8 Forberedelse av terrorhandlinger

8.1 Innledning

Hovedregelen er at forberedelse til en forbrytelse ikke er straffbart før det foreligger et forsøk, jf. straffeloven 1902 § 49. Dette innebærer at gjerningspersonen først kan straffes når han har foretatt en handling som leder direkte mot utføringen av et lovbrudd.

Ved tidligere lovarbeider har en generell kriminalisering av forberedelseshandlinger og forberedelser til terrorhandlinger blitt avvist, blant annet under henvisning til manglende behov. Etter departementets syn er det i dag nødvendig med en kriminalisering av forberedelser til terrorhandlinger. Straff for alvorlige og reelle forberedelser til terrorhandlinger kan begrunnes i det særlig store fare- og skadepotensialet ved slike handlinger. Hvis det avsløres og kan bevises at en person har forberedt en terrorhandling, er det dessuten utilfredsstillende dersom vedkommende ikke får en reaksjon.

Departementet foreslår at kriminaliseringen av forberedelse til en terrorhandling gjøres ved en spesialregulering og utvidelse av det alminnelige forsøksansvaret i straffeloven 1902 § 49. Straffansvar for forsøk på terrorhandlinger vil dermed inntre tidligere i handlingsrekken enn etter det alminnelige forsøksansvaret. Men ikke enhver handling med henblikk på en fremtidig terrorhandling rammes. Forslaget rammer de farlige og straffverdige forberedelsene.

8.2 Gjeldende rett

8.2.1 Straffbart forsøk

Hovedregelen er at forberedelse til en straffbar handling ikke er straffbart. Ved forbrytelse inntrer straffbarheten først når det foreligger forsøk, jf. straffeloven 1902 § 49 (en «Handling, hvorved dens Udførelse tilsigtedes paabegyndt»). Ved forseelser inntrer straffbarheten ved fullbyrdet overtredelse, jf. straffeloven 1902 § 49 annet ledd. Straffeloven 2005 viderefører gjeldende rett om straffbart forsøk for lovbrudd som kan medføre fengsel i ett år eller mer, med formuleringen «foretar noe som leder direkte mot utføringen», jf. § 16 første ledd. I forarbeidene til straffeloven 2005 er forståelsen av gjeldende rett om når en person beveger seg inn på det straffbare forsøksstadiet omtalt slik (Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) punkt 8.3.2 side 97-98):

«I dette ligger at gjerningspersonen må ha fullbyrdelsesforsett, og at forsettet har manifestert seg i en ytre handling. Derimot kreves det ikke at gjerningspersonen har startet på den handlingen som straffebudet beskriver. Hvor mye han må ha gjort, beror på en helhetsvurdering, hvor det han har gjort, det som gjenstår å gjøre og hvor lang tid som ville ha gått før handlingen hadde blitt fullbyrdet, er sentralt. Den som utformer en plan om hvordan han skal begå et innbrudd (straffeloven § 147), foretar straffrie forberedelser og kan ikke straffes. Men på det tidspunktet personen har bestemt seg for å sette planen ut i livet og griper fatt i låsen for å dirke den opp, har han krysset grensen for straffbart forsøk. Med Andenæs (Alminnelig strafferett (1997) side 316) kan vi si at forberedelsenes tid er over, nå skrider han til verket. – Unntaksvis er også rene forberedelseshandlinger straffbelagt.»

Det heter videre samme sted:

«For å kunne straffes for forsøk må gjerningspersonen ha utvist forsett. Det betyr at han må ha bestemt seg for å fullbyrde den straffbare handlingen. På det subjektive plan er det derfor ingen forskjell mellom et forsøk og en fullbyrdet forbrytelse. Kravet om fullbyrdingsforsett medfører at et uaktsomt forsøk ikke er straffbart, her mangler den kriminelle innstillingen som begrunner kriminaliseringen av handlinger som ikke oppfyller gjerningsbeskrivelsen i straffebudet.»

Hvorvidt det foreligger et straffbart forsøk beror dermed på en totalvurdering av situasjonen. Handlinger som er straffbare som forsøk på ett lovbrudd, kan være straffrie i relasjon til et annet lovbrudd. Den psykologiske forskjell mellom å begå et innbrudd og deretter et tyveri, er langt mindre enn mellom et innbrudd og et drap. Derfor vil det å klatre opp en stige for å gå gjennom vinduet lettere bli ansett som et forsøk på tyveri, enn som et forsøk på drap, jf. Andenæs (Alminnelig strafferett, 5. utgave ved Matningsdal og Rieber-Mohn) side 348-349 og Røstad (Innkast i straffefeltet, 1993) side 240.

I forarbeidene til straffeloven 1902 § 49 (SKM I 1896 «Udkast til almindelig borgerlig Straffelov med Motiver», utarbeidet av Straffelovkommisjonen fra 1885 (Kristiania 1896) side 90) pekes det på at det gjelder en skjønnsmessig grense for hva som er straffbart som forsøk, og at objektive holdepunkter må sees i sammenheng med subjektive forhold:

«Den Indvending mod den foreslaaede Lovtext ligger imidlertid nær, at den mangler den ønskelige Bestemthed. At der ingen skarp Grænse lader sig trække mellem udførende og forberedende Handlinger erkjennes af alle, men nogle mener dog, at der er en i Handlingerne selv iboende Forskjel, medens andre – efter vor Mening ubetinget med Rette – paastaar, at man ved Afgjørelsen af, om Udførelsen er paabegyndt, eller endnu blot Forberedelse foreligger, maa betragte den forbryderske Virksomhed i sin Totalitet og dens enkelte Akter i sin indbyrdes Sammenhæng, og at det afgjørende da er, om herved et bestemt forbrydersk Forsæt har aabenbaret sig gjennem Handlinger, der utvetydig peger mod et forbrydersk Maal.»

Departementets forslag om å videreføre gjeldende rett om forsøk i straffeloven 2005, er begrunnet slik (Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) punkt 8.3.5 side 100):

«Slik straff for forsøk er utformet i norsk rett, og slik den er foreslått videreført i utkastet til en alminnelig del, ligger forsøk såpass tett opp til en fullbyrdet straffbar handling at også forsøket normalt er straffverdig, iallfall når det dreier seg om lovbrudd av et visst alvor. Gjerningspersonen må forutsetningsvis ha passert planleggings- og forberedelsesstadiet, og med forsett begynt å utføre handlinger som skal bevirke at lovbruddet blir utført. På det subjektive plan, i gjerningspersonens hode, er det lite som skiller et forsøk fra en fullbyrdet forbrytelse. Som påpekt av politimesteren i Drammen under høringen av delutredning V, er det ofte bare tilfeldigheter som avgjør om handlingen fullbyrdes eller ikke.»

Forholdet til skadefølgeprinsippet er vurdert slik (Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) punkt 8.3.5 side 101):

«Som det går frem i punkt 7.5.2 foran, bør det normalt være et grunnvilkår at en handling volder skade for at den skal kriminaliseres. Det pekes også på at et kriminelt sinnelag i seg selv ikke bør danne grunnlag for bruk av straff. Likestilt med at handlingen volder skade, er imidlertid at den volder fare for skade, og det vil ofte være tilfellet med forsøkshandlinger. Derfor er det ikke i strid med skadefølgeprinsippet å kriminalisere forsøkshandlinger.»

8.2.2 Straffansvar for forberedelseshandlinger

Grensen mellom den straffrie forberedelse og det straffbare forsøk markerer som hovedregel den nedre grense for hvilke handlinger som er straffbare som forbrytelser. Dette var gjeldende rett også før straffeloven 1902 § 49 ble innført. I forarbeidene til straffeloven 1902 (SKM I 1896 side 90) heter det:

«Hvad det strafbare Forsøgs Begyndelsespunkt angaar, bevarer Udkastet den gjældende Rets Regel, idet det sondrer mellom forberedende Handlinger og Handlinger, hvorved Forbrytelsens Udførelse er paabegynt. Det er her i Overensstemmelse med omtrent alle navnlig nyere Love, idet Danmark saavidt bekjendt er det eneste Land, hvor enhver Handling, ‘der sigter til at fremme eller bevirke Fuldbyrdelsen af en Forbrydelse’, er erklæret strafbar.»

I forarbeidene til straffeloven 1902 § 49 (SKM I 1896, samme sted) er dette begrunnet slik:

«Man er gaaet ud fra, at det som Regel ikke kan forsvares at lade Strafbarheden indtræde, saalænge den forbryderske Villie ikke er traadt frem paa en Maade, der lader antage, at den besidder den til Forbrydelsens Udførelse fornødne Styrke og Bestemthed, saalænge det maaske endog blot er Tale om Skridt, som foretages for det Tilfælde, at man senere maatte bestemme sig til at begaa Forbrydelsen.»

I forarbeidene til straffeloven 2005 beskrives forberedelseshandlinger slik (Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) punkt 8.4.1 side 101):

«Forberedelseshandlinger har typisk til formål å legge til rette for utøvelsen av en straffbar handling. Innbruddstyven som skaffer seg et brekkjern, og pyromanen som kjøper fyrstikker, er to eksempler. Beslektet med slik fysisk forberedelse er planlegging av lovbrudd, for eksempel ved å inngå forbund (avtale) med andre om å begå en lovovertredelse. En tredje gruppe forberedelseshandlinger er deltakelse i miljøer eller grupperinger som typisk kan knyttes til straffbare handlinger.»

En generell kriminalisering av forberedelseshandlinger ble drøftet, men avvist i forarbeidene til straffeloven 2005. Dette ble begrunnet slik (Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) punkt 8.4.4 side 104):

«Når handlingen er på forberedelsesstadiet, er avstanden oftest større til den fullbyrdede handling enn den er ved forsøk. Dette gjør forberedelseshandlingene mindre straffverdige. Den forbryterske vilje har normalt ikke manifestert seg så sterkt at det bør føre til straff og risikoen for samfunsskade er ofte mindre. Forberedelsene kan være begått før gjerningspersonen har bestemt seg for om han vil begå lovbruddet eller ikke. Og selv om han har bestemt seg, er sannsynligheten for at han vil ombestemme seg når hemninger og motforestillinger melder seg, større enn ved forsøk. En annen forskjell mellom forsøk og forberedelse er at det for forsøk kreves at fullbyrdelsesforsettet har manifestert seg i ytre handlinger. Forberedelser kan derimot fullt ut ha foregått i gjerningspersonens hode uten at omgivelsene har sett noen tegn på hva som foregår.

En tredje forskjell er at forberedelseshandlinger som har manifestert seg i det ytre, ofte kan være helt dagligdagse og uskyldige. Et innkjøp i en jernvarehandel kan være en del av forberedelsene til en terrorhandling, men mest sannsynlig forberedelse til lovlige aktiviteter. Sammenhengen med en fremtidig straffbar handling, som kjennetegner samfunnsskadelige forberedelseshandlinger, ligger på det subjektive plan: Gjerningspersonen har hensikt eller iallfall forsett om å begå en senere straffbar handling som den aktuelle handlingen er en forberedelse til. At grensen mellom forberedelse til samfunnsskadelige handlinger og forberedelser til helt uskyldige handlinger i stor grad beror på sinnelaget til personen som begår dem, taler med tyngde imot at slike handlinger skal kriminaliseres.»

8.2.3 Forberedelseshandlinger som er straffbare etter særskilte straffebud

Noen enkeltbestemmelser rammer handlinger som det kan være naturlig å betrakte som forberedelser til andre, mer alvorlige straffbare handlinger. I forarbeidene til straffeloven 1902 § 49 (SKM I 1896 side 90) er dette begrunnet slik:

«Vistnok gives der mange forberedende Handlinger, der saa tydelig peger hen imod forbryderske Planer og tillige viser et saa afgjort forbrydersk Sindelag, at Angjældende ikke bør gaa fri, selv om han ikke endnu maatte have fattet nogen bestemt og endelig forbrytersk Beslutning, men man antager, at man lige overfor disse Tilfælde rettere fortsætter paa den hidtil indslagne Vei, d.v.s. særlig truer dem med Straf som delicta sui generis. En anden Sag er det selvfølgelig, at Lovgivningens Gjennemførelse af denne Grundsætning kan befindes mangelfuld og frembyde Lakuner, som bør udfyldes.»

Også i arbeidet med straffeloven 2005 uttalte departementet at det på enkelte områder kan være behov for å strafflegge visse forberedelseshandlinger. Det ble blant annet vist til at kriminalisering av forberedelseshandlinger kan begrunnes ut fra skadefølgeprinsippet og til behovet for å kunne gripe inn tidlig for å avverge alvorlig kriminalitet (Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) punkt 8.4.4 side 104-105):

«På den annen side er det etter departementets syn fortsatt behov for enkeltbestemmelser som rammer forberedelseshandlinger innenfor mer begrensede område. For å avverge alvorlig kriminalitet, ikke minst den som skjer i organiserte former, kan det være helt avgjørende å kunne gripe inn tidlig. Er forberedelseshandlingen lovlig, vil det ofte være svært vanskelig å avverge den. Derfor vil det i en del tilfeller være i tråd med de prinsipper for kriminalisering som departementet ønsker å legge til grunn (punkt 7.5.2), å kriminalisere forberedelseshandlinger.

Kriminalisering av forberedelseshandlinger lar seg forene med skadefølgeprinsippet fordi slik forberedelse bidrar til å skape fare for at skade kan oppstå, se punkt 7.5.2. Men flere av innvendingene mot å bruke straff gjør seg gjeldende med stor styrke på dette området. Spørsmålet er i det følgende om det kan trekkes opp enkelte retningslinjer som kan ligge til grunn for bedømmelsen av om forberedelseshandlinger bør kriminaliseres innenfor et avgrenset område.»

Det ble likevel pekt på at de hensyn som i utgangspunktet taler mot en generell kriminalisering av forberedelseshandlinger, og også gjør seg gjeldende ved en mer begrenset kriminalisering på visse områder (samme sted):

«Som fremstillingen foran og utredningen til Husabø belyser, knytter det seg flere betenkeligheter til en generell eller på andre måter vidtgående kriminalisering av forberedelseshandlinger. Bakgrunnen for dette er særlig at en forberedelseshandling ligger fjernt unna den ’hovedhandlingen‘ som forberedes. Forberedelsene er ofte av en slik karakter at de i det ytre like gjerne kan være forberedelser til helt lovlige og dagligdagse aktiviteter. Det gjør at det sentrale vurderingsgrunnlaget blir forskjøvet fra mer objektivt konstaterbare forhold til vurderinger av gjerningspersonens subjektive forhold alene. Dette kan øke risikoen for uriktige domfellelser. I noen grad reduseres denne risikoen av bevisreglene; i den praktiske rettsanvendelsen må domstolene frifinne om de mener at det ikke er bevist ut over enhver rimelig tvil at gjerningspersonen har begått en straffbar handling. Men risikoen er fremdeles til stede. Departementet har også lagt vekt på de andre uheldige sidevirkningene av å gå langt i å kriminalisere forberedelsesvirkninger, jf. foran om redusert handlefrihet og et svekket personvern.»

I forlengelsen av disse synspunktene formulerte departementet noen prinsipper som kunne være retningsgivende for hvilke forberedelseshandlinger som bør være straffbare. Departementet konkluderte med at forberedelseshandlinger bare bør kriminaliseres der det er et særskilt behov, og en kriminalisering bør utformes slik at straffebudet blir mest mulig målrettet og konkret og i størst mulig grad rette seg mot forberedende handlinger som bærer bud om å være nettopp det. Prinsippene ble nærmere begrunnet slik (Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) punkt 8.4.4 side 105):

«På denne bakgrunnen vil departementet for det første fremheve at forberedelseshandlinger bare bør kriminaliseres når det er et særskilt behov for det. Det bør oppstilles en høyere terskel for å kriminalisere slike handlinger enn for handlinger som mer direkte volder skade, se punkt 7.5.2.

For det andre bør en kriminalisering av forberedelseshandlinger utformes slik at straffebudet blir mest mulig målrettet og konkret – for eksempel slik at det uttrykkelig nevner de former for konkrete forberedelseshandlinger som rammes. Også denne reguleringsteknikken har klare svakheter, blant annet at det neppe er mulig på forhånd å tenke ut alle mulige handlinger som kan tjene som forberedelser. Og tas svært mye med, er risikoen stor for at også uforholdsmessig mange trivielle handlinger omfattes. En mest mulig konkret og målrettet tilnærming er likevel å foretrekke fremfor et generelt forbud mot å forberede nærmere bestemte lovbrudd.

For det tredje bør kriminaliseringen i størst mulig grad rette seg mot forberedende handlinger som i det ytre bærer bud om å være nettopp det. Inngåelser av avtaler (forbund) om å begå en alvorlig straffbar handling, er et eksempel. En slik avtale kan ikke på samme måte som de fleste andre forberedelseshandlinger forveksles med forberedelser til lovlige gjøremål, og det står som regel klart for avtalepartene hva de har forpliktet seg til. Også her er imidlertid forutsetningen at det dreier seg om forberedelser til særlig samfunnsskadelige lovbrudd. Departementet er enig med kommisjonen og høringsinstansene i at det ikke er ønskelig å innføre et generelt forbud mot å avtale å begå straffbare handlinger.»

I forarbeidene til straffeloven 2005 er det redegjort for en rekke eksempler på straffbare forberedelseshandlinger (Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) punkt 8.4.1 side 101-102). For øvrig ble det vist til utredningen om forberedelseshandlinger som professor dr. juris Erling Johannes Husabø skrev på oppdrag for Straffelovkommisjonen jf. NOU 2002: 4 (delutredning VII) side 90 flg. (trykket i Straffansvarets periferi 1999, side 301 flg.). Flere av de viktigste straffebudene som er nevnt her ble videreført i straffeloven 2005. Dette gjaldt ikke straffeloven 1902 § 161, som rammer besittelse av våpen, eksplosiver eller særlig utstyr for å tilvirke dette, i den hensikt å begå en forbrytelse. Bestemmelsen er foreslått utvidet og videreført som straffeloven 2005 §§ 191 a og 191 b, se punkt 6.5.

Flere forberedelseshandlinger har dessuten blitt kriminalisert de senere årene. Straffebud som rammer den som kommer til et avtalt møte med et barn under 16 år med forsett om å begå seksuelt overgrep, ble i 2007 føyd til straffeloven 1902 som § 201 a og i 2009 til straffeloven 2005 som § 306. I 2008 ble straffeloven 1902 § 147 c og straffeloven 2005 § 136 vedtatt. De rammer offentlig oppfordring og rekruttering til terror- og terrorrelaterte handlinger, samt opplæring i teknikker som er særlig egnet til å utføre slike handlinger. Samme år ble straffeloven 2005 § 142 vedtatt. Den rammer ulike former for befatning med blant annet radioaktive, biologiske eller kjemiske våpen, eksplosivt eller radioaktivt materiale eller en kjernefysisk eller radioaktiv anordning. En tilsvarende bestemmelse ble i 2012 føyd til straffeloven 1902 § 152 a.

8.2.4 Forberedelse av terrorhandlinger

Etter straffeloven 1902 § 147 a tredje ledd straffes den som planlegger eller forbereder en terrorhandling som nevnt i første ledd, ved å inngå forbund med noen om å begå en slik handling. Bestemmelsen er videreført i straffeloven 2005 § 133.

Straffeloven 1902 § 147 a ble tilføyd ved lov 28. juni 2002 nr. 54 for å sikre at Norge etterlever folkerettslige forpliktelser i henhold til Sikkerhetsrådets resolusjon 1373 28. september 2001, som er hjemlet i FN-pakten kapittel VII. I forarbeidene til lovendringen ble en generell kriminalisering av forberedelser til terrorhandlinger vurdert (Ot.prp. nr. 61 (2001-2002) Om lov om endringer i straffeloven og straffeprosessloven mv. (lovtiltak mot terrorisme – gjennomføring av FN-konvensjonen 9. desember 1999 om bekjempelse av finansiering av terrorisme og FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 28. september 2001)). Bakgrunnen var resolusjonen punkt 2 bokstav e som pålegger statene følgende:

“Ensure that any person who participates in the financing, planning, preparation or perpetration of terrorist acts or in supporting terrorist acts is brought to justice and ensure that, in addition to any other measures against them, such terrorist acts are established as serious criminal offences in domestic laws and regulations and that the punishment duly reflects the seriousness of such terrorist acts.»

I det forutgående høringsnotatet 20. desember 2001 hadde departementet foreslått følgende bestemmelse plassert som siste ledd i § 147 a i straffeloven 1902:

«Den som planlegger eller forbereder en handling som nevnt i første, jf. andre ledd, straffes med fengsel inntil 6 år.»

Bestemmelsen ble kommentert slik i høringsnotatet (punkt 8.1 side 38):

«En slik bestemmelse vil oppfylle våre forpliktelser etter resolusjonen artikkel 2 bokstav e. Den vil være anvendelig på alle handlinger som ønskes rammet, og man vil unngå at straffverdig planlegging eller forberedelse av terrorhandlinger faller utenfor.

En ulempe kan være at en slik bestemmelse vil favne svært vidt, og kanskje omfatte forberedelseshandlinger som det ikke er naturlig å belegge med straff. For å kunne straffes etter en slik bestemmelse, må imidlertid forsettet omfatte terrorhandlingen. Den som deltar i forberedelsene uten å vite hva som forberedes, vil ikke kunne straffes. De subjektive vilkårene gjør det derfor mindre betenkelig å innføre en slik bestemmelse.»

Forslaget om en generell kriminalisering av planlegging av terrorhandlinger ble ikke videreført i lovforslaget. Derimot ble forslaget om terrorforbund fremmet. Departementet viste til at i den utstrekning planlegging skjer ved samarbeid mellom flere personer, vil som regel handlingen falle inn under forbundsbestemmelsen, jf. Ot.prp. nr. 61 (2001-2002) punkt 8.5 side 54:

«Ren planlegging eller forberedelse av terrorhandlinger, uten at det settes i verk konkrete fysiske tiltak, vil langt på vei dekkes av en mer generell bestemmelse som kriminaliserer det å inngå forbund om å begå terrorhandlinger. Riktignok vil en slik bestemmelse ikke ramme de tilfeller hvor én person alene planlegger og forbereder terrorhandlinger. Men dette er trolig lite praktisk; terrorhandlinger utføres vanligvis av grupper av personer. I tillegg kommer at det nærmest vil være umulig å bevise planlegging og forberedelse som verken kan ha satt fysiske spor eller involvert andre personer. Når flere personer har satt i gang fysiske tiltak for å planlegge og forberede en terrorhandling, vil de som regel samtidig ha inngått forbund i lovens forstand – de har avtalt å begå terrorhandlingen. Innføres det en bestemmelse som retter seg mot slike forbund, skulle det derfor ikke være behov for å ramme fysiske handlinger i tillegg. Arten og omfanget av slike handlinger kan være straffskjerpende momenter ved straffutmålingen.»

Departementet avviste at det var behov for en planleggingsbestemmelse i tilfeller der én person planlegger alene (samme punkt side 55):

«I lys av det omfattende straffansvaret for planlegging og forberedelse som de eksisterende og foreslåtte reglene til sammen oppstiller, vurderer departementet det slik at det ikke av hensyn til de folkerettslige forpliktelsene er påkrevet å utvide ytterligere området for hva som skal anses som straffbar forberedelse, jf. nærmere om dette nedenfor. Spørsmålet er om det av andre grunner er ønskelig å foreslå en slik utvidelse. Nær sagt alle typer gjenstander kan brukes til en eller annen form for terrorhandling. Å kriminalisere enhver anskaffelse av enhver gjenstand som i teorien kan brukes til å begå en terrorhandling, ville åpenbart føre for langt. I så fall ville det meste av dagliglivets handel og vandel kunne oppfylle de objektive vilkårene for straff, og resolusjonen punkt 2 bokstav e kan ikke forstås slik at den krever dette. Mulige begrensninger, for eksempel etter mønster av den som ligger i den nederlandske bestemmelsen (’tydelig bestemt til’), gir liten veiledning om hva som er straffbart og avhjelper derfor i liten grad ulempene ved en så generell bestemmelse.»

I høringsnotatet 20. desember 2001, som et alternativ til å kriminalisere forberedelse til terrorhandlinger, ble det vurdert om man heller burde senke den nedre grensen mellom straffri forberedelse og straffbart forsøk for terrorhandlinger. Man hadde da sett hen til forsøksbestemmelsen i dansk rett. Forslaget ble imidlertid avvist allerede i høringsnotatet (punkt 8.1 side 38):

«En utvidelse av den generelle forsøksdefinisjonen til å omfatte forberedelseshandlinger vil ha store konsekvenser, og er neppe godt nok begrunnet. Det fremstår heller ikke som noen god løsning å innføre et tosporet system, dvs. å utvide området for straffbart forsøk bare for terrorhandlinger, og ellers opprettholde forsøksdefinisjonen slik den er i dag.»

I dokument 8:24 L (2012–2013) foreslo representanter fra Fremskrittspartiet en lignende bestemmelse som den som ble foreslått i 2001, som et endret tredje ledd i ny straffeloven 1902 § 147:

«Med fengsel inntil 12 år straffes den som planlegger eller forbereder en terrorhandling som nevnt i første ledd.»

Stortinget vedtok 19. februar 2013 å legge forslaget ved protokollen. Det var i samsvar med innstillingen fra justiskomiteen (Innst. 188 L (2012-2013).

8.3 Nordiske lands rett

8.3.1 Danmark

Danskrett åpner generelt for å straffe forsøkshandlinger i et videre omfang enn etter norsk rett.

Den danske straffeloven § 21 rammer «handlinger, som sigter til at fremme eller bevirke udførelsen af en forbrydelse».

Som for det norske forsøksansvaret kreves det fullbyrdelsesforsett. I tidligere faser av forberedelsen kreves muligens hensikt om å fullbyrde handlingen, jf. Waaben (Strafferettens almindelige del, 5. utgave v/Lars Bo Langsted) side 222-223, og Greve m.fl. (Kommenteret straffelov Almindelig del, 2009) side 254. Sistnevnte sted heter det:

«Derfor må der stilles krav om eksistensen af en forbryderisk plan. Overvejelsenes stadium må være afsluttet, og beslutningen må have en vis konkret karakter. Det gælder såvel beslutningen om at tilstræbe forbrydelsen som beslutningen om at fortsætte ad vejen frem til iværksættelsen. Det betyder, at forsætskravet nok i almindelighed bliver et krav om hensigt.»

Kravet om at gjerningsmannens forsett om det videre handlingsforløp må ha en viss konkret karakter, utelukker likevel ikke at viktige elementer i gjennomføringsplanen kan gjenstå, jf. Greve m.fl. (Kommenteret straffelov Almindelig del, 2009) side 255:

«Der må være sket en vis konkretisering af tid, sted, middel og offer, men kravene er i praksis meget små.»

I Waaben (Strafferettens almindelige del, 5. utgave v/Lars Bo Langsted) side 223-224, heter det:

«Mindstekravet må være, at beslutningen er rettet på et forløb, der lader sig henføre under en straffebestemmelse og ikke mere ubestemt går ud på at ramme en anden med vold, hærverk eller fredskrænkelse. På den anden side er det ikke nødvendigt, at en gerningsmand tidligt har planlagt f.eks. et tyveri, således at det er klart bestemt ved tid, sted, middel, objekt og offer. Det udelukker altså ikke forsæt, at en gerningsmand må lade nogle af forbrydelsens modaliteter bero på senere valg, når han dog opfatter sin handling som led i et forløp, hvis retning er givet.»

Objektivt kreves det etter dansk rett i prinsippet bare at det er foretatt en «handling». I Waaben (Strafferettens almindelige del, 5. utgave v/Lars Bo Langsted) side 215 heter det:

«Siden Ørsted har der i dansk teori ikke været megen tvivl om, at forsøg bør være straffbart fra de første forberedende handlinger, der er båret af forsæt til forbrydelsen. Således skal også § 21 forstås, når der tales om ‘handlinger, som sigter til at fremme eller bevirke udførelsen af en forbrydelse’. Standpunktet må opfattes som den mest vidtgående anvendelse af en subjektiv ansvarslære. Det beviselige forsæt til en forbrydelse vil, når det har ytret sig i gerning, begrunde ansvar, uanset hvor fjern og i seg selv harmløs den forberedende handling er.»

Handlinger som en person har foretatt med sikte på å foreta en terrorhandling, men hvor grensen for straffbart forsøk etter norsk rett ikke ville vært overtrådt, vil dermed kunne være straffbart som forsøk etter dansk rett.

8.3.2 Sverige

Den svenske Brottsbalken inneholder i kapittel 23 (om «försök, förberedelse, stämpling og medverkan til brott») generelle bestemmelser om straffansvar på forsøks- og forberedelsesstadiet.

Straffbart forsøk er definert i 23 kap. 1 §. Det er antakelig liten forskjell mellom svensk og norsk rett hva gjelder den nedre grensen for når en handlemåte regnes som straffbart forsøk, jf. Husabø (Straffansvarets periferi, 1999) side 340.

I visse situasjoner er likevel foreberedelseshandlinger straffbare etter svensk rett. Såkalt «förberedelse til brott» rammes av 23 kap. 2 § 1 mom. nr. 1 og 2. 2 § 1 mom. nr. 2 rammer den som skaffer, tilvirker, gir, tar i mot, oppbevarer, transporterer, sammenstiller eller har annen liknende befatning med «något som är särskilt ägnat att användas som hjälpmedel vid ett brott».

Før en lovendring i 2001 inneholdt bestemmelsen en mer kasuistisk oppregning i form av «gift, sprängämne, vapen, dyrk, förfalskningsverktyg eller annat sådant hjälpmedel». Bakgrunnen for lovendringen var blant annet å tilpasse straffebestemmelsen til dagens kriminalitetsbilde, og gjøre den mer fleksibel med tanke på den tekniske utviklingen fremover.

Gjerningsbeskrivelsen vil kunne ramme gjerningspersoner som opptrer alene. Det må foreligge forsett om å benytte gjenstandene til en kriminell handling, men forsettet må ikke være knyttet til en konkret ugjerning.

I følge forarbeidene til lovendringen ligger det i avgrensningen «särskilt ägnat» at det bør kreves at gjenstanden har «någorlunda central betydelse för brottets genomförande», for at det skal anses som en «hjälpmedel».

Bestemmelsen tar ikke sikte på å ramme helt hverdagslige gjenstander. Som eksempel nevner forarbeidene at en bil ikke anses som «hjälpmedel» selv om den skal inngå som en nødvendig del av en forbrytelse. Det kan imidlertid stille seg annerledes dersom slike gjenstander er utrustet eller tilpasset på et bestemt vis, eller inngår i visse sammenstillinger eller kombinasjoner, og derved får karakter av å være et hjelpemiddel.

Bestemmelsen kan omfatte ulike kategorier gjenstander og både lovlige og ulovlige gjenstander. Gjenstander som ikke har noe annet formål enn kriminalitet, er særlig egnet for kriminalitet eller som er særlig farlige, vil lett kunne omfattes. Også hjelpemidler knyttet til å unngå oppdagelse, for eksempel en finlandshette, kan omfattes av bestemmelsen. Videre kan gjenstander av mer immateriell art falle inn under bestemmelsen. I forarbeidene nevnes datavirus og annen programvare, men også samlinger av informasjon. En forutsetning er likevel at informasjonen er nedtegnet eller på annet vis lagret.

Bestemmelsen inneholder en reservasjon for det tilfellet at «faran för att brottet skulle fullbordas var ringa». I vurderingen av om det er liten fare for fullbyrdelse kan det ifølge forarbeidene blant annet sees hen til hvor langt frem i tid fullbyrdelse vil ligge, hvor farlig gjenstand det er tale om og hvilke ytterligere forberedelser som er nødvendige for fullbyrdelse. I forarbeidene nevnes også som eksempel betaling for utførelse av et drap. Dersom mottakeren aldri hadde tenkt å utføre drapet, vil han være straffri på grunn av manglende forsett, men også betaleren vil kunne gå fri ettersom faren for fullbyrdelse dermed var liten.

8.3.3 Finland

Finland innførte i 2002 et eget straffebud om forberedelser til terrorhandlinger i straffeloven 34 a kap. 2 §. Bestemmelsen i 34 a kap. 2 § nr. 1 rammer inngåelse av forbund om å utføre en terrorhandling. Bestemmelsen i 34 a kap. 2 § nr. 2 og 3 omhandler befatning med ulike gjenstander, herunder ulike former for befatning med eksplosive varer, kjemiske eller biologiske våpen og skytevåpen, i den hensikt å begå en terrorhandling som definert i 1 §. Det samme gjelder befatning med «farliga förmål eller ämnen». I forarbeidene til bestemmelsen fremgår at det med «farliga förmål eller ämnen» menes et hvilket som helst objekt eller substans som kan forårsake allmenn fare, for eksempel fordi det er giftig, etsende, eller har annen liknende egenskap. Knivvåpen, patroner og prosjektiler faller i utgangspunktet utenfor.

Etter 34 a kap. 2 § nr. 3 er det dessuten straffbart å skaffe innretninger, substanser, oppskrifter eller tegninger som er nødvendige for å lage en kjernefysisk ladning eller kjemiske eller biologiske våpen.

Den finske straffeloven 34 a kap. 2 § stiller ikke krav om at befatningen må være ulovlig. I forarbeidene til bestemmelsen fremgår at lovgiver var oppmerksom på at i utgangspunktet lovlige våpen og eksplosiver kan brukes til å forberede terrorhandlinger. Det nevnes som eksempel at giftige kjemikalier som kan inngå i kjemiske våpen, kan anskaffes også for lovlige formål.

Strafferammen er fengsel inntil tre år.

8.4 Forholdet til menneskerettighetene mv.

8.4.1 Lovskravet/klarhetskravet

Både EMK artikkel 7 og legalitetsprinsippet i Grunnloven § 96 inneholder et krav om at straffebestemmelser må beskrive det straffbare forholdet med en presisjon som i rimelig grad gjør det mulig å forutse hvilken atferd som er straffbar. Hvordan dette kravet skal forstås, har betydning for hvor konkret straffebestemmelsen som gjelder kriminalisering av forberedelser til terrorhandlinger, må utformes.

Det er ingen eksempler fra høyesterettspraksis på at en straffebestemmelse har blitt kjent grunnlovsstridig som følge av en for uklar utforming. Et eksempel på en straffebestemmelse som kunne vært å anse som for løst utformet gis i NOU 1983: 57 Straffelovkommisjonens delutredning I (på side 116):

«Det ville likevel være i strid med lovprinsippet å gi et straffebud som generelt retter seg mot handlinger som f eks krenker andre eller som er i strid med allmenne interesser. Straffebudene må angi flere objektive kjennemerker ved handlingen enn det.»

Et lignende eksempel gis også i Andenæs, Alminnelig strafferett, 5. utgave (side 123):

«Det kan imidlertid ikke prinsipielt utelukkes at en gjerningsbeskrivelse kan være så vid og utflytende at den ikke oppfyller Grunnlovens forutsetning om at det er lovgiveren som skal avgjøre hva som skal være straffbart. Vi kan tenke oss at straffeloven fikk en generalklausul som rettet seg mot ‘utilbørlig eller samfunnsskadelig atferd’. Man ville i så fall i realiteten ha gjeninnført den ordning at dommeren har fri adgang til å ilegge straff for en handling som han finner straffverdig.»

I juridisk teori har innholdet i presisjonskravet i legalitetsprinsippet vært forsøkt formulert som et krav om at lovgiver må angi den straffbare atferd så presist som mulig, jf. Jacobsen, Fragment til forståing av den rettsstatlege strafferetten, side 334, med videre henvisninger.

Presisjonskravet i EMK artikkel 7 er utviklet gjennom praksis i EMD. Domstolen har i ulike avgjørelser uttalt at straffebud må være formulert slik at borgeren i rimelig grad er i stand til å forutse hvilken atferd som er straffbar. For norsk retts del innebærer dette et krav til utformingen av straffebestemmelser i formell lov. I en avgjørelse fra 1979 uttalte EMD (Sunday Times mot Storbritannia, 26. april 1979 (nr. 6538/74) avsnitt 49):

«Secondly, a norm cannot be regarded as a ’law’ unless it is formulated with sufficient precision to enable the citizen to regulate his conduct: he must be able – if need be with appropriate advice – to foresee, to a degree that is reasonable in the circumstances, the consequences which a given action may entail. Those consequences need not be foreseeable with absolute certainty: experience shows this to be unattainable. Again, whilst certainty is highly desirable, it may bring in its train excessive rigidity and the law must be able to keep pace with changing circumstances. Accordingly, many laws are inevitably couched in terms which, to a greater or lesser extent, are vague and whose interpretation and application are questions of practice.»

EMD har også i flere avgjørelser understreket at det i ethvert rettssystem er nødvendig for domstolene å tolke lovbestemmelser, å utdype uklare og tvilsomme tolkningsspørsmål, og å tilpasse straffebud til skiftende samfunnsforhold. I saken S.W. mot Storbritannia, 22. november 1995 (20166/92) uttalte domstolen (avsnitt 36):

«However clearly drafted a legal provision may be, in any system of law, including criminal law, there is an inevitable element of judicial interpretation. There will always be a need for elucidation of doubtful points and for adaptation to changing circumstances. Indeed, in the United Kingdom, as in the other Convention States, the progressive development of the criminal law through judicial law-making is a well entrenched and necessary part of legal tradition. Article 7 (art. 7) of the Convention cannot be read as outlawing the gradual clarification of the rules of criminal liability through judicial interpretation from case to case, provided that the resultant development is consistent with the essence of the offence and could reasonably be foreseen.»

EMK artikkel 7 innebærer ikke at det stilles krav om at borgerne skal kunne forutse hvilken atferd som er straffbar med absolutt sikkerhet. Det må skje en avveining mellom hensynet til forutberegnelighet og behovet for å ramme straffverdige handlinger. Klart utformede straffebud ivaretar flere hensyn enn forutberegnelighet. Blant annet kan en risikere at et uklart formulert straffebud i praksis ikke blir benyttet dersom påtalemyndighet og domstoler er usikre på hvilke handlinger som rammes.

Klarhet i hvilken atferd som rammes oppnås imidlertid ikke bare gjennom beskrivelsen av den ytre handlemåten. Også krav som stilles til gjerningspersonens subjektive forhold kan etter departementets syn bidra til å gjøre det mulig å forutse hvilken atferd som er straffbar. For eksempel rammer forsøksansvaret svært mange ulike handlinger. Hva som er straffbart kan likevel til en viss grad forutses ettersom forsøksstraff forutsetter at den handlende må ha forsett om å fullbyrde et straffbart lovbrudd.

8.4.2 Personvern og retten til privatliv mv.

Et lovforslag som kriminaliserer forberedelse til terrorhandlinger, er et straffesanksjonert inngrep i den enkeltes handlefrihet. Det er derfor nødvendig å se nærmere på hvilke skranker den enkeltes personvern og rett til privatliv setter for et slikt inngrep.

Personvernet beskytter enkelte grunnleggende ideelle interesser i et demokratisk samfunn. Viktige interesser som vernes er den enkeltes rett til privatliv, til kommunikasjon og til personlig integritet. Den enkelte skal blant annet ha rett til en privat sfære uten innblanding fra staten eller andre.

Personvernet må samtidig vurderes i lys av viktige, kryssende hensyn. I denne saken er det sentrale hensynet kriminalitetsbekjempelse. Riktignok rammer lovforslaget allerede på stadiet for planlegging av en terrorhandling. Personverninngrepet er således ikke en umiddelbar konsekvens av behovet for å straffesanksjonere terrorhandlinger. På den annen side hører terrorhandlinger med til de mest alvorlige lovbruddene. Det vises til at det i denne proposisjonen foreslås å innføre lovens strengeste straff på 30 års strafferamme for grove terrorhandlinger, jf. punkt 9.1. Ved at politiet settes i stand til å forfølge forberedelser til terrorhandlinger og derved avverge slike, styrkes retten til liv, trygghet, livsutfoldelse for den enkelte og samfunnet som helhet. Det betyr naturligvis ikke at det ikke skal settes grenser for inngrep i personvernet av hensyn til behovet for å bekjempe terrorhandlinger. Behovet for inngrep for å bekjempe terror tilsier imidlertid at større inngrep i personvernet må aksepteres enn der kryssende hensyn ikke er like tungtveiende.

Den viktigste bestemmelsen som sikrer personvernet er EMK artikkel 8, som ved menneskerettsloven er gjort til norsk lov, og som ved motstrid går foran annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3.

EMK artikkel 8 nr. 1 beskytter mot inngrep fra staten i retten til privatliv, familieliv, hjem og korrespondanse. Denne beskyttelsen er imidlertid ikke absolutt. Offentlige myndigheter kan gripe inn i retten etter EMK artikkel 8 nr. 1 dersom det er fastsatt i lov og nødvendig i et demokratisk samfunn for å vareta ett eller flere legitime formål, jf. EMK artikkel 8 nr. 2.

Kriminalisering av ulike typer forberedelseshandlinger kan også representere en begrensning i ytringsfriheten (EMK artikkel 10 og SP artikkel 19) og forenings- og forsamlingsfriheten (EMK artikkel 11 og SP artikkel 21). I grove trekk er adgangen til inngrep lik den vurderingen som må foretas etter EMK artikkel 8 nr. 2.

Det foreligger omfattende praksis fra EMD om tolkningen av EMK artikkel 8. Denne praksisen er av avgjørende betydning for hvordan vilkårene i bestemmelsen skal forstås. EMD har imidlertid aldri tatt stilling til et tilfelle som er direkte sammenlignbart med forslaget om å kriminalisere forberedelse til terrorhandlinger.

Avgjørende for om et inngrep i privatlivet kan gjøres, er at det er i overensstemmende med de krav som EMK artikkel 8 nr. 2 setter:

«2. Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.»

Lovskravet er behandlet under punkt 8.4.1. For øvrig må inngrepet være nødvendig i et demokratisk samfunn for å vareta ett eller flere legitime formål. Dette beror på en konkret avveining av ulike hensyn. Forslaget om å kriminalisere forberedelseshandlinger er å beskytte samfunnet gjennom å forhindre terrorhandlinger, og representerer således hensyn som i et demokratisk samfunn er åpenbart legitime.

Kravet om at inngrepet må være nødvendig i et demokratisk samfunn for å vareta et legitimt formål, gir uttrykk for at det må foretas en konkret interesseavveining mellom inngrepet i privatlivet og de legitime formålene. EMD uttrykte dette slik i Olsson mot Sverige, 24. mars 1988 (nr. 10465/83) avsnitt 67:

«the notion of necessity implies that the interference corresponds to a pressing social need and, in particular, that it is proportionate to the legitimate aim pursued»

Sitatet kan gi uttrykk for at det må foretas en toleddet vurdering, slik at det først må avgjøres om det foreligger et «pressing social need», og deretter foretas en konkret forholdsmessighetsvurdering mellom inngrepet og de legitime formålene. Men EMD vurderer ofte ikke isolert om det foreligger et presserende samfunnsmessig behov. Den første delen av sitatet kan da langt på vei hevdes å være et navn på resultatet: Dersom inngrepet er nødvendig, foreligger det et presserende samfunnsmessig behov for å foreta inngrepet, og motsatt, dersom inngrepet ikke er nødvendig, foreligger ikke et slikt behov.

Avveiningen og vektleggingen av hensyn til privatliv mot de legitime formålene, vil kunne variere i takt med samfunnsutviklingen for øvrig. EMD har for eksempel gjentatte ganger uttalt at EMK er et «living instrument» som må tolkes i lys av «the present day conditions», jf. for eksempel EMDs dom Tyrer mot Storbritannia, 25. april 1978 (nr. 5856/72) avsnitt 31. Ved avveiningen av slike hensyn i lys av samfunnsutviklingen, er det derfor mulig å komme til ulike resultater.

Dagens trusselbilde er det gjort nærmere rede for i de rapportene som oppsummeres under punkt 4.1. Det tegnes her et bilde av ulike former for trusler. I mange tilfeller er det for sent å gripe inn når grensen for straffbart forsøk er overtrådt. Det taler for at det er nødvendig å ha muligheten til å gripe inn på et tidligere stadium. Et inngrep vil også være en beskyttelse for de personer som ellers ville blitt rammet av den aktuelle terrorhandlingen.

På den annen side må det settes en grense for i hva som skal anses for nødvendig. En generell kriminalisering av alle handlinger som kan gi grunnlag for å begå en terrorhandling, vil ramme svært vidt. Når det foreligger klare tegn på at vedkommende vil begå en terrorhandling, kan det imidlertid neppe synes rimelig at forberedelser som underbygger denne viljen, skal kunne foretas straffritt. Et slikt inngrep vil «forebygge uorden eller kriminalitet», jf. EMK artikkel 8 nr. 2.

Inngrepet vil normalt ikke være forholdsmessig dersom formålet kan nås med lempeligere midler. Departementets utgangspunkt er imidlertid at muligheten for å bekjempe terrorhandlinger i dag er begrenset som følge av at inngrep ikke kan skje før grensen for straffbart forsøk er overtrådt.

8.5 Rapport fra 22. juli-kommisjonen og høringsinstansenes syn på denne

I NOU 2012: 14 punkt 16.7 side 391 uttaler 22. juli-kommisjonen at en forutsetning for vellykket antiterrorarbeid er at det er mulig å pågripe og straffe dem som blir avslørt i faktisk å forberede terror. Kommisjonen mener videre at muligheten til å pågripe en person kan være nødvendig for å avverge et angrep, men at det er like viktig ikke å risikere å straffe uskyldige. PSTs forslag i brev 1. november 2011 omtales slik:

«PST mener at dagens lovgivning ikke er tilstrekkelig for å hindre angrep fra soloterrorister. Tjenesten har derfor, etter 22/7, lagt fram forslag til JD om nye straffebestemmelser, blant annet ett som rammer alle mulige forberedelseshandlinger med et forsettkrav der påtalemyndigheten ikke behøver å bevise utover enhver rimelig tvil at det foreligger et terrorforsett, kun at omstendighetene rundt gir skjellig grunn til mistanke om terrorformål med handlingen.»

Kommisjonen peker videre på at forberedelse etter gjeldende lovgivning må ha fått en form for fysisk utslag, ettersom straffeloven 1902 §§ 161 og 153 a ikke rammer intensjonen alene (side 392). Kommisjonen støtter straffesanksjonering av ulike konkrete forberedelseshandlinger, men uttaler (samme sted):

«Kommisjonen er derimot mindre overbevist av PSTs forslag om å straffe enhver handling som i et vidt perspektiv kan framstå som en forberedelseshandling, som – satt på spissen – å skaffe seg plasthansker, bombeoppskrifter, kniver eller finlandshetter, er et godt forslag. Særlig gjelder det når dette er kombinert med et forsettkrav der påtalemyndigheten kun må bevise at omstendighetene rundt gir skjellig grunn til mistanke om terrorformål med handlingen.

Det er betenkelig om alminnelige rettssikkerhetsgarantier blir svekket dersom straffeloven i seg selv ikke gir klar anvisning på hva som er ulovlige handlinger. Det kan være tale om forberedelseshandlinger som det ikke er naturlig å belegge med straff. Om man i tillegg skal basere seg på et forsett som i realiteten fører til at bevisbyrden deles – ved at den mistenkte må godtgjøre at han ikke har et terrorformål med handlingene dersom ’omstendighetene’ gir skjellig grunn til mistanke – mener vi at det er å gå for langt i å straffesanksjonere handlinger på en måte som er lite i tråd med norsk rettstradisjon. Faren for feilaktige domfellelser vil være åpenbar med denne typen lovgivning.»

Kommisjonen viser til at professor Husabø i rapporten til 22. juli-kommisjonen 20. mars 2012, har kritisert PSTs forslag.

Kommisjonen peker også på at departementet i høringsnotatet 12. juli 2012 presenterte et forslag til en bestemmelse som vil kriminalisere forberedelser til terrorhandlinger, men uttaler at den ikke har hatt anledning til å drøfte dette forslaget.

22. juli-kommisjonens rapport ble sendt på høring 17. august 2012 med høringsfrist 7. september 2012. Ingen høringsinstanser har kommentert kommisjonens synspunkter på et generelt forberedelsesansvar.

8.6 Forslagene i høringsnotatet

8.6.1 Generell bestemmelse om forberedelse av terrorhandlinger

Departementet viste i høringsnotatet til at PST i brev 1. november 2011 fremholder at det er behov for en generell bestemmelse som kriminaliserer planlegging av terrorhandlinger.

Departementet viste til at PSTs forslag ikke inneholder en nærmere presisering av hva som skal kjennetegne straffbar planlegging, og uttalte om dette videre (punkt 1.3.1 side 8):

«En uspesifisert bestemmelse får et meget bredt nedslagsfelt, og kan dermed bli meget anvendelig. På den annen side kan det fremholdes at den blir så vag at den svekker forutberegneligheten.»

Departementet redegjorde deretter for de vurderingene som ble gjort i Ot.prp. nr. 61 (2001-2002), høringsnotatet 20. desember 2001 og Ot.prp. nr. 90 (2003-2004), hvor henholdsvis en bestemmelse rettet mot planlegging av terrorhandlinger av enkeltpersoner alene, en senkning av den nedre grensen for straffbart forsøk, og en generell kriminalisering av forberedelseshandlinger, ble avvist. Departementet stilte deretter i høringsnotatet spørsmål om disse vurderingene fortsatt står seg (punkt 1.3.1 side 10-11):

«Spørsmålet nå er om de erfaringer man har gjort seg de siste ti årene gjør at reglene ikke er like dekkende som man den gang la til grunn. En har for eksempel sett at terrorhandlinger også begås av såkalte soloterrorister. Disse faller utenfor forbundsbestemmelsene i straffeloven 1902 § 147 a siste ledd og straffeloven 2005 § 133. I en forberedende fase kan det være behov for å iverksette tvangsmidler for å avverge at planene fullføres. Politiet har adgang til å bruke tvangsmidler i avvergende og forebyggende øyemed, jf. straffeprosessloven § 222 d og politiloven § 17 d. Disse åpner imidlertid ikke for bruk av tvangsmidlene pågripelse og fengsling i straffeprosessloven kapittel 14, noe som kan være meget effektivt tiltak for å stanse gjerningspersonen.

Dette kan tilsi at endringer i regelverket er nødvendig, muligens etter de linjer som ble lansert men avvist i arbeidet som ledet frem til lovtiltakene mot terrorisme fra 2002. I lys av kritikken den gang om at lovbestemmelsen var for vidtrekkende, kan en mulig mellomløsning være å legge til visse ytre kjennetegn som tilleggsvilkår, for eksempel besittelse og/eller anskaffelse av gjenstander og/eller informasjon med tanke på fremtidige terrorhandlinger, for eksempel slik:

I straffeloven 1902 § 147 a nytt siste ledd:

Den som planlegger eller forbereder en handling som nevnt i første, jf. annet ledd, ved å sette seg i besittelse av gjenstander eller informasjon som er [særlig] egnet til å bli brukt i gjennomføringen av en slik handling, straffes med fengsel inntil 6 år.

I straffeloven 2005 ny § 133 a:

§ 133 a Planlegging av terrorhandlinger

Med fengsel inntil 6 år straffes den som planlegger eller forbereder en straffbar handling som nevnt i §§ 131, 134 eller §§ 137 til 144, ved å sette seg i besittelse av gjenstander eller informasjon som er [særlig] egnet til å bli brukt i gjennomføringen av en slik handling.»

Forslagene ble omtalt slik (punkt 1.3.1 side 11-12):

«Bestemmelsen kan strammes inn ved å avgrense mot hverdagslige gjenstander og mer alminnelig informasjon, jf. vilkåret ’særlig’ som er satt i klammer. En annen innstramming kan gjøres ved å sette som vilkår at gjerningspersonen har anskaffet eller besitter gjenstanden eller informasjonen i den hensikt å begå en terrorhandling som nevnt.

Valg av strafferamme på fengsel inntil 6 år vil utløse de fleste tvangsmidlene etter straffeprosessloven. I den grad det under etterforskningen er klare holdepunkter for at planlegging av terrorhandlinger utøves som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe, jf. straffeloven 1902 § 60 a, vil strafferammen forhøyes til fengsel i over 10 år og dermed gi tilgang til alle tvangsmidler forutsatt at øvrige vilkår er oppfylt.

Terrorplanlegging som utøves av en person i ensomhet skaper særskilte utfordringer for etterforskningen. Selv om gjerningspersonen nok kan ha kontakt med andre på Internett e.l., ligger det i sakens natur at straffeloven § 60 a sjelden vil være anvendelig i slike tilfeller. Det avskjærer politiet fra å ta i bruk tvangsmidler som inneholder et generelt vilkår om at det straffbare forholdet må ha en strafferamme på fengsel inntil 10 år eller mer. Av disse tvangsmidlene kan det være særlig behov for adgangen til teknisk sporing (kan være avgjørende for å kunne følge med på bevegelsene til den mistenkte). Det bør derfor vurderes å legge den foreslåtte hjemmelen til oppregningen av de straffebud som kan gi grunnlag for anvendelse av dette tvangsmidlet, jf. straffeprosessloven § 202 c første ledd innledningsvis. Kommunikasjonskontroll etter straffeprosessloven § 216 a antas mindre anvendelig i slike saker siden vedkommende ikke er en del av et nettverk e.l. Det kan likevel ikke avskrives helt idet sosial kontakt naturligvis kan skje uten at straffeloven § 60 a er anvendelig.»

8.6.2 Befatning med gjenstander i hensikt å begå en terrorhandling

Departementet viste til at PST i brev 1. november 2011 også foreslo en bestemmelse som rammer besittelse av gjenstander som isolert sett kan være relativt hverdagslige og inngå i en vanlig husholdning, men hvor besittelsen i lys av omstendighetene peker mot en fremtidig terrorhandling. I forslaget fra PST vises det til britisk rett (Terrorist Act 2000 section 57) (høringsnotatet punkt 1.3.4 side 17):

«Bestemmelsen rammer besittelse av en ‘gjenstand’ under omstendigheter som gir en ‘reasonable’ mistanke om at besittelsen er for et formål i forbindelse med terror. Bestemmelsen er ikke begrenset til aktiviteter i forbindelse med forbudte eller terrorlisteførte organisasjoner. Det kan være gjenstander, flytende veske eller en hvilken som helst ting. Ofte kan det være snakk om ting som ellers er lovlige og alminnelig tilgjengelig.

Bestemmelsen går altså langt videre enn de tilfellene hvor man blir tatt med våpen og sprengstoff. Gjenstander som her kan være aktuelle er avbitertenger, gummihansker, elektroniske timere, overaller, finlandshetter, gassylindere, biler eller kommunikasjonsutstyr.»

Om kravene til mistanke om terrorhensikt, skriver PST videre (samme sted):

«Det må bevises ut over enhver rimelig tvil at omstendighetene gir ‘reasonable’ (skjellig) grunn til mistanke om et terrorformål. Påtalemyndigheten behøver ikke bevise det nøyaktige formål.»

PST utdyper kravene til bevis ved følgende redegjørelse for bevisvurderingen i britisk rett (samme sted):

«Court of Appeal i saken […] uttalte at det må bevises en direkte forbindelse mellom gjenstandene i besittelse og terrorhandlinger. Besitteren vil gå fri hvis det oppstår rimelig tvil om at han har et lovlydig formål med besittelsen. Det er tilstrekkelig at besitteren anfører et lovlydig formål hvoretter påtalemyndigheten må gjendrive dette utover enhver rimelig tvil. I en sak var det for eksempel påberopt nysgjerrighet, noe som medførte at påtalemyndigheten måtte motbevise dette.»

Departementet foreslo til overveielse et straffebud inspirert av den svenske bestemmelsen om «förberedelse til brott». Det ble skissert en bestemmelse bygget over samme lest som straffeloven 1902 § 161, men som beskriver gjenstandene i mer generelle ordelag og som er særlig rettet mot forberedelse til en terrorhandling. Forslaget ble videre utdypet slik (punkt 1.3.4 side 19-20):

«Et forslag om å kriminalisere besittelse av relativt alminnelige gjenstander med sikte å begå en terrorhandling, vil innebære at gjerningspersonen på et tidlig stadium i forberedelsene vil ha fullbyrdet en straffbar handling. Dette kan åpne for iverksettelse av etterforskning og således muligheter for å forhindre handlingen på et tidlig stadium.

Koblingen mellom gjenstander og hensikt hos besitteren kan likevel føre til at bestemmelsen er relativt upraktisk, eller at den favner altfor vidt. Den stiller ingen krav til kriminelle kjennetegn – det er tvert i mot alminnelige gjenstander besittelsen dreier seg om. Kombinasjonen med terrorhensikt utløser imidlertid straffansvaret. En slik kobling til hensikt kan synes vanskelig å få øye på. Men hensikten kan for eksempel komme til uttrykk skriftlig, det være seg i chattegrupper på Internett eller i avisinnlegg. I så fall kan man snu på saken og spørre om alle som har bekjentgjort sine tanker og besitter gummihansker, avbitertang eller en bil, skal anses for å ha begått en straffbar forberedelseshandling. Departementet foreslår derfor til overveielse en bestemmelse som setter som vilkår at gjenstandene må være ‘særlig egnet’ til å gjennomføre en terrorhandling. Det avgrenses således mot helt hverdagslige gjenstander.

En bestemmelse inntatt i straffeloven 1902 vil kunne lyde slik:

’Med fengsel inntil 6 år straffes den som i hensikt å begå en terrorhandling som nevnt i § 147 a, anskaffer, tilvirker eller oppbevarer gjenstander eller stoff som alene eller sammen er særlig egnet til å tjene som hjelpemiddel ved gjennomføringen av en slik handling. Under særdeles skjerpende omstendigheter kan fengsel inntil 10 år idømmes.

Medvirkning straffes på samme måte.’

En tilsvarende bestemmelse inntatt i straffeloven 2005 vil kunne lyde:

’Med fengsel inntil 6 år straffes den som i hensikt å begå en straffbar handling som nevnt i §§ 131, 134 eller §§ 137 til 144, anskaffer, tilvirker eller oppbevarer gjenstander eller stoff som alene eller sammen er særlig egnet til å tjene som hjelpemiddel ved gjennomføringen av en slik handling. Under særdeles skjerpende omstendigheter kan fengsel inntil 10 år idømmes.’

En naturlig plassering vil være i tilknytning til bestemmelsene om terrorhandlinger.

Strafferammen foreslås satt til seks år, og ti år ved særdeles skjerpende omstendigheter (for eksempel stort skadeomfang, langt fremskreden planlegging). Foreløpig er gjerningspersonen på forberedelsesstadiet og en lavere strafferamme er ment å markere at dette er mindre alvorlig. Vedkommende kan fortsatt snu, men samtidig vil ikke en slik tilbaketreden lenger være straffri idet vi står overfor et fullbyrdet lovbrudd.

En strafferamme på seks år vil utløse de fleste etterforskningsverktøy i straffeprosessloven. Foreligger særlig skjerpende omstendigheter heves strafferammen til fengsel inntil 10 år, noe som utløser tilgang til alle tvangsmidler forutsatt at øvrige vilkår er oppfylt. En tilsvarende tilgang til alle tvangsmidler oppnås om det under etterforskningen er klare holdepunkter for at besittelse og/eller anskaffelse av gjenstander med tanke på fremtidige terrorhandlinger, skjer som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe, jf. straffeloven 1902 § 60 a.»

8.6.3 Befatning med informasjon rettet mot å iverksette en terrorhandling

Departementet foreslo i høringsnotatet dessuten en bestemmelse om befatning med informasjon rettet mot å iverksette en terrorhandling. Departementet viste til at PST i brev 1. november 2011 foreslo å kriminalisere besittelse og/eller anskaffelse av informasjon etter mønster av britisk rett. Det redegjøres slik for det objektive gjerningsinnholdet i PSTs brev (høringsnotatet punkt 1.3.5 side 21):

«Å innhente eller innsamling (record, har flere betydninger) av informasjon ‘likely to be useful in terrorism’ eller besittelse av et slikt dokument eller informasjon. ‘Record’ omfatter også foto eller elektroniske formater og tegninger og skrift.

Det er ikke noe krav om at besittelsen i seg selv er ulovlig. I en dom fra 1988 var besittelse av militære manualer tilstrekkelig. Skyldkravet innbefatter at det er kunnskap om tilstedeværelsen og at man har kontroll over dokumentet eller ’the record’. I tillegg må gjerningsmannen være klar over hva slags informasjon det er snakk om. Det er anført at tiltak for å skjule informasjonen er gode bevis på slik kunnskap.

Det er her snakk om informasjonens formål ikke ihendehaverens formål. Det er altså ikke noe vilkår at gjerningsmannen hadde et terrorformål. Propagandamateriale rammes ikke.»

Om forståelsen av britisk rett viste PST til følgende uttalelse av britisk høyesterett (House of Lords) fra 2009 (samme sted):

«the aim was to catch the possession of information which would typically be of use to terrorists, as opposed to ordinary members of the population … the information must, of its very nature, be designed to provide practical assistance.»

PST ga uttrykk for et slikt syn på sammenhengen mellom besittelsen og besitterens terrorformål (punkt 1.3.5 side 21-22):

«Nytten behøver ikke være unik for en terrorist, den kan også f.eks. vedrørende manualer om sprengstoff være nyttig for en bankraner. Påtalemyndigheten må bevise ut over rimelig tvil at tiltalte ikke har en rimelig unnskyldning for besittelsen eller anskaffelsen, men det må imidlertid ikke bevises at tiltalte hadde et terrorformål.»

Departementet mente at forslaget kunne sees i sammenheng med straffeloven 1902 § 147 c som rammer oppfordring til terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger. Slik oppfordring må være fremsatt offentlig, noe som er tilfelle ved informasjon som er lagt ut på en åpen side på internett eller spredt som tidsskrift. Et eksempel på et offentlig tilgjengelig tidsskrift på internett er Al-Qaidas magasin «Inspire».

Departementet skisserte en bestemmelse i straffeloven 1902 som kriminaliserer det å besitte og/eller anskaffe informasjon med tanke på fremtidige terrorhandlinger, slik (punkt 1.3.5 side 22):

«Med fengsel inntil 6 år straffes den som anskaffer, innfører, befatter seg med, besitter, overlater til en annen eller mot vederlag eller planmessig gjør seg kjent med informasjon som er rettet mot å iverksette en handling som nevnt i §§ 147 a første eller annet ledd eller 147 b første eller annet ledd med hensikt om slike følger som beskrevet i § 147 a første ledd bokstav a til c, eller lov 20. mai 2005 nr. 28 §§ 138 til 144.

Medvirkning straffes på samme måte.»

Og tilsvarende i straffeloven 2005 (samme sted):

«Med fengsel inntil 6 år straffes den som anskaffer, innfører, befatter seg med, besitter, overlater til en annen eller mot vederlag eller planmessig gjør seg kjent med informasjon som er rettet mot å iverksette en handling som nevnt i §§ 131, 134 eller §§ 137 til 144.»

Strafferammen ble foreslått satt til fengsel i 6 år, noe som korresponderer med strafferammen for å spre oppfordring etter straffeloven 1902 § 147 c. Valg av strafferamme har også betydning for hvilke tvangsmidler som kan benyttes i etterforskningen.

Departementet skisserte også en annen tilnærming – mer på linje med den britiske – i retning av å spisse straffebestemmelsen mot manualer, oppskrifter mv. som mer direkte gjelder utførelsen av voldshandlinger. Mer generell oppfordring til terrorhandlinger vil da falle utenfor. Gjerningspersonens hensikt, herunder terrorhensikt, vil heller ikke inngå som et straffbarhetsvilkår. Avgjørende vil være om informasjonen har en slik karakter og at vedkommende var klar over dette.

Strafferammen ble foreslått satt som i forslaget om kriminalisering av befatning med gjenstander i hensikt å begå en terrorhandling, jf. punkt 8.6.2.

8.7 Høringsinstansenes syn

8.7.1 Generell bestemmelse om forberedelse av terrorhandlinger

Følgende høringsinstanser går inn for en generell kriminalisering av forberedelser til terrorhandlinger: Forsvarsdepartementet, Utenriksdepartementet, Det nasjonale statsadvokatembetet, Etterretningstjenesten, Generaladvokaten, Nordre Buskerud politidistrikt, Oslo politidistrikt, Oslo statsadvokatembete og PST.

Forsvarsdepartementet, Det nasjonale statsadvokatembetet, Etterretningstjenesten, Oslo politidistrikt og PST peker på at materielle straffebestemmelser gir mulighet for en tidlig inngripen, noe som vil kunne ha betydelig preventiv effekt og gi mulighet for å hindre alvorlige straffbare handlinger. Blant andre Det nasjonale statsadvokatembetet uttaler at det er et betydelig behov for å innføre lovbestemmelser som i større grad strafflegger forberedelser til å begå terrorhandlinger.

Flertallet av høringsinstansene som støtter en generell kriminalisering, mener det ikke er nødvendig å avgrense til «særlig» egnede gjenstander. Dette gjelder: Forsvarsdepartementet, Det nasjonale statsadvokatembetet, Etterretningstjenesten, Generaladvokaten, Oslo statsadvokatembete og PST.

Oslo politidistrikt mener på sin side at et krav om «særlig» egnethet vil avgrense mot helt hverdagslige gjenstander.

Utenriksdepartementet og Det nasjonale statsadvokatembetet trekker frem det strenge beviskravet i strafferetten og viser til at gjerningspersonen må ha hatt forsett om å fullbyrde et terrorangrep. Det nasjonale statsadvokatembetet uttaler:

«Ut fra erfaring skal det svært gode bevis til for at det kan konstateres at det subjektive vilkår er oppfylt, hvilket blant annet medfører at det fremstår som mindre betenkelig å la grensen for det straffbare bero på sinnelaget til en person […].»

Utenriksdepartementet og Det nasjonale statsadvokatembetet mener forslaget som ble fremmet i høringsnotatet ikke er tilstrekkelig vidtgående, og foreslår at en ny bestemmelse heller bør utformes etter mønster av departementets forslag i høringsnotatet 20. desember 2001. Også PST mener at departementets forslag til generell kriminalisering av forberedelser til terrorhandlinger er for snevert.

Det nasjonale statsadvokatembetet erkjenner at en helt generell bestemmelse vil bryte med norsk strafferettstradisjon, men at andre hensyn bør veie tyngre. Embetet uttaler:

«En tanke om at bestemmelsen kan komme til å kaste terrormistankes lys over nær sagt en hver i det norske samfunn kan det etter Det nasjonale statsadvokatembetets mening ses trygt bort i fra […].»

PST mener at bestemmelsen ikke bare bør ramme befatning med gjenstander, stoff og informasjon, men også handlinger som er egnet til å tjene som hjelpemiddel ved gjennomføringen av en terrorhandling. PST fremhever videre at straffansvaret må omfatte gjenstander som er viktige i planleggingsfasen, selv om de ikke skal brukes i selve terrorhandlingen.

Politijuristene gir ikke uttrykk for et klart standpunkt til forslaget, men uttaler:

«Det kan være grunnlag for å hevde at hva gjelder terrorhandlinger, vil overveielsenes tid være over på et tidligere tidspunkt enn hva gjelder mange andre kriminelle handlinger, fordi den ideologiske, religiøse eller politiske motivasjon allerede kan være bygget opp i nødvendig grad før den konkrete kriminelle handling påstartes.»

Kripos mener at det bør vurderes å innføre en bestemmelse som fanger opp terrorister som handler alene i forberedelsesfasen, men at det må gjøres en grundig vurdering av behovet for og nytten av en slik bestemmelse.

Flere av høringsinstansene som støtter et straffebud som rammer forberedelse av terrorhandlinger, mener at strafferammen på seks år i forslaget er for lav. Det nasjonale statsadvokatembetet mener nivået må ta utgangspunkt i strafferammen på tolv år for terrorforberedelse gjennom forbund i straffeloven 1902 § 147 a tredje ledd, og viser til at lagmannsretten i dom 15. oktober 2012 la til grunn at ni år var et naturlig utgangspunkt ved utmåling av straff for de som ble dømt for inngåelse av forbund om å begå en svært alvorlig terrorhandling. PST peker på at lav strafferamme vil kunne avskjære muligheten til å anvende bevis innhentet i en avvergende etterforskning på grunn av reglene for bruk av overskuddsinformasjon, og viser også til strafferammen for terrorforbund.

Det er ulike syn på om skyldkravet i et straffebud som rammer forberedelse av terrorhandlinger, bør være hensikt eller forsett. Kripos mener at et krav om hensikt vil sikre at bestemmelsen ikke rammer andre enn dem som faktisk forbereder en terrorhandling, selv om dette vil gi bevismessige utfordringer. Etter PSTs vurdering bør skyldkravet være alminnelig forsett.

Enkelte høringsinstanser erkjenner et behov for å utvide straffansvaret for personer som handler alene, men går inn for en mer restriktiv modell enn et generelt forberedelsesansvar. Dette gjelder Riksadvokaten, Den norske Advokatforening og Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg.

Riksadvokaten stiller spørsmål ved om en ren metodeutvidelse kunne vært et alternativ til en utvidelse av straffansvaret, men avviser dette blant annet fordi det ikke vil gi grunnlag for å stanse forberedelsesaktiviteter gjennom adekvate straffereaksjoner. Riksadvokaten spør også om en heller bør utvide straffansvaret etter forsøksmodellen, ettersom om en slik løsning ville vært mer i tråd med norsk tradisjon og ha fellestrekk med det danske forsøksansvaret. Riksadvokaten avviser imidlertid også en slik løsning og viser til at det vil innebære en vanskelig avgrensning av hvilke gjenstander som bør omfattes av straffansvaret, og at det fortsatt vil være en fare for at bestemmelsen vil rekke for vidt. Etter Riksadvokatens syn vil en utvidelse av straffeloven 1902 § 161 som foreslått under punkt 6, medføre at det er unødvendig i denne omgang å gå videre med forslaget om en egen bestemmelse om kriminalisering av forberedelseshandlinger.

Også Den norske Advokatforening peker på en utvidelse av straffeloven 1902 § 161 som en mulig løsning.

Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg ser behovet for utvidelse av straffansvaret for forberedelseshandlinger, men mener det er viktig å avgrense et slikt straffansvar til handlinger som i seg selv er farlige eller kan utgjøre en trussel, slik som befatning med våpen, eksplosiver mv.

Følgende høringsinstanser går mot en generell kriminalisering av forberedelser til terrorhandlinger. Dette gjelder: Datatilsynet, Politidirektoratet, Riksadvokaten, Amnesty International Norge, Den norske Advokatforening, Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg, ICJ-Norge, Norsk forening for kriminalreform og fagpersoner ved UiB.

Blant andre Politidirektoratet, Amnesty International Norge, Den norske Advokatforening og fagpersoner ved UiB trekker frem flere av de tradisjonelle innvendingene mot kriminalisering av forberedelseshandlinger.

Den norske Advokatforening uttaler:

«Det advares sterkt mot å bevege seg mot å belegge med straff en gjerningspersons sinnelag, selv om dette representerer noe uønsket i samfunnet.»

Amnesty International Norge uttrykker forståelse for at man vil vurdere lovendringer som gjør det lettere å ramme terrorister som handler alene i planleggingsfasen, men mener at grensen for det straffbare må være å finne i ytre handlinger, og at straffebud må gi tilstrekkelig veiledning om hva som er straffbart.

Fagpersoner ved UiB viser til at flere av dem har kritisert løsningen med det generelt forberedelsesansvar tidligere.

Politidirektoratet, Amnesty International Norge, ICJ-Norge og Norsk forening for Kriminalreform viser til departementets egne synspunkter fra Ot.prp. nr. 61 (2001-2002) og Ot.prp. nr. 90 (2003-2004), eller Riksadvokatens høringssvar 27. februar 2002 til høringsnotatet 20. desember 2001.

Amnesty International Norge uttaler:

«Departementet fremhevet i arbeidet med straffeloven 2005 at kriminalisering av forberedelseshandlinger kan føre til uriktige domfellelser, redusert handlefrihet for enkeltmennesker, og svekket personvern, noe Amnesty er enig i og som vi mener er like gjeldene i dag.»

Fagpersoner ved UiB er i tvil om virkningen av en utvidet kriminalisering, og uttaler:

«Når strafferetten allereie tydleg kommuniserer alvoret i terrorhandlingar, bør det liggje føre grunnar som gjer at ein kan forvente seg at kriminaliseringa vil verke med til å forhindre framtidige terroråtak ut over det vernet som ligg i den eksisterande kriminaliseringa og andre tiltak.»

Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg mener det vil være prinsipielt betenkelig å straffe enhver handling dersom man har en bestemt hensikt, uansett hvor fjernt handlingen er fra en gjennomført handling. Det uttales videre:

«Det er grunn til å peke på at det særlige ved denne typer handlinger vi her taler om, terrorhandlinger, kan være slik at man ut fra en ekstrem politisk overbevisning, vil kunne ‘leke seg med tanken’ på å foreta en terrorhandling, også starte innsamling av informasjon og planlegge, uten at man er i nærheten av å ha en gjennomføringsevne eller forsett når det kommer til stykket.»

Riksadvokaten, Amnesty International Norge, Den norske Advokatforening, Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg og Norsk senter for menneskerettigheter påpeker at legalitetsprinsippet innebærer et krav om at inngrep må være hjemlet i klare lovbestemmelser.

Flere høringsinstanser mener det er viktig at en kriminalisering av forberedelseshandlinger gir økt tilgang på etterforskningsmetoder.

Kripos mener at kommunikasjonskontroll kan være en anvendelig metode i forberedelsesfasen, og uttaler:

«For eksempel vil en mistenkts aktivitet på internett, som kan fanges med kommunikasjonskontroll på hans datamaskin, gi informasjon av sentral betydning for blant annet å avklare mistenktes intensjon med de handlinger han utfører.»

Kripos uttaler videre:

«Velger man å kriminalisere planlegging og forberedelse må nødvendige metoder følge med, og kommunikasjonskontroll er etter Kripos’ vurdering en av flere relevante og anvendelige metoder.»

Fagpersoner ved UiB mener behov for etterforskningsmetoder og tvangsmidler ikke er en relevant kriminaliseringsgrunn, og at lovgiver på selvstendig grunnlag må begrunne hvorfor bestemte handlinger skal være straffbare.

En del instanser er også bekymret for at forslaget vil medføre for vide fullmakter for overvåkning og for stort inngrep i personvernet. Datatilsynet frykter at det skal etableres en adgang for politiet til å drive utstrakt overvåkning av borgere som utfører dagligdagse handlinger, og mener dette griper inn i personvernrettighetene slik de er fastslått i EMK artikkel 8. Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet mener at forslaget om å kriminalisere planlegging av terrorhandling vil medføre inngrep i den enkeltes personvern, og etterlyser en drøftelse av dette.

Amnesty International Norge mener domstolskontrollen med tvangsmiddelbruk blir vanskelig når den indre motivasjon den enkelte måtte ha med handlingene blir viktig.

ICJ-Norge peker på at en kobling til politiloven § 17 d vil kunne gi en vidtrekkende hjemmel for tvangsmidler i avvergende øyemed, og uttaler:

«En slik kombinasjon vil potensielt ramme store deler av befolkningen, uten at den enkelte har noen mulighet til å forutberegne når og under hvilke omstendigheter han eller hun kan bli gjenstand for slik skult kontroll-/overvåking.»

Det nasjonale statsadvokatembetet mener på sin side at det vil styrke rettsikkerheten at en del tvangsmiddelbruk som i dag er hjemlet i politiloven § 17 d vil kunne benyttes i ordinær etterforskning.

Hordaland politidistrikt uttaler at en kriminalisering av forberedelsesstadiet vil kunne begrense muligheten til å drive forebyggende informasjonshenting dersom etterforskningssporet må velges av rettssikkerhetsmessige årsaker når vilkårene for det er tilstede.

8.7.2 Befatning med visse gjenstander og informasjon i terrorhensikt

De fleste høringsinstanser har gitt felles merknader til forslaget om en generell kriminalisering av forberedelseshandlinger og forslagene som kriminaliserer befatning med visse gjenstander og informasjon. Mange viser til at forslagene reiser liknende problemstillinger og at bestemmelsene vil ha et overlappende anvendelsesområde.

Blant andre følgende høringsinstanser har likevel kommentert særskilt forslaget om å kriminalisere befatning med informasjon:

Riksadvokaten mener at frihet til å skaffe seg informasjon og viten er en grunnleggende del av ytringsfriheten som ikke bør avgrenses.

Den norske Advokatforening mener det er betenkelig å sette strafferettslige grenser for hva en borger kan tilegne seg av informasjon.

Forsvarsdepartementet og Etterretningstjenesten mener at en slik bestemmelse ikke bør ses i sammenheng med straffbar oppfordring til terrorhandlinger.

PST uttaler at det er et klart behov for å ramme spredning av bombemanualer, oppskrifter mv., og går for øvrig mot et krav om at besitteren må ha hatt til hensikt å utføre en terrorhandling.

AmnestyInternational Norge stiller spørsmål ved om informasjon kan ha et bestemt formål i seg selv, uten at informasjonen forstås i en kontekst mellom mottaker og avsender.

Fagpersoner ved UiB mener at forslaget griper for langt inn i ytringsfriheten, åpner for en vidtrekkende kontroll fra politiets side, og samsvarer dårlig med de idealene som kjennetegner en demokratisk rettsstat.

8.8 Departementets vurderinger

8.8.1 Generelt om lovforslaget

Departementet foreslår å kriminalisere forberedelser til terrorhandlinger. Forslaget rammer den som har bestemt seg for å gjennomføre en terrorhandling, og har foretatt handlinger som viser at han forbereder en terrorhandling.

Terrorhandlinger står i en særstilling blant de mest alvorlige forbrytelsene. Dette skyldes det betydelige skadepotensialet og den særlig samfunnsskadelige karakteren ved slike handlinger. Etter departementets syn er det derfor påkrevd å kriminalisere forberedelser til terrorhandlinger.

Straffansvar etter forslaget forutsetter at fullbyrdelsesforsettet er kommet til uttrykk i ytre handlinger. Forslaget rammer handlinger som i det ytre har tydelige kjennetegn på å være forberedelser til terrorhandlinger. Det er de foretatte handlingene sett i sammenheng med gjerningspersonens forsett som skaper fare for terrorhandlinger og som gjør handlingene straffverdige. Når kravene til hvilke handlinger som må være foretatt ses i sammenheng med kravene til gjerningspersonens forsett, dreier det seg om et straffansvar rettet mot reelle og alvorlige terrorforberedelser.

Domstolene er ikke ukjent med å måtte vurdere bevis for gjerningspersonens subjektive forhold i tilfeller hvor straffbarheten i stor utstrekning beror på dette. Forslaget tar utgangspunkt i det etablerte alminnelige forsøksansvaret, som reiser tilsvarende problemstillinger. I de tilfeller hvor det kan bevises at en person har bestemt seg for å fullbyrde en terrorhandling, for eksempel der en hensikt har kommet til uttrykk overfor andre eller gjennom skriftlige nedtegnelser, og personen har foretatt reelle og alvorlige forberedelser av en terrorhandling, vil det ligge godt til rette for straff.

Som nevnt under punkt 3.3 foreslår ikke departementet å gå videre med høringsforslagene om særskilte bestemmelser om gjenstander og informasjon.

8.8.2 Behovet for å utvide straffansvaret for forberedelse av terror

Etter departementets syn tilsier dagens trusselbilde at det er behov for en bestemmelse som kriminaliserer terrorforberedelser som foretas av personer som handler alene. Erfaringer har vist at det er fullt mulig for en enkeltperson å planlegge og å gjennomføre alvorlige terrorhandlinger uten at dette skjer i samvirke med andre. Trusselvurderinger tyder dessuten på at potensielle terrorister i økende grad vil søke å utnytte at det er vanskelig å oppdage og å sikre samfunnet mot personer som begår terrorhandlinger på egen hånd.

Forsøksansvarets nedre grense vil for de alvorligste forbrytelsene ofte i tid og sted ligge tett opp til fullbyrdelsen av handlingen. Samtidig vil handlemåter som kan utgjøre forberedelse til handlinger som rammes av straffebudene det vises til i straffeloven 1902 § 147 a første ledd og straffeloven 2005 § 131, kunne falle utenfor enkeltstraffebud rettet mot forberedelsesstadiet, for eksempel straffeloven 1902 § 161. Etter departementets syn er det derfor nødvendig med et gjennomgående og helhetlig straffansvar for den som forbereder terrorhandlinger, hvor også strafferammen reflekterer det alvoret som ofte vil ligge bak slike forberedelser.

Den som har bestemt seg for å fullbyrde en terrorhandling, og som med dette for øye foretar fysiske forberedelser, kan vanskelig hevde å ha en beskyttelsesverdig forventning om å kunne forutberegne nøyaktig hvilke handlinger han kan foreta, før han trår over grensen for den straffbare forberedelse. Det kan han heller ikke etter det gjeldende forsøksansvaret. For den lovlydige borger må det være tilstrekkelig å vite at ikke bare er fullbyrdet terrorhandling og forsøk på dette straffbart; også forberedelse kan medføre straffansvar. Den som har forsett om å fullbyrde en terrorhandling vil ikke selv være i tvil om dette, og må ta høyde for at videre forberedelseshandlinger han måtte foreta seg kan være straffbare.

Skjulte etterforskningsmetoder for å avverge og forebygge terrorhandlinger gir politiet mulighet til å gripe inn på et tidlig stadium. Et stykke på vei vil disse virkemidlene også kunne gjøre politiet i stand til å hindre gjennomføringen av terrorhandlinger. Politiet har likevel ikke adgang til å benytte tvangsmidlene i straffeprosessloven kapittel 14 om pågripelse og fengsling i forebyggende øyemed. Selv om dette ville vært de klart mest effektive tvangsmidlene for å avverge en terrorhandling, er det uaktuelt å åpne for dette, jf. omtale i Ot.prp. nr. 60 (2004-2005) (punkt 9.4.2.3 side 131):

«At pågripelse og varetektsfengsling ikke skal kunne anvendes utenfor etterforsking, krever ingen nærmere begrunnelse – å skulle kunne nytte slike inngrep uten mistanke om noe straffbart ville stride mot grunnleggende rettsprinsipper.»

Reelle forberedelser til terrorhandlinger som har manifestert seg i handlinger i den ytre verden, skaper fare for at alvorlig skade kan oppstå. Hvorvidt skade faktisk vil oppstå vil bero på gjerningspersonens videre valg og handlinger. Etter departementets oppfatning bør imidlertid ikke samfunnet være henvist til å sitte stille og håpe at den som forbereder en terrorhandling vil ombestemme seg. Er handlemåten kommet tilstrekkelig langt, taler det særlig store skadepotensialet ved terrorhandlinger for at det er riktig å kriminalisere forberedelsene. Etter departementets forslag gis likevel den handlende adgang til straffri tilbaketreden, slik som etter det gjeldende forsøksansvaret.

Frihetsberøvelse av en person som i fullt alvor forbereder en terrorhandling vil hindre vedkommende i begå terrorhandlinger i den tiden frihetsberøvelsen varer. Fengselsstraff kan også bidra til at vedkommende avstår fra å begå slike handlinger i fremtiden. Videre vil forslaget kommunisere at allerede det å foreta alvorlige forberedelseshandlinger er uakseptabelt. Dette kan bidra til at personer som er i en radikaliseringsfase og som vurderer å gjennomføre en terrorhandling, vil avstå fra virksomhet som ellers ville kunne øke faren for at en terrorhandling faktisk ble gjennomført. Også familie og venner som registrerer denne aktiviteten, vil kunne få et ytterligere incitament til å reagere. Forslaget vil på denne måten kunne forsterke de preventive virkningene som ligger i det gjeldende straffansvaret for terrorhandlinger, og dermed virke avvergende og beskyttende. Selv om både allmennpreventive og individualpreventive virkninger kan være usikre, bør uansett reelle og alvorlige terrorforberedelser som avdekkes kunne møtes med en adekvat straffereaksjon.

8.8.3 Utformingen av et utvidet straffansvar mot forberedelser av terrorhandlinger

Forslaget utgjør en spesialregulering og utvidelse av det alminnelige forsøksansvaret, begrenset til forsøk på overtredelser av straffeloven 1902 § 147 a og straffeloven 2005 § 131. Straff etter forslaget kommer i stedet for forsøksstraff etter straffeloven 1902 § 49 og straffeloven 2005 § 16. Det blir dermed ikke tale om å dømme for forsøk på slike handlinger som beskrives i forslaget. I utgangspunktet viderefører forslaget et skille mellom straffrie forberedelseshandlinger og straffbart forsøk. Poenget er at straffansvaret etter forslaget vil inntre på et tidligere stadium i handlingsrekken enn etter det alminnelige forsøksansvaret. Også etter forslaget vil en rekke forberedelser være straffrie. Grensen mellom straffri forberedelse og straffbart forsøk vil imidlertid ligge lenger unna fullbyrdelsen enn etter gjeldende rett, slik at terskelen senkes for hvor langt den handlende må være kommet før straffansvar inntrer.

Forslaget rammer ikke forberedelser som måtte være foretatt uten at den handlende har bestemt seg for å gjennomføre en terrorhandling. Også handlinger som representerer omfattende forberedelser vil dermed kunne være straffrie. Før gjerningspersonen har bestemt seg for å gjennomføre lovbruddet, er avstanden frem til fullbyrdelsen for lang, og faren for skade for abstrakt, til at det kan begrunne straff.

Det avgjørende for straffansvar etter forslaget vil være hvor langt gjerningspersonen har kommet i forberedelsen av en terrorhandling, ikke hvilke gjenstander han har brukt. Straffverdigheten og skadepotensialet i forberedelser til terrorhandlinger er ikke nødvendigvis knyttet til om den handlende har befatning med visse gjenstander. Departementet har merket seg at trusselen om å begå terrorhandlinger også omfatter ukonvensjonelle forøvelsesmåter, som skogbranner, ildspåsettelser av bygninger eller «cyber-jihad», jf. punkt 4.1.3 og 4.2. Et straffansvar som ikke er begrenset til gjenstander vil være fleksibelt og ramme alle former for forberedelser, såfremt de skjer ved ytre handlinger som viser at det planlegges en terrorhandling.

Forslaget er ment å representere en reell og vesentlig utvidelse av straffansvaret sammenlignet med gjeldende rett. Langt på vei må det kunne antas at straffansvaret etter forslaget vil omfatte alle de tilfeller som det reelt sett ville vært mulig å strafforfølge, dersom forslaget fra 2001 eller representantforslag 24 L (2012-2013) var blitt vedtatt. Forslaget som fremmes her er imidlertid søkt utformet mer presist og med et mer avgrenset straffansvar. En mer vidtfavnende regel burde ikke være nødvendig, forutsatt at bestemmelsen i praksis gis den rekkevidden lovgiver forutsetter.

Vilkårene «legger til rette for og peker mot fullbyrdelsen» betyr at ikke enhver handling med henblikk på en fremtidig terrorhandling rammes. Dermed rammes i utgangspunktet ikke dagligdagse handlinger som anskaffelse av gummihansker, biler eller støvmasker, eller søk på internett, tilegnelse av informasjon mv. Men slike handlinger vil kunne inngå i en samlet vurdering av en handlemåte, og kan også gi indikasjoner om hva gjerningspersonen har tenkt.

Den objektive gjerningsbeskrivelse må dessuten sees i sammenheng med de subjektive vilkår – handlingen må være foretatt med forsett om å fullbyrde en terrorhandling. Dersom de objektive og subjektive vilkår sees i sammenheng rammes etter departementets syn ikke dagligdagse aktiviteter.

Flere høringsinstanser har påpekt at legalitetsprinsippet inneholder et klarhetskrav som innebærer at straffebud må være utformet så klart som mulig. I lys av drøftelsen under punkt 8.4.1 mener departementet at det er klart at forslaget, slik det er utformet, ikke er i strid med klarhetskravet i legalitetsprinsippet. Forankringen i det alminnelige forsøksansvaret gir straffebudet en tilstrekkelig presis avgrensning mot straffrie forberedelser. Straffeloven 1902 § 147 a og straffeloven 2005 § 131 med videre henvisninger beskriver hvilke handlinger som er straffbare å fullbyrde. For å rammes av forslaget må forberedelsene legge til rette for og peke mot et slikt lovbrudd. Dermed avgrenses hvilke handlinger som rammes. I tillegg må fullbyrdelsesforsettet knytte seg til handlinger og følger som nevnt i straffeloven 1902 § 147 a første ledd og straffeloven 2005 § 131 annet ledd.

Forslaget er mer målrettet enn høringsforslaget, forslaget fra 2001 og forslaget i representantforslag 24 L (2012-2013). Disse forslagene ville kunne rammet enhver form for forberedelse. Forslaget som fremmes i proposisjonen her er rettet mot de straffverdige og farlige forberedelsene. Forslaget går for øvrig vesentlig kortere enn det 22. juli-kommisjonen synes å forutsette når den går imot en generell kriminalisering av forberedelseshandlinger som blant annet baserer seg på en delt bevisbyrde (rapporten side 392).

8.8.4 Overtredelse straffes som forsøk

Straff for forberedelse til terrorhandling skal fastsettes etter de regler som gjelder for forsøk, jf. straffeloven 1902 § 51. Det innebærer at straffen skal være mildere enn den fullbyrdede forbrytelse, jf. straffeloven 1902 § 51 første ledd første punktum. Maksimalstraff skal ikke anvendes. Hvor det er etablert et forholdsvis fast straffenivå for fullbyrdet overtredelse, må den utmålte straff for forsøk ligge lavere enn dette, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) punkt 27.3.4.2 side 369.

Før en straffbar handling er fullbyrdet, er det i dag adgang til å tre tilbake med straffriende virkning, såfremt dette skjer av fri vilje hos gjerningspersonen. Departementet mener det er rimelig at en tilsvarende mulighet bør gjelde for den som planlegger en terrorhandling, jf. henvisningen til § 50 i straffeloven 1902 § 147 nytt femte ledd. Det må kreves at vedkommende har bestemt seg for likevel ikke å begå en terrorhandling. Det vil ofte være grunn til å kreve at dette vises gjennom ytre handlinger. Det vil ikke være tilstrekkelig for straffrihet at videre forberedelse er satt i bero eller utsatt til en annen anledning. Det vil normalt måtte kreves en aktiv tilbaketreden. Hvis forsøket samtidig er en fullbyrdet overtredelse av andre straffebud, herunder straffeloven 1902 § 161, faller straffen for det fullbyrdede lovbruddet ikke bort.

En tilsvarende regel foreslås tatt inn i forslaget til straffeloven 2005 § 131 tredje ledd.

8.8.5 Forholdet til personvernet og retten til privatliv mv.

Straffebestemmelsen griper inn i borgenes handlefrihet når de har bestemt seg for å foreta en terrorhandling. Borgernes handlefrihet er blant annet beskyttet av retten til personvern, ytringsfrihet og forenings- og forsamlingsfrihet. Disse rettighetene gjelder likevel ikke absolutt, men må balanseres mot andre viktige samfunnshensyn som kriminalitetsbekjempelse, jf. punkt 8.4.2.

Inngrep må oppfylle lovskravet. Det er ikke tvilsomt her, jf. punkt 8.8.3. Lovbestemmelsen må også ivareta et av de formålene som kan berettige inngrepet. I dette tilfellet dreier det seg om behovet for å bekjempe terrorhandlinger.

Det gjelder også et krav om at lovbestemmelsen må være nødvendig. Av praksis fra EMD følger at det da skal foretas en konkret vurdering av om tiltaket er egnet til å nå formålet, om formålet kan oppnås med mindre inngripende midler, og til slutt om tiltaket fremstår som forholdsmessig. I denne vurderingen vil staten ha en skjønnsmargin.

Alvorlige og reelle forberedelser til terrorhandlinger foreslås kriminalisert av hensyn til det særlig store fare- og skadepotensialet ved slike handlinger. Etter at gjerningspersonen har bestemt seg for å utføre en terrorhandling vil alle ytre handlinger som underbygger dette, i utgangspunktet rammes av straffebestemmelsen. Det er heller ikke noe krav om at handlingen må ha skjedd i samarbeid med noen andre – også en gjerningsperson som forbereder alene kan rammes. Bestemmelsen imøtekommer dermed det behov for regulering som avtegnes i redegjørelsen for dagens trusselsituasjon i punkt 4.1.

En like god beskyttelse mot det store fare- og skadepotensialet som et terrorhandling har, kan ikke oppnås ved mindre inngripende metoder. Riktignok er bestemte typer forberedelse til terrorhandlinger straffbart allerede i dag, jf. straffeloven 1902 § 161 (se punkt 6) og straffeloven 1902 § 147 a tredje ledd (nytt fjerde ledd) og straffeloven 2005 § 133 om terrorforbund. Dessuten foreslår departementet i proposisjonen her å kriminalisere mottakelse av terrortrening, jf. punkt 5 samt kvalifisert deltakelse i en terrororganisasjon, jf. punkt 7, som begge etter omstendighetene også kan ramme forberedelser til en terrorhandling. Men disse bestemmelsene og forslagene til bestemmelser rammer ikke andre typer planlegging. Med unntak av straffeloven 1902 § 161 forutsetter terrorforbundsbestemmelsen og forslagene i punkt 5 og 7 dessuten et samarbeid mellom minst to personer. Terrorplanlegging kan også skje av en person alene, og det må lovgivningen ta høyde for.

Etter departementets syn er det nødvendig å beskytte samfunnet mot terrorhandlinger før handlingen er gjennomført. Dette er ikke en hyppig forekommende type kriminalitet, men den kan ha svært alvorlige konsekvenser for samfunnet og den enkelte som rammes når den inntreffer. For den enkelte borger som frykter at vedkommende mistenkes for å ha bestemt seg for å begå en terrorhandling, vil bestemmelsen kunne prege vedkommendes handlefrihet. Domfellelse kan imidlertid først skje når det er funnet bevist at vilkårene i straffebestemmelsen er oppfylt. Bestemmelsen åpner også for at en som har bestemt seg for å begå en terrorhandling og foretar handlinger som underbygger dette forsettet, kan tre tilbake med straffriende virkning.

Departementet mener uansett at terrorhandlingers ekstraordinære grovhet og skadepotensiale berettiger dette inngrepet i den enkeltes handlefrihet. Forslaget er begrenset til terrorhandlinger slik at andre terrorrelaterte handlinger som terrorfinansiering, terrortrening mv. faller utenfor. En vid regel er etter departementets syn også i tråd med det synet på terrorhandlinger som allerede kommer til uttrykk i loven, jf. straffeloven 2005 § 132 som har 30 års strafferamme for grove terrorhandlinger. Dette foreslås nå vedtatt i straffeloven 1902 som nytt § 147 a annet ledd, jf. punkt 9.1. For øvrig kan terrorhandlinger som rammes av straffeloven 1902 § 147 a første ledd og straffeloven 2005 § 131 straffes med lovens strengeste straff, dvs. fengsel inntil 21 år.

8.8.6 Konkurrens

Straffeloven 1902 § 49 og straffeloven 2005 § 16, kommer ikke til anvendelse for forsøk på overtredelser av straffeloven 1902 § 147 a første eller annet ledd og straffeloven 2005 § 131 eller 132. Det vil si at forslaget til ny bestemmelse i straffeloven 1902 § 147 a femte ledd og straffeloven 2005 § 131 tredje ledd fullt ut regulerer forsøksansvaret, for så vidt gjelder terrorhandlinger. Hvor nært opp til fullbyrdelse handlemåten var kommet, vil imidlertid være relevant ved straffutmålingen.

Lovforslaget rammer ikke bare den som forbereder terror på egen hånd. Samvirke med andre kan være et tydelig tegn på både fullbyrdelsesforsett og på at det foregår straffbar forberedelse av terrorhandlinger. I den grad lovforslaget dekker alle sider ved det straffbare forholdet, skal ikke forbundsbestemmelsen anvendes i konkurrens. Avtaleelementet kan likevel komme inn som en skjerpende omstendighet i straffutmålingen. Dette utelukker naturligvis ikke at bestemmelsen om terrorforbund etter omstendighetene kan være overtrådt uten at vilkårene etter det særskilte forsøksansvaret for terrorhandlinger er oppfylt.

8.8.7 Konsekvenser for adgangen til å benytte etterforskningsmetoder/ tvangsmidler

Lovforslaget innebærer en nykriminalisering av forberedelser til terrorhandlinger. Derved utvides samtidig grunnlaget for å iverksette etterforskning og i den forbindelse benytte tvangsmidler , jf. straffeprosessloven fjerde del. Den mest markante betydningen av nykriminaliseringen er at det derved åpnes for bruk av tvangsmidlene pågripelse og fengsling, jf. straffeprosessloven kapittel 14.

For så vidt gjelder adgangen til å benytte de andre tvangsmidlene i straffeprosessloven fjerde del, er nykriminaliseringen av mindre betydning. Etter gjeldende rett er det nokså vid adgang til å benytte øvrige tvangsmidler for å avverge eller forebygge terrorhandlinger. Etter straffeprosessloven § 222 d første ledd kan retten ved kjennelse gi politiet adgang til som ledd i etterforskning å nytte tvangsmidler for å avverge alvorlig kriminalitet, herunder handling som rammes av straffeloven 1902 § 147 a første eller annet ledd, når det er rimelig grunn til å tro at noen kommer til å begå en slik handling. PST kan gis tilsvarende tillatelse når det er grunn til å tro at noen kommer til å begå en handling som rammes av blant annet straffeloven 1902 § 147 a tredje ledd. Etter politiloven § 17 d kan dessuten retten ved kjennelse gi PST tillatelse til som ledd i sin forebyggende virksomhet å benytte en rekke tvangsmidler dersom det er grunn til å undersøke om noen forbereder en handling som rammes av blant annet straffeloven 1902 § 147 a Innføringen av et utvidet forsøksansvar for terrorhandlinger innebærer for øvrig ikke en utvidelse av adgangen til å benytte tvangsmidler i forebyggende eller avvergende øyemed.