheter. For at forenklingsarbeidet skal komme videre, er det viktig at skatte- og avgiftsreglene støtter utviklingen. Det forutsetter at regelverket legger til rette for deling og gjenbruk av opplysninger, og at det er enkelt og digitaliseringsvennlig, slik det fremgår av regjeringens digitaliseringsstrategi. Samtidig er det en rekke andre viktige formål og samfunnshensyn som må vektlegges ved utarbeidelsen av skatte- og avgiftsreglene. Det er innenfor denne rammen digitaliseringsvennlige regler må utformes.

Under pekes det på noen utviklingstrekk som kan få betydning ved utarbeidelse av et mer digitaliseringsvennlig regelverk.

Økt samordning og gjenbruk av opplysninger

Digitaliseringen muliggjør økt gjenbruk og deling av opplysninger på tvers av fagområder og på tvers av offentlige myndigheter («kun én gang»-prinsippet). Når den næringsdrivende kun trenger å gi opplysningen én gang til myndighetene, bidrar det til å redusere den totale rapporteringsbyrden, også utover skatte- og avgiftsområdet. Erfaringsmessig vil kvaliteten på opplysningene øke når de rapporteres gjennom én kanal. Viktige forutsetninger for slik deling er samordning av begrepsbruk mellom ulike myndigheter. Det må også utvikles gode lovbestemte rammer for opplysningsdeling som bidrar til å redusere rapporteringsbyrdene til næringslivet og å effektivisere offentlig sektor, samtidig som de ivaretar hensynet til personvern og datasikkerhet.

Innenfor skatteområdet kan det være aktuelt å vurdere økt samordning av regelverket på tvers av skatte- og avgiftsartene. En ytterligere forenklingsmulighet kan være å vurdere om bokføringsreglene og skatte- og avgiftsreglene på enkelte områder kan utformes mer samlet, slik at de gir enkel bokføring og registrering, og deretter enkel skattefastsetting.

Økt informasjonsmengde – ikke økt byrde

I den daglige driften av en virksomhet produseres store mengder opplysninger. Dette gjelder for eksempel opplysninger om ordre, innkjøp, logistikk, fakturering, betaling og avlønning. Utviklingen av digital teknologi har gjort det enklere og billigere for virksomhetene å strukturere, lagre og å ha slike opplysninger lett tilgjengelig. Dette medfører at den enkelte virksomhet normalt vil ha et bredt datagrunnlag med høy kvalitet.

At virksomhetene har dette datagrunnlaget tilgjengelig nyttiggjøres ikke fullt ut i dag. Flere av dagens skatte- og avgiftsregler forutsetter at opplysninger produseres eller bearbeides særskilt for skatteformål. Gjenbruk av digital informasjon som allerede finnes hos de næringsdrivende, koster lite sammenlignet med kostnaden ved informasjon som må produseres særskilt for skatteformål. For å forenkle for næringslivet, bør derfor skatte- og avgiftsreglene i størst mulig grad bygge på det datagrunnlaget de næringsdrivende har etablert ut fra andre behov.

Når virksomhetene kan bruke sitt eksisterende datagrunnlag til rapportering, åpner dette også for at mengden og detaljnivået på opplysninger som kreves kan øke. Når opplysningene allerede eksisterer, og er lagret og strukturert i virksomhetens systemer på en slik måte at de enkelt kan videreformidles digitalt, vil det normalt ikke innebære noen økt byrde for de næringsdrivende at mengden opplysninger som skal rapporteres økes. Dette betyr at fremtidens skatte- og avgiftsregler kan kreve opplysninger med et høyt detaljnivå, så lenge opplysningene allerede finnes hos den skattepliktige.

Økt automatisering

Digitaliseringen muliggjør økt automatisering, der klassifiseringer og beregninger gjennomføres maskinelt. Dette krever imidlertid et tilpasset regelverk. Den administrative belastningen for næringslivet kommer der anvendelse av skattereglene krever egen behandling av opplysninger kun for skatteformål. Skjønnsmessige regler, særordninger, fritak og unntak, samt regler som krever kompliserte klassifiseringsvurderinger, er eksempler på slike regler. Det kan også kreve omfattende systemutvikling å få alle varianter og alternativer inn i gode digitale systemer, og disse utfordringene sprer seg videre til drift og vedlikehold av systemene. Det bør derfor tas sikte på å redusere denne type regler.

Moderne skatte- og avgiftsregler bør også ta hensyn til om det finnes digitalt tilgjengelig informasjon, og da fortrinnsvis informasjon som finnes hos tredjeparter. Det er vesentlig enklere å beskatte ut fra informasjon som effektivt kan bringes til veie av en tredjepart, enn når skattemyndighetene og den enkelte skattepliktige skal bli enige om det relevante grunnlaget for beskatningen. Ved å benytte slike opplysninger kan man samlet sett få lavere etterlevelses- og forvaltningskostnader, samtidig som det normalt vil bidra til at beskatningen blir mer riktig.

Økt standardisering

En forutsetning for at rapportering av større mengder opplysninger ikke skal medføre økte byrder, er at selve prosessen for rapportering er enkel og sømløs fra virksomhetens egne systemer til myndighetenes. Dette krever at opplysningene er strukturert i virksomhetens systemer på en måte som samsvarer med strukturen i myndighetenes systemer. Dette kan oppnås gjennom å innføre standardiserte digitale formater for elektronisk overføring av opplysninger. Slik standardisering kan også gjøre det enklere for systemleverandørene å utvikle nye, billigere og mer tilpassede systemløsninger for næringslivet.

Det foregår allerede en utvikling i retning av slik standardisering. Et eksempel på dette er innføringen av SAF-T-format som obligatorisk format ved innlevering av elektronisk tilgjengelige bokførte opplysninger for kontrollformål. (SAF-T er et standardformat for digital utveksling av regnskapsinformasjon.) Dette er i tråd med anbefalinger fra OECD. Innføringen av dette standardformatet innebærer at alle regnskapssystemer som tilbys på det norske markedet må ha støtte for SAF-T fra og med inntektsåret 2020. Slik funksjonalitet finnes allerede i mange systemer.

Som det fremgår av punkt 17.3.2 fremmer regjeringen nå forslag som innebærer ytterligere steg i retning av sømløs overføring av opplysninger fra næringslivet til skattemyndighetene. Forslaget innebærer at Skattedirektoratet får klarere hjemmel til å fastsette forskrift om at også opplysninger til skattemeldingen skal gis på et standardisert digitalt format.

Økt bruk av systemstøtte

Utviklingstrekkene som er fremhevet over, viser at systemleverandørene har en viktig rolle i å forenkle informasjonsflyten mellom næringslivet og skattemyndighetene. Systemleverandørene sørger for den enkle innrapporteringen og automatiseringen som digitaliseringen muliggjør.

Samtidig legger tjenestene og systemene deres noen føringer for hva slags kompleksitet regelverket kan ha. Det er enklere å lage systemstøtte når regelverket gjør det enkelt å klassifisere opplysningselementene, og det ikke er behov for skjønnsmessige vurderinger.

17.2.5 Digitaliseringshensyn fremover

Beskrivelsen i punkt 17.2.4 peker på at ytterligere forenklinger for næringslivet kan oppnås gjennom endringer i skatte- og avgiftsreglene som bygger på de mulighetene digitaliseringen gir.

Mye av skatte- og avgiftsregelverket ble innført i en tid før man så disse mulighetene, og inneholder blant annet særordninger, unntaksbestemmelser og regler som krever skjønnsmessige vurderinger. Denne typen regler krever ofte manuell behandling eller komplekse klassifiseringsvurderinger, og lar seg vanskelig automatisere. De vanskeliggjør dermed utviklingen av enklere og mindre byrdefulle rapporteringsløsninger for næringslivet. For å redusere næringslivets byrder med rapportering, bør det derfor vurderes om slike ordninger fortsatt har sin berettigelse, om de kan bygges om til mer målrettede ordninger på annen måte, eller om de kan endres slik at de tilpasses dagens digitale utvikling. De samme hensynene bør gjelde ved utvikling av nytt regelverk. Det bør derfor være et mål for regelverksarbeidet fremover at digitaliseringshensynene ivaretas og styrkes.

Under er det redegjort nærmere for hvordan disse hensynene også kan følges opp i et forvaltningsperspektiv.

17.2.6 Forvaltning av skatte- og avgiftsregler i en digital virkelighet

Utformingen av skatte- og avgiftsregelverket har, som nevnt over, stor betydning for muligheten til å realisere de gevinster som digitaliseringen kan gi. Det har også betydning for kostnadene ved Skatteetatens forvaltning av regelverket. Komplekst og utfordrende regelverk kan også føre til lav etterlevelse, blant annet fordi det kan være vanskelig for skattepliktige å forstå, eller fordi enkelte skattepliktige bevisst vil utnytte uklarheter. Hvordan regelverket utformes er gjennom dette også med på å påvirke kvaliteten på skattefastsettingen, og dermed skatteinntektene, samtidig som det også kan påvirke de skattepliktiges tillit til skattesystemet.

Basert på erfaringene med utvikling og forvaltning av skatte- og avgiftsregelverket har Finansdepartementet og Skatteetaten i fellesskap utarbeidet en «sjekkliste» til veiledning ved utviklingen av nytt regelverk og ved revisjon av gjeldende regler. Formålet med «sjekklisten» er at det i så stor grad som mulig skal utvikles regelverk som uten unødvendig høye kostnader kan forvaltes gjennom digitaliserte og automatiserte løsninger. Dette vil komme både skattepliktige og myndigheter til gode. «Sjekklisten» viser blant annet til at skjønnsmessige vurderinger, særordninger og overgangsordninger er krevende å innarbeide i systemene. Det er også viktig at nye regler gjør det mulig å benytte digitalt tilgjengelig informasjon fra tredjeparter.

17.3 Foreslåtte regelverksendringer

17.3.1 Innledning

Arbeid med å forenkle og rydde i eksisterende regler er en del av departementets løpende arbeid. Som nevnt innledningsvis ble det i Revidert nasjonalbudsjett 2019 besluttet enkelte forenklinger av reglene om skattlegging av ektefeller. Endringene tar sikte på å gjøre reglene lettere å forstå for de skattepliktige og bedre tilpasset automatisk behandling i Skatteetaten. Videre ble engangsavgiften for motorvogner eldre enn 20 år avviklet. I forenklingsperspektivet fremmes det flere andre lov- og forskriftsendringer, som omtales kort her. For fullstendig omtale av forslagene vises det til Del II Forslagene.

17.3.2 Hjemmel i skatteforvaltningsloven for fastsettelse av forskrift om format for skattemeldinger

Skatteetaten utvikler en ny digital skattemelding for formues- og inntektsskatt, som vil forenkle maskinell kommunikasjon mellom de næringsdrivendes systemer og Skatteetatens systemer. Departementet foreslår en endring i skatteforvaltningsloven for å klargjøre at Skattedirektoratet har hjemmel til å fastsette forskrift om hvilket format som skal anvendes ved elektronisk levering av skattemeldinger. Forslaget er nærmere omtalt i kapittel 15.

17.3.3 Oppheve skatteplikt og fradragsrett for underholdsbidrag mv.

Det kan kreves fradrag i alminnelig inntekt for regelmessig personlig understøttelse (underholdsbidrag) som skattyteren er forpliktet til å yte etter privat avtale eller lov. Det er en forutsetning for fradragsretten at understøttelsen er skattepliktig inntekt på mottakers hånd. For betalinger til mottaker i utlandet er det likevel tilstrekkelig at understøttelsen ville vært skattepliktig for en mottaker i Norge.

Fradragsretten avhenger av flere skjønnsmessige vilkår, som det er vanskelig for skattepliktige og Skatteetaten å vurdere. Fradraget er videre administrativt komplisert og er lite egnet for automatisert behandling. I tillegg er det få skattepliktige som krever et slikt fradrag, og det gjøres mye feil. Fradraget for personlig understøttelse med tilhørende skatteplikt foreslås opphevet. Forslaget er nærmere omtalt i punkt 4.5.

17.3.4 Fastsettelse av forskuddssatser og satser i takseringsforskriften

En del satser for beskatning av naturalytelser og utgiftsgodtgjørelser fastsettes formelt to ganger: først ved forskuddsutskrivingen i året før inntektsåret og deretter i takseringsforskriften i november i inntektsåret. Satsene i takseringsforskriften avviker sjelden fra det som følger av de tilsvarende forskuddssatsene.

Næringslivet har gitt uttrykk for at det er kompliserende og mindre forutsigbart å forholde seg til dobbelt sett av satser for henholdsvis forskuddstrekk og skattefastsetting. Arbeidsgiverne må i dag forholde seg til begge fastsettingene, selv om det i praksis ikke er noen avvik mellom dem. For Skatteetaten er det ressurskrevende å fastsette disse satsene i to omganger. Etter departementets oppfatning ville det derfor være en forenkling dersom satser i forskuddsutskrivingen og takseringsforskriften kunne samordnes.

Departementet foreslår at satser for naturalytelser og utgiftsgodtgjørelser som har betydning for forskuddsutskrivingen kun fastsettes en gang, og da i forskuddsutskrivingen før inntektsåret. Det tas ikke sikte på endring av gjeldende satser, men kun å endre måten disse fastsettes på i dag. Forslaget er nærmere omtalt i punkt 4.7.

17.3.5 Avvikling av avgiftsfritaket for bruk av tobakk på tobakklager

For 2020 foreslås det å oppheve avgiftsfritaket for tobakksvarer som forbrukes og kvalitetsprøves på fabrikk eller lager. Fritaket har ikke blitt benyttet siden 2014. Avviklingen av fritaket innebærer en opprydning i regelverket.

Forslaget er nærmere omtalt i punkt 10.3.

17.3.6 Avvikling av ordning med avgiftsmessig nedskriving av vektårsavgift

Vektårsavgiften pålegges de fleste typer tunge kjøretøy som er ment for kjøring på vei. Den avgiftsmessige vekten kan etter søknad settes lavere enn den vekten som kjøretøyet teknisk er registrert med. Ordningen, som må ses i sammenheng med hvordan avgiften tidligere var utformet, benyttes i liten grad i dag. Ordningen foreslås avviklet fra 1. januar 2020.

Forslaget er nærmere omtalt i punkt 10.4.4.

17.3.7 Harmonisering av reglene for beregning av engangsavgift ved opphør av fritaksgrunn

I engangsavgiften er det oppstilt en rekke fritak for særskilte typer motorvogner, og for motorvogner som skal benyttes til nærmere angitte formål. Det er gitt regler om bindingstid, og om forholdsmessig betaling av avgift for de tilfelle der et kjøretøy tas ut av fritaksberettiget virksomhet, eller dersom kjøretøyet endres slik at det ikke lenger oppfyller de tekniske spesifikasjoner som lå til grunn for fritaket. Reglene om dette, som avviker en del mellom ulike typetilfeller, følger dels av forskrift, og dels av forvaltningspraksis. Det foreslås en samordning og kodifisering for å forenkle og forbedre dette regelverket. Forslaget innebærer også enkelte mindre materielle endringer.

Forslagene er nærmere omtalt i punkt 10.4.2 om engangsavgift.

17.4 Regelverksarbeid under utredning

17.4.1 Innledning

Finansdepartementet har igangsatt arbeid innenfor flere regelverksområder i den hensikt å forenkle og forbedre. Det gis nedenfor en omtale av områder det arbeides videre med.

17.4.2 Reduksjon av forskjeller i reglene for finans- og skatteregnskap

Finansdepartementet ga 14. november 2018 professor Hans Robert Schwencke (Handelshøyskolen BI) i oppdrag å utarbeide en juridisk forstudie om forskjeller mellom finans- og skatteregnskapet. Bakgrunnen for oppdraget var at næringslivet og deres organisasjoner har påpekt at forskjellene mellom regnskaps- og skattereglene kan være ressurskrevende. Målet for forstudien var å avklare om det finnes forenklingsmuligheter gjennom reduksjon av slike ulikheter. Spesielt skulle forenklinger for små aksjeselskap utredes.

Rapporten fra forstudien ble levert til Finansdepartementet 15. mai 2019. Måling av regnskapsmessig overskudd og skattemessig inntekt bygger på ulike regelverk. Dette gir opphav til midlertidige forskjeller. Forstudien peker på at det kan være mulig å samordne regnskaps- og skatterapporteringen, slik at små aksjeselskap kan rapportere samlet for begge formål i én innsending. Dette kan ifølge forstudien skje gjennom mindre endringer i regnskapsreglene og skattereglene.

Departementet vil vurdere tiltakene som er omtalt i Schwenckes forstudie nærmere. Det innebærer blant annet en vurdering av tiltakenes forenklingspotensial, forholdet til generelle prinsipper som bør ligge til grunn for beskatningen og forholdet til EØS-retten. Et eventuelt forslag til endringer må sendes på høring, og kan derfor tidligst fremmes for Stortinget i forbindelse med budsjettet for 2021.

17.4.3 Oppstart og registrering

Det er gjennomført en forstudie for å identifisere mulige forenklinger og forbedringer for næringsdrivende ved oppstart og registrering av virksomhet. Som en oppfølging av forstudien har Finansdepartementet gitt Skatteetaten i oppdrag å vurdere utvalgte bestemmelser, vilkår og praksis knyttet til registrering i Merverdiavgiftsregisteret. Målet er å identifisere konkrete regelverksendringer som bidrar til forenklinger for de skattepliktige og en enklere og mindre ressurskrevende forvaltning i Skatteetaten. Frist for arbeidet er satt til utgangen av 2019.

En del av forstudien omhandlet vurdering av virksomhet (næringsbegrepet). For en skattepliktig som vurderer å starte egen virksomhet, er det viktig at det er enkelt å finne ut av hvilke rettigheter og plikter status som virksomhetsutøver/næringsdrivende vil medføre, og hvorvidt aktiviteten medfører slik status. Innspill fra næringslivsorganisasjonene og arbeidet med forstudien viste at det kan være behov for ytterligere veiledning fra Skatteetaten om de vurderinger som må foretas knyttet til hvorvidt det drives virksomhet for den enkelte skattepliktige, blant annet ved bruk av flere typetilfeller. Skatteetaten vurderer forstudiens anbefalinger i sitt veiledningsarbeid.

17.4.4 Endring av skatteregler for fiskere

Som ledd i gjennomgangen av skatteregelverket med sikte på forenklinger, vil departementet vurdere om det bør innføres et kontantprinsipp for tidfesting av mannskapslott og tilhørende kostnader fra fiske.

Etter gjeldende regler skal mannskapslott tidfestes etter realisasjonsprinsippet, som andre næringsinntekter. Realisasjonsprinsippet innebærer at mannskapslott skal inntektsføres i det inntektsår fiskeren har fått en ubetinget rett til inntekten. I praksis vil det si det året fiskeren har ytt sin arbeidsinnsats og fisket er gjennomført. Til forskjell fra andre næringsinntekter blir lott og parter fra fiske imidlertid gjenstand for forskuddstrekk og rapportering i a-ordningen for rapportering av lønn. Tidfesting etter realisasjonsprinsippet passer ikke inn i a-ordningen. Fiskebåteier kan ikke rapportere løpende i den måneden utbetalingen foretas, men må korrigere bakover i tid for at inntekten skal tidfestes i riktig inntektsår.

En omlegging til tidfesting og rapportering av mannskapslott etter kontantprinsippet vil i stor grad løse dette problemet. Kontantprinsippet vil også være en forenkling for rapportering og betaling av forskuddstrekket som da ikke skal rapporteres bakover i tid. I tillegg unngås feilaktig påløpte renter, som arbeidsgiver må søke om å få tilbakebetalt. Departementet antar at de samme hensyn som begrunner kontantprinsippet for lønnstakere kan gjøre seg gjeldende for tidfesting av lottinntekt og -kostnader for mannskap på fiskefartøy.

Departementet tar sikte på å utarbeide og sende ut et høringsnotat med forslag om innføring av kontantprinsippet for tidfesting av mannskapslott, uten å endre klassifiseringen av mannskapslott som næringsinntekt generelt. Eventuelle endringer kan tidligst få virkning fra inntektsåret 2021.

17.4.5 Regelverksrevisjoner

Finansdepartementet vil videre foreta en teknisk revisjon av særavgiftsregelverket, der målet er å samordne og forenkle regelverket. Som et første steg innhentes det en ekstern utredning for å belyse enkelte lovtekniske spørsmål, før det konkrete arbeidet med å utforme nytt regelverk påbegynnes.

Finansdepartementet har gått igjennom og vurdert behovet for endringer i tolloven (lov 21. desember 2007 nr. 119 om toll og vareførsel), både når det gjelder lovstruktur, begrepsbruk og enkelte materielle endringer. Arbeidet har resultert i forslag til ny lov om inn- og utførsel av varer og ny lov om tollavgift. Forslag til to nye lover innebærer en forenkling og klargjøring av regelverket på området.

18 Oppfølging av NOU 2019: 11 Enklere merverdiavgift med én sats

18.1 Bakgrunn

Finansdepartementet oppnevnte 18. januar 2019 et ekspertutvalg som skulle vurdere en enklere merverdiavgift med færre satser. Utredningen er en oppfølging av punktet i Granavolden-plattformen om å «gjennomgå og forenkle merverdiavgiftssystemet med mål om å redusere antall satser.» Utvalget leverte sin rapport 15. mai 2019 (NOU 2019: 11 Enklere merverdiavgift med én sats). Utvalgets rapport ble sendt på høring med frist 29. august 2019.

Dagens merverdiavgiftssystem har tre satser (12, 15 og 25 pst.) i tillegg til nullsatser.

I mandatet ble utvalget bedt om å vurdere hvordan dagens merverdiavgiftssystem kan utformes enklere og med færre satser. Utvalget ble også bedt om å vurdere om det kan være hensyn som begrunner reduserte satser og nullsatser i merverdiavgiften, for eksempel fordelingshensyn, folkehelse eller miljø. Utvalget skulle legge frem minst ett forslag med en provenynøytral omlegging og minst ett forslag som gir økte inntekter fra merverdiavgiften.

18.2 Sammendrag av utvalgets rapport

18.2.1 Utvalgets anbefaling

Ekspertutvalget viser til at merverdiavgiften er en generell skatt på forbruk av varer og tjenester, og formålet er å skaffe staten inntekter. Merverdiavgiften skaffer staten inntekter på en effektiv måte. Utvalget viser blant annet til en rapport fra OECD1 som sier at forbruksskatter har mindre negativ virkning på langsiktig økonomisk vekst enn skatter på bedrifts- og personinntekter. I tillegg har merverdiavgiften gode nøytralitetsegenskaper ved at den i liten grad påvirker beslutninger om sparing og investering. Innenlandsk forbruk er også et relativt immobilt skattegrunnlag og er dermed godt egnet for skattlegging.

Merverdiavgiften oppkreves av de avgiftspliktige virksomhetene i alle ledd i verdikjeden. Fradragsretten gjør likevel at den endelige belastningen først skjer ved salg til forbruker eller til næringsdrivende uten fradragsrett. Reduserte satser, unntak og fritak reduserer statens inntekter og øker de administrative kostnadene for de næringsdrivende og for Skatteetaten. Enklest blir systemet når det begrenses til kun én merverdiavgiftssats. Målinger av administrative byrder for de næringsdrivende har vist at de administrative kostnadene øker vesentlig når de må forholde seg til flere satser i systemet. En spørreundersøkelse fra Regnskap Norge indikerer at merarbeidet på grunn av differensierte satser utgjør nær 40 pst. av de samlede administrative byrdene ved merverdiavgiften.

Utvalget viser til at dagens reduserte satser og nullsatser er begrunnet ut fra ønsker om å støtte enkelte forbrukergrupper eller næringer, eller å påvirke forbrukssammensetningen. Utvalget mener imidlertid at dette ikke er hensyn som bør ivaretas gjennom reduserte satser og fritak i merverdiavgiften. Det finnes mer målrettede virkemidler på både utgiftssiden og inntektssiden som kan oppnå samme mål til lavere kostnad.

Utvalget mener at merverdiavgiften bør utformes så nøytralt som mulig, det vil si at merverdiavgiftssystemet i minst mulig grad skal gi konkurransevridninger eller tilpasninger. Hensynet til at merverdiavgiften skal være så nøytral som mulig tilsier at reduserte satser og fritak avvikles. Dagens differensierte satsstruktur påvirker de relative prisene mellom ulike varer og tjenester, og vrir forbruket i retning av varene og tjenestene med redusert sats og nullsats. Videre gir reduserte satser og nullsatser, isolert sett, økt totalforbruk av varer og tjenester. Utvalget mener også et énsatssystem vil være mer forutsigbart.

Utvalget foreslår at dagens reduserte satser og fritak avvikles, og at det innføres én felles merverdiavgiftssats. Utvalget foreslår at det gjøres i to skritt. Som et første skritt foreslås det å avvikle den reduserte satsen for matvarer og å innføre merverdiavgift med lav sats (12 pst.) for varer og tjenester som i dag er fritatt (nullsats). Ved andre skritt avvikles også den lave satsen på 12 pst. og alt avgiftslegges med den alminnelige satsen. Utvalget mener det er viktig at reformen blir gjennomført etter en forutbestemt og kjent plan, og i løpet av en begrenset periode. Utvalget foreslår maksimalt tre år. Utvalgets forslag vil gi merinntekter på om lag 30 mrd. kroner årlig fullt innfaset.

Et flertall i utvalget mener at merinntektene bør brukes til å redusere den alminnelig satsen til 23 pst. Utvalgets mindretall mener at den alminnelig satsen bør være 25 pst., og at merinntektene på 30 mrd. kroner bør brukes til å redusere andre skatter og avgifter som er mer vridende enn merverdiavgiften. Samtidig settes det til side 5 mrd. kroner som brukes til mer målrettede støtteordninger og kompenserende tiltak.

18.2.2 Områdevurderinger

Redusert sats på 15 pst.

Utvalget viser til at fordelingshensyn og redusert grensehandel var de sentrale argumentene ved innføring av redusert sats for næringsmidler. De mener imidlertid at redusert sats i merverdiavgiften ikke er et effektivt virkemiddel for å nå disse målene. Det er de med høyest forbruk som også nyter best av redusert merverdiavgiftssats. En stor del av støtten går dermed til ikke-prioriterte grupper. Fordelingshensyn bør heller ivaretas av inntektsskatten og overføringssystemet. Videre peker utvalget på at mesteparten av prisforskjellen på matvarer i Norge og våre naboland kan tilskrives importvernet. Et målrettet tiltak for å redusere grensehandelen kan dermed være å redusere importvernet.

Lav sats på 12 pst.

Den lave satsen på 12 pst. omfatter persontransport, overnatting samt adgang til kino, museer, fornøyelsesparker og store idrettsarrangement.

Redusert sats for persontransport og overnattingstjenester er begrunnet med at bransjene er viktig for distriktene, og at alminnelig merverdiavgiftssats kan ha negative konsekvenser for et konkurranseutsatt reiseliv. Utvalget mener at støtte til distriktene burde gis på en mest mulig næringsnøytral og målrettet måte fremfor skattefavorisering av spesifikke sektorer i hele landet. Siden omsetningen av persontransport- og overnattingstjenester er størst i byområdene, innebærer redusert merverdiavgiftssats mest støtte til byområdene. Utvalget påpeker også at økt merverdiavgiftssats for persontransport vil ha liten innvirkning på turistenes samlede feriekostnader. Utvalget viser til at redusert merverdiavgift synes å ha liten effekt på prisen på persontransporttjenester, samt at innføring av alminnelig sats for overnattingstjenester antas å ikke øke turisters samlede kostnader med mer enn 2–3 pst.

Utvalget mener at det kan være behov for å kompensere enkeltruter eller selskap for å opprettholde et godt rutetilbud i distriktene. I så fall mener utvalget at det må kompenseres over budsjettets utgiftsside gjennom etablerte ordninger for offentlige kjøp. Da kan støtten i større grad rettes inn mot de transportrutene man ønsker å støtte. Slik målrettet støtte vil ivareta hensynet til å opprettholde et godt persontransporttilbud i distriktene, til en langt lavere kostnad enn dagens reduserte sats.

Utvalget mener at det er gode grunner til å gi offentlig støtte på kultur- idrettsområdet. De mener imidlertid at denne støtten ikke bør være i form av redusert sats i merverdiavgiften. Flere virksomheter på området mottar allerede en stor del av inntektene sine fra offentlige tilskudd. Det vil ofte være slik at det er de virksomhetene som mottar mest direkte støtte, som også mottar mest indirekte støtte gjennom merverdiavgiftssystemet. De som får mest i direkte støtte, vil kunne foreta mer omfattende anskaffelser med rett til fradrag og samtidig ta mindre betalt for inngangsbilletter. Direkte støtte over budsjettets utgiftsside fremstår som et mer målrettet og effektivt virkemiddel enn indirekte støtte gjennom redusert sats. Det vil gi et enklere regelverk og vil synliggjøre hvem som mottar støtte og hvor mye som mottas.

Nullsatser

Utvalget mener at merverdiavgiftsfritaket for bøker, nyhetstjenester og tidsskrift ikke er et målrettet virkemiddel for å oppnå medie- og litteraturpolitiske mål. Fritaket innebærer at utgavene som selger mest og trenger minst støtte, får mest. Utvalget viser også til at fritaket omfatter publikasjoner på alle språk og dermed heller ikke er et treffsikkert virkemiddel for å støtte det norske språk. Det finnes allerede mer målrettede støtteordninger på utgiftssiden, og støtten kan gis mer effektivt gjennom disse ordningene enn gjennom merverdiavgiftssystemet.

Utvalget påpeker at støtte gjennom merverdiavgiftsfritak for elektrisk kraft mv. innebærer at det er husholdningene med størst strømforbruk som får mest støtte. Fritaket er derfor lite målrettet mot husholdninger som har utfordringer med å betale strømregningen. Støtte gjennom merverdiavgiften fører til større forbruk enn ellers, noe som er vridende og gir mindre effektiv ressursbruk. Dersom formålet er å gi en generell økonomisk støtte til husholdninger i Nord-Norge, vil det dermed være mer målrettet å gi et fast beløp per husholdning eller utvide andre eksisterende støtteordninger, for eksempel økt skattefradrag.

Utvalget mener at merverdiavgiftsfritaket for elbiler er et lite målrettet virkemiddel i klimapolitikken. Støtte gjennom merverdiavgiftssystemet vil være basert på omsetningsverdien. Det vil si at det er de tunge, dyre bilene som mottar mest støtte. Utvalget påpeker også at støtte gjennom merverdiavgiftsfritak ikke treffer de som kjører mest, det vil si næringsdrivende i kollektivtransporten, drosje mv. som har fradragsrett. Merverdiavgiftsfritaket er derfor et lite treffsikkert virkemiddel for å nå miljømål. Utvalget mener at hensynet til et enhetlig avgiftssystem tilsier at satsen på elbiler økes til alminnelig sats. Utvalget viser også til at det gis betydelig støtte til elbiler gjennom andre virkemidler og mener at hvis det skal vurderes virkemidler utover dette, bør mer målrettede virkemidler enn merverdiavgiftsfritak benyttes.

Gravferdstjenester

Utvalget mener det er betydelige forenklingsgevinster ved et mer enhetlig regelverk ved omsetting av gravferdstjenester og anbefaler en overgang til alminnelig sats for den del av virksomheten som er fritatt. Hvis det er behov for å kompensere for kostnadsøkningen for enkelte, kan en øke bevilgningene til gravferdsstøtte.

18.3 Høringen

18.3.1 Innledning

Utvalgets rapport ble sendt på høring 29. mai 2019. Høringsfristen ble satt til 29. august 2019. Finansdepartementet har mottatt om lag 150 høringsinnspill. De fleste høringsinstansene er opptatt av deler av forslaget og hvordan det påvirker dem selv og deres aktivitet. Et mindretall har vurdert forslagene samlet. Flere av instansene støtter utvalgets utgangspunkt om at formålet til merverdiavgiften er å skaffe staten inntekter, og at det taler for et system med færrest mulig satser og et bredest mulig avgiftsgrunnlag.

18.3.2 Uttalelser om utvalgets samlede forslag

NHO og Virke mener at forslaget om å avvikle nullsatser og reduserte satser i merverdiavgiftssystemet bør forkastes. NHO mener på generelt grunnlag at man i størst mulig grad bør unngå differensierte satser i merverdiavgiftssystemet fordi dette skaper uheldige vridninger i økonomien. NHO oppfatter utvalgets forslag som en idealmodell som ikke er politisk gjennomførbar. De mener at utvalget ikke har tillagt norske bedrifters konkurransesituasjon nok vekt og hevder at forslaget vil ha store konsekvenser for enkeltbedrifter og utvalgte næringer. Virke mener i likhet med NHO at utvalgets forslag kan ha uheldige konsekvenser for konkurranseutsatt næringsliv. Samtidig peker Virke på at avvikling av nullsatser og reduserte satser kan føre til økte priser på blant annet mat, kultur og opplevelser, noe de mener er uheldig.

LO og Fagforbundet er ikke enige utvalgets anbefaling om å avvikle reduserte merverdiavgiftssatser og nullsatser. De fremhever at merverdiavgiften er en flat avgift og at innføring av én felles sats vil ha dårlige fordelingsvirkninger.

Unio og YS er enige i at merverdiavgiften er enklest når den utformes med én felles sats. Videre er de enige i at merverdiavgiften ikke burde brukes til å ivareta ulike formål som folkehelse, miljø og fordeling mv. og at andre virkemidler kan ivareta disse formålene på en mer målrettet måte. Unio mener at det er stor usikkerhet knyttet til om en reduksjon i merverdiavgiften fra 25 til 23 pst. vil slå ut i prisene og komme forbrukerne til gode. Unio mener i likhet med utvalgets mindretall at merverdiavgiftssatsen på 25 pst. burde videreføres. De foreslår at merprovenyet istedenfor brukes til lettelser i arbeidsgiveravgiften. Det vil styrke sysselsettingen og øke næringslivets konkurransekraft. YS mener det er viktig med målrettede kompenserende tiltak for å sikre en god fordelingsprofil, klimavennlig kollektivtransport og tilgangen til bøker og aviser. YS anbefaler å bruke merinntektene til å redusere den alminnelige satsen.

Skattedirektoratet støtter utvalgets forslag. De mener at hensynene som begrunner reduserte satser og nullsatser prinsipielt burde ivaretas på andre måter. I tillegg vil innføring av én felles sats gi forenklingsgevinster for de næringsdrivende og Skatteetaten. Det vil redusere sannsynligheten for at det oppstår feil/unndragelser i tilknytning til omsetning som inneholder flere ytelser med ulike satser. Det vil også være behov for mindre ressurser i forbindelse med kontroll for å fastslå om riktig sats er anvendt.

Finans Norge er enig med utvalget i at formål som folkehelse, miljø og fordeling mv. bedre kan ivaretas med andre virkemidler. De støtter imidlertid ingen særnorsk omlegging av merverdiavgiften som de mener vil bidra til å forverre konkurransesituasjonen for mange norske bedrifter. Finans Norge mener det er viktig å se hen til regelverket internasjonalt og at eventuelle endringer i merverdiavgiftssystemet utredes grundig før beslutning fattes.

Regnskap Norge mener at differensierte satser medfører en klar merbyrde for de næringsdrivende. Ved innføring av differensierte satser må det gjøres et arbeid med programmering av kassa- og regnskapssystemer. Selv om den løpende bokføringen og rapporteringen i større og større grad blir automatisert, vil det likevel oppstå avgrensningsproblematikk knyttet til differensierte satser som fører til merarbeid for de næringsdrivende og øker sannsynligheten for feilføringer. Det påpekes også at differensierte satser øker faren for avgiftsunndragelser. Regnskap Norge mener imidlertid at det må utredes grundigere hvor stor gevinsten av utvalgets forslag er, og om gevinsten veier opp for ulempene som omlegging til én sats medfører.

Revisorforeningen og Økonomiforbundet er ikke sikre på at utvalgets forslag gir vesentlige forenklingsgevinster. De mener at moderne teknologi har løst store deler av de administrative problemene knyttet til ulike merverdiavgiftssatser, og at andre deler av merverdiavgiftsregelverket er mer administrativt krevende. Økonomiforbundet er også bekymret for uheldige konsekvenser ved utvalgets forslag. Revisorforeningen mener at dagens reduserte satser og nullsatser er velbegrunnede og effektive virkemidler for å fremme ulike formål.

Forbrukerrådet støtter utredningens prinsipielle syn om at dagens system med fordel kan utformes enklere og med færre satser. De mener likevel at reduserte satser kan være et viktig virkemiddel for å støtte opp under gode formål, for eksempel miljø- og klimahensyn. Forbrukerrådet forslår derfor istedenfor å redusere antall satser til to, samt å videreføre dagens nullsatser.

18.3.3 Uttalelser på enkeltområder

Representanter fra næringsmiddelindustrien, dagligvarehandelen og landbruket mener at den reduserte merverdiavgiftssatsen for næringsmidler ikke burde økes. NHO Mat og Drikke mener at merverdiavgiften er et fiskalt instrument som skal gi staten inntekter og ikke bør benyttes til å oppnå politiske målsettinger. De mener likevel at merverdiavgiften bør tilpasses den internasjonale konkurransesituasjonen og at en høyere merverdiavgiftssats for næringsmidler vil være svært skadelig for mat- og drikkevareprodusenter og for dagligvarehandelen. Norges Bondelag mener at redusert sats for næringsmidler er et viktig og effektivt fordelingspolitisk virkemiddel. Samtidig mener de det er urimelig å beskatte mat, som alle må ha flere ganger daglig, på lik linje med rene luksusvarer. Norsk Landbrukssamvirke mener at dagens system med differensierte satser er godt begrunnet og treffer formålet godt. Orkla mener at ulike satser ikke er et stort administrativt problem, og at ulempene ved å avvikle den differensierte satsstrukturen vil være langt større enn gevinstene.

Høringsuttalelsene som omhandler persontransport, er i hovedsak negative til utvalgets forslag. Høringsinstansene er særlig bekymret for konsekvensene som utvalgets forslag vil ha for luftfarten. Flyselskapene SAS, Norwegian og Widerøe går alle imot utvalgets forslag. De viser til et allerede høyt avgiftstrykk for luftfarten og at videre avgiftsøkninger vil føre til økte billettpriser og et svekket tilbud. Flyselskapene hevder også at økt merverdiavgift for persontransporten vil ramme distrikts-Norge hardest. Widerøe har i sitt innspill listet opp 37 ruter som vurderes avviklet ved innføring av alminnelig merverdiavgiftssats for persontransport. Flere andre høringsinstanser viser i sine uttalelser til Widerøes høringssvar og uttrykker sin bekymring for konsekvensene nedleggelser av Widerøes ruter vil ha for deres region. Enkelte uttalelser ber også om at merverdiavgiftssatsen for kollektivtransport reduseres, ikke økes. De hevder at det vil kunne bidra til å nå transportpolitiske og miljøpolitiske mål.

Flere av høringsuttalelsene er også bekymret for virkningene som økt merverdiavgift vil ha for reiselivet som er utsatt for konkurranse fra utlandet. Reiselivsnæringen er svært viktig for distriktene. Det har særlig blitt uttrykt bekymring for alpinturismen og alpinanleggene.

De fleste høringsuttalelsene fra kulturbransjen er negative til utvalgets forslag. Flere av uttalelsene har uttrykt sin bekymring for at utvalgets forslag vil gjøre kinoene mindre tilgjengelig for publikum og at kinoens økonomi skal svekkes. Norges museumsforbund samt flere museer påpeker at det i museenes samfunnsoppdrag ligger en forpliktelse til å være åpen for et bredt publikum. Økt merverdiavgiftssats kan gi økte billettinntekter og gjøre museene mindre tilgjengelig for de mest sårbare gruppene. Det vises også til politiske oppfordringer om å øke egeninntjening for museene, det hevdes i flere uttalelser at det vil bli vanskeligere med økt merverdiavgiftssats. Nasjonalmuseet for kunst, arkitektur og design og Anno museum ser begge nytten av et merverdiavgiftssystem med én sats. De mener i likhet med utvalget at en eventuell økning i merverdiavgiftssatsen bør skje trinnvis. Anno mener også at museene må kompenseres ved en eventuell avgiftsøkning.

Mediebransjen påpeker at fritaket for nyhetstjenester er det viktigste mediepolitiske virkemiddelet og hevder at alternativet om å gi støtte over budsjettets utgiftsside har en rekke ulemper. Bransjen mener at det vil være svært uheldig å avgiftsbelegge kritisk granskning av offentlig og privat makt i et moderne demokratisk samfunn. Også uttalelsene fra litteraturbransjen er i hovedsak negative. Det påpekes at merverdiavgiftsfritaket for bøker er det viktigste litteraturpolitiske virkemiddelet og at avvikling av fritaket vil gi uønskede negative konsekvenser for bransjen. Bibliotekarforbundet stiller seg imidlertid bak utvalgets forslag og mener at et forenklet avgiftssystem vil gagne samfunnet. De mener at fritaket for bøker er lite målrettet dersom hensikten er å fremme norsk språk, litteratur og barn og unges leseferdigheter, og at støtten i større grad kan målrettes på utgiftssiden. De mener også at bibliotekene må kompenseres for en eventuell avgiftsøkning.

Finansdepartementet har mottatt mer enn 20 høringssvar fra aktører i Nord-Norge som ikke er enige i utvalgets forslag om å avvikle merverdiavgiftsfritaket for elektrisk kraft mv. i Nord-Norge. Flere av uttalelsene hevder at fritaket er ukomplisert å håndtere og lett å forholde seg til for kraftselskapene og forbrukerne. De mener at støtten gjennom fritaket er målrettet og bør beholdes. På den annen side støtter Norsk Varmepumpeforening (NOVAP), Rørentreprenørene i Norge, Norsk solenergiforening og Naturvernforbundet utvalgets vurdering. De mener at dagens fritak for elektrisk kraft mv. i Nord-Norge er lite målrettet og bør avvikles. De foreslår at provenyet brukes til enøktiltak til husholdningene i Nord-Norge.

Enkelte av høringsinstansene mener at det ikke burde innføres merverdiavgift på elbiler før elbilene er konkurransedyktige. De mener at klima- og miljøhensyn kan begrunne reduserte satser og nullsatser.

18.4 Oppfølging

I første omgang vil Finansdepartementet gå gjennom og vurdere innspillene som har kommet i høringsrunden. Regjeringen vil komme tilbake med sine vurderinger i senere budsjetter.

19 Påfølgende års reduksjon i formuesverdien ved bruk av sikkerhetsventilen for bolig – metodeomlegging

For formuesskatteformål verdsettes boligeiendom til en prosentandel av en beregnet omsetningsverdi som bygger på en beregningsmodell for boligverdi fra Statistisk Sentralbyrå. En slik sjablongfastsatt formuesverdi vil ikke alltid treffe godt nok. For å hindre at skattyter kan få en urimelig høy formuesverdi opereres det derfor med en sikkerhetsventil i tillegg.

Sikkerhetsventilen innebærer at skattyter kan kreve boligens formuesverdi nedsatt hvis det kan dokumenteres at 25 pst. (primærbolig) eller 90 pst. (sekundærbolig) av den beregnede omsetningsverdien overstiger henholdsvis 30 eller 100 pst. av den dokumenterte omsetningsverdien.

Om denne sikkerhetsventilen brukes, får nedsettelsen betydning for formuesverdien i fem år ved at det gis en forholdsmessig reduksjon i den sjablongberegnede verdien hvert år.

Til og med 2017 brukte Skatteetaten en metode for å beregne påfølgende års reduksjon som tok utgangspunkt i boligenes formuesverdier, det vil si allerede nedsatte verdier. Fra 2017 ble formuesverdsettelsen av sekundærboliger økt fra 80 til 90 pst. av den beregnede omsetningsverdien, med en sikkerhetsventil på 100 pst. (en økning fra 96 pst.). Forholdstallet mellom disse to faktorene ble dermed redusert fra 1,2 (96/80) til om lag 1,1 (100/90) mens det for primærbolig fortsatt er 1,2 (30/25).

Den eksisterende metoden for å nedjustere formuesverdien for de påfølgende årene gjorde at reduksjonen ble ulik avhengig av om boligen var en primær- eller en sekundærbolig. Dermed kunne eiendomsskatten bli ulik avhengig av eiers bruk i de tilfellene Skatteetatens boligverdier ble brukt som grunnlag for å skrive ut eiendomsskatt.

Denne metoden var også systemmessig utfordrende for Skatteetaten, for eksempel i de tilfellene hvor en bolig hadde flere eiere som brukte den ulikt.

I 2018 la Skatteetaten derfor om til en ny metode for å beregne påfølgende års reduksjon for boligeiendom verdsatt etter sikkerhetsventilen. Denne metoden tar utgangspunkt i boligenes beregnede omsetningsverdi før verdsettelsesrabatt. Disse verdiene vil være like for primær- og sekundærboliger. Reduksjonsfaktoren som brukes til å nedjustere verdiene de påfølgende årene, vil dermed også bli den samme for primærbolig og sekundærbolig, slik at en unngår at eiendomsskatten kan bli forskjellig avhengig av om boligen brukes som primærbolig eller sekundærbolig.

Skatteetaten har uttalt at metodeomleggingen gir få endringer, men at den nye beregningsmetoden vil kunne gi noe lavere formuesverdier for sekundærboliger når nedsettelsen strekker seg over en periode der forholdet mellom verdsettelsesrabatt og sikkerhetsventil er forskjellig.

Departementet er enig i at den nye metoden er prinsipielt bedre, og støtter derfor at den blir lagt til grunn fremover. Metodeomleggingen krever ikke at det gjøres endringer i lov eller forskrift.

20 Kildeskatt på renter og royalty

Flernasjonale selskaper kan i dag flytte overskudd ut av landet gjennom kunstig høye rente- og royaltybetalinger fra foretak og filialer som er skattemessig hjemmehørende i Norge, til nærstående foretak i utlandet. Dersom inntektene ikke skattlegges eller skattlegges svært lavt på mottakers hånd, oppstår det dobbelt ikke-beskatning. Internrettslige hjemler for å ilegge kildeskatt på renter og royalty kan være et egnet tiltak mot slike arrangementer, og vil også kunne motvirke at Norge brukes som gjennomstrømmingsland. I Prop. 1 LS (2018–2019) Skatter, avgifter og toll 2019 varslet departementet at man tok sikte på å sende ut et høringsnotat i 2018 og å fremme et lovforslag i 2019. Utredningen har tatt lengre tid enn ventet. Departementet tar sikte på å sende ut et høringsnotat om kildeskatt på renter og royalty i 2019 og å fremme et lovforslag i 2020.

21 Digital økonomi og skatt – anmodningsvedtak nr. 711, 712 og 713 (2017–2018)

21.1 Bakgrunn

Ved behandlingen av Dokument 8: 69 S (2017–2018) forslag fra stortingsrepresentant Une Bastholm om å utrede en norsk skatt for selskap med digitale inntektsmodeller – en «Google-skatt» – og tilhørende Innst. 164 S (2017–2018), fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak:

«Vedtak nr. 711:

Stortinget ber regjeringen betydelig forsterke arbeidet med skattlegging av multinasjonale selskaper med liten fysisk tilstedeværelse blant annet gjennom aktivt arbeid i OECD samt støtte til arbeidet i G20, og vurdere mulige midlertidige modeller for skattlegging av selskaper med digital inntjeningsplattform, i tråd med intensjonen i Representantforslag 69 S (2017–2018).»

«Vedtak nr. 712:

Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget på egnet måte, og senest innen høsten 2019, med en vurdering av hvordan Norge skal følge opp arbeidet som er gjort i OECD.»

«Vedtak nr. 713:

Stortinget ber regjeringen vurdere hvilke konsekvenser innføring av en omsetningsavgift tilsvarende den som er foreslått av EU-kommisjonen, vil ha for skattlegging av multinasjonale selskaper, norsk næringsliv og norsk eksportnæring.»

Anmodningsvedtakene ble omtalt i Prop. 1 LS (2018–2019) kapittel 34. Det ble blant annet uttalt:

«Regjeringen vil høsten 2019 komme tilbake med en oppdatering om det internasjonale arbeidet på dette området og hvordan dette følges opp fra regjeringens side. I den forbindelse vil også mulige midlertidige løsninger for beskatning av multinasjonale selskap med digitale inntektsmodeller bli vurdert.»

Anmodningsvedtakene anses fulgt opp gjennom omtalen nedenfor.

21.2 Departementets vurderinger

Anmodningsvedtakene gjelder beskatning av selskaper som driver virksomhet i flere land. I vedtakene vises det til arbeidet som pågår i regi av OECD og G20 om beskatning av selskap med digitale inntjeningsmodeller, og det pekes særlig på mulige midlertidige modeller for skattlegging av slike selskaper. Det vises også til EU-kommisjonens forslag til en midlertidig omsetningsavgift for visse digitale tjenester.

Internasjonalt samarbeid

Multinasjonale selskap kan oppnå lav beskatning på deler av overskuddet. En av grunnene til det er at de gjennom skatteplanlegging kan utnytte svakheter og ulikheter i nasjonalt og internasjonalt regelverk til å flytte skattbart overskudd fra konsernselskap i land med høy skattesats til konsernselskap i land med lav eller ingen beskatning av inntekten. Gjennom OECD/G20s BEPS-prosjekt (Base Erosion and Profit Shifting Project) er det oppnådd enighet om en rekke tiltak mot overskuddsflytting og uthuling av skattegrunnlaget. Dette er også fulgt opp med flere endringer av norske skatteregler. Blant annet er rentebegrensningsregelen og hjemmehørendebegrepet strammet inn for å motvirke tilpasninger, og det er innført land-for-land-rapportering til skattemyndighetene for store multinasjonale foretak. Videre er det innført en unntaksregel som innebærer at utbytte fra utenlandske selskap ikke er skattefritt etter fritaksmetoden hvis det utdelende selskap har fått fradrag for utbyttet, og det er fremmet forslag om lovfesting av omgåelsesregelen. Regjeringen tar også sikte på å sende et forslag om kildeskatt på renter og royalty på høring (se omtale i kapittel 20).

Det gjenstår likevel viktige utfordringer. I BEPS-rapporten om skatt i den digitale økonomien ble det fremhevet at digitalisering av økonomien forsterker utfordringene med beskatning av multinasjonale selskap. Det ble videre erkjent at digitaliseringen reiser bredere utfordringer enn problemer med overskuddsflytting. Særlig gjelder dette tilknytningen mellom verdiskapingen som gir opphav til skattbar inntekt og skattejurisdiksjon, utnyttelse av data i slik verdiskaping, og hvordan ulike typer av inntekt skal klassifiseres for skatteformål.

Etter gjeldende internasjonale skatteregler er fysisk tilstedeværelse, enten ved selskapet selv eller ved mellommann, sentralt for å kunne skattlegge utenlandske selskap som har aktivitet i flere land. Digitalisering av økonomien innebærer at selskap i økende grad kan betjene et marked uten å være fysisk til stede i landet markedet ligger. Det legger press på de internasjonale reglene om hvilke land som skal kunne skattlegge inntekten. Det internasjonale arbeidet for å finne globale løsninger for mer effektiv og rettferdig skattlegging i den digitale økonomien, ledes av Inclusive Framework. Dette er et samarbeidsorgan med mer enn 130 medlemsland som ble opprettet for å følge opp BEPS-prosjektet.

Inclusive Framework sendte i februar ut et høringsnotat med flere forslag for å møte skattemessige utfordringer i den digitale økonomien. Det ble videre avholdt en offentlig konsultasjon. Basert på høringsnotatet og den offentlige konsultasjonen er det utarbeidet et arbeidsprogram for det videre arbeidet. Arbeidsprogrammet består av to deler (pilarer). Pilar 1 omhandler spørsmål om fordeling av beskatningsrett mellom land. Pilar 2 omhandler gjenværende problemstillinger knyttet til overskuddsflytting og uthuling av skattegrunnlag. I tillegg skisserer arbeidsprogrammet en plan for arbeidet med økonomisk analyse og vurderinger av konsekvensene av de forslagene som er skissert under pilar 1 og 2. Målet for arbeidet er å komme frem til en konsensusbasert, stabil og langsiktig internasjonal skatteløsning som fjerner behovet stadig flere land ser for å innføre egne kortsiktige tiltak for å sikre seg skatteinntekter fra digital verdiskaping. Løsningen skal etter planen presenteres i en rapport til G20 i løpet av 2020.

Formålet med arbeidet under pilar 1 er å oppnå en internasjonal enighet om løsninger som sikrer at markedsstaten kan beskatte en større andel av multinasjonale selskapers inntekter. Det betyr at selskapenes inntekter må sees i sammenheng på tvers av land, og at deler av inntekten må omfordeles. En slik endring vil innebære forskyvning av beskatningsrett og dermed skatteproveny mellom land. Et viktig hensyn i dette arbeidet er å gjøre regelverket så administrativt enkelt som mulig, og sikre forutsigbarhet for skattyterne.

Formålet med pilar 2 er å motvirke overskuddsflytting og uthuling av skattegrunnlag gjennom å sikre et minstenivå for beskatning av multinasjonale selskap. Forslaget går ut på å skattlegge aksjonærer med betydelig eierandel i selskap i land med lav effektiv beskatning. Aksjonærens hjemland skal i slike tilfeller kunne skattlegge aksjonæren for dennes andel av overskuddet i det utenlandske selskapet. Tilsvarende skal gjelde for inntekter fra et selskaps utenlandske filialer. Den andre delen av forslaget er å avskjære fradragsrett eller skatteavtalefordeler (for eksempel nedsatt kildeskattesats på betalinger som renter og royalty) for betalinger mellom nærstående når betalingen skattlegges under et minimumsnivå i mottakerens hjemland.

Omsetningsavgift på visse digitale tjenester

I tillegg til arbeidet med varige, multinasjonale løsninger som nevnt ovenfor, har flere land ønsket midlertidige løsninger. Det som vurderes er i hovedsak en avgift på bruttoomsetning av visse digitale tjenester. Europakommisjonen foreslo i mars 2018 en midlertidig avgift på tre prosent av brutto omsetning av visse digitale tjenester. Det var forutsatt at avgiften bare skulle gjelde frem til det var enighet om en varig løsning. Det er ikke oppnådd enighet om dette forslaget blant medlemslandene, og EU synes nå å konsentrere seg om arbeidet i regi av Inclusive Framework.

Flere europeiske land har likevel innført eller planlegger å innføre midlertidige tiltak i form av en omsetningsavgift på visse digitale tjenester. Dette gjelder blant annet land som Frankrike, Storbritannia, Østerrike, Italia og Spania. Andre land har uttrykt klar motstand mot slike midlertidige tiltak. Dette gjelder blant annet Sverige, Finland og Danmark.

Digitaliseringen av økonomien reiser skattemessige problemstillinger som omfatter mange land og som krever internasjonale løsninger. Regjeringens primære mål er å bidra til å finne gode omforente løsninger gjennom det arbeidet som foregår i Inclusive Framework. Dette er viktig for å kunne skattlegge multinasjonale selskap effektivt og redusere muligheten for uheldige tilpasninger og tilfeller av dobbelt ikke-beskatning.

Økonomisk aktivitet bør som hovedregel skattlegges på grunnlag av overskudd, ikke på grunnlag av bruttostørrelser som omsetning eller produsert mengde. Generelt vil bruttoskatter ha større negativ effekt på handel, vekst og investeringer enn en skatt på selskapsoverskudd. Årsaken er blant annet at også selskap som går med underskudd, vil ilegges bruttoskatter, noe som kan gjøre virksomheten ytterligere ulønnsom.

I tillegg kan det være praktiske utfordringer med en slik avgift for digitale tjenester, for eksempel knyttet til å fordele skattegrunnlag mellom land og til innkreving og kontroll. Det kan også argumenteres for at teknologiselskapene i stor grad vil kunne velte avgiften over på innenlandske leverandører og kunder. Disse forholdene taler mot en omsetningsavgift på digitale tjenester.

De nasjonale omsetningsavgiftene som innføres, gir ikke et positivt bidrag til det internasjonale samarbeidet som pågår på skatteområdet. I lys av at det ikke lenger synes aktuelt med en felles-europeisk omsetningsavgift for digitale tjenester, er det derfor heller ikke like aktuelt å vurdere en bruttoavgift for digitale tjenester i Norge. Dersom det viser seg at det ikke oppnås internasjonal enighet i pågående arbeidet med varige løsninger, kan slike tiltak likevel vurderes.

Merverdiavgift

BEPS-rapporten om digitalisering behandlet også spørsmål om innkreving av merverdiavgift i den digitaliserte økonomien. Det er utarbeidet anbefalinger og retningslinjer for merverdiavgift ved internasjonal handel med tjenester som over 100 jurisdiksjoner har sluttet seg til. Dette innebærer blant annet at det er destinasjonsprinsippet som gjelder, og dermed unngås dobbeltbeskatning og ikke-beskatning. Ved internasjonal handel fra næringsdrivende til forbrukere i andre land betyr dette at det er landet hvor forbrukeren er hjemmehørende som har beskatningsretten uavhengig av om selgeren er etablert i dette landet. OECD har også etablert anbefalinger om at oppkrevingen gjennomføres ved forenklede registreringsordninger. Norge var tidlig ute med å innføre merverdiavgift ved import av elektroniske tjenester til privatpersoner i Norge. Avgiftsprovenyet fra denne handelen er økende. En rekke land har senere innført lignende ordninger som Norge. Departementet arbeider nå også med å foreslå forenklede registreringsordninger for salg av varer av lav verdi til forbrukere i Norge i forbindelse med avvikling av 350-kronersgrensen ved innførsel av småvarer, se kapittel 12. Dette forslaget er inspirert av OECDs anbefalinger.

22 Finansskatt – anmodningsvedtak nr. 868 (2017–2018)

22.1 Bakgrunn

Stortinget fattet følgende anmodningsvedtak i forbindelse med behandlingen av Dokument 8: 190 S (2017–2018) og Innst. 365 S (2017–2018):

«Vedtak 868:

Stortinget ber regjeringa komme attende til Stortinget på eigna måte, seinast i samband med statsbudsjettet for 2020, med framlegg om ei provenynøytral omlegging av finansskatten og der forhøgd arbeidsgivaravgift vert fjerna.»

Departementet ga en foreløpig omtale av oppfølgingen av vedtaket i forbindelse med statsbudsjettet for 2019, jf. Prop. 1 LS (2018–2019) kapittel 32. Departementet behandler i det følgende anmodningsvedtaket og anser vedtaket som fulgt opp gjennom omtalen nedenfor.

22.2 Gjeldende rett

Finansskatt er en skatt på finansiell aktivitet og består av to elementer. Det ene er en egen skatt på lønn, fastsatt til 5 pst. av grunnlaget for arbeidsgiveravgift. Det andre elementet er videreføring av skattesatsen på selskapsoverskuddet (grunnlaget for skatt på alminnelig inntekt) på 2016-nivå for finanssektoren på 25 pst. Satsen for denne sektoren er i 2019 tre prosentenheter over satsen for øvrige sektorer. Finansskatten ilegges virksomheter som driver finansiell aktivitet. Det er enkelte unntak fra plikten til å svare finansskatt, blant annet hvis virksomheten bare i liten grad utøver finansiell aktivitet. Innbetaling av finansskatt på overskudd foregår i dag etter de alminnelige reglene for innbetaling av selskapsskatt. Reglene for rapportering og innbetaling av arbeidsgiveravgift er gitt tilsvarende anvendelse for lønnsskatten. Dette innebærer at finansskatt på lønn innbetales løpende gjennom inntektsåret i to-måneders terminer. Finansskatten som beregnes ut fra overskuddet, innbetales i fastsettingsåret (året etter inntektsåret), sammen med virksomhetenes øvrige inntektsskatt.

22.3 Bakgrunn for innføringen av finansskatt

Finansielle tjenester er unntatt merverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 3-6. Unntaket omfatter i hovedsak kjerneområdene innenfor bank, forsikring og verdipapirhandel. Mange virksomheter i finanssektoren leverer også tjenester som er avgiftspliktige og har dermed delt virksomhet.

Det norske merverdiavgiftsunntaket for finansielle tjenester er i stor grad bygget opp på samme måte som i EU og i de fleste andre land. Bakgrunnen for dette unntaket er at det er teknisk og administrativt krevende å identifisere vederlaget for enkelte finansielle transaksjoner, særlig for vederlag i form av marginer på renter, valutahandel mv. Finansdepartementet har tidligere vurdert å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget til å omfatte finansielle tjenester, jf. blant annet Prop. 1 LS (2013–2014), kapittel 23. For rentemarginer og andre marginbaserte tjenester la departementet til grunn at ordinær merverdiavgift vanskelig kan innføres.

Merverdiavgiftsunntaket for finansielle tjenester innebærer at virksomhetene i finanssektoren ikke får fradrag for inngående merverdiavgift på vare- og tjenesteinnsatsen. Det gjør at anskaffelser av varer og tjenester blir mer kostbart i finanssektoren, noe som blant annet gir insentiver til egenproduksjon. Manglende fradragsrett gir økte kostnader i finanssektoren som overveltes i høyere priser på finansielle tjenester. Finansielle tjenester blir dermed dyrere for næringsvirksomhet som ville hatt fradragsrett for inngående merverdiavgift. Samtidig blir finansielle tjenester rimeligere for ordinære forbrukere som skal belastes merverdiavgift.

Merverdiavgift er en generell avgift på innenlands forbruk av varer og tjenester og har som formål å skaffe inntekter til staten. Merverdiavgiftssystemet er utformet slik at det sikrer staten stabile inntekter samtidig som det gir minst mulig uheldige vridninger i økonomien. Unntaket for merverdiavgift i finanssektoren bryter med dette nøytralitetsprinsippet. Det er grunn til å anta at unntaket samlet sett bidrar til å vri ressurser og forbruk i retning av finanssektoren på bekostning av andre deler av økonomien.

Skatteutvalget (NOU 2014: 3) pekte i sin utredning på de uheldige økonomiske virkningene av merverdiavgiftsunntaket i finansiell sektor og anbefalte at det ble innført en finansskatt. I Meld. St. 4 (2015–2016) (skattemeldingen) varslet regjeringen at den ville komme tilbake med nærmere forslag til beskatning av finansielle tjenester. I forbindelse med behandlingen av skattemeldingen i 2016 traff Stortinget følgende vedtak «Det innføres en finansskatt fra 2017. Dette er en skatt på merverdien i finansiell tjenesteyting, og sees i lys av at sektoren er unntatt fra merverdiavgift», jf. Innst. 273 S (2015–2016).

Forslag om finansskatt ble deretter fremmet i Prop. 1 LS (2016–2017), vedtatt og satt i kraft fra og med inntektsåret 2017. For å få på plass en finansskatt til 2017, i tråd med Stortingets vedtak, ble det foreslått en enklere form for finansskatt, som bygget på eksisterende skattegrunnlag, utformet som en skatt på lønnsgrunnlaget i finanssektoren i tillegg til en videreføring av en skattesats på overskuddet i sektoren på 2016-nivå (jf. punkt 21.2). På den måten skattlegges de to elementene (lønn og overskudd) som utgjør merverdien som skapes i næringen.

Provenyet fra finansskatten for 2019 anslås til om lag 4,5 mrd. kroner påløpt. Verdien av merverdiavgiftsunntaket i finanssektoren er anslått til om lag 10,1 mrd. kroner. Finansskatten er således på et moderat nivå.

22.4 Omlegging av finansskatten

I forbindelse med statsbudsjettet for 2019 la departementet frem vurderinger av ulike alternativer til dagens finansskatt, jf. Prop. 1 LS (2018–2019) kapittel 32. Vurderingene fulgte opp anmodningsvedtak nr. 867, jf. Dokument 8: 190 S (2017–2018) og Innst. 365 S (2017–2018). Departementet la her til grunn at det vanskelig kan utformes en praktikabel modell for en avgift på margininntekter som i tilstrekkelig grad ivaretar merverdiavgiftens nøytralitetsegenskaper. Videre fraråder departementet en løsning der hele finansskatten legges på overskudd med en høyere sats enn dagens overskuddsskattesats, da dette vil gi et smalere skattegrunnlag med økte vridninger og fare for tilpasninger gjennom overskuddsflytting. En forutsetning for innføringen av finansskatten var at den skulle være en skatt på merverdien i næringen, jf. Innst. 273 S (2015–2016). Dersom finansskatt på lønn avvikles, vil bare deler av merverdien som skapes i næringen, bli skattlagt gjennom finansskatten. Det advares også mot å legge om finansskatten til en ren overskuddsskatt som innbetales løpende gjennom inntektsåret i terminer, da dette vil bli komplisert og administrativt krevende.

I den aktuelle omtalen redegjør departementet for ny finansskatt på merverdien i finansnæringen. Den skisserte finansskatten slår merverdien fra arbeidskraft og kapital sammen til ett felles skattegrunnlag som beskattes med én skattesats. I en slik modell vil grunnlaget for finansskatten være summen av lønnskostnader og skattepliktig overskudd.

Et felles skattegrunnlag vil tydeliggjøre finansskatten som en skatt på merverdien i næringen, på samme måte som merverdiavgift er en avgift på merverdien i andre næringer. Finansskatten vil på den måten ikke lenger fremstå som to separate skatter på henholdsvis lønn og overskudd. En provenynøytral omlegging til ny finansskatt med et felles skattegrunnlag vil innebære en skattesats som ligger noe under dagens finansskatt på lønn (5 pst.) og noe over finansskatten på overskudd (3 prosentenheter i 2019). Løsningen vil derfor innebære at beskatningen av merverdien som skapes av kapitalinnsatsen, vil utgjøre en større andel av finansskatten enn i dag, i tråd med finanskomiteens merknader i Innst. 365 S (2017–2018).

22.5 Departementets vurderinger

En ny finansskatt på merverdien i finansnæringen kan reise EØS-rettslige problemstillinger knyttet til offentlige finansielle institusjoner som driver økonomisk aktivitet. Disse institusjonene er fritatt for inntektsskatt. Behandlingen av slike institusjoner bør avklares før en eventuell innføring av en ny finansskatt.

I 2015 konkluderte ESA foreløpig med at det generelle skattefritaket for staten, fylkeskommuner og kommuner i skatteloven § 2-30 kan innebære at EØS-rettslig økonomisk aktivitet i regi av disse organene mottar økonomiske fordeler i strid med EØS-avtalen. En arbeidsgruppe (ledet av professor Erling Hjelmeng) har blant annet sett på hvilke tiltak som er nødvendige etter EØS-avtalen for å bøte på dette. Gruppen har levert en rapport om «Like konkurransevilkår for offentlige og private aktører», som har vært på høring. I rapporten legges det til grunn at skattefritaket for offentlige aktører med EØS-rettslig økonomisk aktivitet innebærer ulovlig statsstøtte. Det er for tiden under utredning hvordan skatteplikt for offentlige virksomheter med EØS-rettslig økonomisk aktivitet skal gjennomføres. Departementet vil avvente å fremme forslag om innføring av en ny finansskatt til prosessen knyttet til like konkurransevilkår for offentlig og privat virksomhet er avklart.

23 Britisk uttreden av EU (brexit)

23.1 Forholdet til norske skatteregler

Norge implementerer ikke EUs sekundærlovgivning på skatte- og avgiftsområdet, men er bundet av de grunnleggende prinsippene i EØS-avtalen om fri flyt av personer, tjenester, kapital og varer – «de fire friheter». I tillegg er vi bundet av statsstøttereglene, men norske statstøtteordninger på skatteområdet vil i mindre grad bli påvirket av brexit, og dette omtales derfor ikke nærmere her. At Norge er bundet av de fire friheter, innebærer at norske skatteregler ikke kan behandle grenseoverskridende aktiviteter mindre gunstig enn rent nasjonale aktiviteter. Denne plikten hviler på alle EØS-stater. Visse unntak fra forbudet mot ulik behandling gjelder dersom den aktuelle skatteregelen er egnet til å fremme et formål som er anerkjent av EU, for eksempel motvirkning av skatteomgåelse, og regelen ikke går ut over det som anses forholdsmessig for å ivareta formålet. Se nærmere informasjon i boks 2.2 i kapittel 2.

Disse forpliktelsene etter EØS-avtalen har resultert i en rekke norske skattebestemmelser som gir grenseoverskridende aktiviteter mellom Norge og EØS-stater gunstigere behandling enn tilsvarende aktiviteter mellom Norge og tredjestater.

Ved en britisk uttreden fra EU vil Storbritannia ikke lenger være med i EØS-samarbeidet. Dette vil også ha konsekvenser for det fremtidige forholdet mellom Norge og Storbritannia på skatteområdet, ved at grenseoverskridende aktiviteter mellom Storbritannia og Norge ikke lenger vil være beskyttet av EØS-avtalen. Etter en uttreden vil slike aktiviteter i utgangspunktet bli behandlet på samme måte som bevegelser mellom Norge og øvrige tredjestater. Det er fremdeles usikkert på hvilket tidspunkt og på hvilke vilkår Storbritannia eventuelt vil tre ut av EU. Dette gjenspeiles i en tilsvarende usikkerhet om den fremtidige skattleggingen av grenseoverskridende aktiviteter mellom Norge og Storbritannia, og om tidspunktet for eventuelle endringer.

Dersom Storbritannia skulle tre ut i samsvar med den fremforhandlede utmeldingsavtalen med EU («deal»-situasjonen), vil Storbritannia i en overgangsperiode bli behandlet som om landet fortsatt var medlem av EU og EØS. Samtlige EØS-skatteregler knyttet til grenseoverskridende aktivitet mellom Norge og Storbritannia, vil da fortsatt gjelde fra datoen for uttredenen og frem til 31. desember 2020 (eller til en annen dato EU og Storbritannia senere måtte bli enige om). Grunnen til at en enighet om utmeldingsavtale mellom Storbritannia og EU vil få en effekt også for Norge, er at Norge, sammen med Island og Liechtenstein, har forhandlet frem en avtale med Storbritannia som speiler de relevante delene av utmeldingsavtalen mellom EU og Storbritannia, og at Stortinget med basis i denne avtalen har vedtatt en lov om overgangsperiode hvor Storbritannia skal behandles som om landet fortsatt var EU-medlem.

Om Storbritannia skulle tre ut av EU uten en utmeldingsavtale («no deal»-situasjonen), vil verken avtalen eller loven nevnt ovenfor få virkning. Utgangspunktet vil da være at norske skatteregler med EØS-kriterier opphører å gjelde umiddelbart fra uttredelsesdatoen.

Siden det fremdeles er uavklart hva utfallet av brexit blir, forbereder norske myndigheter seg på begge situasjoner nevnt ovenfor. Herunder er det gjort forberedelser for å motvirke enkelte uønskede konsekvenser i tilfelle Storbritannia går ut av EU uten en utmeldingsavtale. Blant annet har Norge og de øvrige EFTA-landene i EØS undertegnet en avtale med Storbritannia om fortsatt beskyttelse av borgerrettigheter etter en britisk uttreden. Avtalen innebærer at de aktuelle borgerrettighetene vil fortsette å gjelde for de fysiske personene som allerede har benyttet seg av bevegelsesfriheten på tidspunktet for uttredenen. Det ligger en tilsvarende beskyttelse av borgernes rettigheter i den fremforhandlede utmeldingsavtalen mellom Storbritannia og EU.

Det er kort tid igjen av inntektsåret 2019. Dersom Storbritannia trer ut før 31. desember uten en utmeldingsavtale, vil Finansdepartementet vurdere å innføre en ensidig overgangsperiode ut 2019. En slik overgangsperiode vil innebære at nær alle skatteregler med EØS-kriterier får tilsvarende anvendelse overfor Storbritannia ut året. På denne måten kan man anvende samme skatteregler for hele inntektsåret, det vil si også for den korte perioden av inntektsåret 2019 hvor Storbritannia er et tredjeland. En effekt av dette vil være at skattyter slipper å dele opp inntektsåret i to deler ved skattefastsettelsen.

I noen få tilfeller vil EØS-skatteregler kunne være til ugunst for skattyter under gitte faktiske forhold. Vi har hittil identifisert ett slikt tilfelle, nærmere bestemt ved selskapers realisasjon av visse aksjer med tap innenfor fritaksmetoden. En eventuell overgangsperiode ut 2019 vil også gjelde i slike tilfeller, slik at det ikke gis fradrag for tap selv om Storbritannia på realisasjonstidspunktet er utenfor EU.

Det må likevel gjøres unntak fra en overgangsperiode ut 2019 for skatteregler der Norge er EØS-rettslig forpliktet til ikke å behandle tredjestater på samme måte som en EØS-stat. Etter rederiskatteordningen, som er godkjent av ESA i samsvar med statsstøtteretningslinjene for sjøtransport, gjelder visse krav til andel EØS-registrert tonnasje. Britiskregistrerte skip vil ikke lenger anses som EØS-registrert tonnasje etter at Storbritannia har trådt ut uten utmeldingsavtale. Selskaper som er hjemmehørende i Storbritannia og driver rederivirksomhet i Norge gjennom filial, vil da ikke lenger kvalifisere for ordningen. På dette punktet vil altså den skattemessige virkningen være umiddelbar hvis Storbritannia går ut av EU uten en utmeldingsavtale.

På Finansdepartementets og Skatteetatens nettsider er det gitt en oversikt over noen av de viktigste endringene i skattereglene som en britisk uttreden fra EU vil kunne innebære.2

Norge har en ordinær bilateral skatteavtale med Storbritannia. Denne avtalen påvirkes ikke av brexit og vil fortsette å motvirke dobbeltbeskatning for skattyter og fremme en balansert fordeling av beskatningsretten mellom Norge og Storbritannia.

23.2 Innvirkningen av brexit på vareførsel, toll og grensekontroll

Vareførselen mellom Norge og Storbritannia er allerede i dag basert på tollprosedyrer og grensekontroll, noe som begrenser de direkte virkningene av brexit på dette området. Men en rekke avtaler må reforhandles dersom Storbritannia skal omfattes etter brexit, og for flere av disse er resultatet avhengig av hva som blir løsningene mellom Storbritannia og EU. Det gjelder:

• Norges samarbeid med EU og Sveits om tollpreferansesystemet for utviklingsland (GSP). Samarbeidet om GSP-ordningen omfatter felles opprinnelsesregler, kumulasjon og felles regler for opprinnelsesbevis.

• Bilaterale avtaler med EU, herunder sikkerhetsavtalen med EU som innebærer at Norge benytter tilsvarende system som EU for risikohåndtering av varer til eller fra land utenfor EU og Sveits, samt et unntak fra reglene om forhåndsvarsling. Blir Storbritannia ikke omfattet av EUs sikkerhetsområde etter brexit, må næringslivet begynne å forhåndsvarsle vareførsel til og fra Storbritannia, slik som de må ved vareførsel til eller fra andre land enn EU og Sveits.

• PEM-konvensjonen3 som er en avtale om opprinnelsesregler.

Trolig vil Storbritannia ønske å fortsette å delta i disse avtalene. Men det er foreløpig ikke klart hvordan øvrige avtaleparter, herunder EU, vil stille seg.

Storbritannia har allerede forberedt tilslutning til Transitterings- og SAD-konvensjonen4 for tiden etter brexit. Norge og EU er begge avtaleparter i disse konvensjonene som innebærer at avtalepartene kan benytte en transitteringsprosedyre som gjør grensepasseringer enklere og raskere for næringslivet, og som fastsetter formelle vilkår i varehandelen.

Tollsamarbeidet på kontrollområdet vil kunne fortsette som i dag etter brexit, da Norge og Storbritannia har en bilateral avtale fra 1987 om kontrollsamarbeid.

Regjeringen vil i de kommende forhandlinger med Storbritannia tilstrebe å videreføre dagens regler om vareførsel i størst mulig grad innenfor de rammer EØS-avtalen setter, og tilstrebe at Norge overfor Storbritannia får minst like gode vilkår som EU.

I tilfeller av «no-deal brexit» har Norge, Island og Storbritannia allerede fremforhandlet en midlertidig avtale om handel med varer. Denne avtalen sikrer at dagens tollsatser og opprinnelsesregler opprettholdes. I avtalen ble det etablert et grunnlag for å forhandle om en permanent avtale for å sikre videreføring av mest mulig av det åpne handelsarrangementet som det indre marked representerer, inkludert handel med tjenester. For øvrig vil vareførselen reguleres av WTO-regler.

Tolletaten har forsøkt å forberede næringslivet best mulig på konsekvensene av brexit, gjennom informasjon på sine nettsider og dialog med næringslivet.

24 Uidentifiserte a-meldinger

A-ordningen er en samordnet måte for arbeidsgivere å rapportere opplysninger om inntekt og ansatte til Nav, Statistisk sentralbyrå og Skatteetaten. I a-meldingen gir arbeidsgiver opplysninger om ansattes inntekt, arbeidsforhold og forskuddstrekk, samt virksomhetens arbeidsgiveravgift og finansskatt. Opplysningene rapporteres minst én gang i måneden for hver ansatt og blir sendt elektronisk, enten via arbeidsgivers lønnssystem eller via Altinn. Skatteetaten forvalter ordningen på vegne av de andre etatene.

En gyldig identifikator, det vil si et fødselsnummer eller d-nummer, er en forutsetning for at Skatteetaten skal kunne koble opplysningene i a-meldingene til riktig skattepliktig og foreta riktig skattefastsetting. I revisjonen av Skatteetatens regnskap for 2017, jf. Dokument 1 (2018–2019), avga Riksrevisjonen en modifisert uttalelse som at etaten gjennom a-ordningen årlig mottar et betydelig antall a-meldinger uten gyldig norsk identifikator. Problemene med uidentifiserte a-meldinger gjelder særlig utenlandske arbeidsgivere og arbeidstakere.

Riksrevisjonen gir uttrykk for at Skatteetaten ikke har gjennomført tilstrekkelige kontroller og vurderinger av skatteplikt knyttet til uidentifiserte a-meldinger hvor det er rapportert inntekt. Det påpekes også at uidentifiserte a-meldinger kan medføre at innbetalt forskuddstrekk ikke blir koblet til riktig skattepliktig, og ifølge Riksrevisjonen er det påvist tilfeller der det er innkrevd for mye skatt. Riksrevisjonen viser videre til at en stor andel av utenlandske oppdragstakere ikke har oppfylt sin opplysningsplikt etter a-opplysningsloven. Riksrevisjonen mener skattemyndighetene ikke har iverksatt tilstrekkelige tiltak for å sikre skatteinntektene og at de nevnte forholdene medfører tapt skatteproveny. Ved behandlingen av Dokument 1 (2018–2019), jf. Innst. 125 S (2018–2019), ba kontroll- og konstitusjonskomiteen om at det tas grep for å sikre at a-meldinger blir riktig utfylt slik at skattytere blir identifisert. Riksrevisjonen har etter dette avgitt en modifisert uttalelse også for Skatteetatens 2018-regnskap, knyttet til samme forhold.

Skattedirektoratet har gjennomført analyser som tyder på at det er liten risiko for tapt skatteproveny som følge av uidentifiserte a-meldinger. Årsaken til dette er i hovedsak at de uidentifiserte a-meldingene hvor det er rapportert inntekt, i stor grad gjelder inntekter eller personer som ikke er skattepliktige til Norge. Det er imidlertid riktig at det i gruppen som både har fått rapportert inntekt og gjennomført forskuddstrekk, kan forekomme tilfeller der personer har betalt inn for mye skatt som følge av manglende godskrivning av forskuddstrekket. Skattedirektoratet har på usikkert grunnlag beregnet at det totalt kan være innbetalt omtrent 10 mill. kroner for mye i skatt for denne gruppen i 2018. Det er ikke mulig å anslå hvor mange personer som ikke har fått godskrevet forskuddstrekk eller hvor store enkeltbeløp det kan være snakk om, uten å undersøke hvert enkelt tilfelle. Dette vil være svært ressurskrevende for Skatteetaten.

I sin redegjørelse til Riksrevisjonen om oppfølgingen av modifiseringen av Skatteetatens 2017-regnskap, jf. Dokument 1 (2018–2019), varslet departementet en vurdering av om det bør stilles krav om at det ved innrapportering av a-meldinger skal påføres gyldig norsk identifikator. Innføring av et absolutt lovkrav om at det alltid skal oppgis et fødsels- eller d-nummer vil isolert sett være et effektiv virkemiddel for å få alle opplysningspliktige til å rapportere a-meldinger med identifikasjonsnummer.

Ved rapportering i a-ordningen er det krav om at inntektsmottaker kan identifiseres, og hovedregelen er at arbeidsgiver skal benytte fødselsnummer eller d-nummer. Det er imidlertid åpnet for at annen identifikator kan benyttes i særlige tilfeller. Av høringsnotatet til a-opplysningsforskriften fremgikk følgende:

«Bruk av opplysningene i de enkelte etatenes systemer forutsetter at opplysningene kan knyttes mot et fødsels- eller d-nummer. Opplysninger om fødselsnummer og d-nummer er derfor så sentrale at adgangen for de opplysningspliktige til å rapportere uten bør være begrenset. Adgangen til å innrapportere annet enn fødselsnummer eller d-nummer må derfor begrenses til å gjelde tilfeller der inntektsmottaker enten ikke har fått tildelt d-nummer før rapportering etter a-opplysningsloven skal skje, eller vedkommende inntektsmottaker ikke faller inn under d-nummerforskriftens virkeområde. I slike tilfeller må man kunne levere opplysningene med annen identifikator enn fødselsnummer eller d-nummer. For eksempel kan dette gjelde utenlandske forskere som arbeider i utlandet for norsk virksomhet.

Ved senere innrapporteringer er det viktig at opplysningspliktige både gir opplysninger som tidligere har vært brukt for å identifisere inntektsmottaker, samt opplyser om senere tildelt d-nummer eller fødselsnummer for inntektsmottakeren, slik at det er mulig å fange opp at det dreier seg om samme person. Vi viser til forslag til a-opplysningsforskriften § 1-3 tredje ledd.»

Etter departementets oppfatning er det ikke ønskelig, og heller ikke praktisk mulig, med et absolutt lovkrav om at det alltid skal oppgis et fødsels- eller d-nummer. Med et slikt krav vil det ikke være mulig for mange opplysningspliktige å gi korrekt informasjon innen gjeldende frister for rapportering.

Kvaliteten på opplysningene som leveres i a-ordningen er i dag god, og majoriteten av opplysningspliktige leverer korrekte og rettidige opplysninger. Både opplysninger om inntekt og om arbeidsforhold benyttes løpende av Skatteetaten, Nav og Statistisk sentralbyrå, i tillegg til at opplysningene i stadig større omfang benyttes av andre offentlige og private aktører i deres oppgaveløsning. Det er derfor viktig å sikre at opplysningene har høy kvalitet. En månedlig rapportering støtter opp under kvalitetskravene og sikrer at rettigheter og plikter hos borgerne og arbeidsgiverne blir ivaretatt. Dersom det innføres et lovkrav om norsk ID-nummer ved rapportering av a-melding, vil dette medføre en vesentlig reduksjon i opplysningspliktiges rapportering til Skatteetaten. Dette vil få konsekvenser for Skatteetatens muligheter til å skattlegge både personer og selskaper og kontrollere skattegrunnlaget, samt at a-ordningen ikke vil dele fullstendige lønnsopplysninger med blant annet Statistisk sentralbyrå.

Problemene med uidentifiserte a-meldinger er en konsekvens av at hensynene til riktig skattefastsetting, sikker identitetsforvaltning og kvaliteten på opplysningene i a-ordningen i praksis kan være motstridende. I lys av at et absolutt krav om å påføre gyldig norsk identifikator på alle a-meldinger har såpass mange negative konsekvenser for kvaliteten på opplysningene i a-meldingene, vurderer departementet det ikke som aktuelt å arbeide videre med slike regler.

Skatteetaten har som en oppfølging av Riksrevisjonens modifisering av regnskapet for 2017, iverksatt flere målrettede tiltak for å redusere omfanget av uidentifiserte a-meldinger, herunder oppfølging av arbeidsgivere som innberetter a-meldinger uten gyldig norsk identifikator. Etaten gjennomfører kontroller og arbeider med å etablere maskinelle løsninger for oppfølging av utenlandske arbeidsgiveres rapporteringsplikter. Det forventes at disse tiltakene vil bidra til færre uidentifiserte a-meldinger. En manuell oppfølging av hver enkelt inntektsmottaker og opplysningspliktig for å minimere antall uidentifiserte a-meldinger og risikoen for feil vil være svært ressurskrevende og, som det fremgår over, ha liten provenymessig effekt. Uansett hvor mye ressurser Skatteetaten bruker på et slikt arbeid, vil det ikke være realistisk at etaten skal kunne identifisere alle personer som det rapporteres inntekt på i a-meldingen og vurdere skatteplikt. Det er heller ikke realistisk helt å unngå feil i skatteavregningen av forskuddstrekk for denne gruppen. Skatteetaten bør prioritere sine ressurser ut fra risiko og vesentlighet, noe som tilsier at etatens ressurser i hovedsak bør anvendes på områder hvor innsatsen har større provenymessig effekt og større effekt på etterlevelsen.