Del 2
Forslagene

3 Omlegging av NRK-finansiering

3.1 Innledning og sammendrag

Alle som har en fjernsynsmottaker i bruk, er pliktig til å betale kringkastingsavgift. Det er Stortinget som fastsetter avgiften, jf. kringkastingsloven § 6-4. For 2019 er kringkastingsavgiften 3 039 kroner, inkludert merverdiavgift.

Det er bred enighet om at dagens kringkastingsavgift ikke er tilpasset utviklingen i medievaner, og må erstattes av en annen finansieringsform. Regjeringen varslet i Meld. St. 17 (2018–2019) Mangfald og armlengds avstand at kringkastingsavgiften skal avvikles fra 1. januar 2020, og erstattes med finansiering over statsbudsjettet. I meldingen fremgår det at NRKs virksomhet i 2020 skal finansieres ved at personfradraget reduseres tilsvarende NRKs anslåtte inntektsnivå i 2020 dersom kringkastingsavgiften skulle vært videreført, fratrukket reduserte kostnader ved at lisensinnkrevingen avvikles.

I Innst. 365 S (2018–2019) sluttet Stortingets familie- og kulturkomité seg til at kringkastingsavgiften avvikles fra 1. januar 2020, og at NRK i 2020 finansieres over statsbudsjettet ved å redusere personfradraget. Samtidig skal merverdiavgiftsloven endres slik at NRK fortsatt vil ha fradrag for inngående merverdiavgift.

Regjeringen foreslår å redusere personfradraget mindre enn det som er nødvendig for at omleggingen skal være provenynøytral, samtidig som skattefradraget for pensjonsinntekt økes for at det fortsatt ikke skal betales skatt av minste pensjonsnivå. Dette gir en samlet skattelettelse på 605 mill. kroner påløpt og 485 mill. kroner bokført sammenlignet med en provenynøytral omlegging. For at NRK fortsatt skal ha rett til fradrag for inngående merverdiavgift, foreslår regjeringen at det beregnes merverdiavgift på overføringen til NRK.

Mange vil med regjeringens forslag komme godt ut av omleggingen. Det gjelder spesielt husholdninger med én skattyter som betaler kringkastingsavgift i 2019. Minstepensjonister vil fortsatt ikke betale skatt etter omleggingen og får økt sin disponible inntekt tilsvarende kringkastingsavgiften. For de fleste husholdninger med to skattytere vil omleggingen gi om lag uendret disponibel inntekt.

Å finansiere NRK gjennom skattesystemet er enkelt, effektivt og fjerner behovet for en særskilt og kostnadskrevende innkrevingsordning for kringkastingsavgiften. Dermed kan NRKs lisenskontor i Mo i Rana avvikles. For å kompensere for bortfallet av arbeidsplasser ved lisenskontoret foreslår regjeringen å øke bevilgningene til Nasjonalbibliotekets virksomhet i Mo i Rana. Det vises til omtale i Prop. 1 S (2019–2020) for Kulturdepartementet.

Det vises til forslag til Stortingets skattevedtak for inntekståret 2020 §§ 6-3 og 6-5. Det vises videre til forslag til endringer i skatteloven § 16-1 tredje ledd tredje punktum, merverdiavgiftsloven § 5-7 og kringkastingsloven § 6-4. Endringene i skatteloven foreslås å tre i kraft straks, med virkning fra og med inntektsåret 2020. Endringene i merverdiavgiftsloven og kringkastingsloven foreslås å tre i kraft 1. januar 2020.

3.2 Vurderinger og forslag

3.2.1 Endringer i personfradraget

NRKs økonomiske rammer for 2020 skal i tråd med Meld. St. 17 (2018–2019) Mangfald og armlengds avstand og Innst. 365 S (2018–2019) ta utgangspunkt i NRKs inntekter fra kringkastingsavgiften i 2019, justert med lønns- og prisvekst, fratrukket et effektiviseringskrav på 0,5 pst. Det skal også tas hensyn til at NRK får lavere kostnader når innkrevingen av kringkastingsavgiften avvikles. Den statlige bevilgningen til NRKs kringkastingsvirksomhet er omtalt i Prop. 1 S (2019–2020) for Kulturdepartementet.

Finansieringen av NRKs virksomhet skal i tråd med Innst. 365 S (2018–2019) dekkes inn ved å redusere personfradraget. En provenynøytral omlegging innebærer at personfradraget må reduseres slik at den maksimale skatteøkningen isolert sett utgjør om lag 3 400 kroner for en husholdning med to skattytere. Til sammenligning ville videreføring av dagens ordning med kringkastingsavgift belastet husholdningen med om lag 3 100 kroner i 2020.

Regjeringen vil begrense reduksjonen i disponibel inntekt som følge av en provenynøytral omlegging for de det gjelder. Det foreslås derfor at personfradraget reduseres slik at en husholdning med to skattytere, som betaler kringkastingsavgift, kommer om lag uendret ut. Regjeringens forslag om å lønnsjustere personfradraget bidrar også til å begrense nedgangen i personfradraget. Samlet lettelse sammenlignet med en provenynøytral omlegging av finansieringen av NRK anslås til 455 mill. kroner påløpt og 365 mill. kroner bokført i 2020.

Samlet foreslås det at personfradraget reduseres til 51 300 kroner i 2020, jf. punkt 4.1.4. Det vises til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2020 § 6-3.

3.2.2 Endringer i skattefradraget for pensjonister

Etter gjeldende regler betaler ikke enslige pensjonister med minstepensjon (om lag 207 200 kroner i 2020) skatt. For at det fortsatt ikke skal betales skatt på minste pensjonsnivå etter reduksjonen i personfradraget, foreslår regjeringen å øke det særskilte skattefradraget for pensjonsinntekt med 1 430 kroner sammenlignet med referansesystemet for 2020, til 32 330 kroner. Enslige og ektepar med kun minstepensjon får dermed ingen skatteøkning som følge av at NRK skattefinansieres fra 2020. I tillegg foreslås det at satsen for nedtrapping av fradraget i trinn 1 økes fra 15,3 til 16,7 pst. Satsøkningen innebærer at økningen i skattefradraget fases ut i løpet av nedtrappingen i trinn 1. Pensjonister med pensjonsinntekt fra minstepensjon og opp til om lag 306 000 kroner (innslagspunktet i trinn 2 for nedtrapping av fradraget) får helt eller delvis glede av økningen i skattefradraget.

De foreslåtte endringene i det særskilte skattefradraget i pensjonsinntekt innebærer en lettelse for pensjonistgruppen samlet på om lag 225 mill. kroner påløpt og 180 mill. kroner bokført i 2020.

Det vises til forslag til Stortingets skattevedtak for inntekståret 2020 § 6-5 første ledd. Det vises videre til forslag til endring av skatteloven § 16-1 tredje ledd tredje punktum. Endringen foreslås å tre i kraft straks, med virkning fra og med inntektsåret 2020.

3.2.3 Endringer i merverdiavgiftsloven

Omsetning og uttak av kringkastingstjenester som er finansiert av kringkastingsavgiften er i dag merverdiavgiftspliktig, men med redusert sats på 12 pst., jf. merverdiavgiftsloven § 5-7.

Merverdiavgift på kringkastingsavgiften ble innført 1. januar 2003. Det innebar at NRK måtte beregne merverdiavgift med redusert sats på kringkastingsavgiften. Samtidig fikk NRK rett til fradrag for inngående merverdiavgift på anskaffelser av varer og tjenester til bruk i kringkastingsvirksomheten. Bakgrunnen for innføringen av merverdiavgiftsplikten var «å fjerne den prisbarrieren som merverdiavgiften representerer for NRK ved valget mellom å utføre tjenester ved egne ansatte (egenproduksjon) eller å kjøpe tjenester fra andre (eksternproduksjon)», jf. side 34 Ot.prp. nr. 1 (2002–2003).

Den nye finansieringsordningen medfører usikkerhet om omfanget av NRKs fradragsrett for inngående merverdiavgift. Som ved innføringen av avgiftsplikten i 2003 er det også nå en forutsetning at merverdiavgiften skal være nøytral for NRKs beslutninger om egenproduksjon (uten avgift) og kjøp fra andre (med avgift). Regjeringen varslet i Meld. St. 17 (2018–2019) Mangfald og armlengds avstand at dette skulle løses ved å etablere en kompensasjonsordning for merverdiavgift.

Departementet foreslår at nøytral merverdiavgift for NRK sikres ved å videreføre merverdiavgiftsplikten. Alternativet, som er å opprette en særskilt kompensasjonsordning for NRK, vil bli komplisert og øke de administrative kostnadene for NRK og staten. NRKs merverdiavgiftsplikt foreslås videreført ved å endre merverdiavgiftsloven § 5-7, slik at NRK plikter å beregne merverdiavgift med redusert sats på statlige tilskudd som mottas for å finansiere allmennkringkastingstjenester. Med allmennkringkastingstjenester menes alle tjenester som tilbys av NRK i henhold til selskapets allmennkringkastingsoppdrag.

Lovforslaget innebærer at merverdiavgiftsloven § 5-7 blir en bestemmelse som både hjemler merverdiavgiftsplikten for det statlige tilskuddet, og samtidig regulerer at merverdiavgiften skal beregnes med redusert sats.

Det vises til forslag til endring av merverdiavgiftsloven § 5-7.

3.2.4 Endringer i kringkastingsloven

I kringkastingsloven § 6-4 fremgår det at:

«Virksomheten i Norsk rikskringkasting AS finansieres ved kringkastingsavgift, salgsinntekter m.v. Virksomheten kan ikke​ finansieres ved reklame​ i NRKs allmennkanaler eller tekstfjernsyn. Kringkastingsavgift fastsettes av Stortinget.»

NRK skal fra 1. januar 2020 finansieres over statsbudsjettets utgiftsside samtidig som kringkastingsavgiften oppheves. Bestemmelsen om finansering mv. i kringkastingsloven § 6-4 må dermed endres. Departementet foreslår at «kringkastingsavgift» i bestemmelsens første punktum erstattes med «statlige tilskudd». I tillegg foreslår departementet at siste punktum, om fastsettelse av kringkastingsavgift, oppheves.

3.3 Administrative og økonomiske konsekvenser

Regjeringens forslag er en forenkling for privatpersoner og bedrifter og medfører ikke økte administrative kostnader for Skatteetaten. Når kringkastingsavgiften avvikles, slipper alle som i dag betaler kringkastingsavgift å forholde seg til en faktura som kommer to ganger i året. Omgåelse blir ikke lenger mulig, og kontroll av lisensbetaling blir overflødig, slik at NRKs lisenskontor i Mo i Rana kan avvikles. Statens innkrevingssentral (SI) vil heller ikke lenger ha oppgaver ved innkrevingen. Samlet direkte innsparing som følge av omleggingen er om lag 139 mill. kroner. For å kompensere for bortfallet av arbeidsplasser i Mo i Rana foreslår regjeringen å øke overføringene til Nasjonalbibliotekets virksomhet i Mo i Rana. Det vises til omtale i Prop. 1 S (2019–2020) for Kulturdepartementet.

Den nye finansieringsmodellen innebærer at alle personer med en viss inntekt bidrar til å finansiere NRK gjennom redusert personfradrag i inntektsskatten for personer. Dette skjer automatisk ved tilpasset løpende skattetrekk og skatteoppgjør, uten at skattyter må foreta seg noe.

Regjeringen reduserer skattebelastningen ved å redusere personfradraget mindre enn en provenynøytral omlegging av finansieringen av NRK skulle tilsi, og ved å øke skattefradraget for pensjonsinntekt.

Forslagene til endringer i personfradraget og skattefradraget for pensjonister anslås samlet sett å redusere provenyet med om lag 680 mill. kroner påløpt og 545 mill. kroner bokført i 2020, inkludert lønnsjustering av personfradraget. Hvordan omleggingen slår ut for den enkelte skattyter avhenger av om personen har betalt kringkastingsavgift tidligere, personens inntekter og fradrag og antall personer i husholdningen som kringkastingsavgiften har vært delt mellom.

Husholdninger med én skattyter som har betalt kringkastingsavgift, kommer betydelig bedre ut enn om avgiften hadde blitt videreført. For denne gruppen (for eksempel aleneforsørgere med barn) vil omleggingen øke den disponible inntekten med minst om lag 1 500 kroner. Enslige pensjonister med pensjonsinntekt på minste pensjonsnivå (om lag 207 200 kroner) vil få økt disponibel inntekt tilsvarende det de slipper å betale i kringkastingsavgift, det vil si om lag 3 100 kroner.

De fleste husholdninger med to skattytere som i 2019 betaler kringkastingsavgift, vil få om lag uendret disponibel inntekt. En del husholdninger med to skattytere vil få økt disponibel inntekt, for eksempel hvis den ene ikke påvirkes fullt ut av reduksjonen i personfradraget. Husholdninger med to personer som er pensjonister, vil få økt disponibel inntekt dersom minst en av dem kun har pensjonsinntekt som er mindre enn om lag 300 000 kroner og de i dag betaler kringkastingsavgift. Har begge kun minstepensjon, berøres de ikke av skatteøkningen og får økt disponibel inntekt tilsvarende det de slipper å betale i kringkastingsavgift, som utgjør om lag 3 100 kroner.

Personer med særlig lav alminnelig inntekt (på grunn av lav bruttoinntekt og/eller høye fradrag) vil heller ikke bli påvirket av reduksjonen i personfradraget. En person med kun lønns- og trygdeinntekt og kun personfradrag og minstefradrag kan ha en inntekt på inntil om lag 93 300 kroner i 2020 uten å få økt skatt som følge av omleggingen. Det gjelder blant annet mange skoleelever og studenter.

Skattytere i deler av Troms og Finnmark (tiltakssonen) har 3,5 prosentenheter lavere skattesats på alminnelig inntekt enn resten av landet. Dette reduserer den isolerte skatteøkningen av lavere personfradrag med inntil om lag 250 kroner per person.

De som ikke betaler kringkastingsavgift i 2019, får heller ikke glede av at avgiften faller bort og vil kunne få økt skatt avhengig av nivået på inntekten og fradrag. Omleggingen medfører videre at bedrifter ikke lenger skal betale kringkastingsavgift. Det betyr lavere utgifter for bedriftene, og at administrasjonskostnadene ved å følge opp plikten til å betale kringkastingsavgift faller bort.

3.4 Ikrafttredelse

Endringene i merverdiavgiftsloven og kringkastingsloven foreslås å tre i kraft 1. januar 2020. Endringen i skatteloven foreslås å tre i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2020.

4 Personskatt for øvrig

4.1 Sentrale satser, grenser og fradrag

4.1.1 Skatt på alminnelig inntekt

Da regjeringen overtok i 2013, var skattesatsen på alminnelig inntekt 28 pst. Enigheten i Stortinget om skattereform (Innst. 273 S (2015–2016)) innebar at skattesatsen på alminnelig inntekt for personer og selskap skulle reduseres til 23 pst. i 2018. Enigheten innebar samtidig at ytterligere reduksjoner av skattesatsen på alminnelig inntekt for selskap og personer skulle vurderes i lys av utviklingen internasjonalt, og spesielt i våre naboland.

Regjeringen reduserte skattesatsen til 22 pst. i budsjettet for 2019. Det ble vist til at Norge fortsatt hadde den høyeste selskapsskattesatsen i Norden, og at flere land hadde redusert eller varslet reduksjoner av selskapsskatten. Lavere skattesats på alminnelig inntekt for både personer og selskap stimulerer til økte investeringer, økt arbeidstilbud og økt sparing. Lavere skattesats reduserer også gevinsten av skattemessige tilpasninger over landegrensene.

Regjeringen foreslår ingen endringer i skattesatsen på alminnelig inntekt i 2020, men vil fortsette å følge med på den internasjonale utviklingen.

4.1.2 Trinnskatt

Trinnskatt på personinntekt ble innført i 2016. Trinnskatten ble innført for å dekke inn hoveddelen av provenytapet i personbeskatningen som følge av lavere skattesats på alminnelig inntekt, men slik at samlet skattesats (summen av sats på alminnelig inntekt og trinnskatt) ble redusert. Trinnskatten har fire innslagspunkter med stigende skattesats for hvert innslagspunkt. Trinn 3 og 4 erstattet den tidligere toppskatten. Regjeringen nådde i 2019 målsettingen i Meld. St. 4 (2015–2016) Bedre skatt – En skattereform for omstilling og vekst om å redusere marginalskatten i alle trinn med minst 0,8 prosentenheter sammenlignet med 2015.

Regjeringen foreslår for 2020 å holde satsene i alle trinn uendret, det vil si på 1,9 pst. i trinn 1, 4,2 pst. i trinn 2, 13,2 pst. i trinn 3 (11,2 pst. i tiltakssonen i Troms og Finnmark fylke) og 16,2 pst. i trinn 4. Innslagspunktene foreslås justert med forventet lønnsvekst, til 180 800 kroner i trinn 1, 254 500 kroner i trinn 2, 639 750 kroner i trinn 3 og 999 550 kroner i trinn 4.

Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2020 § 3-1.

Som følge av at fylkene Troms og Finnmark slås sammen til ett fylke fra 1. januar 2020, er det nødvendig å justere noe i angivelsen av området i dette fylket hvor personer har redusert trinnskatt (tiltakssonen). Det vises til omtale i kapittel 16 om opprettinger og presiseringer i lovtekst mv. Tilsvarende gjelder for bestemmelsen om fellesskatt til staten.

Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2020 §§ 3-1 annet ledd og 3-2 annet ledd første strekpunkt.

4.1.3 Minstefradrag

Det gis minstefradrag i lønns-, trygde- og pensjonsinntekt når alminnelig inntekt fastsettes. I 2019 utgjør minstefradraget 45 pst. av samlet lønn og trygd med et maksimalt nivå på 100 800 kroner. Minstefradraget i lønn var opprinnelig et sjablongfradrag for å dekke utgifter til opptjening av inntekten, men har over tid også fått en fordelingsmessig begrunnelse. Selvstendig næringsdrivende får fradrag for faktiske kostnader de har i næringsvirksomheten.

Regjeringen foreslår å øke maksimalt minstefradrag i lønn og trygd med anslått lønnsvekst, til 104 450 kroner. Minstefradraget er økt betydelig de siste årene. Med forslaget for 2020 vil overgangen fra sats til øvre grense i minstefradraget skje ved en inntekt på om lag 232 100 kroner.

Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2020 § 6-1 første ledd.

Fra og med 2005 har det vært et eget minstefradrag i pensjonsinntekt. Det utgjør 31 pst. av samlet pensjonsinntekt med et maksimalt nivå på 85 050 kroner i 2019. Minstefradraget i pensjonsinntekt er lavere enn minstefradraget i lønn blant annet fordi det ikke skal dekke utgifter til inntektens erverv. Samlet skatt er likevel betydelig lavere for pensjonister enn andre skattytere med like store inntekter. Det skyldes dels at pensjonister betaler lavere trygdeavgift (5,1 pst. i stedet for 8,2 pst.), dels at det gis et særskilt skattefradrag for pensjonsinntekt for alderspensjonister på inntil 30 000 kroner i 2019.

Regjeringen foreslår å øke maksimalt minstefradrag i pensjonsinntekt med veksten i ordinær alderspensjon til 87 450 kroner.

Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2020 § 6-1 annet ledd.

4.1.4 Personfradrag

Det gis et personfradrag i alminnelig inntekt. Fradraget er 56 550 kroner i 2019. I alminnelig inntekt inngår alle skattepliktige inntekter. Regjeringen foreslår å lønnsjustere personfradraget samtidig som personfradraget reduseres som ledd i omleggingen av finansieringen av NRK. Personfradraget reduseres mindre enn det som er nødvendig for at omleggingen skal være provenynøytral, jf. punkt 3.2.1. Det gir en skattelettelse på 380 mill. kroner påløpt og 305 mill. kroner bokført i 2020. Lønnsjusteringen av personfradraget anslås i tillegg å redusere provenyet med om lag 75 mill. kroner påløpt og 60 mill. kroner bokført i 2020.

Personfradraget i 2020 foreslås satt til 51 300 kroner.

Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2020 § 6-3.

4.1.5 Andre grenser og fradrag

Skattefradraget for pensjonsinntekt ble innført i forbindelse med pensjonsreformen i 2011. Skattefradraget trappes ned med pensjonsinntekten, i to trinn med ulike satser. Fradraget sikrer at pensjonister med minste pensjonsnivå for enslige ikke skal betale skatt. For at enslige minstepensjonister fortsatt ikke skal betale skatt av minstepensjon når personfradraget reduseres som følge av omleggingen av NRK-finansieringen, må skattefradraget økes, jf. punkt 3.2.2. Regjeringen foreslår å øke det maksimale fradragsbeløpet til 32 330 kroner. I tillegg foreslås det at nedtrappingen av fradraget i trinn 1 økes fra 15,3 til 16,7 pst.

Videre økes innslagspunktene for nedtrapping i trinn 1 i skattefradraget for pensjonsinntekt med anslått vekst i minste pensjonsnivå fra 198 200 kroner til 204 150 kroner. Innslagspunktet for nedtrapping i trinn 2 i skattefradraget for pensjonsinntekt økes med veksten i ordinær alderspensjon fra 297 900 kroner til 306 300 kroner.

Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2020 § 6-5. Det vises videre til forslag til endring i skatteloven § 16-1 tredje ledd tredje punktum.

Bunnbeløpet i reisefradraget foreslås økt med anslått prisvekst fra 22 700 kroner til 23 100 kroner, jf. forslag til endring av skatteloven § 6-44 første ledd annet punktum. Det foreslås at endringen trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2020.

Øvrige beløpsgrenser holdes nominelt uendret. Det gjelder blant annet nedre grense for å betale trygdeavgift, maksimalt fradrag for innbetalt fagforeningskontingent mv., maksimalt foreldrefradrag, særskilt fradrag i deler av Troms og Finnmark fylke (tiltakssonen), kilometersatsene i reisefradraget, maksimalt fradrag for gaver til frivillige organisasjoner, den skattefrie nettoinntekten og formuestillegget i skattebegrensningsregelen, særfradraget for enslige forsørgere, fiskerfradraget, sjømannsfradraget, bunnbeløpet i formuesskatten og maksimal årlig og samlet sparing i BSU. Dette øker provenyet med om lag 198 mill. kroner påløpt og 158 mill. kroner bokført i 2020. Anslaget inkluderer samspillseffekter og avrundinger ved endringer i skatt på inntekt og formue for personer.

Det vises til tabell 1.4 for en oversikt over forslagene til ulike satser, grenser og fradrag i personbeskatningen.

4.2 Opsjonsskatteordningen for små oppstartsselskap

Etter skatteloven § 5-14 gis det gunstig skattemessig behandling ved kjøp av aksjer til underkurs og tildeling av opsjoner i arbeidsforhold, det vil si aksjer eller opsjoner i det selskapet man arbeider i. I forbindelse med statsbudsjettet for 2018 vedtok Stortinget i tillegg en ny og særlig gunstig ordning for beskatning av opsjoner i arbeidsforhold for små oppstartsselskap. Under denne ordningen skal skattlegging av opsjonsfordelen først skje ved realisasjon av aksjene. Ordningen gjelder for selskap med inntil ti ansatte, omsetning og balansesum inntil 16 mill. kroner og som er seks år eller yngre. Ved innløsning av opsjonene beregnes den fordelen som den ansatte ville ha blitt lønnsbeskattet for på innløsningstidspunktet, altså differansen mellom aksjen(e)s markedsverdi og innløsningsprisen, fratrukket eventuell opsjonspremie betalt av den ansatte. Det beregnes også en opsjonsfordel for den ansatte. Opsjonsfordelen som kan gi utsatt skatt etter særreglene, er begrenset til 500 000 kroner i løpet av den enkeltes ansettelsesforhold i et selskap. Ordningen er begrenset til personer som ansettes etter 1. januar 2018.

Departementet foreslår at maksimalt antall ansatte i selskapene i opsjonsordningen for små oppstartsselskap økes fra 10 til 12, og at maksimal opsjonsfordel per ansatt økes fra 500 000 kroner til 1 mill. kroner.

I dag skal arbeidsgiver rapportere inn opsjonsfordelen som omfattes av særordningen til skattemyndighetene først når skatteplikten oppstår, som hovedregel ved arbeidstakers salg av aksjene som er kjøpt ved opsjonen. Opsjonsfordelen beskattes likevel senest når arbeidstakeren har eid aksjene i fem år regnet fra innløsningstidspunktet for opsjonen. Fra den ansatte får opsjonen til den løses inn i aksjer må det gå minst tre år og maksimalt ti år. Det innebærer at opsjonene vil bli rapportert inn tidligst tre år etter tildeling og senest femten år etter tildeling. Etter departementets syn er det uheldig at det ikke foreligger noen oversikt over bruken av ordningen, særlig når ordningen utvides til flere selskap og maksimal opsjonsfordel økes. Dette bidrar også til at det er stor usikkerhet om provenyvirkningene av ordningen.

Departementet vil sende på høring et forslag til en enkel rapporteringsplikt for bruken av ordningen. En slik rapportering bør blant annet omfatte informasjon om hvilke ansatte som er tildelt opsjoner. Det antas at en eventuell rapporteringsordning kan være klar i løpet av inntektsåret 2020, med sikte på at rapportering skal skje første gang i 2021. Dette vil gi en viss oversikt over bruken av ordningen, med begrensede administrative konsekvenser både for bedriftene og skattemyndighetene.

De foreslåtte endringene innebærer statsstøtte til de selskapene som omfattes av ordningen, jf. EØS-avtalen artikkel 61. Endringene krever derfor notifisering og godkjenning av EFTAs overvåkningsorgan (ESA) før de iverksettes. Departementet jobber for og legger til grunn at endringene vil bli godkjent før nyttår, slik at den kan gjelde fra 1. januar 2020. For det tilfellet at godkjenning likevel først blir gitt etter nyttår, foreslår departementet at lovendringen skal tre i kraft fra det tidspunkt Kongen bestemmer. På denne måten kan endringene iverksettes så snart godkjenningen foreligger, men altså tidligst fra 1. januar 2020.

Provenyvirkningene av forslaget vil fases inn over tid som følge av at ordningen er avgrenset til nyansatte etter 1. januar 2018. På svært usikkert grunnlag anslås provenytapet til 400 mill. kroner påløpt og 320 mill. kroner bokført i 2020. Fullt innfaset anslås provenyet redusert med om lag 800 mill. kroner per år. Anslagene bygger på at ordinær lønn reduseres når avlønningen i større grad skjer gjennom opsjonsavtaler. Det langsiktige provenytapet vil være mindre, anslagsvis 270 mill. kroner per år, fordi en andel av provenyet kommer tilbake etter hvert som aksjene som er kjøpt ved hjelp av opsjoner blir realisert og eventuell gevinst beskattes. Over tid kan også provenyet øke i den grad ordningen bidrar til at flere lønnsomme prosjekter blir gjennomført.

Departementet viser til forslag til endring i skatteloven § 5-14 fjerde ledd bokstav a. Øvrige endringer gjennomføres i forskrift. Departementet foreslår at endringene trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

4.3 Arbeidsgivers dekning av pendleres besøksreiser med fly innenfor EØS

I forbindelse med Statsbudsjettet 2019 ble det innført en samlet, øvre beløpsgrense i reisefradraget på 97 000 kroner, jf. Prop. 1 LS (2018–2019) punkt 5.3. Beløpsgrensen i fradragsreglene begrenset også skattefritaket for arbeidsgivers dekning av pendleres besøksreiser til hjemmet på tilsvarende måte.

Arbeidsgivers dekning av pendleres utgifter til besøksreiser til hjemmet behandles etter den såkalte nettometoden, jf. skatteloven § 5-11 første ledd bokstav a. Nettometoden innebærer at arbeidsgiver skattefritt kan dekke pendleres utgifter til besøksreiser med samme beløp som pendleren selv ville hatt rett til fradrag for. Skattefritaket fremgår også av skattelovforskriften § 5-15-5 tolvte ledd. Bare dekning utover fradragsberettiget beløp regnes som skattepliktig arbeidsinntekt for arbeidstaker, og det skal svares arbeidsgiveravgift av beløpet.

Etter skatteloven § 6-44 gis det fradrag for skattyters utgifter til reiser mellom hjem og arbeidssted (arbeidsreiser) og for pendleres besøksreiser til hjemmet. Det gis bare fradrag for årlige reiseutgifter over et bunnbeløp på 22 700 kroner (2019-regler), og det gis ikke for beløp som overstiger grensen på 97 000 kroner. Reglene som ble innført fra 2019, innebærer at skatteplikt og plikt til å betale arbeidsgiveravgift, utløses ved dekning utover beløpsgrensen på 97 000 kroner.

Dekning av arbeidsgiverbetalte utgifter innrapporteres av arbeidsgiver. Slik tredjepartsrapportering gjør kontrollmulighetene betydelig bedre enn ved egenrapportering.

Regjeringen mener det er behov for mer fleksibilitet for arbeidsgivere, og ønsker ikke å begrense arbeidsgivers skattefrie dekning av pendleres flyreiser innenfor EØS til 97 000 kroner i året. Det foreslås at utvidelsen i reglene gis virkning fra og med inneværende inntektsår.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at den øvre beløpsgrensen på 97 000 kroner ikke skal gjelde ved arbeidsgivers dekning av dokumenterte utgifter til besøksreiser med rutegående fly innenfor EØS. Skattefritaket vil være begrenset til de tilfellene hvor pendleren får flybilletter av arbeidsgiver og der arbeidsgiver refunderer pendlerens utgifter til flybilletter mot dokumentasjon. Forslaget innebærer ulik regulering av tilfeller der pendleren selv betaler og krever fradrag for besøksreiser med fly, og tilfeller der arbeidsgiver er villig til å dekke pendlerens flybilletter.

For å gjøre reglene mer tilgjengelig for skattytere og arbeidsgivere, foreslås det samtidig at hovedreglene om arbeidsgivers dekning av pendlerutgifter (kost, losji og besøksreiser) tas ut av skattelovforskriften og samles på ett sted i skatteloven.

Det vises til forslag til endringer i skatteloven § 5-15 første ledd ny bokstav q. I tillegg gjøres det nødvendige endringer i skattelovforskriften.

Endringene vil gjøre det enklere for arbeidsgivere som dekker flybilletter for ansatte som pendler. Det skyldes at de ikke lenger må holde oversikt over arbeidstakers samlede reiseutgifter. I budsjettet for 2019 ble det ikke budsjettert med økte skatteinntekter av endringen i reglene for arbeidsgivers dekning av reiseutgifter. Dette tilsier at det heller ikke budsjetteres med provenyvirkningen av å reversere endringen. Det legges derfor til grunn at endringene i budsjettet for 2020 ikke har provenyvirkninger.

Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2019.

4.4 Begrensning av kildeskatt på pensjon, uføretrygd og andre uføreytelser

Person som ikke er bosatt i Norge etter skatteloven § 2-1, plikter å betale kildeskatt på pensjon mv. fra Norge, jf. skatteloven § 2-3 fjerde ledd. Kildeskatten beregnes av brutto inntekt. Det vil si at det ikke gis rett til fradrag i inntekten. Det gis heller ingen rett til fradrag i fastsatt skatt. Nivået på kildeskattesatsen (15 pst.) er tilpasset at det ikke gis rett til fradrag.

Skattyter bosatt i annen EØS-stat kan likevel kreve fradrag etter samme regler som gjelder for bosatte i Norge, når hele eller tilnærmet hele skattyterens inntekt av arbeid, pensjon, uføreytelser eller virksomhet skattlegges her, jf. skatteloven § 6-71 første ledd. For at inntektskravet skal anses oppfylt, er det i forarbeidene lagt til grunn at minst 90 pst. av inntekten må skattlegges i Norge, jf. Ot. prp. nr. 1 (2005–2006) punkt 9.5.1.1. Regelen er begrunnet i at det er rimelig at EØS-borgere bosatt i annen EØS-stat, som har det vesentligste av sin inntekt fra Norge, likestilles med skattytere som er bosatt her (alminnelig skatteplikt).

Når vilkårene for fradrag etter skatteloven § 6-71 er oppfylt, gis det fullt personfradrag og minstefradrag, og det skal svares skatt til staten etter de ordinære skattesatsene.

EFTAs overvåkingsorgan (ESA) har i grunngitt uttalelse 19. desember 2017 kommet til at reglene om beskatning av personer bosatt i annen EØS-stat som mottar pensjon fra Norge, i enkelte tilfeller er i strid med EØS-avtalens regler om fri bevegelighet for arbeidstakere. ESA legger til grunn at det må gjelde en videre fradragsrett hvis skattepliktig inntekt i bostedsstaten er for lav til at skattyter kan få utnyttet retten til personlige fradrag der. I det aktuelle tilfellet får skattyter heller ikke utnyttet slike fradrag i Norge fordi inntekten her er for lav, jf. skatteloven § 6-71.

På grunn av usikkerheten ved om reglene er i samsvar med forpliktelsene etter EØS-avtalen, foreslår departementet at visse skattytere kan kreve nedsettelse av kildeskatt fastsatt etter skatteloven § 2-3 fjerde ledd.

Regelen vil omfatte personer som er bosatt i annen EØS-stat, har opptjent rett til pensjon, uføretrygd eller andre uføreytelser fra Norge gjennom utøvelse av retten til fri bevegelighet for arbeidstakere etter EØS-avtalen og ikke får utnyttet retten til personlige fradrag i bostedsstaten. Med personlige fradrag menes i denne sammenheng fradragsregler eller tilsvarende skattefordeler som skal ivareta skattyterens skatteevne. Skattyter må dokumentere at vilkårene er oppfylt.

Regelen vil ikke omfatte personer som ikke har utnyttet retten til fri bevegelighet når pensjon mv. fra Norge er opptjent, og som for eksempel flytter til en annen EØS-stat som pensjonist. Denne gruppen skattytere vil for øvrig ofte oppfylle inntektskravet i skatteloven § 6-71, og kan kreve fradrag etter de alminnelige regler.

Flere skatteavtaler som Norge har inngått med andre EØS-stater, avskjærer Norges adgang til å ilegge kildeskatt på pensjon mv. Forslaget vil dermed ikke omfatte skattytere som er bosatt i disse EØS-statene. Dette gjelder per i dag skattytere bosatt i Irland, Spania, Kroatia, Estland, Latvia og Litauen.

Regelen innebærer at kildeskatt på pensjon, uføretrygd og andre uføreytelser kan kreves nedsatt. Skatten kan settes ned til skatten på slike ytelser beregnet etter satsene som gjelder for bosatte i Norge. I den alternative skatteberegningen gis det forholdsmessige fradrag etter skatteloven §§ 6-30 til 6-32 (minstefradrag) og § 15-4 første ledd (personfradrag). Fradragene beregnes etter forholdet mellom inntekt som er skattepliktig til Norge etter skatteloven § 2-3 fjerde ledd og skattyterens samlede inntekter i Norge og i utlandet (globalinntekt). Departementet legger til grunn at innslagspunktene for trinnskatten skal beregnes forholdsmessig på samme måte som fradragene. For pensjon gis det også fradrag etter skatteloven § 16-1.

Departementet viser til forslag til ny § 17-10 i skatteloven.

Endringene vil medføre at fastsettingen av skatt for de aktuelle skattyterne blir mer ressurskrevende enn tidligere. På svært usikkert grunnlag anslås forslaget å redusere provenyet med 3 mill. kroner påløpt i 2019, som i sin helhet bokføres i 2020.

Det foreslås at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2019.

4.5 Oppheve skatteplikt og fradragsrett for underholdsbidrag mv.

4.5.1 Innledning og sammendrag

Regelmessig personlig understøttelse (underholdsbidrag mv.) som ytes etter privat avtale eller lov, regnes som skattepliktig inntekt for mottakeren og er fradragsberettiget for giveren.

Den vanligste formen for skattepliktig og fradragsberettiget understøttelse er i dag underholdsbidrag til tidligere ektefelle etter separasjon eller skilsmisse. Reglene om personlig understøttelse går helt tilbake til 1911. Den gang var det offentlige stønadssystemet lite utbygget, og det var mer naturlig at skattesystemet tok hensyn til at skattyter forsørget andre. Den opprinnelige begrunnelsen for fradraget har derfor falt bort.

Reglene om personlig understøttelse er i tillegg kompliserte for skattytere og krevende for Skatteetaten å kontrollere. Vilkårene for fradragsrett og skatteplikt er skjønnsmessige og derfor lite egnet for automatiserte prosesser. En rekke unntak er ikke lovregulert. Utførte kontroller har vist at etterlevelsen av reglene er svak. Til tross for at det er få som krever fradraget, er kontrollutfordringene store.

Regjeringen foreslår at skatteplikt og fradragsrett for personlig understøttelse oppheves.

Det foreslås samtidig noen mindre opprettinger i reglene om underholdsbidrag fra konkursbo. Slike bidrag skal fremdeles regnes som skattepliktig inntekt for mottaker og komme til fradrag for boet. Det foreslås ingen endringer i reglene om leie-, bruks- og forpaktningsavgift eller føderåd.

Forslaget vil gi administrative besparelser for Skatteetaten. Forslaget anslås å øke provenyet med om lag 3 mill. kroner påløpt og 2 mill. kroner bokført i 2020.

Det vises til forslag til endringer i skatteloven § 2-33 første ledd, § 5-42 og § 6-52. Det foreslås at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2020.

4.5.2 Gjeldende rett

Etter skatteloven § 6-52 kan det kreves fradrag for regelmessig personlig understøttelse som skattyter er forpliktet til å yte etter lov eller avtale. Det må være en reell og ubetinget avtale om regelmessige, løpende ytelser over lang tid, og det er krav om et visst økonomisk behov hos mottaker.

Det er et vilkår for fradragsrett at understøttelsen er skattepliktig inntekt på mottakers hånd. Ved understøttelse til mottaker i utlandet er det likevel tilstrekkelig at understøttelsen ville vært skattepliktig for en mottaker i Norge, jf. Rt. 1970 s. 417 Derros. Det stilles derfor ikke krav om at understøttelsen er skattepliktig i mottakerens hjemland.

Skatteplikt for regelmessig personlig understøttelse følger av skatteloven § 5-42 bokstav a. Understøttelser som er skattefrie etter skatteloven § 5-43, gir ikke fradragsrett for yteren. I tillegg er det en rekke unntak fra fradragsrett og skatteplikt som følger av eldre rettspraksis og administrative avgjørelser. Disse unntakene er ikke lovfestet.

Ifølge eldre rettspraksis og administrative avgjørelser gis det ikke fradrag for understøttelse av ektefelle, barn eller andre medlemmer av husholdningen. Det gis heller ikke fradrag for understøttelse av foreldre eller voksne barn. Tidligere kunne foreldre som ikke bodde sammen med barnet sitt, kreve fradrag for barnebidrag. Fradragsrett og skatteplikt for barnebidrag ble opphevet med virkning fra 2003. Skattefritaket for barnebidrag mv. fremgår av skatteloven § 5-43 første ledd bokstav h.

Dette innebærer at den vanligste formen for skattepliktig og fradragsberettiget understøttelse i dag er underholdsbidrag til tidligere ektefelle etter separasjon eller skilsmisse. Slike bidrag ytes enten etter privat avtale eller i medhold av ekteskapsloven kapittel 16. Andre eksempler kan være private avtaler om regelmessig understøttelse av søsken eller fjernere slektninger.

4.5.3 Vurderinger og forslag

Skatteplikt og fradragsrett for regelmessig personlig understøttelse ble innført i det norske skattesystemet i 1911. Opprinnelig skulle reglene tilgodese forsørgelse av personer som skattyter ikke fikk vanlige klasse- eller forsørgelsesfradrag for. Dette gjaldt særlig bidrag til tidligere ektefelle eller barn under 18 år som skattyter ikke bodde sammen med. På den tiden var det offentlige stønadssystemet lite utbygget, og det var derfor mer naturlig at skattesystemet ga rett til slike fradrag og regnet understøttelsen som skattepliktig inntekt. Samtidig var det vanlig at den ene ektefellen var hjemmeværende med barn og ble forsørget av den andre. Over tid er dette endret, og den opprinnelige begrunnelsen gjelder ikke på samme måte i dag. I tillegg har tidligere ordninger med klassefradrag og særlige fradrag for forsørgelse blitt avviklet.

Med fjerning av fradragsretten for barnebidrag i 2003 gis det i dag fradrag for privat understøttelse først og fremst til tidligere ektefelle etter separasjon eller skilsmisse.

I tråd med enigheten i Stortinget om skattereformen (Innst. 273 S (2015–2016)) bør prinsippet om brede grunnlag ligge til grunn i personbeskatningen. Dette tilsier at det kun gis fradrag for utgifter som går med til å erverve inntekter. Fradrag for regelmessig personlig understøttelse er en selvstendig fradragsrett uten tilknytning til inntektserverv. I dag gis både fradrag og skatteplikt i alminnelig inntekt. Den omfordelende effekten av ordninger er derfor liten og mindre enn tidligere, da fradrag ble gitt i en progressivt beskattet nettoinntekt. Ordningen har ikke lenger en god begrunnelse.

Det er også sterke administrative grunner til å oppheve reglene om skatteplikt og fradrag for regelmessig personlig understøttelse. Reglene er kompliserte for skattytere. Vilkårene for fradragsrett og skatteplikt er skjønnsmessige, og en rekke unntak er ikke lovregulert, men følger av eldre rettspraksis og administrative avgjørelser. Det er derfor krevende for den enkelte å vite hva som er skattepliktig, hva som gir rett til fradrag, og hvor fradraget skal føres.

Dette vises blant annet ved kontroller gjennomført i 2016 der antallet personer med rett til fradrag ble redusert fra over 1 600 til om lag 950 personer. Disse krevde i utgangspunktet fradrag på til sammen 80 mill. kroner, som ble redusert til om lag 50 mill. kroner etter kontroll. Det samme året var det knapt 600 skattytere som oppga til sammen om lag 35 mill. kroner som skattepliktig understøttelse. Det foreligger derfor et avvik mellom antallet personer som krever fradrag sammenlignet med antallet personer som oppgir skattepliktige understøttelser. Noe av avviket skyldes bidrag til utlandet som ikke er skattepliktig i Norge.

Det er også store kontrollutfordringer knyttet til disse reglene. Utover de få tilfellene hvor Nav rapporterer inn pliktig underholdsbidrag etter ekteskapsloven, er fradrag og skatteplikt for personlig understøttelse utelukkende basert på egenrapportering. Skjønnsmessige vilkår gjør at reglene er lite egnet for automatiserte prosesser, og ved kontroller avdekkes det mange feil.

Til tross for at antallet skattytere som krever fradraget er lite, er det ressurskrevende for Skatteetaten å gjennomføre kontroller. Det gjelder særlig for betalinger som går til mottaker i utlandet. Det kreves dokumentasjon fra skattyter når den forsørgede bor i utlandet, men ofte er slik dokumentasjon vanskelig å fremskaffe. Ved bidrag betalt til utlandet er mottakeren ikke skattepliktig til Norge. Om lag 25 pst. av de som har fått fradrag for bidrag, har betalt bidrag til mottaker utenfor Norge.

Regjeringen foreslår med dette å fjerne skatteplikt og fradragsrett for regelmessig personlig understøttelse.

Det vises til forslag til endringer i skatteloven § 5-42 og § 6-52.

Skatteloven § 6-42 hjemler også fradragsrett for leie-, bruks- og forpaktningsavgift, og fradragsrett for føderåd. Departementet legger til grunn at gjeldende regler knyttet til slike ytelser videreføres uten endringer.

Underholdsbidrag som ytes av konkursbo i medhold av konkursloven § 106, regnes som skattepliktig inntekt for mottaker etter en særregel i skatteloven § 5-42 bokstav d. Departementet legger til grunn at slikt underholdsbidrag fremdeles skal være skattepliktig for mottaker og fradragsberettiget for boet.

Boets fradragsrett er ikke hjemlet i skatteloven § 6-42, men har fulgt av skatteloven § 2-33 første ledd siste punktum. Ved endringslov 21. juni 2016 nr. 78 ble det gjennomført begrepsendringer i skatteloven i forbindelse med ny skatteforvaltningslov. Ved en inkurie ble skatteloven § 2-33 første ledd siste punktum om konkursboets fradragsrett for underholdsbidrag opphevet, jf. Prop. 130 LS (2016–2017) punkt 16.3. Departementet foreslår at feilen rettes og viser til forslag til endring i skatteloven § 2-33.

4.5.4 Administrative og økonomiske konsekvenser

For de som yter understøttelse, vil forslaget medføre økt skattebelastning tilsvarende 22 pst. (skattesatsen på alminnelig inntekt) av det fradraget som faller bort. Samtidig oppheves skatteplikten for mottakeren. Departementet legger til grunn at underholdsbidrag som bestemmes av Nav eller annet offentlig organ i medhold av ekteskapsloven, vil ta høyde for en økt skattebelastning for giver ved beregningen av størrelsen på bidraget. Videre legges det til grunn at det også kan tas hensyn til endringene i skattebelastningen ved en eventuell revisjon av private avtaler om understøttelse.

Forslaget anslås å øke provenyet med om lag 3 mill. kroner påløpt og 2 mill. kroner bokført i 2020. I tillegg kommer administrative besparelser.

4.5.5 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2020.

4.6 Aksjesparekonto

Fra og med 2019 ble ordningen med aksjesparekonto utvidet slik at også skatt på aksjeutbytte kan utsettes, på samme måte som skatt på gevinst av aksjer på kontoen. For å oppfylle EØS-avtalens krav til likebehandling mellom utenlandske og norske aksjonærer i norske selskap, ble det lagt til grunn at ordningen også må gjelde utenlandske aksjonærer bosatt i EØS. I Prop. 1 LS (2018–2019) punkt 5.6.3 ble det lagt til grunn at reglene om beskatning av uttak må tilpasses for utenlandske kontohavere. Det ble vist til at skattleggingen skal skje etter reglene om kildeskatt på utbytte. Det innebærer at tilbyderen av aksjesparekonto må fastsette skattegrunnlaget og trekke kildeskatt.

Etter skatteloven § 10-13 skal det svares kildeskatt på utbytte til aksjonær hjemmehørende i utlandet. Det er det utdelende selskapet som fastsetter skattegrunnlaget og foretar skattetrekk, jf. skattebetalingsloven § 5-4a første ledd og skatteforvaltningsloven § 9-1 tredje ledd. Bestemmelsene om kildeskatt på utbytte må derfor tilpasses slik at de også gir hjemmel til å pålegge tilbyder av aksjesparekonto å trekke kildeskatt ved utlendingers uttak fra aksjesparekonto. Videre må det presiseres at reglene i skatteforvaltningsloven § 8-8 tredje ledd om melding av foretatt skattetrekk, og reglene om adgangen til å endre fastsatt kildeskatt i skatteforvaltningsloven § 9-5 første ledd, også skal gjelde tilbydere av aksjesparekonto.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteloven § 10-13, skattebetalingsloven § 5-4a og skatteforvaltningsloven §§ 8-8, 9-1og 9-5. Departementet foreslår at endringen i skatteloven § 10-13 trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2019. De øvrige endringene trer i kraft straks med virkning fra og med 1. januar 2019.

4.7 Fastsettelse av forskuddssatser og satser i takseringsforskriften

4.7.1 Innledning og sammendrag

En del satser for beskatning av naturalytelser og utgiftsgodtgjørelser fastsettes formelt to ganger – først ved forskuddsutskrivingen i året før inntektsåret og deretter i takseringsforskriften i november i inntektsåret. Satsene i takseringsforskriften avviker sjelden fra det som følger av de tilsvarende forskuddssatsene.

Næringslivet har gitt uttrykk for at det er kompliserende og mindre forutsigbart å forholde seg til dobbelt sett av satser for henholdsvis forskuddstrekk og skattefastsetting. Etter departementets oppfatning ville det være en forenkling for alle parter dersom satser i forskuddsutskrivingen og takseringsforskriften kunne samordnes.

Departementet foreslår at satser for naturalytelser og utgiftsgodtgjørelser som har betydning for forskuddsutskrivingen kun fastsettes én gang og da i forskuddsutskrivingen før inntektsåret. Det tas ikke sikte på materielle endringer, men kun å endre måten satsene fastsettes på av Skattedirektoratet i dag.

Det vises til forslag til endring av skatteloven § 5-11 tredje og nytt fjerde ledd og § 5-13 annet ledd og tredje ledd første punktum.

Det foreslås at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2020.

4.7.2 Gjeldende rett

Arbeidsgiver skal løpende foreta forskuddstrekk gjennom inntektsåret og må fastsette et trekkgrunnlag. I desember året før inntektsåret fastsetter derfor Skattedirektoratet, i samråd med Finansdepartementet, forskuddssatser som skal brukes i arbeidsgivers gjennomføring av forskuddstrekk i påfølgende inntektsår. Forskuddssatsene inntas i Skattedirektoratets forskuddsmelding.

Forskuddsmeldingen gjør rede for hvilke satser og skatteregler som er lagt til grunn for utskrivning av skattekort/forskuddsskatt og som fremgår av forslag til skattevedtak og Prop. 1 LS for det kommende år. Meldingen er i dag på 33 sider og omtaler all relevant informasjon som påvirker forskuddsutskrivning og arbeidsgivernes beregning av korrekt forskuddstrekk. Det er arbeidsgivere med trekkansvar som er den primære mottakeren av meldingen. Formelt blir satser som blir benyttet i dokumentet fastsatt av Skattedirektoratet i forkant av forskuddsmeldingen. Det er i dag ingen egen kunngjøring av satsene, men Skatteetatens nettsider oppdateres med årets satser.

Skattebetalingsloven § 5-8 inneholder hovedreglene om verdsettelse av de ytelsene som inngår i arbeidsgivernes beregningsgrunnlag for forskuddstrekk:

• Kontantytelser medregnes i beregningsgrunnlaget for forskuddstrekk med sitt bruttobeløp.

• Naturalytelser skal medregnes i den utstrekning og med de beløp som fremgår av departementets forskrifter (delegert til Skattedirektoratet).

• Utgiftsgodtgjørelser er i utgangspunktet trekkpliktige i sin helhet, selv om det ikke foreligger skatteplikt. Det kan likevel i forskrift gis regler om at godtgjørelser i arbeidsforhold skal regnes som trekkpliktige med det beløp som fremkommer etter at godtgjørelsen er redusert med fradragsbeløp etter fastsatte satser (delegert til Skattedirektoratet).

Av de naturalytelser som det fastsettes satser for etter skattebetalingsforskriften § 5-8 B, fastsetter Skattedirektoratet forskuddssatser for fri kost og losji, privat bruk av arbeidsgivers bil (hvor listeprisen ikke står i forhold til fordelen ved den private bruken eller som faller utenfor standardreglene) og kostbesparelse i hjemmet (alle måltider). Videre fastsetter Skattedirektoratet forskuddssatser for følgende utgiftsgodtgjørelser: trekkfri kostgodtgjørelse (innland og utland), trekkfri kostgodtgjørelse på dagreiser (innland og utland) og bilgodtgjørelse.

I november i inntektsåret fastsetter Skattedirektoratet takseringsforskriften med hjemmel i skatteforvaltningsloven § 9-8. Takseringsforskriften inneholder satser som skal legges til grunn for fastsettingen for det samme inntektsåret. Satsene i takseringsforskriften avviker sjelden fra det som følger av de tilsvarende forskuddssatsene.

Skatteloven §§ 5-11 og 5-12 angir hovedprinsippene for beregningen av skattepliktige naturalytelser og godtgjørelser til dekning av utgifter i forbindelse med arbeid. Satser for slike ytelser fastsettes som nevnt av Skattedirektoratet som grunnlag for forskuddstrekket, jf. skattebetalingsloven § 5-8. Disse satsene blir også vedtatt i takseringsforskriften.

Takseringsforskriften tjener delvis som hjemmel for at forskuddssatser skal gis virkning for fastsettelsen. Det gjelder for eksempel forskuddssatsen for privat bruk av arbeidsgivers bil, som fastsettes etter skattebetalingsforskriften § 5-8-11 annet ledd. Her har hjemmelen for forskuddssats ikke et motstykke i skatteloven eller skattelovforskriften. Det er derfor nødvendig å ha en hjemmel for satsen i takseringsforskriften, som kan få virkning for fastsettelsen.

Noen av satsene er derimot allerede fastsatt i skatteregelverket og er kun inntatt i takseringsforskriften av informasjonshensyn. Dette gjelder for eksempel satser for fri kost og losji, og kostbesparelse (naturalytelser). Det følger av skatteloven § 5-12 tredje ledd at ved helt eller delvis fri kost og losji settes fordelen til den verdien som er fastsatt for beregning av forskuddstrekk etter skattebetalingsloven § 5-8 annet ledd. Når satsene får virkning for fastsettelsen direkte med hjemmel i skatteloven § 5-12 tredje ledd, er det ingen formelle grunner til å fastsette disse på nytt i takseringsforskriften.

For utgiftsgodtgjørelser er det gitt en hjemmel i skatteloven § 5-11 tredje ledd, til at departementet kan gi forskrift til utfylling av første ledd og om i hvilken utstrekning reglene for forskuddstrekk i utgiftsgodtgjørelser skal gis tilsvarende anvendelse ved skattefastsettingen, jf. skattebetalingsloven § 5-8 tredje ledd. Slik forskrift er ikke gitt. For at satsene for trekkfrie utgiftsgodtgjørelser skal få virkning for fastsettelsen, er disse inntatt i takseringsforskriften.

4.7.3 Vurderinger og forslag

Næringslivet har gitt uttrykk for at det er kompliserende og mindre forutsigbart å forholde seg til dobbelt sett av satser for henholdsvis forskuddstrekk og skattefastsetting. Arbeidsgiverne må i dag forholde seg til begge fastsettingene, selv om det i praksis ikke er noen avvik mellom dem. For Skatteetaten er det ressurskrevende å fastsette disse satsene i to omganger. Etter departementets oppfatning ville det være en forenkling dersom satser i forskuddsutskrivingen og takseringsforskriften kunne samordnes. Departementet foreslår derfor at satser for naturalytelser og utgiftsgodtgjørelser som har betydning for forskuddsutskrivingen, kun fastsettes en gang og da som ledd i forskuddsutskrivingen før inntektsåret.

Endringsforslaget retter seg kun mot satser som inngår i arbeidsgivers gjennomføring av forskuddstrekk. Fastsettelse av andre satser, blant annet satser som spesielt gjelder næringsdrivende, blir ikke vurdert endret i denne omgang. Videre tar endringen sikte på satser som blir fastsatt ved forskuddsutskrivingen og som blir stående i det etterfølgende inntektsåret. For satser som i dag enten blir fastsatt eller som kan bli endret i løpet av inntektsåret, er det ikke grunn til gjøre endringer. Dette omfatter blant annet satser for smusstillegg (tilgjengelig i april i inntektsåret), redskap og verktøyhold (bygger på overenskomst for byggfag) og snitt for normrente.

Forskuddssatsene som Skattedirektoratet fastsetter for fri kost og losji og kostbesparelse er gitt virkning for fastsettingen gjennom skatteloven § 5-12 tredje ledd. Takseringsforskriftens bestemmelser om dette kan derfor tas ut.

I tilfeller der satsene ikke har annen hjemmel enn takseringsforskriften for å kunne legges til grunn for fastsettelsen, må det gis hjemmel i skatteregelverket for at satsene skal kunne fastsettes endelig ved forskuddsutskrivingen. Skattedirektoratet fastsetter forskuddssatser for privat bruk av arbeidsgivers bil hvor listeprisen ikke står i forhold til fordelen ved den private bruken og ved bruk som faller utenfor standardregelen. Forskuddssatsen kan gis endelig virkning for fastsettingen også i disse tilfellene ved forskriftsendring. Departementet mener likevel at det vil være mest ryddig å innta hjemmelen i lovteksten, på samme måte som for satser for naturalytelser i skatteloven § 5-12 tredje ledd. Det vises til forslag til endring av skatteloven § 5-13 annet ledd.

Videre fastsetter Skattedirektoratet forskuddssatser for trekkfri kostgodtgjørelse med overnatting (innland og utland), trekkfri kostgodtgjørelse på dagreiser (innland og utland) og bilgodtgjørelse. Det følger av skatteloven § 5-11 tredje ledd at departementet kan gi forskrift til utfylling av første ledd og om i hvilken utstrekning reglene for forskuddstrekk i utgiftsgodtgjørelser skal gis tilsvarende anvendelse ved skattefastsettingen. Slik forskrift er ikke gitt. Etter departementets oppfatning vil det også her være mest ryddig å innta hjemmelen direkte i lovteksten. Det vises til forslag til endring av skatteloven § 5-11 tredje ledd og nytt fjerde ledd.

Det presiseres at en ikke tar sikte på innholdsmessige endringer av gjeldende satser eller regler, men kun å endre måten disse fastsettes på i dag.

Etter departementets oppfatning kan en naturlig oppfølging av den foreslåtte endringen være en vurdering av om det bør fastsettes en egen forskrift der alle forskuddssatser samles og kunngjøres. I denne sammenheng kan det også vurderes om flere satser, som i dag ikke fastsettes før inntektsåret, kan fastsettes ved forskuddsutskrivingen. Dette kan gjelde fradragssatser for enkelte utgifter som inngår i minstefradraget for lønnstakere, der det kan være aktuelt for arbeidsgiver å gi utgiftsgodtgjørelse, for eksempel ansattes bruk av hjemmekontor. Videre kan det være aktuelt for enkelte naturalytelser, for eksempel fordel ved erverv av datautstyr og mobiltelefon brukt i arbeidsforhold. I tillegg bør det vurderes om satser knyttet til representasjon kan fastsettes i skattelovgivningen allerede på forskuddsstadiet. I sum vil dette være en nokså omfattende lov- og forskriftsteknisk revisjon, som eventuelt bør sendes på høring.

4.7.4 Administrative og økonomiske konsekvenser

Fjerning av dobbel fastsetting av satser som er nødvendig for arbeidsgivers gjennomføring av forskuddstrekk vil være en forenkling for arbeidsgiverne som slipper å forholde seg til to sett av satser. Det vil også forenkle Skatteetatens fastsetting av disse satsene. Endringen har ikke provenymessige konsekvenser.

4.7.5 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2020.

4.8 Skattører og fellesskatt

Skattørene fastsettes innenfor et samlet opplegg for kommuneøkonomien og må ses i sammenheng med utviklingen i skattegrunnlagene, endringer i personbeskatningen og fordelingen av inntektene til kommuner og fylkeskommuner mellom overføringer og skatter.

I Prop. 113 S (2018–2019) Kommuneproposisjonen 2020 ble det varslet at skattørene på vanlig måte fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet. Det ble også varslet at skattørene fastsettes med sikte på at skatteinntektene skal utgjøre 40 pst. av kommunenes samlede inntekter.

De kommunale og fylkeskommunale skattørene for personlig skattytere foreslås justert fra 2019 til 2020, se tabell 4.1.

Det vises til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2020 § 3-2 og § 3-8.

4.9 Arveavgift

Regjeringen har fjernet arveavgiften for gaver som gis, og for arv etter dødsfall som skjer, 1. januar 2014 eller senere, jf. lov 13. desember 2013 nr. 110 om oppheving av lov 19. juni 1964 nr. 14 om avgift på arv og visse gaver (arveavgiftsloven). Det skal svares arveavgift etter reglene i arveavgiftsloven for arv som inntrer etter dødsfall som har skjedd før 1. januar 2014. Det gjelder selv om arvingene ved offentlig skifte får rådigheten over midlene i 2014 eller senere år, jf. omtale i Prop. 1 LS Tillegg 1 (2013–2014) punkt 5.2.3.

Det er nødvendig at Stortinget treffer arveavgiftsvedtak også for senere budsjettår for å opprettholde arveavgiftsplikten for arvinger som mottar arv fra dødsfall før 1. januar 2014, men hvor rådigheten ved offentlig skifte først inntrer i 2014 eller senere. På denne bakgrunn fattet Stortinget et arveavgiftsvedtak for budsjetterminen 2014 hvor satser og fribeløp som gjaldt for 2013-terminen, ble videreført, jf. omtale i Prop. 1 LS Tillegg 1 (2013–2014) punkt 5.2.3. Tilsvarende ble gjennomført for budsjetterminene 2015, 2016, 2017, 2018 og 2019, jf. omtale i henholdsvis Prop. 1 LS (2014–2015) punkt 3.11, Prop. 1 LS (2015–2016) punkt 5.11, Prop. 1 LS (2016–2017) punkt 5.7, Prop. 1 LS (2017–2018) punkt 5.10 og Prop 1 LS (2018–2019) punkt 5.9. Det foreslås et arveavgiftsvedtak for budsjetterminen 2020 som viderefører tidligere satser og fribeløp i tråd med forutsetningene i Prop. 1 LS Tillegg 1 (2013–2014).

Det vises til forslag til Stortingsvedtak om avgift til statskassen på arv for budsjettåret 2020.

5 Formuesskatt

5.1 Innledning

Regjeringen har satt ned formuesskattesatsen og økt bunnfradraget. Formuesskattesatsen er redusert fra 1,1 til 0,85 pst., mens bunnfradraget er økt fra 870 000 kroner til 1,5 mill. kroner (3 mill. kroner for ektepar). Det er innført en egen verdsettelsesrabatt for aksjer og driftsmidler mv. (inkludert næringseiendom), som i 2019 er 25 pst. Verdsettelsesrabatten for aksjer og driftsmidler kommer norske eiere til gode og gjør det mer lønnsomt å kanalisere privat sparing til investeringer i næringsvirksomhet. Bankinnskudd og obligasjoner har ingen formell verdsettelsesrabatt, mens sekundærboliger har en verdsettelsesrabatt på 10 pst. Primærbolig har en verdsettelsesrabatt på 75 pst.

Samlet har endringene i formuesskatten bidratt til lettelser på om lag 7 mrd. kroner og til at det er blitt mer lønnsomt å spare. I dette budsjettet foreslår regjeringen endringer i formuesskattereglene for å fjerne utilsiktede tilpasningsmuligheter. Det skal ikke lenger være mulig å redusere formuesverdien av ikke-børsnoterte selskap ved å bruke de særskilte verdsettelsesreglene som gjelder for nystiftede selskap, jf. punkt 5.2. Det foreslås i tillegg å rette opp en skjevhet i formuesverdsettelsen av indirekte eid næringseiendom, jf. punkt 5.3. Disse endringene anslås til sammen å øke skatteinntektene med 490 mill. kroner på årsbasis.

Regjeringen vil videreføre formuesskattesatsen på 0,85 pst. og bunnfradraget på 1,5 mill. kroner (3 mill. kroner for ektepar). Nominell videreføring av bunnfradrag anslås å øke statens proveny med 13 mill. kroner påløpt og 10 mill. kroner bokført i 2020.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteloven §§ 4-13 og 4-19 og §§ 4-12 syvende ledd og 4-40. Det foreslås at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2019.

5.2 Verdsettelse av nystiftede selskap

5.2.1 Innledning og sammendrag

Hovedregelen i formuesskatten er at skattepliktig formue skal verdsettes til omsetningsverdien 1. januar i skattefastsettingsåret (det vil si året etter inntektsåret). Ikke-børsnoterte aksjer i nystiftede selskap verdsettes i stedet til summen av aksjenes pålydende (aksjekapitalen fordelt på antall aksjer) og overkurs. Denne adgangen til å verdsette ikke-børsnoterte aksjer basert på aksjekapital og overkurs har gitt rom for uønskede tilpasninger som kan redusere formuesskattegrunnlaget betydelig. Formuesskattegrunnlaget reduseres ved slike tilpasninger fordi summen av aksjenes pålydende og overkurs i noen tilfeller gir kunstig lave formuesverdier.

Regjeringen foreslår derfor å oppheve den særskilte verdsettelsesregelen for nystiftede selskap. Forslaget vil medføre at samtlige ikke-børsnoterte aksjer i norske aksje- og allmennaksjeselskap skal verdsettes til aksjenes andel av selskapets skattemessige formuesverdi.

Etter departementets oppfatning vil dette også gi en mer ensartet verdsettelsesmetode for ikke-børsnoterte aksjer og dermed bidra til at like formuesobjekter i større grad enn i dag verdsettes likt.

I tillegg foreslås det endringer som fastslår at ikke-børsnoterte aksjer i selskap som har vært det overtakende selskapet i to spesifikke fusjonstilfeller skal verdsettes den 1. januar i skattefastsettingsåret, og ikke den 1. januar i inntektsåret. Forslaget vil føre til at verdioverføringer som følger av slike fusjoner, fanges opp ved formuesfastsettingen for det aktuelle inntektsåret, uavhengig av om det gjennomføres en kapitalendring ved fusjonen.

Det anslås at forslagene vil øke statens inntekter med 350 mill. kroner påløpt i 2019 og 100 mill. kroner påløpt i 2020. Provenyet bokføres i sin helhet i 2020. Forslagene vil kreve noe økt ressursbruk i Skatteetaten, og vil kunne medføre noe merarbeid for personlige aksjonærer i nystiftede selskap for det inntektsåret selskapet stiftes.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteloven §§ 4-13 og 4-19. Det foreslås at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2019.

5.2.2 Gjeldende rett

Skattelovens hovedregel er at skattepliktig formue skal settes til omsetningsverdien av skattyters eiendeler med økonomisk verdi 1. januar i skattefastsettingsåret (det vil si året etter inntektsåret), med fradrag for gjeld. For ikke-børsnoterte aksjer er det imidlertid gitt særregler som avviker fra dette, både for verdsettelsesmetoden og verdsettelsestidspunktet.

For ikke-børsnoterte aksjer vil det vanligvis ikke eksistere et marked som gir grunnlag for å beregne en treffsikker omsetningsverdi. Ikke-børsnoterte aksjer verdsettes derfor normalt med utgangspunkt i aksjens forholdsmessige andel av selskapets skattemessige formuesverdi per 1. januar i inntektsåret, jf. skatteloven § 4-12 annet ledd. Selskapets skattemessige formuesverdi settes til dets samlede nettoformue etter skattelovens øvrige regler om beregning av brutto formue og gjeld, jf. skattelovforskriften § 4-12-2. På denne måten vil formuesverdien av aksjene reflektere de underliggende verdiene i selskapet.

For personlige aksjonærer er verdsettelsestidspunktet for ikke-børsnoterte aksjer normalt 1. januar i inntektsåret. Dette er begrunnet i praktiske hensyn. Et ikke-børsnotert selskap vil normalt fastsette den skattemessige formuesverdien av aksjene i selskapet ved innlevering av sin skattemelding (RF-1028, post 480). Selskapet har imidlertid leveringsfrist 31. mai i skattefastsettingsåret, mens den personlige aksjonærens leveringsfrist er en måned tidligere (30. april).

Selskapets skattemessige formuesverdi per 1. januar i skattefastsettingsåret er dermed ikke fastsatt på det tidspunktet aksjonæren skal levere sin skattemelding. Formuesverdien per 1. januar i inntektsåret (det vil si det foregående året) er derimot klar og kan forhåndsutfylles på aksjonærens skattemelding.

For selskapsaksjonærer skjer det ikke en tilsvarende forskyvning. Et ikke-børsnotert selskaps aksjer i andre selskap verdsettes på samme tidspunkt som aksjene i det aksjeeiende selskapet, jf. praksis og skattelovforskriften § 4-12-2 første og fjerde ledd.

For aksjer i selskap hvor aksjekapitalen er endret i løpet av inntektsåret ved inn- eller utbetaling fra eller til aksjonærene, skal aksjenes formuesverdi verdsettes den 1. januar i skattefastsettingsåret, jf. skatteloven § 4-13 annet ledd. I et slikt tilfelle medfører kapitalendringen at selskapets samlede skattemessige formuesverdi endrer seg ved at verdier overføres enten fra selskapet til aksjonæren eller fra aksjonæren til selskapet. Forskyvningen av verdsettelsestidspunktet gjør da at disse verdiendringene fanges opp ved skattefastsettingen, og hindrer at den personlige aksjonæren skattlegges to ganger for samme verdi, eller at verdien ikke kommer til beskatning.

For ikke-børsnoterte aksjer i nystiftede selskap er det gitt særregler. Slike aksjer verdsettes som utgangspunkt til (75 pst. av) summen av aksjenes pålydende (aksjekapitalen delt på antall aksjer) og overkurs, jf. skatteloven § 4-13 første ledd. Verdsettelsestidspunktet er 1. januar i skattefastsettingsåret, jf. skatteloven § 4-1. Dette er en naturlig konsekvens av at selskapet ikke eksisterte den 1. januar i stiftelsesåret.

5.2.3 Høringen

Departementet sendte 29. april 2019 et forslag om endringer i skatteloven § 4-13 på høring. Høringsfristen var 31. juli 2019. Forslaget gikk ut på å oppheve någjeldende § 4-13 første ledd i sin helhet, slik at samtlige ikke-børsnoterte aksjer i norske selskap skal verdsettes etter hovedregelen i skatteloven § 4-12, det vil si til aksjenes andel av selskapets skattemessige formuesverdi. I tillegg foreslo departementet endringer knyttet til hvilket verdsettelsestidspunkt som skal legges til grunn i visse fusjonstilfeller.

Departementet mottok svar fra syv høringsinstanser, hvorav tre er uten realitetsmerknader. Fire av høringsinstansene har inngitt merknader til forslagene i høringsnotatet. Dette gjelder:

• Norsk Øko-Forum

• Regnskap Norge

• Revisorforeningen

• Skattedirektoratet

Norsk Øko-Forum støtter forslaget. Det gjør også Revisorforeningen og Skattedirektoratet, men disse fremhever samtidig at forslaget vil ha ulemper knyttet til rapportering. Også Regnskap Norge peker på at å oppheve adgangen til å verdsette aksjer basert på aksjekapital og overkurs vil gjøre rapportering mer utfordrende, og mener derfor at å oppheve den særskilte regelen for verdsettelse av aksjer i nystiftede ikke-børsnoterte selskap bør begrenses til noen konkrete typetilfeller.

Merknader fra høringsinstansene behandles under punkt 5.2.4.

5.2.4 Vurderinger og forslag

Oppheve den særskilte verdsettelsesregelen for nystiftede ikke-børsnoterte selskap

Departementet foreslår å oppheve den særskilte verdsettelsesregelen for ikke-børsnoterte aksjer i nystiftede selskap, slik at alle ikke-børsnoterte aksjer i norske selskap skal verdsettes etter hovedregelen i skatteloven § 4-12 annet ledd. Dette innebærer at aksjene verdsettes til en forholdsmessig andel av selskapets samlede skattemessige formuesverdi, basert på de underliggende verdiene i selskapet.

Den særskilte verdsettelsesregelen forenkler i dag rapporteringsprosessen for formuesverdien av aksjene for det inntektsåret selskapet stiftes, fordi Skatteetaten kan hente verdiene fra selskapets aksjonærregisteroppgave og forhåndsutfylle disse i aksjonærens skattemelding.

Samtidig har denne særskilte verdsettelsesmetoden åpnet for uønskede tilpasninger som kan gi lavere formuesverdier enn om hovedregelen for verdsettelse basert på underliggende verdier hadde kommet til anvendelse.

Verdsettelse basert på aksjekapital og overkurs kan for eksempel gi lave formuesverdier hvis det stiftes et nytt selskap med et tingsinnskudd som etter aksje- og regnskapslovgivningen skal videreføres til balanseført verdi, og den balanseførte verdien er lavere enn den reelle omsetningsverdien. Lave formuesverdier på aksjene kan også oppnås dersom et nytt selskap stiftes ved fusjon eller fisjon og fusjonen eller fisjonen regnskapsføres etter kontinuitetsmetoden. I slike tilfeller åpner den særskilte verdsettelsesregelen for at formuesverdien av aksjer kan bygge på regnskapsmessige verdier. Disse kan være langt lavere enn selskapets skattemessige formuesverdi beregnet etter hovedregelen.

Den særskilte verdsettelsesregelen kan i noen tilfeller gi høyere formuesverdier enn hovedregelen for verdsettelse gir. Dette kan skje ved fusjoner og fisjoner som regnskapsføres etter transaksjonsmetoden. Aksjekapital og overkurs vil i slike tilfeller utgjøre virkelig verdi (omsetningsverdien) av det som skytes inn i selskapet. Når formuesverdien av aksjer beregnes på grunnlag av selskapets skattemessige formuesverdi, blir resultatet normalt en formuesverdi som er lavere enn omsetningsverdien av aksjene.

Adgangen til å verdsette aksjer i nystiftede selskap basert på aksjekapital og overkurs åpner altså for at formuesskattegrunnlaget kan bli betydelig lavere gjennom relativt enkle selskapsrettslige disposisjoner. At dagens regler gir mulighet for denne type tilpasninger, kan svekke den generelle tilliten til skattesystemet. Hensynet til likebehandling tilsier videre at alle ikke-børsnoterte aksjer i norske selskap verdsettes etter den samme metoden. Tilpasninger til disse reglene kan tenkes rammet av den generelle omgåelsesnormen. Å reise endringssaker med hjemmel i denne er likevel både ressurs- og tidkrevende. På denne bakgrunn mener departementet det er riktig å oppheve den særskilte verdsettelsesregelen.

Skatteutvalget (NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi) ba departementet vurdere om særreglene for nystiftede selskap bør oppheves på bakgrunn av at verdsettelsen avviker fra hovedregelen.

I høringsrunden fremhevet Regnskap Norge at for majoriteten av nystiftede selskap vil verdsettelse basert på aksjekapital og overkurs være like presist som verdsettelse basert på selskapets skattemessige formuesverdi. Regnskap Norge fremhevet også at den eksisterende særregelen har en viktig praktisk funksjon for aksjonærer i nystiftede selskap, ved at den gjør rapportering av formuesverdier enklere. De mener derfor at den særskilte verdsettelsesregelen ikke bør oppheves i sin helhet, men at man heller bør begrense seg til å oppheve den i tilfeller hvor aksjonæren er et aksje- eller allmennaksjeselskap, eller hvor selskapet har vært gjenstand for fusjon eller fisjon.

Departementet er enig i at å oppheve særregelen vil kunne komplisere skattefastsettingsprosessen for personlige aksjonærer. Departementet mener imidlertid at det er mest hensiktsmessig å oppheve den særskilte verdsettelsesregelen i sin helhet. Da vil det kun gjelde én verdsettelsesmetode for samtlige ikke-børsnoterte aksjer i norske selskap, noe som gir et mer ensartet og forutsigbart regelverk. Prinsipielt sett bør også like formuesgoder verdsettes likt.

Departementet mener også at forslagets ulemper for skattefastsettingsprosessen og rapporteringen av formuesverdier for personlige aksjonærer i nystiftede selskap kan reduseres.

For det første har de nystiftede selskapene mulighet til å innrapportere formuesverdier i forbindelse med levering av aksjonærregisteroppgaven. Denne skal leveres innen 31. januar i skattefastsettingsåret. Dersom selskapet rapporterer formuesverdiene innen denne fristen, vil formuesverdiene kunne forhåndsutfylles på de personlige aksjonærenes skattemelding av Skatteetaten. Departementet antar at dette primært vil være mulig for selskap med enkle formuesforhold.

Noen selskap leverer også skattemelding før fristen 31. mai. Dersom et selskap leverer skattemelding innen begynnelsen av mars, vil Skatteetaten forhåndsutfylle formuesverdier for de personlige aksjonærene. Erfaringer fra Skatteetaten viser at en del selskap leverer skattemelding før dette tidspunktet. Departementet antar likevel at ikke alle selskap vil ha mulighet til å rapportere tidlig gjennom aksjonærregisteret eller skattemeldingen.

Som nevnt under punkt 5.2.2 vil aksjer i selskap som har vært gjenstand for kapitalendringer med inn- eller utbetaling til aksjonær, få fremskyndet verdsettelsestidspunktet til 1. januar i skattefastsettingsåret. Problemstillingen med at selskapets formuesverdi ikke er fastsatt når aksjonæren skal levere skattemelding, eksisterer derfor allerede. Det betyr at aksjonærer i slike selskap heller ikke får forhåndsutfylt formuesverdien i sin skattemelding, med mindre selskapet har rapportert formuesverdien i aksjonærregisteroppgaven.

På bakgrunn av denne eksisterende utfordringen utvikler Skatteetaten en løsning som skal gjøre at slike aksjonærer får tilsendt opplysninger om aksjenes skattemessige formuesverdi. Løsningen går ut på at aksjonærregisteret henter opplysninger om selskapets skattemessige formuesverdi når selskapet har levert skattemelding.

Aksjonærregisteret vil da produsere ny aksjeoppgave (RF-1088) som sendes til aksjonæren i Altinn. Denne løsningen vil også omfatte rapportering av formuesverdier for personlige aksjonærer i nystiftede selskap som ikke har fått forhåndsutfylt verdi på skattemeldingen.

Rapporteringsløsningen medfører at personlig aksjonær må kontrollere ny tilsendt aksjeoppgave og eventuelt korrigere sin skattefastsetting. Dette fremstår som en god løsning sammenlignet med at aksjonæren selv må fremskaffe informasjonen, eller at selskapet skal påføres en ny rapporteringsplikt. Rapporteringsløsningen vil ikke medføre merarbeid for selskapet.

Behovet for å justere formuesverdien som følge av forslaget vil kun gjelde for det inntektsåret et selskap stiftes. For de påfølgende inntektsårene vil formuesfastsettingen, som i dag, ta utgangspunkt i de alminnelige reglene, med verdsettelse basert på aksjenes forholdsmessige andel av selskapets skattemessige formuesverdi per 1. januar i inntektsåret.

I sitt høringssvar fremhevet Revisorforeningen at å unnlate å korrigere feil formuesverdi for aksjer i skattemeldingen kan medføre tilleggsskatt for aksjonæren, og at dette tilsier at det bør etableres en opplysningsplikt for selskapet til aksjonæren om denne verdien.

Departementet mener at løsningen skissert ovenfor vil være mer hensiktsmessig. Aksjonæren vil da være i stand til å oppgi sin andel av selskapets skattemessige formuesverdi slik den er beregnet av selskapet, samtidig som selskapet ikke ilegges en ny rapporteringsplikt som kan gi merarbeid.

En slik rapporteringsløsning vil antakelig kunne innføres allerede for inntektsåret 2019 (skattefastsettingsåret 2020).

Departementet viser til forslag til endringer i skatteloven § 4-13 første ledd.

Verdsettelsestidspunktet i visse fusjonstilfeller

I departementets høringsnotat 29. april 2019 ble det også foreslått å endre verdsettelsestidspunkt for aksjer i visse fusjonstilfeller. Etter dagens regler forskyves verdsettelsestidspunktet ved kapitalendringer etter skatteloven § 4-13 annet ledd for å fange opp verdiendringer i løpet av inntektsåret. De samme hensynene som begrunner en slik regel ved kapitalendringer, gjør seg også gjeldende i visse tilfeller hvor det ikke har skjedd kapitalendringer. Dette vil gjelde ved forenklede fusjoner etter aksjeloven § 13-24 og omvendte mor-datterfusjoner etter aksjeloven §§ 13-2 flg.

De forenklede fusjonsreglene i aksjeloven § 13-24 ble med virkning fra 2007 endret slik at aksjeselskap heleid av samme personlige aksjonær kunne fusjoneres etter disse reglene. En forenklet fusjon gjennomføres uten noen formell kapitalforhøyelse i det overtakende selskapet, slik at verdsettelsestidspunktet i utgangspunktet skal følge hovedregelen, det vil si 1. januar i inntektsåret. Dette gir rom for tilpasninger.

Dersom en personlig aksjonær eier samtlige aksjer i to selskap som fusjoneres etter de forenklede fusjonsreglene i aksjeloven § 13-24, vil det ha skjedd en verdioverføring fra ett selskap til et annet. Formuesskattereglene innebærer likevel at den personlige aksjonærens formue kun omfatter de aksjene vedkommende eier per 1. januar i skattefastsettingsåret. Konsekvensen er at aksjonæren etter fusjonen kun eier aksjer i det ene selskapet (det andre opphørte å eksistere da det ble innfusjonert i det andre), og disse aksjene skal verdsettes til verdien den 1. januar i inntektsåret – det vil si før verdiøkningen fusjonen medførte. Verdiøkningen vil altså ikke fanges opp, og gjeldende regler åpner for at verdier kan unntas fra formuesskattegrunnlaget gjennom selskapsrettslige disposisjoner.

Departementet mener at verdiøkningen i det overtakende selskapet bør inngå i den skattemessige formuesverdien av aksjene. Det foreslås derfor å forskyve verdsettelsestidspunktet til 1. januar i skattefastsettingsåret. Departementet viser til forslag til endringer i § 4-13 annet ledd.

Tilsvarende problematikk oppstår ved en omvendt mor-datterfusjon. Selskapsrettslig anses dette som en ordinær opptaksfusjon regulert av aksjeloven §§ 13-2 flg. Slike fusjoner innebærer at et morselskap fusjoneres inn i et datterselskap. I et slikt tilfelle kan det overtakende selskapet (datterselskapet) bruke egne aksjer ervervet ved fusjonen som vederlagsaksjer. Dermed er det ikke nødvendig med en kapitalforhøyelse i det overtakende selskapet, og den personlige aksjonæren mottar morselskapets aksjer i datterselskapet som vederlag.

Om formuesbeskatningen ved en omvendt mor-datterfusjon skulle skjedd etter skattelovens alminnelige regler, ville den personlige aksjonæren ved årets utgang kun eid aksjer i datterselskapet. Disse skulle vært verdsatt til verdien 1. januar i inntektsåret, det vil si potensielt før fusjonen og verdiøkningen denne medfører. Som ved forenklede fusjoner vil verdien i ett av de involverte selskapene ikke formuesbeskattes for fusjonsåret.

Skattedirektoratet avsa imidlertid en prinsipputtalelse i 2006 (Utv. 2006 s. 1246) som la til grunn at verdsettelsestidspunktet skulle forskyves til 1. januar i skattefastsettingsåret ved omvendte mor-datterfusjoner. Dette har vært lagt til grunn i (senere) praksis. Departementet foreslår nå å lovfeste denne praksisen, for å sikre en klarere og mer forutsigbar rettstilstand for skattyterne og skattemyndighetene. Departementet viser til forslag til endringer i § 4-13 annet ledd.

Skattedirektoratet har i høringsrunden uttalt at det bør vurderes om departementets forslag til endringer av verdsettelsestidspunkt ved visse fusjoner bør utformes mer generelt. Spørsmålet er om verdsettelsestidspunktet bør være 1. januar i skattefastsettingsåret for aksjer i alle selskap som har vært gjenstand for fusjon eller fisjon i inntektsåret. Etter direktoratets oppfatning vil dette medføre at det i mindre grad vil oppstå usikkerhet og utilsiktede tilpasningsmuligheter, og at det vil gi større grad av forutsigbarhet for skattyterne. Departementet ser likevel ikke grunn til å endre verdsettelsestidspunkt for samtlige fusjoner og fisjoner på nåværende tidspunkt.

I forslaget til endringer i skatteloven § 4-13 annet ledd foreslår departementet for øvrig å presisere at aksjer i nystiftede selskap skal verdsettes den 1. januar i skattefastsettingsåret.

Øvrige forhold

I sitt høringssvar tar Skattedirektoratet opp problemstillingen hvor et aksjeselskap eid av et annet aksjeselskap ble stiftet i 2018, slik at det aksjeeiende selskapet for inntektsåret 2018 skulle verdsette aksjene i det nystiftede selskapet basert på aksjekapital og overkurs.

Man kan her se for seg at en personlig aksjonær eier aksjer i et etablert selskap, og dette selskapet stiftet et nytt datterselskap i inntektsåret 2018. For inntektsåret 2018 vil morselskapet ha verdsatt aksjene i datterselskapet basert på aksjekapital og overkurs.

Skattedirektoratet antar da, forutsatt at det ikke skjer endringer i morselskapet som medfører at verdsettelsestidspunktet for den personlige aksjonærens aksjer i dette skal fremskyndes, at aksjene fremdeles skal verdsettes til verdien per 1. januar i inntektsåret 2019. Disse vil bygge på morselskapets skattemelding for 2018 hvor datterselskapets verdi inngår basert på aksjekapital og overkurs. Departementet legger til grunn at dette er en korrekt forståelse av regelverket.

Samtlige av endringene gjennomføres ved at någjeldende § 4-13 annet ledd flyttes til første ledd, og at verdsettelsestidspunktet for aksjer i nystiftede selskap eller selskap involvert i fusjoner som nevnt over tas inn i bestemmelsens annet ledd. Den særskilte verdsettelsesregelen i någjeldende § 4-13 første ledd blir opphevet, og bestemmelsen regulerer kun verdsettelsestidspunktet for aksjer i særskilte tilfeller. Det foreslås å endre bestemmelsens overskrift for å gjenspeile dette. Som en følge av endringene i § 4-13 første ledd vil henvisningen til denne bestemmelsen i § 4-19 første ledd bokstav c være overflødig. Departementet foreslår derfor å fjerne denne.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteloven §§ 4-13 og 4-19.

5.2.5 Administrative og økonomiske konsekvenser

Det anslås at forslagene vil øke statens inntekter med 350 mill. kroner påløpt i 2019 og 100 mill. kroner påløpt i 2020. Provenyet bokføres i sin helhet i 2020.

For Skatteetaten antas forslaget å kreve noe økte ressurser i forbindelse med utvikling, implementering og drift av rapporteringsløsningen som er omtalt i punkt 5.2.4, samt veiledning til berørte skattytere.

5.2.6 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2019.

5.3 Verdsettelse av næringseiendom

5.3.1 Innledning og sammendrag

Regjeringen foreslår å rette opp en skjevhet ved formuesverdsettelsen av næringseiendom eid gjennom ikke-børsnoterte aksjeselskap eller selskap med deltakerfastsetting. Dette innebærer at slike selskap som eier næringseiendom verdsatt etter sikkerhetsventilen i skatteloven § 4-10 første ledd, skal legge til grunn 100 pst. av den dokumenterte omsetningsverdien ved beregning av selskapets skattemessige formuesverdi eller nettoformue. Endringene fører til at næringseiendom eid gjennom et ikke-børsnotert selskap eller et selskap med deltakerfastsetting ikke får redusert verdsettelse to ganger i de tilfeller sikkerhetsventilen er brukt.

Forslaget vil ha begrensede administrative konsekvenser. Det anslås at forslaget vil øke statens inntekter med om lag 40 mill. kroner påløpt og 32 mill. kroner bokført i 2020.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteloven §§ 4-12 syvende ledd og 4-40.

Det foreslås at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2019.

5.3.2 Gjeldende rett

Aksjeselskap og allmennaksjeselskap er ikke formuesskattepliktige, jf. skatteloven § 2-36. Verdien av ikke-børsnoterte aksjer er imidlertid skattepliktig formue for personlige aksjonærer, jf. skatteloven § 4-12 annet ledd. Aksjene verdsettes til 75 pst. av aksjenes forholdsmessige andel av selskapets samlede skattemessige formuesverdi. Selskapets skattemessige formuesverdi settes til netto formue den 1. januar i inntektsåret etter skattelovens regler om fastsetting av brutto formue og gjeld, jf. skattelovforskriften § 4-12-2. I forbindelse med innføringen av verdsettelsesrabatten for aksjer, driftsmidler mv. fra inntektsåret 2017 ble det også vedtatt en ny bestemmelse i skatteloven § 4-12 syvende ledd.

Skatteloven § 4-12 syvende ledd fastslår i dag at ved beregningen av et aksjeselskaps skattemessige formuesverdi «medregnes eiendeler og gjeld til full verdi, uten prosentvis reduksjon etter bestemmelser i dette kapittel».

I utgangspunktet sikrer ordlyden i bestemmelsen at det ikke gis verdsettelsesrabatt på aksjer, driftsmidler mv. i flere ledd, tilsvarende en kjederabatt. I Prop. 1 LS (2017–2018) punkt 4.1.3 la departementet likevel til grunn at:

«(…) næringseiendom som har fått nedsatt formuesverdien til 96 pst. av eiendommens dokumenterte omsetningsverdi ved bruk av sikkerhetsventilen i skatteloven § 4-10 første ledd, skal legge den nedsatte verdien til grunn som «full verdi» etter skatteloven § 4-12 syvende ledd.»

Uttalelsen i forarbeidene har åpnet for at næringseiendom eid indirekte gjennom et ikke-børsnotert selskap kan oppnå redusert verdsettelse i to ledd dersom eiendommen er verdsatt etter sikkerhetsventilen i skatteloven § 4-10 første ledd. Redusert verdsettelse vil først oppnås ved at selskapet legger til grunn 90 pst. (96 pst. i 2018) av den dokumenterte omsetningsverdien ved beregningen av selskapets skattemessige formuesverdi, og deretter ved at aksjonæren indirekte får en rabatt på 25 pst. i tillegg ved verdsettelsen av aksjen.

Rettstilstanden har blitt tolket tilsvarende ved formuesfastsettelsen for næringseiendom eid gjennom selskap med deltakerfastsetting. Deltakere i slike selskap skattlegges for 75 pst. av sin andel av selskapets nettoformue, jf. skatteloven §§ 2-2 tredje ledd og 4-40. Nettoformuen beregnes som om selskapet var skattyter. Som ved beregningen av et ikke-børsnotert aksjeselskaps skattemessige formuesverdi skal «eiendeler og gjeld [medregnes] til full verdi, uten prosentvis reduksjon» etter bestemmelsene i skatteloven kapittel 4, jf. skatteloven § 4-40 annet punktum.

Næringseiendom eid direkte av en formuesskattepliktig skattyter vil i utgangspunktet verdsettes til 75 pst. av den beregnede utleieverdien, jf. skatteloven § 4-10 fjerde ledd. Dersom 75 pst. av den beregnede utleieverdien overstiger 90 pst. av eiendommens dokumenterte omsetningsverdi, skal formuesverdien settes ned til sistnevnte størrelse, jf. skatteloven § 4-10 første ledd. Sikkerhetsventilen hindrer at noen eiendommer får en urimelig høy formuesverdi dersom den beregnede utleieverdien treffer høyt.

5.3.3 Vurderinger og forslag

Næringseiendom kan verdsettes på to måter. I utgangspunktet legges 75 pst. av en beregnet utleieverdi til grunn, men denne verdien treffer ikke alltid tilstrekkelig presist. Da kan skattyter kreve verdien nedsatt til 90 pst. av den dokumenterte omsetningsverdien.

Da verdsettelsesrabatten for aksjer, driftsmidler mv. ble innført fra 2017, var det forutsatt at det kun skulle gis rabatt på eiendeler direkte eid av en formuesskattepliktig skattyter, jf. Prop. 1 LS (2016–2017) punkt 4.1.3.

Næringseiendom som eies gjennom et ikke-børsnotert aksjeselskap eller gjennom et selskap med deltakerfastsetting, oppnår en særlig gunstig verdsettelse i de tilfellene sikkerhetsventilen benyttes. Den samme gunstige verdsettelsen oppnås ikke for næringseiendom eid direkte av en formuesskattepliktig skattyter. Skattereglene bør være så nøytrale som mulig. Hvis dette ikke rettes opp med virkning fra 2019, vil skjevheten bli forsterket som følge av at sikkerhetsventilen for næringseiendom ble senket til 90 pst. fra 2019.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det presiseres i skatteloven at en næringseiendom som er verdsatt etter sikkerhetsventilen skal medregnes til 100 pst. av den dokumenterte omsetningsverdien ved beregningen av selskapets skattemessige formuesverdi/nettoformue.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteloven §§ 4-12 syvende ledd og 4-40.

5.3.4 Administrative og økonomiske konsekvenser

Endringen antas å ha begrensede administrative konsekvenser. Det er ikke behov for systemendringer hos Skatteetaten, men det må foretas justeringer i rettledningene til enkelte skjemaer.

Det anslås at forslaget vil øke statens inntekter med om lag 40 mill. kroner påløpt og 32 mill. kroner bokført i 2020.

5.3.5 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2019.

6 Eiendomsskatt

6.1 Maksimal eiendomsskattesats for bolig og fritidsbolig

Fra 2020 reduseres maksimal eiendomsskattesats for bolig og fritidsbolig fra 7 til 5 promille. I Granavolden-plattformen fremgår det at regjeringen vil «[…] fortsette å redusere eiendomsskattesatsen og skattegrunnlaget.».

I 2019 har 63 kommuner en eiendomsskattesats på bolig- og fritidseiendom over 5 promille, mens 101 kommuner har en sats over 4 promille. Regjeringen tar sikte på å redusere maksimal eiendomsskattesats for bolig og fritidsbolig fra 5 til 4 promille fra 2021. Hensikten er å senke skattetrykket i kommuner med høy eiendomsskatt på bolig og fritidsbolig, og forhindre at kommuner med lav sats setter den opp til mer enn 4 promille. Regjeringen vil komme tilbake til reduksjonen i eiendomsskattesatsen som del av et helhetlig opplegg for kommuneøkonomien i forbindelse med kommuneproposisjonen for 2021.

6.2 Eiendomsskatt ved kommunesammenslåing – anmodningsvedtak nr. 189 (2018–2019)

6.2.1 Innledning og sammendrag

Regjeringen foreslår regler for samordning av eiendomsskatt ved kommunesammenslåing. Ved kommunesammenslåing kan det være utfordrende å samordne forskjellige eiendomsskatteregimer til et felles regime for den nye, sammenslåtte kommunen. Det foreslås en overgangsperiode som gir den nye kommunen tid til å justere eiendomsskatten. Formålet er at eiendomsskattereglene skal være felles for hele den nye kommunen etter sammenslåingen, og senest etter utløpet av en overgangsperiode.

Departementet foreslår at den nye kommunen i en overgangsperiode på tre år kan øke skattesatsene med inntil 1 promilleenhet på bolig- og fritidseiendom, og 2 promilleenheter på næringseiendom mv. per år. Kommunen kan også velge å sette ned skattesatsene forut for eller i overgangsperioden for å oppnå like satser. I overgangsperioden kan ulike deler av den nye kommunen ha ulike satser for eiendomsskatt på samme type eiendom. Overgangsperioden skal brukes til å harmonisere eiendomsskatten i den nye kommunen. Adgangen til å videreføre skattesatsene kombinert med opptrapping av skattesatsene, gir kommunene forutsigbarhet for eiendomsskatteinntekter fra næringseiendom mv. Videre unngår kommunene en brå økning i eiendomsskatten for bolig- og fritidseiendom og næringseiendom fra ett år til et annet.

Det er valgfritt om kommunen starter overgangsperioden det første eller det andre året etter sammenslåingen. For kommunesammenslåinger som er vedtatt å tre i kraft fra 1. januar 2020, innebærer det en valgfrihet mellom oppstart i 2020 eller i 2021.

Det foreslås at kommunene gis anledning til å gjennomføre fullstendig taksering av alle eiendommer i den nye kommunen. Alternativt kan kommunen begrense takseringen til ikke tidligere verdsatte eiendommer.

Kommuner som allerede har takster ved sammenslåingen, kan vente med å samordne takstene til utløpet av overgangsperioden. De kan bruke overgangsperioden til å gjennomføre nødvendige takseringer. For boligeiendom som ikke er verdsatt ved starten av overgangsperioden, kan kommunen velge å bruke formuesgrunnlagene i stedet for å taksere selv.

Dersom den nye kommunen velger å utsette overgangsperioden, legger departementet til grunn at forholdene i de sammenslåtte kommunene med hensyn til eiendomsskatt forblir uendret i det første året etter sammenslåingen. Departementet foreslår derfor at det nye kommunestyrets kompetanse til å vedta eiendomsskatt i disse tilfellene begrenses til å videreføre eiendomsskatten slik den var forut for sammenslåingen. Unntak vil likevel gjelde for lovbestemte endringer i regelverket, og frivillige reduksjoner i skattesatsene.

Utskrivingsalternativ og bunnfradrag må være harmonisert fra det første året i overgangsperioden. Det vil si fra 2020 eller 2021 for kommuner som slås sammen fra 2020.

En eventuell lokal reduksjonsfaktor i kommunen anses som en del av taksten, og ligger fast i takstperioden. Reduksjonsfaktoren kan endres i forbindelse med ny alminnelig taksering. Departementet legger til grunn at slik reduksjonsfaktor også kan endres når det gjennomføres en delvis taksering i forbindelse med kommunesammenslåing.

Departementet foreslår at fristen for utskriving av eiendomsskatt settes til utløpet av juni det året den nye, sammenslåtte kommunen påbegynner overgangsperioden.

Med dette forslaget legger departementet til grunn at de nødvendige retakseringene lar seg gjennomføre innenfor en forsvarlig praktisk og økonomisk ramme. Konsekvensene for kommunenes inntekter fra eiendomsskatten vil variere, og avhenge av hvordan berørte kommuner innretter eiendomsskatten før og etter sammenslåingen. Dette innebærer at konsekvensene for eiendomsskattepliktige også vil variere. De sammenslåtte kommunene tilpasser seg reglene ulikt hva gjelder takseringspraksis, bunnfradrag og en eventuell lokal reduksjonsfaktor.

Det vises til forslag til endringer i eigedomsskattelova § 13 tredje ledd og nytt fjerde ledd.

Departementet foreslår at endringene trer i kraft med virkning fra og med eiendomsskatteåret 2020.

6.2.2 Bakgrunn

Ved behandlingen av Prop. 1 LS (2018–2019) og Innst. 4 L (2018–2019) fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak (189):

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake med et lovforslag som gir kommuner som slår seg sammen til en ny kommune forutsigbarhet for eiendomsskatteinntektene fra vannkraft, vindkraft og prosessanlegg, og som legger til rette at disse kan videreføres i den nye kommunen etter sammenslåing. Regelendringen må ikke føre til brå økninger i eiendomsskatten for boliger, fritidsboliger eller forretningseiendom fra ett år til et annet.»

Departementet anser vedtaket som fulgt opp gjennom regelendringen som foreslås i dette kapittelet.

6.2.3 Gjeldende rett

Eiendomsskatt er en kommunal skatt på fast eiendom i kommunen. Kommunestyret avgjør om kommunen skal ha eiendomsskatt. Kommunen kan velge mellom flere ulike utskrivingsalternativer i eigedomsskattelova. Det er adgang til å differensiere skattesatsen avhengig av eiendomstype, for eksempel ved å ha ulik skattesats for bolig- og fritidseiendom og næringseiendom. Skattesatsen skal fra 2019 være 1 promille ved innføring av eiendomsskatt, og kan maksimalt økes til 7 promille, jf. eigedomsskattelova § 13. Satsen kan økes med inntil 1 promilleenhet per år. Til og med 2018 var minimumssatsen 2 promille og maksimal årlig økning i satsen 2 promilleenheter. Fra 2020 vil maksimal skattesats på bolig- og fritidseiendom være 5 promille. Regjeringen tar sikte på å redusere maksimal eiendomsskattesats for bolig og fritidsbolig fra 5 til 4 promille fra 2021, se punkt 6.1.

Skattegrunnlaget fastsettes som hovedregel gjennom lokal taksering, men boligeiendom kan alternativt verdsettes ved bruk av formuesgrunnlag. Kommunene kan også bruke en prosentvis reduksjon (reduksjonsfaktor) i takstene. Reduksjonsfaktoren anses som en del av taksten, og ligger derfor fast i hele takstperioden. For bolig- og fritidseiendom er det en obligatorisk reduksjonsfaktor på minimum 30 pst. fra 2020. For slik eiendom kan kommunene også vedta et bunnfradrag i form av et fast beløp. Bunnfradrag vedtas årlig av kommunestyret i forbindelse med budsjettbehandlingen.

Eiendomsskattens form og omfang varierer betydelig mellom kommunene. Dette kan skape utfordringer når kommuner skal slås sammen.

Eigedomsskattelova inneholder ingen eksplisitte regler om kommunesammenslåing. Loven har en regel om at kommuner som får nye grenser, kan bruke samme eiendomsskattesats som ellers i kommunen i områdene som kommer til, jf. eigedomsskattelova § 13 tredje ledd. Regelen har blitt tolket til også å gjelde ved kommunesammenslåing, slik at det er kommunen med flest innbyggere som får nye grenser. Det medfører at ved kommunesammenslåing er det skattesatsen i den mest folkerike kommunen som er styrende for hvilken skattesats den nye kommunen skal ha.

Med virkning fra 2020 gjennomføres 43 kommunesammenslåinger som omfatter 109 kommuner. Inndelingslova angir prosessene for kommunesammenslåing og andre endringer av kommune- og fylkeskommunegrenser. Loven ligger administrativt under Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Loven har en særskilt hjemmel for Kongen til å fastsette unntaksregler om frister og vilkår for å kreve inn eiendomsskatt, når det blir regnet som nødvendig for å gjennomføre vedtak om kommunesammenslåing, jf. inndelingslova § 17 annet ledd bokstav d. Fullmakten til å fastsette forskrifter er delegert til Kommunal- og moderniseringsdepartementet. For 29 av sammenslåingene som trer i kraft 1. januar 2020 har Kommunal- og moderniseringsdepartementet fastsatt forskrift som inneholder overgangsregler vedrørende eiendomsskatt. I disse er det gitt adgang til å videreføre eksisterende eiendomsskattesatser i de opprinnelige kommunene i en overgangsperiode på to år. Det kan gjøres årlige endringer innenfor de ulike geografiske områdene i den nye kommunen, i tråd med det som er lovlig etter de alminnelige reglene i eigedomsskattelova, med det formål å harmonisere eiendomsskatten. Forskriftene fastsetter at eiendomsskatteregimet skal være felles i hele den nye kommunen fra og med 2022.

Forskriftene har tatt utgangspunkt i at kommunene kan øke satsene etter gjeldende regler i eigedomsskattelova. Ved fastsettelsen av forskriftene kunne eiendomsskattesatsen økes med 2 promilleenheter årlig. Fra 2019 kan ikke kommunene øke satsene med mer enn 1 promilleenhet årlig. Dette kan gjøre det problematisk å få harmonisert skattesatsene i løpet av en overgangsperiode på to år, og å videreføre en like høy skattesats som en av de sammenslåtte kommunene hadde før sammenslåingen i hele den nye kommunen etter utløpet av overgangsperioden.

6.2.4 Høringen

Departementet sendte 12. april 2019 på høring et forslag til klargjørende regler om eiendomsskatt ved kommunesammenslåinger. Høringsfristen var 12. juli 2019.

I høringen ble det foreslått at den nye kommunen får en overgangsperiode på inntil tre år til å samordne skattesatsene. Når det ikke er nødvendig for den nye kommunen med en overgangsperiode på tre år, kan perioden kortes ned til den tiden det har tatt å harmonisere satsene, for eksempel to år. Videre ble det foreslått at overgangsperioden må begynne med en gang kommunene slås sammen.

Departementet har mottatt svar fra 22 høringsinstanser, hvorav 5 er uten merknader. 17 instanser har avgitt høringsuttalelser med realitetsmerknader:

• Boligmentoren

• Distriktsenergi

• Hammerfest kommune

• Huseiernes Landsforbund

• KS

• Kommunene Bø og Sauherad

• Kristiansand kommune, eiendomsskattekontoret

• LVK, NPK og Industrikommunene

• Molde kommune

• NHO

• Norges hytteforbund

• Nye Lindesnes kommune

• Nye Nærøysund kommune

• Nye Stavanger kommune

• Nye Ålesund kommune

• Skattedirektoratet

• Volda kommune v/eigedomsskattekontoret

KS og Nye Stavanger kommune har i sitt høringssvar gitt uttrykk for at det for flere kommuner ikke er mulig å begynne harmoniseringen det første året sammenslåingen trer i kraft. Dette har sammenheng med at det er vedtatt kommunesammenslåinger med ikrafttredelse fra 2020, og at forslaget om regler for å samordne eiendomsskatten ved kommunesammenslåinger fremmes høsten 2019. KS peker på at det for noen kommuner er for mange eiendommer som skal takseres til at den sammenslåtte kommunen rekker å skrive ut eiendomsskatt innen utløpet av juni 2020. Nye Lindesnes kommune skriver at de har igangsatt forberedelser til en alminnelig taksering. Kommunen har et likt takstgrunnlag dersom eiendomsskatt blir vedtatt, og kan begynne harmoniseringen fra dag én. Kommunen viser likevel til at ikke alle kommuner som skal slås sammen er i samme posisjon. En overgangsperiode som starter allerede fra 2020, vil være tilnærmet umulig for flere. Nye Stavanger kommune argumenterer for at de ikke rekker å taksere og skrive ut eiendomsskatt allerede i 2020. Volda kommune, som blir slått sammen med Hornindal kommune, viser i sitt høringssvar til at de vil oppnå harmonisering av satsene i begge de tidligere kommunene innen 2022, ved å starte harmoniseringen i 2020.

Enkelte høringsinstanser er kritiske til at forslaget ikke gir kommunene samme grad av fleksibilitet som forskrifter fastsatt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet for de enkelte kommunesammenslåingene, og at forskriftene bortfaller med de foreslåtte lovbestemmelsene. Forskriftene gir adgang til å utsette samordning av eiendomsskatten i to år. De fleste høringsinstansene er positive til forslaget om å utvide overgangsperioden til tre år.

Huseiernes landsforbund er blant annet opptatt av at det må komme klare regler i loven om retaksering, at slik retaksering kun skal ha til formål å oppnå likebehandling, og at nivået på eiendomsskatten ikke skal øke. Huseiernes landsforbund mener også kommunene må ha tilstrekkelig tid til å gjennomføre taksering av hensyn til innbyggernes rettssikkerhet.

Norges Hytteforbund foreslår å avvikle eiendomsskatten.

NHO mener det er urimelig at hensynet til kommunene skal gå foran hensynet til eiere av næringseiendommer. De viser til at skattesatsen for opptrapping er høyere for næringseiendom enn for bolig- og fritidseiendom. Videre oppgir NHO at det ikke er behov for å begrense overgangsperioden. De anfører at gjeldende rett tillater ulike satser etter endring av kommunegrensene, og at man må

«[…] anta at kommunens innbyggere ikke vil akseptere slike ulike satser for all fremtid. Det vil si at eiendomsskattesatsene i en sammenslått kommune sannsynligvis vil bli harmonisert innen ikke alt for mange år, selv om loven åpner for ulike satser.»

Alternativt foreslår NHO at overgangsperioden kan settes til syv år. Da kan man følge lovens alminnelige regel om maksimal økning av skattesatsen med 1 promilleenhet per år, også for næringseiendom.

LVK, Industrikommunene og Nettverk av Petroleumskommunar har avgitt felles høringsuttalelse. Disse organisasjonene er positive til at forslaget gir kommunene mulighet til å videreføre inntektene fra næringseiendom, og at overgangsperioden utvides til tre år. Organisasjonene er imidlertid negative til at harmoniseringen skal starte allerede i 2020. De mener dette gir for lite tid til å foreta takseringer, eller at det vil medføre dårlig kvalitet i takseringene. Plikten til å harmonisere bør derfor ikke starte før i 2021. I så fall har ikke organisasjonene innvendinger til at skattesatsene økes med 2 promille per år for næringseiendom og energianlegg.

Flere høringsinstanser mener det er en svakhet ved forslaget at spørsmål knyttet til takster, bunnfradrag og reduksjonsfaktor ikke er omtalt i større grad.

6.2.5 Vurderinger og forslag

Overgangsperiode og samordning av eiendomsskattesatsene

Departementet foreslår at den nye, sammenslåtte kommunen gis anledning til å samordne eiendomsskattesatsene over en overgangsperiode på tre år. Det foreslås at eiendomsskattesatsene kan økes med inntil 2 promilleenheter for næringseiendom mv. per år. Skattesatsen for bolig- og fritidseiendom kan økes med inntil 1 promilleenhet per år. I overgangsperioden kan ulike deler av den nye kommunen ha ulike satser for eiendomsskatt på samme type eiendom.

Forslaget regulerer de tilfellene hvor kommunen ønsker å gjennomføre samordningen ved å øke eiendomsskattesatsene. Kommunen kan også velge å gjennomføre samordningen gjennom en reduksjon i skattesatsene.

Kommuner som allerede har like satser ved sammenslåingen, for eksempel fordi de har brukt tiden frem til sammenslåingen til å harmonisere satsene, kan starte på den harmoniserte satsen uten noen overgangsperiode.

For næringseiendom og anlegg som nevnt i eigedomsskattelova § 4 annet ledd siste punktum kan skattesatsen være opp til 7 promille. Dette innebærer at skattesatsen må økes med mer enn 1 promilleenhet per år for å være sikker på at de kan oppnå maksimumssatsen etter overgangsperioden når en av kommunene ikke har eiendomsskatt på slik eiendom. For slik eiendom må skattesatsen økes med inntil 2 promilleenheter per år med en overgangsperiode på tre år.

Forutsatt at satsen for bolig- og fritidseiendom blir redusert ytterligere til maksimalt 4 promille, kan en kommune uten eiendomsskatt komme opp på den fremtidige maksimumssatsen for slik eiendom etter overgangsperioden.

Forskjellen i tillatt økning av skattesatser i overgangsperioden mellom bolig- og fritidseiendom og næringseiendom skyldes ulikheten i maksimalsats for de to kategoriene. En ulik og lengre overgangsperiode, som NHO foreslår for næringseiendom, vil gi ulik behandling av samme type eiendom over en lengre periode. Dette kan oppfattes som urimelig.

En kommune som for eksempel planlegger å øke eiendomsskattesatsen med 3 promilleenheter på bolig- og fritidseiendom, må fordele denne økningen likt over tre år. Kommunen kan ikke foreta årlige økninger på for eksempel 1 – 0 – 2 promilleenheter. Det er ikke mulig at en eller flere deler av den nye kommunen viderefører eksisterende eiendomsskattesatser, for så å utligne hele differansen det siste året i overgangsperioden. Departementets forslag legger til grunn en jevn opptrapping av eiendomsskattesatsene. Derfor foreslås det at kommunene vil være forpliktet til å øke satsene hvert år. Dette for at økningen skal være gradvis, og for at det skal bli likt i hele kommunen raskest mulig. Av de samme grunner foreslår departementet at skattesatsene må være harmoniserte i hele den nye kommunen før det kan foretas satsøkninger etter lovens alminnelige regler.

Reglene om satsøkning i overgangsperioden gjelder også hvor alle de involverte kommunene allerede har eiendomsskatt, men med ulik skattesats. Kommunene må bruke overgangsperioden til å samordne skattesatsene på alle eiendomskategoriene som skal være gjenstand for eiendomsskatt i den nye kommunen.

Kommunene har fortsatt adgang til å ha ulik skattesats for ulike eiendomstyper, for eksempel 1 promille på boligeiendommer og 5 promille på næringseiendom. Dersom den nye kommunen ønsker å differensiere skattesatsene mellom ulike eiendomstyper etter overgangsperioden, må også slik differensiering være harmonisert i hele den nye kommunen. Dette innebærer at skattesatsene må være like for samme type eiendom i hele kommunen, men kan være ulike mellom ulike typer eiendom.

Kommuner uten eiendomsskatt som slår seg sammen med en kommune med eiendomsskatt, og som skal tilpasse seg denne, starter på laveste sats. Kommunen må øke skattesatsen i overgangsperioden. Den nye kommunen kan også harmonisere satsene ved at deler av kommunen reduserer skattesatsen. Dette anses å følge hovedreglene for reduksjon av skattesats i eigedomsskattelova § 13 første ledd sjette punktum, som fastsetter at eiendomsskatten kan settes ned til minimumssatsen fra ett år til et annet uten hensyn til hvor høy skattesatsen er fra før.

Etter dagens regler skal maksimal skattesats være 1 promille det første året kommunen skriver ut eiendomsskatt, jf. eigedomsskattelova § 13. Når den nye kommunen skal benytte overgangsperioden, kan kommunestyret i den nye kommunen fastsette at den delen av kommunen som ikke har hatt eiendomsskatt tidligere, kan begynne på 2 promille for alle eiendommer som ikke er bolig- og fritidseiendommer. Dette er et unntak for kommunesammenslåinger. De delene av kommunen som ikke har hatt eiendomsskatt på bolig- og fritidseiendom, må også ved kommunesammenslåing begynne på 1 promille, jf. hovedregelen i eigedomsskattelova § 13 annet ledd.

Overgangsperiodens start

Departementet foreslo i høringsnotatet at kommunene må starte samordningen det første året sammenslåingen trer i kraft. Flere høringsinstanser har stilt seg kritiske til en slik løsning. Begrunnelsen for dette er hensynet til å få gjennomført nødvendige takseringer. De har også vist til at det er kommunestyret i den nye kommunen som bør ta avgjørelsene med hensyn til eiendomsskatt, og at det er mange forhold som krever tid i forbindelse med en kommunesammenslåing.

Departementet foreslår at kommunene kan velge mellom å starte overgangsperioden i det første eller andre året etter sammenslåingen. Kommunene kan da tilpasse overgangsperioden til de lokale forholdene. En slik regel bidrar til å sikre en forsvarlig gjennomføring av takseringen og kvaliteten på takstene. For kommunesammenslåinger som trer i kraft 1. januar 2020 innebærer regelen at overgangsperioden kan starte enten i 2020 eller 2021.

Dersom den nye kommunen velger å utsette overgangsperioden, legger departementet til grunn at forholdene i de sammenslåtte kommunene med hensyn til eiendomsskatt forblir uendret i det første året etter sammenslåingen. Departementet foreslår derfor at det nye kommunestyrets kompetanse til å vedta eiendomsskatt i disse tilfellene begrenses til å videreføre eiendomsskatten slik den var forut for sammenslåingen. Unntak vil likevel gjelde for lovbestemte endringer i regelverket, og frivillige reduksjoner i skattesatsene. Med hensyn til lovbestemte endringer, vises det til at det fra 2020 er vedtatt innført både obligatorisk reduksjonsfaktor på 30 prosent, og redusert maksimal skattesats for bolig- og fritidseiendom.

Frist for utskriving av eiendomsskatt

Departementet foreslår at fristen for utskriving av eiendomsskatt etter kommunesammenslåing etter disse reglene settes til utløpet av juni i det året den nye, sammenslåtte kommunen begynner overgangsperioden.

For kommunesammenslåinger som trer i kraft 1. januar 2020 betyr dette at eiendomsskatten må skrives ut senest ved utløpet av juni 2021.

Utskrivingsalternativ

Eigedomsskattelova § 3 angir en rekke utskrivingsalternativer for eiendomsskatten. Det kan for eksempel skrives ut eiendomsskatt på all fast eiendom i kommunen, eller bare på kraftverk, vindkraftverk, kraftnettet og anlegg omfattet av særskattereglene for petroleum mv. Valg av utskrivingsalternativ må være det samme i hele kommunen fra det første året i overgangsperioden, det vil si senest det andre året etter sammenslåingen. Det betyr at dersom en kommune skriver ut eiendomsskatt på boligeiendom, og slås sammen med en kommune som skriver ut eiendomsskatt på næringseiendom, må disse kommunene før overgangsperioden settes i gang være enige om den nye kommunen skal skrive ut eiendomsskatt på boligeiendom, næringseiendom eller begge deler.

Taksering

Omtakseringer er en del av lovens system, og foretas normalt hvert tiende år. For boligeiendom skjer det en årlig oppdatering dersom kommunen benytter formuesskattegrunnlag ved verdsettelsen. Nye takseringer er nødvendige for å ha et oppdatert skattegrunnlag. For å få et enhetlig og samordnet skattegrunnlag, er det nødvendig å foreta nye takseringer i forbindelse med kommunesammenslåing. Departementet forslår at kommunen gis anledning til enten å gjennomføre fullstendig taksering av alle eiendommer i den nye kommunen i forbindelse med kommunesammenslåing, eller delvis taksering.

Ved delvis taksering må takstene tilpasses eksisterende takstnivå i den delen av den sammenslåtte kommunen som allerede har eiendomsskatt. En slik løsning har vært brukt ved tidligere lovendringer. En ulempe ved denne metoden er at det kan være vanskelig å finne samme takstnivå. Det vil også forekomme at det må foretas ny taksering kort tid etter, dersom takstperioden for de eksisterende takstene utløper.

Det kan også foretas delvis retaksering for å oppnå likt takstnivå i hele den nye kommunen. Kommunene må i disse tilfellene bli enige om hvilken kommunes takster som skal danne mal for retakseringene. Dette kan være en kostnadsbesparende fremgangsmåte, for eksempel når en av kommunene er en større kommune hvor det relativt nylig er gjennomført en alminnelig taksering av alle kommunens eiendommer.

Det foreslås at full eller delvis taksering skal være gjennomført før kommunen skriver ut eiendomsskatt etter overgangsregelen.

Et alternativ er at takstene må være samordnet innen utløpet av overgangsperioden. Det kan være grunner til at det ikke er praktisk å samordne takstene før oppstart av overgangsperioden. Kommunene som inngår i en kommunesammenslåing, kan befinne seg i ulike situasjoner med hensyn til om de allerede har takster, hvor nye disse eventuelt er og om det er store forskjeller kommunene imellom for så vidt gjelder takstnivå mv. Utsatt taksering kan medføre forskjeller i eiendomsskatten mellom ulike deler av kommunen i overgangsperioden. Disse forskjellene kan gi større utslag i ulikhet mellom områdene i kommunen enn ulik skattesats kan gi alene. Forslaget gir likevel kommunene mer fleksibilitet.

Departementet foreslår at kommuner som har takster ved sammenslåingen kan vente med å samordne takstene til utløpet av overgangsperioden. For boligeiendom som ikke er verdsatt ved starten av overgangsperioden, kan kommunen velge å bruke formuesgrunnlagene i stedet for å taksere selv. Dette selv om øvrige kommuner som inngår i sammenslåingen har taksert boliger lokalt. Unntaket skal kun gjelde i overgangsperioden. Kommuner som kun skriver ut eiendomsskatt på boligeiendom i dag, må taksere eventuelle næringseiendommer før utskriving av eiendomsskatt dersom den nye kommunen skal ha eiendomsskatt på slik eiendom. Når overgangsperioden utløper må all taksering være basert på de samme prinsippene i hele den nye, sammenslåtte kommunen. Samordning (ny, felles taksering) av takstene skal kunne foretas gjennom hele overgangsperioden, og senest ved utløpet av denne.

Bakgrunnen for at takst eller formuesgrunnlag må foreligge før utskriving er at det må være et grunnlag å utskrive eiendomsskatt på. For at kommunen skal klare å harmonisere skattesatsen etter forslaget må det være et skattegrunnlag som skattesatsen kan knytte seg til. Samordning på dette punktet er en forutsetning for å overholde likhetsprinsippet, og for at samordning av satsene skal gi likhet.

Reduksjonsfaktor

En eventuell lokal reduksjonsfaktor anses som en del av taksten, og ligger fast i takstperioden. Den kan derfor bare endres i forbindelse med ny alminnelig taksering. Departementet legger til grunn at slik reduksjonsfaktor også må kunne endres når det gjennomføres en delvis taksering i forbindelse med kommunesammenslåing. Kommuner som velger å utsette takseringen til utløpet av overgangsperioden, kan ha ulik reduksjonsfaktor i denne perioden. Når overgangsperioden utløper, må reduksjonsfaktoren være den samme for hele den nye kommunen. I overgangsperioden må kommunen innføre lovbestemte endringer, som for eksempel regelen om obligatorisk reduksjonsfaktor på 30 pst. fra og med 2020.

Bunnfradrag

Eventuelle bunnfradrag må være harmonisert fra det første året i overgangsperioden. Bunnfradrag vedtas årlig av kommunestyret i forbindelse med budsjettbehandlingen. Det er svært enkelt å oppnå likt bunnfradrag i hele kommunen. Bunnfradrag fastsettes også bare for bolig- og fritidseiendommer.

Øvrig

Nye lovregler vil gå foran sammenslåingsforskriftenes bestemmelser om overgangsperiode for eiendomsskatt, og Kommunal- og moderniseringsdepartementet tar sikte på å oppheve disse dersom endringene som foreslås her vedtas.

Det foreslås at gjeldende § 13 tredje ledd i eigedomsskattelova om skattesats ved grensejustering blir nytt fjerde ledd. Regelen vil kun gjelde hvor en kommune får nye grenser som følge av grensejustering, ikke kommunesammenslåing.

Departementet viser til forslag til endringer i eigedomsskattelova § 13 tredje ledd og nytt fjerde ledd.

6.2.6 Administrative og økonomiske konsekvenser

Kommunesammenslåingene og harmoniseringen av eiendomsskattereglene innebærer administrative kostnader for kommunene, men med forslaget legger departementet til grunn at de nødvendige retakseringene lar seg gjennomføre innenfor en forsvarlig praktisk og økonomisk ramme.

Konsekvensene for kommunenes eiendomsskatteinntekter vil variere, og avhenge av hvordan berørte kommuner innretter eiendomsskatten før og etter sammenslåingen. Dette innebærer at konsekvensene for eiendomsskattepliktige også vil variere. De sammenslåtte kommunene tilpasser seg reglene ulikt hva gjelder takseringspraksis, bunnfradrag og en eventuell lokal reduksjonsfaktor. Eiendomsskattepliktige i kommuner der det i dag betales lavere eller ingen eiendomsskatt sammenlignet med reglene for den sammenslåtte kommunen, vil få økt eiendomsskatt. Eiendomsskattepliktige i kommuner der det tidligere har vært eiendomsskatt, men der denne avvikles eller blir lavere i den sammenslåtte kommunen, vil få redusert eller ingen eiendomsskatt.

6.2.7 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med eiendomsskatteåret 2020.

7 Endringer i Skattefunn-ordningen

7.1 Innledning og sammendrag

Regjeringen foreslår endringer i Skattefunn-ordningen.

Det foreslås å øke den maksimale timesatsen for egenutført FoU fra 600 til 700 kroner og at denne også skal gjelde ved innkjøpt FoU fra nærstående. Det foreslås at fradragsgrunnlaget for både egenutført og innkjøpt FoU settes til maksimalt 25 mill. kroner per skattepliktig og at fradragsprosenten settes til 19 pst. for alle bedrifter uavhengig av størrelse. Det foreslås også endringer for å forebygge misbruk av ordningen, blant annet at fradragsretten begrenses til kjøp av FoU-tjenester fra land innenfor EØS og fra andre land som Norge har skatteavtale eller informasjonsutvekslingsavtale med.

Skattefunn-ordningen har blitt evaluert av Samfunnsøkonomisk analyse AS. Evalueringen gir en klar anbefaling om å videreføre Skattefunn, men det foreslås noen endringer. Skatteetaten har i forbindelse med kontroller avdekket misbruk av ordningen. Evalueringsrapporten fra Samfunnsøkonomisk analyse AS slår fast at misbruk forekommer, og foreslår enkelte tiltak. På denne bakgrunn har departementet sendt på høring flere forslag til endringer i Skattefunn-ordningen. I lys av høringsinnspillene er enkelte av forslagene som fremmes her endret, sammenlignet med forslagene i høringsnotatet.

Flere av forslagene innebærer en forenkling for både de skattepliktige og skattemyndighetene. For eksempel vil det ikke lenger være nødvendig å vurdere selskapets størrelse for å bestemme fradragssatsen. Samlet anslås det at forslagene vil redusere provenyet fra selskapsskatten i 2020 med 150 mill. kroner påløpt. Provenytapet bokføres i 2021, ettersom berørte skattytere i det vesentligste er etterskuddspliktige.

Det vises til forslag til endringer i skatteloven § 16-40.

Det foreslås at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2020.

7.2 Bakgrunn

Siden 2002 har Skattefunn-ordningen blitt endret i flere omganger. Ordningen har blitt utvidet, og antall brukere har økt. Fradragsrammen økte hvert år fra 2013 til 2017, og samlede skattefradrag økte i samme periode fra om lag 1,6 mrd. kroner til 4,1 mrd. kroner. Antall skattepliktige som benyttet seg av Skattefunn, økte fra om lag 2 700 i 2013 til 4 400 i 2017.

Skattefunn-ordningen har vært meldt inn til EFTAs overvåkningsorgan (ESA) etter gruppeunntaket for støtte til forskning og utvikling, da ordningen har vært antatt å utgjøre statsstøtte. EUs statsstøtteregelverk innebærer at ordninger som Skattefunn må evalueres. Skattefunn-ordningen har nylig vært gjennom en evaluering utført av Samfunnsøkonomisk analyse AS. Evalueringen har fulgt en evalueringsplan som er godkjent av ESA, se ESAs beslutning 249/15/COL av 24. juni 2015, og rapporten er oversendt ESA. Forrige evaluering av Skattefunn ble gjennomført av Statistisk sentralbyrå i 2008.

Samfunnsøkonomisk analyse AS overleverte evalueringen til Finansdepartementet 2. juli 2018. Evalueringen konkluderer med at Skattefunn bidrar til å øke næringslivets investeringer i forskning og utvikling og at dette gir mer nyskaping og økt produktivitet i næringslivet. Alt i alt finner en at Skattefunn er et egnet virkemiddel for å øke FoU-investeringer i næringslivet, og at nivået på støtten som gis gjennom ordningen, er godt tilpasset. Evalueringsrapporten gir flere konkrete anbefalinger til hvordan Skattefunn-ordningen kan bli bedre.

Evalueringen har også sett på misbruk av Skattefunn, blant annet med utgangspunkt i kontroller utført av Skatteetaten. Rapporten slår fast at misbruk forekommer, men vurderer at dette ikke har et omfang som endrer anbefalingen om å videreføre Skattefunn.

Skattefunn er en generøs ordning og legger beslag på betydelige statlige midler. Det at ordningen er rettighetsbasert, fører til at staten ikke har direkte økonomisk kontroll gjennom å fastsette rammer i de årlige budsjettene. Den kraftige veksten i Skattefunn-fradrag i perioden 2013–2017 har bidratt til å redusere skatteinntektene med nye 600 mill. kroner hvert år i snitt. En stor del av veksten i Skattefunn-fradrag skyldes at flere selskap har benyttet seg av ordningen. Det at ordningen har vokst betydelig i omfang, gjør det spesielt viktig å sørge for at ordningen fungerer etter hensikten og ikke blir utsatt for misbruk og feilaktige tildelinger av støtte. Departementet ser derfor alvorlig på manglende etterlevelse av Skattefunn-reglene, som har kommet frem gjennom Skatteetatens særskilte kontroll av Skattefunn de siste årene.

7.3 Gjeldende rett

Skattefradrag for kostnader til forskning og utvikling (FoU-kostnader) – Skattefunn – ble innført i 2002 for små og mellomstore bedrifter, og fra 2003 for alle bedrifter. Alle prosjekter som tilfredsstiller krav i lov om skatt av formue og inntekt av 26. mars 1999 nr. 14 (skatteloven) § 16-40 flg. med tilhørende bestemmelser i Finansdepartementets forskrift til skatteloven (skattelovforskriften), gir rett til skattefradrag.

Fradraget kommer i tillegg til fradrag for faktiske kostnader i alminnelig inntekt og er et fradrag direkte i skatt og trygdeavgift for en prosentvis del av kostnader til FoU-prosjekter. Overstiger skattefradraget sum skatt hos den skattepliktige, blir overskytende utbetalt. Selskap utenfor skatteposisjon får utbetalt Skattefunn-fradraget i sin helhet. Skattefradraget er ikke en skattepliktig fordel for den skattepliktige, jf. skatteloven § 5-31 bokstav c.

Det er foretakene selv som velger ut prosjekter og søker Norges forskningsråd om å få disse godkjent som støtteberettigede. Fradraget beregnes og gjennomføres av skattemyndighetene i forbindelse med skattefastsettingen.

Det gis som hovedregel skattefradrag med 18 pst. av kostnadene til godkjente Skattefunn-prosjekter, jf. skatteloven § 16-40 første ledd. Dersom virksomheten faller inn under definisjonen av små og mellomstore bedrifter (SMB), gis skattefradrag med 20 pst. av kostnadene.

Maksimalt fradragsgrunnlag per skattepliktig er i dag 25 mill. kroner for kostnader til egenutførte FoU-prosjekter, og 50 mill. kroner for kostnader til FoU-prosjekter utført av forskningsinstitusjoner som er godkjent av Norges forskningsråd, jf. skatteloven § 16-40 annet ledd.

Personalkostnader og indirekte kostnader knyttet til godkjent prosjekt kan kostnadsføres i Skattefunn-ordningen. Disse kostnadene beregnes med utgangspunkt i antall timer som ansatt FoU-personell (prosjektleder, vitenskapelig og teknisk personell) utfører på prosjektet med en timesats på 1,2 promille av avtalt og reell årslønn ved utløpet av prosjektperioden eller inntektsåret, jf. skattelovforskriften § 16-40-4 tredje ledd. Det er likevel satt et maksimalt tak ved denne beregningen på 1 850 timer per år og en timesats på 600 kroner per time. Bestemmelsen gjelder kun ved bruk av egne ansatte. Dette innebærer at man skal benytte en timesats på 600 kroner for alle som tjener 500 000 kroner eller mer. Med et tak på 1 850 timer per år kan bedriftene maksimalt kostnadsføre 1 110 000 kroner per ansatt per år.

7.4 Høring

Departementet sendte 9. mai 2019 forslag om endringer i Skattefunn-ordningen på høring.

I høringsnotatet foreslo departementet at det innføres et likt maksimalt fradragsgrunnlag for egenutført og innkjøpt FoU på 25 mill. kroner per skattepliktig, at den maksimale timesatsen også skal omfatte innkjøpt FoU fra nærstående, og at fradragsprosenten settes til 19 pst. for alle bedrifter. Det ble foreslått å øke den maksimale timesatsen til 650 kroner, slik at omleggingen samlet sett ble om lag provenynøytral. Det ble også foreslått at fradragsretten begrenses til kjøp av FoU-tjenester fra land innenfor EØS.

Høringsnotatet inneholdt forslag om endringer i skattelovforskriften. Det ble foreslått å innføre et krav om løpende signatur fra FoU-medarbeider og prosjektansvarlig på timelister knyttet til prosjektet, og at det må fremlegges prosjektregnskap ved kjøp av FoU fra underleverandør. Det ble også foreslått at bestemmelsen som avskjærer fradrag for forskningsinstitusjoners oppdragsforskning, skal gjelde generelt.

Høringsfristen var 2. august 2019. Departementet mottok svar fra 55 høringsinstanser, hvorav fire er uten merknader.

51 instanser har avgitt høringsuttalelser med realitetsmerknader:

• Abelia

• Agder Energi

• Akademikerne

• Allnex Norge AS

• BDO

• Bionor Immuo AS

• Corvus Norway AS

• Deloitte

• Energi Norge

• FIN (Foreningen for innovasjonsselskaper)

• Finans Norge

• Forskerforbundet

• Forskningsrådet

• GCE NODE

• GCE Ocean Tech m.fl.

• GKN Aerospace

• Global Green Energy AS

• Innovasjon Norge

• IoT Labs AS

• Kaizen solutions AS

• KraftCERT

• Legemiddelindustrien

• LO

• MicroA AS

• NCE iKuben

• NHO

• NHO mat og drikke

• Nofas AS

• Norsk Industri

• Norskog

• Norway health tech

• NTNU

• Nyttige ideer AS

• NØF

• Oisann Engineering AS

• Pilotech AS

• Radionor

• Reelwell

• Regnskap Norge

• Revisorforeningen

• Skatteetaten

• Skatterevisorenes forening

• Smartfish

• Smartplants AS

• SMB Norge

• Spekter

• Styringspartner AS

• Tekna

• Think outside AS

• Tise AS

• Virke

Høringsinstansene er i all hovedsak positive til Skattefunn-ordningen. Hovedinntrykket er også at det er forståelse for at det foreslås justeringer for å forenkle ordningen og forebygge misbruk. Flere av høringsinstansene ønsker imidlertid at de innstrammende forslagene skal frafalles eller at Skattefunn-ordningen utvides. Særlig ønsker flere næringsaktører at den maksimale timesatsen økes mer enn i forslaget som har vært på høring. Disse forslagsstillerne gir ikke eksplisitt uttrykk for at det samlede støttenivået gjennom Skattefunn bør økes, men det vil like fullt være konsekvensen av disse forslagene.

Vesentlige merknader fra høringsinstansene behandles nedenfor under punktene der de saklig hører hjemme.

Departementet har også mottatt høringsinnspill vedrørende forbudet mot å gi støtte til «foretak i vanskeligheter» i EUs gruppeunntaksforordning, som Skattefunn-ordningen er meldt inn under. Et foretak i vanskeligheter er i forordningen definert som foretak som er under eller oppfyller vilkårene for insolvensbehandling, eller hvor mer enn halvparten av aksjekapitalen eller kapitalen som er oppført i selskapets regnskap er forsvunnet som følge av akkumulerte tap. For små og mellomstore selskaper (SMB) som har eksistert i mindre enn tre år, gjelder det unntak fra regelen om tap av aksjekapital mv. Nofas AS med flere tar til orde for at forbudet er lite hensiktsmessig og treffer for vidt. Departementet legger til grunn at Skattefunn-støtte må gis innenfor rammene av reglene i gruppeunntaksforordningen så lenge Skattefunn-ordningen anses som statsstøtte etter EØS-avtalen. Departementet viser imidlertid til at EU-kommisjonen har satt i gang en evaluering av reglene i gruppeunntaksforordningen, som norske myndigheter følger med på.

Nofas AS mener at de foreslåtte endringene vil innebære at Skattefunn-ordningen ikke kan anses som statsstøtte etter EØS-avtalen. Departementet vil vurdere eventuelle implikasjoner og eventuelt komme tilbake til dette.

7.5 Vurderinger og forslag

7.5.1 Lik fradragsprosent for små og store bedrifter

Departementet foreslår at det innføres én støttesats på 19 pst. uavhengig av bedriftsstørrelse. Dette vil være en forenkling av dagens ordning der små og mellomstore bedrifter har en sats på 20 pst., mens andre virksomheter har 18 pst. Forslaget vil innebære en forenkling både for de skattepliktige og skattemyndighetene ved at det ikke lenger vil være nødvendig å vurdere om foretaket er en SMB-bedrift for å bestemme fradragssatsen. En lik sats bør ikke settes til 20 pst. fordi det kan føre til at støttemottakere får støtte ut over tillatt støtteintensitet etter EØS-avtalen. Det ville innebære at flere støttemottakere ville få avkortet støtten ned til tillatt støtteintensitet. Dette ville øke de administrative kostnadene ved ordningen.

Av høringsinstansene som uttaler seg om dette, støtter flertallet forslaget om en lik fradragsprosent for store og små bedrifter. NHO, Skatterevisorenes forening og Energi Norge m.fl. støtter forslaget om en lik fradragsprosent på 19 pst. En del høringsinstanser, blant andre Nofas AS, støtter forslaget om en lik fradragsprosent, men mener satsen bør settes noe høyere.

Det vises til forslag til endring i skatteloven § 16-40 første ledd.

Det foreslås at endringen trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2020.

7.5.2 Maksimalt fradragsgrunnlag på 25 mill. kroner per skattepliktig

Departementet foreslår et likt fradragsgrunnlag i Skattefunn-ordningen for egenutført og innkjøpt FoU på 25 mill. kroner per skattepliktig. Én og samme grense for kostnadsgrunnlaget for egenutført FoU og innkjøpt FoU fra forskningsinstitusjoner vil innebære en forenkling for både de skattepliktige og Skatteetaten.

Da Skattefunn ble innført i 2002, var kostnadsgrunnlaget for skattefradraget på 4 og 8 mill. kroner for henholdsvis egenutført og innkjøpt FoU. Bruk av forskningsinstitusjoner ble antatt å føre til bedre kvalitet på den utførte FoUen. Etter innføring av ordningen har fradragsgrunnlaget blitt økt flere ganger. I perioden 2012 til 2017 har fradragsrammene økt fra 5,5 mill. og 11 mill. kroner til 25 mill. og 50 mill. kroner.

Den øvre grensen på kostnadsgrunnlaget fører til at skattepliktige med store prosjekter, eller høy FoU-aktivitet gjennom et høyt antall små prosjekter, bare kan få støtte gjennom Skattefunn opp til det nivået kostnadstaket tillater. For støtte utover dette, må disse aktørene finansiere FoU-investeringene på egenhånd eller eventuelt søke støtte gjennom de konkurransebaserte støtteordningene under Forskningsrådet eller Innovasjon Norge. Maksgrensen i Skattefunn-ordningen innebærer dermed at støtte utover et visst nivå for store aktører er forbeholdt prosjektene med høyest forskningsmessig verdi og samfunnsøkonomisk nytte. Maksgrensen bidrar også til bedre budsjettkontroll med Skattefunn. Samfunnsøkonomisk analyse AS vurderer at taket på Skattefunn-støtte med fordel kan reduseres slik at skattepliktige med FoU-aktivitet i stor skala i større grad bør motta støtte gjennom de konkurransebaserte programmene.

Høringsinstansene er delt i synet på forslaget. Blant aktørene som støttet forslaget, var Forskningsrådet, Innovasjon Norge, Skatteetaten, LO, Energi Norge, Hovedorganisasjonen Virke og Abelia. Abelia viser blant annet til at forslaget vil berøre få bedrifter med prosjekter som kan få støtte gjennom konkurransebaserte støtteordninger, og at merprovenyet fra forslaget med fordel kan brukes på å øke den maksimale timesatsen. En del mener imidlertid at dagens beløpsgrenser bør videreføres. Blant disse er NHO, Norsk Industri, Legemiddelindustrien og flere enkeltbedrifter og næringsklynger. Begrunnelsen for å gå mot forslaget, er først og fremst at det kan redusere bedriftenes bruk av forskningsinstitusjonene og at dette vil kunne være uheldig. Norsk Industri viser til at få støttemottakere vil påvirkes av en reduksjon i maksimalt kostnadsgrunnlag, men ifølge organisasjonen er det nettopp støtte til disse store prosjektene som gir størst samfunnsnytte av ordningen.

Forslaget om å redusere det maksimale fradragsgrunnlaget fra 50 til 25 mill. kroner følger opp en av anbefalingene i evalueringsrapporten fra Samfunnsøkonomisk analyse AS. Det er ikke klare holdepunkter for påstanden om at samfunnsnytten ved Skattefunn-ordningen er størst for støtten til de største FoU-prosjektene. Evalueringen fra Samfunnsøkonomisk analyse AS finner at Skattefunn-støtte har høyest utløsende effekt («input-addisjonalitet») for små FoU-prosjekter.

Departementet viser til at aktører med store FoU-prosjekter, som med forslaget får redusert støttegraden gjennom Skattefunn, vil kunne søke støtte gjennom de konkurransebaserte programmene til Forskningsrådet eller Innovasjon Norge. De konkurransebaserte programmene skal sørge for at det er prosjekter med nettopp høyest samfunnsnytte som blir prioritert. Forslaget bidrar videre til å forenkle ordningen.

Å redusere det maksimale fradragsgrunnlaget bidrar til å skape rom til å øke den maksimale timesatsen. Det kan være gode grunner til å øke timesatsen, se punkt 7.5.3. Høringsinnspillene gir et tydelig bilde av at høyere timesats er et høyt prioritert ønske fra de berørte aktørene. Departementet opprettholder derfor forslaget om å redusere maksimalt kostnadsgrunnlag til 25 mill. kroner.

Forslaget antas å berøre om lag 50 skattepliktige, som utgjør om lag 1 pst. av mottakerne av Skattefunn-støtte. Basert på data fra tidligere år antas det at bare et fåtall av de som berøres av reduksjonen, ville kunne krevd Skattefunn-fradrag for godkjente FoU-kostnader opp mot 50 mill. kroner. Forslaget antas å øke provenyet med om lag 70 mill. kroner. Med kun ett felles fradragsgrunnlag for alle typer prosjekter oppheves også bestemmelsene om prosjekter utført av godkjent forskningsinstitusjon og samlet fradragsgrunnlag.

Det vises til forslag til endring i skatteloven § 16-40 annet ledd.

Det foreslås at endringen trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2020.

7.5.3 Øke maksimal timesats

Departementet foreslår å øke den maksimale timesatsen for egenutført FoU til 700 kroner. Økt timesats vil redusere den relative favoriseringen av Skattefunn-prosjekter der FoU-personell har årslønn opp til det nivået hvor timesatsen blir bindende, det vil si 500 000 kroner med dagens timesats.

I høringsnotatet foreslo departementet å øke den maksimale timesatsen for egenutført FoU til 650 kroner, slik at omleggingen samlet sett ble om lag provenynøytral. Majoriteten av høringsinstansene støtter at den maksimale timesatsen økes, men mener den bør økes ytterligere. Blant annet NHO, Forskerforbundet, Energi Norge og en rekke enkeltbedrifter mener satsen bør økes til 700 kroner per time. Enkelte høringsinstanser, for eksempel Agder Energi, foreslår en ytterligere økning. Departementet ønsker å imøtekomme høringsinstansene ved å foreslå at timesatsen økes til 700 kroner.

Flere av høringsinstansene, herunder Forskerforbundet, foreslår at satsen skal indeksreguleres årlig. Dette ble også anbefalt av Samfunnsøkonomisk analyse AS i Skattefunn-evalueringen. Departementet fraråder å innføre en årlig prisjustering av den maksimale timesatsen. Det vises til at staten har liten kontroll på den samlede støtten som gis gjennom Skattefunn, ettersom ordningen er rettighetsbasert og ikke rammestyrt. Provenytapet ved ordningen har vokst betydelig og lagt økende beslag på handlingsrommet i statsbudsjettet. Å innføre en årlig, automatisk oppjustering av den maksimale timesatsen, vil svekke budsjettkontrollen med Skattefunn-ordningen ytterligere. Eventuelle økninger i timesatsen i fremtiden bør foretas gjennom aktive disponeringer i de årlige budsjettene.

Regler knyttet til timesatser er regulert i Finansdepartementets forskrift til skatteloven. Dette er en endring i forskriften som departementet vil foreta.

7.5.4 Maksimal timesats ved kjøp av FoU-tjenester fra nærstående

Departementet foreslår at maksimal timesats gjøres gjeldende også ved kjøp av FoU-tjenester fra nærstående.

Etter gjeldende regler er det ikke noe tak for timesats eller antall timer for personalkostnader ved kjøp av eksterne FoU-tjenester. Samfunnsøkonomisk analyse AS antar at denne forskjellen kan ha gitt brukerne av ordningen økonomiske motiver til for eksempel å etablere og kjøpe FoU-tjenester fra nærstående foretak i samme konsern. Samfunnsøkonomisk analyse AS foreslår at samme maksimale timesats må gjelde for kjøp av alle FoU-tjenester. Anbefalingen begrunnes også med at dette vil forhindre en åpenbar omgåelsesmulighet ved opprettelse av datterselskap eller kjøp av forskning og utvikling fra andre firmaer i en bedriftsgruppe for å unngå den maksimale timesatsen. Dette kan forhindre at fradragsgrunnlag på kunstig vis økes ved bruk av nærstående foretak med det formål å kunne fakturere for FoU-tjenester utover den maksimale timesatsen for interne personalkostnader. For FoU-virksomhet som reelt sett utføres av andre selskap med høyere lønnskostnad enn den maksimale timesatsen, vil forslaget være en innstramming.

Høringsinstansene som kommenterte forslaget, har delte syn. Abelia, Skatterevisorenes forening, Tekna og Regnskap Norge var blant høringsinstansene som støttet forslaget. NHO, Nofas AS og noen enkeltbedrifter gikk mot forslaget. NHO begrunner sitt syn med at den maksimale timesatsen i dag er for lav sammenlignet med bedriftenes reelle lønnskostnader, og med at forslaget vil gi økte administrative kostnader.

Departementet vurderer det som særlig uheldig at FoU- aktiviteter kan flyttes fra selskap som mottar Skattefunn-støtte til andre konsernselskap og kjøpes tilbake fra støttemottaker, med det formål å omgå den maksimale timesatsen for internt utført FoU. Slike tilpasningsmuligheter skaper også en relativ favorisering av de skattepliktige som har mulighet til å tilpasse seg på denne måten.

Departementet vil fastsette i Finansdepartementets forskrift til skatteloven at den maksimale timesatsen for egenutført FoU også gjelder ved innkjøp av FoU fra nærstående selskap.

7.6 Forslag for å begrense misbruk av ordningen

7.6.1 Innledning

Skattefunn er en rettighetsbasert ordning. Dette innebærer at søkerne har krav på skattefradrag dersom de får godkjent sitt prosjekt av Norges forskningsråd. Et særtrekk ved ordningen er at skattepliktige får utbetalt støtte tilsvarende skattefradraget dersom de ikke er i skatteposisjon. I perioden 2012–2017 ble om lag 80 pst. av støtten utbetalt i form av tilskudd.

Skattefunn er lagt opp som en lavterskel, ubyråkratisk ordning som skal være enkel å forholde seg til for brukerne. Kontroll med at vilkårene for støtte er oppfylt, er delt mellom Norges forskningsråd og Skatteetaten. Videre er ordningen basert på at revisor skal foreta kontroll, blant annet gjennom attestasjon av kostnadene til prosjektet. Kombinasjonen av høye beregningsgrunnlag, en rettighetsbasert ordning og muligheten for direkte utbetaling gjør at ordningen kan være utsatt for misbruk. De senere år har det blitt satt inn ekstra ressurser til kontroll med sikte på å avdekke misbruk, og Norges forskningsråd og Skatteetaten har formalisert samarbeidet med å forvalte ordningen. Det er inngått en samarbeidsavtale om felles oppfølging og kontroll av Skattefunn.

Som en del av satsningen gjennomførte Skatteetaten 200 såkalte kunnskapskontroller for å kartlegge omfanget av feilrapportering og misbruk. Kontrollene viser ifølge etaten en betydelig svikt i etterlevelsen og mulig misbruk av ordningen. En stor del av avvikene som har blitt avdekket gjennom kontrollene, antas å skyldes manglende kunnskap om rapporteringskrav eller lav innsats for å etterleve reglene. En viss andel av funnene antas å skyldes bevisst misbruk eller omgåelse for å tilegne seg urettmessige Skattefunn-fradrag. Departementet antar at de gjennomførte kontrollene sammen med øvrige tiltak, herunder informasjonsarbeid og tettere samarbeid mellom Skatteetaten og Forskningsrådet, vil bidra til å redusere omfanget av feil og misbruk. Det er likevel behov for tiltak på regelverkssiden som begrenser risikoen for misbruk av ordningen. Departementet viser til forslagene som har vært på høring, og vil kort omtale enkelte av forslagene.

7.6.2 Geografisk begrensning av fradragsretten

Hovedhensynet for å geografisk begrense fradragsretten til kostnader, er muligheten for å verifisere at kostnadene et Skattefunn-foretak har er reelle og relevante for det godkjente Skattefunn-prosjektet. En mulighet for å motvirke at ordningen misbrukes, er å avskjære fradrag for kostnader knyttet til FoU-aktivitet som utføres utenfor Norge eller utenfor EØS. Det særskilte med Skattefunn-ordningen er at det gis støtte til de som oppfyller nærmere bestemte vilkår, og derfor er det særlig viktig for Skatteetaten å kunne kontrollere og sikre at fradragene er korrekte.

I høringsnotatet ble det foreslått at fradragsretten begrenses til kjøp av FoU-tjenester fra land innenfor EØS. Skattedirektoratet har foreslått at fradragsretten begrenses til kostnader til kjøp av FoU-tjenester fra land innenfor EØS, samt land Norge har skatteavtale eller informasjonsutvekslingsavtale med. Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, støtter forslaget til Skattedirektoratet. Forslaget innebærer at flere land hvor det utføres mye FoU-aktivitet inkluderes, som for eksempel India og USA. I forbindelse med Brexit er det også pekt på at dette forslaget vil tillate at kostnader til kjøp av FoU-tjenester fra Storbritannia tillates i kostnadsgrunnlaget for Skattefunn-støtten. Flere av høringsinstansene viser også forståelse for Skatteetatens behov for å kontrollere opplysningene, og at kravet innføres for å begrense og oppdage misbruk.

Departementet foreslår at fradragsretten begrenses til kjøp av FoU-tjenester fra land innenfor EØS og fra land som Norge har skatteavtale eller informasjonsutvekslingsavtale med.

Det vises til forslag til syvende ledd i skatteloven § 16-40. Nåværende syvende ledd blir nytt åttende ledd.

Det foreslås at endringen trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2020.

7.6.3 Signering av timelister

De fleste høringsinstansene er positive til forslaget om krav til signatur på timelister fra både FOU-ansatte og prosjektansvarlig.

Departementet vurderer det slik at forslaget er mer til nytte for kontrollen til Skatteetaten og revisor enn til ulempe for bedriftene. Dette støttes spesielt av at flere bedrifter i dag allerede signerer timelistene, noe høringsinstansene bekrefter, og at det er et lite kostnadskrevende tiltak.

Denne endringen medfører at Finansdepartementets forskrift til skatteloven må endres.

7.6.4 Prosjektregnskap fra nærstående underleverandør

Et prosjektregnskap er en spesifikasjon av kostnader knyttet til det enkelte prosjekt, og Skattefunn-foretak må allerede i dag utarbeide et slikt regnskap, jf. skattelovforskriften § 16-40-8. Det er ikke et tilsvarende krav for underleverandører.

Formålet med forslaget er å bidra til forebygging og avdekking av misbruk av Skattefunn-ordningen ved å gi revisor og Skatteetaten bedre forutsetninger for å vurdere om viderefakturerte kostnader og timelister er relevante for prosjektet. Forslaget er begrenset til underleverandørers «forskning og utvikling», det vil si bruk av arbeidstimer eller tjenester til å bearbeide eller tilpasse materialer som anskaffes. Flere av høringsinstansene støtter et forslag om krav til prosjektregnskap fra underleverandør, men foreslår at det begrenses til underleverandører som er nærstående.

Departementet vil i Finansdepartementets forskrift til skatteloven fastsette at Skattefunn-selskapet må legge frem prosjektregnskap fra nærstående underleverandør for å ha rett til Skattefunn-fradrag.

7.7 Administrative og økonomiske konsekvenser

Flere av forslagene vil innebære en forenkling både for de skattepliktige og skattemyndighetene. For eksempel vil det ikke lenger være nødvendig å vurdere om foretaket er en SMB-bedrift for å bestemme fradragssatsen.

Flere av de foreslåtte endringene vil ha økonomiske konsekvenser. Dette gjelder blant annet reduksjon av beløpsgrensen for innkjøpt FoU, lik fradragsprosent for store foretak og SMBer og endringer i maksimal timesats. Samlet anslås forslagene å øke provenytapet ved Skattefunn-ordningen med 150 mill. kroner. Anslåtte påløpte provenyvirkninger i 2020 av de enkelte forslagene fremgår i tabell 7.1. Provenytapet bokføres først i 2021. Det skyldes at skattefradrag eller utbetaling av støtte sammenfaller med skatteoppgjøret, som i det alt vesentligste er etterskuddsvis for mottakere av Skattefunn-støtte. Departementet har ikke hatt grunnlag for å anslå provenyøkningen av å innføre maksimal timesats for innkjøpt FoU fra nærstående. Provenyøkningen er trolig forholdsvis begrenset.

Antallet som berøres av ett eller flere av endringsforslagene vil tilsvare antall støttemottakere. Departementet antar at antall støttemottakere i 2020 vil være et sted mellom 4 500 og 5 000. Skattefunn skal fortsatt være en administrativt enkel ordning. I tillegg til at dette begrenser ressursbruken for brukerne og myndighetene, vil det også gjøre det lettere å hindre uønskede tilpasninger og å avdekke omgåelser. Flere av de foreslåtte endringene vil bidra til forenkling. Samtidig må det sørges for en god balanse mellom brukervennlighet for bedriftene og myndighetenes behov for kontroll, slik at ordningen ikke misbrukes. Derfor foreslås det også flere endringer som skal forebygge og bidra til å avdekke misbruk. Blant annet kan krav om prosjektregnskap for nærstående underleverandører gi noe økt administrativ byrde for disse.

7.8 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2020.

8 Næringsbeskatning for øvrig

8.1 Justeringer i rentebegrensningsreglene

8.1.1 Innledning og sammendrag

Rentebegrensningsreglene i skatteloven § 6-41 ble endret med virkning fra og med inntektsåret 2019. Etter endringene avskjæres også renter på lån til uavhengig part for selskap mv. i konsern (EBITDA-regelen i konsern). Samtidig er det innført en balansebasert unntaksregel for å skjerme ordinære låneforhold. Den tidligere EBITDA-regelen mellom nærstående er videreført for selskap mv. utenfor konsern. EBITDA-regelen mellom nærstående gjelder også på nærmere vilkår for selskap mv. i konsern med lån til nærstående utenfor konsernet.

Departementet foreslår enkelte justeringer i skatteloven § 6-41 for å klargjøre og utfylle reglene. Det foreslås at «selskap mv. i konsern» skal omfatte selskap mv. som i regnskapsåret før inntektsåret «kunne» ha vært konsolidert linje for linje i utgående balanse i et konsernregnskap dersom International Financial Reporting Standards (IFRS) hadde vært anvendt. Videre foreslås at selskap mv. i konsern som er overtakende selskap i en fusjon i inntektsåret, ikke kan benytte unntaksregelen på selskapsnivå. Departementet foreslår også å presisere at EBITDA-regelen mellom nærstående gjelder for selskap mv. i konsern som er unntatt fra rentebegrensning på grunn av terskelbeløpet på 25 mill. kroner. Det foreslås dessuten at departementet gis hjemmel i forskrift til å bestemme hva som etter regelen skal regnes som nærstående part utenfor samme konsern og tilhørende netto rentekostnader. I tillegg foreslås en oppretting av lovteksten om gjeld til finansforetak som er midlertidig nærstående til låntaker, og enkelte redaksjonelle endringer i loven. Endringsforslagene er i hovedsak i tråd med forslag sendt på høring 26. juni 2019.

Forslagene anses å ha ubetydelige økonomiske og administrative konsekvenser.

Det foreslås at endringene, med unntak av endringen i forskriftshjemmelen, skal tre i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2019. Endringen i forskriftshjemmelen foreslås å tre i kraft straks.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteloven § 6-41.

8.1.2 Gjeldende rett

Norge innførte med virkning fra inntektsåret 2014 en regel i skatteloven § 6-41 om begrensning av fradraget for renter på lån mellom nærstående parter (interne renter). Hovedformålet med regelen var å motvirke overskuddsflytting i flernasjonale konsern gjennom plassering av gjeld og rentekostnader i konsernselskap hjemmehørende i land der skattesatsen relativt sett er høy, som i Norge.

Et flernasjonalt konsern kan innrette seg slik at konsernselskap i land med relativt høy skattesats finansieres med mye ekstern gjeld, mens selskapene i land med lavere skattesats finansieres med tilsvarende lite ekstern gjeld, uten at den samlede gjeldsbelastningen i konsernet øker. For å motvirke denne typen overskuddsflytting, ble rentebegrensningsregelen fra og med inntektsåret 2019 utvidet til også å omfatte renter på lån til uavhengig part (eksterne renter) for selskap mv. i konsern. Hvis netto rentekostnader overstiger en fradragsramme på 25 pst. av en særskilt fastsatt resultatstørrelse (skattemessig EBITDA), skal både interne og eksterne renter avskjæres (EBITDA-regelen i konsern), se skatteloven § 6-41 tredje ledd tredje punktum.

Når eksterne renter, som renter på banklån, omfattes av rentebegrensningen, øker faren for at renter i ordinære låneforhold rammes. Det er derfor innført en todelt unntaksregel som tar utgangspunkt i regnskapsmessig balanse, jf. skatteloven § 6-41 åttende ledd. Hvis skattyter godtgjør at forholdet mellom egenkapital og balansesum (egenkapitalandelen) i regnskapsmessig balanse ikke er lavere enn forholdet mellom egenkapital og balansesum i konsernregnskapet, kan skattyter likevel kreve fullt fradrag for sine rentekostnader i inntektsåret (unntaksregelen på selskapsnivå), se skatteloven § 6-41 åttende ledd bokstav a nr. 1. Hvis skattyter er i et konsern med flere skattepliktige enheter i Norge, kan skattyter alternativt kreve fullt fradrag for sine rentekostnader i inntektsåret dersom det godtgjøres at egenkapitalandelen i den norske delen av konsernet samlet sett ikke er lavere enn egenkapitalandelen i konsernregnskapet (unntaksregelen på nasjonalt nivå), se skatteloven § 6-41 åttende ledd bokstav a nr. 2. Egenkapitalandelene beregnes ved inngangen til inntektsåret målt ved utgående balanse for året før inntektsåret.

EBITDA-regelen i konsern kommer bare til anvendelse dersom netto rentekostnader i inntektsåret overstiger et terskelbeløp på 25 mill. kroner. Hvis skattyter er i et konsern med flere skattepliktige enheter i Norge, gjelder terskelbeløpet samlet for netto rentekostnader i den norske delen av konsernet, se skatteloven § 6-41 fjerde ledd annet punktum.

Den tidligere rentebegrensningsregelen for renter på lån mellom nærstående parter (EBITDA-regelen mellom nærstående) er videreført for selskap mv. utenfor konsern, jf. skatteloven § 6-41 tredje ledd fjerde punktum. Etter skatteloven § 6-41 åttende ledd bokstav i gjelder EBITDA-regelen mellom nærstående dessuten på nærmere vilkår for selskap mv. i konsern som har lån til nærstående långiver utenfor samme konsern.

EBITDA-regelen mellom nærstående kommer bare til anvendelse dersom skattyters netto rentekostnader i inntekståret overstiger et terskelbeløp på 5 mill. kroner, jf. skatteloven § 6-41 fjerde ledd tredje punktum.

Skatteloven § 6-41 tiende ledd annet punktum inneholder en særregel om gjeld til finansforetak som er midlertidig nærstående til skattyter i forbindelse med inndrivelse av krav.

De nye rentebegrensningsreglene bygger på OECD/G20s BEPS-anbefalinger og er i tråd med modellen i artikkel 4 i EUs skatteomgåelsesdirektiv.

Det vises til nærmere omtale av rentebegrensningsreglene i Prop. 1 LS (2018–2019) kapittel 9, jf. Innst. 4 L (2018–2019).

8.1.3 Høring

Finansdepartementet sendte 26. juni 2019 på høring forslag om endringer i rentebegrensningsreglene. Det ble foreslått følgende endringer i skatteloven § 6-41:

• Med «selskap mv. i konsern» etter hovedregelen om rentebegrensning i skatteloven § 6-41 tredje ledd tredje punktum, jf. femte ledd, skal også menes selskap mv. som i regnskapsåret før inntektsåret «kunne»ha vært konsolidert linje for linje i et konsernregnskap dersom International Financial Reporting Standards (IFRS) hadde vært anvendt.

• Hvis et selskap i inntektsåret innfusjoneres i et selskap mv. i konsern, kan det overtakende selskapet i inntektsåret ikke benytte den balansebaserte unntaksregelen på selskapsnivå (jf. skatteloven § 6-41 åttende ledd bokstav a nr. 1).

• Det presiseres i skatteloven § 6-41 åttende ledd bokstav i at EBITDA-regelen mellom nærstående også gjelder for selskap mv. i konsern som er unntatt fra rentebegrensning på grunn av terskelbeløpet på 25 mill. kroner.

• Det foretas en oppretting i skatteloven § 6-41 tiende ledd annet punktum om gjeld til finansforetak som er midlertidig nærstående til låntaker.

Det var foreslått at endringene skulle tre i kraft fra og med inntektsåret 2019.

Høringsnotatet inneholdt også forslag om endringer i Finansdepartementets forskrift til skatteloven (skattelovforskriften). Forskriftsforslagene følges opp i en egen prosess. I proposisjonen her behandles forslagene om justeringer i skatteloven § 6-41.

Høringsfristen var 10. september 2019. Følgende høringsinstanser har kommet med realitetsmerknader til høringsnotatet:

• Regnskap Norge

• Den norske Revisorforeningen

• Tax Justice Network – Norge

• Landsorganisasjonen i Norge

• Deloitte Advokatfirma AS

• Skattedirektoratet

• Norsk Kapitalforvalterforening

• Advokatfirmaet PricewaterhouseCoopers AS

Regnskap Norge har ingen spesielle innsigelser til de foreslåtte justeringene, men uttaler generelt, i likhet med Den norske Revisorforeningen (DnR), at reglene om rentebegrensning er kompliserte og relativt vanskelig tilgjengelig. DnR skriver at oppbyggingen av og valget mellom lov- og forskriftstekst bør være så enkel og intuitiv som mulig, og foreslår enkelte endringer. Advokatfirmaet PricewaterhouseCoopers AS er positiv til at departementet har ønsket å klargjøre hvordan de nye rentebegrensningsreglene skal anvendes, men har enkelte merknader til forskriftsforslaget. Tax Justice Network – Norge mener at departementet må redegjøre konkret for hvilken behandling hybride arrangementer skal få under de nye rentebegrensningsreglene, og uttaler at departementet i denne høringen ikke i tilstrekkelig grad har tatt opp de internasjonale utfordringene. Landsorganisasjonen i Norge (LO) støtter presiseringene som foreslås i høringsnotatet. For øvrig uttaler organisasjonen at det bør startes et arbeid med å definere konsernbegrepet generelt i norsk lovverk for å motvirke skatteomgåelse.

Departementet viser til at formålet med forslagene i høringsnotatet i stor grad har vært å klargjøre og utfylle gjeldende regler som er vedtatt med virkning fra og med inntektsåret 2019. Det har ikke vært hensikten allerede nå å foreta en bredere gjennomgang av regelverket. Som påpekt i Prop. 1 LS (2018–2019), jf. punkt 9.2, vil departementet derimot på grunnlag av erfaringer med reglene, og rettsutviklingen i andre land, vurdere behovet for ytterligere endringer i reglene fremover. Det gjelder både med hensyn til omgåelsesmuligheter og eventuelle negative konsekvenser for næringslivet. For øvrig er departementet enig med høringsinstansene i at lov- og forskriftsstrukturen bør være så enkel og oversiktlig som mulig, og at gjeldende regler er kompliserte. Det vises likevel til at reglene bygger på OECD/G20s anbefalinger om nasjonale rentebegrensningsregler som Norge har sluttet seg til. Disse anbefalingene er i stor grad basert på regnskapsbegrep og regnskapsstørrelser, noe som leder til et komplisert regelverk. Departementet peker også på at ulike hensyn må avveies ved vurderingen av om en bestemmelse skal inntas i lov eller forskrift. Ved innføringen av nye lovbestemmelser kan det for eksempel være behov for å regulere i forskrift nye problemstillinger som kan komme opp, jf. omtalen i Prop. 1 LS (2018–2019) punkt 9.15 om behovet for forskriftshjemmel knyttet til rentebegrensningsreglene. Der uttalte departementet blant annet at det er «vanskelig å ha oversikt over hvordan regnskapsreglene slår ut i alle typetilfeller som omfattes av de foreslåtte rentebegrensningsreglene, og det kan vise seg at reglene har uheldige og utilsiktede virkninger. Regnskapslovgivningen er dessuten i stor grad basert på standarder som kan endre seg over tid, og som gir rom for skjønn.» Når en har fått mer erfaring med regelverket, vil departementet også vurdere nærmere om lovstrukturen og forholdet mellom lov- og forskriftsregulering mv. knyttet til skatteloven § 6-41 er hensiktsmessig eller bør justeres.

Høringsmerknadene til de konkrete lovforslagene i høringsnotatet behandles nedenfor under de punktene der de saklig hører hjemme.

8.1.4 Selskap mv. som er omfattet av EBITDA-regelen i konsern

Etter skatteloven § 6-41 tredje ledd tredje punktum kommer EBITDA-regelen i konsern til anvendelse på «selskap mv. i konsern».

Femte ledd fastsetter at begrepet «selskap mv. i konsern» omfatter selskap mv. som «er konsolidert linje for linje» i et konsernregnskap som er utarbeidet etter aksepterte regnskapsregler (jf. skatteloven § 6-41 åttende ledd bokstav b nr. 2). Vurderingen skal skje på grunnlag av utgående balanse for regnskapsåret før inntektsåret (dvs. som tilsvarer inngående balanse i inntektsåret).

Videre fastsetter femte ledd at «selskap mv. i konsern» også omfatter selskap mv. som regnskapsåret før inntektsåret «ville ha vært konsolidert linje for linje» i utgående balanse i et konsernregnskap dersom International Financial Reporting Standards (IFRS) hadde vært anvendt.

I høringsnotatet foreslo departementet at «selskap mv. i konsern» i stedet skal omfatte selskap mv. som i regnskapsåret før inntektsåret «kunne ha vært konsolidert linje for linje» i et konsernregnskap dersom IFRS hadde vært anvendt. Begrunnelsen er å motvirke at selskap unngår rentebegrensning ved å unnlate konsolidering der dette er valgfritt. Det er ikke kommet konkrete merknader til dette forslaget i høringsrunden.

Departementet viser til forarbeidene til gjeldende regler, jf. Prop. 1 LS (2018–2019) punkt 9.7.2. Der ble det uttalt at «[m]uligheten for avskjæring av eksterne renter innebærer en skattemessig ulempe for de skattyterne som omfattes av regelen. Det må forventes at skattepliktige vil søke å tilpasse seg slik at de faller utenfor regelens virkeområde. Definisjonen av konsern i den nye hovedregelen må av den grunn være robust mot tilpasninger». Det ble blant annet pekt på at enkelte selskap kan søke å unngå avskjæring av eksterne renter ved å plassere gjeld i selskap som ikke konsolideres linje for linje i et konsernregnskap. For å sikre at skattyter ikke tilpasser konsernregnskapet for å unngå avskjæring av renter, ble det derfor foreslått at EBITDA-regelen i konsern også skulle omfatte selskap mv. som «ville»ha vært konsolidert linje for linje i et konsernregnskap dersom IFRS hadde vært benyttet.

I enkelte tilfeller gir IFRS en valgadgang med hensyn til å konsolidere datterselskap linje for linje. Det gjelder for underkonsern etter IFRS 10.4.a iv). Etter departementets syn skal valgfrie unntak fra konsolidering ikke ha betydning for virkeområdet for EBITDA-regelen i konsern. Det ville ellers gjøre det for lett å omgå rentebegrensningsreglene gjennom å unnlate å konsolidere selskap i et konsern.

Departementet foreslår derfor å opprettholde forslaget i høringsnotatet om å justere lovteksten i skatteloven § 6-41 femte ledd slik at lovteksten bedre reflekterer at valgfrie unntak fra konsolidering ikke har betydning for virkeområdet. Det foreslås at «selskap mv. i konsern» skal omfatte selskap mv. som i regnskapsåret før inntektsåret «kunne ha vært konsolidert linje for linje» i utgående balanse i et konsernregnskap dersom IFRS hadde vært anvendt.

Som omtalt i Prop. 1 LS (2018–2019) punkt 9.7.2 gjelder det etter IFRS 10 et særunntak fra konsolidering for investeringsenheter. Slike enheter skal innta datterselskap til virkelig verdi. Gitt kriteriene IFRS oppstiller for å bli ansett som investeringsenhet, kom departementet der til at unntaket for investeringsenheter etter IFRS kan legges til grunn også for konserndefinisjonen etter hovedregelen. Forslaget her endrer ikke virkeområdet for EBITDA-regelen i konsern for enheter som ikke skal konsolideres etter særunntak i IFRS.

Det vises til forslag til endring i skatteloven § 6-41 femte ledd første punktum.

8.1.5 Unntaksregelen på selskapsnivå ved fusjon i inntektsåret

Generelt – fusjon og fisjon mv. i inntektsåret

Konsernstrukturen og hvilke selskap mv. som inngår i et konsern, kan endre seg i løpet av inntektsåret. Det kan for eksempel skje ved at konsernet stifter, kjøper eller selger selskap, eller ved fusjon og fisjon.

Skatteloven § 6-41 inneholder enkelte særregler for selskap som er stiftet i inntektsåret. Etter § 6-41 femte ledd annet punktum skal også selskap som er stiftet i inntektsåret, regnes som «selskap mv. i konsern» dersom det oppfyller vilkårene på stiftelsestidspunktet. Videre bestemmer skatteloven § 6-41 åttende ledd bokstav a siste punktum at nystiftet selskap bare kan benytte den balansebaserte unntaksregelen på nasjonalt nivå, jf. omtale i Prop. 1 LS (2018–2019) punkt 9.8.6.

Virkemåten til rentebegrensningsreglene ved fisjon og fusjon i inntektsåret er ikke særskilt behandlet i loven eller forarbeidene. Nedenfor omtales kort slike tilfeller.

Ved fusjon i inntektsåret vil overtakende selskap være skattesubjekt, samtidig som overdragende selskap opphører som skattesubjekt. Om det overtakende selskapet regnes som «selskap mv. i konsern» etter skatteloven § 6-41 femte ledd, avhenger av om overtakende selskap oppfyller de aktuelle vilkårene i regnskapsmessig balanse ved inngangen til inntektsåret (dvs. som tilsvarer utgående balanse for regnskapsåret før inntektsåret), jf. punkt 8.1.4 ovenfor. Fusjon i løpet av inntektsåret vil dermed ikke ha betydning for om overtakende selskap for det aktuelle inntektsåret anses som selskap mv. i konsern eller ikke. Fusjonen vil heller ikke ha betydning for det overtakende selskapets mulighet til å benytte den balansebaserte unntaksregelen på selskapsnivå eller nasjonalt nivå etter skatteloven § 6-41 åttende ledd bokstav a. Ved anvendelsen av den balansebaserte unntaksregelen er det regnskapsbalansene ved inngangen til inntektsåret (dvs. som tilsvarer utgående balanse i året før inntektsåret) som er avgjørende. Disse påvirkes ikke av fusjon i løpet av inntektsåret.

På samme måte vil overdragende selskap som består etter en fisjon, regnes som «selskap mv. i konsern» etter femte ledd dersom selskapet oppfyller de aktuelle vilkårene ved inngangen til inntektsåret. Fisjon i løpet av inntektsåret har dermed ikke betydning for om overdragende selskap som består etter en fisjon, anses som selskap i konsern eller ikke i inntektsåret. Muligheten til å benytte den balansebaserte unntaksregelen etter § 6-41 åttende ledd påvirkes heller ikke av fisjonen for bestående selskap, på lik linje med overtakende selskap i fusjon.

Nystiftede selskap etter en fisjon i løpet av inntektsåret, behandles som nystiftede selskap for øvrig. Disse vil regnes som selskap i konsern dersom vilkårene etter skatteloven § 6-41 femte ledd er oppfylt på stiftelsestidspunktet. Etter skatteloven § 6-41 åttende ledd bokstav a siste punktum kan slike selskap bare benytte den balansebaserte unntaksregelen på nasjonalt nivå.

Høringsforslaget

I høringsnotatet foreslo departementet at skattyter som i inntektsåret er overtakende selskap mv. i en fusjon, ikke kan benytte unntaksregelen på selskapsnivå. Begrunnelsen er å motvirke skattemotivert flytting av gjeld i konsernet i inntektsåret.

Høringsmerknader

Deloitte Advokatfirma AS (Deloitte) ber departementet vurdere om forslaget bør få virkning senere enn inntektsåret 2019.

Vurderinger og forslag

Adgangen til å benytte den balansebaserte unntaksregelen på selskapsnivå kan føre til uønskede tilpasninger. Gjeld kan i løpet av inntektsåret flyttes til selskap som oppfyller kravene til unntaksregelen på selskapsnivå. Dermed kan en norsk del av konsern som samlet sett har lavere egenkapitalandel enn konsernet som helhet, oppnå uforholdsmessig høye rentefradrag ved at rentefradrag knyttet til en uforholdsmessig høy andel av gjelden, skjermes fra rentebegrensning.

Departementet foreslår derfor å opprettholde forslaget i høringsnotatet om at skattyter som i inntektsåret er overtakende selskap mv. i en fusjon, ikke kan benytte unntaksregelen på selskapsnivå, jf. skatteloven § 6-41 åttende ledd bokstav a nr. 1.

Forslaget innebærer en viss innstramming sammenlignet med gjeldende regler. Departementet viser til at overtakende selskap i fusjon fremdeles kan benytte unntaksregelen på nasjonalt nivå, jf. skatteloven § 6-41 åttende ledd bokstav a nr. 2. Formålet med den balansebaserte unntaksregelen er at konsern som ikke har plassert en uforholdsmessig stor andel av gjelden i sine norske konsernselskap, ikke skal få avskåret rentefradrag. Departementet mener at det først og fremst er egenkapitalandelen målt samlet for den norske delen av konsernet som gir uttrykk for om konsernet driver overskuddsflytting ut av Norge. I utgangspunktet vil derfor unntaksregelen på nasjonalt nivå, som måler egenkapitalandelen for den norske delen av konsernet samlet, være tilstrekkelig for å oppnå formålet med unntaksregelen. Departementet foreslo likevel en valgfri adgang til å benytte unntaksregelen på selskapsnivå. Det ble blant annet vist til at det i noen tilfeller kan være administrativt enklere å stille opp balanse og beregne egenkapitalandelen for hvert enkelt selskap enn å foreta en egen konsolidering av den norske delen av konsernet. Ettersom hovedformålet med unntaksregelen oppnås gjennom unntaksregelen på nasjonalt nivå, er det etter departementets syn ikke urimelig å innsnevre adgangen til å benytte unntaksregelen på selskapsnivå når formålet er å motvirke uønskede tilpasninger.

En strategi om å flytte gjeld innad i den norske delen av konsernet til selskap som oppfyller unntaksregelen på selskapsnivå, kan ikke gjennomføres ved å flytte gjeld til nystiftede selskap. Nystiftet selskap kan bare benytte unntaksregelen på nasjonalt nivå etter skatteloven § 6-41 åttende ledd bokstav a siste punktum, jf. omtalen av fusjon og fisjon over.

Selv om adgangen til å benytte unntaksregelen på selskapsnivå er avskåret for nystiftet selskap, og foreslås avskåret for overtakende selskap ved fusjon, utelukker ikke departementet at det vil kunne forekomme andre former for uønsket tilpasning ved flytting av gjeld mellom konsernselskap. Departementet vil følge med på om adgangen til å benytte unntaksregelen på selskapsnivå utnyttes på denne måten, og vil løpende vurdere passende tiltak.

Departementet viser til forslag til nytt siste punktum i skatteloven § 6-41 åttende ledd bokstav a.

8.1.6 EBITDA-regelen mellom nærstående for selskap mv. i konsern

Høringsforslaget

Et selskap mv. i konsern som har rentekostnader som overstiger fradragsrammen i EBITDA-regelen, kan som utgangspunkt kreve fullt rentefradrag hvis vilkårene i den balansebaserte unntaksregelen er oppfylt.

Et unntak fra dette igjen gjelder dersom selskapet har renter på lån til nærstående långiver utenfor konsernet. Skatteloven § 6-41 åttende ledd bokstav i bestemmer at EBITDA-regelen mellom nærstående på nærmere vilkår omfatter selskap mv. i konsern som i utgangspunktet kan kreve fullt fradrag for sine rentekostnader etter den balansebaserte unntaksregelen. Det betyr at et selskap mv. som oppfyller vilkårene i den balansebaserte unntaksregelen, likevel kan få begrenset fradraget for renter som betales til en nærstående långiver utenfor konsernet.

Et selskap mv. i konsern er videre unntatt fra EBITDA-regelen i konsern hvis netto rentekostnader i den norske delen av konsernet er lavere enn et terskelbeløp på 25 mill. kroner, jf. skatteloven § 6-41 fjerde ledd annet punktum. Det er ikke uttrykkelig regulert i loven at EBITDA-regelen mellom nærstående gjelder for selskap mv. i konsern som er unntatt fra EBITDA-regelen i konsern på grunn av terskelbeløpet på 25 mill. kroner. I forarbeidene er det derimot uttalt direkte at terskelbeløpet for EBITDA-regelen mellom nærstående på 5 mill. kroner på selskapsnivå, gjelder for konsernselskap som har renter på lån til nærstående långiver utenfor konsernet, jf. Prop. 1 LS (2018–2019) punkt 9.10 om terskelbeløp.

Ettersom det har vært uklarhet om EBITDA-regelen mellom nærstående gjelder for konsernselskap med netto rentekostnader under terskelbeløpet på 25 mill. kroner, foreslo departementet i høringsnotatet å presisere dette i skatteloven § 6-41 åttende ledd bokstav i.

Høringsmerknader

Skattedirektoratet støtter presiseringen som foreslås i høringsnotatet. For øvrig viser Skattedirektoratet til at bestemmelsen, også etter presiseringen som foreslås i høringsnotatet, ikke nødvendigvis fanger opp alle situasjoner der det kan foreligge risiko for tilpasninger i forbindelse med salg av konsernselskap i inntektsåret. Skattedirektoratet peker på at dette er et område departementet bør følge med på med tanke på senere regelverksutvikling.

DnR ber departementet vurdere om det overhodet er behov for en egen regel for selskap mv. i konsern som avskjærer rentekostnader til nærstående utenfor konsernet. Videre mener foreningen at EBITDA-regelen mellom nærstående av forenklingshensyn ikke bør gjelde for selskap i konsern som har netto rentekostnader under terskelbeløpet på 25 mill. kroner samlet i den norske delen av konsernet.

Norsk Kapitalforvalterforening og Deloitte går mot forslaget og mener at selskap i konsern ikke bør få avskåret renter til nærstående långiver utenfor konsernet dersom den norske delen av konsernet har netto rentekostnader under 25 mill. kroner. Disse høringsinstansene viser til at forslaget innebærer at det vil gjelde et lavere terskelbeløp for gjeld til nærstående part utenfor konsern enn for konsernintern gjeld. Dette er en strengere behandling av det førstnevnte tilfellet som disse høringsinstansene ikke ser gode grunner for.

Deloitte hevder for øvrig at EBITDA-regelen mellom nærstående får negative konsekvenser for selskap som blir kjøpt opp av konsern. Det vises til at renter betalt til konsernselskap i det oppkjøpte selskapets «nye» konsern i oppkjøpsåret, blir behandlet som gjeld til nærstående utenfor konsern. Dermed kan rentene bli avskåret etter EBITDA-regelen mellom nærstående. Dette følger av at «nærstående utenfor konsern» bestemmes av hvilke selskap som inngår i samme konsern ved årets inngang. Deloitte foreslår å innsnevre anvendelsesområdet til EBITDA-regelen mellom nærstående for selskap i konsern, ved at den ikke skal avskjære renter til nærstående som inngår i samme konsern ved årets inngang eller utgang. DnR ber også departementet vurdere denne problemstillingen.

Vurderinger og forslag

Behovet for å videreføre EBITDA-regelen mellom nærstående for selskap mv. som ikke er i konsern, ble vurdert i forbindelse med endringene i rentebegrensningsreglene fra og med 2019. Det samme gjelder behovet for at denne regelen også gjelder for selskap mv. i konsern med renter til nærstående långiver utenfor konsernet. Departementet viser til vurderingene i punkt 9.9.1 og 9.9.3 i Prop. 1 LS (2018–2019).

Departementethar forståelse for innvendingen fra Norsk Kapitalforvalterforening og Deloitte. Et lavere terskelbeløp for EBITDA-regelen mellom nærstående enn for EBITDA-regelen i konsern, kan gi forskjellige utfall i sammenlignbare situasjoner der konsernselskap har gjeld til nærstående part henholdsvis innenfor og utenfor konsernet. Departementet mener likevel at det er hensiktsmessig at terskelbeløpet for EBITDA-regelen mellom nærstående på 5 mill. kroner i det enkelte selskap gjelder likt for selskap i og utenfor konsern. Dersom terskelbeløpet for denne regelen hadde vært 25 mill. kroner for selskap i konsern, og 5 mill. kroner for selskap utenfor konsern, ville det kunne motivere selskap utenfor konsern til å dele seg opp i to selskap eller stifte mindre betydningsfulle selskap, for på den måten å regnes som å være i konsern. Departementet fastholder derfor forslaget i høringsnotatet om å presisere i loven at EBITDA-regelen mellom nærstående også gjelder for selskap mv. som er unntatt fra EBITDA-regelen i konsern på grunn av terskelbeløpet på 25 mill. kroner. Departementet vil løpende vurdere potensielle utfordringer ved forskjellige terskelbeløp for EBITDA-regelen i konsern og EBITDA-regelen mellom nærstående, og høste mer erfaring med praktiseringen av reglene før en eventuelt kommer tilbake med en fornyet vurdering.

Hvis et selskap mv. i konsern får begrenset rentekostnader etter EBITDA-regelen i konsern (interne og eksterne), er det ikke aktuelt også å begrense fradraget for rentekostnader etter EBITDA-regelen mellom nærstående. Det ville ha medført at de samme rentekostnadene ble avskåret to ganger.

Departementet er enig med Deloitte i at renter betalt til konsernselskap av selskap som kjøpes opp, kan få en uforholdsmessig streng behandling i oppkjøpsåret ved at disse rentene regnes som renter til nærstående part utenfor konsernet. Departementet vil derfor vurdere om regelen bør utformes slik at den kun slår til når nærstående part er utenfor konsernet både ved årets inngang og utgang. En slik regulering kan i tilfelle foretas i forskrift, se forslag om forskriftshjemmel mv. nedenfor.

For øvrig er departementet oppmerksom på at selskap mv. i konsern kan omgå EBITDA-regelen mellom nærstående ved å flytte gjeld til nærstående långiver utenfor konsernet, til et selskap som ligger mellom kreditorselskapet og den nærstående långiveren. På den måten vil renter til nærstående part utenfor konsernet «kamufleres» som renter til nærstående part i samme konsern. Slike tilpasningsmuligheter er uheldige. De kan gi insentiver til uhensiktsmessig organisering av virksomhet og undergrave formålet med EBITDA-regelen mellom nærstående. Samtidig er det vanskelig å finne målrettede tiltak som på en tilfredsstillende måte treffer denne typen tilpasninger. Departementet vil vurdere nærmere behovet og mulighetene for å utforme en spesiell omgåelsesregel for slike tilfeller, eventuelt i forskrift (jf. nedenfor). Departementet legger uansett til grunn at den generelle omgåelsesregelen kan anvendes ved slike misbrukstilfeller, frem til en eventuell spesiell omgåelsesregel foreligger.

På ovennevnte bakgrunn anser departementet det hensiktsmessig at reglene som nærmere angir hvilke låneforhold mellom konsernselskap og nærstående part utenfor konsernet som omfattes av EBITDA-regelen mellom nærstående, fastsettes i forskrift.

I gjeldende åttende ledd bokstav i er nærstående långiver utenfor samme konsern som skattyter presisert som «nærstående långiver som ikke er konsolidert linje for linje i konsernregnskapet, som benyttes som grunnlag for beregning av konsernets egenkapital». Departementet foreslår at denne formuleringen i loven endres til «nærstående part utenfor samme konsern», og at det nærmere innholdet i stedet fastsettes i forskrift. Det foreslås også en redaksjonell endring ved at regelen i åttende ledd bokstav i flyttes til eget niende ledd. Åttende ledd bokstav i foreslås opphevet. Nåværende niende til tolvte ledd blir tiende til nytt trettende ledd.

Etter nåværende tolvte ledd (forslag til nytt trettende ledd, jf. foran) har departementet generell fullmakt til å fastsette forskrifter til utfylling og gjennomføring av skatteloven § 6-41. Departementet legger til grunn at den generelle forskriftshjemmelen gir fullmakt til å flytte gjeldende definisjon av nærstående långiver i åttende ledd bokstav i, til forskrift.

I tråd med omtalen over om tilfeller med oppkjøp i inntektsåret, og mulighet for omgåelse, foreslås i tillegg at forskriftshjemmelen utvides slik at det også kan bestemmes i forskrift hva som i forslag til niende ledd skal regnes som «nærstående part utenfor samme konsern» og tilhørende «netto rentekostnader».

At angivelsen av nærstående långiver utenfor samme konsern i nåværende åttende ledd bokstav i tas ut og flyttes til forskriften, innebærer i seg selv ingen realitetsendring av gjeldende rett. Dette kan imidlertid endre seg dersom departementet i medhold av forskriftshjemmelen som foreslås, regulerer ytterligere hvem som skal anses som slik nærstående part mv.

Departementet viser til forslag til endring i skatteloven § 6-41 niende og nytt trettende ledd.

8.1.7 Gjeld til finansforetak som er midlertidig nærstående til skattyter

Skatteloven § 6-41 tiende ledd har særregler om anvendelse av rentebegrensningsreglene på finansforetak.

Tiende ledd annet og tredje punktum fastsetter at paragrafen ikke gjelder for «gjeld til finansforetak som midlertidig er nærstående til låntaker, jf. finansforetaksloven § 13-2 annet ledd. Foregående punktum omfatter bare låneavtaler inngått før finansforetaket og låntaker ble nærstående».

Bestemmelsene kom inn da reglene om rentebegrensning ble innført i 2014. Etter dagjeldende regler omfattet rentebegrensningen bare renter på gjeld til nærstående part. Begrunnelsen for særreglene på dette punktet var at finansforetak kan bli midlertidig nærstående til skattyter i forbindelse med inndrivelse av et misligholdt krav fra finansforetaket. Departementet la til grunn at gjeld til finansforetaket i slike tilfeller likevel ikke skal behandles som gjeld til nærstående part, se Prop. 1 LS (2013–2014) s. 131-133.

Ordlyden i skatteloven § 6-41 tiende ledd annet punktum går lengre enn det som er begrunnelsen for særregelen for finansforetak. Formålet tilsier at denne gjelden ikke skal anses som gjeld til nærstående part, men at gjelden likevel skal behandles som (ekstern) gjeld ved anvendelse av rentebegrensningsreglene. Det har ikke vært hensikten at en skal se helt bort fra gjeld til finansforetak som er midlertidig nærstående til skattyter.

I høringsnotatet foreslo departementet en oppretting av lovteksten slik at den blir i tråd med formålet med regelen.

Skattedirektoratet støtter opprettingen som foreslås. Samtidig peker direktoratet på at det med større grad av internasjonalisering antas å forekomme et økende antall lån fra utenlandske finansforetak der unntaket kan tenkes å gjelde. Slike lån er ikke nødvendigvis underlagt norsk tilsynsmyndighet etter finansforetaksloven. Skattedirektoratet mener at departementet bør følge med på dette området med tanke på nærmere avklaring av hvor langt unntaket rekker.

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å rette opp lovteksten. Det foreslås å presisere at gjeld til finansforetak som er midlertidig nærstående til låntaker, ikke skal regnes som gjeld til nærstående ved anvendelse av skatteloven § 6-41.

Det vises til forslag til endring i skatteloven § 6-41 ellevte ledd.

8.1.8 Administrative og økonomiske konsekvenser

Forslagene til endringer i skatteloven § 6-41 innebærer i hovedsak en klargjøring og utfylling av gjeldende rentebegrensningsregler. Forslagene antas å få begrensede virkninger for et fåtall selskap som inngår i flernasjonale konsern.

Forslagene anses å ha ubetydelige økonomiske og administrative konsekvenser.

8.1.9 Ikrafttredelse

Forslagene klargjør og utfyller de gjeldende rentebegrensningsreglene som er endret med virkning fra og med inntektsåret 2019.

Departementet foreslår derfor at endringene i skatteloven § 6-41, med unntak av endringen i forskriftshjemmelen, skal tre i kraft fra samme tidspunkt som de vedtatte endringene i rentebegrensningsreglene, det vil si straks med virkning fra og med inntektsåret 2019. Endringen i forskriftshjemmelen foreslås å tre i kraft straks.

8.2 Skattemessige konsekvenser av ny regnskapsstandard for unoterte banker og finansforetak

8.2.1 Innledning og sammendrag

Skatteloven regulerer den skattemessige behandlingen av implementeringseffekten som kan oppstå ved overgangen til anvendelse av IFRS 9. Departementet foreslår at bestemmelsen utvides til å omfatte også unoterte banker og finansforetak.

Skatteloven har en tidfestingsregel for fradragsføring av tap på utlån. Banker og finansforetak kan fradragsføre slike tap som er ført til kostnad i årsregnskapet. Ved overgang til anvendelse av den internasjonale regnskapsstandarden IFRS 9 Finansielle instrumenter kan det oppstå en implementeringseffekt (engangseffekt) som ikke resultatføres i regnskapet, men som skal føres direkte mot egenkapitalen i balansen.

Noterte banker og foretak pliktet å gå over til anvendelse av IFRS 9 i 2018. I forbindelse med budsjettet for 2019 ble det gitt en særskilt bestemmelse i skatteloven som ga fradragsrett (ev. inntektsføringsplikt) av implementeringseffekten ved overgangen til IFRS 9 for disse foretakene. I desember 2018 ble det vedtatt forskriftsendringer som innebærer at også unoterte banker og finansforetak skal anvende IFRS 9, senest i 2020.

Forslaget innebærer et engangs påløpt provenytap på 80 mill. kroner i 2020 med bokført virkning i 2021, og antas ikke å ha administrative konsekvenser av betydning.

Det vises til forslag til endring i skatteloven § 14-5 fjerde ledd bokstav h. Endringen foreslås å tre i kraft straks, med virkning fra og med inntektsåret 2020.

8.2.2 Gjeldende rett

I skatteloven § 14-5 fjerde ledd bokstav g er det en særlig tidfestingsregel for fradragsføring av tap på utlån og garantier som innebærer at den regnskapsmessige beregnede størrelsen på det tap som er resultatført i årsregnskapet, avgjør den skattemessige tidfestingen. Bestemmelsen gjelder for «finansforetak som etter finansforetaksloven har konsesjon til å yte kreditt og stille garantier for egen regning», jf. bokstav f.

Skatteloven § 14-5 fjerde ledd bokstav g er en tidfestingsregel. Det innebærer at bestemmelsen kun regulerer når et tap kan fradras. Bestemmelsen gir ikke krav på ytterligere fradrag enn det som følger av skattelovens øvrige materielle regler. Om et allerede fradratt tap senere viser seg aldri å inntreffe, skal det skje en korreksjon.

IFRS 9 erstattet den tidligere internasjonale regnskapsstandarden IAS 39 for noterte foretak med virkning 1. januar 2018. IFRS 9 inneholder nye tapsregler som innebærer en vesentlig omlegging av reglene for å nedskrive tap på utlån. Ved overgang fra IAS 39 til IFRS 9 i 2018 kunne det oppstå forskjeller mellom utgående og inngående tapsavsetninger på utlån. Denne differansen (implementeringseffekten) behandles som virkning av endret regnskapsprinsipp. Etter regnskapsloven § 4-3 annet ledd og IAS 8, skal ikke differansen resultatføres i regnskapet, men føres direkte mot egenkapitalen i balansen. For at implementeringseffekten for de noterte foretakene skal kunne tidfestes i 2018, foreslo departementet en ny bestemmelse i skatteloven som tillot fradragsføring, og påla eventuelt inntektsføring, av denne differansen i inntektsåret 2018, jf. Prop. 1 LS (2018–2019) punkt 10.1.3. Som følge av budsjettforliket høsten 2018, ble det bestemt at tidfestingen av denne implementeringseffekten skulle utsettes til inntektsåret 2019, jf. Innst. 4 L (2018–2019) punkt 10.1 og skatteloven § 14-5 fjerde ledd bokstav h.

Unoterte foretak har kunnet velge å utarbeide selskapsregnskap enten etter IFRS, regler om forenklet IFRS eller nasjonale regler, det vil si regnskapsloven med tilhørende norske regnskapsstandarder. De fleste unoterte banker benytter nasjonale regler. Flere nasjonale regler har vært tilpasset IFRS, blant annet har reglene for regnskapsføring av tap vært samordnet. Det er gjort endringer i forskrift som går ut på at IFRS skal gjelde direkte for unoterte foretak. Disse innebærer blant annet at unoterte banker mv. skal følge nye regler for nedskrivning av tap i IFRS 9, jf. forskrift 20. desember 2018 nr. 2206 om endring i forskrift om årsregnskap for banker, kredittforetak og finansieringsforetak, og forskrift om regnskapsmessig behandling om utlån og garantier i finansforetak. Forskriftsendringen trer i kraft med virkning for regnskapsår påbegynt 1. januar 2020 eller senere, men tidligere anvendelse av forskriftsendringene er tillatt, hvilket i praksis vil si 2019. Dette innebærer at unoterte banker vil gå over til anvendelse av IFRS 9 i 2020, eller eventuelt allerede i 2019.

8.2.3 Vurderinger og forslag

Fjorårets endring i skatteloven § 14-5 fjerde ledd bokstav h omfatter bare de noterte foretakene som gikk over til å følge IFRS 9 fra 1. januar 2018. Det vises til Prop. 1 LS (2018–2019) punkt 10.1 og Innst. 4 L (2018–2019) punkt 10.1. Det kan også oppstå en implementeringseffekt ved overgang til IFRS 9 for de unoterte foretakene. Denne effekten vil ikke resultatføres i regnskapet, men skal føres direkte mot egenkapitalen i balansen, jf. regnskapsloven § 4-3 annet ledd. Det innebærer at implementeringseffekten ikke omfattes av tidfestingsregelen i skatteloven § 14-5 fjerde ledd bokstav g om fradragsføring av tap på utlån som er ført til kostnad i årsregnskapet.

Departementet foreslår derfor at skatteloven § 14-5 fjerde ledd bokstav h utvides til også å omfatte foretak som går over fra regnskapsprinsippene i utlånsforskriften, i praksis de unoterte bankene, til å følge IFRS 9. Departementet foreslår at implementeringseffekten (differansen ved overgangen) skal tas til fradrag, eventuelt inntektsføres, det året foretakene går over til å følge den nye regnskapsstandarden.

Det er usikkert hvordan differansen mellom utgående og inngående tapsavsetninger vil bli for de unoterte bankene ved overgang til IFRS 9. For de noterte foretakene som gikk over til å følge IFRS 9 i 2018 ble det antatt at de nye beregnede tapsavsetningene etter IFRS 9 var høyere enn de utgående avsetningene som ble beregnet etter IAS 39, se Prop. 1 LS (2018–2019) punkt 10.1.3. Bestemmelsen i § 14-5 fjerde ledd bokstav h er utformet symmetrisk, slik at foretak som eventuelt ville få lavere tapsavsetninger ved overgang til IFRS 9 plikter å inntektsføre disse. Ettersom de nasjonale regnskapsreglene, herunder reglene for regnskapsføring av tap i utlånsforskriften for unoterte foretak, i stor grad har vært samordnet med IAS 39, antas det at også flere unoterte foretak kan få høyere tapsavsetninger ved overgang til anvendelse av IFRS 9. Som følge av den foreslåtte endringen vil også de unoterte bankene som eventuelt får lavere tapsavsetninger som følge av overgangen til IFRS 9, få plikt til å inntektsføre differansen i overgangsåret.

Departementet foreslår at retten til å fradragsføre (ev. plikten til å inntektsføre) implementeringseffekten ikke skal være knyttet opp mot et angitt overgangsår. På den måten vil bestemmelsen fange opp overganger til IFRS, uavhengig av når det skjer. Den foreslåtte endringen er ikke ment å påvirke rett til fradrag eller plikt til inntektsføring for de noterte bankene og foretakene som gikk over til IFRS 9 i 2018, men med utsatt tidfesting til 2019. Det vises til forslag til endring i skatteloven § 14-5 fjerde ledd bokstav h. Endringen foreslås å tre i kraft straks med, virkning fra og med inntektsåret 2020.

8.2.4 Administrative og økonomiske konsekvenser

Forslaget antas ikke å få administrative konsekvenser av betydning.

Forskriftsendringene som innebærer at unoterte banker skal gå over til å følge IFRS 9, trer i kraft med virkning fra regnskapsår påbegynt 1. januar 2020 eller senere. Tidligere anvendelse er imidlertid tillatt, det vil i praksis si 2019. Det er usikkert hvor mange banker mv. som vil gå over til IFRS 9 allerede i 2019, ettersom dette er valgfritt. På bakgrunn av den informasjonen departementet har, synes det rimelig å anta at de norske foretakene i stor utstrekning vil avvente overgang til IFRS 9 til 2020. Basert på dette antas det at forslaget om å fradragsføre (ev. inntektsføre) implementeringseffekten i skatteloven § 14-5 fjerde ledd bokstav h innebærer et påløpt provenytap i 2020 på 80 mill. kroner med bokført virkning i 2021.

Forslaget innebærer en omperiodisering av fradag og skatt. Økte fradrag i 2020 vil motsvares av lavere fradrag i senere år, og tilsvarende vil provenytapet i 2020 motsvares av provenyøkninger i senere år.

8.2.5 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at forslag til endring i skatteloven § 14-5 fjerde ledd bokstav h trer i kraft straks og med virkning fra og med inntektsåret 2020.

8.3 Avskrivninger for frukt- og bærfelt

8.3.1 Innledning og sammendrag

Departementet foreslår at kostnadene til planter og planting ved etablering av fruktfelt og bærfelt kan avskrives med henholdsvis 10 pst. og 20 pst. årlig.

Mange typer driftsmidler faller i verdi over tid som følge av slit og elde. I skattesystemet gis det fradrag for dette verdifallet gjennom avskrivninger etter fastsatte satser. Kostnader til etablering av frukt- og bærfelt kan i dag ikke avskrives løpende over investeringens levetid. Fradrag gis først når feltene ryddes. Nyere driftsformer innebærer at det kan være rasjonelt at feltene ryddes og etableres på nytt raskere enn det som tidligere har vært vanlig. Det tilsier at kostnadene til planter og planting bør kunne avskrives.

På usikkert grunnlag anslår departementet at forslaget reduserer skatteinntektene i 2020 med om lag 20 mill. kroner påløpt og bokført. Førsteårsvirkningen på skatteprovenyet er vesentlig større enn den langsiktige, årlige virkningen på skatteinntektene.

Forslaget antas å ha beskjedne administrative konsekvenser.

Departementet viser til forslag til endring av skatteloven §§ 14-41 første ledd og 14-43 tredje ledd. Det foreslås at endringene trer i kraft straks, med virkning fra og med inntektsåret 2020.

8.3.2 Gjeldende rett

Systemet for skattemessige avskrivninger bygger på prinsippet om at avskrivninger skal samsvare best mulig med driftsmidlenes faktiske verdifall. For at systemet ikke skal bli for komplisert, er ulike driftsmidler kategorisert i grupper med felles avskrivningssats.

Etter hovedregelen i skatteloven § 6-1 kan det kreves fradrag for kostnad som er pådratt for å erverve, vedlikeholde eller sikre skattepliktig inntekt. Ved investeringer i driftsmidler som verdiforringes ved slit og elde, skal investeringsutgiften (inngangsverdien) aktiveres og føres på saldo etter reglene for skattemessige avskrivninger, jf. skatteloven § 6-10. Driftsmidler med kortere brukstid enn tre år, eller med kostpris under 15 000 kroner, kan føres til fradrag direkte i anskaffelsesåret jf. skatteloven § 14-40 annet ledd. Driftsmidler som har betydelig verdi (over 15 000 kroner), en brukstid på over tre år og som verdiforringes ved slit eller elde, skal avskrives, jf. skatteloven § 14-40 første ledd bokstav a. Utgangspunktet er at verdireduksjon skal komme til fradrag over driftsmidlets brukstid, og i takt med verdifallet. Fradrag for verdifallet gis ved årlige saldoavskrivninger etter reglene i skatteloven §§ 14-41 til 14-43.

Ved realisasjon av driftsmidler i saldogruppe a–d og j, kan vederlaget trekkes ifra saldoen. Alternativt kan vederlaget inntektsføres og avskrivinger fortsette som før. Ved realisasjon av driftsmiddel i saldogruppe e–i, kan skattyter velge å inntektsføre vederlaget helt eller delvis. Den delen av vederlaget som ikke er direkte inntektsført i realisasjonsåret, skal inngå i gevinst-/tapsberegning mot driftsmidlets saldoverdi i realisasjonsåret. Hvis brutto vederlag inntektsføres i sin helhet, skal hele saldoverdien behandles som et tap. Gevinst/tap skal overføres til gevinst- og tapskonto. Positiv gevinst- og tapskonto skal inntektsføres med minst 20 pst. årlig, og negativ konto skal fradragsføres med inntil 20 pst. årlig. Bestemmelser om realisasjon og gevinst/tap finnes i skatteloven § 14-44 flg.

Har driftsmidlet varig verdi uten verdifall, for eksempel tomter, skal utgiften til anskaffelsen aktiveres, og det gis ikke fradrag for skattemessige avskrivninger. Ved realisasjon av ikke avskrivbare driftsmidler, kan gevinst inntektsføres i realisasjonsåret eller føres på gevinst- og tapskonto. Tap skal trekkes ifra på gevinst- og tapskonto, jf. skatteloven § 14-53.

For frukt- og bærfelt er det slik at selv om hver enkelt bærbusk, eller hvert enkelt frukttre, i seg selv har liten verdi, så kommer ikke bestemmelsen om direkte utgiftsføring av driftsmidler med kostpris under 15 000 kroner til anvendelse. Det er fordi feltet vurderes som ett driftsmiddel. I Skatte-ABC 2018/2019 under stikkord Jordbruk – allment pkt. 10.22, er det redegjort for at:

«Nyplanting av frukt- og bærvekster som har antatt levetid på minimum tre år skal aktiveres og kan ikke avskrives. Kostnaden kan først fradras når feltet ryddes. Vedlikeholdsplanting kan likevel fradragsføres direkte».

Praksisen innebærer i utgangspunktet at utgifter til planter og planting behandles som ikke avskrivbare driftsmidler. Det at de aktiverte utgiftene kommer til fradrag i sin helhet ved rydding av feltet, og ikke føres på gevinst- og tapskonto, er en praksis som skiller seg fra behandlingen av ikke avskrivbare driftsmidler for øvrig. Departementet legger til grunn at rydding av plantefelt skattemessig anses som realisasjon.

8.3.3 Høring

Departementet sendte 12. april 2019 på høring et forslag om at det gis bestemmelser i skatteloven som åpner for at kostnadene til planter og planting ved etablering av fruktfelt og bærfelt kan aktiveres og avskrives med henholdsvis 10 pst. og 20 pst. årlig. Høringsfristen var 12. juni 2019. Høringsforslaget ble sendt til 23 høringsinstanser. De fire høringsinstansene som uttalte seg, støtter forslaget.

Norges Bondelag skriver at organisasjonen er svært fornøyd med forslaget og mener at det vil innebære en riktigere fradragsordning for frukt- og bærfelt. Det vises til at produsentene mener lineære avskrivninger ville vært mer i tråd med reell verdiforringelse, men at saldoavskrivning slik det er foreslått, anses å være en akseptabel løsning.

Regnskap Norge støtter departementets forslag og mener forslaget vil utgjøre en klar forbedring i regelverket for de aktuelle næringer. Regnskap Norge har ingen innsigelser til de foreslåtte avskrivningssatsene på 10 og 20 pst., eller til anslaget over forventet levetid for de enkelte frukt- og bærtyper.

Skattedirektoratet støtter forslaget og har ellers ingen merknader.

Økonomiforbundet støtter forslaget og mener detaljene omkring endringen er fornuftige. Forbundet bemerker at den foreslåtte metoden for avskrivninger av frukt- og bæranlegg følger tradisjonell praksis med saldoavskrivning, som er godt kjent for regnskapsførere og bønder.

8.3.4 Vurderinger og forslag

Faktisk verdifall

Nyere driftsformer innebærer at det kan være rasjonelt at feltene ryddes og etableres på nytt raskere enn det som tidligere har vært vanlig. Det tilsier at kostnadene til planter og planting bør kunne avskrives.

I en henvendelse til departementet har Norges Bondelag fremsatt at dagens driftsformer normalt innebærer at fruktfelt ryddes etter 20 år og bringebærfelt ryddes etter 10 år. Departementet har gjennom kontakt med landbruksforskere fått bekreftet at Bondelagets anslag samsvarer godt med forventet levetid for disse driftsmidlene. Etter departementets oppfatning har trær til dyrking av kjernefrukt som epler og pærer en forventet levetid på 20 år. Deretter vil det normalt lønne seg å rydde feltet for nyplanting. Trær til dyrking av steinfrukt som plommer, moreller og kirsebær, antas å ha noe kortere levetid, om lag 15 år. For bærbusker legger departementet til grunn en forventet levetid på 10–12 år. Jordbærplanter antas å ha en forventet levetid på to–fire år. Departementet fikk ikke innspill gjennom høringsrunden som tilsier at andre forventede levetider bør legges til grunn.

Valg av avskrivingsmetode og -sats

Avskrivninger av frukt- og bærfelt bør etter departementets oppfatning skje over saldosystemet. Dette samsvarer best med det øvrige regelverket. Fysiske driftsmidler avskrives i dag normalt over saldosystemet. Lineære avskrivninger er i hovedsak forbeholdt immaterielle driftsmidler.

Det vises til Skatteutvalgets utredning, NOU 2014: 13, kapittel 10. I tabell 10.3 har utvalget en oversikt over saldoavskrivningssatser for gitte levetider og diskonteringsrenter. Departementet legger til grunn at frukttrær har en forventet levetid på 15–20 år. Dette tilsier at en saldoavskrivningssats på 10 pst. gir godt samsvar mellom skattemessige avskrivninger og faktisk verdifall. Departementet legger til grunn at bærbusker/planter andre enn til jordbærdyrking har en levetid på om lag 10 år. Dette tilsier at en saldoavskrivningssats på 20 pst. gir godt samsvar mellom skattemessige avskrivinger og faktisk verdifall.

Forskjellen i forventet levetid mellom frukttrær for steinfrukt og frukttrær for kjernefrukt kunne i utgangspunktet tilsi ulike satser for disse. Departementet viser til at forskjellen i forventet levetid er liten og usikker. Administrative hensyn taler for at ulike typer frukttrær gis lik skattemessig behandling. Forskjellen i levetid mellom frukttrær og bærbusker er på sin side såpass vesentlig at det etter departementets oppfatning er hensiktsmessig å trekke et skille mellom disse.

Departementet antar at frukt- og bærfelt må kunne kategoriseres som «anlegg», og kan tolkes inn under ordlyden i skatteloven § 14-41 første ledd h, som gjelder bygg og anlegg, hoteller, losjihus, bevertningssteder mv. For å unngå usikkerhet bør dette forankres i loven. Saldogruppe h har en årlig avskrivningssats på opptil 4 pst., en forhøyet sats på 10 pst. for bygg med brukstid inntil 20 år, jf. skatteloven § 14-43 annet ledd, og en sats på 6 pst. for husdyrbygg, jf. § 14-43 tredje ledd.

Det foreslås at fruktfelt og bærfelt skal utgjøre hver sin undergruppe i saldogruppe h (bygg og anlegg mv.) med maksimale avskrivningssatser på henholdsvis 10 og 20 pst.

Utgifter til etablering av jordbærfelt kommer til fradrag direkte dersom plantene forventes å ha en levetid på mindre enn tre år. Er forventet levetid over tre år, kan feltet avskrives i saldogruppe h som bærfelt til en sats på 20 pst.

Det vises til forslag til endring av skatteloven §§ 14-41 første ledd og 14-43 tredje ledd.

Øvrige problemstillinger

Enkelte fruktbønder kan ha flere felt som skiftes ut på ulike tidspunkter. Det er et spørsmål om alle disse skal avskrives under ett på en samlesaldo, eller om det bør være én saldo for hvert av feltene. Etter skatteloven § 14-41 fjerde ledd føres hvert enkelt driftsmiddel i gruppe e, f, g, h og i på egen saldo. I samsvar med høringsnotatet mener departementet at felt som naturlig hører sammen, for eksempel fordi de er etablert i samme inntektsår og avskrives med samme sats, skal anses som ett anlegg.

Ved utskifting av frukttrær og bærbusker, utvidelse av feltet med videre, må det på vanlig måte vurderes om dette er å anse som vedlikehold eller påkostning av anlegget. Er det påkostning, skal utgiftene legges til saldoen. Kostnader ved vedlikehold kan fradras direkte. Utskifting av enkelte busker eller trær som er døde pga. sykdom eller tørke, må normalt kunne karakteriseres som vedlikehold. Dersom en skifter ut et større antall i og for seg friske trær og kanskje til og med øker dyrkingsarealet, kan en komme over i det som må klassifiseres som påkostning.

Departementet legger til grunn at muligheten til å avskrive aktiverte utgifter til planter og planting av frukt- og bærfelt, bør gjelde både gamle og nye investeringer. I motsatt fall vil en få en langvarig forskjellsbehandling av nye og gamle investeringer. Skattyter må antas å ha oversikt over disse kostnadene, slik at det er mulig å skille dem ut og føre dem over på saldo. Det vises til at fradragsføring ved rydding av feltet etter dagens regler er betinget av at etableringskostnadene kan dokumenteres.

Det presiseres at investering i tomter og grunnareal som frukt- og bærfelt dyrkes på, ikke inngår i avskrivningsgrunnlaget. De gir dermed ikke grunnlag for avskrivninger. Dette gjelder tilsvarende som ved avskrivninger av bygg og anlegg for øvrig i avskrivningssystemet. Skattytere som har aktivert utgifter til etablering av frukt- og bærfelt i inntektsår før ikrafttredelse av dette forslaget, må på forespørsel fra skattemyndighetene kunne dokumentere at riktig beløp er overført til saldo for avskrivninger.

Departementet bemerker at den skattemessige behandlingen av frukt- og bærfelt ved realisasjon med forslaget vil bli lik som for bygg og anlegg for øvrig. Ved rydding av feltene vil eventuell gjenstående saldo utgjøre tap ved realisasjon og trekkes ifra gevinst- og tapskonto. Tapet skal fradragsføres saldomessig med 20 pst. per år, eller gi en tilsvarende reduksjon i inntektsføring av eventuelle gevinster på gevinst- og tapskonto.

Med den gjeldende, særegne praksisen for frukt- og bærfelt, vil skattytere som om få år skal rydde plantefelt få fradrag for den aktiverte investeringsutgiften i sin helhet i året feltet ryddes. Overgangen fra denne praksisen til ordinær saldoavskrivning innebærer at produsenter som har investert i frukt- og bærfelt før forslaget trer i kraft, vil kunne få fradrag for investeringsutgiftene på et senere tidspunkt enn med videreføring av dagens praksis. For en del vil det på grunn av progressive satser i trinnskatten kunne være fordelaktig med fradragsføring over flere år etter at feltet ryddes, heller enn fradragsføring i sin helhet året feltet ryddes. Departementet antar derfor at de produsentene som om få år skal rydde frukt- og bærfelt, bare vil ha en beskjeden ulempe, om noen, ved å føre gjenstående aktiverte investeringsutgifter på gevinst- og tapskonto, sammenlignet med fullt fradrag i året feltet ryddes. For enkelte skatteytere vil overgangen også være fordelaktig og gi lavere skatt både nominelt og målt i nåverdi, som følge av progressivitet i skattesystemet for personlig næringsdrivende. For eksempel vil en kunne være tjent med å fradragsføre 20 pst. årlig fra en tapskonto på 500 000 kroner, fremfor å fradragsføre 500 000 kroner i ett år.

8.3.5 Administrative og økonomiske konsekvenser

Forslaget antas å ha beskjedne administrative konsekvenser.

Regelendringen vil etter departementets oppfatning gi bedre samsvar mellom skattemessige avskrivninger og faktisk verdifall. Skattemessig likebehandling av ulike investeringer vil bidra til mer produktive og samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer.

Berørte skattytere vil med forslaget få fradrag for investeringsutgifter på et tidligere tidspunkt enn med dagens regler. Dette vil gi utsatt skattebetaling sammenlignet med dagens regler, som gir en likviditetsfordel og en renteeffekt som øker nåverdien av investeringene. Forslaget vil gi en tilsvarende negativ renteeffekt for staten og et provenytap. Som en midlertidig overgangseffekt vil enkelte skattytere med aktiverte investeringsutgifter fra år før 2020 få fradrag for investeringsutgiften på et senere tidspunkt enn med dagens praksis.

På usikkert grunnlag anslår departementet at provenytapet ved forslaget i 2020 vil være 20 mill. kroner bokført og påløpt. Dette bygger blant annet på at det i innføringsåret er aktivert utgifter til planting av fruktfelt for om lag 600 mill. kroner, som med forslaget kvalifiserer til skattemessige avskrivninger. Tilsvarende forutsetning for aktiverte utgifter til planting av bærfelt er om lag 30 mill. kroner. Antakelsene er basert på tall fra Innovasjon Norge for totale kostnader i prosjekter som mottar støtte til nyplanting av frukt- og bærfelt.

Tall fra SSBs statistikk «Strukturen i jordbruket» viser at det i 2018 var om lag 1 400 jordbruksbedrifter som dyrket enten frukt eller bær. Et betydelig antall av disse vil ha en annen type gårdsdrift enn frukt- og bærdyrking som sin viktigste virksomhet. Departementet antar videre at et betydelig antall utgjøres av jordbærdyrkere, hvor levetiden på plantene kan være såpass kort at de aktuelle investeringsutgiftene kommer til direkte fradrag både med dagens praksis og med dette forslaget. På denne bakgrunn anslår departementet at antall berørte skattytere vil være om lag 1 000.

Økte avskrivninger vil redusere grunnlaget for fradrag for aktiverte investeringsutgifter i senere år. Den reelle skattelettelsen tilsvarer skattyters rentefordel ved utsatt skattebetaling. Denne lettelsen vil være betydelig lavere enn reduksjonen i skatt i innføringsåret. Den langsiktige, årlige virkningen anslås til om lag 5 mill. kroner.

8.3.6 Ikrafttredelse

Det foreslås at endringen trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2020.

8.4 Jordbruksfradrag

8.4.1 Innledning og sammendrag

I forbindelse med jordbruksforhandlingene våren 2019 ble det varslet en økning av jordbruksfradraget i budsjettet for 2020. I samsvar med dette fremmer departementet forslag om å øke det generelle fradraget fra 63 500 kroner til 90 000 kroner, og det maksimale fradraget fra 166 400 kroner til 190 400 kroner. Satsen i fradraget videreføres uendret på 38 pst. Forslaget innebærer en skattelettelse på om lag 80 mill. kroner bokført og påløpt i 2020.

Det vises til forslag til endring av skatteloven § 8-1 femte ledd første og tredje punktum samt åttende ledd. Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2020.

8.4.2 Gjeldende rett

Ved fastsettelse av positiv alminnelig inntekt fra jord- og hagebruk har produsenten i henhold til skatteloven § 8-1 femte ledd første punktum krav på et generelt jordbruksfradrag på inntil 63 500 kroner. I tillegg gis det ifølge femte ledd tredje punktum fradrag med 38 pst. av den jordbruksinntekten som overstiger 63 500 kroner, opp til et samlet fradrag på 166 400 kroner. Fradraget ble sist endret med virkning fra og med 2012, jf. Prop. 1 LS (2011–2012) kapittel 22. Dersom skattyter driver jordbruk, reindrift eller skiferdrift i Finnmark eller Nord-Troms, skal fradragene etter skatteloven §§ 8-1 femte, sjette eller syvende ledd, til sammen ikke overstige 166 400 kroner, jf. skatteloven § 8-1 åttende ledd.

8.4.3 Vurderinger og forslag

Departementet foreslår å øke det generelle jordbruksfradraget fra 63 500 kroner til 90 000 kroner og det maksimale fradraget fra 166 400 kroner til 190 400 kroner fra 2020. Forslag er en oppfølgning av rammen for jordbruksforhandlingene 2019, jf. Prop. 120 S (2018–2019) punkt 6.3, der det er lagt til grunn at:

«Utvidelsen skal skje ved å øke det generelle fradraget (beløpsgrensen for inntekt som gir fullt fradrag) innenfor en provenyramme på 90 mill. kroner, jf. vedlegg 2). Utvidelsen vil ha en inntektsvirkning før skatt på 150 mill. kroner, og partene har lagt det til grunn som en av rammebetingelsene for avtalen og finansiering av rammen».

Det vises til forslag til endring av skatteloven § 8-1 femte ledd første og tredje punktum.

For skattyter som driver jordbruk, reindrift eller skiferdrift i Finnmark eller Nord-Troms, skal jordbruksfradrag, reindriftsfradrag og skifterfradrag samlet ikke overstige 166 400 kroner. Bakgrunnen er at det ikke skal kunne kreves mer enn ett helt fradrag til sammen, jf. Ot.prp. nr. 93 (2002–2003) avsnitt 3.3 og 4.3. I samsvar med økt øvre grense i jordbruksfradraget foreslås den kombinerte maksimalgrensen økt til 190 400 kroner. Det vises til forslag om endring av skatteloven § 8-1 åttende ledd.

8.4.4 Administrative og økonomiske konsekvenser

Økningen av jordbruksfradraget innebærer en skattelettelse på 80 mill. kroner påløpt og bokført i 2020 regnet i forhold til referansesystemet for 2020. Beregnet med utgangspunkt i jordbruksfradragets grenser i 2019 uten prisjustering gir dette en skattelettelse på om lag 90 mill. kroner. Forslagene vil ikke ha administrative konsekvenser.

8.4.5 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2020.

8.5 Produktavgift på førstehåndsomsetning av fisk

Produktavgiften ble redusert fra 2,4 pst. i første halvår 2019 til 2,2 pst. i andre halvår 2019. Produktavgiften til folketrygden for fiskeri-, hval- og selfangstnæringene foreslås holdt uendret på 2,2 pst. i 2020.

Trygdeavgiftssatsen for næringsinntekt er normalt 11,4 pst. Fiskere betaler en trygdeavgift på 8,2 pst. Produktavgiften i fiskerinæringen skal, foruten å dekke mellomlegget mellom 8,2 pst. og 11,4 pst. i trygdeavgiften, også dekke kollektiv medlemspremie til yrkesskadetrygd, kollektiv forsikring for tilleggssykepenger for manntallsførte fiskere og utgifter i forbindelse med stønad til arbeidsledige i næringen. Det skal svares produktavgift av all fangst fra norskregistrerte fartøy.

I brev av 29. august 2019 tilrår Nærings- og fiskeridepartementet at produktavgiften holdes uendret på 2,2 pst. for 2020. Tilrådningen er basert på anslag for førstehåndsverdien av fisk og pensjonsgivende inntekt samt forventede utgifter i 2020 i ordningene som produktavgiften er ment å dekke. Det er også tatt hensyn til innbetalt produktavgift og utgiftene de seneste årene. I tabell 8.1 angis prognosene som ligger til grunn for fastsettelse av nivået på produktavgiften for 2020.

Det vises til forslag til Stortingets vedtak om produktavgift til folketrygden for fiskeri-, hval- og selfangstnæringene for 2020.

8.6 Justeringer i Stortingets vedtak om arbeidsgiveravgift som følge av kommunereformen

Flere kommuner og fylkeskommuner slås sammen fra 1. januar 2020 (kommunereformen). Siktemålet med kommunereformen er å skape større og sterkere kommuner som skal gi bedre velferdstjenester, en mer bærekraftig samfunnsutvikling og et sterkere lokalt selvstyre.

Soneinndelingen for differensiert arbeidsgiveravgift er regulert i Stortingets årlige vedtak om fastsettelse av avgifter mv. til folketrygden § 2. Sonene og de reduserte satsene er notifisert til og godkjent av ESA som statsstøtte forenlig med EØS-avtalen. Det geografiske området for hver sone må opprettholdes slik de har blitt godkjent av ESA også i 2020.

Sonene har til nå vært inndelt etter kommuner. Kommunereformen innebærer blant annet at flere kommuner i ulike soner slås sammen. Det fører til et behov for å justere angivelsene av hvilke områder som inngår i de enkelte sonene. Dette er gjennomført i forslaget til stortingsvedtak om fastsetting av avgifter mv. til folketrygden for 2020. Endringen i angivelsene av soner i forslaget til vedtak, sammenlignet med vedtaket for 2019, innebærer ingen endringer i de geografiske områdene for de ulike sonene. Gjeldende satser videreføres derved i de samme områdene for inntektsåret 2020.

Departementet viser til forslag til Stortingets vedtak om fastsettelse av avgifter mv. til folketrygden for 2020.

8.7 Finansskatt

I 2017 ble det innført en finansskatt for å veie opp for de uheldige virkningene av at finansielle tjenester er unntatt fra merverdiavgift. Finansskatten er en skatt på finansiell aktivitet og består av to elementer. Det ene er en ekstra skatt på lønn fastsatt til 5 pst. av grunnlaget for arbeidsgiveravgift. Det andre elementet er videreføring av skattesats på selskapsoverskuddet (grunnlaget for skatt på alminnelig inntekt) på 2016-nivå for finanssektoren på 25 pst. Satsen for denne sektoren er i 2019 tre prosentenheter over satsen i øvrige sektorer.

Provenyet fra finansskatten for 2019 anslås til om lag 4,5 mrd. kroner påløpt. Verdien av merverdiavgiftsunntaket i finanssektoren er på sin side anslått til vel 10 mrd. kroner for 2019.

Regjeringen foreslår å videreføre finansskatten på samme nivå som i 2019. Se for øvrig omtale av en fremtidig omlegging av finansskatten i kapittel 22.

Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2020 § 3-3 annet ledd og Stortingsvedtak om fastsetting av finansskatt på lønn for 2020.

9 Merverdiavgift

Merverdiavgiften er en generell avgift på innenlandsk forbruk av varer og tjenester. Det beregnes merverdiavgift ved innenlandsk omsetning, innførsel og ved uttak av varer og tjenester fra avgiftspliktig virksomhet. Merverdiavgiften er fiskalt begrunnet og anslås å gi inntekter på om lag 310 mrd. kroner i 2019.

Den alminnelige merverdiavgiftssatsen er 25 pst. Det er en redusert sats på 15 pst. for næringsmidler og en lav sats på 12 pst. for enkelte tjenester som persontransport, overnatting, allmennkringkasting samt adgang til kino, museer, fornøyelsesparker og store idrettsarrangement.

Merverdiavgiften vedtas av Stortinget for ett år av gangen, jf. Grunnloven § 75 bokstav a. Nærmere regler om registrering, beregningsgrunnlag, fradragsrett mv. er fastsatt i lov 19. juni 2009 nr. 58 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven) og forskrift 15. desember 2009 nr. 1540 til merverdiavgiftsloven (merverdiavgiftsforskriften).

Enkelte varer og tjenester er unntatt fra merverdiavgiftsloven, det vil si at det ikke skal beregnes utgående merverdiavgift, og at det heller ikke er fradragsrett for merverdiavgift på anskaffelser til virksomheten. En del varer og tjenester er fritatt for merverdiavgift, såkalt nullsats. Dette innebærer at det ikke skal beregnes utgående avgift ved omsetningen, men at den avgiftspliktige har fradragsrett for merverdiavgift på varer og tjenester som anskaffes til bruk i virksomheten. Fritak for merverdiavgift gjelder for eksempel bøker, aviser og tidsskrift.

Merverdiavgift ved internasjonal handel bygger på destinasjonsprinsippet. Prinsippet innebærer at det land hvor forbruket skjer har beskatningsmyndigheten. Prinsippet innebærer videre at det beregnes merverdiavgift ved innførsel, men ikke ved eksport.

Merverdiavgiften beregnes i alle omsetningsledd. Registrerte virksomheter har rett til å fradragsføre inngående merverdiavgift ved kjøp av varer og tjenester som er til bruk i virksomheten. Fradragsretten medfører at avgiften ikke belastes de avgiftspliktige virksomhetene. Unntatte virksomheter og privatpersoner har ikke fradragsrett. Merverdiavgiften blir dermed en skatt på forbruk.

Merverdiavgiften skal være mest mulig nøytral og gi minst mulig vridninger i økonomien, samtidig som staten sikres stabile inntekter. De administrative kostnadene knyttet til innkreving og innbetaling bør være lavest mulig både for Skatteetaten og de næringsdrivende. Dette tilsier at antall fritak og særordninger begrenses.

Regjeringen foreslår endringer i merverdiavgiftsregelverket knyttet til avvikling av 350-kronersgrensen for innførsel av varer, se kapittel 12. Regjeringen foreslår også endringer i merverdiavgiftsregelverket i forbindelse med omleggingen av finansieringen av NRK, se kapittel 3. Det vises også til omtale av forslag fra et ekspertutvalg om et enklere merverdiavgiftssystem med én sats (NOU 2019: 11 Enklere merverdiavgift med én sats), se kapittel 18.

10 Særavgifter

10.1 Innledning

Særavgifter ilegges nærmere bestemte varer og tjenester og er hovedsakelig fiskalt begrunnet. I tillegg kan særavgiftene bidra til å prise samfunnets kostnader ved bruk av for eksempel helse- og miljøskadelige produkter. Inntektene fra særavgiftene går til statskassen uten noen form for øremerking. De fleste særavgiftene legges på varer og avgiften betales av produsent og importør.

Særavgiftene og fritak for avgift vedtas av Stortinget i plenum for ett år av gangen, jf. Grunnloven § 75 bokstav a. Nærmere bestemmelser om avgiftsgrunnlag, -beregning og -fritak mv. er fastsatt i forskrifter med hjemmel i særavgiftslover, blant annet lov 19. mai 1933 nr. 11 om særavgifter og lov 19. juni 1959 nr. 2 om avgifter vedrørende motorkjøretøyer og båter.

10.2 Avgift på alkohol

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 1. Tabell 1.5 viser avgiftssatsene for alkoholholdige drikkevarer i 2019 og forslag til satser for 2020.

Alkoholavgiftens formål er å skaffe staten inntekter, og å begrense omfanget av de helsemessige og sosiale problemene forårsaket av alkoholforbruk. Høye avgifter på alkohol kan imidlertid føre til økt grensehandel, hjemmeproduksjon og smugling. Slik uregistrert omsetning svekker kontrollen med forbruket, og innebærer tap av avgiftsinntekter.

Avgiften på alkoholholdige drikkevarer er inndelt i tre grupper. Den første omfatter brennevinsbaserte drikkevarer over 0,7 volumprosent alkohol, den andre annen alkoholholdig drikk fra 4,7 til og med 22 volumprosent alkohol, mens gruppe tre omfatter annen alkoholholdig drikk til og med 4,7 volumprosent alkohol. Avgiftsgruppene omtales som henholdsvis brennevin, vin og øl.

Avgiftene på brennevin og vin avhenger av alkoholinnholdet. Vin og øl over 4,7 volumprosent (sterkøl) avgiftslegges likt når de har samme alkoholstyrke, mens brennevin avgiftslegges høyere per volumprosent per liter enn de øvrige alkoholholdige drikkevarene.

Avgift på brennevin og vin mv.

Figur 10.1 viser utviklingen i reelt avgiftsnivå for brennevin, vin og sterkøl fra 2000 til 2019. Bortsett fra en økning på 5 pst. utover prisjustering i 2011, har avgiftene gått ned eller vært stabile i denne perioden.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Figur 10.2 viser omfanget av den registrerte omsetningen av brennevin og vin, det vil si salg gjennom Vinmonopolet og serveringssteder. I tillegg foregår det uregistrert omsetning i form av avgiftsfritt salg på lufthavn mv. (tax free), grensehandel, smugling og hjemmeproduksjon. Omfanget av dette er usikkert. Det fremgår av figur 10.2 at salget av brennevin har økt gjennom det meste av 2000-tallet, men etter 2009 har det vært en tilbakegang. I 2018 lå salget 14 pst. høyere enn i 2000. Salget av vin har økt med nesten 60 pst. i perioden. Den registrerte omsetningen av brennevin og vin målt i ren alkohol har økt med i underkant av 45 pst. siden 2000.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Avgift på øl mv.

Sterkøl (øl med alkoholstyrke over 4,7 volumprosent) blir avgiftslagt som vin. Alkoholfritt øl (øl med alkoholinnhold t.o.m. 0,7 volumprosent) blir avgiftslagt etter regelverket for alkoholfrie drikkevarer, som omfatter drikkevarer tilsatt sukker eller søtstoff. Alkoholfritt øl tilsettes normalt ikke sukker eller søtstoffer og er derfor som regel ikke avgiftspliktig. Ved behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2018 vedtok Stortinget at øl fra små bryggerier skal ilegges redusert avgift. Den reduserte avgiften ble iverksatt 1. januar 2019. Ved behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2019 vedtok Stortinget at de reduserte satsene også skulle gjelde for annen gjæret alkoholholdig drikk fra små bryggerier, for eksempel sider og mjød. Vedtaket ble iverksatt 1. juli 2019. De reduserte satsene gjelder gjæret alkoholholdig drikk med alkoholstyrke over 3,7 pst. til og med 4,7 pst.

Figur 10.3 viser utviklingen i avgiftssatsene på øl fra 2000 til 2019. Det reelle avgiftsnivået ble noe redusert fra 2002 til 2010. I 2011 ble avgiften på øl økt med 5 pst. utover prisjustering. Siden 2011 har avgiften vært reelt uendret.

¹ De reduserte satsene for øl fra små bryggerier er ikke inkludert i figuren.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Figur 10.4 viser utviklingen i omsetning av øl i perioden 2000 til 2018. Av figuren går det frem at omsetningen av lettøl har sunket gjennom perioden. Omsetningen av pils (øl med alkoholinnhold over 3,7 volumpst. opp til og med 4,7 volumpst.) nådde en topp i 2008, og har deretter falt noe. Det selges likevel langt mer pils enn lettøl, alkoholfritt øl og sterkøl.

¹ Omsetning av øl med alkoholinnhold mellom 3,7 pst. og 4,7 pst. leses av på høyre akse.

Kilde: Skatteetaten.

Forenklet fortolling

Alkoholholdige varer og tobakksvarer som reisende innfører til personlig bruk utover avgiftsfri kvote, fortolles etter satser som er fastsatt i tollforskriften, såkalt forenklet fortolling. Satsene har ikke blitt endret eller prisjustert siden 2015. For å justere satsene opp til dagens prisnivå vil regjeringen øke satsene med om lag 10 pst. Dette medfører økte inntekter på om lag 3 mill. kroner i 2020. Inntektene fra forenklet fortolling kommer for det meste fra alkoholholdig drikke. Hele inntektsøkningen er derfor lagt på kap. 5526 Avgift på alkohol, post 70, jf. tabell 1.3.

10.3 Avgift på tobakksvarer mv.

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 1. I tillegg foreslås det å oppheve avgiftsfritaket for tobakksvarer som forbrukes og kvalitetsprøves på fabrikk eller lager, se forslag til avgiftsvedtak § 3. Tabell 1.5 viser avgiftssatsene for tobakksvarer i 2019 og forslag til satser for 2020. Det vises også til omtale av forenklet fortolling i punkt 10.2.

Tobakksavgiften har til formål å skaffe staten inntekter og begrense helsemessige problemer ved bruk av tobakksvarer. Høye avgifter kan imidlertid føre til smugling av tobakk og økt grensehandel.

Avgiften på tobakksvarer mv. er delt inn i seks avgiftsgrupper: sigarer, sigaretter, røyketobakk, snus, skrå og sigarettpapir/-hylser.

Figur 10.5 viser utviklingen i de reelle avgiftssatsene på tobakksvarer fra 2000 til 2019. I løpet av perioden har det reelle avgiftsnivået økt for alle tobakksproduktene. I perioden fra 2005 til 2009 ble avgiftssatsene på sigaretter, sigarer og røyketobakk kun prisjustert. I 2010 og 2011 ble disse satsene økt med 5 pst. utover prisjustering. For snus og skrå ble satsene økt utover prisjustering hvert år i perioden 2008 til 2011. Siden 2011 har satsene blitt holdt reelt uendret.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Figur 10.6 viser utviklingen i registrert salg av tobakksvarer fra 2000 til 2018. Figuren viser en nedgang i omsetningen av sigaretter og røyketobakk i perioden. Av figuren går det også frem at det har vært en større reduksjon i salg av røyketobakk enn av sigaretter. Omsetningen av snus har steget kraftig siden 2000.

I tillegg til den registrerte omsetningen foregår det uregistrert omsetning i form av grensehandel, avgiftsfritt salg på lufthavn mv. (tax free) og smugling. Av nordmenns totale forbruk av sigaretter og snus indikerer tall fra Folkehelseinstituttet at om lag 40 pst. kommer fra uregistrerte forsyningskilder.

Kilde: Skatteetaten.

Tobakksvarer som kvalitetsprøves og forbrukes på fabrikk eller lager er fritatt for avgift. Fritaket har ikke blitt benyttet siden 2014 og er i første rekke historisk begrunnet. Fritaket foreslås avviklet.

10.4 Avgift på motorvogner mv.

10.4.1 Innledning

Bilavgiftene består av ikke-bruksavhengige og bruksavhengige avgifter. Avgiftene på motorvogner mv. er ikke-bruksavhengige og omfatter engangsavgift, trafikkforsikringsavgift, vektårsavgift og omregistreringsavgift. De bruksavhengige avgiftene omfatter veibruksavgift på drivstoff, se punkt 10.5.

I 2019 ble engangsavgiften for motorsykler og drosjer endret i miljøvennlig retning, med økt vekt på utslipp. Det ble også innført vrakpantavgift for lastebiler, motorsykler, mopeder og campingvogner, slik at det ble en sammenheng med utbetalinger ved vraking. I 2019 ble også engangsavgiften fjernet for kjøretøy over 20 år, og for motorsykler ble engangsavgiften redusert med 10 pst. Veibruksavgiften på LPG ble økt.

I budsjettet for 2020 foreslås en provenynøytral overgang til WLTP-baserte CO₂-verdier ved beregningen av engangsavgiften for personbiler. Regjeringen foreslår videre en rekke endringer i veibruksavgiften. Satsene i veibruksavgiften reduseres for å motvirke at økt CO₂-avgift og opptrapping av omsetningskravet for biodrivstoff fra 2020 gir økte pumpepriser på drivstoff. Satsreduksjonene gjennomføres slik at de reelle avgiftssatsene på ulike drivstoff jevnes ut, målt i kroner per energienhet. Grunnlaget for veibruksavgiften utvides til å omfatte alt flytende biodrivstoff, og satsene i veibruksavgiften på LPG og naturgass økes.

Boks 10.1 Nedgang i inntektene fra bilrelaterte avgifter – innfasing av elbiler

¹ Avgift på kjøp av bil er engangsavgift og omregistreringsavgift.

² Avgift på eie av bil er trafikkforsikringsavgift (tidligere årsavgift) og vektårsavgift.

³ Inntektene fra elavgiften for biler anslås til 0,2 mrd. kroner i 2020 og er derfor knapt synlige i figuren.

⁴ Inntektstallene er deflatert med statsbudsjettets utgiftsdeflator og gir dermed uttrykk for bidraget til statens kjøpekraft.

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikken, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Transportsektoren står for en stor del av CO₂-utslippene i ikke-kvotepliktig sektor. Å redusere utslippene fra transportsektoren er derfor sentralt for at Norge skal kunne oppfylle sine forpliktelser til å redusere klimagassutslippene.

For å stimulere til en bilpark med lavere utslipp er det de senere år gjort betydelige endringer i engangsavgiften. Engangsavgiften er lagt om fra avgift på effekt og vekt til i større grad å avgiftslegge utslipp. Fra 2018 er elbiler også fritatt for trafikkforsikringsavgift og omregistreringsavgift. Miljødifferensiering av bilavgiftene og fordeler for elbiler har bidratt til at null- og lavutslippsbiler utgjør en økende andel av nybilparken, se figur 10.7 B. Stortingets mål for 2020 om gjennomsnittlig CO₂-utslipp på 85 gram per km ble oppnådd tre år før tiden.

Avgifter på kjøp, eie og bruk av bil har tradisjonelt vært en viktig inntektskilde for staten. Omleggingen av bilavgiftene samt utvikling av nye lav- og nullutslippsbiler har bidratt til at de som kjøper biler velger biler med lavere utslipp. Det er ønskelig at utslippene fra bilparken går ned. Samtidig har det også redusert avgiftsbyrden for de som kjøper, eier og bruker bil. Det medfører også at statens inntekter fra de bilrelaterte avgiftene har blitt redusert. I 2007 ga de bilrelaterte avgiftene inntekter på 75 mrd. kroner, se figur 10.7 A. Etter et midlertidig fall under finanskrisen, økte inntektene igjen, og i 2013 utgjorde inntektene fra bilrelaterte avgifter om lag 62 mrd. kroner. Deretter, under denne regjeringen, har inntektene fra bilrelaterte avgifter falt, og anslås til vel 42 mrd. kroner i forslag til statsbudsjett for 2020, knapt 20 mrd. kroner lavere enn i 2013. Dette tilsvarer en gjennomsnittlig årlig nedgang på om lag 2,8 mrd. kroner. I samme periode er gjennomsnittlig årlig samlet avgift på eie og bruk redusert med nær 3 000 kroner per kjøretøy. Gjennomsnittlig engangsavgift for en ny personbil (medregnet elbiler) er redusert med om lag 55 000 kroner fra 2013 til første halvdel av 2019. I tillegg til fritakene for bilrelaterte særavgifter, er elbiler også fritatt for merverdiavgift. Oppgangen i elbilandelen reduserer derfor også inntektene fra merverdiavgiften, og dette inntektstapet kommer i tillegg til inntektsnedgangen over. Fra 2013 til 2019 har skatteutgiften av merverdiavgiftsfritakene for elbil økt fra om lag 600 mill. kroner til 7,7 mrd. kroner i faste 2019-kroner.

Andelen elbiler av nye førstegangsregistrerte personbiler har økt sterkt de siste årene og er de første åtte månedene i 2019 på om lag 44 pst., se figur 10.7 B. Det betyr at 44 pst. av alle nye personbiler er fritatt for engangsavgift og merverdiavgift. Det kommer stadig flere og bedre elbilmodeller på markedet. På grunn av avgiftsfordelene vil dette trolig føre til enda større omsetning av elbiler de nærmeste årene. Utviklingen forventes å redusere både avgiftsbyrden for bilkjøpere og inntektene fra bilavgiftene ytterligere i årene fremover. I Granavolden-plattformen fremgår det at fordelene for elbiler når det gjelder engangsavgift og merverdiavgift skal videreføres ut stortingsperioden. Videre er det varslet at det skal startes et arbeid med et bilavgiftssystem som er bærekraftig etter 2025.

10.4.2 Engangsavgift

For 2020 foreslås at WLTP innføres provenynøytralt i engangsavgiften for personbiler og minibusser, se nedenfor. For øvrig foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 2.

Engangsavgiftens formål er å skaffe staten inntekter og stimulere til en mer miljøvennlig bilpark. Ved utformingen av avgiften er det i tillegg lagt noe vekt på sikkerhet, fordeling og at kostnadene ved å administrere avgiften holdes lave.

Engangsavgiften betales når kjøretøyet registreres i det sentrale motorvognregisteret for første gang. Avgiften ilegges de fleste typer kjøretøy unntatt store lastebiler og busser med lengde over seks meter og med mer enn 17 seteplasser. Kjøretøyene er delt inn i ni avgiftsgrupper med til dels ulike satser og beregningsgrunnlag. Avgiftsberegningen skjer på grunnlag av data fra motorvognregisteret, som igjen er hentet fra typegodkjenningen. Enkelte typer kjøretøy er fritatt for engangsavgift. Dette gjelder blant annet elbiler (herunder brenselcellebiler).

For kjøretøy i avgiftsgruppe A (personbiler mv.) beregnes engangsavgiften på grunnlag av kjøretøyenes egenvekt, CO₂-utslipp og NO_X-utslipp. For kjøretøy som ikke har oppgitt CO₂-utslipp, beregnes avgiften på grunnlag av slagvolum. Dette gjelder i første rekke bruktimporterte biler av eldre årgang. Det er ikke nær sammenheng mellom slagvolum og CO₂-utslipp. Det er imidlertid gjort noen tilpasninger i slagvolumkomponenten for å etterligne CO₂-komponenten, blant annet gjennom ulike satser for bensin- og dieselbiler.

For kjøretøy i avgiftsgruppene B, C, H og J (varebiler klasse 2, campingbiler, drosjer og minibusser) beregnes engangsavgiften som en prosentvis andel av avgiften i avgiftsgruppe A. I avgiftsgruppe E (beltebiler) beregnes avgiften på grunnlag av tollverdien. For kjøretøy i avgiftsgruppe F (motorsykler) benyttes slagvolum og CO₂-utslipp som beregningsgrunnlag. For motorsykler som ikke har registrert CO₂-utslipp, benyttes i stedet motoreffekt sammen med en stykkavgift. For avgiftsgruppe G (beltemotorsykler) beregnes engangsavgiften ut fra kjøretøyenes slagvolum, motoreffekt og egenvekt.

Avgiftsnivået mellom de ulike avgiftsgruppene varierer betydelig, se tabell 1.5.

Vrakpantavgift

Det foreslås ingen endringer i vrakpantavgiften for 2020.

Vrakpantavgiften inngår som en del av engangsavgiften og omfatter alle avgiftspliktige motorvogner, med unntak av beltebiler (avgiftsgruppe E). I tillegg skal det betales vrakpantavgift for mopeder, campingvogner og lastebiler. Vrakpantavgiften er henholdsvis 5 000 og 3 000 kroner for lastebiler og campingvogner, og 500 kroner for motorsykler og mopeder. For øvrige motorvogner er vrakpantavgiften 2 400 kroner.

Vrakpantavgiften må ses i sammenheng med vrakpantordningen. Vrakpanten utbetales ved innlevering kjøretøy til behandlingsanlegg, og er ment å gi et økonomisk insentiv til å levere inn kasserte kjøretøy. Satsene fastsettes årlig av Stortinget. For mopeder og motorsykler er vrakpanten 500 kroner, og for lastebiler 5 000 kroner. For øvrige kjøretøy utbetales 3 000 kroner i vrakpant. Vrakpantavgiften er ikke øremerket vrakpantutbetalingene, men forutsettes om lag å dekke kostnadene. Vrakpantordningen er beskrevet i Prop. 1 S (2019–2020) for Klima- og miljødepartementet.

Utvikling i registrerte kjøretøy

Figur 10.8 viser at antallet førstegangsregistrerte personbiler har variert betydelig, men at det samlet sett har økt i perioden 1995–2018. Antallet falt i 2008 og 2009 for så å ta seg kraftig opp igjen i årene etter. I 2018 ble det førstegangsregistrert i underkant av 170 000 personbiler, noe som er lavere enn i årene før. For 2019 ser antall registreringer av personbiler ut til å bli på nivå med 2018. Antallet bruktimporterte kjøretøy økte frem til 2002, men siden har veksten avtatt og antallet er redusert. Bruktimporten av elbiler har økt de siste årene og utgjorde en betydelig andel i 2018.

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikken.

Beholdningen av personbiler har vokst fra i underkant av 1,7 mill. biler i 1995 til 2,7 mill. biler i 2018. Veksten har vært relativt jevn siden 1995.

Figur 10.9 viser at antall nye førstegangsregistrerte varebiler økte fra i overkant av 21 000 i 2002 til over 45 000 i 2007. Fra 2007 til 2009 falt antallet kraftig, men økte deretter til om lag 37 000 biler i 2018. De åtte første månedene i 2019 er det en økning i antallet registrerte varebiler sammenlignet med samme periode i fjor.

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikken.

Figur 10.10 viser utviklingen i nye førstegangsregistrerte personbiler fra 2012 til august 2019 fordelt etter kjøretøyteknologi. Salget av nye elbiler steg fra 2012 til 2015, fra en andel på 3 pst. til 17 pst. I 2016 gikk andelen nye elbiler noe tilbake, men har deretter økt betydelig til 31 pst. i 2018 og videre til 44 pst. de åtte første månedene i 2019. Andelen nye hybridbiler økte fra 4 pst. i 2012 til 31 pst. i 2017 for så å reduseres til 29 pst. i 2018 og 23 pst. så langt i år. En viktig forklaring på denne utviklingen er at antallet ladbare hybridbiler steg raskt fra 2014 til 2017, for deretter å reduseres betraktelig fra 2018 til de åtte første månedene i 2019. Andelen biler som kun benytter diesel som drivstoff, har falt fra 64 pst. i 2012 til 18 pst. i 2018 og 16 pst. de første åtte månedene i 2019. Andelen bensinbiler lå rundt 30 pst. i årene fra 2012 til 2016, men har deretter gått ned til 22 pst. i 2018 og 17 pst. så langt i år.

¹ Januar–august 2019.

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikken.

Tidligere endringer i engangsavgiften

I 2007 ble engangsavgiften lagt om slik at CO₂-utslipp erstattet slagvolum som ett av beregningsgrunnlagene. Fra 2009 til 2014 ble det for hvert år lagt større vekt på CO₂-utslipp. I 2012 ble det i tillegg innført en NO_X-komponent for å ta hensyn til lokal forurensning.

Regjeringen presenterte en helhetlig gjennomgang av bilavgiftene i Meld. St. 2 (2014–2015) Revidert nasjonalbudsjett 2015. En målsetting var å stimulere til en nyere, sikrere og mer miljøvennlig bilpark. Gjennomgangen ble fulgt opp med endringer i budsjettene for 2016, 2017 og 2018. Effektkomponenten er fjernet. Vektkomponenten er redusert gjennom endret og mer progressiv satsstruktur, samt at innslagspunktet for laveste sats er hevet fra 0 til 500 kg. CO₂-komponenten er økt gjennom høyere satser og redusert innslagspunkt, og NO_X-komponenten er økt gjennom høyere sats. Endringene omfattet i tillegg til personbiler kjøretøy i avgiftsgruppene B, C, H og J (varebiler klasse 2, campingbiler, drosjer og minibusser) som har engangsavgift i pst. av avgiften i avgiftsgruppe A (personbiler). For avgiftsgruppe B er i tillegg NO_X-satsene økt fra 30 til 75 pst. som andel av personbilavgift, mens vektsatsene er redusert fra 22 til 20 pst. som andel av personbilavgift. Fra 1. januar 2017 ble det innført fritak for engangsavgift for amatørbygde kjøretøy.

Engangsavgiften for motorsykler ble 1. juli 2017 lagt om i en mer miljøvennlig retning etter modell fra omleggingen for personbiler, med mer vekt på utslipp, og avvikling av effektkomponenten og stykkavgiften.

I budsjettet for 2018 ble det gjort flere endringer for hybridbiler. Vektfradraget for ikke-ladbare hybridbiler ble fjernet. For ladbare hybridbiler ble vektfradraget redusert fra 26 til 23 pst. fra 1. januar 2018, og fra 1. juli 2018 ble fradraget differensiert etter elektrisk rekkevidde.

Fra 1. juli 2018 ble det innført fritak for engangsavgift på firehjuls-motorsykler og beltemotorsykler til bruk i reindriftsnæringen

I budsjettet for 2019 ble engangsavgiften for motorsykler endret i miljøvennlig retning med økt vekt på utslipp. For drosjer ble særfordelene i CO₂-komponenten og vektkomponenten fjernet. Det ble innført vrakpantavgift for lastebiler, motorsykler, mopeder og campingvogner, som tilsvarer utbetalingene ved vraking.

Fra 1. juli 2019 ble det innført fritak for kjøretøy over 20 år og engangsavgiften for motorsykler ble redusert med 10 pst.

Gjennomsnittlig CO₂-utslipp fra nye personbiler er redusert betydelig de siste årene, fra 177 gram CO₂/km i 2006 til 123 gram CO₂/km i 2013, og videre til 71 gram CO₂/km i 2018, se figur 10.11. Før 2006 var gjennomsnittlig CO₂-utslipp fra nye personbiler i Norge om lag 15 gram CO₂/km over tilsvarende gjennomsnitt for medlemslandene i EU. Etter 2011 har gjennomsnittet i Norge vært lavere enn i EU. Stortingets mål for 2020 om gjennomsnittlig CO₂-utslipp på 85 gram per km ble nådd i 2017. Sterkere nedgang i CO₂-utslippet i Norge enn i EU etter 2013 skyldes i stor grad økt salg av lav- og nullutslippsbiler i Norge.

De samlede utslippene av CO₂ fra personbilparken økte frem til 2007 og var relativt stabile i årene etter det. Fra 2013 til 2017 er CO₂-utslippene fra personbiler redusert med 11 pst. Ifølge foreløpige utslippstall fra Statistisk sentralbyrå økte utslippene fra veitrafikk selv om totalsalget av bensin og diesel gikk ned i 2018. Dette skyldes blant annet redusert andel biodrivstoff. Samtidig endret sammensetningen av biodrivstoffet seg ved at andelen avansert biodrivstoff økte. Foreløpige tall for 2019 viser at salget av petroleumsprodukter har fortsatt å avta og at andelen avansert biodrivstoff med lav risiko for avskoging er økende. De samlede utslippene avhenger av både transportvolumet og egenskapene ved nye og eldre kjøretøy, i tillegg til innblandingen av biodrivstoff.

Kilde: Det europeiske miljøbyrået og Opplysningsrådet for veitrafikken.

Lavere CO₂-utslipp fra nye personbiler gir også lavere engangsavgift. Gjennomsnittlig engangsavgift for nye personbiler er redusert fra om lag 160 000 kroner i 2006 og 120 000 kroner i 2013 til 100 000 kroner i 2018 og 105 000 kroner i første halvdel av 2019, se figur 10.12. Alle tall er justert til 2020-kroner. Gjennomsnittlig engangsavgift økte til sammenligning i perioden frem mot 2006.

Elbilene inngår i utgangspunktet ikke i tallene siden de er fritatt for engangsavgift. I den røde linjen i figur 10.12 vises beregnet gjennomsnittlig engangsavgift for alle personbiler inkludert elbiler. Først fra 2013 fikk salget av elbiler vesentlig betydning på gjennomsnittlig engangsavgift. Inkludert elbiler er gjennomsnittlig engangsavgift for nye personbiler redusert fra om lag 115 000 kroner i 2013 til om lag 70 000 kroner i 2018 og 60 000 kroner i første halvdel av 2019.

Kilde: Skattedirektoratet og Finansdepartementet.

Endringer i engangsavgiften for 2020

For 2020 foreslår regjeringen å gå over til WLTP som grunnlag for CO₂-komponenten for personbiler, og minibusser (avgiftsgruppe j). Regjeringen foreslår justeringer i engangsavgiften slik at overgangen til WLTP samlet anslås å bli provenynøytral.

Nye regler for måling og beregning av utslipp for nye personbiler og varebiler

Engangsavgiften beregnes på bakgrunn av kjøretøyets vekt og utslipp av NO_X og CO₂. Dataene hentes fra typegodkjenningen som er basert på EUs felles regelverk. EU har vedtatt nye regler for måling og beregning av utslipp fra nye personbiler og varebiler. Blant annet er det innført en ny kjøresyklus Worldwide Harmonised Light Vehicles (WLTP) som vil gi mer realistiske utslippsverdier enn dagens kjøresyklus New European Driving Cyle (NEDC). De nye reglene har blitt innført trinnvis. For personbiler ble den nye målemetoden gjort gjeldende for nye typegodkjenninger fra 1. september 2017, og obligatorisk for alle nye personbiler fra 1. september 2018. For varebiler er innfasingen ett år senere.

Frem til 2021 vil det bli fastsatt CO₂-utslipp basert både på WLTP og NEDC for alle nye person- og varebiler. For biler godkjent etter WLTP vil NEDC-verdiene være basert på WLTP-verdier som omregnes til NEDC etter en fastsatt modell (CO2MPAS).

WLTP er en mer realistisk målemetode og gir gjennomgående høyere utslippsverdier enn NEDC. Dette vil gi betydelige utslag i engangsavgiften med mindre det gjøres justeringer. For 2019 benyttes utslippsverdier etter NEDC-standarden i avgiftsberegningen. Regjeringen varslet i budsjettet for 2019 at det legges opp til overgang til avgiftssatser for utslippsverdier etter WLTP-standarden i budsjettet for 2020. I Revidert nasjonalbudsjett 2019 ble det varslet at for varebiler og campingbiler vil engangsavgiften fortsatt bli beregnet basert på NEDC-verdier i 2020 og at overgangen til WLTP-verdier gjennomføres fra 2021.

Vegdirektoratet har levert grunnlagsdata for å beregne de avgiftsmessige konsekvensene av overgangen til WLTP. For perioden fra mars/april til juli er det tilgjengelig registreringsstatistikk for nær 23 000 kjøretøy som både har NEDC- og WLTP-verdier. Gjennomsnittlig økning i målt utslipp i denne perioden er anslått til vel 24 pst. For enkeltmodeller vil endringene kunne avvike fra gjennomsnittet. Figur 10.13 er et punktdiagram hvor hver bil i utvalget er representert ved en blå prikk. Begge akser viser målt CO₂-utslipp, men på den horisontale aksen vises NEDC-verdier og på den vertikale aksen vises WLTP-verdier. Den rette linjen indikerer det gjennomsnittlige forholdet mellom NEDC- og WLTP-verdier. Som det fremgår av figuren fordeler observasjonene seg i stor grad langs denne linjen. Et unntak er biler med svært høye utslipp (over 200 gram/km målt etter NEDC). Disse bilene plasserer seg overveiende på nedsiden av linjen. Det skyldes at biler med høye utslipp har lavere WLTP-verdier i forhold til NEDC-verdier enn øvrige biler.

Kilde: Finansdepartementet og Vegdirektoratet.

I Granavolden-plattformen varsler regjeringen at overgangen til WLTP skal gjennomføres provenynøytralt og bidra til å forsterke den grønne omleggingen av engangsavgiften. For å oppnå dette må både satser og innslagspunkt i CO₂-komponenter, endres. Forslaget er utformet med sikte på at engangsavgiften etter overgangen skal reflektere de nye og mer realistiske utslippsmålingene. Som det fremgår av figur 10.13, har biler med høyt utslipp lavere økning i målt utslipp enn gjennomsnittet. For å begrense at det resulterer i store utslag blant bilene med de høyeste utslippene gjøres det noen særskilte justeringer av det øverste intervallet av CO₂-komponenten. Generelt benyttes en fast omregningsfaktor på 1,242 til å justere satsene og innslagspunktet. Innslagspunktene økes med denne faktoren, mens satsene nedjusteres. Unntaket er satsen som etter gjeldende regelverk betales for utslipp som overstiger 195 gram/km. Nivået på denne satsen videreføres, og den får nytt innslagspunkt på 225 gram/km. Forslaget vil innebære om lag uendret avgift for en bil med gjennomsnittlig økning i målt utslipp. Biler med lavere utslippsøkning enn gjennomsnittet vil få redusert avgift og motsatt for biler med høyere utslippsøkning enn gjennomsnittet. Fremgangsmåten vil belønne kjøretøy som med den mer realistiske WLTP-målesyklusen får relativt lav økning i målt utslipp. Slik vil omleggingen bidra til å forsterke den grønne omleggingen av engangsavgiften. Samlet anslås endringen å være provenynøytral, men for de enkelte bilmodeller vil overgangen kunne gi endret avgift.

Engangsavgiften på brukte kjøretøy fastsettes etter de satser og regler som gjelder for nye kjøretøy, men med et prosentfradrag basert på kjøretøyets alder. De fleste personbiler og minibusser som er produsert før 1. september 2017, vil bare være testet etter NEDC, og derfor mangle WLTP-baserte CO₂-verdier. For disse kjøretøyene må engangsavgiften fortsatt beregnes på bakgrunn av NEDC-verdier. Dette gjør det nødvendig med en særskilt satstabell for NEDC-baserte CO₂-verdier for disse kjøretøyene også fremover. For disse foreslås at gjeldende satstabell for utslipp etter NEDC-verdier videreføres prisjustert til 2020.

Videreføringen av den NEDC-baserte satstabellen for bruktimporterte personbiler og minibusser, innebærer doble sett med CO₂-satser i avgiftsvedtaket for disse avgiftsgruppene. Dette vil komplisere den allerede omfattende satstabellen i avgiftsvedtaket. For å bedre tilgjengeligheten foreslås en omstrukturering av § 2, og at vrakpantavgiften skilles ut i en egen bestemmelse.

Etter at drosjefordelene ble fjernet, avgiftslegges drosjer likt som personbiler for øvrig. Det er derfor ikke lenger behov for en egen avgiftsgruppe for drosjer, og den foreslås opphevet. Motorvogner som er eldre enn 20 år, ilegges ikke engangsavgift. I avgiftsvedtaket er dette gjennomført gjennom en egen avgiftsgruppe med nullsats. Avgiftsgruppen foreslås opphevet, og erstattet av et avgiftsfritak, plassert sammen med de øvrige fritakene i avgiftsvedtaket.

Harmonisering av reglene for beregning av engangsavgift ved opphør av fritaksgrunn

I engangsavgiften er det en rekke fritak for særskilte typer motorvogner og for motorvogner som skal benyttes til nærmere angitte formål. Det er gitt regler om bindingstid, og om forholdsmessig betaling av avgift for de tilfeller der et kjøretøy tas ut av fritaksberettiget virksomhet, eller dersom kjøretøyet endres slik at det ikke lenger oppfyller de tekniske spesifikasjon som lå til grunn for fritaket.

For ambulanser, begravelseskjøretøy, snøscootere som benyttes i ambulansetjeneste av humanitære institusjoner, og spesialutrustede kjøretøy til bruk for brannvesenet, er det en bindingstid på tre år. For busser under seks meter som benyttes i rutetransport eller av institusjon som driver med transport av funksjonshemmede, er bindingstiden ett år. Dersom fritaksgrunnen opphører før utløpet av bindingstiden, skal det beregnes forholdsmessig engangsavgift basert på gjenstående bindingstid. Fra 1. juli 2018 ble motorsykler og snøscootere som benyttes i reindriftsnæringen fritatt for engangsavgift. Dersom den avgiftsfrie bruken opphører innen to år etter registrering, skal det betales full engangsavgift. Forsvarets beltebiler og lett pansrede kjøretøy til offentlig bruk er fritatt for avgift. Det er ikke oppstilt regler om bindingstid eller forholdsmessig betaling av avgift ved omdisponering av disse kjøretøyene.

Dersom kjøretøy som er registrert på NATO eller den Nordiske investeringsbanken, overdras til ikke fritaksberettiget person, skal det beregnes engangsavgift etter reglene som gjelder for bruktimporterte kjøretøy. Dette innebærer at det gis fradrag i avgift basert på kjøretøyets alder. I praksis vil det si en bindingstid på 20 år. Det samme gjelder dersom kjøretøy som er registrert som rallybiler, trial- og enduromotorsykler omregistreres til ordinære personkjøretøy, eller dersom elbiler bygges om til drift med forbrenningsmotor. Det samme system gjelder også for ambassadekjøretøy, men med den modifikasjon at det alternativt kan innrømmes fradrag på 45 pst. eller 65 pst. for kjøretøy som er eldre enn henholdsvis to eller tre år.

Fritakene som omfattes av bruksfradragsreglene innebærer at avgiften ved omdisponering blir den samme som ved innførsel og registrering av ett tilsvarende brukt kjøretøy. Bruksfradraget er ment å reflektere verdifallet for kjøretøy.

Fritakene med særskilt bindingstid omfatter hovedsakelig spesialtilpassede kjøretøy og andre kjøretøy hvor de generelle bruksfradragsreglene ikke vil reflektere det faktiske verdifallet på den aktuelle kjøretøygruppen.

Reglene om avgift ved omdisponering av kjøretøy følger av forskrift 19. mars 2001 nr. 268 om engangsavgift på motorvogner, som er gitt med hjemmel i Stortingets årlige avgiftsvedtak og lov 19. juni 1959 nr. 2 om avgifter vedrørende motorkjøretøyer og båter. Deler av regelverket er også basert på forvaltningspraksis. Regelverket er fragmentert og bærer preg av at de ulike fritakene har kommet til etter hvert. Dette, sammen med at deler av regelverket er ulovfestet, gjør regelverket lite tilgjengelig.

Det legges opp til en opprydning av regelverket og kodifisering av gjeldende rett. Konkret innebærer dette at fritakene som følger bruksfradragsreglene samles i en generell bestemmelse. Videre avvikles adgangen til alternativ fastsettelse av bruksfradraget i omdisponeringstilfellene. Denne muligheten benyttes sjelden og innebærer et unødvendig komplisert regelverk. Dette er også i samsvar med det som gjelder ved statusendring av kjøretøy, for eksempel ved statusendring av varebil til personbil. De særlige reglene for ambassadekjøretøyene vil også bli avviklet.

Gjeldende regler for ambulanser, begravelseskjøretøy, snøscootere som benyttes i ambulansetjeneste av humanitære institusjoner, spesialutrustede kjøretøy til bruk for brannvesenet, samt minibusser som benyttes i rutetransport eller av institusjon som driver med transport av funksjonshemmede, samles i en bestemmelse med tre års bindingstid, og forholdsmessig betaling av engangsavgift dersom kjøretøyet omdisponeres. Med unntak av at bindingstiden for minibussene økes fra ett til tre år, og at kondemnering av disse kjøretøyene innenfor bindingstiden ikke lenger vil utløse avgift, er dette en kodifisering av gjeldende rett. Bestemmelsen vil også omfatte forsvarets beltebiler og lett pansrede kjøretøy til offentlig bruk.

Gjeldende reglene om omdisponering av motorsykler og snøscootere som benyttes i reindriftsnæringen, videreføres uendret. Disse reglene ble innført i 2018 og må ses i sammenhengen med de tilsvarende bestemmelsene om omdisponering av slike kjøretøy i merverdiavgiften som ble innført fra samme tidspunkt.

Endringene, som vil gjennomføres i forskrift, antas ikke å ha provenymessige konsekvenser.

10.4.3 Trafikkforsikringsavgift

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 2.

Avgiften på trafikkforsikringer er en fiskal avgift, som pålegges forsikringsavtaler om lovbestemt trafikktrygd (ansvarsforsikringer) for innenlandsregistrerte motorvogner med tillatt totalvekt under 7 500 kg. Avgiften beregnes per forsikringsdøgn, og er delt inn i tre avgiftsgrupper med ulike satser avhengig av type motorvogn (gjeldende satser i parentes):

• personbiler, varebiler, campingbiler, minibusser, kombinerte biler, lastebiler, trekkbiler med tillatt totalvekt fra og med 3 500 kg og årsprøvekjennemerker for kjøretøy (9,29 kroner per forsikringsdøgn for dieselkjøretøy uten fabrikkmontert partikkelfilter, 7,97 kroner per forsikringsdøgn for de øvrige kjøretøyene i denne klassen, samt årsprøvekjennemerker for kjøretøy)

• motorsykler (5,54 kroner per forsikringsdøgn)

• traktorer, mopeder, veterankjøretøy mv. (1,29 kroner per forsikringsdøgn)

Trafikkforsikringsavgiften ble innført 1. januar 2018 og erstattet den tidligere årsavgiften. Omleggingen var i første rekke teknisk der nivå og satsstruktur ble videreført. Trafikkforsikringsavgiften ble dermed gjort gjeldende for de samme motorvogner og med de samme beløp som i årsavgiften.

Trafikkforsikringsavgiften er en ordinær særavgift der avgiftsplikten legges på forsikringsselskapene som i sin tur velter avgiften over på sine kunder gjennom premieinnbetalingene. For uforsikrede motorvogner og motorvogner som har skiftet eier uten at det tegnes ny forsikring, kreves avgiften opp av Trafikkforsikringsforeningen. Selskapene skal etterskuddsvis innrapportere avgiften på grunnlag av det antall forsikringsdøgn det enkelte selskap har omsatt foregående skattleggingsperiode. Avgiften beregnes ut fra de avgiftssatser som gjaldt da forsikringen startet å løpe.

En trafikkforsikring strekker seg normalt over to kalenderår, mens Stortingets avgiftsvedtak gjelder for ett år av gangen. For å tilpasse avgiften til selskapenes systemer for utsendelse av premiekrav er avgiftsåret for trafikkforsikringsavgiften forskjøvet med to måneder. Dette innebærer at de nye satsene som Stortinget vedtar i forbindelse med neste års budsjett, først gjøres gjeldende for forsikringer som fornyes eller begynner å løpe fra 1. mars.

Dette innebærer også at det må vedtas to sett med avgiftssatser for forsikringer som tegnes eller fornyes henholdsvis før og etter 1. mars. Det må også vedtas et sett med satser for forsikringer med ikrafttredelsestidspunkt før 1. mars foregående år.

Fra 1. januar 2008 ble den daværende årsavgiften miljødifferensiert ved at dieselbiler uten fabrikkmontert partikkelfilter fikk høyere årsavgift enn andre kjøretøy. Differensieringen ble i første rekke innført for å redusere utslipp av partikler. 1. januar 2015 ble årsavgiften avviklet for campingtilhengere. I 2017 ble den høyeste satsen redusert med om lag 12 pst. reelt. Dette gjelder personbiler, varebiler, campingbiler minibusser, kombinerte biler, lastebiler, trekkbiler med tillatt vekt fra og med 3 500 kg og årsprøvekjennemerker for kjøretøy. Disse endringene er videreført i trafikkforsikringsavgiften. 1. januar 2018 ble elbiler, herunder brenselcellebiler, fritatt for trafikkforsikringsavgift.

10.4.4 Vektårsavgift

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Vektårsavgiften pålegges de fleste typer tunge kjøretøy som er ment for kjøring på vei. Avgiften består av en vektgradert og en miljødifferensiert årsavgift. Avgiften gjelder alle kjøretøy og kombinasjoner av kjøretøy med tillatt totalvekt på 7,5 tonn og over. Fastsettelsen av vektårsavgiften er basert på grunnlagsdata fra det sentrale motorvognregisteret.

Den vektgraderte årsavgiften er gradert etter kjøretøyets totalvekt, fjæringssystem og antall aksler. Graderingen er utformet slik at det tas hensyn til veislitasje. Strukturen i vektdelen følger Eurovignettdirektivet (1999/62/EF med senere endringsdirektiv), men med høyere satser enn de minstesatsene som direktivet oppstiller.

Den miljødifferensierte årsavgiften graderes etter kjøretøyets totalvekt og etter hvilke utslippskrav kjøretøyene oppfyller. Utslippskravene følger kjøretøyforskriftens EURO-klassifisering, som stiller krav til maksimalt utslipp av blant annet nitrogendioksider og partikler. Den miljødifferensierte årsavgiften er ment å dekke miljø- og helsekostnader ved lokale utslipp fra tyngre kjøretøy. Disse kostnadene varierer blant annet med hvor, når, og hvor mye det kjøres. Siden avgiften ikke beregnes etter den faktiske bruken, er imidlertid ikke avgiften en presis måte å prise miljø- og helsekostnader på. Den miljødifferensierte årsavgiften er ikke knyttet til Eurovignettdirektivet.

Avvikling av ordning med avgiftsmessig nedskriving av vektårsavgift

Et kjøretøys lasteevne kan endres gjennom modifiseringer av kjøretøyet. Dette forutsetter godkjenning fra veimyndighetene, som i så fall oppdaterer kjøretøyets tillatte totalvekt i motorvognregisteret, som igjen danner grunnlaget for beregningen av vektårsavgiften. Med hjemmel i Stortingets vedtak om vektårsavgift § 4 er det også gitt regler om avgiftsmessig nedregistrering. Ordningen åpner for at vekten som benyttes ved avgiftsfastsettelsen, kan settes lavere enn den vekten som kjøretøyet teknisk er registrert med.

Adgangen til avgiftsmessig nedregistrering er i stor grad historisk betinget, og må ses i sammenheng med at reglene om vektbegrensninger på veinettet og reglene om vektårsavgiften, slik disse regelsettene tidligere var utformet, medførte at vektavgiftsgrunnlaget i en del tilfelle kunne overstige vektgrensene der kjøretøyet skulle benyttes. Denne problemstilling er mindre aktuell i dag, og ordningen benyttes relativt sjelden. I 2018 ble det skrevet ut vektårsavgift med nedregistret avgiftsmessig vekt for totalt 73 kjøretøy. De avgiftsmessige nedskrivingene ga gjennomgående små besparelser for de avgiftspliktige.

Under henvisning til ordningens manglende relevans foreslås å avvikle ordningen fra 1. januar 2020, se forslag til avgiftsvedtak. For kjøretøy som allerede er avgiftsmessig nedskrevet, vil den nedregistrerte vekten bli lagt til grunn ved fremtidige utskrivinger av vektårsavgiften. Øvrige regelendringer vil bli gjennomført i forskrift.

10.4.5 Omregistreringsavgift

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Det skal ikke betales merverdiavgift ved omsetning av kjøretøy som tidligere har vært registrert her i landet (brukte kjøretøy). I stedet skal det betales omregistreringsavgift.

Avgiften er gradert etter vekt og alder på kjøretøyet. Kjøretøyene som omfattes av avgiftsplikten er delt i fire grupper:

• mopeder, motorsykler mv.

• personbiler

• lastebiler, varebiler, kombinerte biler, campingbiler, busser mv.

• biltilhengere, semitrailere mv.

Omregistreringsavgiften innebærer en betydelig forenkling sammenlignet med et system med merverdiavgift på omsetning av brukte biler, men har også enkelte uheldige virkninger. Avgiften gir blant annet importerte bruktbiler en konkurransefordel sammenlignet med tilsvarende bruktbiler som omsettes i Norge. Avgiften bidrar også til at annenhåndsmarkedet for biler fungerer dårligere fordi kostnadene ved omsetning av brukte kjøretøy blir høye.

Omregistreringsavgiften er redusert betydelig de siste årene, senest i 2015 da satsene ble redusert med gjennomsnittlig 35 pst. De høyeste avgiftssatsene, som også gir de mest uheldige virkningene, ble redusert mest. Enkelte satser ble redusert med mellom 60 og 80 pst. Det ble også gjort en betydelig forenkling av satsstrukturen i omregistreringsavgiften i 2015. Elbiler, herunder brenselcellebiler, er fra 2018 fritatt for omregistreringsavgift.

10.5 Veibruksavgift på drivstoff

Veitrafikken påfører samfunnet kostnader i form av ulykker, kø, støy, veislitasje og helse- og miljøskadelige utslipp. I tillegg til å skaffe staten inntekter har veibruksavgiftene til hensikt å stille brukeren overfor disse eksterne kostnadene. Utslipp av CO₂ prises gjennom CO₂-avgiften.

I dag er bensin og diesel med mineralsk opphav, bioetanol og biodiesel som omfattes av omsetningskravet i produktforskriften, samt LPG, ilagt veibruksavgift. Tabell 10.1 viser dagens satser i veibruksavgiften på drivstoff, teoretisk energiinnhold, egenvekt og avgiftssats per energienhet. Det fremgår av tabellen at avgiftsnivået målt i kroner per energienhet varierer betydelig mellom ulike drivstoff. Drivstoff med høyt energiinnhold gjør at det kan kjøres flere kilometer per liter. Det gir høyere samfunnsmessige kostnader i form av ulykker, kø, støy osv. per liter drivstoff. Over tid er det et mål at alle fossile drivstoff ilegges veibruksavgift gradert etter energiinnhold, jf. den helhetlige gjennomgangen av kjøretøy- og drivstoffavgifter i Meld. St. 2 (2014–2015) Revidert nasjonalbudsjett 2015.

Dagens veibruksavgift omfatter ikke alle typer drivstoff som benyttes til veitransport. Biogass, hydrogen og elektrisitet som benyttes i el- og ladbare hybridbiler er for eksempel ikke omfattet av veibruksavgiften.

Inntektene fra veibruksavgiften kan bli redusert over tid på grunn av økt bruk av drivstoff med lav eller ingen avgift. Veibruksavgiften på drivstoff anslås å gi staten inntekter på om lag 15,5 mrd. kroner i 2019.

For 2020 foreslås det en rekke endringer i veibruksavgiften på flytende drivstoff:

• Satsene reduseres for å motvirke at økt CO₂-avgift gir økte pumpepriser.

• Satsene reduseres for å motvirke at økt omsetningskrav for biodrivstoff gir økte pumpepriser.

• Grunnlaget utvides til å omfatte alt flytende biodrivstoff.

• Satsene reduseres slik at de reelle avgiftssatsene på ulike drivstoff jevnes ut, målt i kroner per energienhet.

Som det fremgår av kapittel 12 foreslås det å avvikle fritakene for merverdiavgift og særavgift for varesendinger fra utlandet av mindre verdi. I tråd med dette foreslås det å oppheve avgiftsfritaket for slike sendinger i gjeldende avgiftsvedtak § 4 bokstav c nr. 3.

Samlet anslås forslagene å gi et provenytap på om lag 250 mill. kroner påløpt 230 mill. kroner bokført. De enkelte forslagene er omtalt nedenfor.

Motvirke prisutslag av økt CO₂-avgift og økt omsetningskrav

I Granavolden-plattformen varsles det at regjeringen ikke vil øke veibruksavgiften på bensin og diesel, og at «økte pumpepriser som følge av økte krav til omsetningspåbud for biodrivstoff og økt CO₂-avgift på drivstoff ilagt veibruksavgift skal i sin helhet motsvares med reduserte avgiftssatser på drivstoff.»

For 2020 foreslås det å øke CO₂-avgiften med 5 pst. utover prisjustering. Dette vil isolert sett bidra til økte pumpepriser på drivstoff. For å motvirke økte pumpepriser på drivstoff foreslås det en tilsvarende reduksjon, øre for øre, i veibruksavgiften på bensin og diesel. Dette vil samlet sett ikke påvirke pumpeprisene på drivstoff.

Etter produktforskriften skal de som omsetter drivstoff til veitrafikk sørge for at minimum 12 volumprosent av totalt omsatt mengde drivstoff til veitrafikk per år består av biodrivstoff (omsetningskravet). Omsetningskravet øker til 20 volumprosent fra og med 2020. Denne økningen påvirker pumpeprisen på drivstoff på tre måter.

For det første vil grunnlaget for veibruksavgiften på biodrivstoff øke. Dette skyldes at biodrivstoff, som i 2019 omsettes utover omsetningskravet og som dermed er avgiftsfritt, i 2020 vil bli omsatt innenfor omsetningskravet og dermed være avgiftspliktig. Dette vil isolert sett trekke i retning av økte pumpepriser. For det andre vil økt omsetningskrav føre til noe høyere omsetning av biodrivstoff og noe lavere omsetning av fossile drivstoff. Dette vil redusere grunnlaget for CO₂-avgiften. Dette vil isolert sett trekke i retning av lavere pumpepriser. For det tredje er de internasjonale produktprisene på biodrivstoff høyere enn de internasjonale produktprisene på fossile drivstoff. Økt innblanding av biodrivstoff, til erstatning for fossile drivstoff, vil dermed øke råvarekostnaden til den ferdige drivstoffblandingen. Dette vil isolert sett trekke i retning av høyere pumpepriser og gi bilistene en antatt årlig merkostnad på om lag 250 mill. kroner.

Økningen i omsetningskravet fra 2019 til 2020 kan, på usikkert grunnlag, anslås å øke bilistenes samlede drivstoffkostnader med om lag 1,05 mrd. kroner. For å holde bilistenes drivstoffkostnader om lag uendret, må satsene i veibruksavgiftene reduseres tilsvarende. Dette vil gi staten et provenytap på om lag 250 mill. kroner påløpt og 230 mill. kroner bokført.

Over tid er det et mål at alle fossile drivstoff skal ilegges veibruksavgift gradert etter energiinnhold, jf. den helhetlige gjennomgangen av kjøretøy- og drivstoffavgifter i Meld. St. 2 (2014–2015) Revidert nasjonalbudsjett 2015. Dette prinsippet må også omfatte veibruksavgiften på biodrivstoff. Veibruksavgiften på bioetanol er i dag reelt sett over dobbelt så høy som veibruksavgiften på fossil diesel per kilometer kjørt, jf. tabell 10.1. Dette kan vanskelig forsvares. Samtidig er veibruksavgiften på bensin reelt sett over 54 pst. høyere enn veibruksavgiften på diesel.

Økt omsetningskrav for biodrivstoff vil isolert sett påføre bilistene en årlig merkostnad på om lag 1,05 mrd. kroner. Denne skal kompenseres med satsreduksjoner i veibruksavgiften. Det foreslås at reduksjonen gjennomføres slik at en samtidig jevner ut avgiftssatsene for ulike typer drivstoff etter energiinnhold. For å jevne ut satsene i veibruksavgiften, slik at de bedre reflekterer energiinnholdet i drivstoff, foreslås at satsen i veibruksavgiften på bioetanol reduseres ned til nivået på veibruksavgiften på biodiesel, målt i kroner per energienhet. Resten av beløpet på 1,05 mrd. kroner brukes til å redusere satsene i veibruksavgiften på bensin og diesel, men slik at satsen for bensin reduseres dobbelt så mye som satsen for diesel, målt i kroner per liter. Dette gjør at satsene i veibruksavgiften bedre reflekterer energiinnholdet i drivstoffene. Veibruksavgiften på de enkelte drivstoffene er omtalt nedenfor.

Figur 10.14 viser satsene i veibruksavgiften på drivstoff målt etter energiinnhold (MJ) for 2019 og med forslagene for 2020, i nominelle priser. Avgiftsnivået målt i kroner per energienhet varierer betydelig mellom ulike drivstoff i 2019. Forslaget for 2020 reduserer variasjonen i avgiftsnivået per MJ. En utjevning av satsene gradert etter energiinnhold vil gi en likere prising av de samfunnsmessige kostnadene veibruksavgiften er ment å prise.

¹ I 2019 var biodrivstoff omsatt utover omsetningskravet ikke omfattet av veibruksavgiften.

Kilde: Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Anmodningsvedtak nr. 1104 og nr. 86 – biodrivstoff

Ved behandlingen av Meld. St. 2 (2016–2017) Revidert nasjonalbudsjett 2017, jf. Innst. 401 S (2016–2017), fattet Stortinget 21. juni 2017 følgende anmodningsvedtak (nr. 1104):

«Stortinget ber regjeringen utrede muligheten for differensiert avgift på biodrivstoff utenfor omsetningskravet med sikte på å fremme bærekraftig biodrivstoff. EØS-rettslige konsekvenser må vurderes nærmere».

Ved behandlingen av Prop. 1 S (2018–2019) Statsbudsjettet 2019, jf. Innst. 2 S (2018–2019), fattet Stortinget 3. desember 2018 følgende anmodningsvedtak (nr. 86):

«Stortinget ber regjeringen utforme et helhetlig forslag til virkemidler og avgifter i biodrivstoffpolitikken for å utelukke biodrivstoff med høy avskogingsrisiko både innenfor og utenfor omsetningskravet. Disse rammebetingelsene skal legges frem i forbindelse med statsbudsjettet for 2020 og innføres fra 1. januar 2020.»

Etter produktforskriften skal de som omsetter drivstoff til veitrafikk sørge for at minimum 12 volumprosent av totalt omsatt mengde drivstoff til veitrafikk per år består av biodrivstoff (omsetningskravet). Dette kravet øker til 20 volumprosent fra og med 2020. Biodrivstoff fremstilt av avfall og rester, som definert i produktforskriftens kapittel 3, vedlegg V, del A og B, teller dobbelt sammenlignet med annet biodrivstoff. De som omsetter drivstoff skal videre sørge for at minimum 2,25 pst. av totalt omsatt mengde drivstoff til veitrafikk per år skal bestå av avansert biodrivstoff. Dette delkravet øker til 4 volumprosent fra og med 2020. Det er i tillegg et delkrav om at minimum 4 volumprosent av totalt omsatt mengde drivstoff til veigående bensinkjøretøy per år skal bestå av biodrivstoff.

Biodrivstoff som omsettes innenfor omsetningskravet er omfattet av veibruksavgiften, mens biodrivstoff omsatt utenfor omsetningskravet ikke er det. Fraværet av avgift på biodrivstoff omsatt utover omsetningskravet er uheldig av flere grunner.

For det første strider det mot hovedformålet med veibruksavgiften. All veitrafikk, uavhengig av type drivstoff som brukes, påfører samfunnet kostnader i form av ulykker, kø, støy, veislitasje og helse- og miljøskadelige utslipp. Biodrivstoff omsatt utover omsetningskravet gir like store eksterne kostnader som biodrivstoff omsatt innenfor omsetningskravet. Det følger derfor av formålet med veibruksavgiften at også biodrivstoff omsatt utover omsetningskravet bør være avgiftspliktig.

For det andre blir avgiftsregelverk komplisert når avgiftsplikten for biodrivstoff avhenger av omsetningskravet. Det er først i april 2020 at det blir endelig avklart om omsetningskravet for 2019 er oppfylt og dermed hvor mye biodrivstoff som er omsatt innenfor og utenfor omsetningskravet for hver avgiftstermin i 2019. Det endelige avgiftsoppgjøret for biodrivstoff omsatt i januar 2019 vil derfor først være klart våren 2020.

For det tredje innebærer dagens regelverk at biodrivstoff som ikke tilfredsstiller bærekraftskriteriene, kan omsettes avgiftsfritt. Dette skyldes at det kun er biodrivstoff som tilfredsstiller bærekraftskriteriene som kan brukes til å oppfylle omsetningskravet. Biodrivstoff som ikke tilfredsstiller bærekraftskriteriene, må derfor omsettes utenfor omsetningskravet og er dermed avgiftsfritt. Utformingen av avgiften gir dermed et sterkt insentiv til å benytte biodrivstoff som ikke tilfredsstiller bærekraftskriteriene. Stortinget har, gjennom anmodningsvedtak nr. 86, vært opptatt av å fremme bærekraftig biodrivstoff. Ved å innføre veibruksavgift på alt biodrivstoff vil en sikre at biodrivstoff som ikke tilfredsstiller bærekraftskriteriene, er avgiftspliktige, og en fjerner dagens sterke avgiftsinsentiv til å benytte biodrivstoff som ikke tilfredsstiller bærekraftskriteriene.

For det fjerde gir fraværet av avgift på biodrivstoff omsatt utover omsetningskravet sterke insentiver til å overoppfylle omsetningskravet. Omsettere av drivstoff vil overoppfylle omsetningskravet med det biodrivstoffet som gir størst fortjeneste. Hvilket biodrivstoff dette er, vil blant annet avhenge av internasjonale markedspriser og vil kunne variere over tid. I 2017 ble omsetningskravet i stor grad overoppfylt ved bruk av palmeolje, og den samlede importen til Norge av palmeolje var på 317 mill. liter, tilsvarende 46 pst. av den samlede biodrivstoffomsetningen. Omsetningen av palmeolje var i 2018 redusert til 93 mill. liter i 2018, tilsvarende 19 pst. av den samlede biodrivstoffomsetningen. Den betydelige omsetningen av palmeolje er omdiskutert, siden palmeolje kan være knyttet til avskoging av tropisk regnskog.

Stortinget har fattet flere anmodningsvedtak med ønske om å redusere omsetning av palmeolje og annet biodrivstoff med høy avskogingsrisiko, sist i behandlingen av statsbudsjettet for 2019 hvor Stortinget baregjeringen utforme et helhetlig forslag til virkemidler og avgifter i biodrivstoffpolitikken for å utelukke biodrivstoff med høy avskogingsrisiko både innenfor og utenfor omsetningskravet (vedtak 86).

Etter gjeldende regelverk er alt biodrivstoff som omsettes utover omsetningskravet, avgiftsfritt. Dette gjelder også biodrivstoff med høy avskogingsrisiko. Ved å innføre veibruksavgift på alt biodrivstoff, uavhengig av om det omsettes innenfor eller utenfor omsetningskravet, vil avgiftsinsentivene til å overoppfylle omsetningskravet med biodrivstoff med høy avskogingsrisiko, fjernes.

Innføring av veibruksavgift på alt flytende biodrivstoff, vil være i tråd med formålet med veibruksavgiften, og det vil likebehandle alle typer flytende biodrivstoff. En slik utvidelse av veibruksavgiften er ikke i strid med EØS-avtalen eller WTO-regelverket.

For 2020 foreslås det derfor å utvide grunnlaget på veibruksavgiften til å omfatte alt flytende biodrivstoff. Forslaget antas å ikke ha vesentlige provenyvirkninger, siden økningen av omsetningskravet uansett vil innebære at tilnærmet alt biodrivstoff omsatt til veitrafikk i 2020 vil omsettes innenfor omsetningskravet, og dermed være ilagt veibruksavgift. Forslaget antas heller ikke å ha noen vesentlig virkning på omsetningen av biodrivstoff i 2020, og omsetningen av biodrivstoff kan uansett ikke falle under omsetningskravet.

Biodrivstoff med høy avskogingsrisiko vil fortsatt være et lovlig produkt å omsette, men avgiftsinsentivene til å overoppfylle omsetningskravet med biodrivstoff med høy avskogingsrisiko, vil fjernes. I produktforskriften stilles det nærmere krav til det biodrivstoffet som kan brukes til å oppfylle omsetningskravet. Det stilles allerede krav om at biodrivstoffet må tilfredsstille bærekraftskriteriene, og en viss andel av biodrivstoffet må tilfredsstille kriteriene for avansert biodrivstoff. I Prop. 1 S (2019–2020) Klima- og miljødepartementet signaliseres det at fremtidige opptrappinger av omsetningskravet for biodrivstoff i hovedsak vil skje med avansert biodrivstoff og at det vurderes å legge EUs kriterier for skillet mellom råstoff med høy og lav avskogingsrisiko til grunn for norske omsetningskrav. Dette vises til nærmere omtalt i Prop. 1 S (2019–2020) for Klima- og miljødepartementet

Veibruksavgift på bensin

For 2020 foreslås det å redusere avgiftssatsene med 0,44 kroner per liter etter prisjustering, se forslag til avgiftsvedtak § 1. For 2019 er avgiftssatsen 5,25 kroner per liter for svovelfri bensin (under 10 ppm svovel). Satsreduksjonene skal motvirke at økt CO₂-avgift og økt omsetningskrav for biodrivstoff skal gi økte pumpepriser, jf. omtale over.

Avgiften på bensin ble innført i 1933. Avgiftsplikten omfatter ren bensin og bensinblandinger dersom bensin er hovedbestanddelen. Bensinblandinger er dermed avgiftspliktige i sin helhet dersom de består av mer enn 50 pst. bensin og helt avgiftsfrie dersom de inneholder mindre enn 50 pst. bensin. Andel etanol som blandes inn i bensin, er i utgangspunktet fritatt for avgift uavhengig av mengde, men bioetanol som rapporteres inn som en del av omsetningskravet etter produktforskriften, ilegges veibruksavgift med samme satser som veibruksavgiften på bensin. For 2020 foreslås det å utvide veibruksavgiften til å omfatte alt flytende biodrivstoff.

Bensin til bruk i fly, til tekniske og medisinske formål, i tilknytning til utnyttelse av naturforekomster i havområdene utenfor norsk territorialgrense samt i båter og snøscootere i veiløse strøk er fritatt for avgift.

Figur 10.15 viser utviklingen i omsetningen av bensin og autodiesel fra 2000 til 2018. Omsetningen av bensin var om lag uendret frem til 2004, men har falt hvert år etter det. Omsetningen av bensin var i 2017 om lag 43 pst. lavere enn ti år tidligere. Denne utviklingen skyldes først og fremst overgang fra bensin- til dieseldrevne personbiler, se punkt 10.4.2 og figur 10.10, men også overgang fra bensinbiler til elbiler og ladbare hybridbiler.

Kilde: Drivkraft Norge og Finansdepartementet.

Figur 10.16 viser utviklingen i gjennomsnittlig reell pris og særavgifter på bensin og autodiesel (veibruksavgift og CO₂-avgift) i perioden fra 2000 til 2018 målt i faste 2019-kroner. Avgiftsreduksjonene i 2001 bidro til en markert nedgang i bensinprisene. Fra 2004 til juli 2008 steg bensinprisen. Høsten 2008 kom det et kraftig prisfall, men prisen tok seg opp igjen de påfølgende årene. Realprisen har vært noe avtakende siden 2012, men har økt igjen det siste året. I august 2018 var likevel utsalgsprisen for bensin reelt sett om lag 11 pst. lavere enn i april 2012. Avgiftene på bensin har vært reelt om lag uendret siden 2002.

Kilde: Drivkraft Norge, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Veibruksavgift på autodiesel

For 2020 foreslås det å redusere avgiftssatsene med 0,26 kroner per liter etter prisjustering, se forslag til avgiftsvedtak § 1. I 2019 er avgiftssatsen 3,81 kroner per liter for svovelfri mineralolje (under 10 ppm svovel). Satsreduksjonene skal motvirke at økt CO₂-avgift og økt omsetningskrav for biodrivstoff skal gi økte pumpepriser, jf. omtale over.

Avgiften på autodiesel og vektårsavgiften avløste kilometeravgiften i 1993. Avgiftsplikten omfatter mineralolje som skal benyttes til fremdrift av motorvogn. Som mineralolje til fremdrift av motorvogn anses all mineralolje som ikke er merket på det tidspunktet avgiftsplikten oppstår. Merket olje kan benyttes i enkelte angitte motorvogner, herunder traktorer, anleggsmaskiner og motorredskaper. Slik olje er ikke ilagt veibruksavgift på autodiesel, men ilegges isteden grunnavgift på mineralolje. I forbindelse med budsjettet for 2010 ble veibruksavgiften utvidet til også å omfatte biodiesel. Avgiften ble satt til halvparten av avgiften på mineralolje, og det ble varslet at det ville innføres full avgift fra 2011. Med virkning fra 1. oktober 2015, ble veibruksavgiften avgrenset mot biodiesel, og det ble innført fradrag for biodiesel som blandes inn i mineralolje. Fra samme tidspunkt ble det innført veibruksavgift på biodiesel som rapporteres inn som en del av omsetningskravet etter produktforskriften. For 2020 foreslås det å utvide veibruksavgiften til å omfatte alt flytende biodrivstoff.

Figur 10.15 viser at omsetningen av autodiesel økte kraftig over en lang periode og nådde en topp i 2016, etterfulgt av en liten nedgang de siste årene. Omsetningen i 2016 var om lag 60 pst. høyere enn ti år tidligere. Utviklingen skyltes først og fremst overgang fra bensin- til dieseldrevne personbiler. Figur 10.16 viser at avgiftsreduksjonene i 2001 bidro til lavere realpriser på autodiesel. I august 2018 var utsalgsprisen for autodiesel reelt sett om lag 11,5 pst. lavere enn i juli 2008. Fra 2001 har avgiftene på autodiesel blitt trappet noe opp reelt i 2008 og 2017, men ellers holdt reelt om lag uendret.

Veibruksavgift på bioetanol

For 2020 foreslås det å utvide grunnlaget for veibruksavgiften til å omfatte alt flytende biodrivstoff, herunder bioetanol, se forslag til avgiftsvedtak § 1. Avgiftssatsen på bioetanol foreslås satt til 2,37 kroner per liter, se forslag til avgiftsvedtak § 1. Satsen reflekterer det lavere energiinnholdet i bioetanol og er reelt om lag på nivå med veibruksavgiften på biodiesel.

I 2019 er bioetanol som rapporteres inn som en del av omsetningskravet, avgiftspliktig etter de satsene som gjelder for bensin. I 2019 er satsen 5,25 kroner per liter. All annen bioetanol faller utenom veibruksavgiften og er dermed ikke ilagt avgift.

Forslaget antas ikke å ha noen vesentlig virkning på omsetningen av biodrivstoff i 2020, og omsetningen av biodrivstoff kan uansett ikke falle under omsetningskravet.

Hvilke produkter som omfattes av avgiftsplikten på bensin er nærmere regulert i særavgiftsforskriften. Blandinger av bensin og andre produkter, herunder bioetanol, regnes som bensin så lenge hovedbestanddelen er bensin. Blandinger med mindre en 50 pst. bensin faller utenfor avgiftsplikten.

Ved innføringen av veibruksavgift på bioetanol vil blandinger av bensin og etanol avgiftslegges ut fra de respektive andelene. I tråd med gjeldende regler vil blandingen regnes som bensin dersom bensin utgjør hovedbestanddelen. Blandingen vil i så fall følge de regler som gjelder for bensin, herunder reglene om fritak. Dette vil gjelde det aller meste av den etanolen som benyttes som motordrivstoff. For ren etanol, og blandinger av etanol og bensin, hvor bensin ikke utgjør hovedbestanddelen må det fastsettes nærmere regler for hvilke bruksområder som skal omfattes av avgiftplikten. Dette vil bli regulert i forskrift.

Veibruksavgift på biodiesel

For 2020 foreslås det å utvide grunnlaget for veibruksavgiften til å omfatte alt flytende biodrivstoff, herunder biodiesel, se forslag til avgiftsvedtak § 1. Avgiftssatsen på biodiesel foreslås satt til 3,62 kroner per liter, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

I 2019 er biodiesel som rapporteres inn som en del av omsetningskravet etter produktforskriften § 3-3, avgiftspliktig etter de satser som gjelder for diesel. I 2019 er satsen 3,81 kroner per liter. All annen biodiesel faller utenom veibruksavgiften og er dermed ikke avgiftspliktig.

Forslaget antas ikke å ha noen vesentlig virkning på omsetningen av biodrivstoff i 2020, og omsetningen av biodrivstoff kan uansett ikke falle under omsetningskravet.

Veibruksavgiften på mineralolje omfatter ikke mineralolje som skal benyttes til annet en veibruk. Avgrensningen er gjennomfør gjennom merkesystemet som åpner for bruk av lavavgiftsbelagt, merket olje til nærmere angitte formål. Bruksområdene for merket olje følger av avgiftsvedtaket § 3. Veibruksavgiften på biodiesel vil følge samme avgrensning som veibruksavgiften på mineralolje. Det vil ikke bli innført en egen merkeordning for biodisel i denne omgang. Isteden vil det i medhold av avgiftsvedtaket § 2 bokstav a bli gitt regler som gjør det mulig for registrerte virksomheter å levere ut biodiesel uten avgiften til andre formål en veibruk. Alternativt, at det etableres en refusjonsordning. Dette er i tråd med hvordan systemet var i frem til 1. oktober 2015. Reglene om avgift ved urettmessig bruk av avgiftsfri biodiesel, som tidligere fulgte av særavgiftsforskriften vil også bli gjeninnført.

I særavgiftsforskriften er det gitt regler om avgiftsberegning ved urettmessig bruk av merket olje. Da veibruksavgiften ble utvidet til også å omfatte biodiesel i 2010 ble særavgiftsloven § 4 endret slik at reglene om urettmessig bruk av merket olje, også kunne anvendes ved urettmessig bruk av avgiftsfri biodiesel. Bestemmelsen følger nå av skattebetalingsloven § 16-41. De nærmere regler om avgift ved urettmessig bruk av avgiftsfri biodiesel var fastsatt i særavgiftsforskriften. Disse reglene foreslås gjeninnført.

Da veibruskavgiften ble lagt om til å også å omfatte biodiesel som rapporteres inn som en del av omsetningskravet etter produktforskriften i 2015, ble det innført særlige regler for beregning og innrapportering av avgiften. Dette hadde sammenheng med avgiften deklareres månedsvis, mens rapporteringen av omsetningskravet skjer per kalenderår. Dette gjorde det nødvendig med årlige etterskuddsvise avregninger av avgiften. Når avgiften ikke lenger knyttes opp mot omsetningskravet vil det ikke lenger være behov for disse reglene, og de foreslås derfor avvikles.

Veibruksavgift på LPG (autogass)

For 2020 foreslås det å øke veibruksavgiften på LPG med 0,44 kroner per kg utover prisjustering, se forslag til avgiftsvedtak § 1. For 2019 er avgiftssatsen 2,98 kroner per kg LPG.

Veibruksavgift på LPG ble innført 1. juli 2016 med en sats tilsvarende 10 pst. av veibruksavgiften på bensin, målt etter energiinnhold. Stortinget viste til at veibruksavgift på LPG burde innføres gradvis, og at satsen skulle økes trinnvis i kommende budsjetter fra tilsvarende 10 pst. av veibruksavgiften på bensin i 2016 til tilsvarende 100 pst. av veibruksavgiften på bensin i 2025, se Innst. 400 S (2015–2016). Avgiften er trappet opp i tråd med Stortingets forutsetninger og tilsvarer i 2019 om lag 40 pst. av veibruksavgiften på bensin målt etter energiinnhold.

For 2020 foreslås det å øke avgiften slik at den tilsvarer 50 pst. av veibruksavgiften på bensin, målt etter energiinnhold. Forslaget er i tråd med Stortingets forutsetning om en trinnvis opptrapping av avgiften. Forslaget anslås å gi et merproveny på om lag 1 mill. kroner påløpt og bokført.

Anmodningsvedtak nr. 1002 – Veibruksavgift på naturgass

I forbindelse med statsbudsjettet for 2016 ble det vedtatt å innføre veibruksavgift på naturgass fra 1. januar 2016 med 5,95 kroner per Sm³. Fra 1. juli 2016 ble avgiftssatsen satt ned til 0 kroner per Sm³. Samtidig anmodet Stortinget regjeringen om å foreslå en overgangsordning med fritak for veibruksavgift på naturgass som blir brukt som supplement til biogass, jf. anmodningsvedtak nr. 77 (2015–2016). Anmodningen ble omtalt i Revidert nasjonalbudsjett 2016, jf. Prop. 121 LS (2015–2016) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga kapittel 4.

Ved behandlingen av Prop. 121 LS (2015–2016) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga, jf. Innst. 400 S (2015–2016), fattet Stortinget 17. juni 2016 følgende anmodningsvedtak nr. 1002.

«Stortinget ber regjeringen påse at midlertidig ordning for 2016 med kr 0,00 i sats for veibruksavgift for naturgass (LNG) opphører i 2017 ved snarest mulig å utarbeide grunnlag for notifisering og iverksette prosessen med ESA, slik at det 1. januar 2017 kan innføres 100 pst. veibruksavgift på LNG i kombinasjon med en overgangsordning med unntak for veibruksavgift på naturgass brukt som supplement som settes til 50 pst. som et første skritt, men nedtrapping mot 0 pst i 2025».

Bakgrunnen for anmodningsvedtaket er at leverandører av biogass ved flere anledninger har bedt om en ordning med avgiftsfritak for naturgass som blir brukt som «supplement» til biogass. De har påpekt at leveransene av biogass er usikre, og at enkelte leverandører derfor ikke alltid vil kunne levere biogass som avtalt. I følge bransjen må en i slike tilfeller erstatte biogassen med naturgass. Dersom denne naturgassen blir ilagt full veibruksavgift, vil kostnadene for brukerne øke. Det er hevdet at dette vil undergrave markedet for biogass.

Avgiftsfritak for naturgass som blir brukt som supplement til biogass, er å anse som statsstøtte. Tiltaket må derfor notifiseres til og godkjennes av EFTAs overvåkingsorgan (ESA) før iverksettelse. Departementet har, i samråd med Nærings- og fiskeridepartementet og Klima- og miljødepartementet, arbeidet med sikte på å notifisere ordningen, og et utkast til prenotifikasjon ble sendt til ESA før sommeren 2017, jf. omtale i Prop. 1 LS (2017–2018) Skatter, avgifter og toll 2018. Det har deretter vært dialog med ESA. Etter Finansdepartementets vurdering er saken krevende. ESA kan bare godkjenne tiltak som innebærer statsstøtte dersom støtten er forenlig med EØS-avtalen. EØS-avtalen åpner på nærmere vilkår for støtte til miljøtiltak. Forutsetningen for å kunne gi statsstøtte av miljøhensyn, er at støtten har en effekt, at den retter opp en veldefinert markedssvikt og at den er proporsjonal. Herunder må det vurderes om målsetningen bak tiltaket kan oppnås mer effektivt gjennom andre statlige virkemidler. Det må også avklares hvilke andre direkte og indirekte støtteordninger som er etablert for biogass, slik at det kan gjøres en samlet vurdering av støttenivået.

Saken kompliseres av at tiltaket er rettet inn mot en snever krets av aktører, som vil kunne omsette naturgass til veibruk uten avgift i et marked hvor øvrige aktører må betale avgift. Dette innebærer en konkurransevridning både overfor aktører som omsetter naturgass og aktører som bare leverer biogass. De siste vil få en konkurranseulempe sammenlignet med aktører som kan erstatte biogass med rimeligere naturgass uten avgift. I tillegg kommer at det allerede er etablert flere støtteordninger for biogass, og som må vurderes sammen med et eventuelt nytt avgiftsfritak. Ordningen innebærer i realiteten et avgiftsfritak for et fossilt drivstoff, noe som det vil være svært krevende å gi en god miljøbegrunnelse for.

Den overgangsordningen som skisseres i anmodningsvedtaket, er etter tre og et halvt år fortsatt ikke innført, og det er lite sannsynlig at en slik ordning vil kunne innføres.

Anmodningsvedtaket vektlegger to forhold. For det første skal det innføres veibruksavgift på naturgass så snart som mulig. For det andre skal veibruksavgiften på naturgass utformes med en midlertidig overgangsordning frem til 2025, som skal bidra til at full veibruksavgift på naturgass ikke undergraver markedet for biogass. Siden det har vist seg svært vanskelig å innføre den skisserte overgangsordningen, må alternative utforminger av avgiften som ivaretar Stortingets intensjon, vurderes.

Et nærliggende alternativ er å se hen til veibruksavgiften på LPG. Veibruksavgift på LPG ble innført 1. juli 2016 med en sats tilsvarende 10 pst. av veibruksavgiften på bensin, målt etter energiinnhold. Stortinget viste til at veibruksavgift på LPG burde innføres gradvis, og at satsen skulle økes trinnvis i kommende budsjetter fra tilsvarende 10 pst. av veibruksavgiften på bensin i 2016 til tilsvarende 100 pst. av veibruksavgiften på bensin i 2025, se Innst. 400 S (2015–2016). Denne opptrappingsplanen er siden fulgt og avgiftssatsen er trappet gradvis opp i tråd med Stortingets intensjon. Veibruksavgiften på LPG er dermed i seg selv utformet som en overgangsordning hvor aktørene får tid til gradvis å tilpasse seg en økende avgift frem mot 2025. Innfasingen av veibruksavgiften på LPG ivaretar derfor de to hensynene Stortinget har vektlagt i anmodningsvedtaket, i tillegg til at det har det gitt forutsigbarhet for aktørene.

Veibruksavgift på naturgass

For 2020 foreslås det å innføre veibruksavgift på naturgass med sats på 1,02 kroner per Sm³, se forslag til avgiftsvedtak § 1. Dette tilsvarer en sjettedel av veibruksavgiften på bensin, målt etter energiinnhold. Det tas sikte på å trappe opp satsen frem mot 2025, slik at satsen i 2025 er lik satsen i veibruksavgiften på bensin, målt etter energiinnhold. Det innføres ingen overgangsordning med fritak for avgift på naturgass som benyttes for å oppfylle leveringsforpliktelse av biogass når biogass ikke er tilgjengelig. Den gradvise opptrappingen av avgiften er i seg selv en overgangsordning.

Forslaget ivaretar Stortingets intensjon med anmodningsvedtak nr. 1002 og er i tråd med målet om at alle fossile drivstoff over tid skal ilegges veibruksavgift gradert etter energiinnhold, jf. den helhetlige gjennomgangen av kjøretøy- og drivstoffavgifter i Meld. St. 2 (2014–2015) Revidert nasjonalbudsjett 2015.

I veitrafikken brukes naturgass hovedsakelig i busser. Det legges opp til å kompensere fylkeskommunene over rammetilskuddet til fylkeskommunene med om lag 9 mill. kroner. Forslaget anslås å gi et nettoproveny etter kompensasjoner på om lag 3 mill. kroner påløpt og om lag 2 mill. kroner bokført i 2020. Den isolerte økningen i veibruksavgiften på naturgass er om lag 12 mill. kroner påløpt og 11 mill. kroner bokført.

10.6 Avgift på elektrisk kraft

For 2020 foreslås det å prisjustere den ordinære avgiftssatsen. Den reduserte satsen for industri mv. foreslås satt opp til 0,505 øre per kWh på grunn av svak krone. Se forslag til avgiftsvedtak § 1. I 2019 er den ordinære satsen 15,83 øre per kWh, mens den reduserte satsen er 0,50 øre per kWh. Som følge av at Troms og Finnmark fylke slås sammen fra 1. januar 2020 foreslås det å endre ordlyden i avgrensningen av fritak i tiltakssonen. Se nærmere omtale av lovendringer i punkt 16.5 og forslag til avgiftsvedtak § 1 annet ledd bokstav b og § 2 bokstav i.

Særavgiften på elektrisk kraft ble innført i 1951. Avgiftsgrunnlag og avgrensninger er endret en rekke ganger, men siden 2004 har avgiftsstrukturen i hovedtrekk ligget fast. Det skal betales avgift for elektrisk kraft som leveres i Norge enten den er produsert innenlands eller innført. Avgiften er i hovedsak fiskalt begrunnet, men bidrar også til å begrense energiforbruket.

Kraftintensive industriprosesser er fritatt for avgift. Fritaket er avgrenset til kjemisk reduksjon, elektrolyse og metallurgiske og mineralogiske prosesser. I tillegg er elektrisk kraft som leveres til blant annet veksthusnæringen, tog, bane og trikk fritatt for avgift. Husholdninger og offentlig forvaltning i tiltakssonen er også fritatt for avgift.

Øvrig industri, bergverksdrift, landanlegg for petroleumsvirksomheten, fjernvarmeproduksjon, datasentre med uttak over 0,5 MW, skip i næring mv. ilegges redusert sats for kraft til selve produksjonsprosessen.

I tiltakssonen er all næringsvirksomhet ilagt redusert sats. Det innebærer at også primærnæringene og privat tjenesteyting betaler redusert sats, mens disse næringene er ilagt ordinær sats i resten av landet. Ovennevnte fritak og reduserte satser anses som offentlig støtte som er forenlig med EØS-avtalen.

Den reduserte satsen anses forenlig med EØS-avtalen dersom den ikke er lavere enn minstesatsen i EUs energiskattedirektiv. Minstesatsen er 0,5 euro per MWh fastsatt i nasjonal valuta per første virkedag i oktober året før budsjettåret. På grunn av svak krone foreslås det at den reduserte satsen settes opp til 0,505 øre per kWh fra 1. januar 2020. Satsøkningen anslås å øke avgiftsinntekten med omtrent 1 mill. kroner påløpt og bokført i 2020.

I statsbudsjettet for 2015 vedtok Stortinget fritak for elavgift for energiintensive foretak i treforedlingsindustrien. Fritaket omfatter elektrisk kraft som benyttes i selve produksjonsprosessen, og forutsetter deltakelse i godkjent program for energieffektivisering. Fritaket er ikke trådt i kraft fordi iverksetting forutsetter godkjenning av EFTAs overvåkningsorgan (ESA), jf. Prop. 94 LS (2013–2014) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga kapittel 7. Treforedlingsindustrien betaler derfor i dag redusert sats. Nærings- og fiskeridepartementet, i samråd med Finansdepartementet og Olje- og energidepartementet, arbeider for at iverksetting av fritaket skal kunne skje etter godkjenning fra ESA. Arbeidet er krevende. Tiltaket ble prenotifisert til ESA både i 2015 og 2017. ESA lukket saken våren 2018 fordi prenotifikasjonsfasen hadde trukket for langt ut i tid. Gjenåpning av saken forutsetter en bedre begrunnelse for at tiltaket er nødvendig og at det vil ha effekt.

I statsbudsjettet for 2019 vedtok Stortinget at elektrisk kraft til utvinning av kryptovaluta i et datasenter, ikke skal omfattes av redusert elavgift. Redusert elavgift til datasentre skal ellers videreføres uendret slik som i dag. Stortinget forutsatte videre at forslag til avgrensninger og gjennomføring skal sendes på høring før iverksetting av vedtaket. Forslag til regelendringer har vært på høring. Det er mottatt 16 innspill som alle er negative til forslaget. Innvendingene går i hovedsak ut på at forslaget er avgiftsteknisk vanskelig å gjennomføre og kontrollere, EØS-rettslig usikkert, medfører administrative kostnader og risiko for de avgiftspliktige nettselskapene og for øvrig motvirker et ønske om etablering av flere datasentre i Norge. Finansdepartementet vurderer nå forslaget i lys av høringen. I Revidert nasjonalbudsjett 2019 ble det også vist til at endringen reiser spørsmål om statsstøtte som må avklares med ESA før endringen kan tre i kraft. Finansdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet er i dialog med ESA om dette.

Forbruksutvikling og priser

Forbruket av kraft som ilegges ordinær sats økte med vel 13 pst. fra 2000 til 2017. Figur 10.16 viser utviklingen i sluttforbruket og fordelingen på ulike avgiftssatser i perioden. Strømkunder som betaler ordinær sats, i hovedsak husholdninger, primærnæringer, tjenesteytende næringer og offentlig sektor, står for omtrent 54 pst. av det totale sluttforbruket. I underkant av 30 pst. av sluttforbruket har fritak eller omfattes ikke av avgiften, i hovedsak kraftintensiv industri og petroleumsvirksomhet på sokkelen. Øvrig industri, landanlegg for petroleumsvirksomheten mv., som betaler redusert sats, står for vel 16 pst. av sluttforbruket.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I perioden 2014–2016 ble elavgiften satt opp med vel 3,5 øre per kWh. På grunn av lave kraftpriser betalte husholdningene likevel mindre for strøm enn i de foregående årene. Figur 10.17 viser utviklingen i prisen på elektrisitet levert til husholdninger, inklusiv nettleie og avgifter, og utviklingen i avgiften på elektrisk kraft. Strømprisen økte betydelig gjennom 2018, men er likevel en del lavere enn tidligere pristopper. Elavgiften ble redusert fra 1. januar 2019 med ett øre per kWh.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

10.7 Grunnavgift på mineralolje mv.

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsen. Den reduserte satsen for treforedlingsindustrien mv. foreslås økt til 0,212 kroner per liter mineralolje. Se forslag til avgiftsvedtak § 1. For 2019 er ordinær avgiftssats 1,65 kroner per liter mineralolje. Treforedlingsindustrien og produsenter av fargestoffer og pigmenter ilegges redusert sats med 0,21 kroner per liter mineralolje i 2019. Som det fremgår av kapittel 12, foreslås det å avvikle fritakene for merverdiavgift og særavgift for varesendinger fra utlandet av mindre verdi. I tråd med dette foreslås det å oppheve avgiftsfritaket for slike sendinger i gjeldende avgiftsvedtak § 2 bokstav c nr. 3.

Grunnavgiften på mineralolje ble innført i 2000, da avgiften på elektrisk kraft ble satt opp. Grunnavgiften er i hovedsak fiskalt begrunnet, men skal også hindre at mineralolje erstatter oppvarming med elektrisitet eller fjernvarme.

Den reduserte satsen anses forenlig med EØS-avtalen dersom den ikke er lavere enn minstesatsen i EUs energiskattedirektiv. Minstesatsen er 21 euro per 1000 liter lett mineralolje, fastsatt i nasjonal valuta per første virkedag i oktober året før budsjettåret. På grunn av svak krone foreslås det at den reduserte satsen settes opp til 0,212 kroner per liter mineralolje fra 1. januar 2020. Satsøkningen anslås å gi et merproveny på i størrelsesorden 0,1 mill. kroner i 2020.

Grunnavgiften omfatter olje med mineralsk opphav. Avgiftsplikten er knyttet til oljens kokepunkt, ikke dens betegnelse, og omfatter blant annet fyringsparafin, lett fyringsolje, diesel og tungolje. Unntatt fra grunnavgiften er flyparafin og mineralolje som ilegges veibruksavgift (autodiesel). Mineralolje til bruk i skip i utenriksfart, gods- og passasjertransport i innenriks sjøfart, fiske og fangst, anlegg på kontinentalsokkelen, forsyningsfartøy for sokkelvirksomheten, sildemel- og fiskemelindustrien og tog er fritatt for avgift.

Salgsutvikling og pris

Grunnavgiften ilegges i hovedsak oljeprodukter som benyttes til oppvarming og diesel som brukes i anleggsmaskiner, traktorer og andre motorredskaper. Figur 10.19 viser utviklingen i salg av fyringsparafin, lett fyringsolje og anleggsdiesel som er ilagt grunnavgiften. Bruken av mineralolje til oppvarming har falt kraftig de siste årene, mens det har vært en relativt jevn vekst i forbruket av anleggsdiesel. Da grunnavgiften ble innført i 2000, var salget av fyringsprodukter en halv gang større enn salget av anleggsdiesel. I dag utgjør anleggsdiesel over 80 pst. av avgiftsgrunnlaget. Pågående utfasing av fyringsolje bidrar til reduserte inntekter fra grunnavgiften, men reduksjonen betyr stadig mindre etter hvert som andelen fyringsolje avtar. Fra 1. januar 2020 vil det bli forbudt å bruke mineralolje til oppvarming av bygninger.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

10.8 Avgift på smøreolje mv.

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsen, se forslag til avgiftsvedtak § 1. I 2019 er avgiftssatsen 2,23 kroner per liter. Som det fremgår av kapittel 12, foreslås det å avvikle fritakene for merverdiavgift og særavgift for varesendinger fra utlandet av mindre verdi. I tråd med dette foreslås det å oppheve avgiftsfritaket for slike sendinger i gjeldende avgiftsvedtak § 2 bokstav c nr. 3.

Avgiften på smøreolje ble innført i 1988. Avgiften skal bidra til å redusere uheldig disponering og forbrenning av spillolje, og dermed redusere skade på helse og miljø.

Avgiftsplikten omfatter motor- og girsmøreoljer, industrielle smøreoljer, hydrauliske oljer, mineraloljebaserte smøreoljer samt tilsvarende produkter av annen opprinnelse.

Smøreolje som brukes i utenriks fart, fiske og fangst i fjerne farvann, anlegg på kontinentalsokkelen, forsyningsfartøy mv. og i fly er fritatt for avgift.

Det gis tilskudd ved innlevering av spillolje til godkjent innsamler. Ordningen blir ofte omtalt som refusjon av smøreoljeavgift, selv om det ikke er noen direkte kobling mellom smøreoljeavgiften og tilskuddet. Det er Klima- og miljødepartementet som har ansvaret for ordningen, og den er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2018–2019) for Klima- og miljødepartementet.

10.9 CO₂-avgift på mineralske produkter

Hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk er, og skal være, sektorovergripende virkemidler i form av klimagassavgifter og omsettbare utslippskvoter. Over 80 pst. av Norges samlede utslipp av klimagasser er allerede ilagt avgift eller kvoteplikt. Dette er en svært høy andel i internasjonal sammenheng.

De viktigste avgiftene på utslipp av klimagasser er CO₂-avgiften på mineralske produkter og CO₂-avgiften i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen. Begge avgiftene ble innført i 1991. Det aller meste av klimagassutslippene fra petroleumsvirksomheten og innenriks luftfart er i tillegg omfattet av kvotesystemet.

I Granavolden-plattformen ble det varslet at regjeringen vil trappe opp den flate CO₂-avgiften med 5 pst. årlig for alle sektorer frem til 2025.

CO₂-avgiften på mineralske produkter omfatter mineralolje, bensin, naturgass og LPG, og er fastsatt i Stortingets vedtak om CO₂-avgift på mineralske produkter.

Tabell 10.3 viser CO₂-avgiftssatser for 2019 og forslag for 2020, også omregnet i kroner per tonn CO₂. I 2019 tilsvarer det generelle avgiftsnivået i CO₂-avgiften en karbonpris på 508 kroner per tonn CO₂-ekvivalent. For 2020 foreslås det å øke avgiftssatsene med 5 pst. utover prisjustering, slik at det generelle avgiftsnivået vil tilsvare 544 kroner per tonn CO₂-ekvivalent.

Forslaget anslås, isolert sett, å gi en provenyøkning på om lag 520 mill. kroner påløpt og 480 mill. kroner bokført.

Mineralske produkter som brukes som råstoff i industriell virksomhet på en slik måte at det ikke oppstår utslipp av karbon til luft, eller utslippene er vesentlig lavere enn det mengden råstoff skulle tilsi, er fritatt for avgift.

Videre er mineralske produkter som leveres til bruk som gir kvotepliktige utslipp etter klimakvoteloven fritatt for avgift. Dette gjelder likevel ikke for naturgass og LPG, heller ikke for mineralolje og bensin til innenriks kvotepliktig luftfart.

Forbrenning av biologisk materiale tilfører ikke nytt karbon til karbonkretsløpet i naturen, i motsetning til forbrenning av fossile drivstoff. Utslipp av CO₂ fra forbrenning av biodrivstoff inngår derfor ikke i nasjonale totalutslipp av CO₂ etter FNs klimakonvensjon. CO₂-avgiften er et virkemiddel som priser utslipp av fossilt karbon og som har som formål å redusere norske utslipp av klimagasser, slik disse måles etter FNs klimakonvensjon. CO₂-avgiften er derfor avgrenset til mineralske produkter (fossile drivstoff), og det gis fritak for andel biodrivstoff innblandet i mineralske produkter.

Som det fremgår av kapittel 12, foreslås det å avvikle fritakene for merverdiavgift og særavgift for varesendinger fra utlandet av mindre verdi. I tråd med dette foreslås det for 2020 å oppheve avgiftsfritaket for slike sendinger i gjeldende avgiftsvedtak § 2 bokstav c nr. 3.

De ulike elementene i CO₂-avgiftene på mineralske produkter er omtalt nedenfor.

10.9.1 CO₂-avgift på mineralolje

For 2020 foreslås det å øke avgiftssatsen med 5 pst. utover prisjustering, se forslag til avgiftsvedtak § 1 første ledd bokstav a. Det foreslås videre å oppheve den reduserte satsen for mineralolje til fiske og fangst i nære farvann.

For 2019 er den generelle avgiftssatsen på mineralolje 1,35 kroner per liter. Mineralolje til fiske og fangst i nære farvann ilegges CO₂-avgift med redusert sats. Dette er den eneste gjenværende reduserte satsen i CO₂-avgiften på mineralolje. Ordningen gjennomføres i 2019 ved refusjon av differansen mellom den generelle og den reduserte satsen. I 2019 er den reduserte satsen 0,29 kroner per liter. Det gir en refusjonssats på 1,06 kroner per liter drivstoff.

Avgiftsplikten omfatter også blandinger dersom mineralolje er hovedbestanddel og blandingen kan benyttes som motordrivstoff.

Oppheve redusert sats på mineralolje og fritak for naturgass og LPG til fiske og fangst i nære farvann

Ved behandlingen av Prop. 1 S (2016–2017) Statsbudsjettet 2017, fattet Stortinget 5. desember 2016 følgende anmodningsvedtak (nr. 108, punkt 21):

«Stortinget ber regjeringen om å innføre lik CO₂-avgift i ikke-kvotepliktig sektor i 2018, med foreløpig unntak for landbruket og fiskerinæringen. For landbruket og fiskerinæringen skal det nedsettes partssammensatte utvalg som får i oppdrag å vurdere muligheten for å innføre gradvis økt CO₂ avgift for disse sektorene og foreslå andre klimatiltak, under forutsetning av at distriktspolitiske, landbrukspolitiske og fiskeripolitiske målsettinger ivaretas. Arbeidet presenteres i forbindelse med statsbudsjettet for 2018.»

Våren 2018 satt regjeringen ned et utvalg med både fagfolk og næringsrepresentanter som skulle vurdere økt CO₂-avgift på mineralolje, naturgass og LPG levert til fiske og fangst i nære farvann. Utvalget skulle også vurdere andre klimatiltak som kan utløse utslippsreduksjoner i fiskerinæringen. Rapporten ble ferdigstilt april 2019, og ble sendt på høring 24. mai 2019.

Et samlet utvalg anbefalte å innføre full CO₂-avgift på fiske og fangst i nære farvann fra 2020, men å samtidig innføre en kompensasjonsordning basert på førstehåndsverdi av fangsten. Det innebærer at fiskefartøyene vil betale full CO₂-avgift, og at de deretter får utbetalt kompensasjon basert på verdien de får for sin fangst relativt til samlet verdi av kompensasjonsgruppens fangst. Når kompensasjonen er frikoblet fra drivstofforbruket, vil økt avgift gi flåten økt insentiv til å fiske mer drivstoffeffektivt.

Regjeringen foreslår å følge opp tilrådningen fra utvalget. Den reduserte satsen på mineralolje til fiske og fangst i nære farvann foreslås opphevet fra 1. januar 2020. Videre foreslås det å oppheve fritaket for naturgass og LPG til fiske og fangst i nære farvann fra 1. januar 2020, se punkt 10.9.3. Mineralske produkter til fiske og fangst i nære farvann vil derfor fra 1. januar 2020 ilegges CO₂-avgift på generelt nivå på utslipp av klimagasser, det vil si tilsvarende om lag 544 kroner per tonn CO₂-ekvivalent.

Regjeringen foreslår videre å innføre en midlertidig kompensasjonsordning som trappes ned over tid, for å lette omstillingen for næringen. Størrelsen på kompensasjonsordningen vil avhenge av drivstofforbruk (liter) og en kompensasjonssats (kroner per liter). For 2020 foreslås det å tilføre kompensasjonsordningen midler tilsvarende 1,06 kroner per liter mineralolje. Dette tilsvarer gjeldende sats for refusjon av innbetalt CO₂-avgift. Kompensasjonsordningen deles inn i tre grupper som vil bestå av henholdsvis kystflåten, havflåten og kystrekeflåten. Kompensasjonen utbetales proporsjonalt med det enkelte fartøyets andel av samlet førstehåndsverdi av landet fangst i den kompensasjonsgruppen fartøyet tilhører. Kompensasjonsordningen er nærmere beskrevet i Prop. 1 S (2019–2020) for Nærings- og fiskeridepartementet.

Forslaget anslås samlet å gi et netto merproveny på 5 mill. kroner påløpt og et provenytap på 15 mill. kroner påløpt. Økt CO₂-avgift anslås isolert sett å gi et merproveny på om lag 260 mill. kroner påløpt og 240 mill. kroner bokført, mens kompensasjonsordningen anslås isolert sett å øke statens utgifter med om lag 255 mill. kroner.

10.9.2 CO₂-avgift på bensin

For 2020 foreslås det å øke avgiftssatsen med 5 pst. utover prisjustering, se forslag til avgiftsvedtak § 1 første ledd bokstav b. For 2019 er avgiftssatsen 1,18 kroner per liter. For 2020 foreslås det å sette avgiftssatsen på bensin til 1,26 kroner per liter.

Avgiftsplikten omfatter også blandinger dersom bensin er hovedbestanddel og blandingen kan benyttes som motordrivstoff.

Bensin til tekniske og medisinske formål, motorsager og andre arbeidsredskaper med to-taktmotor og bensin som er gjenvunnet i VRU-anlegg (Vapour Recovery Unit) er fritatt for avgift.

10.9.3 CO₂-avgift på naturgass og LPG

For 2020 foreslås det å øke avgiftssatsen med 5 pst. utover prisjustering, se forslag til avgiftsvedtak § 1 første ledd bokstav c og d. For 2019 er avgiftssatsen på naturgass og LPG henholdsvis 1,02 per Sm³ og 1,52 per kg. For 2020 foreslås det å sette avgiftssatsen på naturgass og LPG til henholdsvis 1,08 per Sm³ og 1,56 per kg.

For 2020 foreslås det videre å øke den reduserte satsen på naturgass til bruk som gir kvotepliktige utslipp etter klimakvoteloven. Nullsatsen for LPG foreslås ikke endret. Se forslag til avgiftsvedtak § 1 andre ledd. For 2020 foreslås det i tillegg å avvikle fritaket for naturgass og LPG levert til fiske og fangst i nære farvann samt fritaket for naturgass og LPG til kjemisk reduksjon eller elektrolyse, metallurgiske prosesser og mineralogiske prosesser.

Avgiftsplikten omfatter også blandinger dersom henholdsvis naturgass og LPG er hovedbestanddel.

Naturgass og LPG som leveres til bruk som gir kvotepliktige utslipp etter klimakvoteloven ilegges enten redusert sats (naturgass) eller nullsats (LPG). Den reduserte satsen er 0,060 kroner per Sm³ naturgass i 2019. Dette tilsvarer en avgift på 30 kroner per tonn CO₂. Den reduserte satsen anses forenlig med EØS-avtalen dersom den ikke er lavere enn minstesatsen i EUs energiskattedirektiv. Minstesatsen er 0,15 euro per GJ (dvs. om lag 0,006 euro per Sm³) fastsatt i nasjonal valuta per første virkedag i oktober året før budsjettåret. På grunn av svak krone foreslås det at den reduserte satsen for naturgass settes opp til 0,061 kroner per Sm³ fra 1. januar 2020. Satsøkningen anslås å gi et merproveny på om lag 0,3 mill. kroner påløpt og 0,25 mill. kroner bokført.

Naturgass og LPG til veksthusnæringen er fritatt for avgift. Dette er det eneste fritaket i CO₂-avgiften på mineralske produkter som berører landbruket. Jordbrukets organisasjoner har deltatt i et partssammensatt arbeid der det overordnede målet var å inngå en politisk avtale om hvor mye næringen skal redusere sine utslipp frem mot 2030. I juni 2019 ble det inngått en klimaavtale mellom regjeringen og jordbruket. Dette er en intensjonsavtale om å arbeide for reduserte klimagassutslipp, og økte opptak av karbon fra jordbruket. Det er satt et mål om at utslippene skal reduseres med 5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter for perioden 2021–2030. Det presiseres i avtalen at den ikke skal gi bindinger for fremtidig virkemiddelbruk, og avtalen er heller ikke juridisk bindende. Det må vurderes hvordan intensjonsavtalen følges opp av partene i jordbruksoppgjøret.

Andel hydrogen i naturgass og LPG er fritatt for avgift. Dette fordi hydrogen ikke gir utslipp av karbon ved forbrenning, kun utslipp av vann (H₂O).

Oppheve fritaket for naturgass og LPG til fiske og fangst i nære farvann

Naturgass og LPG til fiske og fangst i nære farvann er fritatt for CO-avgift. Fra 2020 foreslås å oppheve fritaket, samt innføre en midlertidig kompensasjonsordning for næringen, se punkt 10.9.1.

Oppheve fritaket for naturgass og LPG til kjemisk reduksjon mv.

Naturgass og LPG til kjemisk reduksjon eller elektrolyse, metallurgiske og mineralogiske prosesser er fritatt for CO₂-avgift på mineralske produkter. Fritaket har ingen miljøbegrunnelse. Stortinget har bedt regjeringen om «innføre lik CO₂-avgift i ikke-kvotepliktig sektor» (anmodningsvedtak 108, punkt 21 (2016–2017)) og Meld. St. 41 (2016–2017) Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid ble det varslet at regjeringen vil vurdere avgift på generelt nivå for alle ikke-kvotepliktige utslipp. Regjeringen har tidligere fulgt opp med å oppheve fritakene for naturgass og LPG til gods- og passasjertransport i innenriks sjøfart og til offshorefartøy og den reduserte satsen for naturgass og LPG til ikke-kvotepliktig industri og bergverk.

Regjeringen vil fortsette å avvikle fritak og reduserte satser i CO₂-avgiften som ikke har noen miljøbegrunnelse. Regjeringen foreslår derfor å oppheve fritaket for naturgass og LPG til kjemisk reduksjon eller elektrolyse, metallurgiske og mineralogiske prosesser fra 1. januar 2020.

Det nåværende fritaket for naturgass og LPG til kjemisk reduksjon mv. innebærer at utslipp tilsvarende om lag 75 000 tonn CO₂ ikke er ilagt en effektiv karbonpris. Å oppheve avgiftsfritaket vil gi insentiver til å redusere utslippene, for eksempel ved å erstatte fossil gass med biogass. Dette vil også gi en lik CO₂-avgift for flere aktører i ikke-kvotepliktig sektor, og en mer kostnadseffektiv klimapolitikk.

Det er vanskelig å forutse hvordan berørte virksomheter vil tilpasse seg en avgift, og det er dermed vanskelig å tallfeste hvilke utslippsreduksjoner en avgift vil utløse på kort og lang sikt. Kvotepliktige virksomheter vil i liten grad bli berørt av forslaget. Det skyldes at naturgass og LPG levert til bruk som gir kvotepliktige utslipp etter klimakvoteloven uansett er tilnærmet avgiftsfritt (i 2019 er satsen er 0,06 kroner per Sm³ naturgass og 0 kr per kg LPG).

Oppheving av fritaket anslås å gi et merproveny på i størrelsesorden 60 mill. kroner påløpt og 55 mill. kroner bokført i 2020. Fritaket anslås å berøre om lag 40 virksomheter. De virksomhetene som får de høyeste merkostnadene, er alle store virksomheter med om lag 1 mrd. kroner eller mer i omsetning.

10.9.4 Utslipp av klimagasser

Foreløpige tall viser at de samlede norske klimagassutslippene var nesten 53 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2018, se figur 10.20. Dette er en økning på 0,4 pst. fra 2017 og en reduksjon på om lag 6 pst. siden utslippene var på sitt høyeste i 2007. Selv om totalsalget av bensin og diesel gikk ned i 2018, økte utslippene fra veitrafikk. Dette skyldes blant annet redusert andel biodrivstoff. Samtidig endret sammensetningen av biodrivstoffet seg ved at andelen avansert biodrivstoff økte. Foreløpige tall for 2019 viser at salget av petroleumsprodukter har fortsatt å avta, og at andelen avansert biodrivstoff med lav risiko for avskoging er økende.

¹ Tall for 2018 er foreløpige.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

10.9.5 Kvoteprisen

EUs kvotedirektiv etablerer et system for handel med klimagasskvoter der formålet er å redusere EUs utslipp av klimagasser på en kostnadseffektiv måte. Direktivet er en del av EØS-avtalen.

Det har vært store variasjoner i prisen på kvoter i perioden 2008–2019. På sitt høyeste, i juni 2008, var den på over 30 euro. På sitt laveste, i 2014, var den på i underkant av 3 euro. I august 2019 ligger kvoteprisen på om lag 27 euro. Dette tilsvarer om lag 270 norske kroner.

Kvoteprisen har hele tiden ligget vesentlig under det generelle nivået i CO₂-avgiften. Petroleumsvirksomheten, størstedelen av innenriks luftfart og bruk av naturgass i kvotepliktig industri ilegges CO₂-avgift i tillegg til kvoteplikt.

10.9.6 Vurdering av nye avgifter på utslipp av klimagasser

Utslipp tilsvarende om lag 8,8 mill. tonn CO₂-ekvivalenter er ilagt verken kvoteplikt eller avgift. Dette utgjør om lag en sjettedel av Norges samlede utslipp av klimagasser og om lag en tredjedel av Norges ikke-kvotepliktige utslipp av klimagasser. Figur 10.21 viser fordelingen av de ikke-prisede utslippene av klimagasser.

I Meld. St. 41 (2016–2017) Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid ble det varslet at regjeringen ville «vurdere avgift på generelt nivå for alle ikke-kvotepliktige utslipp» og at «dersom avgift ikke vurderes å være et tilstrekkelig eller hensiktsmessig virkemiddel, skal andre virkemidler som gir tilsvarende sterke insentiver vurderes.»

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Utslipp av metan og lystgass fra jordbruket

Utslippene av metan (CH₄) og lystgass (N₂O) fra jordbruket utgjør om lag 4,5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter, dvs. om lag halvparten av de ikke-prisede utslippene av klimagasser. Utslippene av metan kommer fra husdyr og husdyrgjødsel, mens utslippene av lystgass kommer fra både mineralgjødsel og husdyrgjødsel.

Grønn skattekommisjon (NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet) mente prinsipielt at det burde innføres avgift på alle klimagassutslipp fra jordbruket, men viste til at det er en rekke praktiske forhold som gjør dette vanskelig. Det er blant annet svært krevende å fastsette en treffsikker og avgiftsteknisk praktikabel avgift på utslipp fra husdyr og husdyrgjødsel. I tillegg har Stortinget uttalt, blant annet i forbindelse med behandlingen av Meld. St. 11 (2016–2017) Endringer og utvikling – en fremtidsrettet jordbruksproduksjon jf. Innst. 251 S (2016–2017), at «de biologiske prosessene i jordbruket ikke skal avgiftsbelegges slik Grønn skattekommisjon har foreslått.»

Grønn skattekommisjon anbefalte også å innføre en avgift på nitrogen i mineralgjødsel for å prise utslipp av lystgass. En avgift på mineralgjødsel kan bygge på den tidligere avgiften på kunstgjødsel, gjeldende fra 1988 til 1999. En slik avgift anses som praktisk gjennomførbar.

I lys av avtalen som Regjeringen og organisasjonene i jordbruket (Norges Bondelag og Norsk Bonde- og Småbrukarlag) undertegnet 21. juni 2019, er det ikke aktuelt å innføre nye avgifter på utslipp av metan og lystgass fra jordbruket nå. Det må vurderes hvordan intensjonsavtalen følges opp av partene i jordbruksoppgjøret.

Utslipp fra avfallsdeponier

Utslippene av metan fra avfallsdeponier utgjør om lag 1 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Utslippene fra avfallsdeponier er i all hovedsak utslipp av metan som dannes når biologisk avfall brytes ned. Deponering av biologisk nedbrytbart avfall ble forbudt 1. juli 2009. Dagens utslipp av metan fra avfallsdeponier skyldes i all hovedsak nedbryting av biologisk avfall som ble deponert før forbudet ble innført. Disse utslippene vil naturlig avta fremover. Det er ikke aktuelt å innføre avgift på utslipp av metan fra avfallsdeponier.

Utslipp fra avfallsforbrenning

De ikke-kvotepliktige utslippene av CO₂ fra avfallsforbrenningsanlegg utgjør om lag 0,8 mill. tonn CO₂. I Meld. St. 41 (2016–2017) Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid ble det varslet at regjeringen vil «innføre prising av utslipp av klimagasser fra avfallsforbrenningsanlegg» og i Prop. 1 LS (2017–2018) Skatter, avgifter og toll 2018 ble det varslet at regjeringen vil arbeide videre med å innlemme avfallsforbrenningsanlegg for husholdningsavfall i EUs kvotesystem (EU-ETS) eller innføre CO₂-avgift på forbrenning av avfall. Regjeringen har ikke tatt stilling til valg av virkemiddel.

For avfallsforbrenningsanleggene er de økonomiske konsekvensene av å bli avgiftspliktig fremfor å være kvotepliktig, mindre enn før. For det første har kvoteprisen i EU-ETS i løpet av de siste to årene økt fra om lag 50 kroner per tonn CO₂ til om lag 270 kroner per tonn CO₂. Forskjellen mellom kvoteprisen og det generelle avgiftsnivået på ikke-kvotepliktige utslipp av klimagasser i Norge (508 kroner per tonn CO₂ i 2019) er derfor betydelig redusert. For det andre er forbrenning av avfall ikke ansett som en sektor utsatt for karbonlekkasje. Anleggene får derfor tildelt relativt få vederlagsfrie kvoter sammenlignet med virksomheter som anses som utsatt for karbonlekkasje. Andelen vederlagsfrie kvoter skal dessuten trappes ned til null mot 2030.

Utslipp fra andre utslippskilder

I tillegg til de større ikke-prisede utslippskildene nevnt over, er det en rekke mindre utslipp av klimagasser som verken er ilagt kvoteplikt eller avgift. Regjeringen har satt i gang et arbeid med å vurdere nye avgifter på disse utslippene. På oppdrag fra Klima- og miljødepartementet, Olje- og energidepartementet og Finansdepartementet har Miljødirektoratet, Skattedirektoratet, Oljedirektoratet og Norges vassdrags- og energidirektorat kartlagt i hvilken grad disse utslippene kan være egnet for avgift.

Særavgifter er kun et egnet miljøpolitisk virkemiddel dersom det er enkelt å fastsette et avgiftsgrunnlag (avgiftsobjekt) og hvem som er avgiftspliktig (avgiftssubjekt). For miljøavgifter må det i tillegg være en nær sammenheng mellom avgiftsgrunnlaget og den miljøulempen avgiften er ment å prise. Særavgifter må kunne kontrolleres og antallet avgiftspliktige må ikke bli for stort. Dersom avgiften kun vil omfatte én eller et fåtall utslippskilder, kan direkte reguleringer være et bedre virkemiddel. Det er heller ikke hensiktsmessig å innføre avgifter på helt marginale utslipp, da de administrative kostnadene for myndighetene og de avgiftspliktige vil overstige miljøgevinsten av en avgift. For en rekke utslipp av klimagasser er derfor avgifter ikke et egnet virkemiddel.

Direktoratetenes utredninger viser at potensialet for nye avgifter er begrenset. Foreløpig synes det kun å være SF₆ og CO₂ fra smøreolje som tilsettes motordrivstoff som kan være egnet for avgift. Departementet arbeider videre med å vurdere avgift på disse to utslippskildene. For utslippene som ikke er egnet for avgift, skal andre virkemidler som gir tilsvarende sterke insentiver vurderes, jf. Meld. St. 41 (2016–2017) Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid.

10.9.7 Anmodningsvedtak nr. 660 – klimavirkemidler i oppdrettsnæringen

Ved behandling av Meld. St. 41 (2016–2017) Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid, jf. Innst. 253 S (2017–2018), fattet Stortinget 3. mai 2018 følgende anmodningsvedtak (nr. 660):

«Stortinget ber regjeringen utrede virkemidler for at oppdrettsnæringen kan kutte sine klimagassutslipp, og komme tilbake til Stortinget med dette.»

Utslipp av klimagasser fra oppdrettsnæringen kommer fra bruk av drivstoff i dieselaggregater på fôrflåtene og i fartøy som betjener oppdrettsanleggene. Utslippene kan blant annet reduseres ved å koble fôrflåtene til landstrøm og ved å erstatte konvensjonelle arbeidsbåter med elektriske arbeidsbåter. Det er i dag rundt 1000 oppdrettslokaliteter og rundt 60 pst. av disse er elektrifiserte. Havbruksfartøy egner seg for elektrifisering, ettersom de ofte kjører korte avstander lokalt og det er snakk om mindre båter med lav vekt.

Hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk er, og skal være, sektorovergripende virkemidler i form av klimagassavgifter og omsettbare kvoter. All bruk av fossile drivstoff i oppdrettsnæringen, både i aggregater og i fartøy, er omfattet av den generelle satsen i CO₂-avgiften på mineralske produkter som i 2019 tilsvarer 508 kroner per tonn CO₂. Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2020 å øke CO₂-avgiften på mineralske produkter med 5 pst. utover prisjustering, og i Granavolden-plattformen er det varslet en videre opptrapping med 5 pst. årlig frem til 2025. Økt CO₂-avgift vil forsterke insentivene til å ta i bruk lav- og nullutslippsløsninger i alle sektorer, også i oppdrettsnæringen.

I klimapolitikken suppleres prising av utslipp med investeringsstøtte, særlig gjennom Enova. Enova gir betydelig støtte til energi- og klimatiltak i næringslivet, herunder i oppdrettsnæringen. Enova gir støtte til å erstatte dieselaggregater på oppdrettsanlegg med landstrøm. Enova har over tid støttet om lag 140 lokaliteter i å konvertere til landstrøm. Totalt er det innvilget nærmer 90 mill. kroner til disse prosjektene.

Envoa har også gitt støtte til energi- og klimatiltak i skip, herunder oppdrettsnæringens arbeidsbåter og brønnbåter. De siste par årene har Enova støttet 17 havbruksfartøy med totalt 45 millioner kroner. Kombinasjonen av CO₂-avgift og støtte fra Enova til energi- og klimatiltak gir allerede oppdrettsnæringen sterke insentiver til å utvikle og ta i bruk lav- og nullutslippsløsninger. Den varslede opptrapping av CO₂-avgiften og en videreutvikling av Enova vil forsterke disse insentivene. Enova er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2019–2020) for Klima- og miljødepartementet.

I tillegg til avgifter og investeringsstøtte, kan bruk av miljøkrav og reguleringer bidra til en raskere innfasing av nye teknologier og løsninger i oppdrettsnæringen. I handlingsplanen for grønn skipsfart, som ble lagt frem 20. juni 2019, varsles det at regjeringen vil vurdere krav om innføring av null- og lavutslippsløsninger for servicefartøy i havbruksnæringen.

10.10 CO₂-avgift i petroleumsvirksomheten

For 2020 foreslås det å øke avgiftssatsene med 5 pst. utover prisjustering, se forslag til avgiftsvedtak bokstav a til d. For 2019 er avgiftssatsene 1,08 krone per Sm³ gass, 1,08 krone per liter olje eller kondensat og 7,41 kroner per Sm³ naturgass som slippes ut til luft. For naturgass, som er kilde til 95 pst. av utslippene fra petroleumsvirksomheten, tilsvarer satsene om lag 462 kroner per tonn CO₂. For de øvrige utslippene er satsene noe lavere, målt i kroner per tonn CO₂. Det aller meste av klimagassutslippene fra petroleumsvirksomheten er i tillegg omfattet av kvotesystemet.

Den foreslåtte økningen på 5 pst. utover prisjustering anslås å gi et brutto merproveny på om lag 300 mill. kroner. Netto merproveny er om lag 50 mill. kroner, etter skatt (78 pst.) og SDØE. Skatter og avgifter fra petroleumsvirksomheten overføres til Statens pensjonsfond utland.

CO₂-avgiften på sokkelen er fastsatt i Stortingets vedtak om CO₂-avgift i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen. Avgiften oppkreves etter lov 21. desember 1990 nr. 72 om avgift på utslipp av CO₂ i petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen.

10.11 Svovelavgift

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsen, se forslag til avgiftsvedtak § 1. I 2019 er avgiftssatsen 13,3 øre per liter mineralolje for hver påbegynte 0,1 pst. vektandel svovel i olje som inneholder over 0,05 pst. vektandel svovel. Dette tilsvarer om lag 68 kroner per kg SO₂ for tungolje. Som det fremgår av kapittel 12 foreslås det å avvikle fritakene for merverdiavgift og særavgift for varesendinger fra utlandet av mindre verdi. I tråd med dette foreslås det å oppheve avgiftsfritaket for slike sendinger i gjeldende avgiftsvedtak § 2 bokstav c nr. 3.

Svovelavgiften på mineralolje ble innført i 1970. Avgiften skal bidra til å redusere utslippene av svoveldioksid (SO₂).

Avgiftsplikten omfatter olje med mineralsk opphav. Avgiftsplikten er knyttet til oljens kokepunkt, ikke dens betegnelse, og omfatter blant annet fyringsparafin, lett fyringsolje, diesel og tungolje.

Mineralolje til skip i utenriksfart, fiske og fangst i fjerne farvann og fly i utenriksfart er fritatt for avgift. Hele eller deler av avgiften refunderes dersom utslippet av svovel til atmosfæren er mindre enn svovelinnholdet i det benyttede produktet skulle tilsi.

Figur 10.22 viser utslipp av SO₂ i perioden 1990 til 2018. Foreløpige tall viser at utslippene av svoveldioksid (SO₂) i 2018 var 15 389 tonn. Dette er 2,7 pst. høyere enn i 2017 og 34,9 pst. lavere enn i 2005. Etter Gøteborgprotokollen skal norske årlige utslipp av SO₂ fra og med 2010 være maksimalt 22 000 tonn. Fra og med 2020 skal utslippene være minst 10 pst. lavere enn i 2005. Norge oppfyller dermed Gøteborgprotokollen for SO₂.

¹ Tall for 2018 er foreløpige.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

10.12 Avgift på trikloreten (TRI) og tetrakloreten (PER)

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 1. I 2019 er avgiftssatsen 73,37 kroner per kg ren TRI og PER. Som det fremgår av kapittel 12 foreslås det å avvikle fritakene for merverdiavgift og særavgift for varesendinger fra utlandet av mindre verdi. I tråd med dette foreslås det å oppheve avgiftsfritaket for slike sendinger i gjeldende avgiftsvedtak § 2 bokstav c nr. 3.

Avgiften på trikloreten (TRI) og tetrakloreten (PER) ble innført i 2000. Avgiftens formål er å redusere bruken av disse helse- og miljøskadelige kjemikaliene.

Avgiftsplikten omfatter TRI og PER, herunder gjenvunnet TRI og PER. TRI og PER som inngår som bestanddel i andre produkter, omfattes også av avgiftsplikten dersom mengden av TRI og PER overstiger henholdsvis 1 pst. og 0,1 pst. av produktets totale vekt. Avgiften beregnes på grunnlag av produktets nettovekt og andelen TRI og PER i produktet. TRI og PER som er gjenvunnet til eget bruk er fritatt for avgift.

10.13 Avgift på hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK)

For 2020 foreslås det å øke avgiftssatsen med 5 pst. utover prisjustering, se forslag til avgiftsvedtak § 1. For 2019 er avgiften 508 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter, tilsvarende det generelle avgiftsnivået i CO₂-avgiften på mineralske produkter. For 2020 foreslås det at det generelle avgiftsnivået settes lik 544 kroner per tonn CO₂-ekvivalent. Som det fremgår av kapittel 12 foreslås det å avvikle fritakene for merverdiavgift og særavgift for varesendinger fra utlandet av mindre verdi. I tråd med dette foreslås det å oppheve avgiftsfritaket for slike sendinger i gjeldende avgiftsvedtak § 2 bokstav c nr. 3.

Avgiften på klimagassene hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK) ble innført i 2003. Avgiftens formål er å redusere utslippene av disse klimagassene ved å stimulere til bruk av alternative gasser med lavere klimaeffekt og til utvikling av ny teknologi som ikke bruker HFK og PFK.

Avgiftsplikten omfatter alle blandinger av HFK og PFK, både innbyrdes blandinger og blandinger med andre stoffer, samt HFK og PFK som inngår som bestanddel i andre varer. Det gis avgiftsfritak blant annet for HFK og PFK som gjenvinnes.

Avgiften er gradert ut fra gassenes globale oppvarmingspotensial (GWP). Dette innebærer at satsene på de ulike HFK- og PFK-gassene avhenger av klimaeffekt.

Det gis refusjon for HFK og PFK som innleveres til godkjent anlegg for destruksjon. Ordningen administreres av Miljødirektoratet og er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2019–2020) for Klima- og miljødepartementet.

For 2020 foreslås det å øke avgiftssatsene med 5 pst. utover prisjustering. Forslaget anslås gi et merproveny på om lag 19 mill. kroner bokført og 17. mill. kroner påløpt.

10.14 Avgift på utslipp av NO_X

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsen, se forslag til avgiftsvedtak § 1. I 2019 er avgiftssatsen 22,27 kroner per kg NO_X.

Avgiften på utslipp av nitrogenoksider (NO_X) ble innført i 2007. Avgiftens formål er å bidra til kostnadseffektive reduksjoner i utslippene av NO_X, og bidra til å oppfylle Norges utslippsforpliktelse etter Gøteborgprotokollen. Avgiftsplikten omfatter utslipp av NO_X ved energiproduksjon fra:

• fremdriftsmaskineri med samlet installert motoreffekt på mer enn 750 kW,

• motorer, kjeler og turbiner med samlet installert innfyrt effekt på mer enn 10 MW,

• fakler på innretninger på norsk kontinental-sokkel og anlegg på land.

Utslipp fra fartøy som går i direkte fart mellom norsk og utenlandsk havn, luftfartøy som går i direkte fart mellom norsk og utenlandsk lufthavn og fartøy som brukes til fiske og fangst i fjerne farvann er fritatt for avgift. Utslipp fra kilder som er omfattet av avtale med staten om reduksjon av NO_X-utslipp er også fritatt for avgift.

Klima- og miljødepartementet inngikk 24. mai 2017 en ny miljøavtale med 15 næringsorganisasjoner for perioden 2018–2025. Avgiftsfritaket er godkjent av EFTAs overvåkingsorgan (ESA). NO_X-avtalen omfatter utslipp av NO_X fra kilder omfattet av NO_X-avgiften, med unntak av statlige utslippskilder, samt utslipp av NO_X fra nærmere bestemte industrikilder. Det følger av NO_X-avtalen at næringsorganisasjonene skal sørge for at de samlede utslippene fra kildene som omfattes av avtalen ikke overskrider fastsatte utslippstak. Det samlede utslippstaket for 2018 og 2019 er 202 510 tonn (gjennomsnitt 101 355 tonn per år) og det samlede utslippstaket for 2020 og 2021 er 192 510 tonn (gjennomsnitt 96 255 tonn per år).

Figur 10.23 viser de samlede utslippene av NO_X fra virksomheter som betaler NO_X-avgift og virksomheter som er fritatt for NO_X-avgift gjennom deltagelse i NO_X-avtalen, slik utslippene er rapportert til Skatteetaten.

Kilde: Skatteetaten.

Figur 10.24 viser utslipp av NO_X i perioden 1990 til 2018. Foreløpige tall viser at de samlede utslippene av NO_X i 2018 var 167 914 tonn. Dette er 1,4 pst. høyere enn i 2017 og 23,6 pst. lavere enn i 2005. Etter Gøteborgprotokollen skal norske årlige utslipp av NO_X fra og med 2010 være maksimalt 156 000 tonn. Fra og med 2020 skal utslippene være minst 23 pst. lavere enn i 2005.

¹ Tall for 2018 er foreløpige.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

10.15 Miljøavgift på plantevernmidler

For 2020 foreslås det ingen endringer i avgiften, se forslag til avgiftsvedtak.

Det ble innført miljø- og kontrollavgift på plantevernmidler i 1998. I 1999 ble avgiften lagt om til en differensiert miljøavgift.

Avgiften innkreves av Mattilsynet og tilføres statskassen. Avgiften er ett av flere virkemidler for å redusere bruken og stimulere til bruk av plantevernmidler med lavest mulig helse- og miljørisiko.

Miljøavgiften beregnes ut fra en basisavgift som multipliseres med en faktor for avgiftsklasse, og divideres deretter på normert arealdose. Basisavgiften er fastsatt av Landbruks- og matdepartementet i forskrift og utgjør 2,50 kroner for den mengde som kan brukes per dekar. Mattilsynet fastsetter hvilken avgiftsklasse det enkelte preparat hører under. Det er syv avgiftsklasser, avhengige av helse- og miljørisiko.

10.16 Avgifter knyttet til mineralvirksomhet

For 2020 foreslås det ingen endringer i avgiftene, se forslag til avgiftsvedtak.

I medhold av mineralloven krever Nærings- og fiskeridepartementet inn årsavgift fra den som undersøker og utvinner mineraler. For 2019 er det betalt avgift for 156 utvinningsretter og 484 undersøkelsesretter. Utvinningsretter ligger på samme nivå som i 2018, mens det er en økning i antall undersøkelsesretter sammenlignet med 2018. Inntektene fra avgiften utgjorde 4,2 mill. kroner i 2018.

Årsavgiften skal betales for hver påbegynte 10 000 m². Det betales ikke avgift det året rettigheten er gitt, men en avgift på 10 kroner for det andre og tredje året, 30 kroner for det fjerde og femte året og 50 kroner for det sjette og syvende året. Ved en eventuell forlengelse av undersøkelsesrett etter det syvende kalenderåret, betales det en årsavgift på 50 kroner for hver påbegynte 10 000 m². For å beholde utvinningsretten skal det for hver påbegynte 10 000 m² betales årsavgift til staten med 100 kroner. Årsavgift per utvinningsområde (utvinningsrett) skal ikke være mindre enn 1 000 kroner.

Etter lov 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster, kan det gis adgang til å undersøke eller utnytte slike naturforekomster. Konsesjon gis av Nærings- og fiskeridepartementet, som kan stille som vilkår for tillatelsen at det betales en avgift. Det er gitt to konsesjoner. Avgiften fastsettes på grunnlag av uttatt masse.

10.17 Avgift på sjokolade- og sukkervarer mv.

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsen, se forslag til avgiftsvedtak § 1. For 2019 er avgiftssatsen 20,82 kroner per kg.

Som det fremgår av kapittel 12 foreslås det å avvikle fritakene for merverdiavgift og særavgift for varesendinger fra utlandet av mindre verdi. I tråd med dette foreslås det å oppheve avgiftsfritaket for slike sendinger i gjeldende avgiftsvedtak § 2 bokstav b nr. 3. Forslaget innebærer at sjokolade- og sukkervarer kjøpt fra utenlandske nettbutikker, avgiftslegges fra første krone. Endringen anslås på usikkert grunnlag å øke provenyet fra avgiften på sjokolade- og sukkervarer med omlag 20 mill. kroner påløpt og 15 mill. kroner bokført i 2020.

Avgiften på sjokolade- og sukkervarer ble innført i 1922. Avgiften er først og fremst begrunnet med at den skal gi staten inntekter, men den har også en helsemessig begrunnelse. Avgiften omfatter sjokolade- og sukkervarer, herunder tyggegummi, karameller, pastiller og drops. Avgiften omfatter også andre næringsmidler som inneholder kakao, kjeks på nærmere vilkår samt drops, tyggegummi og andre godterier uten innhold av sukker. Det gis avgiftsfritak blant annet for varer som brukes som råstoff mv. ved fremstilling av varer.

Fra 1. januar 2018 ble avgiftssatsen økt med 80 pst. reelt. Økningen ble reversert 1. januar 2019. På bakgrunn av økningen ble avgiften klaget inn for EFTAs overvåkingsorgan (ESA). ESA har stilt saken i bero inntil Stortinget har behandlet budsjettet for 2020.

I november 2018 ble det satt ned et utvalg som skulle vurdere om avgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer kan og bør utformes slik at de i større grad tar hensyn til helse- og ernæringsmessige formål. Utvalget avga sin innstilling 9. april 2019, jf. NOU 2019: 8 Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer. Utvalget besto av medlemmer fra næringsliv, akademia, LO og NHO, med juridisk, økonomisk og helse- og ernæringsfaglig kompetanse.

I sin rapport vurderer utvalget blant annet en generell avgift på sukker i alle mat- og drikkevarer, men konstaterer at dette ikke er praktisk mulig på grunn av manglende krav om merking av mengde tilsatt sukker.

Utvalgets flertall mener at avgiften på sjokolade- og sukkervarer bør oppheves og erstattes av en ny og helsebegrunnet avgift. Et mindretall mener at avgiften bør oppheves uten å erstattes av en ny avgift. Utvalget utarbeidet ikke et konkret forslag til ny avgift. I påvente av en grundigere utredning av nye helsebegrunnede avgifter foreslår et mindretall i utvalget at sukkerfrie varer får redusert sats allerede fra 1. januar 2020. Se også punkt 10.18

Utvalgets innstilling har vært på høring. Det er avgitt 45 høringsuttalelser hvorav seks ikke har merknader. Mange høringsuttalelser omtaler både avgiften på sjokolade- og sukkervarer og avgiften på alkoholfrie drikkevarer, mens andre hovedsakelig kommenterer kun en av avgiftene.

Helsemyndigheter og -organisasjoner er positive til at særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer utformes etter helsemessige kriterier, men understreker viktigheten av at dagens avgifter videreføres inntil nye avgifter er på plass. Dette uttales blant annet av Helsedirektoratet, Nasjonalt råd for ernæring, Nasjonalforeningen for folkehelsen, Folkehelseinstituttet, NCD-alliansen og Forbrukerrådet. Høringsinstansene er også positive til at avgiftene differensieres etter sukkerinnhold, men flere påpeker at sukkerfrie produkter ikke bør fritas for avgift, blant annet fordi også slike produkter er energirike og næringsfattige. Blant annet Helsedirektoratet og Nasjonalforeningen for folkehelsen støtter derfor mindretallets forslag om redusert sats på sukkerfrie varer. I tillegg til at disse høringsinstansene mener at avgiftene bør utformes etter helsemessige kriterier, påpeker flere uttrykkelig at det bør vurderes å avgiftslegge også andre energitette og næringsfattige matvarer enn sukker (Kliniske ernæringsfysiologers forening, Kreftforeningen). Enkelte (Den norske legeforening, Norsk forening for ernæringsvitenskap, Universitetet i Bergen) tar også til orde for å benytte merverdiavgiftssystemet for å stimulere til et bedre kosthold.

Organisasjoner og bedrifter som hovedsakelig representerer næringen, mener gjennomgående at avgiftene bør oppheves uten å bli erstattet av nye avgifter. Dette gjelder blant annet LO Norge, NHO Mat og Drikke, Virke, Orkla, Mondelēz, Norske Sjokoladefabrikkers Forening, Hval Sjokoladefabrikk ASA m.fl. Som begrunnelse viser disse blant annet til at avgiftene medfører avgrensningsproblemer og konkurransevridninger og at de kan være ulovlig statsstøtte i henhold til EØS-avtalen. Videre anføres at avgiftene fører til økt grensehandel, noe som er utfordrende for norsk mat- og drikkevareproduksjon og for dagligvarehandelen på norsk side av grensen. Det vises også til at det er overforbruk av usunne næringsmidler som er problematisk, ikke et normalt forbruk innenfor et ellers balansert kosthold, og at andre virkemidler enn avgift kan være bedre egnet i folkehelsepolitikken. Enkelte påpeker at eventuelle helseavgifter må være treffsikre og at avgiftsnivået må settes slik at de dekker eksterne kostnader.

Departementet viser til at utvalget og høringsinstansene er delt i synet på om det bør være en særavgift på sjokolade- og sukkervarer. Det foreslås ingen endringer i avgiften.

10.18 Avgift på alkoholfrie drikkevarer

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsen, se forslag til avgiftsvedtak § 1. For 2019 er avgiftssatsen 4,82 kroner per liter for ferdigvare og 29,34 kroner per liter for sirup til dispensere. Saft mv. og sirup som ikke er tilsatt sukker og er basert på frukt, bær eller grønnsaker, har redusert sats. For 2019 er avgiftssatsen for disse produktene henholdsvis 1,73 og 10,47 kroner per liter.

Som det fremgår av kapittel 12 foreslås det å avvikle fritakene for merverdiavgift og særavgift for varesendinger fra utlandet av mindre verdi. I tråd med dette foreslås det å oppheve avgiftsfritaket for slike sendinger i gjeldende avgiftsvedtak § 2 bokstav b nr. 3. Forslaget innebærer at alkoholfrie drikkevarer kjøpt fra utenlandske nettbutikker, avgiftslegges fra første krone. Endringen anslås på usikkert grunnlag å øke provenyet fra avgiften på alkoholholdige drikkevarer med om lag 20 mill. kroner påløpt og 15 mill. kroner bokført i 2020.

Avgiften på alkoholfrie drikkevarer er i første rekke fiskal, men den kan også ha en viss helsemessig effekt. Avgiften på alkoholfrie drikkevarer omfatter drikkevarer som er tilsatt sukker eller søtstoff. Det innebærer at drikkevarer som kun inneholder naturlig sukker, for eksempel presset fruktjuice, ikke avgiftslegges. Sirup som er tilsatt sukker eller søtstoff til ervervsmessig fremstilling av alkoholfrie drikkevarer i dispensere mv. omfattes av avgiften. Melkeprodukter som er tilsatt kun en mindre mengde sukker (til og med 15 gram sukker per liter) og varer i pulverform er fritatt for avgift.

Avgiftsplikten omfatter også alkoholholdige drikkevarer med alkoholstyrke til og med 0,7 volumprosent alkohol dersom disse er tilsatt sukker eller søtstoff. I all hovedsak produseres alkoholfritt øl uten at sukker eller søtstoff tilsettes.

I statsbudsjettet for 2018 ble avgiftssatsen øket med 40 pst. reelt. Avgiften ble etter dette påklaget til EFTAs overvåkingsorgan (ESA). ESA har stilt saken i bero inntil Stortinget har behandlet budsjettet for 2020.

I november 2018 ble det satt ned et utvalg for å vurdere om særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer kan og bør utformes slik at de i større grad tar hensyn til helse- og ernæringsmessige formål. Utvalgets avga sin innstilling 9. april 2019, jf. NOU 2019: 8 Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer.

Som omtalt i punkt 10.17 vurderer utvalget en generell avgift på sukker i alle mat- og drikkevarer, men konkluderer med at dette ikke er praktisk gjennomførbart.

Utvalgets flertall (seks medlemmer) mener at det bør innføres en helsemessig begrunnet og differensiert avgift på alkoholfrie drikkevarer. To av disse seks mener at det bare bør legges avgift på drikkevarer som er tilsatt sukker, dvs. at sukkerfrie varer ikke bør omfattes. Fire av de seks anbefaler at avgiften også omfatter kunstig søtet drikke, men med lav sats. Utvalgets mindretall (fire medlemmer) mener prinsipalt at avgiften på alkoholfrie drikkevarer bør oppheves uten å erstattes av en ny avgift. Dersom myndighetene likevel konkluderer med at dagens avgift skal erstattes med en ny helse- og ernæringsmotivert avgift, mener disse medlemmene subsidiært at det i så fall er nærliggende å vurdere en drikkevareavgift etter en for næringslivet forutsigbar modell, som for eksempel den irske drikkevareavgiften. Disse medlemmene understreker at avgiftsnivået i så fall bør dimensjoneres ut fra kostnaden som bruk av alkoholholdige drikkevarer medfører for samfunnet. For øvrig avgiftslegger Irland (og Storbritannia) alkoholfrie drikkevarer som er tilsatt sukker. Avgiftssatsene differensieres ut fra sukkerinnhold. Sukkerfrie drikkevarer er unntatt fra avgifter.

Utvalgets innstilling har vært på høring. Som omtalt i punkt 10.17 er helsemyndigheter og -organisasjoner positive til at avgiftene utformes etter helsemessige kriterier, men de er opptatt av at dagens avgifter videreføres inntil nye avgifter er på plass. Disse høringsinstansene er gjennomgående positive til at avgiftene differensieres etter sukkerinnhold, men flere påpeker at sukkerfrie produkter ikke bør fritas for avgift, blant annet fordi også slike produkter er energirike og næringsfattige.

Organisasjoner og bedrifter som hovedsakelig representerer næringen mener gjennomgående at avgiftene bør oppheves uten å bli erstattet av nye avgifter. Bryggeri- og drikkevareforeningen (BROD) påpeker blant annet viktigheten av at næringen har forutsigbare rammevilkår og at eventuelle endringer grundig konsekvensutredes og varsles i god tid. BROD viser videre til at drikkevarebransjen arbeider for å redusere befolkningens inntak av sukker. Flere aktører i bransjen, blant annet BROD, Coca Cola European Partners Norge, Mack ølbryggeri AS, NHO Mat og Drikke og Ringnes AS, påpeker dessuten at det høye norske avgiftsnivået bidrar til grensehandel mv.

Bransjen er delt i spørsmålet om differensiering av avgiften etter sukkerinnhold. Ringnes AS (som blant annet produserer Pepsi) støtter forslaget om å differensiere avgiften etter irsk/britisk modell og mener at en slik differensiering vil føre til en overgang til sukkerfrie alternativer. Andre som (subsidiært) er positive til en differensiering er Vest-Telemarkrådet, Orkla og Virke.

Coca-Cola mener at avgifter må vurderes sammen med andre virkemidler i folkehelsepolitikken. Det vises til at konsumet de senere år har gått i retning av sukkerfri drikke og dette har skjedd uten differensiering av avgiften. Coca-Cola mener at det vil være en urimelig forskjellsbehandling å differensiere avgiften på alkoholfrie drikkevarer av helsegrunner slik at utelukkende sukkerholdig brus reguleres. Macks Ølbryggeri AS sin uttalelse går i samme retning. Mindre produsenter som Oskar Sylte Mineralvannfabrikk, Roma Mineralvannfabrikk AS og Telemark Kildevann, mener at en gradert avgift kan ha negative virkninger for de små- og mellomstore produsentene.

Departementet viser til at utvalget og høringsinstansene er delt i synet på om det bør være en særavgift på alkoholfrie drikkevarer og om avgiften bør differensieres etter sukkerinnhold. Det foreslås ingen endringer i avgiften.

10.19 Avgift på sukker

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsen, se forslag til avgiftsvedtak § 1. For 2019 er avgiftssatsen 8,05 kroner per kg. Som det fremgår av kapittel 12 foreslås det å avvikle fritakene for merverdiavgift og særavgift for varesendinger fra utlandet av mindre verdi. I tråd med dette foreslås det å oppheve avgiftsfritaket for slike sendinger i gjeldende avgiftsvedtak § 2 bokstav b nr. 3.

Avgiften på sukker ble innført i 1981. Avgiften er først og fremst begrunnet med at den skal gi staten inntekter, men den har også en helsemessig begrunnelse.

Avgiftsplikten omfatter sukker (roe- og rørsukker) samt sirup og sukkeroppløsninger. Sukker som nyttes til ervervsmessig fremstilling av varer er fritatt for avgift.

10.20 Avgift på drikkevareemballasje

Som det fremgår av kapittel 12 foreslås det å avvikle fritakene for merverdiavgift og særavgift for varesendinger fra utlandet av mindre verdi. I tråd med dette foreslås det for 2020 å oppheve avgiftsfritaket for slike sendinger i gjeldende avgiftsvedtak § 5 bokstav b nr. 3. Forslaget innebærer at alkoholfrie drikkevarer kjøpt fra utenlandske nettbutikker, avgiftslegges fra første krone. Endringen anslås på usikkert grunnlag å øke provenyet fra grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer med om lag 5 mill. kroner påløpt og bokført i 2020.

Grunnavgift på engangsemballasje for drikkevarer

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsen, se forslag til avgiftsvedtak § 3. I 2019 er avgiftssatsen 1,21 kroner per emballasjeenhet.

Grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer ble innført 1. januar 1994. Avgiften omfatter emballasje som ikke kan brukes om igjen i sin opprinnelige form (engangsemballasje). Emballasje som inneholder melk og melkeprodukter, drikkevarer fremstilt av sjokolade eller kakao, drikkevarer i pulverform, korn- og soyabasert melkeerstatning eller morsmelkerstatning er fritatt for avgift.

Miljøavgift på drikkevareemballasje

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 2. For 2019 er avgiftssatsene for glass/metall, plast og kartong/papp henholdsvis 5,88, 3,55 og 1,45 kroner.

Miljøavgiften på drikkevareemballasje skal prise kostnadene ved at drikkevareemballasje havner som søppel i naturen. Emballasje av glass/metall, plast og kartong/papp har ulike avgiftssatser. Differensieringen er begrunnet med at ulik emballasje gir forskjellig miljøskade. Miljøavgiften er gradert slik at emballasje som inngår i godkjente retursystemer får redusert miljøavgiftssats avhengig av returandelen. Ved returandel på 95 pst. eller høyere faller avgiften bort. Miljødirektoratet godkjenner retursystemer og fastsetter returandelen.

Emballasje som inneholder drikkevarer i pulverform eller morsmelkerstatning er fritatt for avgift.

10.21 Flypassasjeravgift

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene og å presisere ordlyden, se forslag til avgiftsvedtak § 1. For 2019 er avgiften 75 kroner per passasjer for flyginger med sluttdestinasjon i Europa, og 200 kroner per passasjer for andre flyginger.

Flypassasjeravgiften ble innført 1. juni 2016. Avgiften er begrunnet med å gi staten inntekter, men den kan også ha en miljøeffekt ved at den reduserer etterspørselen etter flyreiser.

Avgiften omfatter all ervervsmessig flyging av passasjerer fra norske lufthavner. Flyging fra kontinentalsokkelen og Svalbard mv. er ikke avgiftspliktig. Transitt- og transferpassasjerer og barn under to år er fritatt for avgift. Avgiftssatsen ble fra 1. april 2019 differensiert etter flygingens lengde ved to ulike satser. I særavgiftsforskriften er det fastsatt hvilke land og områder som ilegges lav sats.

10.22 Totalisatoravgift

For 2020 foreslås det å redusere avgiften til 3,33 pst. av konsesjonshavers bruttoomsetning, se forslag til avgiftsvedtak § 1. I 2019 er avgiftssatsen på 3,70 pst.

I Innst 8 S (2018–2019) Kap. 5576 sektoravgifter under Landbruks- og matdepartementet ba flertallet i næringskomitéen regjeringen gjøre en vurdering av selve totalisatoravgiften og innretningen av denne, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte.

Totalisatoravgiften er en avgift på hesteveddeløp. Nærmere regler om avgiften følger av lov og forskrift under Landbruks- og matdepartementet. Avgiften er fiskalt begrunnet, og bidrar til å skaffe staten inntekter til ulike formål. Avgiften ble tidligere budsjettert på Landbruks- og matdepartementets budsjett som en sektoravgift. Fordi avgiften ikke har hatt et sektorpolitisk formål på mange år, ble den i 2018 omgjort til særavgift. Konsesjonshaver skal betale avgift til staten på 3,7 pst. av bruttoomsetning per år. Det er i dag bare Norsk Rikstoto som har konsesjon til å drive hestespill.

For å kunne ha en enerettsmodell er det et EØS-rettslig krav om at pengespillpolitikken må være innrettet sammenhengende og systematisk. Norge har begrunnet enerettsmodellen med at den skal forebygge negative konsekvenser av spill. Oslo Economics har på oppdrag for Kulturdepartementet, evaluert enerettsaktørene Norsk Tipping og Norsk Rikstoto sin organisering og praksis, og vurdert om Norsk Tippings og Norsk Rikstotos spillporteføljer, markedsføring og organisering bidrar til å oppnå målene i pengespillpolitikken. Rapporten omtaler også EØS-rettslige rammer for å forsvare enerettsmodellen, og særlig om aktørenes utforming av spillporteføljer og markedsføring kan forsvares av kanaliseringshensyn. Kanalisering innebærer at tilbudet av pengespill fra Norsk Tipping og Norsk Rikstoto bidrar til å lede spillere bort fra de uregulerte aktørene, og over til et regulert tilbud av pengespill med ansvarlige rammer i tråd med politiske føringer.

Oslo Economics legger i rapporten til grunn at det «er rimelig å anta at Norsk Rikstoto sin evne til å tilby et konkurransedyktig utvalg av spill i vesentlig grad rammes av totalisatoravgiften, som beregnes ut fra bruttoomsetning.» Dette begrunnes med at en avgift på bruttoomsetning svekker Norsk Rikstotos insentiver til å tilby spill med høy tilbakebetalingsandel. Dette kan påvirke kanaliseringsevnen, ettersom spill med høy tilbakebetalingsandel er mer attraktive, og kan dermed bidra til å kanalisere spillere til Norsk Rikstoto.

Enerettsmodellen er avhengig av at enerettsaktørene er kanaliseringsdyktige. En nedjustering av totalisatoravgiften kan bidra til dette.

Regjeringens forslag om redusert sats vil gi et provenytap på om lag 13 mill. kroner påløpt og 11 mill. kroner bokført i 2020.

10.23 Dokumentavgift

For 2020 foreslås det ingen endringer i avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Dokumentavgiften skal skaffe staten inntekter. Avgiften er ikke ment å skulle dekke statens kostnader ved tinglysing av fast eiendom. Disse kostnadene dekkes av tinglysingsgebyret.

Avgiftsplikten inntrer ved tinglysing av dokument som overfører hjemmel til fast eiendom, herunder bygning på fremmed grunn og tilhørende festerett til tomten. Avgiften utgjør 2,5 pst. av eiendommens salgsverdi. Ved tinglysing av førstegangsoverføring av hjemmel til eierseksjon eller til fysisk del av eiendom i forbindelse med oppløsning av borettslag og boligaksjeselskap, betales en avgift på 1 000 kroner per hjemmelsoverføring.

10.24 Avgift på frekvenser mv.

Frekvensavgifter

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 1. Satser for 2019 og forslag for 2020 fremgår av tabell 10.4.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet krever inn årlige frekvensavgifter for tillatelser på mobilområdet i frekvensbåndene 450, 700, 800, 900, 1 800 og 2 100 MHz. Frekvensavgiften bestemmes av tildelt frekvensmengde.

Nummeravgift

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 2.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet krever inn en årlig avgift for tillatelse til bruk av femsifrede telefonnummer. De femsifrede numrene er delt inn i forskjellige priskategorier etter antatt markedsverdi, og for 2019 varierer avgiften mellom 3 240 kroner og 146 040 kroner per år. For tildeling av femsifrede nummer til ikke-kommersielle formål av samfunnsnyttig karakter betales det ikke nummeravgift.

10.25 Inntekter ved tildeling av tillatelser

For 2020 foreslås det at Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet gis fullmakt til å innhente inntekter ved tildeling av tillatelser, se forslag til vedtak § 1.

Staten kan kreve betaling ved tildeling av eksklusive rettigheter til en ressurs, for eksempel frekvenstillatelser og tillatelser til oppdrett av laks og ørret. Betalingen kan være fastsatt på forhånd eller bestemmes gjennom bruk av auksjon.

I 2019 er det gjennomført tildelinger av ledige frekvensressurser i 450 MHz-båndet, 700 MHz-båndet og 2,1 GHz-båndet. Det er også tildelt frekvensressurser i frekvensbåndene 700 MHz og 900 MHz offshore. Samlet har dette brakt inn om lag 743 mill. kroner. I auksjonen av frekvenser i 700 MHz- og 2,1 GHz-båndene ble det imidlertid åpnet for at auksjonsvinnere kunne velge en betalingsutsettelse på inntil to år av 90 pst. av auksjonsprovenyet mot å påta seg en investeringsforpliktelse. Samtlige av vinnerne i auksjonen har valgt å benytte seg av denne muligheten. Dette innebærer at de resterende 90 pst. av provenyet fra denne auksjonen vil bli betalt innen 1. november 2021. Auksjonsinntektene som inntektsføres i inneværende år fra ovennevnte auksjoner, utgjør dermed om lag 82 mill. kroner. Det skal også tildeles frekvensbånd som benyttes til radiolinjer. Det er foreløpig uklart om denne auksjonen vil finne sted i inneværende år eller i 2020.

Det nye systemet for regulering av produksjonskapasiteten i lakse- og ørretoppdrett trådte i kraft i oktober 2017. Første kapasitetsvurdering ble gjennomført i 2017 med påfølgende tildeling av ny produksjonskapasitet i 2018. Det legges opp til ny runde med kapasitetsvurdering i 2019 med eventuelle nye tildelinger i 2020. Inntektene fra vekst i havbruksnæringen er vanskelige å anslå som følge av usikkerhet om hvilken vekst systemet vil tillate og hvilke priser som oppnås. Det er usikkert hvor stort proveny dette vil innbringe og når inntektene vil bokføres. Det budsjetteres derfor ikke med inntekter for dette formålet nå.

11 Toll

11.1 Innledning

Toll fastsettes av Stortinget for ett år av gangen i medhold av Grunnloven § 75 bokstav a. Det gis redusert toll på varer i henhold til internasjonale avtaler og tollpreferansesystemet for utviklingsland (Generalized System of Preferences, GSP). Det foreslås ingen endringer i tollsatsene for 2020, jf. tollvedtaket § 1 annet ledd. En konsolidert versjon av tolltariffen blir kunngjort i Norsk Lovtidend.

Toll beskytter norske produsenter mot utenlandsk konkurranse. Toll fører normalt til økte produksjonskostnader for næringslivet og dyrere varer for forbrukerne. Videre reduserer toll omfanget av handel og bidrar til at ulike lands relative fortrinn i produksjon av varer og tjenester ikke utnyttes fullt ut. Gjennom handel med industrivarer og tjenester har Norges konkurransemessige fortrinn blitt best mulig utnyttet til høy verdiskaping og velferd.

For industrivarer er det toll kun på enkelte klær og andre tekstilprodukter. For landbruksvarer er tollbeskyttelsen mer omfattende. Importvernet for landbruksprodukter utgjør en stor del av den samlede støtten til norsk jordbruk. Importvernet bidrar blant annet til at omsetning av norske matvarer kan skje til priser som er fastsatt i jordbruksavtalen. Ifølge OECDs beregninger utgjorde den samlede skjermingsstøtten om lag 13,1 mrd. kroner i 2018.

Tollinntektene bestemmes av tollsatsene og mengden varer som importeres. Inntektene fra toll utgjorde 3 193 mill. kroner i 2018, om lag 0,2 pst. av statens samlede inntekter. Figur 11.1 viser deklarert toll for landbruksvarer og industrivarer i 2018 fordelt mellom EU, utviklingsland og øvrige land. Figuren viser at importen fra utviklingslandene står for størstedelen av tollen på industrivarer. Det meste av tollen på landbruksvarer er på import fra EU.

¹ Inkludert råvarer.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

11.2 Toll på landbruksvarer

Tollsatsene på landbruksvarer varierer betydelig. De høyeste tollsatsene er på landbruksvarer som også produseres i Norge, for eksempel storfekjøtt og melkeprodukter. For bearbeidede landbruksvarer, som for eksempel pizza, bakervarer og sjokolade, er tollnivået moderat, mens det er tollfrihet for mange landbruksvarer som ikke produseres i Norge, for eksempel sitrusfrukter, bananer, kaffe og ris.

11.2.1 Administrative tollnedsettelser

Landbruksdirektoratet kan gi tollnedsettelser på landbruksvarer. Tollen på landbruksvarer er derfor i praksis ofte lavere enn de tollsatsene som følger av tolltariffen. Hvilke varer som kan gis tollnedsettelse, når tollsatsen kan settes ned og hvordan tollsatsen skal fastsettes, følger av forskrift 22. desember 2005 nr. 1723 om administrative tollnedsettelser for landbruksvarer.

Generelle tollnedsettelser innebærer at tollsatsen settes ned for bestemte varer for en bestemt periode. Tollnedsettelsen gjelder alle aktører og har ingen kvantumsbegrensninger i den perioden de gjelder. I 2018 ble det gitt generelle tollnedsettelser 299 ganger. Det er en oppgang på 13 pst. sammenlignet med i 2017.

Individuelle tollnedsettelser gis til bedrifter eller personer etter søknad. Dette er tollnedsettelser som gjelder en bestemt vare og/eller anvendelse for en aktør, for en fastsatt periode og som regel for en ubegrenset mengde. De fleste individuelle tollnedsettelsene blir gitt for produkter som ikke produseres i Norge. I 2018 ble det gitt 2 428 individuelle tollnedsettelser, en nedgang på 27 pst. fra året før.

Landbruksdirektoratet kan også etter søknad sette ned tollsatsen i henhold til forskrift 20. desember 2012 nr. 1424 om fastsettelse av nedsatte tollsatser ved import av industrielt bearbeidede landbruksvarer. Tollsatsen beregnes ut fra råvareinnholdet i den enkelte varen, basert på råvaredeklarasjoner fra importører. I 2018 ble det søkt om 18 413 slike tollnedsettelser, omtrent samme nivå som i fjor. Se tabell 3.1 i vedlegg 3.

11.2.2 Fordeling av tollkvoter

Landbruksdirektoratet fordeler en rekke tollkvoter for landbruksvarer. Kvotene følger av internasjonale avtaler og tollpreferansesystemet for utviklingsland (Generalized System of Preferences, GSP). Tolldirektoratet administrerer enkelte tollkvoter for blomster fra EU og kjøtt fra utviklingsland.

Kvotene som fordeles er enten tollfrie eller har redusert tollsats. De fleste tollkvotene fordeles ved auksjon. Auksjonsprisen for en kvoterettighet kommer i tillegg til en eventuell tollsats innenfor kvoten, og vil variere med etterspørselen i markedet. Kvoter som ikke fordeles ved auksjon, fordeles etter første til mølla-prinsippet eller etter søknad.

Inntektene fra auksjon av tollkvoter utgjorde 270 mill. kroner i 2018, en økning på 43 mill. kroner fra 2017. De økte auksjonsinntektene skyldes utvidede importkvoter fra 1. oktober 2018 i henhold til avtale med Den europeiske union (EU) om utvidet handel med landbruksvarer.

Den faktiske utnyttelsen av de enkelte kvotene varierer sterkt og avspeiler markedssituasjonen for produktet i det enkelte år. Se tabell 3.2 i vedlegg 3 for en nærmere oversikt over tollkvotene.

11.3 WTO-saker

Norges primære handelspolitiske interesse er å bevare og styrke det multilaterale handelssystemet som er bygd opp gjennom 70 år. Denne interessen har ikke blitt mindre viktig i en tid med økende uro i handelspolitikken. Globale rammebetingelser for handel skaper bedre forutsetninger for vekst og velstand, ikke minst i utviklingsland. WTO sikrer et regelbasert og åpent multilateralt handelssystem som bidrar til å gi norsk næringsliv stabile og forutsigbare rammer.

Norge deltar i WTO-forhandlinger om forbud mot visse typer fiskerisubsidier. Målet er å oppnå enighet om en avtale innen utgangen av 2019. De senere årene har man sett en utvikling mot diskusjoner av nye forhandlingsområder blant grupper av interesserte medlemmer. Som en oppfølging av et initiativ på WTO-ministermøtet i Buenos Aires i 2017, deltar Norge i forhandlinger om nytt regelverk om e-handel i WTO. Målet er å oppdatere WTO-regelverket slik at det er bedre tilpasset en stadig mer digitalisert verdensøkonomi. Forhandlingene foregår blant en gruppe interesserte WTO-medlemmer, men er åpne for alle medlemmer. Det er et mål at avtalen etter hvert blir multilateral med deltagelse fra alle WTOs medlemsland. Videreutvikling av disse nye forhandlingsområdene, i tillegg til å videreføre tradisjonelle forhandlingsområder som landbruk og tjenester, vil stå sentralt i det videre arbeidet.

Norges maksimale tollsatser er fastsatt gjennom internasjonale avtaler. Gjennom flere forhandlingsrunder i GATT/WTO har Norge forpliktet seg til å redusere sine tollsatser.

11.4 Nye frihandelsavtaler

Frihandelsavtaler sikrer norske bedrifter markedsadgang og likebehandling med næringen i avtalelandet. Norge har inngått 29 frihandelsavtaler med 40 land. Frihandelsavtalene er et viktig supplement til EØS-avtalen, EFTA-konvensjonen, Norges medlemskap i WTO og Norges bilaterale avtaler med EU, Færøyene og Grønland.

En frihandelsavtale mellom EFTA-statene og Indonesia ble undertegnet 16. desember 2018 i Jakarta. Avtalen ble lagt frem for Stortingets samtykke til ratifikasjon 20. september 2019, jf. Prop. 140 S (2018–2019) Samtykke til ratifikasjon av frihandelsavtale mellom EFTA-statene og Indonesia av 16. desember 2018. Årlig provenytap som følge av tollkonsesjoner i frihandelsavtalen kan på usikkert grunnlag anslås til om lag 10 mill. kroner. Provenyeffekten av avtalen er innarbeidet i regjeringens budsjettforslag for 2020.

EFTA-statene ble 23. august 2019 enige med Mercosur-landene (Argentina, Brasil, Paraguay og Uruguay) om utkast til en frihandelsavtale. Avtalen sikrer blant annet tollfri markedsadgang for nesten all norsk eksport til Mercosur-landene innen 15 år etter avtalens ikrafttredelse og gir forutsigbare rammevilkår for norske tjenesteytere og investorer. Avtaleutkastet er nå gjenstand for en teknisk og juridisk gjennomgang og vil først kunne undertegnes etter at denne gjennomgangen er avsluttet. Deretter vil det bli fremmet en proposisjon om Stortingets samtykke, tidligst første halvår 2020.

Frihandelsavtalen mellom EFTA-statene og Ecuador, og den moderniserte og utvidete avtalen mellom EFTA-statene og Tyrkia, begge av 25. juni 2018, forventes å tre i kraft i løpet av 2020. Sammen med de øvrige EFTA-statene forhandler Norge om nye frihandelsavtaler med India, Malaysia og Vietnam. Norge og Kina er for tiden i forhandlinger om en bilateral frihandelsavtale.

Det er igangsatt arbeid i EFTA for å modernisere frihandelsavtalene med Canada, Chile, Egypt, Mexico, og SACU (en handelsblokk bestående av Botswana, Lesotho, Namibia, Sør-Afrika og Eswatini (tidligere Swaziland)).

I tilfelle iverksettingstidspunktet for nye frihandelsavtaler faller i budsjettperioden, følger det av tollvedtaket § 2 annet ledd at departementet kan iverksette de tollmessige sider ved disse avtalene.

11.5 Tollpreferansesystemet for utviklingsland – GSP

Tollpreferansesystemet for utviklingsland (Generalized System for Preferences (GSP)) innebærer at det enkelte industriland gir utviklingslandene bedre markedsadgang for deres varer. GSP-ordningen er ensidig og kan til enhver tid trekkes tilbake eller endres. Den norske GSP-ordningen ble etablert i 1971 og har blitt endret flere ganger. Ordningen følger av tollvedtaket § 2.

Fra 1. januar 2019 ble det gjort flere endringer i GSP-ordningen for de nest fattigste utviklingslandene. Med nest fattigste utviklingsland menes normalt lavere mellominntektsland med mindre enn 75 mill. innbyggere (kalt GSP+-land). Disse landene fikk 20 prosentenheter bedre tollpreferanser enn øvrige mellominntektsland for i utgangspunktet alle varer som inngår i den norske tollpreferanseordningen. Det ble gjort unntak for kjøttvarer, hvor preferanseforbedringene kun ble gitt innenfor WTO-kvotene. Videre ble landene sikret at den generelle tollsatsen ikke skal overstige EUs tollsatser for landbruksvarer. Landene fikk samtidig tilsvarende tollreduksjon som gis EU for bearbeidede jordbruksvarer.

12 Avvikling av 350-kronersgrensen

12.1 Innledning og sammendrag

Ved behandlingen av Prop. 1 S (2018–2019) Statsbudsjettet 2019 og tilhørende Innst. 2 S (2018–2019), fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak nr. 85 (2018–2019):

«Stortinget ber regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2020 fremme forslag om å fjerne avgiftsfritaket for varesendinger fra utlandet av mindre verdi (350-kronersgrensen) fra 1. januar 2020. I utformingen av regelverket må man se hen til EUs vedtatte ordning med avgiftsfri grense, som skal iverksettes fra 2021.»

I Granavolden-plattformen satte regjeringen som mål å «avvikle grensen for avgiftsfri import i 2020».

Innførsel av varer med verdi under 350 kroner er fritatt for merverdiavgift, særavgifter og toll. Innenlands omsetning avgiftsberegnes derimot fra første krone. Fritaket for merverdiavgift og særavgifter utgjør således en konkurransefordel for utenlandske selgere av småvarer, og bidrar til at det norske markedet ikke er nøytralt. Samtidig innebærer fritaket at Norge går glipp av store avgiftsinntekter fra varer som kjøpes i utlandet og forbrukes i Norge.

Etter det internasjonale destinasjonsprinsippet er det landet hvor varen eller tjenesten forbrukes som har beskatningsretten. Det vil si at Norge ikke benytter sin beskatningsrett for varesendinger fra utlandet av mindre verdi. Bakgrunnen for fritaket er at kostnadene ved fortolling av slike småvarer ville bli uforholdsmessig store. Den stadig økende grenseoverskridende handelen med varer gjør imidlertid at dagens fritak har fått stadig større negative konsekvenser for norske næringsdrivende, og at en stadig større andel av forbruket ikke skattlegges i Norge.

Regjeringen foreslår å avvikle fritakene for merverdiavgift og særavgifter for varesendinger fra utlandet av mindre verdi. Dette innebærer at Norge benytter sin beskatningsrett, og at Norge følger OECDs retningslinjer for merverdiavgift ved internasjonal handel. Det er videre i tråd med utviklingen i EU, som har vedtatt å avvikle lignende fritak fra 2021.

For å sikre effektiv oppkreving av merverdiavgift ved småsendinger fra utlandet, foreslår regjeringen at ansvaret for å beregne og betale merverdiavgift legges på den utenlandske selgeren eller plattformen som tilbyr varen til norsk forbruker. Regjeringen foreslår at denne avgiftsplikten skal gjelde for varesendinger med verdi opp til 3 000 kroner. For å bidra til at de utenlandske tilbyderne registrerer seg og beregner og betaler merverdiavgift ved salg av småvarer til Norge, er det avgjørende at ordningen er så enkel som mulig. Regjeringen foreslår derfor at næringsmidler, alkoholholdige drikkevarer og tobakksvarer ikke omfattes av tilbyders avgifts- og registreringsplikt. Det samme gjelder restriksjonsbelagte varer.

Et annet forenklingstiltak er forslaget om å utvide dagens forenklede registrerings- og rapporteringsordning for tilbydere som leverer elektroniske tjenester fra utlandet til norsk forbruker (VOES-ordningen), til å gjelde også utenlandske tilbydere som vil være avgiftspliktige for vareleveranser til Norge. Videre foreslår regjeringen at fritaket for toll økes fra dagens 350 kroner til 3 000 kroner for sendinger som omfattes av denne forenklede ordningen. For øvrig foreslår regjeringen å avvikle dagens fritak for toll for varer med verdi under 350 kroner.

For varer hvor merverdiavgiften er forhåndsbetalt, foreslås det forenklinger i vareførselen. Dette vil bidra til å holde gebyrene lave ved innførselen av slike varer.

Varer som ikke omfattes av den forenklede ordningen, herunder næringsmidler, håndteres med ordinær tollbehandling. Det innebærer at varemottaker er ansvarlig for å beregne og betale avgift beregnes. Merverdiavgift, særavgifter og toll skal beregnes fra første krone.

Det vil påløpe kostnader i både Skatteetaten og Tolletaten for å gjennomføre forslaget. I tillegg kan det påregnes økt ressursbruk i etatene for å følge opp den nye ordningen over tid. Forslaget innebærer ingen økte bevilgninger til etatene. For norsk næringsliv innebærer forslaget en avgiftsmessig likestilling med utenlandske aktører når det gjelder salg av varer med verdi under 350 kroner. Dette medfører at forbrukerne må betale avgifter på varer med lav verdi. Isolert er dette en ulempe for norske forbrukere, men det er rimelig at også varer kjøpt fra utenlandske aktører avgiftslegges. For varer med verdi mellom 350 og 3 000 kroner kan norsk næringsliv få økt konkurranse fra netthandel, noe som er til gunst for norske forbrukere. Samlet sett antas det at endringene vil gi et merproveny på om lag 590 mill. kroner påløpt og 405 mill. kroner bokført i 2020.

Departementet viser til forslag til endringer i merverdiavgiftsloven §§ 1-3, 2-1, 3-1, 7-2, 11-2 og 14-4. Det foreslås at endringene trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Det er budsjettert med at ordningen kan tre i kraft 1. april 2020. Departementet viser videre til forslag til endring i bokføringsloven § 2. Departementet foreslår at denne endringen trer i kraft 1. januar 2020. Departementet foreslår endelig at fritakene for merverdiavgift, særavgifter, toll og deklarering for varer med lav verdi oppheves fra 1. januar 2020 for varer som ikke omfattes av den forenklede registreringsordningen. Det vises til Stortingets avgiftsvedtak, der det i særavgiftsvedtakene er foreslått å oppheve gjeldende bestemmelser om fritak for avgift på varer som innføres etter tolloven § 5-9, samt omtale i kapittel 10. For merverdiavgift og tollavgift vil opphevelsen bli gjennomført ved endring av tollforskriften § 5-9-1 jf. tolloven § 5-9.

12.2 Gjeldende rett

12.2.1 Innledning

Utgangspunktet er at det skal betales merverdiavgift ved innførsel av varer til merverdiavgiftsområdet. Det følger av destinasjonsprinsippet, som innebærer at merverdiavgiften skal oppkreves i det landet forbruket skjer. Det er selve innførselen som utløser merverdiavgift, og det er den som innfører varen som er ansvarlig for å beregne og betale merverdiavgift. Ved innenlands omsetning er det den næringsdrivende selgeren som skal beregne og betale merverdiavgift.

Etter dagens regelverk er innførsel av varer med verdi under 350 kroner fritatt for merverdiavgift. Tilsvarende fritak gjelder for toll og særavgifter. Videre er varer med verdi under 350 kroner fritatt fra deklareringsplikten ved innførsel. Deklareringsfritaket gjør at forsendelsene kommer raskere frem til forbruker og at utgifter til transport og innførsel holdes lave. Samlet innebærer dette at varer med verdi under 350 kroner i dag flyter enkelt inn til Norge uten avgifter og toll. Innenlands omsetning avgiftsberegnes derimot fra første krone. Fritaket for merverdiavgift og særavgifter utgjør således en konkurransefordel for utenlandske selgere av småvarer og bidrar til at det norske markedet ikke er nøytralt. Det globale salget av varer direkte fra utenlandske tilbydere til norske forbrukere har økt kraftig de seneste årene. Denne trenden er ventet å fortsette og vil dermed ytterligere svekke norsk varehandels konkurransekraft, samtidig som Norge går glipp av store avgiftsinntekter fra varer som forbrukes i Norge.

Fritak for avgift og toll i avsenderlandet ved eksport og det norske fritaket for avgift og toll ved innførsel av varer under 350 kroner, gjør at varene verken ilegges avgift i avsenderlandet eller i Norge.

12.2.2 Merverdiavgift

Det skal beregnes merverdiavgift ved omsetning, uttak og innførsel av varer og tjenester. Den vanligste aktiviteten som utløser avgiftsplikt er omsetning, jf. merverdiavgiftsloven § 3-1 første ledd. En forutsetning for avgiftsplikt etter § 3-1 første ledd er at omsetningen finner sted i merverdiavgiftsområdet (dvs. det norske fastlandet og alt område innenfor territorialgrensen, men ikke Svalbard, Jan Mayen eller de norske bilandene, jf. merverdiavgiftsloven § 1-2). Merverdiavgiftsloven § 1-3 første ledd bokstav a definerer omsetning som levering av varer og tjenester mot vederlag.

Ved kjøp av varer eller tjenester er det mest naturlig å omtale partene som selger eller formidler og kjøper. Problemstillingen knyttet til å bestemme hvilket subjekt som omsetter – og som dermed skal beregne merverdiavgift – er etter praksis knyttet til privatrettslige regler om hvem som er parter i avtalen, se blant annet Rt. 2008 s. 410.

Ved omsetning av elektroniske tjenester fra utlandet til forbruker i Norge er spørsmålet om hvem som skal beregne merverdiavgift særskilt regulert. Den som forbrukeren forholder seg til ved kjøpet av den elektroniske tjenesten, regnes som «tilbyder» og skal beregne merverdiavgift. Elektroniske tjenester omsettes ofte via store elektroniske markedsplasser, som privatrettslig anses som formidler, agent og lignende. Disse anses ikke som selgere i henhold til merverdiavgiftslovens alminnelige bestemmelser. Det er imidlertid hensiktsmessig at det i disse tilfellene er formidleren mv. som er merverdiavgiftspliktig ved omsetning av elektroniske tjenester, i stedet for å legge forpliktelsene på et stort antall innholdsleverandører som selger sine tjenester via formidler, se Prop. 117 L (2010–2011). Det er derfor fastsatt at der leveransene skjer ved bruk av formidler, anses formidleren som tilbyder, jf. merverdiavgiftsloven § 2-1 tredje ledd. Tilbyderne som leverer elektroniske tjenester til norske forbrukere, er gitt mulighet til å benytte en forenklet registrerings- og rapporteringsordning for å oppfylle sine avgiftsforpliktelser (VOES-ordningen).

Næringsdrivende og offentlig virksomhet skal registreres i Merverdiavgiftsregisteret når omsetning og uttak som er omfattet av merverdiavgiftsloven, til sammen har oversteget 50 000 kroner i løpet av en tolvmånedersperiode, jf. merverdiavgiftsloven § 2-1 første ledd. Det samme gjelder for tilbydere av elektroniske tjenester fra utlandet til forbruker i Norge. Registreringspliktige virksomheter (avgiftssubjekter) er ansvarlig for å oppkreve, rapportere og betale merverdiavgiften til staten.

Destinasjonsprinsippet gjennomføres ved at utførsel er fritatt for norsk merverdiavgift, og ved at det svares merverdiavgift ved innførsel. Det er selve innførselen som utløser merverdiavgift. Ved innførsel av varer er merverdiavgiftsplikten i utgangspunktet lagt til importøren av varen (mottaker), uavhengig av om den som importerer varen selv driver merverdiavgiftspliktig virksomhet. Det innebærer at der en forbruker innfører en avgiftspliktig vare, så er det forbrukeren selv som skal beregne og betale merverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 11-1 første ledd annet punktum. Plikten oppfylles i slike tilfeller ved at avgiften beregnes og betales som en del av tolldeklareringen ved innførsel. Der et avgiftssubjekt innfører en avgiftspliktig vare, gjelder regler om «utsatt avregning», som innebærer at innførselsmerverdiavgiften tas med på avgiftssubjektets skattemelding for merverdiavgift.

Det gjelder en rekke fritak fra plikten til å beregne og betale merverdiavgift ved innførsel. Blant annet er innførsel av reisegods, gaver og varer av mindre verdi fritatt. Bestemmelsene om dette er plassert i merverdiavgiftsloven § 7-2, som henviser til tollfritakene i tolloven, herunder tolloven § 5-9 om varer av mindre verdi. I tollforskriften § 5-9-1 er vare av mindre verdi spesifisert som vare med verdi under 350 kroner. Transport- og forsikringskostnader skal inngå ved fastsettelse av varens verdi. Varer med verdi under 350 kroner kan følgelig innføres uten merverdiavgift. Fritaket gjelder ikke for alkoholholdige drikkevarer og tobakksvarer.

I tillegg til fritaket for vare av mindre verdi oppstiller skattebetalingsforskriften § 10-4-1 første ledd et fritak for betaling av krav på merverdiavgift ved innførsel der kravet utgjør mindre enn 50 kroner. Beløpsgrensen gjelder ikke for alkoholholdig drikk og tobakk.

12.2.3 Særavgifter

Det skal betales særavgifter ved innførsel og innenlandsk produksjon av en rekke varer. Innførsel av varer med verdi under 350 kroner er fritatt fra avgiftsplikten. Det vises blant annet til avgiftene på henholdsvis sjokolade- og sukkervarer mv., alkoholfrie drikkevarer mv., sukker mv. og drikkevareemballasje, der det er gitt slike fritak i stortingsvedtak om avgift på henholdsvis sjokolade- og sukkervarer mv. for 2019 § 2 første ledd bokstav b nr. 3, alkoholfrie drikkevarer mv. for 2019 § 2 første ledd bokstav b nr. 3, sukker mv. for 2019 § 2 første ledd bokstav c nr. 3 og drikkevareemballasje for 2019 § 5 første ledd bokstav b nr. 3. Respektive bestemmelser viser til tolloven § 5-9 om varer av mindre verdi. Innførsel av alkoholholdige drikkevarer og tobakksvarer er ikke fritatt.

Det vises til kapittel 10 for omtale av særavgiftssatsene.

Som for merverdiavgift skal krav på særavgifter som oppkreves ved innførsel, ikke betales når kravet utgjør mindre enn 50 kroner, jf. skattebetalingsforskriften § 10-4-1 første ledd bokstav b. Grensen på 50 kroner gjelder for alle særavgiftene samlet, hvilket innebærer at særavgifter skal betales der for eksempel avgift på alkoholfri drikkevare og drikkevareemballasje til sammen utgjør mer enn 50 kroner. Beløpsgrensen gjelder ikke for alkoholholdig drikk og tobakk.

12.2.4 Toll og tollprosedyrer

Ved innførsel av varer skal det betales toll etter tolltariffens satser. En rekke varer er fritatt for toll i henhold til frihandelsavtaler (hvorav EØS-avtalen er den klart mest omfattende) og andre nasjonale ordninger. Tolloven kapittel 5 oppstiller en rekke fritak for toll. I tolloven § 5-9 fritas varer av mindre verdi, som i tollforskriften § 5-9-1 er spesifisert som vare med verdi under 350 kroner. Transport- og forsikringskostnader inngår ved fastsettelse av varens verdi.

For industrivarer er det bare toll på enkelte klær og andre tekstilprodukter, med en sats fra 5,6 pst. til 10,7 pst. Slike varer ilegges ikke toll når de innføres fra land Norge har inngått frihandelsavtale med eller har gitt tollfrihet gjennom den norske tollpreferanseordningen for utviklingsland (GSP-ordningen). Landbruksvarer er i langt større grad tollbelagt.

Tolloven kapittel 3 regulerer trafikken til og fra tollområdet. Utgangspunktet etter tolloven § 3-1 første ledd er at den som bringer en vare til eller fra tollområdet, skal gi forhåndsvarsel til tollmyndighetene om varen. Forhåndsvarselet skal gis elektronisk, med en rekke opplysninger om transporten, transportmiddelet og varene. Forhåndsvarslingen danner grunnlaget for tollmyndighetenes risikoanalyse av transporten. Den som transporterer varen over grensen, er ansvarlig for at forhåndsvarsel gis, jf. tollforskriften § 3-1-3. Tollmyndighetene kan autorisere foretak (Authorized Economic Operator – AEO), jf. tolloven § 3-1 femte ledd. De autoriserte foretakene er gitt lettelser og fordeler knyttet til forhåndsvarslingen, herunder mulighet til å avgi forhåndsvarsel med redusert datakrav. Det er også enkelte unntak fra plikten til å forhåndsvarsle, regulert i tollforskriften § 3-1-2. Det viktigste unntaket gjelder varer som kommer direkte fra, eller skal direkte til, EU, Sveits eller Liechtenstein. Dette omfattende unntaket innebærer at plikten til å forhåndsvarsle omfatter kun vareførsel fra land utenfor EU, Sveits og Liechtenstein, såkalte tredjeland. Plikten til å forhåndsvarsle varer fra tredjeland, er en gjennomføring av Norges forpliktelser etter avtale med EU om gjensidige sikkerhetstiltak (Sikkerhetsavtalen), som er inntatt i protokoll 10 kapittel II a til EØS-avtalen. Sikkerhetsavtalen bidrar til å lette vareførselen mellom Norge og EU, samtidig som den sikrer at EU og Norge har likt kontrollnivå ved vareførsel til og fra tredjeland.

Videre plikter enhver som bringer en vare til eller fra tollområdet, å melde fra om dette til tollmyndighetene og å fremlegge eller oppgi varen for kontroll. Varene skal også registreres. Melde- og fremleggelsesplikten er basert på prinsippet om at den som passerer grensen selv skal kontakte tollmyndighetene og gjøre rede for varer som bringes med over grensen. Bakgrunnen for plikten er at tollmyndighetene skal gis mulighet for kontroll ved innpassering over grensen. I sin enkleste form kan plikten illustreres ved at en reisende henvender seg til tollmyndighetene på rød sone og fremviser medbrakt alkohol utover den toll- og avgiftsfrie kvoten. Det er flere unntak fra melde- og fremleggelsesplikten ved innførsel, blant annet for toll- og avgiftsfritt reisegods. Videre er det med hjemmel i tolloven § 3-1 fjerde ledd åpnet for forenklet oppfyllelse av melde- og fremleggelsesplikten. Blant annet har tollmyndighetene utplassert automater for forenklet fortolling av alkohol og tobakk, samt gjort det mulig for reisende å oppfylle meldeplikten (og deklarasjonsplikten etter tolloven § 4-10) ved bruk av «Kvoteappen».

Tolloven kapittel 4 oppstiller regler om tollbehandling. Før en vare som innføres kan fristilles, dvs. disponeres over av mottaker, må tollmyndighetenes tillatelse innhentes på forhånd. Søknad om slik tillatelse gis ved at det leveres en tolldeklarasjon til tollmyndighetene med opplysninger om varen. En deklarasjon skal inneholde opplysninger om blant annet vareslag, samlet mengde, verdi, leveringsvilkår og om det kreves preferansetollbehandling, jf. tollforskriften § 4-20-1. Tollmyndighetene kan gi tillatelse til elektronisk deklarering, jf. tolloven § 4-13. Ved elektronisk deklarering benyttes Tolletatens elektroniske system TVINN.

For varer som innføres av forbruker, skjer avgiftsfastsettelsen ved deklarering av forsendelsen. Forbrukeren skal levere skattemelding for merverdiavgift, jf. skatteforvaltningsloven § 8-3 tredje ledd. I praksis gjøres dette på tolldeklarasjonen. Eventuelle særavgifter håndteres tilsvarende. Den praktiske håndteringen av tolldeklarasjoner utføres for en stor grad av profesjonelle speditører.

I tollforskriften § 4-10-4 bokstav f er det gitt unntak fra deklareringsplikten for vare av mindre verdi i tollforskriften § 5-9-1, såfremt varen kan innføres uten tillatelser fra andre myndigheter (dvs. at varen ikke er restriksjonsbelagt).

For å legge til rette for kostnadseffektiv innførsel, gis transportører og speditører etter søknad til Tolletaten tillatelse til å deklarere flere forsendelser på samme deklarasjon, såkalt samlefortolling. Ordningen gjelder for innførsel til privatpersoner, og hver forsendelse må ha en verdi mellom 350 kroner og 3 000 kroner. Varer som samlefortolles, kan ikke være underlagt forbud, restriksjoner eller særavgifter. Tillatelse til samlefortolling gis til store aktører som Tolletaten etter en nærmere vurdering finner at er etterrettelige og har god internkontroll. Samlefortolling utgjør en forenkling sammenlignet med ordinær tollbehandling ved at det blir færre deklarasjoner å fylle ut. Videre er selve fastsettelsen av toll forenklet ved at det for klær og andre tekstiler brukes en sjablongsats. Forenklingene sammenlignet med ordinær tollbehandling gjør at gebyret til speditørene er lavere ved samlefortolling enn ved ordinær fortolling. Ved ordinær fortolling ligger gebyret normalt i størrelsen 340 kroner, mens gebyret ved samlefortolling er om lag 160 kroner. Ordningen er også ressursbesparende for Tolletaten. Antallet tolldeklarasjoner som håndteres under ordningen, er stort.

Krav på toll som er mindre enn 50 kroner, skal ikke betales, jf. skattebetalingsforskriften § 10-4-1 første ledd bokstav b. Beløpsgrensen gjelder ikke for alkoholholdig drikk og tobakk.

12.3 Innførsel av elektroniske tjenester (VOES-ordningen)

Fra 1. juli 2011 ble det innført merverdiavgift på norske forbrukeres kjøp av elektroniske tjenester fra utlandet, jf. merverdiavgiftsloven § 3-30 fjerde ledd. Elektroniske tjenester er fjernleverbare, det vil si at de kan overføres over avstand – typisk via internett – uten at tradisjonell grensepassering er nødvendig. Fjernleverbare tjenester er definert som tjenester som ikke eller vanskelig kan knyttes til et bestemt fysisk sted, jf. merverdiavgiftsloven § 1-3 første ledd bokstav i. Eksempler på slike tjenester er strømming av musikk, film og andre innholdstjenester. Avgiftsplikten ble innført for å fjerne konkurransevridningen som lå i at forbrukeres kjøp av elektroniske tjenester fra utlandet før 1. juli 2011 var avgiftsfrie, mens tilsvarende kjøp i det norske markedet var avgiftspliktige. Med dette regelverket ble destinasjonsprinsippet innført for denne typen fjernleverbare tjenester.

Avgiftsplikten på denne typen elektroniske tjenester påhviler som nevnt «tilbyder», se merverdiavgiftsloven § 2-1 tredje ledd. Begrepet «tilbyder» vil i mange tilfeller sammenfalle med selger, men favner videre enn det kjøpsrettslige selgerbegrepet ved at også formidlere av elektroniske tjenester på nærmere vilkår anses som tilbyder. Videre er det fastsatt at når leveransen skjer ved bruk av formidler, er det formidleren som anses som tilbyder og som er registreringspliktig, jf. merverdiavgiftsloven § 2-1 tredje ledd. Dette innebærer at markedsplasser som utad fremstår som nettbutikk og regelmessig håndterer betalingsstrømmen til og fra forbruker, anses som tilbydere i stedet for den enkelte innholdsprodusent. Dette gjelder selv om markedsplassene i henhold til underliggende avtaler kun er formidler av innholdet i de elektroniske tjenestene. Begrunnelsen for å gjøre formidlerne avgiftspliktige, er som nevnt at det er hensiktsmessig at et mindre antall store aktører håndterer avgiftsforpliktelsene fremfor å legge forpliktelsene på et større antall innholdsleverandører.

Sentrale momenter i vurderingen av hvem som er tilbyder i merverdiavgiftslovens forstand, er hvem som forestår selve leveransen, dvs. hvem som besørger overføring av filene til sluttbruker eller gir sluttbruker tilgang til det digitale innholdet, samt hvem som oppkrever vederlaget fra mottakeren. Hvem som er kjøpsrettslig ansvarlig for innholdet i tjenesten, er ikke avgjørende ved vurderingen av hvem som skal anses som tilbyder og dermed skal registreres.

Registreringsplikten inntrer når samlede leveranser til mottakere hjemmehørende i merverdiavgiftsområdet overstiger 50 000 kroner i en periode på tolv måneder. Det tilsvarer registreringsgrensen ved innenlands omsetning. Tilbyderne kan likevel tillates registrert før samlede leveranser har oversteget beløpsgrensen.

For tilbydere av elektroniske tjenester er det etablert en forenklet registrerings- og rapporteringsordning – VOES-ordningen (VAT On Electronic Services), jf. merverdiavgiftsloven § 14-4 flg. Ordningen er valgfri, dvs. at tilbyderne i stedet kan velge ordinær registrering i Merverdiavgiftsregisteret. Den forenklede registreringsordningen benyttes av stadig flere tilbydere og for samlet sett stadig større beløp. VOES-ordningen har en rekke forenklinger sammenlignet med alminnelig registrering og rapportering. Forenklingene består blant annet i at tilbyderne har begrensede rettigheter, plikter og dokumentasjonskrav, samt enklere registrerings- og innberetningsprosedyrer. Sentralt i systemet er at tilbydere registrert i VOES-ordningen ikke kan fradragsføre inngående merverdiavgift. Dersom en VOES-registrert virksomhet har inngående merverdiavgift knyttet til aktivitet i Norge, må dette i stedet håndteres gjennom refusjonsordningen som er regulert i merverdiavgiftsloven § 10-1. Det er oppstilt tre kumulative vilkår for at tilbyder av elektroniske tjenester kan registreres i VOES-ordningen. For det første kan tilbyderen ikke ha forretningssted eller hjemsted i merverdiavgiftsområdet. For det andre må tilbyderen levere «elektroniske tjenester» etter merverdiavgiftsloven § 1-3 første ledd bokstav j og § 3-30 fjerde ledd. For det tredje må tilbyderen levere elektroniske tjenester til andre mottakere enn næringsdrivende eller offentlig virksomhet, typisk privatpersoner. Tilbydere som er registreringspliktige i Merverdiavgiftsregisteret på annet grunnlag enn omsetning av elektroniske tjenester, kan ikke benytte VOES-ordningen.

Selve registreringsprosedyren er forenklet sammenlignet med ordinær registrering. Det er etablert et eget register. Tilbyderne behøver ikke å registrere seg i Enhetsregisteret eller følge øvrige prosedyrer for registrering i Brønnøysundregistrene. Registrering skjer i stedet via en egen nettløsning. Tilbyderen må fylle ut en melding som inneholder tilbyderens navn, postadresse, elektroniske adresser, skattenummer i tilbyderens hjemland og en erklæring om at tilbyderen ikke er avgiftssubjekt i Norge.

Tilbydere i forenklet registreringsordning benytter en forenklet skattemelding for merverdiavgift, som leveres kvartalsvis via Altinn, jf. skatteforvaltningsforskriften § 8-3-9. Skattemeldingen er begrenset til å inneholde poster om identifikasjonsnummer, beregningsgrunnlag omregnet til norske kroner og beregnet merverdiavgift. Korreksjoner av tidligere levert skattemelding skjer ved innlevering av ny skattemelding for det aktuelle kvartalet.

Tilbyderne har ikke bokføringsplikt, og har heller ikke plikt til å utstede salgsdokument. I stedet har tilbyderne plikt til å utarbeide en oversikt over transaksjoner som er omfattet av merverdiavgiftsloven, og som skal utleveres på skattekontoretsanmodning. Skattebetalingslovens hovedregler om betaling og renter gjelder for tilbydere registrert i VOES-ordningen. Det samme gjelder de alminnelige reglene i skatteforvaltningsloven, blant annet reglene om skjønnsfastsettelse, endringsvedtak og sanksjoner. Det gjelder særskilte regler om sletting fra VOES-ordningen, jf. merverdiavgiftsloven § 14-7.

Innføringen av ordningen i Norge har vært vellykket. Det har vært et økende antall registrerte tilbydere, og ordningen har gitt et stadig økende proveny. Norge var et av de aller første landene som innførte en slik avgiftsplikt. I dag har en rekke land over hele verden innført lignende ordninger.

12.4 Internasjonal utvikling

12.4.1 OECD

I dag har 35 av 36 medlemsland i OECD et merverdiavgiftssystem. Arbeidet med merverdiavgift i OECD foregår i arbeidsgruppe nr. 9 («WP9») under Committee of Fiscal Affairs (CFA). Retningslinjer og andre dokumenter som utarbeides av OECD på dette området, har stor internasjonal påvirkning. Merverdiavgift har også inngått i OECDs BEPS-prosjekt («Base Erosion and Profit Shifting»). BEPS-prosjektets aksjonspunkt 1 adresserer skatteutfordringene som følge av den digitale økonomien. I den endelige rapporten fra 2015 rettes fokus på at den enorme økningen i volum av tjenester og varer som omsettes til forbrukere over landegrensene, gjør det nødvendig å beskytte provenyet fra merverdiavgiften og lage et nøytralt hjemmemarked gjennom utarbeidelse av retningslinjer. I rapporten vises det til arbeidet med retningslinjer som foregår i WP9.

I 2006 fikk WP9 i oppdrag av CFA å utarbeide retningslinjer for merverdiavgift ved internasjonal tjenestehandel. Hensikten var å utarbeide beste praksis og omforente retningslinjer for å forhindre at samme tjeneste beskattes dobbelt, samtidig som det forhindres at tjenesten ikke beskattes i noe land. Retningslinjene ble i september 2016 anbefalt av Rådet i OECD, og over 100 jurisdiksjoner har senere tiltrådt retningslinjene.

Retningslinjene angir to hovedprinsipper: nøytralitetsprinsippet og destinasjonsprinsippet. Nøytralitetsprinsippet innebærer at merverdiavgiften skal være en generell skatt på endelig forbruk og ilegges alle varer og tjenester, og at avgiften ikke skal belastes næringslivet. Merverdiavgiften skal være ikke-diskriminerende og i minst mulig grad påvirke produksjon eller forbruksvalg. Fritak, unntak og reduserte satser innebærer brudd på nøytralitetsprinsippet. Destinasjonsprinsippet angir som nevnt at det landet hvor forbruket skjer, skal ha beskatningsretten. Det er utarbeidet ulike retningslinjer for hvordan destinasjonsprinsippet skal forstås. Det skilles blant annet mellom omsetning mellom næringsdrivende (business-to-business – B2B) og omsetning fra næringsdrivende til forbruker (business-to-consumer – B2C). En av de viktigste følgene av retningslinjene er at det landet hvor forbruket skjer skal ha beskatningsretten, uavhengig av om tjenesteleverandøren er etablert i landet eller ikke.

Retningslinjene er ikke juridisk bindende, men er beste praksis og anbefalinger. Retningslinjene har ført til store endringer i utformingen av merverdiavgiftsreglene i en rekke land.

I 2017 utarbeidet WP9 en rapport om effektive mekanismer for innbetaling av merverdiavgift. Rapporten gjelder internasjonal handel og omfatter tilfeller hvor selgeren ikke er etablert i det landet som har beskatningsretten. Ved omsetning mellom næringsdrivende anbefales omvendt avgiftsplikt, det vil si at den næringsdrivende kjøperen skal innberette og beregne merverdiavgift. Norge har praktisert omvendt avgiftsplikt fra vedtakelsen av merverdiavgiftsreformen i 2001. Ved omsetning B2C av fjernleverbare tjenester anbefales en forenklet registrering av den utenlandske selgeren. Norge innførte i 2011, som en av de første jurisdiksjoner i verden, en slik ordning (VOES-ordningen) for elektroniske tjenester.

Det siste tilskuddet til OECDs rapporter om merverdiavgift gjelder digitale plattformers rolle i oppkrevingen av merverdiavgift ved elektronisk varehandel. Rapporten er utarbeidet av WP9 og ble tiltrådt av over 100 jurisdiksjoner på Global Forum on VAT avholdt i Melbourne, Australia, i mars 2019. Rapporten har primært fokus på den svært sterke økningen av småsendinger med varer som omsettes direkte til forbruker i et annet land, og på fremveksten av digitale plattformer som driver med slik omsetning. Det globale salget av slike varer er anslått til å være om lag 2 000 mrd. USD, hvorav halvparten er handel over landegrensene. Tallet forventes å øke til 4 500 mrd. USD i 2022. Det er anslått at om lag 1,6 mrd. forbrukere kjøper varer på nett. Antallet anslås å øke til 2,2 mrd. forbrukere i 2022. I rapporten fremheves det at fremveksten av digitale plattformer gjør det mulig for en rekke selgere, også selgere som omsetter mindre volum, å nå flere kjøpere ved at varene tilbys gjennom plattformene.

Mange land har, som Norge, valgt å frita sendinger med lav verdi, siden kostnadene ved fortolling av slike småvarer ellers ville bli uforholdsmessig store. For å sikre at småsendinger fra utlandet faktisk ilegges merverdiavgift, er det nødvendig å ha så effektive oppkrevingsmekanismer som mulig. I OECDs rapport vurderes det hvordan plattformene bør spille en større rolle i oppkrevingen av merverdiavgift fremover. Det gis anvisning på ulike måter plattformene kan involveres på for å forenkle avgiftsoppkrevingen, fra å gjøre plattformene fullt ut avgiftspliktige, til å gjøre dem solidarisk ansvarlige med selgerne eller til kun å pålegge dem opplysningsplikt til skattemyndighetene. I rapporten understrekes det at det er helt nødvendig å gjøre systemene så enkle som mulig å forholde seg til for plattformer og store selgere («tilbydere»). Dette oppnås ved å pålegge dem enkle registreringsplikter som kan gjøres på nett, samtidig som de ikke pålegges å gi flere opplysninger enn det som er nødvendig.

Det er for tidlig å si om denne siste rapporten vil føre til like raske og store endringer for omsetning av varer B2C som de tidligere rapportene. Australia har allerede innført et slikt system, og New Zealand innfører et lignede system i desember 2019. EU har også vedtatt å innføre et system med avgiftsplikt for tilbydere av varer B2C, som er planlagt å tre i kraft fra 2021. Ved å følge opp Stortingets vedtak om å avvikle 350-kronersgrensen fra 2020, vil Norge være tidlig ute.

12.4.2 EU

Innledning

Den 5. desember 2017 vedtok EUs 28 finansministre enstemmig endringer i merverdiavgiftsdirektivet (Rdir. 2006/112/EC), jf. endringsdirektivet Rdir. 2017/2455/EU. Endringene ble omtalt som E-handelspakken («VAT e-commerce package»). I samme direktiv ble det også foretatt en endring i Rdir. 2009/132/EC om fritaket ved import fra tredjeland. Ved siden av direktivendringer ble det også foretatt endringer i Rfor. 904/2010/EU, samt endringer i implementeringsreglene (Implementation Regulation (EU) 282/2011). Endringene ble ytterligere presisert av finansministrene 12. mars 2019 gjennom en generell enighet i ECOFIN (The Economic and Financial Affairs Council) om nye endringer i merverdiavgiftsdirektivet og implementeringsreglene.

De nye reglene om fjernsalg av varer fra næringsdrivende i ett land til forbruker i et annet land gjelder både ved handel mellom medlemsland (innad i EUs merverdiavgiftsunion) og ved handel fra næringsdrivende i tredjeland til forbrukere i EU. Reglene skiller seg en del for de to ulike typetilfellene. For Norge er det reglene vedrørende fjernsalg av småvarer fra næringsdrivende i tredjeland til forbrukere i EU som først og fremst har overføringsverdi, og det er disse som omtales nedenfor.

EUs regelverk er planlagt å tre i kraft 1. januar 2021.

Hovedendringene

Hovedendringene består i at det er vedtatt nye regler om avgiftsplikt ved fjernsalg av varer fra tredjeland. Særlig praktisk er bestemmelsen i artikkel 14a i merverdiavgiftsdirektivet. Her gjøres formidlere som gjennom elektroniske grensesnitt («electronic interface»), dvs. markedsplasser, plattformer, portaler og lignende, tilrettelegger for salg av varer til forbruker, til avgiftssubjekt ved fjernsalg av småvarer («deemed supplier obligations»). Vilkårene for at formidleren skal anses som avgiftssubjekt, er for det første at vedkommende tilrettelegger («facilitates») fjernsalg av varer som er importert fra tredjeland. For det andre at varene har en verdi som ikke overstiger 150 EUR, og for det tredje at varene selges ved hjelp av et elektronisk grensesnitt som markedsplass, plattform, portal eller lignende. Der vilkårene er oppfylt, anses vedkommende for både å ha mottatt og omsatt varene selv. Det ses dermed bort fra bakenforliggende salgsledd. Aktøren som driver det elektroniske grensesnittet, gjøres følgelig til primæravgiftspliktig. Der det ikke benyttes elektronisk grensesnitt, skal selgeren som utgangspunkt registrere seg i det forenklede systemet og beregne og betale merverdiavgift.

I implementeringsreglene artikkel 5b er det inntatt mer detaljerte bestemmelser om i hvilke tilfeller formidleren som driver det elektroniske grensesnittet, skal anses som tilbyder. Å tilrettelegge for salget skal forstås som bruken av et elektronisk grensesnitt som setter en kjøper og en selger, som selger sine varer via det elektroniske grensesnittet, i kontakt med hverandre og denne kontakten resulterer i et salg av varer via det elektroniske grensesnittet. En aktør skal likevel ikke anses å tilrettelegge salget der vedkommende (i) ikke fastsetter de generelle vilkårene for salget, (ii) ikke er involvert i betalingen og (iii) heller ikke er involvert i selve bestillingen eller leveringen av varen. En aktør skal heller ikke anses som tilbyder der vedkommende leverer bare én av følgende ytelser: gjennomføring av betaling, markedsføring for varer eller ren henvisning av kunder til andre grensesnitt der varene selges.

EU har allerede regler om registrering av tilbydere fra tredjeland ved salg av elektroniske tjenester (MOSS – Mini One Stop Shop). EUs nye regler innebærer at de utvider sitt nåværende regime for omsetning B2C fra tredjeland til også å gjelde småvarer (det nye systemet benevnes som Import One Stop Shop eller IOSS). Dette innebærer at tilbydere fra tredjeland, herunder Norge, kan velge å registrere seg i ett EU-land og gjennom denne registreringen, som gjøres elektronisk, beregne og betale merverdiavgift på varer til forbrukere i hele EU og med den sats som gjelder i det landet hvor forbrukeren er hjemmehørende. Registreringen gir ikke fradragsrett for inngående merverdiavgift.

Tilbydere som skal benytte IOSS-systemet, skal motta et unikt identifikasjonsnummer til bruk i den forenklede ordningen.

EU har i dag fritak for deklarering og avgift for «imports of negligable value», lignende 350-kronersgrensen i Norge, jf. Rdir. 2009/132/EC avsnitt IV. EUs grense er i dag på 22 euro. Medlemsland kan imidlertid velge å oppkreve merverdiavgift fra første krone ved import fra tredjeland. Etter de nye reglene skal denne grensen fjernes fra 2021. Det innebærer at det skal oppkreves merverdiavgift fra første krone. Videre er det ingen beløpsgrense for registrering i det nye systemet. Tilbydere skal registrere seg og betale merverdiavgift fra første salg inn til EU.

I tillegg til at tilbyderen kun trenger forenklet merverdiavgiftsregistrering i ett EU-land for å selge varer til forbrukere i hele EU, er det vedtatt flere forenklinger for slik import. De nærmere detaljene for EUs nye system, som skal tre i kraft 1. januar 2021, finnes i artikkel 369l til 369x i merverdiavgiftsdirektivet.

I implementeringsreglene artikkel 5c er det bestemt at der en tilbyder i god tro har forholdt seg til informasjon fra selgere eller andre tredjeparter og denne informasjonen viser seg å være uriktig, skal tilbyderen ikke holdes ansvarlig for eventuell mangelfull innbetaling av merverdiavgift.

I artikkel 369m nr. 1 (c) i merverdiavgiftsdirektivet er det bestemt at enhver avgiftspliktig person som er etablert i et tredjeland som EU har inngått en avtale om gjensidig bistand med som svarer til reglene i Rdir. 2010/24/EU og Rådsforordning 904/2010/EU, kan registrere seg direkte i IOSS. Det er kun Norge som har inngått en slik avtale med EU. Dette innebærer at norske næringsdrivende som selger varer i dette segmentet i EU, ikke trenger å oppnevne en representant. Selgere fra andre tredjeland må oppnevne en representant, se nærmere artikkel 369m nr. 1 (b) i merverdiavgiftsdirektivet.

I artikkel 369m flg. i merverdiavgiftsdirektivet og implementeringsreglene er det gitt detaljerte bestemmelser om registrering, rapportering, skattemelding, valuta, oppbevaring av opplysninger mv.

Etter dagens regelverk behandles salg av varer fra tilbyder utenfor EU til mottaker i EU som avgiftspliktig innførsel av varer, jf. artikkel 30 jf. artikkel 2 nr. 1 (d) i merverdiavgiftsdirektivet. Som i Norge inntrer avgiftsplikten ved selve innførselen, og det er mottakeren som er ansvarlig for å betale merverdiavgiften. I det nye systemet endres dette som nevnt for varer som har en verdi som ikke overstiger 150 EUR, forutsatt at varen ikke ilegges særavgifter. Her skal tilbyderen oppkreve merverdiavgift, og avgiftsplikten inntrer før varen kommer til grensen. I artikkel 66a og artikkel 369n i merverdiavgiftsdirektivet er det fastsatt at avgiftsplikten oppstår på det tidspunktet betalingen aksepteres. Tidspunktet er nærmere presisert i artikkel 41a i implementeringsreglene.

For å unngå dobbeltbeskatning av varer som håndteres i IOSS, er det nødvendig at varene fritas for merverdiavgift ved selve innførselen. Et slikt fritak er gitt i artikkel 143 (ca) i merverdiavgiftsdirektivet, som bestemmer at der merverdiavgift betales etter IOSS-systemet, skal selve innførselen av varen fritas fra merverdiavgift. En forutsetning for fritak er at tollmyndighetene i importstaten senest på tidspunktet for innsending («lodging») av importdeklarasjon forsynes med tilbyders unike IOSS-identifikasjonsnummer, slik at dette kan verifiseres automatisk.

Nye vareførselsregler

EU er i ferd med å utvikle en ny importdeklarasjon for sendinger som omfattes av IOSS. Den nye importdeklarasjonen skal inneholde færre krav til data enn ordinær tolldeklarasjon. Det skal altså utvikles et redusert datasett slik at tilbyder på en enkel måte skal kunne fylle ut deklarasjonen. Når tollvesenet ser at den importerte varen kommer fra en registrert plattform eller selger og har mottatt den forenklede deklarasjonen før varen kommer til EU, vil det ikke være nødvendig med noen fiskal sjekk av varen. Sikkerhetskontroll, herunder kontroll av om det er restriksjonsbelagte eller ulovlige varer, skal på vanlig måte utføres som en del av importen til EU.

Det nye reduserte datasettet skal være harmonisert. En vesentlig grunn til at EU ikke innfører avgiftsinnkreving gjennom IOSS før 2021, er at de nye deklarerings- og informasjonsløsningene til tolletatene og det internasjonale postvesenet først må utvikles og innføres. Det er 28 nasjonale tollvesen i EU, som alle må ha tid til å få på plass nødvendige IT-løsninger for å håndtere den nye forenklede behandlingen av varer.

Alternativ løsning der den forenklede ordningen ikke benyttes

Alternativet til den forenklede ordningen med å registrere seg i IOSS, er oppkreving av merverdiavgift på grensen. Dette alternativet forutsettes å være en mindre attraktiv løsning for tilbydere av en viss størrelse, idet dette vil være mer ressurskrevende for både tilbyder og myndigheter, og det vil sannsynligvis ta lenger tid å få varen frem til forbruker. For å unngå et for stort volum av varer hvor merverdiavgift må oppkreves på grensen, innfører EU en «fallback-løsning» for å håndtere omsetning som ikke går i IOSS-ordningen. Denne løsningen innebærer at postbefordrer eller speditør som presenterer varen på grensen, skal oppkreve merverdiavgift fra forbruker og betale denne på månedlig basis, eventuelt med en standard merverdiavgiftssats.

12.4.3 Australia og New Zealand

Australia innførte 1. juli 2018 en ordning som innebærer at merverdiavgift (General Sales Tax – GST) på småforsendelser av varer i større grad beskattes i Australia. Ordningen gjelder for varer med verdi under 1 000 AUD (om lag 6 000 kroner) sendt fra utlandet til forbruker i Australia. Ordningen er innrettet slik at denne typen omsetning anses som innenlands omsetning. Det innebærer at utenlandske selgere av varer med lav verdi blir likestilt med australske næringsdrivende, det vil si at de alminnelige reglene i merverdiavgiftsregelverket kommer til anvendelse, herunder som utgangspunkt plikt til registrering i det ordinære merverdiavgiftsregisteret. De utenlandske tilbyderne har imidlertid mulighet til å registrere seg i en forenklet registreringsordning. Registreringsgrensen er omsetning over 75 000 AUD per år (om lag 460 000 kroner).

Vilkår for avgiftsplikt er at salget av varen skjer til forbruker i Australia og at selgeren tilrettelegger leveransen. Avgiftsplikten omfatter ikke bare selger i avtalerettslig forstand, men også formidlere av slike varesalg via elektroniske grensesnitt. Videre er det avgiftsplikt for såkalte «redeliverers», det vil si aktører som tilbyr videresending av varer som er anskaffet i geografiske områder hvor selgere ikke leverer varer direkte til australske forbrukere. Primæravgiftsplikten hviler på formidlerne som driver de elektroniske grensesnittene, på samme måte som under EUs system.

I motsetning til løsningen som er valgt i EU, har ikke Australia fjernet fritaket for merverdiavgift ved innførsel av varer med lav verdi. Fritaksgrensen på 1 000 AUD – som gjelder både merverdiavgift, særavgifter og toll – gjelder fortsatt for varer som ikke anses som innenlands omsetning. Dette vil være vareforsendelser med verdi under 1 000 AUD og hvor tilbyder ikke omsetter for mer enn 75 000 AUD inn til Australia per år og derfor ikke er registreringspliktig. Regler om vareførsel og tollprosedyrer er ikke endret.

I New Zealand er det vedtatt en lignende ordning som i Australia, med planlagt ikrafttredelse 1. desember 2019. Registreringsgrensen i New Zealand er omsetning over 60 000 NZD per år (om lag 345 000 kroner), og grensen for varer med lav verdi er 1 000 NZD (om lag 5 750 kroner). Samtidig er gjeldende fritaksgrenser for toll og særavgifter oppjustert til 1 000 NZD. Varer i dette segmentet kan dermed i sin helhet håndteres i den forenklede ordningen uten at det tilkommer tilleggsprosedyrer og ekstrabetaling (gebyrer) for betaling av toll og særavgift.

12.5 Høringen

12.5.1 Innledning

Finansdepartementet sendte 6. juni 2019 et forslag om å fjerne avgiftsfritaket for varesendinger av mindre verdi («350-kronersgrensen») på høring. Forslaget var en oppfølging av anmodningsvedtak fra Stortinget nr. 85 (2018–2019). Høringsfristen var 5. august 2019. Departementet har mottatt 50 høringssvar med realitetsmerknader. Nedenfor gjengis først hovedpunktene i høringsforslaget og deretter høringsinstansenes merknader til forslaget.

12.5.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo å oppheve fritakene for merverdiavgift og særavgifter ved innførsel av varer med verdi under 350 kroner. Forslaget innebærer at Norge benytter sin beskatningsrett for dette segmentet. Videre vil forslaget sikre nøytralitet ved at merverdiavgift og særavgifter oppkreves likt for innenlands omsetning og fjernsalg av varer fra utlandet. Et viktig hensyn bak utformingen av høringsforslaget var også å sikre effektiv varehandel.

For å nå formålet om oppkreving av merverdiavgift for lavverdisendinger fra virksomheter i utlandet til norsk forbruker, foreslo departementet en ny forenklet ordning for registrering, rapportering, beregning og betaling av merverdiavgift for varesendinger med verdi under 3 000 kroner. I den nye ordningen er plikten til å beregne og betale merverdiavgift lagt på den utenlandske tilbyderen, i motsetning til dagens regelverk der det er forbrukeren som skal beregne og betale merverdiavgift som del av tolldeklarasjonen. Det er foreslått at eksisterende VOES-ordning for elektroniske tjenester utvides til også å omfatte tilbydere av varer utenfor merverdiavgiftsområdet. Aktører som driver elektroniske grensesnitt, dvs. plattformer, elektroniske markedsplasser, portaler mv., som tilrettelegger for salg av varer, samt selgere med nettbutikk, app-butikk e.l., skal registrere seg i den forenklede registreringsordningen for varesendinger B2C (VOSC – VAT On Small Consignment).

Det er foreslått at registreringsplikten skal påhvile «tilbyder». «Tilbyder» omfatter ikke bare selger i tradisjonell forstand, men også formidler. Det vil si at blant annet en formidler som driver en elektronisk markedsplass mv., anses som «tilbyder». Der en selger omsetter sine varer via en formidler, er det foreslått at formidleren skal registreres. Dette innebærer at det etableres et registreringshierarki, der avgiftsplikten primært påhviler formidleren (det elektroniske grensesnittet). Der formidleren plikter å registrere seg, skal bakenforliggende salgsledd ikke registrere seg.

Forslaget legger opp til at innholdet av begrepet «tilbyder» skal forstås på samme måte som i VOES-ordningen. Det må foretas en helhetsvurdering, der vurderingstemaet særlig vil være om aktøren kan sies å tilrettelegge varesalget til norsk forbruker. Tilrettelegging skal forstås som at tilbyderen skaper kontakt mellom en vareleverandør og en forbruker, og at denne kontakten resulterer i en vareleveranse. Det er gitt anvisning på at terskelen for å anses som «tilbyder» skal være lav, og at kun begrenset befatning med transaksjonen er tilstrekkelig. Sentrale momenter ved vurderingen skal ifølge høringsforslaget være om aktøren – direkte eller indirekte – er involvert i håndtering av bestilling og leveranse av varen, betalingsprosessen og utforming av leveringsvilkår. Vurderingen skal ikke knyttes til avtaleforhold mellom partene, og en indirekte innflytelse skal være tilstrekkelig for å anses som tilbyder. En aktør som bare håndterer betaling for varen, skal imidlertid ikke anses som tilbyder. Det samme gjelder en aktør som bare markedfører eller lister opp varene eller bare henviser kunder til andre elektroniske grensesnitt. Det er forutsatt at den foreslåtte subjektavgrensningen vil ha tilnærmet samme innretning som tilsvarende ordninger i EU og Australia. Det er særlig vist til EUs løsning. Det er ikke foreslått krav om at den utenlandske tilbyderen skal ha en stedlig representant i Norge.

Høringsforslaget legger opp til at beløpsgrensen for registrering i VOSC skal være 50 000 kroner, det vil si samme grense som for å registrere seg i Merverdiavgiftsregisteret og i VOES-ordningen. Ved beregning av beløpsgrensen skal også annen merverdiavgiftspliktig omsetning i merverdiavgiftsområdet inngå, herunder omsetning som faller inn under VOES-ordningen.

Det er foreslått at det utstedes unike VOSC-numre til tilbydere, og at dette nummeret må inkluderes i digital forsendelsesinformasjon fra avsender samt på den fysiske merkingen av forsendelsen. Dette nummeret vil utgjøre beviset for at avsender har ansvar for beregning og betaling av merverdiavgift, slik at det ikke skal beregnes merverdiavgift ved innførsel. Departementet ba om innspill til hvordan slik merking kan gjennomføres på en effektiv måte.

Høringsforslaget legger opp til å opprettholde dagens fritak for deklarering for varer med verdi under 350 kroner. Dette vil sikre at handelen i dette segmentet vil foregå omtrent som før. I EU arbeides det som nevnt med en forenklet deklarasjonsordning for varesendinger som inngår i den forenklede ordningen (IOSS). En slik forenklet deklarasjonsordning er ikke foreslått i høringsnotatet. Bakgrunnen er i hovedsak at Tolletaten og Posten mener det vil være svært vanskelig å få på plass nye elektroniske løsninger for effektiv håndtering av varestrømmen innen 2020. Det gis imidlertid uttrykk for at det vil arbeides med sikte på å få på plass en forenklet deklarasjonsordning fra 2021.

I høringsnotatet er det foreslått at fritaket for toll oppjusteres fra dagens 350 kroner til 3 000 kroner for vare som sendes til forbruker som mottaker. Alkoholholdige drikkevarer, tobakksvarer og næringsmidler er ikke foreslått omfattet av tollfritaket. Bakgrunnen for å oppjustere fritaket er å sikre at den forenklede ordningen blir tilstrekkelig effektiv for de utenlandske tilbyderne. Det vises til at fastsetting av toll vil gjøre den forenklede ordningen mindre effektiv og attraktiv. I høringsnotatet er det uttalt at departementet vil vurdere om tollfritaket skal gjøres betinget av at ordningen med samlefortolling benyttes. Videre er det pekt på at fjerning av avgiftsfastsetting fra tollprosedyrene, kombinert med et fritak for toll, vil lette de administrative byrdene for speditører i så stor grad at det er forventet at gebyret for tolldeklarering vil synke fra dagens nivå.

I tillegg til nevnte beløpsgrenser og avgrensninger har departementet foreslått at enkelte varer skal unntas fra den forenklede ordningen. Det gjelder for det første alkoholholdige drikkevarer, tobakksvarer og restriksjonsbelagte varer. Videre gjelder det næringsmidler, det vil si enhver mat- eller drikkevare og enhver annen vare som er bestemt til å konsumeres av mennesker, jf. merverdiavgiftsloven § 5-2. Bakgrunnen er dels at næringsmidler ilegges merverdiavgift med redusert sats (15 pst.) og dels at enkelte næringsmidler ilegges særavgifter. I høringsnotatet fremheves det at et viktig hensyn bak utformingen av den forenklede ordningen er å utelukke kompliserende elementer, og det vises særlig til at det vil være urimelig å kreve at utenlandske aktører som selger varer inn til Norge, skal ha inngående kjennskap til det norske særavgiftssystemet. Det er derfor foreslått at næringsmidler behandles som i dag, det vil si at kjøperen betaler særavgiftene ved henting eller mottak av varen. Etter fjerning av fritaket for varer med verdi under 350 kroner vil avgiftsfastsettelsen av både merverdiavgift og særavgifter skje fra første krone. Høringsforslaget legger opp til at dagens tollfritak for varer med verdi under 350 kroner oppheves for næringsmidler.

12.5.3 Høringsinstansenes merknader

Innledning

Høringsinstansene er i det vesentlige positive til avviklingen av avgiftsfritaket for varesendinger av mindre verdi. Unntaket er privatpersonene, som særlig frykter at avvikling av fritakene vil medføre at småsendingene ilegges høye gebyrer. Det har kommet en rekke innspill til den nærmere utformingen av den nye ordningen, herunder definisjonen av «tilbyder», beløpsgrenser for tollfritak og deklarasjonsfritak, merking av varer og kontroll med vareførselen, samt ikrafttredelsestidspunktet for endringene. I det følgende gjengis hovedpunktene.

Tidspunkt for ikrafttredelse

Business at OECD (BIAC), som blant annet representerer flere store utenlandske elektroniske plattformer som tilbyr varesendinger til norske forbrukere, uttrykker stor bekymring for at det er foreslått at regelverket skal tre i kraft 1. januar 2020. BIAC fremhever viktigheten av å gi virksomhetene tilstrekkelig tid fra vedtakelse av lovbestemmelser til ikrafttredelse. Det uttales at dette er spesielt viktig innenfor e-handel, der det er mange involverte parter, blant annet plattformer, selgere, transportører, betalingsformidlere mv., av ulik størrelse og nasjonalitet. BIAC viser til at Australia, New Zealand og EU alle har lagt opp til langt romsligere frister for virksomheter og myndigheter. BIAC mener at de digitale markedsplassene vil trenge mellom ni og tolv måneder for å få på plass nødvendig digital infrastruktur for å være i stand til å overholde de nye kravene. BIAC anbefaler å følge EU med ikrafttredelse av det nye regelverket 1. januar 2021. PitneyBowes, som er et stort logistikkselskap som opererer i markedet med småsendinger av varer, og Wish, som er en stor e-handelsplattform, fremhever det samme. Wish peker på at korte og rigide prosesser vil skape kaos for forbrukerne og kollaps i netthandel fra utlandet. BIAC, Wish og PitneyBowes mener at det er viktig at myndighetene anlegger en pragmatisk og fleksibel tilnærming den første perioden, spesielt dersom endringene trer i kraft allerede i 2020. Videre understrekes viktigheten av god informasjon og veiledning.

Forbrukerrådet mener også omleggingen bør avvente til 2021 i tråd med EU, og viser til at det i Australia har tatt tid å få på plass et godt system som er gjennonført i alle ledd av verdikjeden. Tolldirektoratet mener det vil bli utfordrende å få på plass tilfredsstillende løsninger fra 1. januar 2020, men legger til grunn at det vil bli en mellomperiode før endelig ordning er på plass og at enkelte av løsningene i forslaget er midlertidige.

NHO, NHO Service og Handel, NHO Mat og Drikke, Kosmetikkleverandørenes Forening og Frisørleverandørenes forening mener det er viktig å avvikle 350-kronersfritaket så raskt som mulig.

Begrepet «tilbyder»

Enkelte høringsinstanser har pekt på at begrepet «tilbyder» bør presiseres. Trengvig AS mener tilbyderbegrepet i VOES-ordningen ikke nødvendigvis er overførbart til VOSC-ordningen. Det vises til at det i VOSC-ordningen vil oppstå flere problemstillinger knyttet til import, stopp og kontroll av varen, tapte leveranser, feil, uavhentede varer mv. Videre påpeker Trengvig AS at i VOES-ordningen så har kjøperen større sikkerhet for levering, idet leveringen av elektroniske tjenester skjer umiddelbart, mens for varer så vil det kunne oppstå problemer mellom betaling og levering. Da må ansvarsforholdene, herunder refusjon av merverdiavgift, være klare.

Advokatforeningen understreker at formidling og mellommannsforhold i praksis vil kunne bestå av samarbeid og verdikjeder med flere aktører i flere land, og hvor det ofte foreligger komplekse avtale- og betalingsstrukturer. Flere aktører kan ha en rolle som vil kunne kvalifisere som «tilbyder» slik dette er beskrevet i høringsnotatet. Advokatforeningen viser til at EUs VOES-ordning har en omfattende veiledning (Explanatory Notes) der det er detaljert beskrevet hvem som er tilbyder. Advokatforeningen mener dette gir god forutsigbarhet, men at høringsforslaget er noe mer utydelig og gir rom for tolkningstvil. Advokatforeningen mener det bør vurderes å utforme en legaldefinisjon, alternativt grundige retningslinjer. Skattedirektoratet mener det bør vurderes å harmonisere tilbyderbegrepet med EUs tilbyderbegrep.

Virke etterlyser tydeligere regulering av hvem som er primæransvarlig for oppkreving og innberetning, og mener at selger og formidler bør kunne holdes solidarisk ansvarlige ved manglende etterlevelse. Revisorforeningen understreker viktigheten av at det utarbeides klare regler for registreringsplikten slik at det ikke oppstår tvil om når kjøp skal følge den nye ordningen og når kjøp skal håndteres som i dag.

Merking av vareforsendelsene

Når det gjelder spørsmålet om merking av varer, understreker Tolldirektoratet viktigheten av at VOSC-merkingen er plassert utenpå sendingene og at den er entydig og maskinlesbar. Posten viser til at det foregår et internasjonalt arbeid for å løse problemstillingene knyttet til merking, der en viktig del av arbeidet er utarbeiding av felles standarder for fysisk og elektronisk merking gjennom Universal Postal Union (UPU) Standards Board. Dette arbeidet er planlagt ferdigstilt til 2021, da EUs løsning forutsettes å tre i kraft. Posten fraråder sterkt å innføre ordninger som fraviker fra de internasjonale standardene.

NHO Logistikk og Transport ser i utgangspunktet ikke behov for fysisk merking av varene. Det vises til at alle varer som håndteres i VOSC-ordningen vil ha elektronisk informasjon. Skulle man likevel kreve fysisk merking, vil det måtte lages systemer som er vanskelige å få gjennomført internasjonalt. NHO Logistikk og Transport mener dette i så fall vil vanskeliggjøre innføring 1. januar 2020.

Virke mener det bør kreves fysisk merking av pakkene med VOSC-nummer, som bør kunne leses maskinelt og med bokstaver.

Wish og BIAC fremhever viktigheten av at private aktører og tilbyderne får detaljert oversikt over hva som kreves for å unngå dobbeltbeskatning.

Deklarasjonsfritak

Forbrukerrådet støtter et deklarasjonsfritak for varer med verdi under 350 kroner, samtidig som det fremheves at kontrollbehovet må ivaretas. NHO Logistikk og Transport og Tolldirektoratet støtter at deklarasjonsfritaket opprettholdes midlertidig, og mener det er en praktisk riktig tilnærming for å få systemet på plass inntil elektroniske løsninger for forhåndsinformasjon og forenklet deklarasjonsordning er på plass. Tolldirektoratet åpner for at det i denne overgangsperioden ikke er nødvendig å avgi innførselsdeklarasjon for VOSC-sendinger med verdi opp til 3 000 kroner, forutsatt at det avgis forhåndsinformasjon slik at Tolletaten kan foreta tilstrekkelig risikovurdering.

Posten mener det er avgjørende for en vellykket innføring av det forenklede systemet i 2020 at dagens deklarasjonsfritak for varer med verdi under 350 kroner videreføres. Posten har ikke mulighet til ensidig å få systemer og løsninger på plass, men må avvente internasjonale løsninger. Det vil medføre betydelige ulemper dersom deklarasjonsfritaket fjernes før internasjonale løsninger er på plass, som betydelig fortollingsgebyr som gjør at forbrukerne i praksis mister muligheten til å kjøpe billige småsendinger. For å redusere risikoen for at utenlandske tilbydere velger bort Norge, foreslår Posten at deklarasjonsfritaket heves til 3 000 kroner, og at det også vurderes å øke det til 5–6 000 kroner. Wish peker på det samme, og mener også at tollfritaket bør økes tilsvarende. Posten mener for øvrig at utvidelse av deklarasjonsfritaket til 3 000 kroner kombinert med heving av tollfritaket til 3 000 kroner vil kunne gi grunnlag for at betalingen til Posten for fortolling bortfaller.

NHO mener prinsipielt at det ikke bør gjelde et fortsatt deklarasjonsfritak for varer med verdi under 350 kroner, men ser at det kan være nødvendig for å få på plass regelverket fra 2020. Statistisk sentralbyrå mener at et deklarasjonsfritak for varer med verdi under 350 kroner vil være negativt for tilgangen til statistiske data, men har forståelse for at det ikke innføres deklarasjonsplikt for sendinger med verdi under 350 kroner før det foreligger hensiktsmessige tekniske løsninger. Virke er negative til et deklarasjonsfritak for varer med verdi under 350 kroner, idet et slikt fritak antagelig vil medføre lav kontroll fra Tolletaten.

Heving av tollfritaket fra 350 til 3 000 kroner for sendinger som inngår i VOSC-ordningen

Norsk Sportsbransjeforening, Virke, og LO er negative til å heve tollfritaket for varer som inngår i den forenklede ordningen – i praksis enkelte klær og tekstiler – fra dagens 350 til 3 000 kroner. Norsk Sportsbransjeforening og Virke mener norsk tekstilbransje ikke kan leve med så ulike konkurransevilkår, mens LO særlig fremhever at økt fritak for toll ved innførsel til privatpersoner vil sette norske arbeidsplasser i fare. Virke mener et alternativ er å fjerne tekstiltoll generelt, det vil si også for næringsdrivende. NHO mener det ikke er hensyn i tollregelverket som tilsier at klær og tekstiler under 3 000 kroner skal fritas fra toll, og mener som Virke at toll i så fall bør fjernes generelt. NHO ser imidlertid at det foreslåtte tollfritaket kan være en forenkling for transport- og logistikkbransjen. NHO Service og Handel er inne på det samme, og mener at en eventuell heving av tollfritaket må følges nøye. Også Tolldirektoratet er kritiske til å heve tollfritaket til 3 000 kroner.

Forbrukerrådet, Komplett Group, Posten, NHO Logistikk og Transport og Wish er positive til å heve tollfritaket.

NHO Logistikk og Transport og Tolldirektoratet er kritiske til at et eventuelt økt fritak for toll gjøres betinget av samlefortolling.

Ansvarsbegrensning for de elektroniske plattformene og speditørene

BIAC påpeker at de utenlandske plattformene er avhengige av informasjon fra tredjeparter (selgerne som selger via plattformene) for å oppfylle sine plikter under den nye forenklede ordningen. BIAC viser til at både OECDs rapport og EU-systemet har klausuler om ansvarsbegrensning der tilbyder i god tro har forholdt seg til informasjon fra selgere eller andre tredjeparter og denne informasjonen viser seg å være uriktig. BIAC mener Norge må innføre en slik ansvarsbegrensning.

NHO Logistikk og Transport mener at speditørene – som må stole på de opplysningene de får fra tilbyder – ikke kan ha noe ansvar for eventuell uriktig avgiftshåndtering.

Kontroll med vareførselen

Tolldirektoratet fremhever viktigheten av at mulighetene for kontroll med restriksjonsbelagte og ulovlige varer ikke svekkes. Tolldirektoratet viser videre til at salgsdokument/faktura er det viktigste internasjonale handelsdokumentet og et sentralt grunnlagsdokument ved kontroll med vareførselen, og mener det er nødvendig at et dokument med varens egenskaper følger varen. For Tolldirektoratet er det også viktig å kunne identifisere selgeren av varen og ikke bare plattformen (der plattformen anses som «tilbyder»).

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) uttrykker bekymring knyttet til netthandel og innførsel av utgangsstoffer for eksplosiver. Det fremheves at det finnes mindre data knyttet til lavverdisendinger enn andre sendinger. DSB ser positivt på tiltak som kan gjøre det mindre tilgjengelig å bestille utgangsstoffer fra utlandet, slik som fjerning av fritakene for lavverdisendinger. DSB mener imidlertid at det fra et sikkerhetsperspektiv ville vært ønskelig at fritaket for deklarering fjernes.

NHO Service og Handel mener det er essensielt at innkrevingen blir tilstrekkelig effektiv, og at dette betinger at kontrollen er tilstrekkelig. Komplett Group påpeker det samme, og fremhever også at det blir viktig med kontroll av vareimporten under grensen for tollfritak for å avdekke ulovlige og farlige varer.

Hensynet til forbrukerne

Privatpersonene som har gitt høringssvar er gjennomgående bekymret for at forslaget vil innebære at innførsel av varer med lav verdi blir for dyrt. Det er først og fremst økte gebyrer, og ikke selve betalingen av merverdiavgift, som bekymrer. Det pekes på at dagens gebyr til for eksempel Posten på 158 kroner (dette er dagens gebyr for henholdsvis forenklet fortolling og ekspedisjon egenfortolling og lagerkostnad) vil utgjøre et uovervinnelig økonomisk hinder for import av varer med lav verdi, som for eksempel billige komponenter til elektronikk som kan koste så lite som 10 kroner. En del fremhever også at mange av varene som importeres i dette prissegmentet, ikke finnes i norske butikker.

Norway Makers viser til at små tilbydere som omsetter for under 50 000 kroner, ikke vil være registreringspliktige i henhold til forslaget. Konsekvensen kan være at disse velger ikke å selge sine produkter til norske forbrukere, eller at varer selges uten forhåndsbetalt merverdiavgift slik at varene dermed går til vanlig tollbehandling med de gebyrer det vil medføre. Det vises til at Posten i dag krever 341 kroner for ordinær fortolling.

Forbrukerrådet mener det er viktig at systemet også utformes for forbrukerne. Det innebærer blant annet at systemet for import av småsendinger fortsatt må være enkelt og ubyråkratisk, sikre effektiv vareflyt og at småvarer bør kunne sendes direkte til utleveringssted eller postkasse som i dag. Forbrukerrådets hovedanliggende er å forhindre at fortollingsgebyret for varer med lav verdi gjør at disse blir urimelig dyre. I så måte mener Forbrukerrådet at forslaget om ny og forenklet ordning for registrering, rapportering, fastsetting og betaling av merverdiavgift vil være et viktig skritt i riktig retning, men påpeker at forbrukerne vil kunne oppleve vanskeligheter med å handle av mindre aktører som ikke registrerer seg i VOSC-ordningen.

Posten mener det er kritisk at utenlandske tilbydere ikke velger bort Norge som følge av krav til kontroll og fortolling som hemmer varestrømmen og eventuelt utløser høye fortollingskostnader. Også Spekter fremhever viktigheten av at regelverket knyttet til import gjøres mest mulig enkelt og praktikabelt for så vel transportører, bedrifter og privatpersoner.

Næringsmidler

Orkla, Folkehelseinstituttet, Forbrukerrådet og Virke støtter forslaget om at næringsmidler holdes utenfor den forenklede ordningen, slik at merverdiavgift, særavgifter og toll beregnes av kjøper ved fortolling av varene.

Også NHO mener regelverket for særavgiftene er vanskelig tilgjengelig og at det derfor er fornuftig å holde næringsmidler utenfor den forenklede ordningen, men mener samtidig at det vil være positivt om det kan etableres forenklede systemer også for særavgiftene.

Posten mener at dersom alle næringsmidler må tollbehandles som restriksjonsvarer, vil privatimport av slike varer raskt stoppe opp. Posten mener derfor at det bør arbeides med å finne løsninger som muliggjør privatimport av enkelte typer næringsmidler samtidig som man løser dagens problemer med omgåelse av særavgifter ved nettsalg fra utlandet.

LO mener det er uheldig at kjøperen må betale særavgifter og merverdiavgift ved innførsel av næringsmidler, og mener at utenlandske aktører må kunne forholde seg til gjeldende regler for merverdiavgift og særavgifter.

Alternativ modell for oppkreving av merverdiavgift

Virke stiller spørsmål ved ordningen om å gjøre tilbyder til avgiftspliktig og ansvarlig for å beregne og betale merverdiavgift. Virke mener det er for usikkert om den foreslåtte ordningen kan håndheves på en måte som sikrer reell likebehandling av norske og utenlandske tilbydere, og frykter at få selskaper vil registrere seg på kort sikt. Virke mener derfor at selgere enten bør registrere seg for merverdiavgift på ordinært vis eller at mottaker – som i dag – holdes ansvarlig for merverdiavgift og toll. Virke mener at EUs løsning bør velges så snart som mulig og senest fra 1. januar 2021.

Uavhengig av hvilket subjekt som skal innbetale merverdiavgift, peker Virke på en del tiltak som bør vurderes for å sikre effektiv oppkreving av avgift. Virke nevner blant annet tydeligere ansvarsregler, aktiv oppfølging og kontroll av utenlandske aktører, tilgjengeliggjøring av hvilke selskaper som omfattes av VOES- og VOSC-ordningen, regler som gjør det mulig å holde transportør og speditør ansvarlig for oppkreving av merverdiavgift på varer som kommer til Norge med mangelfulle opplysninger, intensivert kontroll av brevpost, samt at det bør vurderes enklere kontroll av VOSC-merkede pakker enn av andre pakker for å gi insentiver til registrering. Virke mener utenlandske aktører må ha samme plikter som norske når det gjelder bokføring og regnskap.

Om VOSC-registeret mv.

Skattedirektoratet mener VOSC-registeret bør være offentlig og lett tilgjengelig. Dette vil gi insitament til etterlevelse, og vil gjøre at forbrukere kan være tryggere på etterlevelse. Videre mener Skattedirektoratet at det bør etableres en oppslagsordning som gir den utenlandske tilbyderen mulighet til å undersøke om den norske kjøperen er registrert med organisasjonsnummer i Foretaksregisteret. Dette for å hjelpe tilbyderen med å avgjøre om kjøperen er næringsdrivende.

12.6 Vurderinger og forslag

12.6.1 Innledning

Som hovedregel er all innenlands omsetning av varer merverdiavgiftspliktig, herunder omsetning av varer med verdi under 350 kroner. Dette gjelder uavhengig av om kjøperen eller mottakeren av varen er næringsdrivende, offentlig virksomhet eller en privatperson. Innførsel av varer med verdi under 350 kroner er derimot fritatt for merverdiavgift og særavgift. Varene ilegges heller ikke avgift i avsenderlandet, idet dette anses som avgiftsfri eksport. Varer med verdi under 350 kroner kan dermed kjøpes uten norsk og utenlandsk merverdiavgift og særavgift. Videre er varer med verdi under 350 kroner fritatt for tollavgift, og det foreligger heller ingen plikt til å tolldeklarere disse varene.

Nevnte fritak ved innførsel utgjør en betydelig konkurransevridning i disfavør av tilbydere som selger varer i merverdiavgiftsområdet. Dette taler for å utvide avgiftsplikten. Avgiftsbelastningen på forbruk bør være uavhengig av om varen er omsatt i eller innført til merverdiavgiftsområdet. Videre innebærer fritaket at Norge ikke anvender sin beskatningsrett på disse vareforsendelsene.

Med utviklingen av den digitale økonomien og det store volumet av småsendinger fra utlandet, innebærer dagens fritak for sendinger med verdi under 350 kroner at et betydelig forbruk ikke ilegges merverdiavgift. I tillegg til å skape konkurransevridninger, reduseres statens inntekter fra merverdiavgiften, som er ment å være en generell avgift på alt forbruk i merverdiavgiftsområdet. Også særavgiftene er for en stor del fiskalt begrunnet, og av den grunn er det uheldig at varer under 350 kroner kan innføres avgiftsfritt. I tillegg er særavgiftene delvis helsemessig begrunnet. Det er dermed uheldig også fra et helseperspektiv at varer som i Norge er belagt med særavgifter, kan innføres avgiftsfritt fra for eksempel Sverige.

På denne bakgrunn foreslår regjeringen å avvikle dagens fritak for merverdiavgift og særavgifter ved innførsel av varer med verdi under 350 kroner. Avviklingen vil innebære at det skal betales merverdiavgift og eventuell særavgift fra første krone, uavhengig av om leverandøren selger varen i merverdiavgiftsområdet eller sender den til mottaker i merverdiavgiftsområdet.

For å gjøre oppkrevingen av merverdiavgift så effektiv som mulig, foreslår regjeringen at ansvaret for å beregne og betale merverdiavgift legges på den utenlandske selgeren eller formidleren (markedsplassen, plattformen mv.), selv om varen omsettes utenfor merverdiavgiftsområdet før den innføres til forbrukeren. Det vises til punkt 12.6.2 for nærmere omtale av avgifts- og registreringsplikten.

En forutsetning for at utenlandske tilbydere skal være i stand til effektivt å beregne og betale merverdiavgift, er at prosedyrene for registrering og rapportering er enkle. Dette er også understreket i OECDs retningslinjer. Det foreslås derfor at eksisterende VOES-ordning utvides til å gjelde utenlandske tilbydere av varer med verdi opp til 3 000 kroner. Det innebærer at formidlere som ved bruk av elektroniske grensesnitt (markedsplass, plattform, portal eller lignende) tilrettelegger for salg av varer B2C, samt selgere som har nettbutikk, app-butikk e.l. som sender varer til forbrukere i Norge, gis mulighet til å registrere seg i en forenklet registreringsordning (VOSC – VAT On Small Consignment). Forslaget innebærer at Norge følger OECDs retningslinjer for hvordan merverdiavgiften skal håndteres for slike forsendelser. Det vises til punkt 12.6.9 til 12.6.11.

Regjeringen foreslår at enkelte varer ikke omfattes av tilbyders avgifts- og registreringsplikt. Dette gjelder for det første alkoholholdige drikkevarer, tobakksvarer og restriksjonsbelagte varer. Videre gjelder det næringsmidler. Næringsmidler ilegges merverdiavgift med redusert sats (15 pst.), og en del næringsmidler ilegges særavgifter. Begge disse elementene kompliserer avgiftshåndteringen. Det vil særlig være krevende for en utenlandsk tilbyder å måtte forholde seg til det norske særavgiftsregelverket. Konsekvensen av at disse varene ikke omfattes av tilbyders avgifts- og registreringsplikt, er at varesendingene deklareres på vanlig måte ved innførselen, og at det beregnes merverdiavgift, særavgifter og toll fra første krone som del av deklareringsprosessen. Det vises til punkt 12.6.4.

For varer hvor merverdiavgiften er forhåndsbetalt gjennom den forenklede ordningen, foreslås det forenklinger i vareførselen. Det er imidlertid nødvendig med merking av varene på en slik måte at de relevante aktørene, herunder Tolletaten og transportørene, får informasjon om at merverdiavgiften er forhåndsbetalt. Videre må Tolletaten sikres nødvendig informasjon om varene for å kunne foreta vareførselskontroll. Det vises til punkt 12.6.7.

Endelig foreslår regjeringen at fritaket for toll økes fra dagens 350 kroner til 3 000 kroner for sendinger som omfattes av den forenklede ordningen. En slik heving foreslås for at det nye systemet skal bli så enkelt som mulig, og anses nødvendig for å få utenlandske tilbydere til å registrere seg og betale merverdiavgift. For øvrig foreslår regjeringen å avvikle dagens fritak for toll for varer med verdi under 350 kroner. Det vises til punkt 12.6.5.

Samlet innebærer forslaget at utenlandske tilbydere av varer til norsk forbruker, ikke trenger å opparbeide seg inngående kunnskap om den norske tolltariffen eller det norske avgiftssystemet – de trenger kun å skille ut næringsmidler, alkoholholdige drikkevarer, tobakksvarer og restriksjonsbelagte varer. Tilbyderne trenger dermed bare å beregne og betale merverdiavgift med alminnelig sats. Dette anses nødvendig for å få tilbyderne til å registrere seg i den forenklede ordningen.

Lovforslaget er nærmere beskrevet nedenfor.

12.6.2 Omfanget av avgiftsplikten og registreringsplikten

Den foreslåtte VOSC-ordningen skal sikre nøytralitet ved at også forbruk av varer av mindre verdi kjøpt fra utlandet skattlegges med merverdiavgift, uten at selve innførselen av varene fordyres med prosedyrer som ville vært nødvendige dersom det skulle oppkreves innførselsmerverdiavgift. Departementet foreslår at dette gjennomføres ved at avgifts- og registreringsplikt oppstår der tilbyder leverer varer med lav verdi som innføres til forbruker i merverdiavgiftsområdet. Det vises til forslag til endringer i merverdiavgiftsloven §§ 3-1 annet ledd og 2-1 tredje ledd. Forslaget innebærer at tilbyder av vare skal beregne og betale merverdiavgift på vederlaget for leveransen, selv om omsetningen finner sted utenfor merverdiavgiftsområdet. Det vises til forslag til endringer i merverdiavgiftsloven § 11-2. Tilbyder omfatter både selger i tradisjonell forstand og formidler, se punkt 12.6.6.

Departementet bemerker at avgiftsplikten etter forslaget til § 3-1 annet ledd gjelder leveranser som ligger utenfor det som i dag anses å være avgiftspliktig innenlands omsetning, jf. Rt. 2006 s. 364. Forslaget innebærer at det etableres avgiftsplikt for omsetning som også har tilknytning utenfor merverdiavgiftsområdet. Dette er en fellesnevner for avgiftsplikten etter forslaget til § 3-1 annet ledd og avgiftsplikten for fjernleverbare tjenester og VOES-ordningen. En forutsetning for avgiftsplikt for omsetning som også har tilknytning utenfor merverdiavgiftsområdet, er at omsetningen har tilstrekkelig tilknytning til merverdiavgiftsområdet. Slik tilstrekkelig tilknytning foreligger der varen sendes til kunde i Norge. Det avgjørende for avgiftsplikten etter forslaget til § 3-1 annet ledd vil ikke være hvor tilbyder er fysisk etablert eller hjemmehørende, men derimot egenskaper ved leveransen. Avgiftsplikten vil omfatte salg av varer som innføres til mottaker i merverdiavgiftsområdet. Departementet viser for øvrig til forslaget til endringer i merverdiavgiftsloven § 7-2, som er betinget av at tilbyder beregner og betaler merverdiavgift for leveransen etter den forenklede registrerings- og rapporteringsordningen, se punkt 12.6.8. For slike sendinger avløses altså plikten til å betale innførselsmerverdiavgift av avgiftsplikten etter § 3-1 annet ledd.

Departementet foreslår videre at det er varer med verdi opp til 3 000 kroner som skal omfattes av avgiftsplikten etter merverdiavgiftsloven § 3-1 annet ledd. Det vises til forslag til ny bokstav f i merverdiavgiftsloven § 1-3 annet ledd, der departementet gis hjemmel til å gi forskrift om hva som menes med vare med lav verdi. Det foreslås at næringsmidler, alkoholholdige drikkevarer, tobakksvarer og restriksjonsbelagte varer ikke omfattes, hvilket innebærer at innførsel av disse varene håndteres etter dagens ordinære bestemmelser om innførsel. Det vises til punkt 12.6.4.

Som nevnt gjelder avgifts- og registreringsplikten etter §§ 3-1 annet ledd og 2-1 tredje ledd uavhengig av hvor tilbyder er fysisk etablert eller hjemmehørende. Den forenklede registreringsordningen (VOSC) skal imidlertid kun gjelde for tilbyder som ikke er hjemmehørende eller har forretningssted i Norge, og som bare skal beregne og betale merverdiavgift på varer som nevnt i § 3-1 annet ledd og tjenester nevnt i § 3-30 fjerde og femte ledd. Det vises til forslag til endringer i merverdiavgiftsloven § 14-4. En tilbyder som omfattes av avgiftsplikten etter § 3-1 annet ledd, men som faller utenfor § 14-4, må benytte ordinær registrering i Merverdiavgiftsregisteret. Dette vil tilsvare gjeldende VOES-ordning.

Departementet bemerker at forslaget er ment å sikre at det innenlandske forbruket av varer blir belastet med merverdiavgift, men bare én gang. Både forvaltnings- og rettspraksis viser at det kan være utfordrende å avgjøre hvorvidt en omsetning finner sted innenfor eller utenfor merverdiavgiftsområdet. Bestemmelsen i § 3-1 annet ledd er som nevnt ment å ramme tilfeller der det ikke foreligger avgiftspliktig innenlands omsetning. Departementet presiserer i den forbindelse at der en aktør lojalt innretter seg ved å avgiftsbelegge salg i utlandet av vare som innføres til mottaker i Norge, typisk ved at en plattform e.l. har betalt merverdiavgift gjennom VOSC-ordningen, så vil dette i seg selv tale mot at de samme leveransene skal anses for å ha etablert avgiftspliktig innenlands omsetning for vareselger.

Departementet foreslår at tilbyders avgifts- og registreringsplikt ikke skal gjelde for leveranser til næringsdrivende og offentlig virksomhet. For tilbyder kan det imidlertid være vanskelig å fastslå med sikkerhet om mottaker er en forbruker. Denne utfordringen blir ikke mindre ved at ett og samme subjekt både kan være næringsdrivende og privatperson. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det gis hjemmel til å fastsette forskrift som regulerer når tilbyder kan legge til grunn at mottaker ikke er næringsdrivende eller offentlig virksomhet. Det vises til forslag til merverdiavgiftsloven § 3-1 nytt sjette ledd. Departementet legger til grunn at slike forskriftsbestemmelser rent faktisk kan åpne for at også næringsdrivende og offentlige virksomheter foretar kjøp under VOSC-ordningen. Ettersom tilbyder registrert i VOSC-ordningen ikke vil ha plikt til å utstede salgsdokumentasjon som oppfyller bokføringsregelverkets krav, vil slike kjøp ikke bli dokumentert på samme måte som annen merverdiavgiftspliktig innførsel og anskaffelse. Det vises til punkt 12.6.10. Næringsdrivende eller offentlig virksomhet som kjøper varer fra slik tilbyder, vil dermed kunne være uten dokumentasjon for inngående merverdiavgift. Departementet legger til grunn at anskaffelsen i så fall ikke vil gi rett til fradrag eller kompensasjon for den merverdiavgiften som kjøpet er belastet med.

12.6.3 Beløpsgrense for registrering

Departementet foreslår at den ordinære grensen for registreringsplikt skal gjelde for tilbydere som blir avgifts- og registreringspliktige etter forslaget til merverdiavgiftsloven §§ 3-1 annet ledd og 2-1 tredje ledd, det vil si omsetning som til sammen har oversteget 50 000 kroner i en periode på tolv måneder. Ved vurderingen av om registreringsgrensen er passert, ses det også hen til annen avgiftspliktig omsetning i Norge, herunder omsetning som faller inn under VOES-ordningen. Begrunnelsen for å ha en beløpsgrense for norske virksomheter gjør seg gjeldende også for utenlandske aktører. Virksomheter med veldig lav omsetning inn til Norge bør ikke belastes med en plikt til å registrere seg.

Departementet ser imidlertid at det kan være ønskelig for virksomheter med lav omsetning til Norge å registrere seg i VOSC-ordningen. Det skyldes at varer som håndteres i VOSC-ordningen vil gå inn i et forenklet løp over grensen, hvilket gir grunnlag for en forventning om lave gebyrer for tolldeklarering mv. Det vises til punkt 12.6.7. Departementet foreslår derfor at virksomheter som har omsetning i Norge under beløpsgrensen på 50 000 kroner gis rett til å registrere seg VOSC-ordningen.

For tilbydere i VOES-ordningen er det åpnet for registrering etter forenklet registreringsordning «før samlede leveranser har oversteget beløpsgrensen» på 50 000 kroner i løpet av en periode på tolv måneder, jf. § 14-4 annet ledd. En forutsetning etter dagens bestemmelse er at tilbyderen kommer til å overstige beløpsgrensen. Departementet foreslår at også tilbydere av elektroniske tjenester omfattet av merverdiavgiftsloven § 3-30 fjerde og femte ledd, jf. § 2-1 tredje ledd, gis rett til å registrere seg selv om beløpsgrensen på 50 000 kroner ikke overstiges.

Departementet viser til forslag til endring av merverdiavgiftsloven §§ 2-1 tredje ledd og 14-4 første og annet ledd.

12.6.4 Nærmere om hvilke typer varer som omfattes

I høringsnotatet ble det foreslått at enkelte varer unntas fra tilbyders avgiftsplikt. Det gjelder for det første alkoholholdige drikkevarer, tobakksvarer og restriksjonsbelagte varer, som heller ikke i dag er omfattet av avgifts- og deklarasjonsfritaket for varesendinger med verdi under 350 kroner. Videre gjelder det næringsmidler som omfattes av merverdiavgiftsloven § 5-2. Bakgrunnen er som nevnt at avvikende merverdiavgiftssats samt at enkelte næringsmidler ilegges særavgifter, i for stor grad vil komplisere den forenklede ordningen. Det ble samtidig foreslått å avvikle fritakene for merverdiavgift, særavgift, toll og deklarering for næringsmidler med verdi under 350 kroner.

Departementet foreslår å opprettholde høringsforslaget vedrørende alkoholholdige drikkevarer, tobakksvarer og restriksjonsbelagte varer. Departementet foreslår videre å opprettholde forslaget vedrørende næringsmidler. Det vises til begrunnelsen i høringsnotatet og gjengivelsen av denne i punkt 12.5.2, og til forslaget til merverdiavgiftsloven § 3-1 annet ledd.

Innførsel av næringsmidler – og andre varer som ikke håndteres i den forenklede ordningen – håndteres dermed etter dagens ordinære bestemmelser om innførsel. Det innebærer at forbrukeren selv må beregne og betale merverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 11-1 første ledd. Plikten oppfylles ved at avgiften beregnes og betales som del av tolldeklareringen ved innførsel. Avgiftsfastsettingen vil skje fra første krone. Det samme gjelder for særavgifter og toll. Den praktiske håndteringen av slik vareførsel forventes i stor grad å bli foretatt av profesjonelle speditører og transportører som har inngående kjennskap både til norske særavgifter og tollprosedyrer og tollsatser.

Departementet foreslår som nevnt at avgrensningen av hva som er næringsmidler og som dermed holdes utenfor den forenklede ordningen, skal følge dagens avgrensning i merverdiavgiftsloven § 5-2. Departementet vil følge utviklingen og vurdere behovet for eventuell fremtidig justering av avgrensningen av hvilke varer som kan inngå i den forenklede ordningen.

Ved innførsel av varer fra en utenlandsk tilbyder som leverer varer som etter sin art kunne vært håndtert i den forenklede ordningen, men hvor tilbyder ikke har omsetning som overstiger beløpsgrensen på 50 000 kroner i løpet av en periode på tolv måneder, inntrer ingen registreringsplikt for tilbyder. Det vil si at innførselen i utgangspunktet håndteres som for næringsmidler. Slike tilbydere gis likevel rett til å registrere seg i den forenklede ordningen, se punkt 12.6.3.

12.6.5 Økning av grensen for tollfritak for VOSC-sendinger

For å få utenlandske selgere og plattformer til å registrere seg i VOSC-ordningen, må systemet være tilstrekkelig attraktivt og enkelt.

For varer som inngår i den forenklede ordningen, dvs. andre varer enn næringsmidler, alkoholholdige drikkevarer, tobakksvarer og restriksjonsbelagte varer, er det i første rekke enkelte klær og andre tekstilprodukter som ilegges toll i henhold til dagens regelverk. Reglene knyttet til kles- og tekstiltoll er kompliserte. Dels er selve tolltariffen omfattende og med en rekke ulike tollposisjoner, der tollsatsene for klær og tekstiler varierer. Videre er en rekke klær og tekstiler fritatt fra toll i henhold til frihandelsavtaler. Det gjelder blant annet for EU-landene og rundt 30 andre land eller regioner, blant annet Singapore, Tyrkia, Ukraina og Sveits. I tillegg gir den norske GSP-ordningen en rekke utviklingsland mulighet til å eksportere klær og tekstiler uten at de må betale toll. Andre utviklingsland, blant annet Kina, India, Thailand og Vietnam, har fritak for en del klær og tekstiler, men ikke for alle. Å fastslå i hvilket land en vare har sin opprinnelse, kan i seg selv være utfordrende. Ofte blir stoffer og lignende fra ett land bearbeidet videre i et annet land. For å oppnå tollfritak, må spesifikke opprinnelsesregler oppfylles.

For de utenlandske tilbyderne vil det være svært krevende å ha oversikt over både tolltariffen og opprinnelsesland for alle varer som selges til norske forbrukere. Det gjelder særlig for plattformene mv., som står for en stor andel av netthandelen inn til Norge, idet disse har en rekke selgere som via plattformen tilbyr varer med opprinnelse i ulike land. For å få utenlandske tilbydere til å registrere seg og beregne og betale merverdiavgift ved småsendinger til Norge, er det dermed nødvendig å frita sendingene fra toll. Regjeringen foreslår derfor at fritaket for toll økes fra dagens 350 kroner til 3 000 kroner for sendinger som inngår i den forenklede ordningen. Dette er også i tråd med løsningene i lignende ordninger i blant annet Australia, New Zealand og EU.

For varer som ikke inngår i den forenklede ordningen, foreslår regjeringen at dagens tollfritak for varer med verdi under 350 kroner oppheves. Det innebærer at tollpliktige varer til næringsdrivende eller offentlig virksomhet, samt næringsmidler mv. til forbrukere, ilegges toll fra første krone.

Å frita klær og tekstiler sendt til norsk forbruker for toll, samtidig som tilsvarende varer sendt til norske næringsdrivende ilegges toll, er prinsipielt uheldig. Det vil utgjøre en konkurransevridning i norsk varehandels disfavør. Norsk Sportsbransjeforening og Virke har blant annet fremhevet dette. Regjeringen mener likevel at dette er nødvendig for å få etablert den forenklede ordningen med utenlandsk tilbyder som ansvarlig for oppkrevingen av merverdiavgift. Den nye ordningen innebærer at det vil bli oppkrevet merverdiavgift for importerte varer også med verdi under 350 kroner. Forslaget vil dermed bidra til å nøytralisere markedet og fjerne dagens konkurranseulempe for norsk varehandel. Det presiseres at tollfritaket kun vil gjelde for selgere eller plattformer som er registrert i VOSC-registeret og beregner og betaler merverdiavgift. Det presiseres også at tollfritaket kun vil gjelde der varen sendes direkte til norsk forbruker.

Videre er tollen på klær og andre tekstiler lav, og utgjør fra 5,6 pst. til 10,7 pst. av tollverdien hvis de importeres fra land som ikke har tollettelser. Tollverdien av en innført vare er transaksjonsverdien, dvs. prisen på varen ved salg for eksport til Norge. Kostnader som påløper i Norge – som vederlag for transport eller forsikring – og norsk selgers fortjeneste mv. inngår ikke tollverdien. Tollen utgjør med det en liten del av norske butikkers utsalgspris, og en langt mindre andel av salgsprisen enn for en tollbelagt vare importert på nett av privatpersoner. Provenyet fra toll i dette segmentet B2C er i dag lavt, se punkt 12.7.3.

Nevnte endringer vil bli gjennomført ved endring av tollforskriften § 5-9-1, ved at varer omfattet av den forenklede ordningen fritas fra toll. For alle andre varer oppheves dagens tollfritak for varer med verdi under 350 kroner.

12.6.6 Nærmere om «tilbyder»

I høringsnotatet ble det foreslått at avgifts- og registreringsplikten skal påhvile «tilbyder». «Tilbyder» omfatter både selger i tradisjonell forstand og formidler. Det ble foreslått at avgiftsplikten primært skal påhvile formidleren. Forslaget legger opp til at innholdet av begrepet «tilbyder» skal forstås på samme måte som i VOES-ordningen. Det må foretas en helhetsvurdering, der vurderingstemaet særlig vil være om aktøren kan sies å tilrettelegge varesalget til norsk forbruker. Se punkt 12.5.2 for nærmere omtale av høringsforslaget.

Enkelte høringsinstanser har etterlyst presisering av begrepet «tilbyder». Det er særlig vist til EUs definisjon av tilbyder både under gjeldende regelverk for elektroniske tjenester og det vedtatte forslaget vedrørende småsendinger av varer.

Departementet er enig i at det er viktig med en mest mulig presis definisjon av begrepet «tilbyder», for å ha et enkelt regelverk som sikrer god etterlevelse. Departementet er også enig i at det er hensiktsmessig i størst mulig grad å harmonisere tilbyderbegrepet med EUs tilbyderbegrep. Dette vil gi ensartet behandling av, og god forutsigbarhet for, de utenlandske plattformene i EU og Norge. Departementet understreker at det i høringsforslaget er forutsatt at begrepet «tilbyder» skal ha tilnærmet samme innretning som i EU. Det vises særlig til at høringsnotatets omtale av hvordan tilbyderbegrepet skal forstås langt på vei tilsvarer bestemmelsene i EUs implementeringsregler (Implementation Regulation (EU) 282/2011) artikkel 5b.

For å klargjøre hvem som anses som «tilbyder», foreslår departementet at en nærmere definisjon inntas i merverdiavgiftsforskriften. Departementet vil i det følgende knytte enkelte overordnede kommentarer til innholdet i tilbyderbegrepet, herunder også hovedinnholdet i en forskriftsbestemmelse.

Der selgeren selger sine varer via egen nettbutikk, app-butikk eller lignende til forbruker i Norge, anses selgeren som «tilbyder» og blir dermed pliktig til å registrere seg i henhold til § 2-1 tredje ledd.

Der varer selges via et elektronisk grensesnitt, som for eksempel en digital plattform, markedsplass eller portal, må det avgjøres om selgeren eller aktøren som står bak det elektroniske grensesnittet, plikter å registrere seg. Departementet viser til utgangspunktet i høringsnotatet, der det gis anvisning på at vurderingstemaet særlig er om aktøren gjennom det elektroniske grensesnittet tilrettelegger varesalget til norsk forbruker. Tilrettelegging innebærer at grensesnittet skaper kontakt mellom en vareleverandør (selger) og forbruker, og at denne kontakten resulterer i en vareleveranse via det elektroniske grensesnittet. En overordnet retningslinje for vurderingen er å ta stilling til hvem forbrukeren primært forholder seg til for å gjennomføre kjøpet.

Terskelen for å anse aktøren som står bak et elektronisk grensesnitt som «tilbyder», skal være lav. Dersom det elektroniske grensesnittet er med på å muliggjøre transaksjonen, vil dette i utgangspunktet være tilstrekkelig for at aktøren anses som «tilbyder». Sentrale momenter er om aktøren – direkte eller indirekte – er involvert i bestilling og leveranse av varen, betalingsprosessen og utforming av leveringsvilkår. Vurderingen skal ikke knyttes til avtaleforholdet mellom partene. Det innebærer blant annet at det ikke er avgjørende om aktøren gjennom det elektroniske grensesnittet selger varer i kommisjon eller opptrer som ren formidler.

Selv om terskelen for å anses som «tilbyder» skal være lav, må det oppstilles en nedre grense. Dette er særlig nødvendig i tilfeller der mange ulike aktører er involvert i ett og samme varesalg, for eksempel selger, formidler og betalingsformidler. Videre eksisterer det en del rene annonsesider eller rubrikktjenester, samt tjenester som kun henviser kunder til andre nettsider uten ytterligere involvering. I disse tilfellene må de ulike aktørene relativt enkelt kunne avklare sin avgiftsrettslige stilling.

Departementet foreslår derfor at det i merverdiavgiftsforskriften fastsettes en bestemmelse som uttrykkelig lister opp typer av befatning med varesalget som ikke utgjør tilstrekkelig involvering til at aktøren skal anses som tilbyder. Departementet tar sikte på at en slik bestemmelse så langt som mulig harmoniseres med EUs bestemmelser i implementeringsreglene artikkel 5b. Det innebærer for det første at tilbyderbegrepet avgrenses mot tilfeller der aktøren verken fastsetter de generelle vilkårene for salget, er involvert i betalingen eller er involvert i selve bestillingen eller leveringen av varen. Videre skal en aktør ikke anses som tilbyder der aktøren bare leverer én av følgende ytelser: gjennomføring av betaling, markedsføring av varer eller ren henvisning av kunder til andre grensesnitt der varene selges.

Dersom aktøren som står bak det elektroniske grensesnittet anses som tilbyder, overtar grensesnittet merverdiavgiftsplikten, og dermed også registreringsplikten, fra bakenforliggende salgsledd. Ved salg via elektronisk grensesnitt vil følgelig den som driver det elektroniske grensesnittet, være det primære avgiftssubjektet. Dette gjelder likevel ikke dersom selgeren selv er avgiftssubjekt på annet grunnlag enn bestemmelsene i § 2-1 tredje ledd.

Departementet viser til forslag til endring i merverdiavgiftsloven § 2-1 åttende ledd.

12.6.7 Vareførsel – forenklet fortollingsløp og merking av VOSC-forsendelser

Tolloven kapittel 3 og 4 oppstiller som nevnt regler om henholdsvis varslings-, melde- og fremleggelsesplikt ved ankomst av varer til tollområdet og tollbehandling, herunder deklareringsplikt ved innførsel. Gjennom forbrukers, speditørs eller transportørs deklarering av varen beregnes og betales toll, merverdiavgift og særavgift. Speditør eller transportør tar gebyr for å foreta deklarering og avgiftsfastsetting på vegne av mottaker. Gebyret er betaling til en privat tilbyder for en tjeneste og ikke penger til staten, og utgjør en kostnad ved å importere varer fra utlandet.

Dagens unntak fra deklareringsplikten ved innførsel av vare med verdi under 350 kroner medfører at slike varer kan sendes fra utenlandsk tilbyder til norsk forbruker med beskjedne gebyrer. For varer i segmentet 350 til 3 000 kroner er det åpnet for samlefortolling, som innebærer at fortollingsgebyret reduseres sammenlignet med ordinær fortolling.

Et vesentlig hensyn bak utformingen av den forenklede ordningen er at varer som håndteres i ordningen effektivt skal flyte inn i landet med lavest mulig kostnader for forbruker. For varer i den forenklede ordningen håndteres merverdiavgift som del av selve salget, i stedet for at avgift oppkreves ved innførselen. Videre er det foreslått fritak fra toll for slike varer, samt at varer som ilegges særavgift er foreslått unntatt fra ordningen. Samlet innebærer dette at det gjenstår lite av det som i dag inngår som ledd i deklareringsprosessen ved innførsel. Det gir grunnlag for en forventning om at gebyrene ved innførsel av varer som håndteres i den forenklede ordningen holdes lave.

For varer hvor merverdiavgiften er forhåndsbetalt gjennom VOSC-ordningen, foreslår departementet at det ikke skal kreves ordinær deklarering. Tollmyndighetene er likevel avhengige av informasjon om at den aktuelle forsendelsen håndteres i den forenklede ordningen. Dette er nødvendig for å kunne skille disse sendingene, som skal gis en enkel vei inn i landet uten ordinær deklarering eller fastsetting av avgift og toll, fra andre varer som skal undergis ordinær tollbehandling. Departementets utgangspunkt er at det må utformes bestemmelser om merking som gjør at Tolletaten og Posten mv. digitalt kan lese at merverdiavgift er forhåndsbetalt. Det kan tenkes ulike måter å dokumentere at forsendelsen håndteres i den forenklede ordningen. I høringsnotatet er det antatt at pakkene bør merkes fysisk samt at det sendes digital forsendelsesinformasjon om at vareforsendelsen håndteres i den forenklede ordningen. Tilbyderne vil bli utstyrt med et unikt identifikasjonsnummer ved registrering i VOSC-ordningen, et såkalt VOSC-nummer. I høringsnotatet er det forutsatt at VOSC-nummeret må inkluderes både på den fysiske merkingen og i den digitale forsendelsesinformasjonen.

I høringsnotatet ble det bedt om innspill til hvordan en merkeløsning bør utformes. Basert på innspill fra og dialog med blant annet Tolldirektoratet, Posten, transportør- og speditørbransjen samt de utenlandske plattformene har det kommet frem at det er utfordrende å få på plass et ensartet merkesystem som skal gjelde for samtlige aktører. Departementet vil arbeide videre med dette i samarbeid med de berørte aktørene med sikte på å forskriftsfeste regler. Departementets utgangspunkt er at det er nødvendig å oppstille alternative fremgangsmåter for merking av forsendelsene, som er tilpasset de ulike aktørene.

Informasjon om forsendelsen er også avgjørende for å sikre at Tolletaten skal kunne foreta nødvendig kontroll med vareførselen. Som nevnt fremgår det i dag av tolloven § 3-1 at den som bringer en vare til tollområdet, skal gi tollmyndighetene forhåndsvarsel om varen. Videre gjelder det melde- og fremleggelsesplikt. Departementet understreker at det er en forutsetning at kontrollen med vareførselen av sikkerhetshensyn ikke endres av forslaget, og det legges ikke opp til lettelser i gjeldende plikter etter tolloven § 3-1.

12.6.8 Fritak for innførselsmerverdiavgift for VOSC-sendinger

Forslaget til merverdiavgiftsloven § 3-1 annet ledd medfører at avgiftsplikten for innførsel av varer oppstår på salgstidspunktet. Ved betaling av varen vil merverdiavgift være inkludert, slik at forbrukeren allerede har betalt merverdiavgift når varen kommer til grensen. Merverdiavgiftsloven § 3-29 oppstiller en generell avgiftsplikt ved innførsel av varer til merverdiavgiftsområdet. For å unngå at varesendinger som håndteres i VOSC-ordningen ilegges dobbel merverdiavgift, er det nødvendig å innføre et fritak fra merverdiavgiftsplikten for selve innførselen av disse varene. Departementet foreslår derfor at det ikke skal beregnes merverdiavgift ved innførsel av varer med lav verdi der tilbyder beregner og betaler merverdiavgift etter forenklet registrerings- og rapporteringsordning.

Departementet viser til forslag til endring av merverdiavgiftsloven § 7-2 første ledd.

12.6.9 Rapportering mv.

Departementet foreslår at VOES-ordningens regler for innrapportering, skattleggingsperiode (kvartalsvis) mv. gis anvendelse så langt de passer. Departementet vil komme tilbake med nærmere regulering i forskrift.

Enkelte høringsinstanser, blant annet Pitney Bowes, har tatt opp spørsmålet om håndtering av etterfølgende endringer i fastsettingen av merverdiavgift ved varereturer. Det er fremhevet at det ikke er upraktisk at et salg skjer i én skattleggingsperiode, mens returen skjer i en etterfølgende skattleggingsperiode. Departementet ser at dette er en praktisk problemstilling for tilbydere, og at det vil være forenklende om korreksjonen kan skje i skattemeldingen for den skattleggingsperioden returen skjer, i stedet for å måtte levere endringsmelding for den skattleggingsperioden salget fant sted. Departementet vil derfor legge opp til at endringer i fastsettingen av merverdiavgift knyttet til tidligere skattleggingsperioder kan skje i etterfølgende skattemelding.

12.6.10 Tidfesting og dokumentasjon

Forslaget til merverdiavgiftsloven § 3-1 annet ledd innebærer at avgiftsplikten inntrer på salgstidspunktet og før leveranse har funnet sted. Departementet foreslår at tidfestingen av avgiftsplikten reguleres i forskrift til merverdiavgiftsloven § 15-9. Avgiftsplikten bør etter departementets syn periodiseres til inngåelse av avtalen og aksept av betalingen for leveransen.

Tilbydere i VOES-ordningen har ikke bokføringsplikt, jf. bokføringsloven § 2. Det foreslås at heller ikke tilbydere i VOSC-ordningen skal ha bokføringsplikt. Det innebærer blant annet at tilbyder ikke undergis bokføringsregelverkets krav om å utstede salgsdokumentasjon med spesifisert merverdiavgift eller til å føre kundereskontro. Det vises til forslag til endring i bokføringsloven § 2.

12.6.11 Bestemmelser om ansvarsbegrensning for tilbyder, valuta mv.

BIAC har påpekt at de utenlandske plattformene er avhengige av informasjon fra tredjeparter (selgerne som selger via plattformene) for å oppfylle sine plikter under den nye forenklede ordningen, og at Norge må innføre en ansvarsbegrensning for plattformene der tilbyder i god tro har forholdt seg til informasjon fra selgere eller andre tredjeparter og denne informasjonen viser seg å være uriktig.

Departementet er enig i at det er behov for en bestemmelse om ansvarsbegrensning for plattformene. Departementet foreslår at det gis forskriftshjemmel om dette og viser til forslag til § 11-2 annet ledd i merverdiavgiftsloven.

Departementet vil også fastsette forskriftsbestemmelser om prinsipper for omregning av beløp fra utenlandsk valuta.

12.6.12 Minstegrenser for oppkreving av merverdiavgift, særavgifter og toll

Departementet foreslår at gjeldende minstegrenser for oppkreving av merverdiavgift og særavgifter i skattebetalingsforskriften § 10-4-1 første ledd b oppheves. Departementet foreslår at minstegrensen for toll og kredittgebyr for benyttelse av tollavgift holdes uendret.

12.7 Administrative og økonomiske konsekvenser

12.7.1 Etatene

Skatteetaten har anslått kostnadene ved innføring av den foreslåtte ordningen til 12–16 mill. kroner. Kostnadsoverslaget bygger på en utvidelse og gjenbruk av prosedyrer og funksjonalitet i dagens VOES-ordning. Det må i tillegg lages en oppslagstjeneste hvor man i fortollingsløpet kan verifisere at identifikasjonsnummeret til den VOSC-registrerte er gyldig. Skatteetaten antar videre at etaten vil ha behov for 1–2 årsverk til saksbehandling av registrerings- og rapporteringsskjema, herunder veiledning og kontakt med de avgiftspliktige, i oppstartsåret.

Tolletaten må ha tilgang til alle VOSC-numre og endringer av disse. Dette antas å kunne følge eksisterende løp for deling av registerinformasjon, men den spesifikke håndteringen av VOSC-sendinger vil kreve noe utvikling. Både TVINN og manifestløsninger trenger tilgang til disse dataene. Kostnaden for å opprette tilgang til VOSC-numre og nødvendige tilpasninger i Tolletatens elektroniske fortollingssystem (TVINN) er anslått til 5 mill. kroner. Det kan også bli behov for noe økt ressursbruk til kontroll og til behandling av sendinger som ikke er omfattet av VOSC-ordningen, herunder for varer som er underlagt særavgifter.

Kostnadene dekkes innenfor etatenes gjeldende budsjetter.

12.7.2 Forbrukerne

Regjeringen er opptatt av at det nye forslaget skal være effektivt for forbrukerne. Dette er grunnen til at lovforslaget er utformet så enkelt som mulig.

Avvikling av 350-kronersgrensen for avgiftsfri netthandel innebærer at forbrukerne må betale merverdiavgift på varer med lav verdi. Varer solgt fra norske forhandlere ilegges merverdiavgift fra første krone. Det er rimelig at også varer som innføres B2C fra utlandet ilegges samme avgift, selv om dette isolert sett er en ulempe for forbrukerne.

Med dagens regler gir kjøp av varer over 350 kroner høye gebyrer ved fortolling. Regjeringens forslag vil innebære en mer effektiv innførsel av varer med verdi mellom 350 og 3 000 kroner som omsettes via tilbydere som benytter forenklet registrerings- og rapporteringssordning. Det forventes at denne endringen vil gi grunnlag for lavere kostnader og gebyrer enn i dag. Videre vil økning av fritaket for toll fra 350 kroner til 3 000 kroner innebære at tollbelagte klær og tekstiler vil kunne bli rimeligere å kjøpe på nett enn i dag. Hvor stor del av tollettelsen som kommer norske forbrukere til gode i form av lavere priser, er usikkert. Forslaget berører ikke varer med verdi over 3 000 kroner.

Den forenklede ordningen som foreslås i forbindelse med avvikling av 350-kronersgrensen, omfatter ikke næringsmidler. Ved netthandel av næringsmidler, som for eksempel godterier, brus og lignende, må pakkene deklareres på grensen. Særavgifter og merverdiavgift, og eventuell toll, blir fastsatt som en del av tollprosedyren og må betales fra første krone. Her vil det sannsynligvis påløpe et gebyr fra speditøren, som gjør at forbrukerne må betale mer ved innførsel av slike varer. Det fremheves at hensikten med forslaget er å nøytralisere dagens avgiftsfordel ved å sende slike varer fra utlandet sammenlignet med innenlands omsetning i Norge.

For varer med verdi under 350 kroner, og som ikke er næringsmidler eller belagt med restriksjoner, vil forbrukeren måtte betale merverdiavgift samtidig med betalingen for varen når det kjøpes via en avgiftspliktig utenlandsk tilbyder. Departementet antar at dette vil være en effektiv modell for å kreve inn merverdiavgift, og at det i liten grad vil påvirke flyten av varer med verdi under 350 kroner.

12.7.3 Økonomiske konsekvenser

Varesendinger med verdi under 350 kroner (inkl. frakt- og forsikringskostnader) som sendes til mottaker i Norge, er fritatt fra plikten til å deklarere forsendelsen. Dette innebærer at forsendelser med verdi under 350 kroner ikke registreres hos tollmyndighetene. Det foreligger derfor ikke statistikk over omfanget av slike forsendelsene.

I en rapport for Posten Norge anslår Oslo Economics (2018)1 at det ble innført 33 mill. pakker med verdi under 350 kroner fra utenlandske nettbutikker i 2017. Verdien av denne handelen anslås til om lag 2,5 mrd. kroner. I beregningen er det lagt til grunn at gjennomsnittsverdien på en pakke utgjør 77 kroner. I en annen rapport, skrevet på oppdrag fra Handel og Kontor Norge, Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund, Virke Handel, NHO Service og Handel og NHO Mat og Drikke, anslår Menon Economics (2018)2 verdien av denne handelen til om lag 4,1 mrd. kroner i 2017. Menon Economics legger til grunn samme antall pakker som Oslo Economics, men har lagt til grunn en høyere gjennomsnittlig vareverdi (125 kroner per pakke).

Ifølge høringsinnspill fra Posten gikk antallet sendinger med mindre verdi ned i 2018, til 23 mill. Ettersom det trolig er stadig flere som handler på internett, antar departementet at antallet sendinger ville ha økt i årene fremover dersom dagens importregime hadde blitt beholdt uendret. Med en antagelse om 25–30 mill. pakker i 2020, og en gjennomsnittlig verdi på pakkene i intervallet 100–150 kroner, kan internetthandelen av varer fra utlandet med verdi under 350 kroner anslås til i størrelsesorden 3,5 mrd. kroner i 2020 gitt at den avgiftsfrie grensen hadde blitt beholdt som i dag.

Det er grunn til å tro at netthandelen av småpakker fra utlandet vil bli redusert når denne handelen ilegges merverdiavgift. Samtidig vil mindre handel i utenlandske nettbutikker kunne resultere i økt innenlandsk forbruk av varer med merverdiavgift. Brukes 3,5 mrd. kroner på varer eller tjenester med 25 pst. merverdiavgiftssats – dels kjøpt fra utenlandske nettbutikker og dels fra norske butikker – vil det øke årlige inntekter fra merverdiavgiften med rundt 700 mill. kroner. For å sikre aktørene tilstrekkelig tid til forberedelser, legges det opp til å innføre den nye VOSC-ordningen fra den tid departementet bestemmer, se punkt 12.8. Budsjettmessig er det lagt til grunn at endringen gjennomføres fra 1. april 2020. På svært usikkert grunnlag anslås endringen å øke inntektene fra merverdiavgiften med om lag 525 mill. kroner påløpt og 350 mill. kroner bokført i 2020.

Forslaget kan også få effekt for innførsel av varer med verdi mellom 350 kroner og 3 000 kroner. Endringen innebærer enklere deklarering for varer i dette segmentet, noe som kan redusere kostnadene ved innførsel og øke netthandelen av slike varer. Økt netthandel av varer med verdi mellom 350 kroner og 3 000 kroner vil ikke ha direkte provenyeffekt, ettersom varer i dette segmentet allerede ilegges norsk merverdiavgift uavhengig av om de kjøpes i Norge eller i utlandet. Økt netthandel vil kunne øke konkurransen for norsk handelsnæring.

Regjeringens forslag innebærer at blant annet sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer kjøpt fra utenlandsk nettbutikk vil bli ilagt særavgift, i tillegg til merverdiavgift på 15 pst. Forslaget vil fjerne fordelen utenlandske nettbutikker har hatt ved salg av disse varene i det norske markedet. Endringen antas å redusere netthandelen av sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer, og antas å bidra til økt innenlands omsetning av slike varer. Det foreligger ingen statistikk over omfanget av handel av sjokolade, sukkervarer eller mineralvann fra utenlandske nettbutikker. Departementet er heller ikke kjent med andre utredninger om dette. Basert på en rekke usikre forutsetninger, kan bortfall av muligheten til å kjøpe sjokolade, sukkervarer og mineralvann avgiftsfritt på nettet anslås å øke de samlede inntektene fra særavgifter og merverdiavgift med 80 mill. kroner påløpt og 65 mill. kroner bokført i 2020. Det er lagt til grunn at denne endringen gjennomføres fra 1. januar 2020.

Regjeringen foreslår at varer som inngår i den forenklede ordningen med verdi inntil 3 000 kroner ikke lenger skal ilegges toll. Det legges opp til å gjennomføre denne endringen samtidig med gjennomføring av den nye VOSC-ordningen. Næringsmidler omfattes ikke av den foreslåtte nye forenklede ordningen. Økt grense for å oppkreve toll berører dermed i første rekke innførsel av klær og enkelte andre tekstiler. Tollsatsen er fra 5,6 pst. til 10,7 pst. av tollverdien. Endringen vil kunne gjøre det rimeligere å kjøpe klær eller tekstiler på nett, men anses nødvendig for å få utenlandske selgere og plattformer til å registrere seg i den nye ordningen. For øvrig fastsettes tollverdi ut fra varens verdi på grensen, dvs. før avanse. Norske næringsdrivende har dessuten trolig langt bedre innkjøpsbetingelser enn privatpersoner som handler klær eller tekstiler på nett. For de aller fleste varer er dermed tollbeløpet beskjedent, og betydelig lavere enn det privatpersoner i dag ilegges ved netthandel av tilsvarende vare. Basert på tall fra Tolldirektoratet for 2018, kan provenyeffekten av å øke den tollfrie grensen til 3 000 kroner ved netthandel fra utlandet fra 1. april 2020, anslås å gi et provenytap på 15 mill. påløpt og 10 mill. kroner bokført i 2020.

12.8 Ikrafttredelse

Det vises til høringsinnspillene vedrørende ikrafttredelse, der de utenlandske elektroniske plattformene har uttrykt stor bekymring for at endringene skal tre i kraft fra 1. januar 2020. Plattformene mener de vil trenge mellom ni og tolv måneder for å få på plass nødvendig digital infrastruktur for å være i stand til å overholde de nye kravene. Det vises også til høringsinnspill fra Tolldirektoratet, som mener det vil bli utfordrende å få på plass tilfredsstillende løsninger fra 1. januar 2020.

Departementet har hatt omfattende dialog med de ulike aktørene, blant annet Tolldirektoratet, logistikkbransjen og de utenlandske plattformene, de seneste månedene. Dialogen, kombinert med innspillene i høringen, har vist at det vil bli svært krevende å få på plass en tilfredsstillende ordning fra 1. januar 2020. Nedsiden ved å presse gjennom endringene før aktørene har utviklet tilfredsstillende systemer og ordninger for å håndtere den forenklede ordningen, herunder merking av varer og informasjonsflyt til norske myndigheter, er betydelig. Det vil blant annet kunne få uheldige konsekvenser for vareflyten inn til Norge dersom merkeordningene ikke fungerer. Dette vil blant annet gå utover norske forbrukere som ikke får varene sine i tide. Ikrafttredelse fra 1. januar 2020 vil også kunne føre til at utenlandske tilbydere velger å trekke sine varer fra det norske markedet for en periode, inntil de anser seg i stand til å overholde regelverket.

Departementet viser til at Australia, som har innført en lignende ordning, og EU og New Zealand, som er i ferd med å innføre lignende ordninger, har gitt aktørene langt bedre tid mellom vedtak og ikrafttredelse enn det som vil være tilfellet ved ikrafttredelse av de norske reglene 1. januar 2020.

På denne bakgrunn foreslår departementet at den forenklede ordningen for varesendinger med verdi under 3 000 kroner trer i kraft fra det tidspunkt Kongen bestemmer. Det gjelder både bestemmelsene om avgifts- og registreringsplikt, beregning og betaling av merverdiavgift mv., oppheving av avgiftsfritakene for varer med verdi under 350 kroner som omfattes av den forenklede ordningen, samt økning av tollfritaket til 3 000 kroner for varer som omfattes av den forenklede ordningen. Det vises til forslag til endringer i merverdiavgiftsloven §§ 1-3, 2-1, 3-1, 7-2, 11-2 og 14-4. Det er budsjettert med at ordningen kan tre i kraft 1. april 2020. For varer som ikke kan håndteres i den forenklede registrerings- og rapporteringsordningen og som omfattes av gjeldende fritak for merverdiavgift, særavgifter, toll og deklarering for varer med verdi under 350 kroner, foreslår regjeringen at fritakene oppheves fra 1. januar 2020. Dette gjennomføres for det første ved endring av tollforskriften § 5-9-1 jf. tolloven § 5-9. Videre vises det til Stortingets avgiftsvedtak, der det i særavgiftsvedtakene er foreslått å oppheve gjeldende bestemmelser om fritak for avgift på varer som innføres etter tolloven § 5-9.

Departementet viser videre til forslag til endring i bokføringsloven § 2. Departementet foreslår at denne endringen trer i kraft 1. januar 2020.

13 Sektoravgifter og gebyrer

Statlig tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse finansieres normalt ved bevilgninger over statsbudsjettet. Enkelte statlige tjenester betales imidlertid helt eller delvis av brukerne gjennom gebyr eller sektoravgift. Disse betalingsordningene fastsettes av det enkelte departement som har ansvar for at tjenesten er tilgjengelig. Finansdepartementet har utarbeidet overordnede bestemmelser for statlig gebyr- og avgiftsfinansiering, som setter krav til innføring og bruk av slike betalingsordninger.

Gebyrer kan kreves for en klart definert tjeneste overfor betaleren, og skal ikke finansiere noe annet eller mer enn kostnaden av tjenesten. Dersom gebyret overstiger kostnaden, såkalt overprising, innebærer det en ekstra skattlegging av betaleren. Sektoravgifter skiller seg fra gebyrer ved at betalingen ikke har en direkte sammenheng med levering av tjenesten, og ved at flere betaler enn de som mottar tjenesten det enkelte år. Det er imidlertid et krav at sektoravgifter avgrenses til den sektoren eller næringen som nyter godt av tjenesten, for eksempel til enhetene innenfor et tilsynsområde. Ifølge bestemmelsene bør det utvises stor tilbakeholdenhet med å innføre sektoravgifter for å finansiere statlige utgifter.

Enkelte statlige betalingsordninger er de siste årene tatt inn på statsbudsjettet som gebyr eller sektoravgift. Det gjelder blant annet påslaget på nettariffen, som tilføres Enova, og forskningsavgiften på landbruksprodukter. Med sektoravgift og tilhørende utgiftsbevilgning kan Stortinget pålegge aktørene i en næring eller sektor å finansiere fellestiltak. Etter bestemmelsene om statlig gebyr- og avgiftsfinansiering bør andre nærings- og sektorspesifikke betalingsordninger som hovedregel unngås. Ved at slike ordninger tas inn på statsbudsjettet som sektoravgift, vil den totale skatte- og avgiftsbelastningen synliggjøres bedre i statsbudsjettet. Videre vil endringer i sektoravgifter inngå i skatte- og avgiftsopplegget.

Selv om statens inntekter fra gebyrer og avgifter med sektorformål er redusert over en tiårsperiode, er gebyr- og avgiftsfinansiering fortsatt en betydelig finansieringskilde for statlig tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse. Figur 13.1 viser utviklingen i statens inntekter fra gebyr- og avgiftsfinansiering. Inntektene fra avviklede sektoravgifter fremkommer også av figuren.

Gebyrinntektene har gått markert ned siden 2006, mens avgiftsfinansieringen er svakt redusert. Av en samlet gebyr- og avgiftsfinansiering på om lag 9,9 mrd. kroner i 2018 sto gebyrinntektene for om lag 5 mrd. kroner, mens sektoravgifter utgjorde i underkant av 3,6 mrd. kroner og avgifter utenfor statsbudsjettet omtrent 1,3 mrd. kroner. Bompengefinansiering, lufthavnavgifter, kringkastingsavgiften, egenandeler i helsevesenet, låne- og garantigebyrer og mulkter eller straffegebyrer inngår ikke i disse tallene.

Siden 2006 er overprisede gebyrer redusert med til sammen om lag 2,0 mrd. 2019-kroner. I perioden 2014–2019 har de overprisede gebyrene blitt redusert med i underkant av 600 mill. kroner. Totalbildet er at statlige gebyrer nå er fastsatt langt mer kostnadsriktig enn tidligere. På noen områder er det fortsatt en del overprising, blant annet på rettsområdet og legemiddelområdet.

Det er avviklet sektoravgifter for til sammen omtrent 1,0 mrd. kroner siden 2006, blant annet matavgiftene og kystavgiften. Samlede inntekter fra sektoravgiftene er likevel ikke redusert fordi inntektene fra flere av de gjenværende sektoravgiftene har økt betydelig. Det skyldes for en stor del vekst i sektorene som bruker tjenestene, blant annet finansnæringen (tilsyn) og skipsfarten (lostjenester). I 2017 ble påslaget på nettariffen og forskningsavgift på landbruksprodukter tatt inn på statsbudsjettet. I figuren fremkommer det som vekst i sektoravgiftene og tilsvarende inntektsreduksjon fra avgifter utenfor statsbudsjettet.

¹ Anslag.

Kilde: Finansdepartementet.

Oppgaver som i dag finansieres helt eller delvis av sektoravgifter, er blant annet sektorrettet tilsyn og kontroll, støtte til energisparing og klimatiltak, sektorrettet forskning og ressursovervåkning, lostjenesten, vilt- og fiskepleie, miljøtiltak på Svalbard og tiltak for å beskytte kulturminner. Tabell 13.1 gir en oversikt over innbetalte sektoravgifter i 2018 og anslag for inntektene i 2019 og 2020. For enkelte sektoravgifter er det anslått at inntekten øker på grunn av aktivitetsvekst eller videreføring av vedtatte satsinger. Statens samlede inntekter fra sektoravgifter anslås til i underkant av 3,8 mrd. kroner i 2020. Nedenfor er det redegjort for endringer i sektoravgifter og overprisede gebyrer som regjeringen foreslår i 2020.

Endringer i sektoravgiftene

Nasjonal kommunikasjonsenhet

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) vil i 2020 utføre en rekke nye oppgaver knyttet til etablering av 5G i Norge, blant annet arbeid med tildeling av frekvensressurser. Det er behov for flere årsverk innenfor spektrumsforvaltning, teknologi, samfunnsanalyse, konkurransevurdering og jus. Regjeringen foreslår derfor å øke utgiftene til Nkom. For å finansiere denne utgiftsøkningen foreslår regjeringen å øke sektoravgiften med om lag 9 mill. kroner. Det vises til nærmere omtale av saken i Prop. 1 S (2019–2020) for Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Finanstilsynet, bidrag fra tilsynsenhetene

Finanstilsynet har fått en rekke nye oppgaver, særlig som følge av utvikling av nytt regelverk i EU/EØS. Regjeringen foreslår derfor å øke utgiftene til tilsynets IKT-utvikling, arbeid mot hvitvasking og terror, tilsyn med verdipapirmarkedet mv. Finanstilsynet finansieres hovedsakelig gjennom en sektoravgift som betales av bedriftene i finanssektoren. For å finansiere denne utgiftsøkningen foreslår regjeringen å øke sektoravgiften med om lag 16 mill. kroner bokført i 2020. Det vises til nærmere omtale av saken i Prop. 1 S (2019–2020) for Finansdepartementet.

Ny sektoravgift – Beredskapstilsyn og tilsyn med damsikkerhet

Inntektene fra gebyrer for beredskapstilsyn og tilsyn med damsikkerhet under Olje- og energidepartementet føres i dag på kapittel 4820 Norges vassdrags- og energidirektorats post 01 Gebyrinntekter. Med utgangspunkt i Finansdepartementets rundskriv R-112/15 Bestemmelser om statlig gebyr- og avgiftsfinansiering, er det foretatt en gjennomgang av grunnlaget for fakturering av Norges vassdrags- og energidirektorats (NVE) tilsynsordninger og avgrensning mellom gebyrer og sektoravgifter. Gjennomgangen har blant annet vist at utformingen av dagens gebyrer ikke synes å tilfredsstille bestemmelsene i R-112/15. Gebyrene beregnes og innkreves av NVE én gang i året fra alle aktører som omfattes av tilsynsvirksomheten, og skal betales uavhengig om det faktisk er gjennomført tilsynsaktiviteter hos den enkelte aktør. Gebyret til den enkelte aktør er altså ikke betaling for en faktisk levert tjeneste. Det vil heller ikke være hensiktsmessig å fakturere aktørene basert på faktisk utførte tilsyn. En slik ordning vil føre til at enkelte aktører får uforholdsmessig store utgifter dersom de skulle bli utpekt til kontroll. Videre har NVE en rekke tilsynsaktiviteter som ikke direkte kan henføres til én enkelt aktør i sektoren, men som likevel bør finansieres av sektoren.

Regjeringen foreslår at gebyrene omdannes til en sektoravgift på kap. 5582 Sektoravgifter under Olje- og energidepartementet, ny post 72 Beredskapstilsyn og tilsyn med damsikkerhet. Gjennomgangen viser også at direktoratets kostnader ved tilsyn er høyere enn det som blir krevet inn gjennom dagens gebyrer. Regjeringen foreslår derfor at den nye avgiften økes med 5 mill. kroner bokført i 2020, slik at avgiftsnivået bedre reflekterer de faktiske kostnadene ved tilsyn.

14 Overføring av skatteoppkrevingen fra kommunene til Skatteetaten

14.1 Innledning og sammendrag

Regjeringen foreslår å overføre skatteoppkrevingen fra kommunene til Skatteetaten fra 1. juni 2020. Formålet med tiltaket er å styrke kampen mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi, styrke rettssikkerheten og likebehandlingen, gi forenkling for skattytere og mer effektiv ressursbruk. Skatteetaten vil med dette få et helhetlig ansvar for fastsetting, innkreving og kontroll av skatter og avgifter. Utviklingen de senere årene, hvor ansvaret for skatte- og avgiftsforvaltningen har blitt samlet i Skatteetaten, har styrket de faglige begrunnelsene for en organisatorisk samling av oppgavene på området. Spesielt Skatteetatens nye organisering med landsdekkende fagdivisjoner, blant annet innkrevingsdivisjonen ledet fra Trondheim, legger til rette for at oppgaven kan integreres godt med etatens øvrige oppgaver.

En slik overføring har vært foreslått flere ganger tidligere, senest i 2015, jf. Prop. 120 LS (2014–2015) og Prop. 1 LS (2015–2016). I forbindelse med dette arbeidet sendte Finansdepartementet på høring en rapport fra Skattedirektoratet om å overføre skatteoppkrevingen fra kommunene til Skatteetaten. Høringsinstansene som har oppgaven i dag, var i hovedsak negative til forslaget. Dette gjaldt majoriteten av kommunene, organisasjoner som representerer kommunene og fagforeninger til ansatte i kommunal sektor. Alle andre høringsinstanser var positive til hovedretningen i forslaget. Det inkluderte skattytere (næringslivs- og skattyterorganisasjoner som NHO, Bedriftsforbundet, Byggenæringens Landsforening og Skattebetalerforeningen), andre faginstanser (som Advokatforeningen, Revisorforeningen, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening og NAV), organisasjoner som jobber mot økonomisk kriminalitet (som Økokrim og Norsk Øko-forum), alle fire fagforeninger i Skatteetaten og hovedsammenslutningen Unio. De positive høringsinstansene trakk blant annet frem at forslaget vil føre til langt bedre tiltak mot svart økonomi, mer effektiv ressursbruk og oppgaveløsning, bedre rettssikkerhet og forenkling for skattyterne. Organiseringen av skatteoppkrevingen er i all hovedsak uendret siden saken var på høring i 2015. Finansdepartementet mener derfor at høringsinnspillene fra den gang fortsatt i stor grad kan legges til grunn når saken nå vurderes på nytt.

Ansvaret for skatteoppkrevingen er i dag delt mellom Skatteetaten, som har det faglige ansvaret, og kommunene, som har det administrative ansvaret. En god del kommuner har etablert interkommunale enheter, og det er i dag 227 kommunale skatteoppkreverkontor som bruker 1 279 årsverk på skatteoppkrevingen3. Det er kritisk mange små miljøer; nesten halvparten (100) av kontorene bruker under to årsverk og bare 30 pst. av kontorene bruker over 5 årsverk på skatteoppkrevingen. Kontorene er forutsatt å utføre tre oppgaver: skatteinnkreving, arbeidsgiverkontroll og føring av skatteregnskapet. Skatteoppkreving blir brukt som en felles betegnelse på de samlede oppgavene som ligger til skatteoppkreverfunksjonen. Skatteetaten på sin side bruker 68 årsverk til å følge opp skatteoppkreverne. Kommunene bruker i dag 95 færre årsverk på skatteoppkrevingen enn i 2015. Samtidig har Skatteetaten fått et mer helhetlig ansvar for innkreving av skatter og avgifter gjennom overføringen av Statens innkrevingssentral og NAV innkreving. Etaten er også reorganisert (jf. omtale under), slik at etaten kan drive skatteoppkrevingen mer effektivt. Gevinstene fra tiltaket er derfor om lag de samme som da saken ble behandlet i 2015.

Dagens organisering av skatteoppkrevingen er lite hensiktsmessig, både faglig, styrings- og ressursmessig. Skatteoppkrevingen er i dag ved lov lagt til kommunene. Denne organiseringen er historisk betinget og kan ikke lenger sies å være faglig begrunnet. Etter utviklingen av det landsdekkende skatteregnskapet, samt tilgang til eierregistre, utleggsregistre og annen elektronisk informasjon om skyldnerne, har skatteoppkrevingen i all hovedsak utviklet seg til å være en oppgave som i liten grad er stedsavhengig. Skatteoppkreving er ikke en naturlig kommunal oppgave der lokalpolitiske forhold har betydning, men en regelstyrt oppgave som utføres på vegne av skattekreditorene staten, fylkeskommunen og kommunene. Selv om innkrevingsresultatene til skatteoppkreverne i dag tilsynelatende er gode, blir resultatene i all hovedsak oppnådd på grunn av ordningen med forskuddstrekk fra arbeidsgivere. Totalt innbetales 99,9 pst. av forskuddstrekket, og av dette innbetales 99,7 pst. frivillig (dvs. uten tvangsinnkreving ved skatteoppkreveren).

Arbeidsgiverkontrollen er svært viktig for arbeidet mot svart økonomi og arbeidslivskriminalitet. Det er derfor alvorlig at denne oppgaven ikke blir godt nok håndtert i dag. Dette skyldes både delt kommunalt og statlig ansvar, som gir et fragmentert kontrollansvar, men også at altfor mange kommuner prioriterer dette arbeidet for lavt. I 2018 var det 16 kommuner som ikke gjennomførte noen arbeidsgiverkontroller i det hele tatt. Kontrollmiljøene er i tillegg små, over halvparten av kommunene brukte mindre enn ett årsverk på oppgaven. Mange kommuner har etablert interkommunale ordninger, men dette fører ikke til en samordning med Skatteetatens kontrollvirksomhet. En slik samordning er avgjørende for bedre å kunne bekjempe arbeidslivskriminalitet og svart økonomi. Arbeidsgiverkontrollen kan ikke vurderes isolert innenfor egne kommunegrenser, men må sees i nær sammenheng med Skatteetatens kontroller og på tvers av kommunegrensene. Ved behandling av Dokument 8:7 (2014–2015) Om tiltak for å styrke kampen mot svart arbeid, viste flertallet i Finanskomiteen til «at en solid arbeidsgiverkontroll er et viktig ledd i bekjempelsen av svart økonomi, og at man derfor må legge til rette for tilstrekkelig gode kontrollmiljøer som kan jobbe systematisk og profesjonelt sammen med Skatteetatens øvrige kontrollvirksomhet». Etter departementets vurdering vil en overføring av skatteoppkrevingen med arbeidsgiverkontrollen til Skatteetaten i praksis være den eneste måten å følge opp denne føringen på.

Regjeringens forslag

Regjeringen foreslår å flytte skatteoppkrevingen fra kommunene til Skatteetaten med virkning fra 1. juni 2020. Formålet med tiltaket er styrket bekjempelse av arbeidslivskriminalitet og svart økonomi, styrket rettssikkerhet og likere behandling, forenkling for skattyterne og mer effektiv ressursbruk. Finansdepartementet mener at forslaget om å samordne skatteoppkreveroppgavene med tilsvarende oppgaver i Skatteetaten er svært godt begrunnet. Oppgaven kan løses med vesentlig færre årsverk enn i dag, samtidig som kampen mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi styrkes, rettssikkerheten bedres og skattyterne vil oppleve forenkling. Sammen med de andre tiltakene i reformen for bedre skatte- og avgiftsforvaltning som er gjennomført siden 2016, vil en overføring av skatteoppkreveroppgavene føre til at helhetlig forvaltning av skatt og avgift får sin naturlige samling i Skatteetaten.

Regjeringen legger opp til at skatteoppkrevingen skal løses i Skatteetaten på til sammen 40 steder i hele landet. Dette er syv flere kontorer enn regjeringen la opp til da saken var oppe i 2015. I tillegg vil regjeringen legge to årsverk til veiledning til alle øvrige skattekontor, slik at det blir utført skatteoppkreveroppgaver ved alle landets 56 skattekontor (Svalbard unntatt). Det skal i utgangspunktet benyttes til sammen 918 årsverk til oppgaven i Skatteetaten, 429 færre enn med dagens organisering. Eksempelvis skal det med ny organisering benyttes 45 årsverk til føring av skatteregnskapet. mot dagens 185 årsverk. Dette er en reduksjon på hele 76 pst. sammenlignet med dagens situasjon, uten at det går på bekostning av kvaliteten i arbeidet. Samlet er det anslått at en overføring av oppgaven til Skatteetaten vil føre til en årlig nettoinnsparing på 370 mill. kroner.

Regjeringen legger opp til en vesentlig styrket distriktsprofil sammenlignet med forslaget som ble fremmet for Stortinget i 2015. Det er lagt til grunn en modell for regional fordeling av oppgaver som gir mange ansatte i mange kommuner mulighet til å følge oppgaven over til Skatteetaten. For å oppnå dette har det vært viktig å bygge gode fagmiljøer også utenfor de største byene. Det innebærer en forholdsmessig dreining av ressursbruken ut av de store byene. I dagens organisering har for eksempel arbeidsmarkedsregion Oslo 28 pst. av årsverkene benyttet til skatteoppkreving, mens den med regjeringens opplegg vil være 23 pst. Det viser at regjeringen har en klar vilje til å dreie ressursbruken fra Oslo-området til landet for øvrig. På lengre sikt vil etableringen av større fagmiljøer og kompetansearbeidsplasser utenfor Oslo-området kunne gi grunnlag for å vri ressursbruken på området ytterligere i retning ut av Oslo.

Regjeringen legger også opp til at kommunene skal beholde særnamskompetansen for kommunale krav. Samtidig vil regjeringen legge til rette for at Skatteetaten også kan bistå kommuner som ønsker det med fakturering og innkreving av kommunale krav.

Lovendringer som følge av at skatteoppkrevingen blir flyttet fra den kommunale skatteoppkreveren til Skatteetaten, og at kommunene skal beholde særnamskompetansen for kommunale krav, er omtalt under punkt 14.6.

Det vises til forslag til endringer i skattebetalingsloven kapittel 2, §§ 4-1, 4-8, 5-5, 5-12, 5-13, 5-14, 7-1, 7-3, 8-2, 8-4, 9-1, 10-20, 14-3, 14-4, 14-5, 14-6, 16-20 og 17-2. Det vises også til forslag til endringer i vegtrafikkloven § 38, eigedomsskattelova §§ 24, 25 og 27, brann- og eksplosjonsvernloven § 28, vass- og avløpsanleggslova § 6, folketrygdloven §§ 24-4 og 25-1, rettsgebyrloven § 14, fjellova § 7, lov om avgift av kull m.v. fra Svalbard § 6 og a-opplysningsloven § 8. Endringene foreslås å tre i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

14.2 Bakgrunn

14.2.1 Skatteoppkrevingen

Skatteoppkreving brukes som en felles betegnelse på de oppgavene som ligger inn under skatteoppkreverfunksjonen, herunder fellesinnkrevingen, arbeidsgiverkontrollen og føring av skatteregnskapet.

Fellesinnkrevingen innebærer at skatteoppkreveren krever inn inntekts- og formuesskatt, trygdeavgift, arbeidsgiveravgift og finansskatt på lønn på vegne av skattekreditorene (staten, fylkeskommunene og kommunene). Skatteoppkreverne står ved fellesinnkrevingen for innkreving av de fleste direkte skattene som Skatteetaten fastsetter.

Arbeidsgiverkontrollen omfatter kontroll av lønnsområdet. Formålet med kontrollen er å påse at lønn rapporteres riktig og at forskuddstrekk, skattetrekk og arbeidsgiveravgift blir beregnet, oppbevart, innrapportert og innbetalt i samsvar med de bestemmelsene som gjelder. Siden fastsetting av skatt for lønnstakere baserer seg på innsendte lønnsopplysninger fra arbeidsgiver, er kontrollen svært viktig for å oppnå korrekt skattegrunnlag.

Føring av skatteregnskapet innebærer at skatteoppkreverne fører skatteregnskapet for den enkelte kommune i Skatteregnskapssystemet (Sofie), som blir driftet av Skatteetaten. Skatteregnskapet avlegges månedlig for å fordele skatteinntektene til skattekreditorene.

Skatteoppkrevernes oppgaver og plikter i forbindelse med skatteoppkrevingen følger av skattebetalingsloven med tilhørende forskrifter og Instruks for skatteoppkreverne. Etter skattebetalingsloven § 2-1 skal myndigheten og de pliktene som er lagt til skatteoppkreveren i skattebetalingsloven utøves av den kommunale skatteoppkreveren. Loven setter ingen krav til hvordan oppgaven skal organiseres internt i kommunen. Kravet er ikke til hinder for at flere kommuner har felles skatteoppkrever, så lenge det blir ført et skatteregnskap for hver kommune.

14.2.2 Bakgrunnen for forslaget

Skatteoppkreverfunksjonen er ved lov lagt til kommunene. Ansvaret for skatteoppkrevingen er i dag delt mellom Skatteetaten, som har det faglige ansvaret, og kommunene, som har det administrative ansvaret. Kommunene utfører oppgaver på vegne av skattekreditorene: staten, fylkeskommunene og kommunene selv. Skatteoppkreving er en regelstyrt oppgave med lite bruk av skjønn og lavt behov for geografisk nærhet til skattyter. Finansdepartementet mener at dagens organisering er lite hensiktsmessig, og at å flytte skatteoppkrevingen til Skatteetaten vil gi mer koordinerte og høyere prioriterte tiltak mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi, bedre ressursutnyttelse, høyere rettssikkerhet og forenkling for skattyterne.

På fastsettingssiden har det blitt gjennomført flere organisasjonsendringer for å møte økende krav til lik behandling, bedre service, digitale tjenester og effektivisering av offentlig sektor. Likningskontorene ble statlige i 1965, og i 2001 gikk Skatteetaten fra å ha ett likningskontor for hver kommune til å ha om lag 100 likningskontor til sammen. I 2008 ble likningskontorene avviklet og organisert inn i fem skatteregioner. Regionene hadde hver sine avdelinger innen veiledning, fastsetting, kontroll og rettsanvendelse, skattekrim og innkreving. Det har gitt til dels overlappende ansvar, fagmiljøer og oppgaveløsning. Fra 1. januar 2019 er Skatteetaten ikke lenger delt inn i regioner, men i seks landsdekkende divisjoner med landsdekkende ansvar for hver sine fagområder; informasjonsforvaltning, brukerdialog, innsats, innkreving, utvikling og IT. Endringen innebærer ikke at Skatteetaten er sentralisert, ansvar er heller flyttet ut fra Skattedirektoratet til divisjonene. For eksempel sitter divisjonsdirektøren for brukerdialog i Bergen og innkrevingsdivisjonen ledes fra Trondheim. Før 2019 lå det landsdekkende ansvaret for disse oppgavene i Oslo. I løpet av 2019 vil også endringene i Skatteetatens kontorstruktur være gjennomført, slik at vi da vil ha 57 skattekontor i Norge. Det har ikke vært gjennomført tilsvarende organisatoriske endringer på skatteoppkreversiden. Organiseringen er i prinsippet lik i dag som i 1957, selv om flere kommuner de siste årene har gått sammen om skatteoppkrevingen i blant annet interkommunale ordninger, slik at vi i dag har 227 skatteoppkreverkontor for de 422 kommunene i landet.

Skatteoppkreving er ikke en naturlig kommunal oppgave der lokalpolitiske forhold har innvirkning, men en regelstyrt oppgave som i liten grad er preget av skjønn og hvor behovet for nærhet til publikum er lite. I behandlingen av Prop. 95 S (2013–2014) sluttet Stortinget seg til at ett av kriteriene for vurdering av oppgavefordelingen mellom stat og kommune er at «oppgaver som ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske oppfatninger og lokalpolitiske forhold, og som derfor er kjennetegnet av standardisering, regelorientering og kontroll, bør i utgangspunktet være et statlig ansvar».

Regjeringen satte i 2015 i gang et arbeide med sikte på å overføre den kommunale skatteoppkrevingen til Skatteetaten, jf. Prop. 1 S (2015–2016), Prop. 120 LS (2015–2015) og Prop. 1 LS (2015–2016). Dette var ett av tiltakene i regjeringens reform for å få en bedre og mer effektiv skatte- og avgiftsforvaltning. Finansdepartementet mente at dagens organisering ikke er hensiktsmessig verken faglig, styrings- eller ressursmessig.

I forbindelse med dette arbeidet sendte Finansdepartementet på høring en rapport fra Skattedirektoratet om å flytte skatteoppkrevingen fra kommunene til Skatteetaten. Høringsinstansene som har oppgaven i dag var i hovedsak negative til forslaget. Dette gjaldt majoriteten av kommunene, organisasjoner som representerer kommunene og fagforeninger til ansatte i kommunal sektor. Alle andre høringsinstanser var positive til hovedretningen i forslaget. Det inkluderte skattytere (næringslivs- og skattyterorganisasjoner som NHO, Bedriftsforbundet, Byggenæringens Landsforening og Skattebetalerforeningen), andre faginstanser (som Advokatforeningen, Revisorforeningen, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening og NAV), organisasjoner som jobber mot økonomisk kriminalitet (som Økokrim og Norsk Øko-forum), alle fire fagforeninger i Skatteetaten og hovedsammenslutningen Unio. De positive høringsinstansene trakk blant annet frem at forslaget vil føre til langt bedre tiltak mot svart økonomi, mer effektiv ressursbruk og oppgaveløsning, bedre rettssikkerhet og forenkling for skattyterne. Finansdepartementet legger til grunn at høringsinnspillene fra 2015 i stor grad kan legges til grunn, da organiseringen av skatteoppkrevingen i all hovedsak er uendret siden den gang.

I tillegg til at 227 kommunale skatteoppkreverkontor bruker 1 279 årsverk på skatteoppkrevingen, bruker Skatteetaten 68 årsverk på styring og kontroll av skatteoppkreverne. Flere kommuner har etablert et interkommunalt samarbeid, men det er likevel mange kritisk små miljøer; nesten halvparten (100) av kontorene bruker under to årsverk. Fordelt på de ulike oppgavene til skatteoppkrevingen brukte skatteoppkreverne i 2018 samlet henholdsvis 185 årsverk på føring av skatteregnskapet, 535 årsverk på innkreving, 410 årsverk på arbeidsgiverkontroll og 149 årsverk på administrative oppgaver.

Det er et stort problem for innsatsen mot svart arbeid at kontrollen av arbeidsgiverne ikke er god nok. Dette skyldes både delt kommunalt og statlig ansvar, som gir et fragmentert kontrollansvar, men også at altfor mange kommuner prioriterer dette arbeidet for lavt. I 2018 var det 16 kommuner som ikke gjennomførte noen arbeidsgiverkontroller i det hele tatt. Kontrollmiljøene er i tillegg små, over halvparten av kommunene brukte mindre enn ett årsverk på oppgaven. Det kan være vanskelig å få til god kvalitet og effektivitet når kontorene er så små at dette blir en deltidsoppgave. Det blir da vanskeligere å ha riktig kompetanse til å avdekke alt som skal avdekkes, og det blir risiko for ulik eller feil behandling av arbeidsgiverne. Interkommunale ordninger fører ikke til en samordning med Skatteetatens kontrollvirksomhet. En slik samordning er avgjørende for bedre å kunne bekjempe arbeidslivskriminalitet og svart økonomi. Arbeidsgiverkontrollen kan ikke vurderes isolert innenfor egne kommunegrenser, men må sees i nær sammenheng med Skatteetatens kontroller og på tvers av kommunegrensene. Ved behandling av Dokument 8:7 (2014–2015) Om tiltak for å styrke kampen mot svart arbeid, viste flertallet i Finanskomiteen til «at en solid arbeidsgiverkontroll er et viktig ledd i bekjempelsen av svart økonomi, og at man derfor må legge til rette for tilstrekkelig gode kontrollmiljøer som kan jobbe systematisk og profesjonelt sammen med Skatteetatens øvrige kontrollvirksomhet».

Skatteoppkreverne står for fellesinnkrevingen av de fleste direkte skattene som Skatteetaten fastsetter: inntekts- og formuesskatt, trygdeavgift, arbeidsgiveravgift og finansskatt på lønn. Innkrevingen har en innbetalingsgrad på om lag 99,7 pst. Disse resultatene kan i hovedsak forklares med at vi har et svært velfungerende system for å fastsette, rapportere og kreve inn forskuddstrekk gjennom forskuddsordningen, basert på arbeidsgivers trekk i arbeidstakernes lønn og andre ytelser.

Spørsmålet om å flytte skatteoppkrevingen til Skatteetaten er utredet flere ganger, herunder i 2004 (NOU 2004: 12 Bedre skatteoppkreving) og i 2007 (NOU 2007: 12 Offentlig innkreving). Flertallet i disse utvalgene anbefalte overføring av oppgaven. I 2014 utredet Skatteetaten en slik overføring og anbefalte da at skatteoppkrevingen ble lagt til 28 skattekontor. Denne utredningen har nå Skatteetaten gått gjennom på nytt og kommet med sine oppdaterte vurderinger. Etaten anbefaler fortsatt at oppgaven bør legges til 28 skatteoppkreverkontor, men ikke nøyaktig de samme kontorene som i 2014.

I 2015 var det lagt opp til at overføringen skulle skje parallelt med kommunereformen. Det ble i høringen hevdet fra kommunesiden at kommunereformen ville løse de problemene Finansdepartementet pekte på, ved at kommunene ville bli større og få større skatteoppkreverenheter. Kommunereformen er nå gjennomført, og fra 2020 vil vi ha 356 kommuner i Norge. Mange av kommunene som har gått eller går sammen, har allerede i dag et samarbeid om skatteoppkrevingen. Reformen løser dermed ikke utfordringene det pekes på. Departementet vurderer samtidig at større kommuner uansett ikke vil løse behovet for større samordning med øvrige kontrolloppgaver. Større kommuner og/eller flere interkommunale samarbeid kan bidra til en riktig retning av større og mer robuste fagmiljøer, men uten å få de viktigste effektene som kommer ved å samle skatteinnkreving og arbeidsgiverkontroll med tilsvarende oppgaver i Skatteetaten. Med kommunal organisering vil særlig arbeidsgiverkontrollen fortsatt være avhengig av den enkelte kommunes prioritering av denne oppgaven. Bekjempelse av økonomisk kriminalitet er en nasjonal oppgave som ikke bør avhenge av kommunale prioriteringer.

Regjeringen har gjennomført en rekke endringer i etatene som håndterer skatt, avgift, toll og innkreving, og i oppgavefordelingen mellom dem, jf. Prop. 93 S (2013–2014), Prop 1 S (2014–2015), Prop. 120 (2014–2015), Prop. 1 S (2015–2016), Prop. 1 S (2017–2018) og Prop. 1 S (2018–2019). Endringene innebærer en rendyrking av oppgavene til både Skatteetaten og Tolletaten. Skatteetaten fikk med tiltakene et helhetlig ansvar for fastsetting, innkreving og kontroll av skatter og avgifter. Også Statens innkrevingssentral (SI) og NAV-innkreving (NAVI) er innlemmet i Skatteetaten siden 2015. Målene med endringene har vært å gjøre skatte- og avgiftsforvaltningen bedre, mer effektiv og mer samordnet. Samtidig har innbyggerne og næringslivet nå et enklere system å forholde seg til, og ressursbruken i skatte- og avgiftsforvaltningen er redusert. Tolletaten er samtidig rendyrket, og etatens grensekontroll styrket. Skatteoppkreving er også en oppgave som er i kjerneområdet til Skatteetaten. Å samordne hele skatte- og avgiftsforvaltningen i én etat gir langt bedre muligheter til å se sammenhengen i den enkelte skatte- og avgiftspliktige virksomhet. Dette er viktig i veiledning, samordnet innkreving, og det å gjennomføre gode og risikobaserte kontroller. I dag må dette skje gjennom planlagt samarbeid og felles prioriteringer mellom Skatteetaten og den kommunale skatteoppkreveren.

Regjeringen mener argumentene for å samordne skatteoppkrevingen med tilsvarende oppgaver i Skatteetaten er svært sterke og foreslår å flytte skatteoppkrevingen fra kommunene til Skatteetaten. Formålet med tiltaket er styrket bekjempelse av arbeidslivskriminalitet og svart økonomi, styrket rettssikkerhet og likere behandling, forenkling for skattyterne og mer effektiv ressursbruk.

14.3 Vurderinger

Da saken var oppe sist sendte Finansdepartementet på høring en rapport fra Skattedirektoratet med anbefaling om å flytte skatteoppkrevingen fra kommunene til Skatteetaten. Det vises til Prop. 1 LS (2015–2016) for en fullstendig gjennomgang av høringsinnspillene.

14.3.1 Tiltak mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi

Arbeidsgiverkontrollen er en svært viktig oppgave i kampen mot svart økonomi, særlig siden skattleggingen av vanlige lønnsmottakere i all hovedsak er basert på innrapporteringer fra arbeidsgiverne. Overføring av arbeidsgiverkontrollen til Skatteetaten og samordning med kontrollene til Skatteetaten vil gi bedre og mer effektive kontroller, og større og mer kompetente kontrollmiljøer som vil gjøre det lettere å arbeide helhetlig med kontroll av bedrifter og enkeltpersoner. Det ligger en uutnyttet gevinst både faglig og ressursmessig ved å se kontrollområdene som tilligger skatteoppkreverne og Skatteetaten under ett. Det vil gi mindre koordineringsbehov, mer helhetlige prioriteringer og sikre en helhetlig virkemiddelbruk for å avdekke og bekjempe arbeidslivskriminalitet.

I dag er måloppnåelsen for arbeidsgiverkontrollen varierende. Under halvparten av skatteoppkreverkontorene har oppnådd en kontrolldekning på 5 pst. av arbeidsgiverne i sin(-e) kommune(-r), som har vært resultatkravet de siste ti årene. I 2018 var det 16 kommuner som ikke gjennomførte noen arbeidsgiverkontroller i det hele tatt. Kontrollmiljøene er små, over halvparten av kommunene brukte mindre enn ett årsverk på oppgaven. Kvaliteten på arbeidsgiverkontrollen varierer mer enn ønskelig. Det skyldes blant annet organiseringen av kontrollen, med et stort antall enheter, hvor mange er små og sårbare. Flere kommuner har organisert oppgaven i interkommunale ordninger. Dette er positivt, men slike løsninger blir ikke brukt i så stort omfang at de motvirker utfordringene med en stor spredning av oppgaven, herunder å kunne arbeide helhetlig med kontroll av bedrifter og enkeltpersoner, og få kontroller basert på risiko og vesentlighet. Interkommunale ordninger fører heller ikke til samordning med resten av kontrollvirksomheten til Skatteetaten.

Finansdepartementet mener at en slik situasjon gjør det vanskelig å bygge opp gode fagmiljøer. Manglende eller dårlig arbeidsgiverkontroll øker risikoen for konkurransevridning, der det seriøse næringslivet taper for de som velger å drive uhederlig virksomhet. Vi kan også risikere at useriøse aktører i større grad velger å etablere virksomheten sin i kommuner der de vet at kontrollnivået er lavt. Kampen mot svart økonomi og arbeidslivskriminalitet er en nasjonal oppgave som ikke bør styres av hvordan hver enkelt kommune prioriterer å bruke ressurser på arbeidsgiverkontroll.

For å legge til rette for en best mulig videreutvikling av kontrollmetodikk og god utnytting av kontrollressursene, må arbeidsgiverkontrollen koordineres og organiseres sammen med resten av kontrollvirksomheten til Skatteetaten. Dette vil gi større og mer kompetente kontrollmiljøer og gjøre det lettere å gjennomføre en mer helhetlig og risikobasert kontrollutvelging. Økonomisk kriminalitet og svart økonomi er komplekst og har ofte forgreninger til andre sakskompleks, også i utlandet. Det er derfor ikke lenger tilstrekkelig å se den lokale arbeidsgiverkontrollen isolert. Arbeidsgiverkontrollen er et svært viktig tiltak i kampen mot svart økonomi, som vil gi en mer korrekt fastsetting av skatter og avgifter, økt etterlevelse og som vil sikre skatteinntektene til fellesskapet.

Mange av høringsinstansene som var mot overføringen, trakk i høringsrunden i 2015 frem at nærheten mellom skatteoppkrever og det lokale næringslivet er viktig i kampen mot arbeidslivskriminalitet. Finansdepartementet deler vurderingen at en del kontrollvirksomhet må gjøres der arbeidsgiverne er. Samtidig var det slik at flere av de kommunene som argumenterte for at nærhet er viktig, allerede inngikk i interkommunale kontrollordninger. I dag håndterer blant annet Bergen kommune arbeidsgiverkontrollen for 27 av 33 kommuner i Hordaland, og de øvrige 7 kommunene fra Lindås. I Møre og Romsdal utfører Ålesund kontrollen for 17 og Kristiansund for 12 kommuner, mens Stavanger og Haugesund har ansvaret for 10 kommuner hver i Rogaland. I Agder har 22 kommuner gått sammen om interkommunal arbeidsgiverkontroll som utføres fra Grimstad.

Det er likevel slik at en organisering som bare tar hensyn til lokalt nærvær på ingen måte er rustet til å kjempe mot det komplekse og sammensatte kriminalitetsbildet vi ser i dag. Etter Finansdepartementets vurdering har tiden løpt fra dagens organisering. Skatteetaten har siden 1965 hatt en rekke organisatoriske endringer, senest i 2019, som har vært nødvendige for å forme den digitale, brukervennlige og profesjonelle etaten vi har i dag. I den samme perioden har det vært få endringer i organiseringen av skatteoppkrevingen.

I høringsuttalelsene i 2015 kom det tydelig frem at tiltaket er svært etterlengtet i næringslivet og i de virksomhetene som arbeider med skatt og som kjemper mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi. Mange trakk frem at styrket arbeidsgiverkontroll og en koordinering av eksisterende kontrollmiljøer er fornuftige tiltak mot økonomisk kriminalitet, og at overføringen er helt nødvendig for å kunne avdekke økonomisk kriminalitet i størst mulig grad. Dette vil motarbeide den useriøse delen av næringslivet og gi bedre vilkår for de som driver seriøst.

PwC gjennomførte i 2015 en samfunnsøkonomisk analyse av samordningen av skatte- og avgiftsforvaltningen4, herunder overføring av skatteoppkrevingen. I tillegg til prissatt samfunnsøkonomisk lønnsomhet på 4,6 mrd. kroner, trakk PwC frem en rekke ikke-prissatte virkninger som bidrar i positiv retning for den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av reformen. Analysen konkluderer med at reformen vil bidra til å styrke arbeidet mot svart økonomi. Årsaken er bedre risikoforståelse og mer effektiv kontroll. Rapporten påpeker at en effektiv kamp mot svart økonomi bidrar samfunnsøkonomisk til mindre konkurransevridning i næringslivet og styrker legitimiteten til skattesystemet og tilliten til forvaltningen.

Ved behandling av Dokument 8:7 (2014–2015) Om tiltak for å styrke kampen mot svart arbeid, viste flertallet i Finanskomiteen til «at en solid arbeidsgiverkontroll er et viktig ledd i bekjempelsen av svart økonomi, og at man derfor må legge til rette for tilstrekkelig gode kontrollmiljøer som kan jobbe systematisk og profesjonelt sammen med Skatteetatens øvrige kontrollvirksomhet». Departementet vurderer at overføring av skatteoppkrevingen med arbeidsgiverkontrollen til Skatteetaten i praksis er den eneste måten å følge opp denne føringen på.

14.3.2 Ressursbruk og mer effektiv oppgaveløsning

Regjeringens opplegg innebærer at skatteoppkrevingen løses på totalt 56 kontorer og i utgangspunktet med 918 årsverk. Samlet gir forslaget en innsparing på 429 årsverk. Samlet innsparing (lønns-, kontor- og systemkostnader) er 370 mill. kroner årlig. Dette baserer seg på skatteoppkrevernes ressursbruk i 2018.

Hovedårsaken til ressursinnsparingen er først og fremst at dagens organisering, med delt kommunalt og statlig ansvar, fører til en rekke unødvendig tunge rutiner og dobbeltarbeid. Eksempelvis skal det med ny organisering benyttes 45 årsverk til føring av skatteregnskapet. mot dagens 185 årsverk. Dette er en reduksjon på hele 76 pst. sammenlignet med dagens situasjon, uten at det går på bekostning av kvaliteten i arbeidet. En del av denne effektiviseringen er at arbeidet med daglig oppfølging og avstemming av bankkontoen i hver kommune erstattes av oppfølging av bare én landsdekkende bankkonto.

Det er videre flere saksbehandlere hos skatteoppkreveren og Skatteetaten som gjør samme arbeid mot de samme skyldnerne, blant annet utleggsforretninger og konkurskrav. Når det gjelder arbeidsgiverkontrollen ligger kontrollmyndigheten hos skatteoppkreveren, mens Skatteetaten har vedtaksmyndigheten. Dette gir tungvinte arbeidsprosesser og gjør at saksbehandlingstiden for vedtakene blir unødig lang. I tillegg vil en overføring av arbeidsgiverkontrollen og en samordning med Skatteetatens øvrige kontrollmiljøer frigjøre administrative ressurser hos de skatteoppkreverne som har organisert arbeidsgiverkontrollen i interkommunale kontrollordninger. Skatteetaten bruker i tillegg 68 årsverk til oppfølging og kontroll med skatteoppkreverne. Dette er avgjort lite formålstjenlig ressursbruk.

PwC gjennomførte i 2015 en samfunnsøkonomisk analyse av samordningen av skatte- og avgiftsforvaltningen5, jf. omtale i Prop. 120 LS (2014–2015). Analysen viser at reformen for samordning av skatte- og avgiftsforvaltningen er samfunnsøkonomisk svært lønnsom. De prissatte virkningene ble beregnet til om lag 7,4 mrd. kroner i netto nåverdi over analyseperioden på 15 år. Overføring av skatteoppkrevingen ga et stort bidrag til den samlede lønnsomheten av reformen med 4,6 mrd. kroner. PwC trakk også frem en rekke ikke-prissatte virkninger.

En rekke andre virksomheter vil også få innsparinger og mindre dobbeltarbeid i arbeidsoppgavene sine. Høringsuttalelsene i 2014 bekrefter dette. Ettersom endringen innebærer store innsparinger, samtidig som innsatsen mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi styrkes og rettssikkerheten bedres, mener Finansdepartementet at hensynet til effektiv ressursbruk helt klart tilsier at forslaget bør gjennomføres.

14.3.3 Rettsikkerhet og lik behandling

Skatteoppkreving er en oppgave som i all hovedsak er preget av stram regulering, liten grad av skjønn og et sterkt behov for likhet på tvers av kommunegrensene. Riksrevisoren uttalte i 2014: «En ting er veldig klart: Skattebetalere, både arbeidstakere og bedrifter, får svært ulik behandling avhengig av hvilken kommune de bor i». Han sa også at det er behov for omlegging «hvis likebehandling av borgere er et mål». Dersom skatteoppkrevingen blir overført til Skatteetaten, vil dette blant annet gi større og mer kompetente fagmiljøer som vil legge til rette for at skattyterne i større grad blir behandlet likt, uavhengig av hvilken kommune de bor i.

I høringen ble det trukket frem at skillet mellom fastsetting og innkreving er et viktig prinsipp i skatteforvaltningen, og at en ved å samle dette i samme enhet derfor kan komme til å redusere rettssikkerheten til skyldnerne. Finansdepartementet mener derimot det er fullt mulig å opprettholde dette prinsippet ved at oppgavene blir lagt til ulike enheter i Skatteetaten. Fastsetting og innkreving vil ligge i ulike divisjoner i Skatteetaten. Det samme gjelder for merverdiavgift i Skatteetaten, hvor fastsetting og innkreving er lagt til ulike enheter. Videre kan alle tvangstiltak prøves for tingretten, og klagemulighetene for skattyter blir som i dag. Departementet viser også til at både fastsetting og innkreving av kommunal eiendomsskatt og kommunale avgifter ligger i kommunene. Departementet vurderer at rettssikkerheten for skattyterne derfor blir styrket når Skatteetaten tar over oppgaven.

14.3.4 Forenkling og bedre service til skattyterne

Forslaget innebærer en forbedring ved at skattyterne får én etat å forholde seg til. Særlig i innkrevingssaker der skattyter i dagens system klager på fastsettingen, er det problematisk at skatteoppkrevernes og Skatteetatens kompetanse er delvis overlappende og uklar. Flere høringsinstanser trakk da saken var oppe sist også frem hvordan overføringen ville medføre forbedringer og forenkling for deres egne arbeidsprosesser. For skattytere og næringsdrivende er arbeids- og ansvarsfordelingen mellom stat og kommune lite intuitiv, noe som skaper unødvendig ekstraarbeid, forvirring og frustrasjon. I dag må skattyterne ta hensyn til to ulike etater i samme sak. Det er ikke alltid gitt for skattyterne hvem som kan gi veiledning om det de lurer på. Skatteetaten har anslått at de årlig tar imot om lag 30 000 telefoner fra skattytere som må henvises videre til skatteoppkreverkontoret, mens skatteoppkreverne har beregnet et tilsvarende antall som de viser videre til Skatteetaten.

Ved en omlegging får skattyter bare én etat å forholde seg til, og en unngår at skattyteren kontakter feil etat. Det vil bli ett kontaktpunkt for alle forespørsler om skatt, arbeidsgiveravgift og merverdiavgift. Skyldnere, som skylder både merverdiavgift og skatt/arbeidsgiveravgift, vil med dette få én statlig kreditor å forholde seg til.

Overføringen vil også gjøre det enklere å utvikle elektronisk kommunikasjon og selvbetjeningsløsninger for brukerne. I tillegg vil et landsdekkende skatteregnskap medføre at det blir én felles landsdekkende bankkonto, og ikke som i dag med en bankkonto for skatt i hver kommune (422 i dag, 356 med ny kommunestruktur). Dette vil gjøre det enklere for næringsdrivende som driver virksomhet i flere kommuner, da de kun vil ha én bankkonto å forholde seg til.

Enkelte skattytere og skyldnere vil selvsagt også i fremtiden ha et behov for kontakt med skatteoppkreveren. Finansdepartementet legger til grunn at størstedelen av dette behovet kan dekkes gjennom digitale kanaler og telefon. Utvikling innenfor IKT, digitale løsninger og registre med grunnlagsdata, gjør at behovet for personlig oppmøte og fysisk nærhet også på skatteoppkreverkontorene blir stadig mindre. Veiledningen knyttet til skatteoppkrevingen blir inkludert i Skatteetatens veiledningsmiljøer rundt om i landet, og disse får tilført ressurser for å ivareta oppgaven. For de som har behov for å møte personlig, innebærer opplegget også at det skal være veiledningskompetanse på skatteoppkreverspørsmål ved alle Skatteetatens 56 kontorer (Svalbard unntatt).

De skattyterne som på grunn av en særlig vanskelig livssituasjon ikke er i stand til å oppfylle skatteforpliktelsene sine eller ivareta sine rettigheter, kan få hjelp av Skatteetaten til dette gjennom den såkalte «Skattehjelpen». I dag er det et problem for disse skattyterne at ansvaret er delt mellom Skatteetaten og skatteoppkreverne. Skatteetatens erfaring er at skattytere som har kommet i store vansker med skatte- og avgiftsgjeld, ofte har drevet næring, og at problemene gjelder skjønnsfastsatte krav om både skatt og merverdiavgift. Organiseringen vil legge til rette for at Skatteetaten kan ta et helhetlig ansvar for disse sakene, noe som vil medvirke til at behandlingen av slike saker kan gå raskere. Finansdepartementet mener også at større fagmiljøer gir bedre kompetanse, slik at Skatteetaten raskt kan gi god veiledning og riktige svar på skattyterne sine spørsmål. Dette er også god service.

14.3.5 Lokalkunnskap og nærhet til skattyterne

Skatteoppkreving er en oppgave som er preget av stram regulering, liten grad av skjønn og et sterkt behov for likhet på tvers av kommunegrensene. Elektronisk kommunikasjon, rapportering fra tredjepart og grunnlagsdata har over tid sterkt redusert behovet for lokal kontakt, og undersøkelser viser at nærhet ikke fører til bedre innkrevingsresultat. Heller ikke når namsmyndighetene gjennomfører utleggsforretninger er det vanlig at skyldner møter opp personlig. Skattyterens verdier går frem av ulike registre, og det er i dag i svært få tilfeller aktuelt å oppsøke skyldnerens bosted eller forretningssted for å gjennomføre en utleggsforretning. Kontorforretninger er også i dag hovedregelen ved utleggsforretninger, og endringen vil i liten grad påvirke dette. Departementet mener derfor at nærhet til skattytere ikke er et godt argument mot forslaget, og at det ikke er formålstjenlig å opprettholde en spredt og lite effektiv kontorstruktur for å ivareta en svært liten gruppe skattytere.

Flere høringsinstanser trakk frem at nærhet kan gi ulik behandling og manglende rettssikkerhet for skattebetalerne. Nærhet særlig i små kommuner kan også være problematisk. At den som krever inn skatten kjenner skyldneren personlig eller har andre koblinger til skyldneren kan gjøre det vanskelig å gjennomføre skatteoppkrevingen på en god måte, og kan undergrave en lik og rettferdig praksis rundt i landet. Ved at Skatteetaten tar over oppgaven vil behandlingen skje i større og gjennomgående mer kompetente fagmiljøer, og overføringen legger til rette for at skattebetalerne blir behandlet likt, uavhengig av hvilken kommune de bor i.

Finansdepartementet mener at en del kontrollvirksomhet må være der arbeidsgiverne er, og dette gjenspeiler seg i lokaliseringen. For å bekjempe morgendagens kriminalitetsutfordringer når det gjelder arbeidslivskriminalitet og økonomisk kriminalitet er likevel ikke lokalt nærvær tilstrekkelig. Vi må da se på tvers av kommunegrenser og de som utfører arbeidsgiverkontrollen må samarbeide med andre kontrollinstanser. For små fagmiljøer er dette krevende, både ressurs- og kompetansemessig. Med høy grad av nærhet blir det lettere å observere opplagte unndragelser som en frisør eller kiosk som tilsynelatende har flere kunder enn det den innrapporterte omsetningen tilsier, mens det gir skinn av legitimitet til den mer organiserte kriminaliteten fordi det ikke finnes ressurser lokalt til å kontrollere og avdekke denne. Et eksempel kan være en kommune med få innbyggere, men høy grad av utbygging av hyttefelt. Skatteoppkreveren er kjent med utbyggingen, men med for eksempel ett kontrollårsverk har kommunen ingen mulighet til å gjennomføre full arbeidsgiverkontroll hos en stor utbygger som benytter importert arbeidskraft og der arbeidstakerne ikke er registrert, det opereres med en leverandørkjede med høy risiko for fiktiv fakturering etc. Kontrollen blir også vanskeliggjort dersom firmaene som jobber med oppføringen er registrert i flere ulike kommuner.

14.3.6 Lokalisering

Departementet er opptatt av å opprettholde en god regional fordeling av arbeidsplasser, og skal sørge for at det blir bygd attraktive, sterke og gode kompetansearbeidsplasser mange steder i landet. Med Finansdepartementets opplegg for organisering får vi større og mer kompetente fagmiljøer på 40 steder over hele landet. I tillegg kommer veiledningsoppgavene på ytterligere 16 steder, som også samlokaliseres med Skatteetatens eksisterende fagmiljøer. Slik får Skatteetaten sterke fagmiljøer som er bedre rustet til å møte fremtidige utfordringer og som etaten kan satse på også i fremtiden. Finansdepartementet mener derfor at endringen vil føre til at fagmiljøene på ingen måte forvitrer, men får en reell anledning til å styrke seg, og at det blir skapt flere solide kompetansemiljøer i distriktene. For å skape gode fagmiljøer er oppgavene knyttet til skatteoppkrevingen lagt til steder der Skatteetaten i dag allerede har kontor, og hvor det er ansatte ved omkringliggende skatteoppkreverkontor til å utføre oppgavene etter overføringen.

Endret organisering innebærer at det opprettes mange store fagmiljøer med kompetansearbeidsplasser i hele landet, også utenfor de største byene, og gir samlet sett en god balanse mellom lokaliserings-politiske hensyn og behovet for en mer helhetlig og effektiv skatteoppkreving. Regjeringen legger opp til en vesentlig styrket distriktsprofil sammenlignet med opplegget som ble lagt frem for Stortinget i 2015, hvor det ble lagt opp til skatteoppkreving på 33 steder.

Arbeidsmarkedsregion Oslo vil få 172 færre offentlige årsverk med den nye lokaliseringen. Med ny organisering vil regionen ha i overkant av 23 pst. av årsverkene, mot 28 pst. i dag. Det viser at regjeringen har en klar vilje til å dreie ressursbruken fra Oslo-området til landet for øvrig. På lengre sikt vil etableringen av større fagmiljøer og kompetansearbeidsplasser utenfor Oslo-området kunne gi grunnlag for å vri ressursbruken på området ytterligere i retning ut av Oslo.

Endret organisering innebærer en reell og vesentlig innsparing av årsverk brukt på skatteoppkreveroppgaver. Selv om arbeidsplasser er viktige, mener Finansdepartementet det ikke er riktig å holde på en lite formålstjenlig organisering med denne begrunnelsen. Det er ikke god ressursbruk å bruke flere årsverk enn nødvendig på skatteregnskap og skatteinnkreving.

Se figur 14.1 under punkt 14.4 for oversikt over hvilke steder oppgaven lokaliseres.

14.3.7 Innkreving av kommunale krav

Da saken var på høring i 2014, uttalte flere høringsinstanser at overføringen kunne få negative konsekvenser for innkrevingen av kommunale krav, da fagmiljøene i kommunene ville bli mindre og at bruk av særnamskompetansen var et svært effektivt virkemiddel. Mange kommuner har i dag satt innkrevingen av kommunale avgifter og gebyr ut til private selskap, eller de har et interkommunalt samarbeid. Finansdepartementets vurdering er at dette kan tyde på at oppkreving av skatt og arbeidsgiveravgift i liten grad er viktig for de fleste kommuners kompetanse på innkreving av kommunale krav, og at en god del av kommunene allerede i dag har løsninger for å sikre at de kan kreve inn kommunale krav og avgifter på en effektiv måte.

Skatteetaten kan også bistå kommuner som ønsker det med fakturering og innkreving av kommunale krav. Skatteetaten kan i utgangspunktet kreve inn samtlige kravtyper som kommunene i dag krever inn, på vegne av kommunene. Etaten vil kunne tilby ulike typer standardavtaler. Skatteetaten kan stå for alle oppgaver fra fakturering til innkreving, eller bare innkreving. Ordningen vil kunne tre i kraft samtidig som overføringen av skatteoppkrevingen.

Regjeringen foreslår likevel at kommunene beholder særnamsmyndigheten og den motregningstilgangen som de i dag har når de krever inn kommunale krav. Departementet foreslår derfor at de lovene som i dag gir skatteoppkreveren myndighet til å kreve inn kommunale krav etter reglene for innkreving av skatt, blir endret slik at den myndigheten som disse lovene i dag legger til skatteoppkreveren fremdeles kan utøves av kommunen, jf. nærmere om dette under punkt 14.6.

14.4 Regjeringens opplegg

Skattedirektoratet utredet høsten 2014, på oppdrag fra Finansdepartementet, hvordan skatteoppkrevingen kan organiseres i Skatteetaten for å oppnå en bedre og mer effektiv skatteoppkreving. Skattedirektoratet vurderte i utredningen ressursbehov, organisering og lokalisering for hver av oppgavene som skatteoppkreverne utfører i dag: skatteregnskap, arbeidsgiverkontroll, innkreving og rettledning/informasjon. I 2019 har Skattedirektoratet foretatt oppdaterte vurderinger av de anbefalinger som fremkom av 2014-rapporten. Finansdepartementets opplegg bygger i stor grad på Skattedirektoratets oppdaterte vurderinger.

Organiseringen tar utgangspunkt i de samme prinsippene som ble lagt til grunn i 2014, herunder at oppgavene skal legges til steder der Skatteetaten i dag har kontorer. Det er også gjort en vurdering opp mot hvilke oppgaver som i dag løses på det enkelte skattekontor i Skatteetaten for å oppnå synergieffekter ved samlokalisering med Skatteetatens oppgaver. Det er lagt til grunn en modell for regional fordeling av oppgaver som gir mange ansatte i mange kommuner mulighet til å følge oppgaven over til Skatteetaten. For å oppnå dette har det vært viktig å bygge gode fagmiljøer også utenfor de største byene. Videre innebærer endret organisering at de ulike oppgavene samles i egne, større fagmiljøer. Større fagmiljøer gir redusert sårbarhet og legger til rette for kunnskapsdeling og kompetanseutvikling, økt likebehandling og mer attraktive arbeidsplasser, blant annet pga. mulighetene for faglig spesialisering og utvikling.

Til tross for at antall skatteoppkreverkontor er gått ned fra 288 i 2014 til 227 i dag, er det fortsatt en stor andel svært små kontorer. Nesten halvparten bruker i dag under to årsverk på skatteoppkreveroppgavene og over 10 prosent av kontorene bruker under trekvart årsverk. Bare 30 pst. av kontorene bruker over 5 årsverk. Det ligger til grunn for organiseringen at 5 årsverk er minstestørrelsen på innkrevings- eller arbeidsgiverkontrollmiljøer. Dette for å få faglig robuste fagmiljøer. Større fagmiljøer tilrettelegger for redusert sårbarhet, kunnskapsdeling og kompetanseutvikling. I tillegg kommer øvrige ansatte på skattekontoret i dag, som også vil være en del av fagmiljøet.

Finansdepartementet legger opp til at oppgavene blir løst på totalt 40 kontor. I tillegg vil departementet legge 2 årsverk til veiledning til alle øvrige skattekontor (16 – Svalbard unntatt), slik at det blir utført skatteoppkreveroppgaver ved alle landets 56 skattekontor. Til sammen vil det i utgangspunktet benyttes 918 årsverk til oppgaven. Dette innebærer at bemanningen til skatteoppkrevingen blir redusert med totalt 429 årsverk sammenlignet med dagens situasjon (1279 årsverk i kommunene og 68 årsverk i Skatteetaten). Sammen med innsparing på blant annet kontorplasser og kostnader til IT-løsninger, gir dette en samlet innsparing på om lag 370 mill. kroner årlig. Innsparingene tar utgangspunkt i skatteoppkrevernes ressursbruk i 2018.

Finansdepartementet legger opp til følgende organisering i Skatteetaten av de ulike oppgavene skatteoppkreverne håndterer i dag:

Føring av skatteregnskapet

Føring av skatteregnskapet blir samlet i Oslo. Enheten bemannes med 35 årsverk og får et landsdekkende ansvar for oppgaven. I tillegg legges 10 årsverk til Skatteetatens regnskapsenhet i Grimstad, med ansvar for overordnet regnskapsoppfølging og analyse. Dette er totalt 45 årsverk mot dagens 185, en reduksjon på 76 pst. Kommunene vil få en spesialisert enhet som vil gi de samme rapportene og inntektsoversiktene som i dag, og som i tillegg vil kunne tilby alle kommuner analyser til deres økonomiforvaltning.

Skatteregnskapet er den mest virksomhetskritiske funksjonen ved overføring av skatteoppkrevingen til Skatteetaten. Føring av skatteregnskapet er en spesialisert oppgave som krever riktig kompetanse og erfaring. Plasseringen er begrunnet i kompetanse og risiko. Det er viktig å legge funksjonen til et kontorsted hvor Skatteetaten får overført et stort nok kompetansemiljø på regnskap og der rekrutteringsgrunnlaget er tilstrekkelig. Her er Oslo med omkringliggende kommuner i en særstilling. Etter Skattedirektoratets vurdering har ingen andre steder i landet tilstrekkelig tilfang av skatteoppkrevertilsatte med riktig kompetanse til å sikre forsvarlig drift ved overføring.

Arbeidsgiverkontroll

Arbeidsgiverkontrollen blir samlokalisert med de andre kontrollmiljøene i Skatteetaten og lokalisert på 28 steder. Oppgaven blir bemannet med 400 årsverk. Dette er ti årsverk mindre enn det skatteoppkreverne rapporterte å ha brukt på oppgaven i 2018. I realiteten innebærer dette likevel en styrking av området, da effekten av arbeidsgiverkontrollen vil bedres vesentlig ved å samle større fagmiljøer og samordne arbeidsgiverkontrollen med de andre kontrollmiljøene i Skatteetaten.

Organiseringen av arbeidsgiverkontrollen, lokalisering og bemanning av kontorsteder, er vurdert ut fra hvor arbeidsgiverne holder til, hvor skatteoppkreverne har kompetansemiljø på oppgaven i dag og hvor Skatteetaten i dag har kontrollmiljøer. Arbeidsgiverkontrollen krever ikke at etaten er fysisk til stede overalt, men at fagmiljøet er bemannet til å reise ut på kontroller når det er behov.

Innkreving

Innkrevingsoppgaven blir lokalisert på totalt 20 steder i landet. Innkreving mot næringsdrivende blir samlet på fire kontorsteder hvor Skatteetaten har sine innkrevingsmiljø for merverdiavgift. Innkreving mot personlige skattytere blir samlet ved 17 kontor, der en av disse (Bergen) også har innkreving mot næringsdrivende. Oppgaven blir i utgangspunktet bemannet med til sammen 401 årsverk, mot dagens 535. Selv om det skal brukes færre årsverk på oppgaven, vil samling av innkrevingsressursene i større fagmiljøer og samlokalisere næringsinnkrevingen for skatt og merverdiavgift, forventes å gi bedre innkrevingsresultater.

Veiledning, informasjon og arkiv

Oppgaver knyttet til rettledning, informasjon og arkiv for skatteoppkrevingen blir inkludert i Skatteetatens enheter for brukerdialog og fire av etatens dokumentsentre. Oppgaven blir i utgangspunktet bemannet med til sammen 55 årsverk, fordelt med 15 på arkiv og 40 til veiledning. Veiledningsressursene fordeles på 19 kontorsteder, fortrinnsvis kontorsteder som ikke har andre skatteoppkreveroppgaver. Dette for å sikre at alle Skatteetatens kontorsteder har kompetanse til å veilede om oppgavene som i dag ligger i skatteoppkrevingen.

Oppgavene som skatteoppkreverkontorene gjør for kommunene, inkludert innkreving og regnskapsføring av kommunale krav og kommunal inkasso, skal ikke flyttes. Finansdepartementet foreslår også at kommunene skal beholde særnamskompetansen og motregningsadgangen for de kommunale kravene som i dag kan kreves inn av skatteoppkreveren etter reglene for innkreving av skatt.

Lovendringer i forbindelse med flytting av skatteoppkrevingen fra skatteoppkreveren til Skatteetaten m.m. og kommunenes innkreving av kommunale krav er nærmere omtalt under punkt 14.6.

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 14.1 og tabell 14.1 gir en samlet oversikt over bemanning og lokalisering av skatteoppkrevingen i Skatteetaten.

14.5 Arbeidsrettslige og personalmessige forhold

En overføring av skatteoppkrevingen fra kommunene til Skatteetaten vil få konsekvenser for de ansatte ved de kommunale skatteoppkreverkontorene. Overføringen vil også få konsekvenser for enkelte ansatte i Skatteetaten.

Spørsmålet om en overføring av skatteoppkrevingen fra kommunene til Skatteetaten vil være å anse som en virksomhetsoverdragelse ble vurdert i Skattedirektoratets rapport fra 24. november 2014. Finansdepartementet legger til grunn at overføringen skal anses som en virksomhetsoverdragelse iht. arbeidsmiljøloven kap. 16 for samtlige berørte kommuner. Dette forutsetter at det inngås en samarbeidsavtale mellom partene som vil omfatte både de kommuner der vilkårene for virksomhetsoverdragelse er oppfylt, og de kommuner hvor dette er usikkert. Skatteoppkrevingen er ulikt organisert i kommunene, og en avtale vil sikre at alle berørte ansatte behandles likt. I en avtale vil det også være mulig å angi hvilke kommunalt ansatte som er berørt i så stor grad at vedkommende omfattes av virksomhetsoverdragelsen.

En overføring vil også få konsekvenser for noen ansatte i Skatteetaten, idet oppgaver knyttet til styring og kontroll av de kommunale skatteoppkreverne vil falle bort. Skattedirektoratet anslår at dette vil berøre i underkant av 70 ansatte.

Fra overføringstidspunktet vil de tidligere kommunalt ansatte som er overført, være omfattet av statsansatteloven. Finansdepartementet antar at det store flertall overførte ansatte vil kunne følge sine arbeidsoppgaver over til Skatteetaten.

I de tilfeller hvor arbeidsoppgaver har falt bort legges det til grunn at Skatteetaten løser dette ved å tilby annen passende stilling iht. statsansatteloven § 19. Det vises for øvrig til veiledningen «Personalpolitikk ved omstillinger», utarbeidet av Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Det er av stor betydning å sikre gode personalprosesser i forbindelse med overføringen, og det er en grunnleggende forutsetning at omstillingsarbeidet skal skje i nært samarbeid med de ansatte og deres organisasjoner. En skal gjøre rede for følgene for de ansatte og planlegge et personalløp som involverer tillitsvalgte for de ansatte som overføringen berører. Kravene til medbestemmelse, gjennom drøftinger og forhandlinger, står sentralt. Videre vises til at arbeidsgiver har en informasjonsplikt. Etter arbeidsmiljøloven § 16-5, jf. § 16-6, skal tidligere og ny arbeidsgiver så tidlig som mulig gi informasjon til ansatte og deres tillitsvalgte om virksomhetsoverdragelsen.

Finansdepartementet understreker at det er viktig med et tett og godt samarbeid mellom partene i prosessen. Det er av avgjørende betydning for å lykkes at Skatteetaten, KS og Oslo kommune, sammen med tillitsvalgte, raskt kan enes om en god og dekkende samarbeidsavtale. Departementet vil derfor, innenfor rammene av lov og avtaler, invitere hovedsammenslutningene og arbeidsgiverne til å samarbeide om å gjennomføre overføringen av oppgavene fra kommune til stat. Oppfyllelse av informasjonsplikten vil være et sentralt element i samarbeidsavtalen.

Forut for overføringen må det avklares hvilke ansatte i de ulike kommunene som er omfattet av overføringen. De kommunalt ansatte som er definert å være omfattet av overføringen må formelt innplasseres i Skatteetaten før selve overføringstidspunktet. Dette er en nødvendig forutsetning for faktisk å kunne få overført de ansatte til ny arbeidsgiver på et gitt tidspunkt. For å kunne avklare hvem som er berørt, og hvor de berørte ansatte skal innplasseres i Skatteetaten, må det gjøres en kartlegging av berørte ansattes nåværende arbeidsoppgaver.

Departementet vil innenfor rammene av lov og avtaler invitere hovedsammenslutningene og arbeidsgiverne dette gjelder til å samarbeide om å gjennomføre overføringen av oppgavene fra kommune til stat, blant annet med sikte på å informere berørte arbeidstakere. I prosessen vil en legge vekt på å gi informasjon, og departementet vil invitere til å etablere et samarbeidsorgan mellom partene tilsvarende det som ble etablert da vergemålsreformen ble gjennomført.

14.6 Lovendringer

14.6.1 Innledning

For å tilrettelegge for overføringen av skatteoppkrevingen fra den kommunale skatteoppkreveren til Skatteetaten, foreslår departementet endringer i skattebetalingsloven kapittel 2, §§ 4-1, 4-8, 5-5, 5-12, 5-13, 5-14, 7-1, 7-3, 8-2, 8-4, 9-1, 10-20, 14-3, 14-4, 14-5, 14-6, 16-20 og 17-2.

Overføringen av skatteoppkrevingen, og det at kommunene skal beholde sin særnamsmyndighet for kommunale krav, gjør det også nødvendig med endringer i andre lover. Departementet foreslår derfor endringer i vegtrafikkloven § 38, eigedomsskattelova §§ 24, 25 og 27, brann- og eksplosjonsvernloven § 28, vass- og avløpsanleggslova § 6, folketrygdloven §§ 24-4 og 25-1, rettsgebyrloven § 14, fjellova § 7, lov om avgift av kull m.v. fra Svalbard § 6 og a-opplysningsloven § 8.

Departementet foreslår at endringene trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

14.6.2 Gjeldende rett

Skattebetalingsloven

Skattebetalingsloven kapittel 2 fastsetter hvem som er rett innkrevingsmyndighet og betalingsmottaker for krav etter skattebetalingsloven. Det følger av § 2-1 at skatteoppkreveren er innkrevingsmyndighet for formues- og inntektsskatt, trygdeavgift, arbeidsgiveravgift og finansskatt på lønn. Skattekontoret er innkrevingsmyndighet for krav som ikke skal innkreves av skatteoppkreveren etter § 2-1, jf. § 2-2. Bestemmelsen i § 2-2 regulerer videre forholdet til Statens innkrevingssentral. Den fastsetter også at departementet i forskrift kan gi regler om at krav skal betales til andre enn skattekontoret, og bestemme at tollregionen skal innkreve enkelte nærmere bestemte krav. Paragraf 2-3 regulerer departementets myndighet til å gi instruks og å delegere myndighet til skatteoppkreverne.

Skattebetalingsloven § 4-1 annet ledd fastslår at når arbeidstakere stilles til rådighet for andre, svarer både oppdragsgiver og oppdragstaker for at pliktene og ansvaret etter skattebetalingsloven oppfylles. De ansvarlige kan imidlertid avtale at pliktene etter loven skal utføres av en av dem, men en slik avtale fritar bare for plikter så langt dette bestemmes av skatteoppkreveren. Skattebetalingsloven § 4-8 hjemler en forenklet utskriving av forskudd på skatt og trygdeavgift i tilfelle krig o.l., og fastsetter at det i slike situasjoner kan gis regler om at innbetalte forskudd på skatt mv. ikke fordeles mellom skattekreditorene, men overføres til staten.

I skattebetalingsloven kapittel 5 er det regler om forskuddstrekk og skattetrekk. Etter § 5-5 sjette ledd skal arbeidsgiver, i tilfeller hvor det for en skattyter er utstedt skattekort i flere kommuner, foreta forskuddstrekk etter skattekortet fra den kommunen skattyter mener han skal svare skatt til. Etter § 5-5 syvende ledd kan skatteoppkreveren frita for plikten til å foreta forskuddstrekk i tilfeller hvor det godtgjøres at det betales forskuddstrekk eller tilsvarende i utlandet av den enkelte skattyters inntekt, og det stilles betryggende sikkerhet for trekkbeløpet. Videre er det i § 5-12 tredje ledd bestemt at med mindre skatteoppkreveren samtykker, kan kontohaver ikke disponere over en skattetrekkskonto på annen måte enn ved overføring til skatteoppkreveren, eller ved å overføre midlene til tilsvarende konto i annen bank.

Som ledd i arbeidsgiverkontrollen skal skatteoppkreveren påse at arbeidsgivere og andre som har plikt til å foreta trekk, leverer opplysninger og foretar forskuddstrekk, skattetrekk og utleggstrekk i samsvar med reglene og de pålegg som er gitt, jf. skattebetalingsloven § 5-13. Ved utførelsen av arbeidsgiverkontrollen kan skatteoppkreveren innhente kontrollopplysninger fra tredjepart, jf. § 5-14.

Skattebetalingsloven kapittel 7 har regler om avregning. Det følger av § 7-1 første ledd at det er skatteoppkreveren som skal foreta avregningen knyttet til forskuddstrekk, utskrevet forskuddsskatt og tilleggsforskudd som skal gå til fradrag i fastsatt skatt. I § 7-3 annet ledd er det fastsatt at en skattyter som har fått utbetalt lønn e.l. som det er foretatt forskuddstrekk i, men som ikke er tatt opp til skattlegging i vedkommende kommune for det inntektsåret trekket gjelder, kan få det trukne beløpet tilbake i enkelte nærmere angitte tilfeller. Dette gjelder blant annet når «skattemyndighetene for kommunen anser skattyter for ikke å være skattepliktig her i landet for vedkommende inntektsår», jf. annet ledd bokstav a, og når «skattyter godtgjør å ha betalt skatt av lønnsinntekten for samme inntektsår til en annen kommune her i landet», jf. annet ledd bokstav b.

I skattebetalingsloven kapittel 8 er det regler om hvordan den felles innkrevde skatt mv. skal fordeles mellom skattekreditorene. Etter § 8-2 tredje ledd skal forskuddstrekk som ikke skal tilbakebetales til skattyter etter § 7-3 annet ledd, og forskuddstrekk for lønnstakere som er ukjent i kommunen, overføres til staten tre år etter utløpet av det inntektsår trekket ble foretatt. Etter § 8-4 første ledd skal skatt og trygdeavgift som er trukket eller innbetalt til skatteoppkrever, i nærmere angitte tilfeller anses som deponert inntil det er avgjort hvilken kommune skattyter er skattepliktig til. Den skatteoppkrever som mottar slik betaling, skal straks melde fra om dette til skatteoppkreverne for de berørte kommuner. I § 8-4 annet ledd er det regler om søksmålsfrister fra kommuner med hensyn til innbetalingen som er deponert etter første ledd.

Skatteoppkreverne kan i medhold av skattebetalingsloven § 10-20 annet ledd første punktum fastsette forfallsterminene for forskuddsskatt når inntekten fordeler seg på en særlig ujevn måte, og tilsvarende etter annet punktum når skattyter i henhold til skatteavtale skal betale forskuddsskatt av inntekt opptjent i utlandet, og inntekten er gjenstand for forskuddstrekk etter interne regler.

I skattebetalingsloven kapittel 14 er det regler om utlegg, herunder utleggspant og utleggstrekk. Skatteoppkreverne kan i henhold til § 14-3 første ledd holde forretning for utleggspant i sitt distrikt for skatte- og avgiftskrav som de har innkrevingsansvaret for. Etter annet ledd kan en skatteoppkrever på anmodning avholde forretning for utleggspant for skatte- og avgiftskrav som en annen skatteoppkrever eller et skattekontor har innkrevingsansvaret for. Skattekontoret kan på tilsvarende måte holde utleggsforretning for skatteoppkrevere. Skatteoppkreverne og skattekontoret kan videre i henhold til § 14-4 første ledd nedlegge utleggstrekk i hele landet for skatte- og avgiftskrav som de har innkrevingsansvaret for.

I skattebetalingsloven § 14-5 er det regler om gjennomføring av utleggstrekk. Det følger av § 14-5 første ledd at utleggstrekk nedlagt av skatteoppkreverne og skattekontoret, også gjelder for det organet som utbetaler dagpenger under arbeidsløshet etter folketrygdloven kapittel 4 og sykepenger etter kapittel 8, samt at skattebetalingsloven § 5-10 annet ledd om gjennomføringen av forskuddstrekk gjelder tilsvarende for utleggstrekk. Av § 14-5 annet ledd følger det at ved utleggstrekk nedlagt av skatteoppkreverne, skal arbeidsgivere som har plikt til å ha skattetrekkskonto, følge de reglene som gjelder for oppgjør mv. for forskuddstrekk, jf. skattebetalingsloven kapittel 5 og 10, og at beløpene skal betales til den skatteoppkreveren som har nedlagt utleggstrekket. Utleggstrekk nedlagt av skattekontoret skal til sammenligning følge reglene om forfall i tvangsfullbyrdelsesloven § 7-22 første ledd, jf. bestemmelse om dette i skattebetalingsloven § 10-50. Det er således forskjellige regler for oppgjør og forfall for utleggstrekk nedlagt av skatteoppkreveren og skattekontoret.

I § 14-6 er det fastsatt begrensninger i utleggsadgangen for skatt og trygdeavgift. Etter første ledd kan en skattyter som har fått utskrevet eller fastsatt skatt og trygdeavgift av samme formue eller inntekt i flere kommuner, unngå tvangsinnfordring ved å innbetale den høyeste utskrevne skatt og trygdeavgift til skatteoppkreveren for den kommunen som han mener kravene skal utskrives i. Av fjerde ledd følger det at når en av skatteoppkreverne har satt i verk utleggstrekk etter § 14-4, kan en annen skatteoppkrever ikke iverksette tvangsinnfordring til dekning av skatt og trygdeavgift av samme formue og inntekt.

I skattebetalingsloven § 16-20 er det regler om ansvar for forskuddstrekk, skattetrekk etter § 5-4 første ledd (kildeskatteordningen) og utleggstrekk. Etter første ledd kan krav rettes mot arbeidsgivere og andre som er pliktig til å foreta trekk, dersom disse ikke foretar forskuddstrekk, skattetrekk etter kildeskatteordningen, utleggstrekk og/eller oppgjør. Annet ledd fastsetter at krav kan rettes mot arbeidsgivere som unnlater å sende pliktig melding om ansettelse, eller som gir uriktige eller ufullstendige opplysninger i melding eller på annen måte. Etter tredje ledd kan felles ansvarskrav fra flere kommuner mot en arbeidsgiver, motregnes i krav som arbeidsgiveren har på hver enkelt av skattekreditorene.

Av skattebetalingsloven § 17-2 første ledd følger det at søksmål mot staten for avgjørelser som nevnt i bestemmelsen, skal anlegges for retten i det distriktet hvor det angrepne vedtak er truffet i første instans, når skatteoppkrever er innkrevingsmyndighet. De alminnelige vernetingsreglene i tvisteloven kommer til anvendelse ved søksmål rettet mot skattekontoret.

Annen lovgivning

For enkelte kommunale krav er det bestemt at kravene kan innkreves av skatteoppkreveren etter reglene for innkreving av skatt. Dette gjelder kommunale krav som nevnt i eigedomsskattelova § 27 tredje punktum, vass- og avløpsanleggslova § 6 tredje punktum, vegtrafikkloven § 38 annet ledd tredje punktum, brann- og eksplosjonsvernloven § 28 fjerde ledd og forurensningsloven § 34 femte ledd annet punktum. Dette innebærer at skatteoppkreveren har særnamsmyndighet og utvidet motregningsadgang for kravene.

Lovgivningen inneholder videre andre bestemmelser som legger myndighet til eller på annen måte omhandler skatteoppkreveren.

Det følger av eigedomsskattelova § 24 at eiendomsskatten skal svares til skatteoppkreveren og etter § 25 annet ledd kan skatteoppkreveren i særlige tilfeller gi utsettelse med betaling av eiendomsskatten.

I lov om avgift av kull m.v. fra Svalbard § 6 første ledd er det fastsatt at avgift skal innbetales til skatteoppkreveren for Svalbard.

Folketrygdloven § 24-4 fastsetter at skatteoppkreveren som ledd i arbeidsgiverkontrollen skal føre kontroll med at arbeidsgivere og andre sender meldinger og beregner arbeidsgiveravgift i samsvar med reglene og de pålegg som er gitt. Videre følger det av folketrygdloven § 25-1 tredje ledd at skatteoppkreverne har adgang til opplysninger fra arbeidsgiverregisteret og arbeidstakerregisteret.

Etter a-opplysningsloven § 8 annet ledd skal skatteoppkreverne ha tilgang til opplysninger om arbeidsgivers beregning og oppgjør av skattetrekk, arbeidsgiveravgift og finansskatt på lønn etter skattebetalingsloven og folketrygdloven.

Av rettsgebyrloven § 14 siste ledd fremgår det at det ikke skal betales gebyr for utleggstrekk besluttet av skatteoppkreveren, og at departementet kan bestemme at gebyr som påløper ved skatteoppkreverens forretning for utleggspant, skal tilfalle kommunen.

I fjellova § 7 er det fastsatt at fjellstyremedlemmene skal ha en rimelig godtgjørelse for arbeidet, og at godtgjørelse skal betales av kommunekassa dersom det ikke er tilstrekkelige midler i fjellkassa.

14.6.3 Vurderinger og forslag

Forslaget om overføring av skatteoppkrevingen, og det at kommunene skal beholde sin særnamsmyndighet for kommunale krav, medfører at det må gjøres endringer i skattebetalingsloven og i flere andre lover.

Forslag til lovendringer er i hovedsak i tråd med forslag til lovendringer fremmet av departementet i Prop. 120 LS (2014–2015) og Prop. 1 LS (2015–2016).

Endringer i skattebetalingsloven

Departementet foreslår å erstatte skattebetalingsloven §§ 2-1 til 2-3 med en bestemmelse som legger all innkreving av skatt og avgift til skattekontoret. Gjennom dette blir skattekontoret innkrevingsmyndighet for alle krav omfattet av skattebetalingsloven dersom annet ikke er bestemt, herunder også de krav som skatteoppkreveren i dag innkrever.

I dag åpner § 2-2 annet ledd annet punktum for at departementet i forskrift kan bestemme at tollregionen skal innkreve nærmere bestemte krav. Som følge av omorganisering i Tolletaten fra 1. juni 2019 foreslås henvisningen til «tollregionen» endret til «Tolletaten».

Av § 2-2 annet ledd første punktum følger det videre at departementet i forskrift kan gi regler om at skatte- og avgiftskrav skal betales til andre enn skattekontoret. Bestemmelser om betaling hører tematisk hjemme i kapittel 9. Departementet foreslår derfor å flytte bestemmelsen i § 2-2 annet ledd første punktum til lovens kapittel 9. Samtidig foreslås det å endre kapitteloverskriften i kapittel 2 slik at den bare omhandler innkrevingsmyndighet.

Departementet foreslår også andre tilpasninger i skattebetalingsloven, blant annet foreslås henvisninger til skatteoppkreveren tatt ut eller endret til skattekontoret i § 4-1 annet ledd, § 5-5 syvende ledd, § 5-12 tredje ledd, § 5-13, § 5-14, § 7-1 første ledd og § 10-20 annet ledd. Endringen i § 5-13 medfører at arbeidsgiverkontrollen knyttet til forskuddstrekk, skattetrekk og utleggstrekk overføres fra skatteoppkreveren til skattekontoret.

Bestemmelsene i § 5-5 sjette ledd og § 14-6 første ledd foreslås endret som følge av at skattekort skal skrives ut sentralt for de ulike kommuner. Bestemmelsen i § 4-8 første ledd om fullmakt under krig o.l. foreslås endret siden det er overflødig med en bestemmelse som hjemler overføring av skattebeløp til staten når skatteoppkrevingen overtas av staten. Det foreslås videre å endre § 8-2 tredje ledd siden det ikke er behov for en bestemmelse om at forskuddstrekk skal overføres til staten når Skatteetaten overtar skatteoppkrevingen. Paragraf 8-4 foreslås opphevet da den ikke lenger vil ha noe praktisk virkeområde.

Det foreslås også endringer i § 7-3 annet ledd. I annet ledd første punktum foreslås det å ta ut henvisningen til at skattlegging skjer «i vedkommende kommune», og i annet ledd bokstav a foreslås «skattemyndighetene for kommunen» endret til «skattemyndighetene». Bestemmelsene slik de lyder i dag har sin bakgrunn i hvordan Skatteetaten tidligere var organisert, først med ligningskontor i hver kommune og senere med ligningskontor/skattekontor med ansvar for bestemte kommuner. Endringene er en ren oppretting og relaterer seg ikke direkte til overføringen av skatteoppkrevingen til staten, men har sammenheng med at det i dag ikke lenger er en bestemt skattemyndighet for hver kommune. Annet ledd bokstav b foreslås opphevet da bestemmelsen blir overflødig når skatten ikke lenger skrives ut for en bestemt kommune, og innbetales til en kommunal skatteoppkrever.

Som følge av overføringen av skatteoppkreverens myndighet til skattekontoret, foreslås det også justeringer i bestemmelsene i kapittel 14 om utlegg. I § 14-5 annet ledd foreslås det videre en endring som medfører at skattekontoret skal benytte reglene for oppgjør mv. for forskuddstrekk når skattekontoret skal pålegge utleggstrekk hos arbeidsgivere som har plikt til å ha skattetrekkskonto.

Departementet foreslår videre å oppheve § 16-20 tredje ledd da bestemmelsen blir overflødig. Skattebetalingsloven § 17-2 første ledd foreslås endret slik at de alminnelige vernetingsreglene i tvisteloven gjelder ved alle søksmål mot staten i henhold til bestemmelsen.

Det vises til forslag til endringer i skattebetalingsloven kapittel 2, §§ 4-1, 4-8, 5-5, 5-12, 5-13, 5-14, 7-1, 7-3, 8-2, 8-4, 9-1, 10-20, 14-3, 14-4, 14-5, 14-6, 16-20 og 17-2.

Forslag til endringer i andre lover

Departementet foreslår å endre vegtrafikkloven § 38 annet ledd, eigedomsskattelova § 27, brann- og eksplosjonsvernloven § 28 fjerde ledd og vass- og avløpsanleggslova § 6, slik at den særnamsmyndighet og motregningsadgang som disse bestemmelsene legger til skatteoppkreveren fremdeles kan utøves av kommunen. Det er ikke behov for endring i forurensningsloven § 34 femte ledd, da kommunens adgang til å tvangsinnkreve gebyr som nevnt i bestemmelsen, videreføres gjennom en henvisning til eigedomsskattelova § 27. Forslag til ny lovtekst foreslås tilpasset ved at kravet om at skatteoppkreveren skal forestå innkrevingen tas ut av de aktuelle bestemmelsene.

Departementet foreslår videre å endre eigedomsskattelova §§ 24 og 25 annet ledd slik at kommunen angis som betalingsmottaker for eiendomsskatt og som rett myndighet til å gi utsettelse med betaling av eiendomsskatten.

Folketrygdloven § 24-4 foreslås endret slik at myndigheten til å gjennomføre kontroll med at arbeidsgivere mv. sender meldinger og beregner arbeidsgiveravgift overføres fra skatteoppkreveren til skattekontoret. I folketrygdloven § 25-1 tredje ledd foreslås henvisningen til «kommunekasserere og kemnerkontorer» (skatteoppkreveren) endret til skattekontoret. Bestemmelsen foreslås videre endret slik at den tilrettelegger for at kommunene gis tilgang til opplysninger fra arbeidsgiverregisteret og arbeidstakerregisteret ved utøvelsen av særnamsfunksjonen.

I rettsgebyrloven § 14 siste ledd foreslår departementet å endre «kommunekasserer» til skattekontor i første punktum og å oppheve tredje punktum. I lov om avgift av kull mv. fra Svalbard § 6 første ledd foreslås det å erstatte «skatteoppkreveren på Svalbard» med «skattekontoret». I fjellova § 7 foreslås det å endre «kommunekassa» til «kommunen» og i a-opplysningsloven § 8 annet ledd foreslås henvisningen til skatteoppkreveren tatt ut av bestemmelsen.

Det vises til forslag til endringer i vegtrafikkloven § 38, eigedomsskattelova §§ 24, 25 og 27, brann- og eksplosjonsvernloven § 28, vass- og avløpsanleggslova § 6, folketrygdloven §§ 24-4 og 25-1, rettsgebyrloven § 14, lov om avgift av kull mv. fra Svalbard § 6, fjellova § 7 og a-opplysningsloven § 8.

14.7 Administrative og økonomiske konsekvenser

Kommunene har rapportert at det totalt ble brukt 1 279 årsverk til oppgaver knyttet til skatteoppkrevingen i 2018. Skattedirektoratet har brukt dette anslaget i sin oppdaterte utredning. I tillegg bruker Skatteetaten 68 årsverk til faglig oppfølging av de kommunale skatteoppkreverne. Samlet ressursbruk i 2018 for skatteoppkreverne og Skatteetaten til oppgaver knyttet til skatteoppkrevingen var 1 347 årsverk.

Skattedirektoratets oppdaterte utredning viser at skatteoppkrevingen kan løses med 918 årsverk i Skatteetaten. Dette er 429 årsverk færre årsverk enn det som ble brukt i 2018. Denne innsparingen, sammen med innsparing på kontorplass- og systemkostnader, innebærer en samlet innsparing på 370 mill. kroner årlig med helårsvirkning.

For Skatteetaten vil omorganiseringen medføre kostnader til lønn og ulike administrative tjenester for 918 årsverk, tilsvarende 793 mill. kroner årlig. Ettersom Skatteetaten allerede har 68 årsverk tilknyttet skatteoppkrevingen, blir merbehovet for etaten 734 mill. kroner årlig. Samtidig vil kommunenes utgifter tilsvarende reduseres med om lag 1 105 mill. kroner årlig. Forslag til overføring fra kommunene til Skatteetaten og realisering av gevinster er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2019–2020) for Finansdepartementet. I 2020 blir beløpene justert med 7/12 virkning, basert på overføring fra 1. juni.

Overføring av skatteoppkrevingen med virkning fra 1. juni 2020 vil medføre utgifter for Skatteetaten i 2020 til forberedelser og gjennomføring av overføringen. Utgiftene er hovedsakelig engangskostnader til kontorplasser, utstyr og tilpasning av IT-systemer. Disse kostnadene er anslått til om lag 130 mill. kroner og er omtalt nærmere i Prop. 1 S (2019–2020) for Finansdepartementet.

Kommunene har også ansvar for innkreving og regnskapsføring av kommunale krav. Disse oppgavene skal fortsatt være kommunale, og skal ikke overføres. Kommunene skal fremdeles ha særnamskompetanse for disse kravene, som skatteoppkreveren i dag kan kreve inn etter reglene i skattebetalingsloven. En overføring vil derfor ikke gjøre det vanskeligere eller mer kostbart for kommunene å drive innkreving av kommunale krav. Skatteetaten vil også tilby å utføre innkrevingen av kommunale krav for kommuner som ønsker dette.

Næringsdrivende, arbeidsgivere og skattytere vil få én etat å forholde seg, uavhengig av om det gjelder pågående kontroll, skattesak eller betaling. For eksempel vil en helhetlig behandling spare skyldneren for kostnader, ved at en samordning av kravene fra Skatteetaten og skatteoppkreveren vil gi færre utleggsforretninger.

En samordnet innkreving av merverdiavgift og skatter/avgifter vil være ressursbesparende for domstolene. Det vil i stor grad dreie seg om de samme skyldnerne: Dersom en skylder merverdiavgift, skylder en normalt skatt og avgifter også. Samordningen vil redusere antall konkurskrav, da en kan sette frem ett krav for de samlede kravene, fremfor to krav slik systemet er i dag. Arbeidet til domstolene blir også enklere ved at de får én aktør å ta stilling til, og ikke to som i dag.

PwC gjennomførte i 2015 en samfunnsøkonomisk analyse av samordningen av skatte- og avgiftsforvaltningen6, jf. omtale i Prop. 120 LS (2014–2015) kapittel 14. Analysen viser at reformen for samordning av skatte- og avgiftsforvaltningen er samfunnsøkonomisk svært lønnsom. De prissatte virkningene ble beregnet til om lag 7,4 mrd. kroner i netto nåverdi over analyseperioden på 15 år. Overføring av skatteoppkrevingen ga et stort bidrag til den samlede lønnsomheten av reformen med 4,6 mrd. kroner. PwC trakk også frem en rekke ikke-prissatte virkninger.

14.8 Ikrafttredelse

Finansdepartementet foreslår å overføre skatteoppkrevingen fra kommunene til Skatteetaten fra 1. juni 2020, og at lovendringene trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

15 Hjemmel i skatteforvaltningsloven for fastsettelse av forskrift om format for skattemeldinger

15.1 Innledning og sammendrag

Departementet foreslår en endring i skatteforvaltningsloven for å klargjøre at Skattedirektoratet har hjemmel til å fastsette forskrift om hvilket format som skal anvendes ved elektronisk levering av skattemeldinger. Forslaget har i seg selv ingen administrative eller økonomiske konsekvenser. Det vises til forslag til endring i skatteforvaltningsloven § 8-15 første ledd. Departementet foreslår at endringen trer i kraft straks.

15.2 Bakgrunn

Skatteetaten arbeider kontinuerlig med utvikling av digitale løsninger for å bedre og forenkle kommunikasjonen med de skattepliktige. Skatteetaten utvikler en ny digital skattemelding for formues- og inntektsskatt som vil forenkle maskinell kommunikasjon mellom de næringsdrivendes systemer og Skatteetatens systemer. Dette vil omfatte de næringsdrivendes skattemeldinger for formues- og inntektsskatt, svalbardskatt og petroleumsskatt, selskapsmelding mv. for selskap med deltakerfastsetting og melding og annen dokumentasjon for kontrollerte transaksjoner mv. Arbeidet med dette er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2017–2018) for Finansdepartementet punkt 2.4.14.

15.3 Gjeldende rett

Etter skatteforvaltningsloven kapittel 8 skal det gis opplysninger i skattemeldingen som har betydning for fastsetting av skatt og merverdiavgift. Etter skatteforvaltningsloven § 8-15 første ledd kan departementet blant annet gi forskrift om leveringsmåte for opplysninger etter kapittel 8. Med hjemmel i bestemmelsen er det i skatteforvaltningsforskriften § 8-1-2 annet ledd bestemt hvilke skattemeldinger som skal leveres elektronisk.

15.4 Høringen

Skattedirektoratet sendte 15. mars 2019 på høring forslag om standardisert digital format for skattemeldingen for næringsdrivende, med høringsfrist 15. juni 2019. Høringsnotatet omhandler i hovedsak forslag til forskriftsbestemmelser om format for innsending av skattemeldingen for næringsdrivende og hvem som vil omfattes av formatet. Flere høringsinstanser har merknader til dette. Kompetansen til å fastsette forskrifter etter skatteforvaltningsloven kapittel 8 er delegert til Skattedirektoratet, jf. delegeringsvedtak 16. september 2016, og Skattedirektoratet vil ta den videre oppfølgningen av forslagene knyttet til forskriftsendringene.

I høringsnotatet er det videre foreslått en endring i skatteforvaltningsloven § 8-15 som vil klargjøre at bestemmelsen også gir hjemmel til å fastsette forskrift om hvilket format som må anvendes ved innsending av opplysninger til skattemeldingen.

De høringsinstansene som kommenterer forslaget til lovhjemmel, er positive til endringen. Advokatforeningen uttaler at endringene griper inn i borgernes rettssfære og er derfor enig i at disse bør klargjøres gjennom en endring av skatteforvaltningsloven § 8-15. NHO, Regnskap Norge, Standard Norge og Sticos AS mener tilsvarende at det er positivt at forskriftshjemmelen blir klargjort. Økonomiforbundet mener den foreslåtte endringen i skatteforvaltningslovens § 8-15 er en redaksjonell endring som klargjør bestemmelsen.

15.5 Vurderinger og forslag

Skatteforvaltningsloven § 8-15 første ledd gir hjemmel til å fastsette forskrift om «leveringsmåte for opplysninger» etter lovens kapittel 8. Forskriftshjemmelen er forstått slik at den hjemler adgang til å fastsette forskrift om at skattemeldingen skal leveres på papir eller elektronisk. Det er etter departementets oppfatning nærliggende å forstå forskriftshjemmelen slik at den også gir adgang til å fastsette forskrift om hvilket format som må benyttes ved innleveringen. Forvaltningen anses også for å ha stor frihet til å tilrettelegge hvordan elektronisk levering skal skje, for eksempel ved bruk av spesielle elektroniske skjema.

Det følger av bokføringsforskriften § 7-8 at bokførte opplysninger som er elektronisk tilgjengelig, skal kunne gjengis i standardisert form. Skattedirektoratet har fastsatt at bokføringspliktige som har bokførte opplysninger elektronisk tilgjengelig fra 1. januar 2020, skal benytte et bestemt format ved rapportering av kontrollopplysninger etter skatteforvaltningsloven kapittel 10. Formatet som skal benyttes er det såkalte Standard Audit File-Tax (SAF-T). Alle regnskapssystemer som tilbys på det norske markedet, må derfor ha støtte for SAF-T fra og med inntektsåret 2020. SAF-T legger til rette for innføring av et standardisert digitalt format for skattemeldingen.

Skattedirektoratets forslag om å levere skattemeldingen for næringsdrivende i et bestemt format legger likevel plikter og kostnader på næringsdrivende som tilsier at hjemmelsgrunnlaget bør være tilstrekkelig klart. Departementet ser at det kan reises spørsmål om rekkevidden av dagens forskriftshjemmel.

Departementet foreslår derfor å følge opp forslaget i høringen om å endre skatteforvaltningsloven § 8-15 første ledd, slik at det blir klargjort at bestemmelsen også gir adgang til å fastsette forskrift om hvilket format som skal brukes ved innlevering av opplysninger til skattemeldingen. Endringen foreslås gjennomført ved at hjemmelen i skatteforvaltningsloven § 8-15 første ledd til å gi forskrift om «leveringsmåte for opplysninger» endres til å gi forskrift om «hvordan opplysningene skal gis». Dette vil tydeliggjøre at forskriftshjemmelen både skal dekke leveringsmåte og formatet for selve innleveringen.

Det vises til forslag til endring i skatteforvaltningsloven § 8-15 første ledd.

15.6 Administrative og økonomiske konsekvenser

Lovendringen medfører i seg selv ingen administrative eller økonomiske konsekvenser. De administrative og økonomiske konsekvenser av forslagene til forskriftsendringer har Skattedirektoratet omtalt i høringsnotatet av 15. mars 2019.

15.7 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at lovendringen trer i kraft straks.

16 Opprettinger og presiseringer av lovtekst mv.

16.1 Skatteloven §§ 5-60 og 6-40

For selskap som driver utvinning og rørledningstransport av petroleum (petroleumsvirksomhet), regnes rentegodtgjørelse ved tilbakebetaling av petroleumsskatt etter ordinær avregning som inntekt, jf. skatteloven § 5-60, og er dermed skattepliktig. Ved for lite innbetalt petroleumsskatt ved avregningen (restskatt) følger det på den annen side ikke eksplisitt av skatteloven § 6-40 femte ledd bokstav b at det er fradragsrett for rentetillegget. Fastsettelsen av rentesatsen, jf. skattebetalingsforskriften § 11-5-8, synes likevel å være basert på en forutsetning om at tillegget skal være fradragsberettiget. I motsetning til rentetillegget ved restskatt, er rentetillegget ved for lite innbetalt skatt etter petroleumsskatteloven ved vedtak om endring, egenretting mv., eksplisitt fradragsberettiget etter skatteloven § 6-40 femte ledd bokstav c. Forarbeidene begrunner ikke forskjellen i fradragsrett mellom bokstavene b og c, og departementet antar at historiske regelendringer i ulike lover har ført til dagens ulike utforming av bestemmelsene. I praksis har det vært uklart om det er fradragsrett for renter etter skatteloven § 6-40 femte ledd bokstav b. Uten fradragsrett for rentetillegget ved restskatt vil skattereglene på dette punktet være asymmetriske for petroleumsselskaper. Departementet foreslår derfor å presisere i lovteksten at rentetillegget på petroleumsselskapenes restskatt er fradragsberettiget. Forslaget sikrer petroleumsselskapene renter etter skatt på alle skattebetalinger.

Etter petroleumsskatteloven er det to grupper skattepliktige. Det er skattepliktige som har ordinær skatteplikt etter petroleumsskatteloven (som hjemmelslov for skatteplikt), og skattepliktige som er særskattepliktige for petroleumsvirksomheten etter petroleumsskatteloven § 5 (det vil si petroleumsselskaper). Videre kan petroleumsselskaper som driver særskattepliktig petroleumsvirksomhet, også drive virksomhet mv. på land. Departementet foreslår enkelte presiseringer for å gjøre dette skillet tydeligere i skatteloven §§ 5-60 og 6-40 femte ledd bokstav b og c.

Endringene antas ikke å ha administrative eller økonomiske konsekvenser.

Det foreslås at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2019.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteloven §§ 5-60 og 6-40 femte ledd bokstav b og c.

16.2 Skatteloven § 8-5

Endringene i skatteloven § 8-5 ved lov 20. desember 2018 nr. 102 innebar blant annet at inntekts- og fradragsføring knyttet til eiendeler i kollektivporteføljen og investeringsvalgporteføljen (kundemidlene) i livsforsikrings- og pensjonsforetak skal foretas i samsvar med regnskapslovgivningen. Skattemessige verdier for eiendeler i kundeporteføljen tilsvarer dermed regnskapsmessige verdier. Endringene fikk virkning fra og med inntektsåret 2018.

Fusjon eller fisjon kan gjennomføres med skattemessig kontinuitet etter reglene i skatteloven kapittel 11. Der et livsforsikrings- eller pensjonsforetak inngår som overtakende selskap i en slik fusjon eller fisjon, kan regnskapsmessige (og skattemessige) verdier for eiendeler som er overført til det overtakende selskapet skille seg fra den verdien som ble lagt til grunn i det overdragende selskapet. I § 8-5 sjette ledd annet punktum ble det derfor inntatt en bestemmelse om at differansen skal beskattes eller komme til fradrag i det overtakende selskapet, jf. Prop. 1 LS (2018–2019) punkt 7.4.9.

Heleide datterselskap som er knyttet til kundemidlene er innmålt i livsforsikrings- eller pensjonsforetak etter egenkapitalmetoden, det vil i praksis si til markedsverdi. Ved innfusjonering av datterselskap i livsforsikrings- eller pensjonsforetak vil verdien av datterselskapet som innfusjoneres dermed allerede være regnskapsført til markedsverdi i livsforsikrings- eller pensjonsforetaket. Det er derfor ikke riktig å inntekts- eller fradragsføre differansen mellom livsforsikrings- eller pensjonsforetakets regnskapsmessige (og skattemessige) verdier for eiendeler som er fusjonert inn i det overtakende selskapet og de skattemessige verdiene for de samme eiendelene som ble lagt til grunn i datterselskapet. En slik inntekts- eller fradragsføring ville bryte med prinsippet om at kundemidlene ikke skal beskattes.

Departementet foreslår derfor å presisere i skatteloven § 8-5 sjette ledd at ved innfusjonering av datterselskap i livsforsikrings- eller pensjonsforetak skal differansen mellom regnskapsmessige verdier for eiendeler som inngår i kollektivporteføljen og investeringsvalgporteføljen og som er fusjonert inn i det overtakende selskapet og skattemessige verdier for de samme eiendelene som ble lagt til grunn i det overdragende selskapet ikke beskattes eller komme til fradrag i det overtakende selskapet.

Endringene foreslås å tre i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2018.

Det vises til forslag til nytt tredje punktum i skatteloven § 8-5 sjette ledd.

16.3 Overgangsregler til skatteloven § 8-5

Endringene i bestemmelsene i skatteloven § 8-5 om skattlegging livsforsikrings- og pensjonsforetak som ble vedtatt ved lov 20. desember 2018 nr. 102 (se punkt 16.2), innebar at gevinst og tap på urealiserte eiendeler i kollektivporteføljen og investeringsvalgporteføljen (kundemidlene) skulle tas til inntekt eller føres til fradrag i inntektsåret 2018 jf. overgangsreglene under VI til tredje ledd.

Overgangsreglenes tredje ledd første og annet punktum lyder:

«For inntektsåret 2018 fastsettes skattemessige verdier og forpliktelser per 31. desember 2018 i tråd med regnskapsreglene, for så vidt gjelder eiendeler som forvaltes i investeringsvalg- eller kollektivportefølje i livsforsikringsforetak og pensjonsforetak. Endringen av skattemessige verdier mv. er skattepliktig eller fradragsberettiget for inntektsåret 2018.»

Generelt foretas endringer av skattemessige verdier ved utløpet av et inntektsår, og endringene måles i forhold til de skattemessige verdiene ved utløpet av foregående inntektsår. Differansen mellom de skattemessige verdiene ved utløpet av inntektsåret og de skattemessige verdiene ved utløpet av foregående inntektsår vil reflekteres i skattepliktig inntekt, gjennom avskrivninger, kapitalgevinst mv.

Overgangsregelen innebærer at livsforsikrings- og pensjonsforetak skal fastsette skattemessige verdier for inntektsåret 2018 i samsvar med regnskapet, for så vidt gjelder eiendeler i kundemidlene. Differansen mellom skattemessige verdier ved utløpet av 2018 og de skattemessige verdiene ved utløpet av 2017 skal tas til inntekt eller føres til fradrag.

Det er et hovedprinsipp at kundemidlene ikke skal beskattes i livsforsikrings- og pensjonsforetak. Etter skatteloven § 8-5 fjerde ledd, slik den lyder etter endringene i 2018, skal skattlegging av inntekter (verdiendringer) i kundemidlene foretas løpende i samsvar med regnskapet. Disse verdiendringene vil bli avsatt til forsikringsfond for å dekke kundeforpliktelsen. Dermed oppnås et korresponderende skattemessig fradrag.

Verdiendringer som er tilkommet gjennom inntektsåret 2018 skal i utgangspunktet skattlegges etter overgangsregelen. Dermed inkluderes disse verdiendringene i utgangspunktet to ganger i inntektsskattegrunnlaget, mens det korresponderende avsetningsfradraget bare gjøres en gang. I praksis må de løpende regnskapsmessige verdiendringene som er oppstått i løpet av inntektsåret 2018 og som inngår i det regnskapsmessige resultatet for eiendelene kollektiv- og investeringsvalgsporteføljen derfor trekkes fra (eller legges til) ved beregning av skattepliktig inntekt etter overgangsregelen.

Forståelsen av overgangsregelen som er omtalt ovenfor, er etter det departementet kjenner til, lagt til grunn av de fleste av foretakene som overgangsregelen gjelder for. Likevel har et fåtall foretak lagt til grunn ved egenfastsettingen for 2018 at det først skal fastsettes skattemessige verdier for inntektsåret 2018 i tråd med de opphevede reglene om beskatning av livsforsikrings- og pensjonsforetak som gjaldt for innntektsåret 2017 og deretter nye skattemessige verdier for inntektsåret 2018 i tråd med de gjeldende reglene. Differansen mellom tenkte og reelle skattemessige verdier skal så inntekts- eller fradragsføres. Denne tolkningen av bestemmelsen er ikke riktig. For å unngå mulig uklarhet rundt dette spørsmålet, foreslår departementet en presisering i overgangsregelens tredje ledd.

Endringen foreslås å tre i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2018.

Departemenet viser til forslag til endring i annet punktum i overgangsreglene under IV til III tredje ledd i lov 20. desember 2018 nr. 102.

16.4 Skatteloven § 8-11

Skatteloven § 8-11 gir bestemmelser om lovlige eiendeler innenfor rederiskatteordningen. Ved lov 20. desember 2016 nr. 111 ble § 8-11 første ledd endret slik at bestemmelsen omfatter vindmøllefartøyer, jf. bokstav i. Flere steder i § 8-11 for øvrig mangler det henvisning til bokstav i. Departementet foreslår å rette dette opp.

I skatteloven § 8-11 første ledd bokstav d er det vist til vilkårene for særskilt rederibeskatning. Det er vist til skatteloven §§ 8-12 og 8-13. Bestemmelsen i § 8-12 ble endret i 2007, og omhandler nå bindingstid i ordningen og valg om å tre inn i ordningen for selskap i konsern. Departementet foreslår derfor å fjerne henvisningen i skatteloven § 8-11 første ledd bokstav d til § 8-12 i samme lov.

Det foreslås også enkelte mindre redaksjonelle endringer i skatteloven § 8-11.

Endringene foreslås å tre i kraft straks.

Det vises til forslag til endringer i skatteloven § 8-11.

16.5 Lovendringer som følge av sammenslåing av fylkene Troms og Finnmark

Det er flere bestemmelser i skattelovgivningen som gir særlige regler for Finnmark og de nordligste kommunene i Troms («Nord-Troms»). Av Stortingets vedtak 8. juni 2017 om regionreformen følger at fylkene Troms og Finnmark skal slås sammen fra 1. januar 2020. Det sammenslåtte fylket skal hete Troms og Finnmark.

Dette gjør at det er behov for å justere ordlyden i de aktuelle bestemmelsene i skattelovgivningen. Departementet mener at det i de fleste tilfellene vil være mest hensiktsmessig å angi bestemmelsenes geografiske virkeområde gjennom henvisning til gjeldende, offisielle, administrative enheter som fylker og kommuner, i stedet for å henvise til geografiske områder som «Nord-Troms». Fylkessammenslåingen tilsier imidlertid at det vil være upraktisk å angi alle kommuner som er omfattet. Departementet foreslår på denne bakgrunn at virkeområdet angis ved å avgrense mot de kommunene i det nye fylket Troms og Finnmark som ikke er omfattet. Departementet foreslår en annen løsning for petroleumsskatteloven § 3b, se nedenfor.

I det følgende gis det merknader til de aktuelle bestemmelsene i skatte- og avgiftslovgivningen.

Endringene som foreslås medfører ingen endringer i bestemmelsenes geografiske virkeområde sammenlignet med gjeldende regler, og vil ikke ha administrative eller økonomiske konsekvenser.

Skatteloven §§ 3-1, 8-1 og 15-5

Skatteloven § 3-1 syvende ledd siste punktum gir departementet forskriftshjemmel til å bestemme at medlemmer av Stortinget og regjeringen, statssekretærer og politiske rådgivere kan frasi seg skattemessige fordeler som gjelder for bosatte i dette området. Videre er det en bestemmelse i skatteloven § 8-1 syvende ledd som gir skiferdrivere i Finnmark og Nord-Troms et særskilt fradrag i næringsinntekten. Dessuten er det i skatteloven § 15-5 fastsatt regler for særskilt fradrag i alminnelig inntekt i Finnmark og Nord-Troms.

Departementet foreslår at ordlyden i disse bestemmelsene justeres i samsvar med løsningen som er beskrevet foran. Det vises til forslag til endringer i skatteloven § 3-1 syvende ledd siste punktum, § 8-1 syvende ledd første punktum, overskriften til § 15-5 og bestemmelsens første ledd første punktum.

Det foreslås at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2020.

Merverdiavgiftsloven § 6-6 første ledd

Merverdiavgiftsloven § 6-6 første ledd gir fritak for omsetning av elektrisk kraft mv. til husholdningsbruk «i fylkene Finnmark, Troms og Nordland». Departementet foreslår at lovteksten justeres som følge av sammenslåingen slik at fritaket gjelder fylkene «Troms og Finnmark og Nordland». Det vises til forslag til endring i merverdiavgiftsloven § 6-6 første ledd. Det foreslås at endringen trer i kraft 1. januar 2020.

Skattebetalingsloven § 8-2 annet ledd

Skattebetalingsloven § 8-2 annet ledd fastsetter at inntektsfradrag etter skatteloven § 15-5 om særskilt fradrag i alminnelig inntekt i Finnmark og Nord-Troms bare skal belastes staten. Departementet foreslår at lovteksten justeres som følge av at fylkene Troms og Finnmark slås sammen fra 1. januar 2020. Det vises til forslag til endring i skattebetalingsloven § 8-2 annet ledd. Det foreslås at endringen trer i kraft 1. januar 2020.

Petroleumsskatteloven § 3b tredje punktum mv.

Finnmark fylke og kommunene Kåfjord, Skjervøy, Nordreisa og Kvænangen i Troms fylke er det geografiske virkeområdet for de særlige avskrivningsreglene i petroleumsskatteloven § 3b tredje punktum. Som følge av at fylkene Troms og Finnmark slås sammen fra 1. januar 2020 foreslår departementet å tilpasse ordlyden i petroleumsskatteloven § 3b tredje punktum. Endringen har ingen materielle eller økonomiske virkninger. I Prop. 134 L (2018–2019) er det som følge av fylkessammenslåingen foreslått å endre ordlyden i finnmarksloven slik at «Finnmark fylke» skal erstattes med bare «Finnmark». Videre er det foreslått å presisere i finnmarksloven § 2 at det med Finnmark menes det området som utgjorde Finnmark fylke 1. juli 2006. Departementet foreslår at «Finnmark» i petroleumsskatteloven § 3b tredje punktum skal forstås som det samme området som i dag er Finnmark fylke.

For å forbedre lovteknikken i petroleumsskatteloven § 3 foreslås noen mindre justeringer av nummereringen i bestemmelsen. Departementet foreslår at bokstavnummereringen under bokstavene d og e endres til arabertall.

Departementet viser til forslag til endringer i petroleumsskatteloven § 3. Det foreslås at endringene trer i kraft 1. januar 2020.

16.6 Eigedomsskattelova

I 2018 vedtok Stortinget nye regler for eiendomsskatt på verk og bruk. Selve kategorien «verk og bruk» opphørte som egen kategori i eiendomsskatten. Formålet med dette var at produksjonsutstyr og produksjonsinstallasjoner skulle fritas for eiendomsskatt fra 2019.

Et av de nye utskrivingsalternativene var «kraftverk». I forslaget i Prop. 1 LS (2017–2018) kommer det frem at vannkraftanlegg ikke var omfattet av endringsforslaget. Vannkraftanlegg skulle dermed behandles på samme måte som før for eiendomsskatteformål.

Etter endringen av eigedomsskattelova §§ 3 første ledd bokstav c, d, g, og 4 annet ledd er utskrivingsalternativet kraftanlegg ved en inkurie kalt «kraftverk». Kraftverk er et snevrere begrep enn kraftanlegg, jf. blant annet definisjonen i skatteloven § 18-1 annet ledd. Eigedomsskattelova § 8 B som angir skattegrunnlaget for kraftanlegg, er uendret. Det samme gjelder reglene om formuesverdien for kraftanlegg i skatteloven § 18-5 som eiendomsskatten beregnes utfra. Også forslaget i Prop. 1 LS (2017–2018) punkt 7.1 omtaler kraftanlegg, og ikke kraftverk.

Ut i fra sammenhengen i regelverket vil dette si at det i praksis ikke er mulig å skrive ut eiendomsskatt kun på kraftverket. Den foreslåtte endringen vil bidra til klargjøring på dette punkt.

Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks. Det vises til forslag til endringer i eigedomsskattelova §§ 3 første ledd bokstav c, d, g og h annet ledd.

16.7 Skatteloven § 2-13

Ved endringslov 21. juni 2019 nr. 34 ble det vedtatt endringer i reglene om ektefellebeskatning i skatteloven. Endringene gikk blant annet ut på å oppheve hovedregelen om beskatning av alminnelig inntekt under ett, jf. Prop. 115 LS (2018–2019) punkt 6.2.1. Disse endringene skal tre i kraft med virkning fra 1. januar 2020.

Ved en inkurie ble det ikke foretatt nødvendige tilpasninger i skatteloven § 2-13 til endringene i ektefellebeskatningen. Skatteloven § 2-13 første ledd bokstav a og b inneholder regler om fordeling av skatt mellom ektefeller som skattlegges under ett for alminnelig inntekt. Fordelingsreglene vil ikke ha noen funksjon som følge av opphevelse av sambeskatning av alminnelig inntekt. I tillegg henviser bestemmelsens første ledd til lovtekst som er vedtatt opphevet. Departementet foreslår at dette rettes. Det vises til forslag til endring i skatteloven § 2-13. Endringen foreslås å tre i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2020.