11 Utvidet straffansvar for organisert kriminalitet

11.1 Gjeldende rett

11.1.1 Straffeloven 1902 § 60 a

Begrepet «organisert kriminell gruppe» kom inn i straffeloven 1902 ved en lovendring som trådte i kraft 7. april 2003. Den sentrale bestemmelsen er straffeloven 1902 § 60 a. Bestemmelsen fastsetter en generell sidestrafferamme som innebærer at det i slike tilfeller kan idømmes strengere straff enn det som er angitt i det enkelte straffebudet. Straffeloven 1902 § 60 a lyder:

«§ 60 a. Dersom en straffbar handling er utøvet som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe, forhøyes maksimumsstraffen i straffebudet til det dobbelte, likevel ikke med mer enn 5 års fengsel.

Med organisert kriminell gruppe menes en organisert gruppe på tre eller flere personer som har som et hovedformål å begå en handling som kan straffes med fengsel i minst 3 år, eller hvor en vesentlig del av virksomheten består i å begå slike handlinger.

Forhøyelse av maksimumsstraffen etter bestemmelsen her får anvendelse i forhold til lovbestemmelser som tillegger strafferammen rettslig virkning, hvis ikke annet er bestemt.»

Begrepet er også tillagt betydning i straffeloven 1902 § 162 c som er en alminnelig straffebestemmelse. Den rammer det å inngå forbund om å begå alvorlig kriminalitet. Bestemmelsen lyder:

«§ 162 c. Den som inngår forbund med noen om å begå en handling som kan straffes med fengsel i minst 3 år, og som skal begås som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe, straffes med fengsel inntil 3 år, med mindre forholdet går inn under en strengere straffebestemmelse. Forhøyelse av maksimumsstraffen ved gjentakelse eller sammenstøt av forbrytelser kommer ikke i betraktning.

Med organisert kriminell gruppe menes en organisert gruppe på tre eller flere personer som har som et hovedformål å begå en handling som kan straffes med fengsel i minst 3 år, eller hvor en vesentlig del av virksomheten består i å begå slike handlinger.»

I straffeloven 2005 § 79 er definisjonen av organisert kriminell virksomhet i straffeloven 1902 § 60 a videreført uendret. Begrepet er tillagt betydning i straffeloven 2005 § 158 om grov motarbeiding av rettsvesenet og § 198 om forbund om alvorlig organisert kriminalitet. Forbundsbestemmelsen i § 198 viderefører uten realitetsendringer straffeloven 1902 § 162 c, mens § 158 er en ny bestemmelse, likevel slik at den innholdsmessig er en delvis videreføring av straffeloven 1902 § 132 a fjerde ledd. Begrepet forekommer dessuten i lov 3. juni 2005 nr. 33 om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven) § 15 femte ledd.

Hensynet til et konsekvent regelverk tilsier at nedenstående drøftelse av endringer i definisjonen av organisert kriminalitet i straffeloven 1902 § 60 a, også gjelder forståelsen av begrepet «organisert kriminell virksomhet» i straffeloven 1902 § 162 c, i de aktuelle bestemmelsene i straffeloven 2005 og i diskrimineringsloven § 15. De behandles imidlertid ikke særskilt i det følgende.

Hva som nærmere ligger i kravet til «organisert» er omtalt slik i forarbeidene til straffeloven 1902 § 162 c (Ot.prp. nr. 62 (2002-2003) punkt 13.1 side 96):

«Det første vilkåret i definisjonen er at det må foreligge en ‘organisert gruppe’. I dette ligger at gruppen må ha en viss struktur og varighet. Mafialiknende organisasjoner og andre profesjonelle forbryternettverk med forgreninger i flere land vil klart falle innenfor definisjonen. Utenfor faller grupper hvor det ikke er en så nær tilknytning mellom deltakerne at de naturlig utgjør en organisert gruppe. Bestemmelsen rammer dermed ikke alle tilfeller hvor flere opptrer i samvirke, eller hvor flere medvirker til en straffbar handling. Det gjelder selv om deltakerne kan sies å utgjøre en gruppe, så lenge gruppen ikke er organisert – f.eks. hvis en vennegjeng avtaler å rane en bank.

Ved vurderingen av om det foreligger en ‘organisert gruppe’, vil det være av betydning om det er etablert en viss organisatorisk eller hierarkisk struktur, om gruppen har internasjonale forgreninger, om det er avtalt en bestemt arbeidsfordeling mellom medlemmene, om gruppen har tilknytning til bestemte lokaler, om deltakerne møtes jevnlig mv. Også tidsaspektet vil kunne være av betydning. Jo lengre en gruppe har eksistert, desto lettere vil det foreligge en organisert gruppe i lovens forstand. Motsatt vil tidsaspektet ha mindre å si desto mer gruppen er organisert.

Det kreves ikke at gruppen har utarbeidet vedtekter eller programmer for sin virksomhet, slik lovlige organisasjoner ofte vil ha. Det kreves heller ikke at gruppen er organisert på en bestemt måte. Det samfunnsskadelige ved organisert kriminalitet har ikke først og fremst sammenheng med måten gruppen er organisert på, men på at medlemmene i gruppen overhodet er organisert.»

I tillegg er det et vilkår at gruppen består av «tre eller flere personer». Om dette vilkåret heter det (samme sted):

«Utkastet krever videre at gruppen består av ‘tre eller flere personer’. Det er ikke noe vilkår at antallet medlemmer er konstant eller tilnærmet konstant, eller at det er en viss kontinuitet i medlemsmassen, så lenge gruppen oppfyller lovens minstekrav.»

Et siste vilkår et at gruppen enten «har til hovedformål å begå en handling som kan straffes med fengsel i minst 3 år», eller at «en vesentlig del av virksomheten består i å begå slike handlinger». Forståelsen av dette vilkåret omtales slik (samme sted):

«Ofte kan det være vanskelig å bevise hvilket formål en gruppe har, især hvor formålet ikke er angitt i vedtekter, programmer eller på annen måte, slik det sjelden vil være i denne sammenhengen, og slik utkastet heller ikke stiller noe krav om. Uten andre bevis vil man da langt på vei være henvist til å trekke slutninger om formålet ut fra den virksomheten gruppen inntil da har utfoldet, jf også [FN-konvensjonen 15. november 2000 mot grenseoverskridende organisert kriminalitet] artikkel 5 nr. 2.

Bestemmelsen omfatter også organiserte grupper som rent faktisk driver alvorlig kriminell virksomhet, selv om hovedformålet skulle være et annet eller eventuelt ikke lar seg bevise. Det å delta i slike grupper kan være mer straffverdig enn det å delta i grupper som har et kriminelt formål, men som aldri har tatt skritt for å gjennomføre dette. De straffbare handlingene må være begått av gruppen selv eller på vegne av den. Det er ikke tilstrekkelig at personer med tilknytning til gruppen på egen hånd har begått en handling av den type loven nevner.»

Bestemmelsen krever ikke at virksomheten bare må ha som formål å bedrive kriminell aktivitet av en viss alvorlighetsgrad – det er tilstrekkelig at kriminaliteten utgjør en «vesentlig del» av virksomheten. I merknadene utdypes dette (Ot.prp. nr. 62 (2002-2003) punkt 13.1 side 96-97):

«I dette ligger det ikke at gruppens virksomhet hovedsakelig må være av ulovlig karakter. Grupper som driver lovlig og ulovlig virksomhet om hverandre og i noenlunde samme omfang, faller innenfor definisjonen. Den straffbare virksomheten vil også være vesentlig selv om omfanget av den er mindre enn omfanget av den lovlige virksomheten. Består en tredjedel av gruppens aktiviteter i ulovlig virksomhet, vil også dette normalt måtte betraktes som en vesentlig del. Og man kan vanskelig trekke en absolutt grense ved ulovlig virksomhet av dette omfang. Hvor grensen nærmere skal trekkes må bero på de konkrete omstendigheter i saken, blant annet på hvor alvorlig kriminalitet det dreier seg om.»

Lovbestemmelsene om organisert kriminalitet trådte i kraft 4. juli 2003. Det er likevel fortsatt relativt sparsomt med rettspraksis, særlig fra Høyesterett siden anvendelsen av straffeloven 1902 § 60 a prosessuelt hører under skyldspørsmålet.

En sentral dom er inntatt i Rt. 2007 side 744 hvor den nærmere forståelsen av kriteriet «organisert» kommenteres slik i avsnitt 16:

«Det sentrale spørsmålet i den foreliggende saken er om det kan sies å foreligge en tilstrekkelig organisert gruppe. Ved denne vurderingen må man ha for øye at straffeloven opererer med andre former for samarbeid som innebærer en lavere grad av organisering enn det som kreves etter straffeloven § 60 a. Jeg henviser i denne sammenheng til de alminnelige reglene om medvirkning og til bestemmelser som setter straff for ‘å inngå forbund’ med nærmere bestemt formål, som for eksempel straffeloven § 94 og § 147 a fjerde ledd. Straffeloven § 60 a stiller et krav om større grad av organisering enn slike bestemmelser gjør. Også det at vilkåret i § 60 a ble skjerpet i proposisjonen sammenlignet med høringsnotatet, hvor det avgjørende var foreslått å være om handlingen var utført som ledd i organisert kriminalitet - se proposisjonen side 93-94 - viser at kravene om struktur og varighet ikke må settes for lavt.»

11.1.2 Andre straffebud som rammer samvirke

11.1.2.1 Straffebestemmelser som rammer mer formalisert samarbeid

Enkelte bestemmelser i straffeloven 1902 og 2005 retter seg mot deltakelse i ulike former for kriminelle organisasjoner, jf. straffeloven 1902 § 104 a som videreføres i straffeloven 2005 §§ 128 og 129. Etter straffeloven 1902 § 104 a kreves det at gruppen har et særskilt militært eller politisk formål.

En beslektet form for samarbeid er inngåelse av forbund med sikte på å begå ulike lovbrudd (straffeloven 1902 §§ 94 første ledd, 147 a tredje ledd, 159, 223 tredje ledd, 225 tredje ledd, 233 a, 269 nr. 1 og 318 som alle i det vesentligste er videreført i straffeloven 2005). Å inngå forbund vil si at to eller flere personer avtaler at de skal begå en bestemt forbrytelse. Overtredelsen vil være fullbyrdet når avtalen er inngått. På den måten er det gjort straffbart å begå visse forberedelseshandlinger som ellers ville ha vært lovlige.

11.1.2.2 Medvirkning

I straffeloven 1902 må spørsmålet om hvorvidt medvirkning er straffbart, løses ved en tolkning av det enkelte straffebudet. Av noen straffebud følger det uttrykkelig at medvirkning til den straffbare handlingen, eller utvalgte deler av denne, rammes. Andre straffebud har en så vid beskrivelse av det straffbare forholdet at det også omfatter det man i dagligtale oppfatter som medvirkning. I noen meget spesielle tilfeller er kun medvirkning, ikke hovedhandlingen, straffbar.

Straffeloven 2005 § 15 angir som hovedregel at også den som medvirker til et lovbrudd, kan straffes. Unntak herfra kan fremgå av den enkelte straffebestemmelsen.

Hvilke handlinger som skal forstås som medvirkning er imidlertid i det vesentligste det samme. Kjernen er kravet om bistand til gjennomføringen av den straffbare handlingen – det er nok at medvirkeren har «vært med». Samtidig er det ikke et krav om årsakssammenheng mellom medvirkningen og hovedgjerningspersonens handling, ei heller at medvirkningshandlingen har lettet utførelsen av den straffbare hovedgjerningen. Tidsmessig må en medvirkningshandling finne sted før eller under utførelsen av hovedhandlingen. Medvirkning vurderes dessuten som en selvstendig handling slik at alle straffbarhetsvilkårene må være oppfylt.

11.2 Omtale av straffeloven 1902 § 60 a i Metodekontrollutvalgets utredning

Metodekontrollutvalget ble nedsatt 15. februar 2008 og avleverte 26. juni 2009 utredningen NOU 2009: 15 Skjult informasjon – åpen kontroll. Utredningen har vært på en bred høring, og Justisdepartementet arbeider for tiden med å følge opp saken.

Metodekontrollutvalget fikk blant annet i mandat å foreta en etterkontroll av reglene om bruk av skjulte tvangsmidler (etterforskningsmetoder som har hjemmel i lov og som brukes uten at den personen metoden er rettet mot kjenner til det). I den forbindelse så utvalget nærmere på bruk av strafferammen som et avgrensningskriterium i en rekke av tvangsmidlene.

Straffeloven 1902 § 60 a hever strafferammen og utvider således virkeområdet for de ekstraordinære etterforskningsmetodene. Om betydningen av straffeloven 1902 § 60 a og begrepet «organisert kriminell gruppe» for bekjempelsen av «organisert kriminalitet» heter det (NOU 2009: 15 punkt 8.6.3 side 79):

«Ettersom [straffeloven § 60 a] ble ansett som et viktig virkemiddel i bekjempelsen av organisert kriminalitet, kan definisjonen si noe om hva lovgiver legger i dette. Det kan imidlertid ikke settes likhetstegn mellom begrepene ‘organisert kriminell gruppe’ og ‘organisert kriminalitet’. Det første begrepet vil kunne fange opp forhold som ikke vanligvis er regnet som organisert kriminalitet, blant annet fordi det ikke er begrenset til særskilte typer kriminalitet. Det vil ikke nødvendigvis fange opp forhold som tradisjonelt har vært regnet som organisert kriminalitet, ettersom det kreves bevist utover enhver rimelig tvil at alle vilkårene er oppfylt.

Selv om begrepet ‘organisert kriminalitet’ ikke har noe klart og entydig innhold, synes det både i norsk og internasjonal sammenheng å være enighet om enkelte elementer som kjennetegner organisert kriminell virksomhet. Som en del av satsingen mot organisert kriminalitet har EU forpliktet sine medlemsland til å kriminalisere en rekke handlinger relatert til kriminelle organisasjoner. I denne forbindelse har landene blitt enige om en liste med 11 punkter som anses å kjennetegne organisert kriminalitet. Denne listen har også flere fellestrekk med en liste gjengitt av Metodeutvalget i NOU 1997: 15, den er gjengitt i forarbeidene til den norske bestemmelsen i straffeloven § 60 a og ble lagt til grunn i Politidirektoratets rapport ‘Organisert kriminalitet’ fra 2003. EUs liste ser slik ut:

• samarbeid mellom flere enn to personer

• hver med egne tildelte oppgaver

• over en lang eller ubegrenset tidsperiode

• gjennom bruk av en form for disiplin eller kontroll

• mistanke om gjennomførte alvorlige kriminelle handlinger

• virksomhet på internasjonalt nivå

• bruk av vold eller annen form for trussel

• bruk av kommersielle eller forretningsmessige strukturer

• deltakelse i hvitvasking

• utøve innflytelse på politikk, media, offentlig forvaltning, rettsmyndigheter eller økonomi

• styrt av målsetning om vinning og/eller makt

For at en virksomhet skal anses som organisert kriminalitet kreves det at minst seks av punktene er oppfylt, herunder strekpunkt nummer en, tre, fem og elleve.»

Utvalget peker på utfordringer knyttet til bruk av straffeloven 1902 § 60 a i tilknytning til en begjæring om bruk av tvangsmidler. For det første mener utvalget at det i mange tilfeller kan være krevende å bevise at de forhold som etterforskes med tilstrekkelig sannsynlighet vil omfattes av straffeloven 1902 § 60 a og således tilfredsstille vilkåret om strafferamme i den enkelte regel om tvangsmiddelbruk (NOU 2009: 15 punkt 14.3 side 159):

«Utvalget har derfor fra flere hold i politiet og påtalemyndigheten blitt bedt om å vurdere muligheten for å fjerne kravet om tilknytning til straffeloven § 60 a i reglene om romavlytting og tvangsmiddelbruk i avvergende øyemed, samt om å inkludere enkelte straffebud i andre tvangsmiddelhjemler som ikke oppfyller kravet til strafferamme, selv om de ville gjort det i kombinasjon med straffeloven § 60 a.»

Dernest peker utvalget på at om man skulle klare å bevise dette og således få adgang til å ta i bruk det aktuelle tvangsmidlet, er det ikke dermed gitt at man finner grunnlag for å ta ut tiltale etter straffeloven 1902 § 60 a. I så fall vil heller ikke bevis innhentet ved bruk av dette tvangsmidlet kunne legges frem som bevis under hovedforhandlingen. Utvalget uttaler (samme sted):

«Politiet vil dermed kunne sitte på avgjørende bevis for at en straffbar handling med opp til 10 års strafferamme er begått uten at handlingene kan påtales. Flere av aktørene utvalget har møtt har løftet dette frem som svært problematisk.»

Et flertall av utvalgets medlemmer mente imidlertid at strenge kriterier for bruk av straffeloven 1902 § 60 a i samspill med bruk av tvangsmidler, i all hovedsak ville bli løst ved utvalgets forslag om å utvide adgangen til å bruke overskuddsinformasjon (NOU 2009: 15 punkt 14.3 side 162):

«Flertallet vil peke på at dette ofte vil dreie seg om svært alvorlige handlinger, selv om det ikke kan bevises utover enhver rimelig tvil at det er begått som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe. I tilfelle departementet ikke følger opp utvalgets forslag til endringer i reglene om overskuddsinformasjon, vil utvalgets flertall derfor oppfordre til at det likevel åpnes for bruk av informasjon innhentet ved skjult tvangsmiddelbruk på grunnlag av § 60 a som bevis selv om det på tiltalestadiet ikke kan bevises at vilkårene i § 60 a er oppfylt.»

Justisdepartementet vil behandle bruk av overskuddsinformasjon i forbindelse med oppfølgningen av Metodekontrollutvalgets utredning.

11.3 Høringsnotatet

I høringsnotatet tok departementet utgangspunkt i at en rådende oppfatning innenfor strafferettspleien synes å være at straffeloven 1902 § 60 a ikke har fått den tilsiktede betydningen for bekjempelse av organisert kriminalitet. Dette kom blant annet til uttrykk i Meld. St. 7 (2010-2011) Kampen mot organisert kriminalitet. Her ble det uttalt at manglende bruk av straffeloven 1902 §§ 60 a og 162 c kunne tyde på at de hadde et for snevert anvendelsesområde og at det således var behov for justeringer (punkt 7.1.3 side 90):

«Etter departementets oppfatning viser gjennomgangen av rettspraksis at straffeloven § 60 a på den ene siden har fått et noe for snevert anvendelsesområde, og på den annen side at det er indikasjoner på at anvendelsen av bestemmelsen ikke har hatt tilstrekkelig skjerpende virkning. Bestemmelsen har vist seg vanskelig å anvende i saker hvor kriminalitet begås av grupper eller nettverk hvor hver deltaker har en bestemt rolle, men hvor strukturen mangler en hierarkisk oppbygging. Slike grupper kan være en like stor trussel mot samfunnet som hierarkisk organiserte grupper. Et eksempel er gjenger bestående av mobile vinningskriminelle.

Gjennomgangen av rettspraksis kan tyde på at det er behov for justeringer av straffeloven § 60 a og § 162 c. Departementet peker her særlig på den begrensede rekkevidden bestemmelsene har fått i praksis, i første rekke ved at det nærmest oppstilles som et krav at gruppen må være hierarkisk oppbygd. I tillegg kan det reises spørsmål om bestemmelsen har gitt den ønskede straffskjerpende virkning. Departementet vil vurdere å foreslå endringer i straffeloven § 60 a, slik at bestemmelsen får et noe bredere virkefelt enn i dag.»

Omtalen i Meld. St. 7 (2010-2011) kunne tyde på at vilkåret om at det må være en «organisert gruppe» bør endres slik at det i større grad enn i dag også omfatter løsere strukturer som med en fellesbetegnelse kan kalles nettverksbaserte grupper. Dette ble drøftet slik (høringsnotatet punkt 3.6 side 50-51):

«Et spørsmål er hvor fast samarbeidet bør ha vært og over hvor lang tid. Det synes fornuftig å kreve at det har avtegnet seg visse faste strukturer for samarbeid, men ikke nødvendigvis i form av en klar leder og med klare ansvarsoppgaver for den enkelte. Det bør heller ikke være et krav om en fast sammensetning av gruppemedlemmer. En kan tenke seg at det er en kjerne og deretter enkeltindivider som er innom i forbindelse med et enkeltbidrag og deretter forsvinner ut igjen. På den annen side må det avgrenses mot enkeltstående, straffbare handlinger, eventuelt medvirkningshandlinger.

En annen variant kan være der vi står overfor samarbeid som på grunnplanet ser ut som celler bestående av to og to personer. I et større perspektiv fremstår imidlertid dette som et nettverk. At kontakten er begrenset til to og to kan synes å falle utenfor definisjonen av et organisert samarbeid. På den annen side er det et spørsmål om det er fornuftig å utforme vilkårene for organisert kriminell gruppe slik at et miljø kan velge en organisering som går klar.»

Et annet vilkår i definisjonen av «organisert kriminell gruppe» er at gruppen må bestå av «tre personer eller flere personer». Dette ble drøftet slik (høringsnotatet punkt 3.6 side 51):

«Det synes å være et åpent spørsmål om fellesskapet må skje samtidig mellom disse tre eller flere. Kanskje det bør åpnes opp for at gruppens medlemmer ikke nødvendigvis har noen felles møter i tid og sted, men at dette skjer mer sporadisk og to og to, for eksempel samarbeid ved bruk av ulike former for elektronisk kommunikasjon. Således blir det også for dette vilkåret et spørsmål om oppfyllelsen av dette vilkåret bør ses i et mer overordnet perspektiv. Skyldkravet vil uansett forutsette at den siktede utviser forsett med hensyn til sin rolle i et større samarbeid.»

Et siste vilkår i definisjonen er at gruppen har som «hovedformål å begå en handling som kan straffes med fengsel i minst 3 år» eller «hvor en vesentlig del av virksomheten består i å begå slike handlinger». Dette ble drøftet slik (høringsnotatet samme sted):

«Et vanlig kjennetegn er at den kriminelle virksomheten direkte eller indirekte dreier seg om å tjene penger. Andre handlinger kan være ulike former for seksuallovbrudd eller korrupsjon eller påvirkningshandel. Det kan synes som om det er relativt vanlig at en kriminell gruppe er aktiv innenfor en rekke kategorier lovbrudd. En kan neppe heller se bort fra at også andre, lovlige forhold binder gruppen sammen, det være seg lovlig arbeidsfellesskap, familiebånd, ulike former for foreninger mv.

Uttalelser i forarbeidene innebærer at aktiviteten kan oppfylle vesentlighetskriteriet om den utgjør en tredjedel av gruppens virksomhet. Liten anvendelse av reglene om organisert kriminalitet kan kanskje blant annet skyldes utformingen av dette kriteriet. Det er mulig at en språklig justering av dette kriteriet, for eksempel til ‘ikke uvesentlig del av virksomheten’ kunne bragt bruken av bestemmelsene mer i samsvar med lovgivers forutsetninger. Det kan også være at begrepet ‘virksomheten’ underbygger forståelsen av at gruppen opptrer i flokk. Kanskje kan en annen formulering være mer treffende, for eksempel ‘aktivitet’.»

På denne bakgrunn skisserte departementet følgende forslag til ny utforming av straffeloven 1902 § 60 a:

«Dersom en straffbar handling er utøvet som ledd i aktivitetene til et organisert kriminelt nettverk, forhøyes maksimumsstraffen i straffebudet til det dobbelte, likevel ikke med mer enn 5 års fengsel.

Med organisert kriminelt nettverk menes et nettverk på tre eller flere personer som har som et hovedformål å begå en handling som kan straffes med fengsel i minst 3 år, eller hvor en ikke ubetydelig del av samarbeidet består i å begå slike handlinger.

Forhøyelse av maksimumsstraffen etter bestemmelsen her får anvendelse i forhold til lovbestemmelser som tillegger strafferammen rettslig virkning, hvis ikke annet er bestemt.»

Tilsvarende endringer ble foreslått i straffeloven 1902 § 162 c, i straffeloven 2005 §§ 79, 158 og 178 (feilskrift for 198) samt diskrimineringsloven § 15.

11.4 Høringsinstansenes syn

Forslaget støttes av Det nasjonale statsadvokatembetet, Domstolsadministrasjonen, Hordaland politidistrikt, Kripos, Nordre Buskerud politidistrikt, Oslo politidistrikt,Oslo statsadvokatembeter, Politidirektoratet, Riksadvokaten, Vestfold politidistrikt, ØKOKRIM og Politijuristene.

Domstoladministrasjonen skriver:

«Det er her tale om handlinger med betydelig straffverdighet, slik at regelen som skal ramme dette, må utformes med størst mulig grad av treffsikkerhet. Det er, etter en gjennomgang av tilgjengelig rettspraksis, etterlatt et inntrykk av en i praksis høyere terskel for domstolenes anvendelse av bestemmelsen enn det som forstås som den opprinnelige lovgiverintensjon. Departementets forslag til justeringer slik de fremgår av høringsnotatet, er etter vår oppfatning egnet til retts- og praksisutvikling i korrekt retning.»

ØKOKRIM understreker behovet for å heve strafferammene for organisert kriminalitet:

«[A]nvendelsen av straffeloven § 60 a [er] i all hovedsak [...] politiets eneste mulighet til å få tatt i bruk skjulte tvangsmidler som kommunikasjonskontroll og hemmelig ransaking i etterforskningen. Dette er etterforskningsmetoder som kan være svært effektive i etterforskingen av ulike typer økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet.»

Riksadvokaten peker blant annet på at den foreslåtte utvidelse av anvendelsesområdet også er etterspurt av Stortinget:

«Kritikerne synes å ha oversett at Justiskomiteen blant annet i Innst. 300 S (2010-2011), har gitt uttrykk for følgende (side 12):

‘Komiteen mener det er behov for å utvide anvendelsesområdet for strl. § 60 a, som er en generell straffeskjerpingsbestemmelse for deltagelse i organisert kriminalitet, og § 162 c, som retter seg mot ‘den som inngår forbund med noen om å begå en straffbar handling’.»

Oslo statsadvokatembeter mener den tilsiktede straffutmålingsvirkningen av lovforslaget, kan oppnås ved at departementet peker på hva straffen bør ligge på i normaltilfeller. Også Riksadvokaten fremholder betydningen av bindende uttalelser i forarbeidene:

«Departementet kan i forarbeidene gi uttrykk for hvilket påslag det bør gis i straffen dersom bestemmelsen kommer til anvendelse, ved å vise til enkelte, konkrete avgjørelser og angi hvilket normalstraffenivå en mener er korrekt om § 60 a gis anvendelse. Det vises til departementets fremgangsmåte ved angivelse av fremtidig normalstraffenivå for blant annet vold- og sedelighetsforbrytelser i Prop. 97 L (2009-2010), og som synes å ha fått gjennomslag i praksis. Rett nok vil § 60 a være aktuell ved ulike forbrytelser med et vidt ‘faktumspekter’. Men enkelte typetilfeller omtalt i forarbeidene vil likevel gi en viss veiledning.»

Det nasjonale statsadvokatembetet foreslår til overveielse at en straffeskjerpende effekt kan oppnås etter mønster av straffeloven 1902 § 59 annet ledd om tilståelsens virkning ved følgende tillegg i straffeloven 1902 § 60 a:

«Er en straffbar handling utøvet som ledd i aktivitetene til et organisert kriminelt nettverk skal retten ta dette i betraktning ved straffutmålingen.»

Politijuristene mener det bør tydeliggjøres i forarbeidene at også nettverk som begår seksuelle overgrep mot barn, samt medlemskap i kriminelle MC-klubber kan rammes av straffeloven 1902 § 60 a. ØKOKRIM viser til betydningen av at miljøkriminalitet omfattes av § 60 a.

Nordre Buskerud politidistrikt mener det særlig er vanskelig å bruke straffeloven 1902 § 60 a i bekjempelsen av mobile vinningskriminelle:

«Vi har også en oppfatning av at de kriminelle til en viss grad har innsikt i regelverket og innretter seg etter dette, i den forstand at de fremstår som løst organisert og opptrer i grupper på inntil to personer.»

ØKOKRIM, som har ansvaret for å etterforske og iretteføre alvorlig økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet, skriver at den strenge tolkningen av § 60 a har ført til at de kun har registrert ett forsøk på å anvende bestemmelsen.

Oslo politidistrikt er enig i at straffeloven 1902 § 60 a bør endres for å bli mer anvendelig. I dag er det vanskelig å bevise at bestemmelsen er overtrådt. I konkurrenstilfeller har dessuten straffeloven § 62 om konkurrens større praktisk betydning. Etter deres syn har 1902 § 60 a først og fremst betydning for straffutmålingen ved enkeltstående straffbare handlinger. Dette støttes av Politidirektoratet.

Oslo politidistrikt mener derfor at bestemmelsen heller bør utformes i tråd med departementets opprinnelige forslag i høringsnotatet 10. desember 2002, slik:

«Dersom den straffbare handlingen er utøvet som ledd i organisert kriminalitet, kan strafferammen i straffebudet forhøyes med inntil 5 år.»

Den vil da ligne mer på den rettslige standarden «under særdeles skjerpende omstendigheter» og være mer fleksibel og tilpasningsdyktig. Om valg av begrepet «organisert kriminalitet» fremfor «organisert kriminelt nettverk» heter det:

«[D]et leder fokuset over på organiseringen av kriminaliteten, og [...] begrenser [ikke] vurderingen av om et straffbart forhold er organisert eller ikke til en vurdering av hvordan de ulike deltakerne har organisert seg. Dagens fokus på organiseringen av gruppen/nettverket, flytter fokuset vekk fra en vurdering av om handlingen etter sin karakter er utført på en slik måte at den kan karakteriseres som organisert kriminalitet.»

Også Hordaland politidistrikt trekker frem betydningen av at man flytter fokus fra selve organiseringen av kriminaliteten, til at kriminaliteten inngår i et nettverk. Dette støttes av Politidirektoratet.

Kripos knytter følgende kommentarer til begrepet «organisert kriminelt nettverk»:

«Kripos mener straffverdigheten og de samfunnsskadelige virkningene av den kriminalitet som utøves av miljøene er den samme, uavhengig av hvordan de er organisert. Det avgjørende er at de rent faktisk er organisert. Det synes imidlertid å råde en oppfatning om at fraværet av hierarki og kommandolinjer gjør at enkelte miljøer faller utenfor bestemmelsen.

[…]

I forarbeidene er det imidlertid klart uttalt at måten en gruppe er organisert på ikke er avgjørende. Det avgjørende er om gruppen rent faktisk er organisert. Velger man å videreføre begrepet ‘organisert’, er det derfor viktig at det samtidig kommer klart frem at de kvalitative momentene ikke er vilkår og at fravær av enkelte momenter ikke har som følge at bestemmelsen er uanvendelig. Avgjørende må være om nettverket, etter en totalvurdering, oppfyller kravet til det å faktisk være organisert.

[…]

Det bør ikke kreves en fast sammensetning av deltagere eller at alle deltar samtidig. Det bør heller ikke stilles krav om at det kan påvises kontakt mellom alle medlemmer eller at man har innbyrdes kjennskap til alle i nettverket. Kravet til forsett hos den enkelte, om sin deltagelse i et organisert kriminelt nettverk vil etter Kripos’ syn sikre at bestemmelsen ikke rammer for vidt på dette punktet.»

Oslo politidistrikt er skeptisk til å bruke begrepet «nettverk». Det er også ØKOKRIM som frykter det kan oppfattes som et krav til et mer omfattende samarbeid enn en «gruppe»:

«Etter ØKOKRIMs syn ville begrepene ‘organisert kriminell virksomhet’ eller ‘organisert kriminelt samarbeid’ mellom tre eller flere personer, tydeligere kommunisere de innholdsmessige endringene som er foreslått, samtidig som det signaliseres at det ikke er påkrevd med tilknytning til et større kriminelt miljø (‘nettverk’). En slik utforming av bestemmelsen vil signalisere at det kreves samarbeid utover det som kreves ved et forbund eller alminnelig medvirkning, likevel slik at kravene til struktur, varighet m.m. vil ligge i ordet ‘organisert’ heller enn i selve samarbeidsformen. Dette vil også være bedre i tråd med departementets klare forutsetning om å unngå en utforming av vilkårene som gjør at et miljø kan ’velge en organisering som går klar’.»

Kripos er enig i at det bør beholdes et krav om at «tre eller flere personer» må inngå i det kriminelle nettverket. Kripos mener videre at begrepet «aktivitet» er mer treffende begrep enn virksomhet som gir assosiasjoner til mer organiserte former for samhandling. Tilsvarende foreslås dette begrepet også benyttet i straffeloven 1902 § 60 a annet ledd i stedet for «samarbeid». Om begrepet «samarbeid» skriver Kripos:

«Fokuset i vurderingen endres noe her, ved at det flyttes fra handlingene som utøves (aktivitetene) til selve samarbeidet rundt handlingene. Dette kan gi et inntrykk av at alle handlinger må være samarbeidshandlinger for at de skal tas med i vurderingen. I så fall går denne endringen i en noe annen retning enn endringene for øvrig.»

Til lovforslaget uttrykker Riksadvokaten en viss skepsis til videreføringen av begrepet «organisert … gruppe»:

«[B]estemmelsen skal omfatte løsere strukturer eller nettverkbaserte grupper enn det som gjøres i dag, der gruppen må ha en viss struktur og varighet. Så lenge ordet ‘organisert’ fortsatt brukes, risikerer man imidlertid at det i praksis fortsatt vil stilles for strenge krav.»

Riksadvokaten støtter for øvrig Kripos’ merknader til ordlyden. Oslo Statsadvokatembete er opptatt av at begrepet «organisert kriminelt nettverk» ikke må forstås slik at det stiller strenge krav til samarbeidets fasthet og lengden samarbeidet har vart.

ØKOKRIM støtter forslaget om å senke vilkåret til at «en ikke ubetydelig del» av samarbeidet skal bestå i alvorlig kriminalitet:

«Dette må antas å få særlig stor betydning i økonomiske straffesaker, der straffbare handlinger ofte begås i tilknytning til ellers lovlig virksomhet, ofte organisert gjennom selskaper. I enkelte tilfelle bør dette etter vårt skjønn tale for at virksomheten anses som organisert og profesjonell og dermed omfattes av § 60 a. Eksistensen av en omfattende lovlig virksomhet kan på flere måter legge til rette for den ulovlige virksomheten, for eksempel ved at den ulovlige virksomheten utøves «i ly av» den lovlige aktiviteten, eller benytter seg av de samme distribusjonsnettverkene eller ved at det kriminelle utbyttet kan investeres og hvitvaskes gjennom den lovlige virksomheten.»

Oslo politidistrikt uttaler at så vidt de kan se, har de aldri benyttet straffeloven 1902 § 162 c. De antar at det skyldes de mange vanskelige bevistemaene den reiser. For så vidt gjelder utformingen, mener de at begrepet «organisert kriminell gruppe» bør endres til «organisert kriminalitet», jf. ovenfor. For øvrig mener de at bevissituasjonen trolig vil bli noe enklere om man i stedet lister opp de forbrytelser som skal omfattes av bestemmelsen. Dette støttes av Politidirektoratet.

Oslo politidistrikt mener også at om straffeloven 1902 § 162 c skal ha noen effekt, «bør strafferammen økes betraktelig»

Hordaland politidistrikt peker på sammenhengen mellom forhøyet strafferamme i straffeloven 1902 § 60 a og ubetinget ankerett i straffeprosessloven § 321 tredje ledd første punktum:

«Dette innebærer at politiet i hver enkelt sak i denne kategorien må vurdere ressursbruken. En ubetinget ankerett kan tappe politi, påtalemyndighet og domstoler for ressurser og også generere betydelige samfunnskostnader. [...]

Vi er usikre på om det lar seg gjøre å påvise en så vesentlig økning i straffeutmålingen når § 60 a anvendes, at tilleggsressursbruken den medfører kan forsvares. Dette vil i alle fall gjelde i saker hvor siktede ellers ikke ville hatt ubetinget ankerett.»

De foreslår i stedet at straffskjerpelser gjøres i tilknytning til allerede eksisterende straffebestemmelser slik som for voldssaker, jf. henvisningen i straffeprosessloven § 321 tredje ledd annet punktum til straffeloven 1902 § 232. Dette støttes av Politidirektoratet.

Post- og teletilsynet peker på at en utvidelse av anvendelsesområdet for straffeloven 1902 § 60 a samtidig innebærer en utvidelse av strafferammen i flere saker. De skriver:

«PT bemerker at et utvidet anvendelsesområde for straffeloven § 60 a således også vil medføre en utvidet adgang til å benytte data som er lagret i medhold av § 2-7 a i ekomloven.»

Den norske Advokatforening og Norsk forening for kriminalreform setter spørsmålstegn ved behovet for å utvide anvendelsesområdet for straffeloven 1902 § 60 a. Den norske Advokatforening skriver:

«Straffeloven § 60 a var ment som en straffeskjerpende bestemmelse for de mest alvorlige tilfellene av alvorlig kriminalitet. Det var derfor ikke hensikten at bestemmelsen skulle ramme flest mulige forhold. Det advares mot å endre bestemmelsen da den nå gjennom rettspraksis har fått en avklart funksjon i strafferetten.»

Norsk forening for kriminalreform uttaler seg i samme retning:

«Dette er en desidert betenkelig måte å føre kriminalpolitikk på, og vil intensivere presset for økte strafferammer på stadig nye felter, gjennom at tankegangen rundt ‘organisert kriminalitet’ smitter av på hele straffeloven. Intet menneske er en øy helt for seg selv, heller ikke lovbrytere, og hvis nettverkstankegangen får fotfeste i norsk lovverk, vil de fleste kunne bli svært landfaste.»

11.5 Departementets vurdering

At en handling utøves som ledd i organisert kriminalitet, gjør at den gjennomgående fremstår som mer alvorlig og samfunnsskadelig. Dette ble synliggjort ved regjeringens fremleggelse av Meld. St. 7 (2010-2011) Kampen mot organisert kriminalitet.

Meldingen redegjorde for regjeringens overordnede strategi for bekjempelse av organisert kriminalitet. Det ble blant annet pekt på behovet for å justere ordlyden i straffeloven 1902 §§ 60 a og 162 c slik at anvendelsesområdet ble noe videre enn i dag. Dette sluttet Stortinget seg til, jf. Innst. 300 S (2010-2011) side 12. Komiteen gir her uttrykk for at begrepet «organisert kriminalitet» er vesentlig videre enn lovens begrep «organisert kriminell gruppe» og at anvendelsesområdet for straffeloven 1902 §§ 60 a og 162 c følgelig bør utvides. Den mente at det var behov for å gå bort fra å tillegge organisatorisk eller hierarkisk struktur betydelig vekt ved vurderingen av om det er tale om en «organisert kriminell gruppe».

Den organiserte kriminaliteten har utviklet seg på en måte som gjør den vanskeligere å avdekke og å oppklare. Blant annet har utøverne blitt stadig mer profesjonelle. Den foreslåtte utvidelsen av bestemmelsene mot organisert kriminalitet vil gi politiet større adgang til å benytte ulike metoder i etterforskningen av slik kriminalitet. Dermed vil politiet i større grad ha mulighet til å bekjempe organisert kriminalitet. Den foreslåtte utvidelsen vil også åpne for en skjerping av straffutmålingen overfor en større gruppe kriminelle enn etter gjeldende rett. Etter departementets syn er dette et viktig bidrag for å oppnå de ønskede allmennpreventive og individualpreventive virkningene av bestemmelsen.

Organisert kriminalitet er ikke begrenset til særskilte typer kriminalitet. Slik skal det heller ikke være med de lovendringene som nå foreslås. Det betyr at alle former for kriminalitet som inngår i et samarbeid av en slik karakter at det omfattes av lovforslagene, faller innenfor, også seksuallovbrudd, herunder seksuelle overgrep mot barn på nett, og miljøkriminalitet.

Departementet foreslår at definisjonen av organisert kriminell gruppe i straffeloven 1902 §§ 60 a annet ledd og 162 c annet ledd endres slik at bestemmelsen i større grad rammer det som i dag regnes som organisert kriminalitet. Organisert kriminalitet utøves ikke bare i grupper som har en viss struktur og varighet. Det kan synes å være en tendens til at personer fra kriminelle miljøer eller nettverk i økende grad organiserer seg i midlertidige grupper. Deltakerne i slike grupper synes å bindes sammen av en avtalt arbeidsfordeling og et felles mål om vinning. Hierarki eller andre faste eller varige strukturer fremstår som mindre viktig. Slike grupper blir stadig mer profesjonelle, både i form av planlegging, rekognosering, anskaffelse av utstyr og operativ samhandling. Dette gjør kriminalitetsutøvelsen mer effektiv, vanskeligere å oppdage og gir gruppene kapasitet til å gjennomføre kriminalitet som i art og omfang fremstår som alvorlig og samfunnsskadelig.

Samtidig kan ikke terskelen settes så lavt at ethvert samarbeid mellom tre eller flere personer rammes. Et minstekrav synes å måtte settes til at samarbeidet antar et visst mønster som må kunne påvises. Mer tilfeldig, spontan kriminalitet av tre eller flere personer faller da utenfor.

Etter departementets syn vil betegnelsen «samarbeid» på en mer dekkende måte beskrive hvordan organisert kriminalitet arter seg i dag. «Samarbeid» er ment å dekke både små og store grupperinger og nettverk, og ulike organisasjonsformer, fra det strengt hierarkiske med en klar leder til de løse strukturene uten en klar, fast ledelse.

Samarbeidet bør fortsatt bestå av minst tre personer. Dette kravet må imidlertid ikke forveksles med et krav om at minst tre personer skal begå den kriminelle aktiviteten. Det er tilstrekkelig at den enkelte har kjennskap til at den aktuelle kriminelle handlingen er utøvd som ledd i aktivitetene til en organisert kriminell gruppe. Vedkommende må dermed være klar over hovedtrekkene i samarbeidet, at det totalt består av minst tre personer og endelig samarbeidets kriminelle profil. For øvrig vil det ved utmålingen av straffen være rom for å ta høyde for den enkeltes delaktighet i samarbeidet.

Videre er begrepet «aktivitet» foreslått å erstatte begrepet «virksomhet». Siktemålet er å hindre at bestemmelsen avgrenses til samarbeid hvor deltakerne er profesjonelle kriminelle. Samarbeidet skal heller ikke lenger bestå utelukkende eller i det vesentligste av å begå alvorlig kriminalitet. At samarbeidets profesjonalitet er knyttet til lovlig virksomhet, skal ikke være til hinder for at bestemmelsen kan komme til anvendelse. I motsatt fall vil regelen i kriminelle kretser innby til en slik sammenblanding nettopp for å unngå at straffskjerpelsesregelen kommer til anvendelse. Samtidig må kriminaliteten ikke bare være sporadisk forekommende. Det må kunne påvises et kriminelt mønster, men ikke at dette nødvendigvis er den dominerende aktiviteten.

Departementet har vurdert om definisjonen heller bare bør erstattes av «organisert kriminalitet» som en generell straffskjerpende omstendighet. Det er imidlertid et meget vidtfavnende begrep, som til dels kan oppfattes ulikt, dels gå lenger enn en straffskjerpelsesregel bør gå. Legalitetsprinsippets krav til klarhet i lovteksten – noe som med særlig tyngde gjør seg gjeldende på strafferettens område – tilsier at denne løsningen ikke er aktuell.

Lovforslaget innebærer ingen endringer i ordlyden i straffeloven 1902 § 60 a for så vidt gjelder hvilken betydning det skal få for straffeutmålingen at en handling er begått som ledd i aktivitetene til en organisert kriminell gruppe. Departementet vil imidlertid understreke at det normalt skal gis et påslag i slike tilfeller, jf. det som ble uttalt om denne problemstillingen i Ot.prp. nr. 62 (2002-2003) punkt 13.1 side 93:

«Bestemmelsen åpner adgang til å skjerpe straffen ved organisert kriminalitet, men pålegger ingen plikt. Retten må i det enkelte tilfelle fastsette en straff som er rimelig og rettferdig. Hvorvidt straffen skal skjerpes, vil særlig bero på hvilken rolle den siktede har hatt i den organiserte kriminelle gruppen. Et hovedformål er å straffe bakmennene i organisert kriminalitet og andre sentrale aktører strengt. Overfor disse gruppene mener departementet at det for flere forbrytelsestyper kan være behov for å skjerpe straffen vesentlig i forhold til gjeldende praksis. Selv om Høyesterett i den senere tiden har skjerpet straffen for vesentlig befatning med barnepornografi (jf. Rt 2002 s. 1187 og Høyesteretts dom 28. januar 2003 i sak 2002/1353), er det for eksempel etter departementets syn behov for å skjerpe straffen ytterligere ved organisert befatning med barnepornografi. Departementet legger derimot til grunn at det ofte ikke vil være rimelig å skjerpe straffen i forhold til helt perifere aktører, selv om unntak kan tenkes. – Omfanget av den organiserte kriminaliteten vil være et annet sentralt moment.»

Et formål med forslaget er å ramme flere former for organisert kriminalitet. Anvendelsesområdet skal ikke begrenses til grupper av en viss struktur og varighet. Det vil dermed være større grunn enn tidligere til å skjerpe straffen vesentlig overfor også andre deltakerne enn typiske «bakmenn» og «sentrale aktører». Straffskjerpelsesregelen får et utvidet anvendelsesområde og skal normalt tillegges betydning for straffeutmåling dersom den kommer til anvendelse.

Ankeretten er et uttrykk for at enhver som er domfelt for en alvorlig forbrytelse, har rett til å få domfellelsen og straffeutmålingen overprøvd av en høyere instans. Straffeloven 1902 § 60 a åpner for forhøyelse med maksimalt 5 år, noe som ligger relativt nær grensen på fengsel i mer enn 6 år etter straffeprosessloven § 321 tredje ledd første punktum. Ubetinget ankerett for forbrytelser som har forhøyet straff på grunn av anvendelse av straffeloven 1902 § 60 a, jf. straffeprosessloven § 321 tredje ledd er en naturlig konsekvens av hovedregelen om ankerett.

Tilsvarende endringer som i straffeloven 1902 §§ 60 a og 162 c, foreslås i straffeloven 2005 §§ 79, 158 og 198 samt diskrimineringsloven § 15.