Del 1
Hovedtrekk i skatte- og avgiftspolitikken

1 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget for 2014

1.1 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget

Regjeringens mål for skatte- og avgiftspolitikken er å sikre inntekter til fellesskapet på en effektiv måte, bidra til rettferdig fordeling og et bedre miljø, fremme sysselsettingen i hele landet og bedre økonomiens virkemåte. Skattesystemet bringer inn mer enn 1 200 mrd. kroner, over 40 pst. av samlet BNP, og utgjør det viktigste grunnlaget for å finansiere velferdsgodene og det sosiale sikkerhetsnettet.

Regjeringen legger vekt på å vedlikeholde skattesystemet og vurderer løpende behovet for justeringer og forbedringer. Særlig må skattegrunnlagene holdes vedlike. Brede skattegrunnlag som fanger opp faktiske inntekter, formuer og forbruk, gjør det mulig å holde skattesatsene lavere enn de ellers måtte vært. Brede grunnlag er det beste utgangspunktet for å sikre høye skatteinntekter til lavest mulig kostnader for samfunnet, likebehandle ulike skattytere og virksomheter og oppnå den ønskede omfordelingen av inntekt gjennom skattesystemet.

Regjeringen har gjennomført flere viktige skatte- og avgiftsendringer:

• I forbindelse med skattereformen i 2006 ble utbytteskatten innført, de høyeste marginalskattene på arbeid redusert og delingsmodellen fjernet. Reformen bidro til å få bukt med omfattende skattetilpasninger, og ulike virksomhetsformer ble behandlet mer likt. Prinsippene fra 1992-reformen om lave skattesatser, brede skattegrunnlag og skattemessig likebehandling ble befestet. Evaluering av reformen viser at skattesystemet har blitt mer omfordelende som følge av blant annet innføring av utbytteskatt, og at lavere skatt på arbeid trolig har bidratt til økt arbeidstilbud.

• Regjeringen har endret skattleggingen av pensjonsinntekter slik at det er blitt mer lønnsomt å arbeide og å kombinere arbeid og pensjon. Samtidig bidro denne omleggingen til en omfordeling fra dem med høye pensjoner til dem med lavere pensjoner.

• En tilsvarende omlegging som for pensjoner er vedtatt for uføre fra 2015 og foreslås for mottakere av overgangsstønad for 2014. Skattebegrensningsregelen fjernes og erstattes med lønnsbeskatning i kombinasjon med økt bruttoytelse.

• Regjeringen har forbedret merverdiavgiftssystemet, blant annet ved å utvide avgiftsgrunnlaget ved kjøp av elektroniske tjenester fra utlandet og på enkelte områder innen kultur og idrett.

• Regjeringen har redusert gebyrer som overstiger statens kostnader ved å levere de aktuelle tjenestene. I årene 2007 til 2013 er overprisende gebyrer redusert med vel 1,2 mrd. kroner. Forslagene i årets budsjett innebærer at regjeringen siden 2007 samlet sett vil ha redusert overprisede gebyrer reelt med om lag 1,6 mrd. kroner.

• Regjeringen har økt og utvidet klima- og miljøavgiftene. Samlet har miljø- og energirelaterte avgifter økt med om lag 1,8 mrd. kroner fra 2005 til 2013. Engangsavgiften ble fra 2007 lagt om i miljøvennlig retning. Det har bidratt til en nedgang i CO₂-utslippene fra nye personbiler på nesten 30 pst. siden 2006. De siste årene har bilavgiftene blitt redusert med om lag 600 mill. kroner, og vrakpanten har blitt doblet.

• Kampen mot skatteunndragelser er trappet opp både nasjonalt og internasjonalt. De som unndrar skatter og avgifter, velter byrdene over på lojale og lovlydige skattytere. Tiltak mot skatteunndragelser er derfor også et viktig ledd i arbeidet for rettferdig fordeling. Regjeringen har styrket budsjettene til Skatteetaten og Toll- og avgiftsetaten og vært aktiv i det internasjonale samarbeidet mot skatteparadiser.

• Regjeringen har gjort formuesskatten mer målrettet. Den spiller nå en viktigere rolle i fordelingspolitikken. Samtidig er andelen som betaler formuesskatt, om lag halvert siden 2005.

• Sammenlignet med Bondevik II-regjeringens budsjettforslag for 2006 har regjeringen til og med 2013 økt skattenivået med om lag 12 mrd. kroner (målt i løpende kroner). Samlet har dette gitt om lag 95 mrd. kroner i økte skatteinntekter over de siste åtte årene.

Regjeringen viderefører skattene på 2004-nivå i tråd med skatteløftet, jf. tabell 1.1. I skatte- og avgiftsopplegget for 2014 fremmes forslag som vil bidra til å styrke arbeidslinja, tette skattehull, forenkle systemer og bedre miljøet. Regjeringen følger opp vekstpakken for næringslivet som ble varslet i Revidert nasjonalbudsjett 2013, ved å redusere skatten for selskap og personlig næringsdrivende. Tiltakene vil bedre konkurransekraften, fremme lønnsomheten og styrke investeringer i fastlandsbedriftene. For å gjøre det norske skattegrunnlaget mer robust innføres begrensninger i fradraget for gjeldsrenter mellom nærstående selskap.

Inntekts- og formuesbeskatningen av personer

Formuesskatten er avgjørende for at også de med høye formuer betaler skatt etter evne. Regjeringen vil derfor videreføre formuesskatten og fortsetter arbeidet med å forbedre den. Ligningsverdiene av sekundærboliger og næringseiendom foreslås økt fra 50 til 60 pst. av beregnet markedsverdi fra 2014, og ligningsverdiene av fritidsboliger økes med 10 pst. Dette vil redusere skattefavoriseringen i formuesskatten av investeringer i fast eiendom. Formuesbeskatningen av primærbolig endres ikke. Regjeringen foreslår samtidig å øke bunnfradraget fra 870 000 kroner til 1 mill. kroner. Ektepar får dermed et samlet bunnfradrag på 2 mill. kroner. Endringene vil samlet redusere antallet som betaler formuesskatt og målrette formuesskatten ytterligere mot dem som har høye faktiske formuer.

I 2009 ble arveavgiften endret vesentlig for å gjøre den mer målrettet og rettferdig. Nå foreslår regjeringen å øke fribeløpet fra 470 000 kroner til 1 mill. kroner. Av overskytende beløp skal det betales 10 pst. av arv og gaver til barn og foreldre og 15 pst. til andre. Det foreslås også å redusere rabatten for ikke-børsnoterte aksjer fra 40 til 30 pst. Det vil øke likebehandlingen av formuesobjekter. Samlet sett forenkles arveavgiften, og antallet som betaler arveavgift, vil bli redusert med om lag 65 pst.

Dagens botidsregler i gevinstbeskatningen ved salg av bolig har flere svakheter. Intensjonen med reglene er å unnta egen bolig fra gevinstbeskatning. Eiere av ekstra boliger som ønsker å selge skattefritt, kan imidlertid enkelt tilpasse seg gjeldende regler. Regjeringen foreslår derfor nye regler om botid i gevinstbeskatningen ved salg av bolig som tar hensyn til hvor mye eieren har brukt boligen som egen bolig i løpet av eiertiden (botidsmodellen). Dersom eieren for eksempel har bodd i boligen sju år av en eiertid på ti år, er 70 pst. av gevinsten skattefri. Eventuell eiertid over 20 år regnes ikke med. Hensikten med forslaget er å begrense muligheten for at eiere av ekstra boliger i dag kan slippe skatt ved å bo i boligen det siste året før den selges. Kombinert med økte ligningsverdier av sekundærboliger i formuesskatten vil de nye reglene for gevinstbeskatning bidra til å dempe overinvestering i boliganskaffelser og dermed kunne dempe presset i boligmarkedet noe.

Satsstrukturen i lønnsbeskatningen videreføres. Den reelle progresjonen i lønnsbeskatningen opprettholdes ved å øke innslagspunktene i toppskatten, personfradraget og øvre grense i minstefradragene i lønn og pensjon i takt med forventet lønnsvekst for 2014, det vil si med 3,5 pst. Samtidig prioriterer regjeringen skattelettelse til dem med lave lønnsinntekter ved å øke satsen i minstefradraget fra 40 pst. til 42 pst. I tillegg lønnsjusteres innslagspunktene i særfradraget for enslige forsørgere.

Det skal lønne seg å arbeide. Flere endringer i skatte- og trygdesystemet de siste årene har støttet opp om arbeidslinja. Fra 2012 ble det stilt krav til enslige forsørgere som mottar overgangsstønad, om yrkesrettet aktivitet allerede fra barnet har fylt ett år. Fra 2013 ble det strammet inn i lengden på nye stønadsperioder for enslige forsørgere som fikk flere barn. Regjeringen foreslår nå å skattlegge overgangsstønaden for nye enslige forsørgere som lønn. Det vil bygge opp under arbeidet med å gjøre overgangsstønaden mer arbeidsrettet. Samtidig økes overgangsstønaden for nye mottakere slik at stønadsnivået etter skatt opprettholdes på minst samme nivå som i dag for mottakere som har stønad hele året og bare standard fradrag. Den høyeste marginalskatten vil bli lavere og isolert sett gjøre det mer lønnsomt å arbeide. Marginalskatten vil imidlertid fortsatt være på et høyt nivå, og økningen i overgangsstønaden kan motvirke de økte arbeidsinsentivene. De nye reglene vil bidra til å harmonisere skattleggingen av ulike stønader. Fra før skattlegges dagpenger, sykepenger, arbeidsavklaringspenger og ny uføretrygd fra 2015 som lønn.

I 2013 ble skatteklasse 2 fjernet for enslige forsørgere. Regjeringen foreslår å fjerne skatteklasse 2 også for ektepar fra 2014. Forslaget vil styrke arbeidslinja og bidra til likestilling og integrering. Det vil også skattemessig likebehandle ektepar og samboere på dette området.

Det er behov for å forenkle reglene for skattlegging av arbeidsgiverfinansierte elektroniske kommunikasjonstjenester. Mange arbeidsgivere opplever dagens regler som uforholdsmessig administrativt krevende, og reglene er ikke godt tilpasset den teknologiske utviklingen de senere årene. Regjeringen forslår derfor å fjerne de mest kompliserte elementene i dagens regler og gjøre inntektstillegget uavhengig av antall tjenester.

Næringsbeskatningen

I Revidert nasjonalbudsjett 2013 presenterte regjeringen en vekstpakke som vil bedre konkurransekraften, fremme lønnsomheten og styrke investeringene i fastlandsbedriftene. Selskapsskattesatsen reduseres fra 28 til 27 pst. Særskatten for petroleumsselskap og grunnrenteskatten for vannkraftanlegg økes med én prosentenhet, slik at marginalskatten er uendret for slike selskap. Samtidig begrenses muligheten for å føre fradrag for gjeldsrenter i interessefellesskap. Det vil motvirke at flernasjonale selskap flytter overskudd ut av landet og dermed reduserer skatten som betales til Norge. Skatteutvalget som ble oppnevnt i mars (Scheel-utvalget), vil vurdere selskapsskatten i lys av den internasjonale utviklingen og skattesystemet for øvrig. I påvente av utvalgets utredning vil disse tiltakene være et første viktig steg for å beskytte det norske selskapsskattegrunnlaget. Regjeringen foreslår å gi en tilsvarende skattelettelse for selvstendig næringsdrivende som for selskap ved å redusere trygdeavgiften for næringsinntekt med 0,72 prosentenhet. For personlige deltakere i deltakerlignede selskap reduseres den effektive skattesatsen med én prosentenhet.

Regjeringen følger også opp forslaget i vekstpakken om å innføre 10 pst. startavskrivninger for maskiner og andre driftsmidler i saldogruppe d. Dette vil stimulere til nyinvesteringer i fastlandsindustrien. For å stimulere til økt forskning og utvikling (FoU) i næringslivet foreslår regjeringen å styrke Skattefunn. Det gjennomføres ved å heve den øvre beløpsgrensen for summen av egenutført og innkjøpt FoU fra 11 til 22 mill. kroner. Den maksimale timesatsen for egne ansatte foreslås økt fra 530 til 600 kroner per time.

Lettelsene i vekstpakken finansieres langt på vei gjennom begrensningen i fradrag for gjeldsrenter i interessefellesskap. I lys av den offentlige høringen av forslaget legger regjeringen opp til enkelte lempninger. Det foreslås at fradrag for overskytende rentekostnader til nærstående långiver avskjæres dersom de samlede rentekostnadene overstiger 30 pst. av resultat før skatt, renter og avskrivninger, mot 25 pst. i høringsforslaget. Samtidig økes terskelen for hvor høye rentekostnadene må være for å bli omfattet av rentebegrensningen fra 1 til 3 mill. kroner.

Avgifter og gebyrer

Regjeringen styrker miljøprofilen i avgiftsopplegget ved å øke og utvide avgiftene på klimagasser. Det foreslås blant annet å øke den generelle satsen i CO₂-avgiften på mineralolje og gass og avgiften på klimagassene HFK og PFK til om lag 330 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. Autodiesel som ilegges veibruksavgift, holdes utenfor avgiftsøkningen, mens satsene for innenriks luftfart økes med om lag 50 kroner per tonn CO₂. Fiske og fangst i nære farvann får en ytterligere økning i effektiv avgift til 98 kroner per tonn CO₂. Samtidig økes fiskerfradraget.

Satsene i omregistreringsavgiften for biler blir redusert med i gjennomsnitt 12,5 pst. reelt. Det foreslås videre å legge mer vekt på CO₂- og NO_X-utslipp i engangsavgiften og mindre vekt på motoreffekt. Også for tyngre kjøretøy blir miljøprofilen styrket. Den miljødifferensierte vektårsavgiften foreslås økt, og omregistreringsavgiften foreslås fjernet for kjøretøy med tillatt totalvekt over 7,5 tonn.

Avgift på elektrisk kraft foreslås økt med 1,12 øre per kWh utover prisjustering. Det fører til at avgiftsnivået per enhet energi for elektrisitet vil tilsvare grunnavgiften for mineralolje.

Regjeringen fortsetter oppryddingen i sektoravgifter og overprisede gebyrer. Det foreslås blant annet at tinglysingsgebyrene reduseres ytterligere slik at de kommer ned på kostnadsriktig nivå i 2014.

Andre endringer i skatter og avgifter

• Det maksimale fradraget for fagforeningskontingent økes fra 3 850 kroner til 4 100 kroner.

• Det settes et tak for fradragsretten for reiseutgifter som vil begrense fradraget for de aller lengste arbeidsreisene og pendlerreisene.

• Påslaget i normrenten for skattlegging av rimelige lån i arbeidsforhold økes fra 0,5 til 1 prosentenhet, slik at normrenten skal samsvare bedre med ordinære renter på boliglån.

• Grensene for lønnsoppgaveplikt i frivillige organisasjoner og for lønnsoppgaveplikt ved arbeid i hjem eller fritidsbolig økes fra 4 000 til 6 000 kroner.

• Enkelte beløpsgrenser mv. holdes nominelt uendret fra 2013 til 2014. Det gjelder blant annet det særskilte fradraget i arbeidsinntekt, foreldrefradraget for legitimerte utgifter til pass og stell av barn, nedre grense for å betale trygdeavgift, særskilt fradrag i Nord-Troms og Finnmark, fradraget for skiferdrivere i Finnmark og Nord-Troms, sjømannsfradraget, nedre grense og kilometersatsene i fradraget for reiser mellom hjem og arbeid og maksimal sparing i BSU.

• Satsene for skattefri kilometergodtgjørelse ved bruk av egen bil på arbeidsreiser holdes nominelt uendret på 4,05 kroner per km for reiser inntil 10 000 km og økes fra 3,40 til 3,45 kroner per km for reiser utover 10 000 km.

• Dagens beskatning av mengdegjeldsbrev med underkurs forenkles. Underkursen, som i dag skattlegges årlig etter en komplisert renteberegningsmodell, vil først bli skattlagt det året obligasjonen realiseres, i likhet med verdistigning på obligasjonen. Emisjonsforskriftens begrensninger i adgangen til å utstede underkursobligasjoner fjernes. Den endrede skattleggingen skal også omfatte overkurs.

• Det betingete skattefritaket ved ekspropriasjon i landbruket utvides til å gjelde erverv av, eller påkostning på, areal, bygg eller anlegg som brukes i skattyterens næringsvirksomhet eller annen inntektsgivende aktivitet.

• Det særskilte fradraget i næringsinntekt for jordbruk mv. lønnsjusteres.

• Produktavgiften i fiskerinæringen økes fra 3,0 pst. til 3,6 pst.

• Det innføres skatteplikt for kommunenes konkurranseutsatte avfallsvirksomhet.

• Oppkrevingsmetoden ved innenlands omsetning av gull endres slik at ansvaret for beregning og betaling av merverdiavgift flyttes fra selger til kjøper (omvendt avgiftsplikt).

• Gebyrer til Luftfartstilsynet og Statens jernbanetilsyn reduseres, og årsavgift for stiftelser økes.

1.2 Proveny- og fordelingsvirkninger

Provenyvirkninger av skatte- og avgiftsopplegget

Skatteløftet ble oppfylt ved framleggelsen av Nasjonalbudsjettet 2007. Skatte- og avgiftsforslaget for 2014 innebærer at skatte- og avgiftsnivået er om lag uendret sammenlignet med Nasjonalbudsjettet 2007, jf. tabell 1.1.

Tabell 1.2 viser de beregnede provenyvirkningene av regjeringens forslag til skatte- og avgiftsendringer for 2014. Provenyvirkningene er beregnet i forhold til et referansesystem for 2014. Referansesystemet for skatt er basert på 2013-regler. Fradrag og beløpsgrenser mv. i den generelle satsstrukturen i personbeskatningen er i hovedsak justert til 2014-nivå med anslått lønnsvekst fra 2013 til 2014 på 3,5 pst. En skattyter som kun har standard fradrag og en vekst i både alminnelig inntekt og personinntekt på 3,5 pst., får da om lag samme gjennomsnittlige inntektsskatt i referansesystemet for 2014 som i 2013. Særskilte fradrag og andre grenser i personbeskatningen er i hovedsak justert med anslått prisvekst fra 2013 til 2014 på 1,6 pst. I referansesystemet for avgiftene er alle mengdeavgifter justert med anslått prisvekst fra 2013 til 2014. Referansesystemet gir dermed reelt sett uendret skatte- og avgiftsnivå fra 2013 til 2014.

Tabell 1.3 viser anslagene på bokførte skatte- og avgiftsinntekter for 2014 samt tall for de to foregående årene, fordelt på kapittel og post.

Tabell 1.4 viser bokførte provenyvirkninger som følge av nye forslag til regelendringer for 2014, fordelt på kapittel og post.

Fordelingsvirkninger av skatteopplegget for 2014

Skatte- og avgiftsopplegget for 2014 omfatter flere forslag som kan ha gode fordelingsvirkninger. Det gjelder særlig forslaget om økt minstefradrag, forbedringer i formuesskatten, økt skattlegging av gevinster ved salg av sekundærboliger og fjerning av skatteklasse 2. I tillegg bidrar disse forslagene til å forbedre skattesystemet.

Målt ved utviklingen i Gini-koeffisienten viser ikke skatteopplegget for 2014 noen endringer i den samlede inntektsfordelingen. Beregningen er utført på Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE-Skatt. Det er imidlertid kun en begrenset del av skatteforslagene for 2014 som kan inkluderes i LOTTE-Skatt, og som inngår i beregningen av Gini-koeffisienten.

En rekke skatteendringer med betydning for fordelingen er ikke med i beregningene fordi det er vanskelig å tallfeste virkningene. Dette gjelder for eksempel tetting av skattehull, endringer i selskapsbeskatningen og bedring av arbeidsinsentiver. Over tid vil imidlertid virkningen av en fordelingsmessig god skattepolitikk komme til syne i statistikken. Det vises til punkt 2.6 for en nærmere drøfting av fordelingsvirkninger av skatte- og avgiftssystemet, herunder hvordan omfordelingen av skattesystemet har utviklet seg i perioden 2005 – 2013. Det er særlig utbytteskatten og endringene i formuesskatten som har bidratt til økt omfordeling i denne perioden.

Tabellene 1.5 og 1.6 viser beregnet gjennomsnittlig endring i skatt for ulike intervaller for bruttoinntekt for henholdsvis alle personer over 17 år og for lønnstakere. Grunnlagsutvidelsen i formuesskatten øker skatten i gjennomsnitt i gruppene med høyest inntekt, jf. tabell 1.5. Redusert trygdeavgift for næringsinntekt gir isolert sett en liten lettelse i gjennomsnitt for høyinntektsgruppene. Lettelsen til lønnstakerne på de laveste inntektsnivåene skyldes i all hovedsak at satsen i minstefradraget for lønn og trygd økes, jf. tabell 1.6. Øvrige inntektsgrupper får små skjerpelser, blant annet fordi enkelte satser og beløpsgrenser videreføres nominelt.

Beregningene av endring i skatt fanger opp foreslåtte endringer i skatter på formue og inntekt for personlige skattytere. Det gjelder blant annet den økte satsen i minstefradraget for lønn og trygd, redusert trygdeavgift for næringsinntekt, fjerning av skatteklasse 2, økningen i fradraget for fagforeningskontingent og endringene i formueskatten. Lettelsene i arveavgiften, økt skattlegging av overgangsstønaden, økte avgifter på klimagasser, økt elavgift, redusert omregistreringsavgift og reduksjon av overprisede gebyrer fanges ikke opp i fordelingstabellene.

1.3 Skatte- og avgiftssatser, fradrag og beløpsgrenser

Tabell 1.7 viser forslagene til skattesatser, fradrag og beløpsgrenser for 2014. Tabellen viser også reglene for 2013 og endringene fra 2013 til 2014. Etter justering med anslått vekst i lønn, pensjon eller pris fra 2013 til 2014 blir de generelle fradragene og beløpsgrensene avrundet. Oppjusteringen kan derfor avvike noe fra nivået på de ulike vekstanslagene. Lønnsveksten anslås til 3,5 pst., prisveksten til 1,6 pst., veksten i minste pensjonsnivå til 3,0 pst. og veksten i ordinær alderspensjon til 2,7 pst. For øvrig vises det til forslag til skattevedtak i denne proposisjonen og til oversikt over fradrag og beløpsgrenser på departementets hjemmeside på internett.

Tabell 1.8 viser gjeldende satser for merverdiavgiften og særavgiftene samt forslag til satser for 2014. Alle særavgiftssatser er i utgangspunktet justert opp med 1,6 pst. fra 2013 til 2014 for å ta hensyn til forventet prisstigning. Små avvik fra dette skyldes avrundinger. For øvrig vises det til forslag til avgiftsvedtak i denne proposisjonen.

1.4 Fordeling av offentlige skatte- og avgiftsinntekter

Tabell 1.9 gir en samlet oversikt over hovedgruppene av skatter og avgifter og hvilken del av offentlig sektor som mottar inntektene fra hver hovedgruppe. De samlede skatte- og avgiftsinntektene er anslått til 1 245 mrd. kroner i 2013. Av dette tilfaller om lag 87 pst. staten, i underkant av 11 pst. kommunene og drøyt 2 pst. fylkeskommunene.

Det meste av kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter kommer fra inntekts- og formuesskatt fra personlige skattytere. Av statens skatte- og avgiftsinntekter kommer om lag 32 pst. fra merverdiavgift, særavgifter og toll. Om lag 25 pst. kommer fra personlige skattytere, mens drøyt 22 pst. er inntekts- og formuesskatt fra etterskuddspliktige samt arbeidsgiveravgift i Fastlands-Norge. Om lag 18 pst. av statens inntekter i 2013 kommer fra skatter og avgifter i petroleumssektoren. Andre skatter og avgifter utgjør om lag 3 pst.

2 Skatte- og avgiftssystemet – hovedelementer og utviklingstrekk

2.1 Innledning

Skatte- og avgiftspolitikken skal sikre inntekter til fellesskapet, bidra til rettferdig fordeling, høy verdiskaping og en god utnyttelse av ressursene i samfunnet. I tillegg legges det vekt på å unngå at skattesystemet påfører skattyterne og myndighetene store administrative kostnader. Skatter og avgifter spiller dessuten en rolle i konjunkturreguleringen. Skattesystemet bidrar til en automatisk stabilisering av økonomien fordi innbetalingen av skatt går opp i gode tider og ned i dårlige.

Figur 2.1 viser anslag for samlede skatter og avgifter for 2013. Beskrivelsen i dette kapitlet tar utgangspunkt i reglene for 2013. Figuren illustrerer tallene i tabell 1.9 og viser blant annet at de største skatteinntektene kommer fra skatt på alminnelig inntekt, merverdiavgift, arbeidsgiveravgift og petroleumsskatt.

Kilde: Finansdepartementet.

De ulike skatteartene kan deles inn i direkte skatter og indirekte skatter.

Direkte skatter omfatter blant annet inntektsskatt for personer og bedrifter, formuesskatt og arveavgift. De direkte skattene utgjør 72 pst. av de samlede skatte- og avgiftsinntektene. Av dette er 46 pst. inntektsskatt for personer, inkludert trygdeavgift og toppskatt, og 30 pst. inntektsskatt for bedrifter, inkludert petroleumsvirksomhet. Skatteinntektene fra fastlandsbedriftene utgjør 8 pst. av skatteinntektene fra Fastlands-Norge.

Indirekte skatter omfatter merverdiavgift, særavgifter og toll. Samlet utgjør indirekte skatter i underkant av 28 pst. av samlede skatter og avgifter. Merverdiavgiften er den største inntektskilden blant de indirekte skattene og utgjør 19 pst. av samlede skatter og avgifter, mens særavgiftene samlet utgjør 8 pst. Tollavgiftene har i dag mindre betydning for statens inntekter.

2.2 Retningslinjer for et godt skattesystem

Skattesystemet påvirker arbeidstilbud, forbruk, sparing og investeringer. Det er derfor viktig at skattesystemet er utformet med utgangspunkt i noen grunnleggende prinsipper som sikrer at ressursene i samfunnet utnyttes mest mulig effektivt. Dette kan oppnås ved

• først å benytte skatter og avgifter som bidrar til bedre ressursbruk (for eksempel miljøavgifter),

• deretter å benytte nøytrale skatter som ikke påvirker valgene til produsenter og forbrukere (for eksempel grunnrenteskatter i petroleumsnæringen og kraftnæringen) og

• til slutt å bruke vridende skatter for å oppnå det ønskede skattenivået og mål om omfordeling.

De samfunnsøkonomiske kostnadene som oppstår ved vridende beskatning, bør holdes så lave som mulig. Skatte- og avgiftssystemet har siden skattereformen i 1992 bygget på prinsippene om brede skattegrunnlag, lave satser og symmetrisk behandling av inntekter og utgifter. Det bidrar til å holde kostnadene ved beskatning nede og til at skattyterne i stor grad behandles likt. Brede skattegrunnlag, som fanger opp alle typer inntekter, er en forutsetning for at personer med lik inntekt skal skattlegges likt, og for at progressiviteten i skattesatsene skal føre til bedre fordeling. Endringene i skattesystemet som følge av skattereformen i 1992 og endringer i etterfølgende år, har utvidet skattegrunnlaget slik at det er blitt bedre samsvar mellom skattbar inntekt og faktisk inntekt. Prinsippet om brede skattegrunnlag fikk fornyet oppslutning i forbindelse med skattereformen i 2006. Dette prinsippet har også ligget til grunn for endringene av formuesskatten de siste årene.

Unntak og særordninger i skattesystemet for å støtte bestemte grupper, bransjer eller aktiviteter gjør skattesystemet mindre effektivt og mer komplisert. Ofte vil ulike særordninger ha uheldige fordelingsvirkninger siden de i praksis brukes mest av høyinntektsgrupper. For å opprettholde skatteinntektene må andre skatter og avgifter økes, og de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattlegging øker vanligvis mer enn proporsjonalt med økte skattesatser. Dersom det er ønskelig å støtte en bestemt aktivitet eller gruppe i samfunnet, er tiltak over budsjettets utgiftsside ofte både mindre kostbare og mer treffsikre fordi de kan rettes mer direkte mot det målet en vil oppnå.

I en del tilfeller kan det være konflikter mellom ulike mål for skattesystemet. Ved utformingen av skatte- og avgiftssystemet må derfor ulike hensyn veies mot hverandre. Generelt bør den enkelte skatte- og avgiftsart ikke rettes inn mot flere mål.

I Norge gjør offentlig finansiering av omfattende velferdsoppgaver det nødvendig å opprettholde betydelige skatte- og avgiftsinntekter. En del skatter og avgifter skal imidlertid også ivareta andre viktige hensyn utover å skaffe staten inntekter.

Skattesystemet bidrar til omfordeling blant annet ved at gjennomsnittsskatten stiger med inntekten. Skatt på lønn trekker i retning av et lavere arbeidstilbud, men skattesystemet bør så langt som mulig bidra til gode beslutninger om arbeidsdeltakelse, utdanning og yrkesvalg. Empirisk forskning indikerer at lavinntektsgruppenes arbeidstilbud påvirkes mer av endringer i økonomiske rammebetingelser enn arbeidstilbudet til høyinntektsgrupper. Lavere skatt på lave og midlere arbeidsinntekter kan derfor stimulere til økt arbeidsdeltakelse samtidig som det gjør inntektsfordelingen jevnere.

Personer med de laveste inntektene betaler lite eller ingen skatt. Endringer i skattesystemet har derfor liten betydning for denne gruppen. Mange med vedvarende lav inntekt er ikke i arbeid. Skattereglene bør utformes slik at det lønner seg å arbeide. For personer som mottar trygd til erstatning for (midlertidig) tapt arbeidsinntekt som følge av helseproblemer eller arbeidsledighet, er dessuten samspillet mellom trygde- og skatteregler vesentlig for insentivene til å komme tilbake i jobb eller øke arbeidstiden. En utfordring i skatte- og velferdspolitikken er å balansere hensynet til inntektssikring mot hensynet til arbeidsinsentiver. Dette illustreres i boks 2.1 som viser et eksempel på at det i noen tilfeller kan være liten økonomisk gevinst ved å arbeide framfor å motta trygd.

Boks 2.1 Insentiver til å arbeide avhenger av både skatte- og trygdesystemet

Insentiver til arbeid påvirkes både av skattesatsene på arbeid og av eventuelle netto overføringer den enkelte mottar. Inntektssikringssystemet i Norge (i hovedsak folketrygden) består av en rekke overføringsordninger som sikrer at personer som av ulike grunner er utenfor arbeidsmarkedet, har en inntekt å leve av. Eksempler er uførepensjon og dagpenger ved arbeidsledighet. Disse ordningene faller ofte helt eller delvis bort når en begynner å arbeide, og fungerer dermed som en ekstra «skatt» på arbeid. For å ta hensyn til dette beregnes ofte effektiv gjennomsnittsskatt på arbeid. De effektive skattesatsene tar både hensyn til skatt og det som faller bort av netto overføringer når en begynner å arbeide. Selv om slike satser er nyttige for å illustrere insentiver til arbeid, må de tolkes med forsiktighet. Beregningene tar i utgangspunktet kun hensyn til nivået på overføringene. Andre sider ved ordningene som tidsbegrensning for ytelsene og aktivitetskrav til mottakerne vil også ha betydning for insentivene til arbeid.

Figur 2.2 viser noen gjennomsnittlige effektive skattesatser på arbeid ved overgang fra arbeidsledighet til fullt arbeid for de nordiske landene for 2011. Beregningene er gjort for henholdsvis en enslig forsørger med to barn og et par med to barn hvor den ene er hjemmeværende. Figuren viser at den effektive skattesatsen på arbeid kan bli betydelig. En enslig forsørger med to barn vil reelt skattlegges med om lag 90 pst. av brutto arbeidsinntekt når man inkluderer bortfall av dagpenger ved arbeidsledighet.

¹ Beregningene tar utgangspunkt i dagpenger ved arbeidsledighet i de ulike landene slik som beregnet i OECD Tax and Benefit 2011. Nivået på ytelsen er for første året i arbeidsledighet.

² Tar utgangspunkt i 67 pst. av gjennomsnittlig lønn i de ulike landene, både som grunnlag for beregning av ytelsen og som nivå på arbeidsinntekten i fullt arbeid.

³ Tar utgangspunkt i 100 pst. av gjennomsnittlig lønn i de ulike landene, både som grunnlag for beregningen av ytelsen og som nivå på arbeidsinntekten ved overgang til fullt arbeid. Ektefellen/samboeren antas å være hjemmeværende i begge tilfeller.

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

Miljøavgifter og omsettelige utslippskvoter bidrar til en riktigere prising av miljøskadelige aktiviteter og motiverer enkeltpersoner og bedrifter til mer miljøvennlig atferd. En lik avgift eller kvotepris på tvers av ulike sektorer vil sikre at nasjonale utslipp reduseres til lavest mulig kostnader for samfunnet. Miljøavgifter og salg av utslippskvoter til de som forurenser samsvarer dessuten med prinsippet om at forurenseren skal betale. Inntekter fra miljøavgifter og salg av utslippskvoter kan benyttes til å styrke velferdsordningene og fellesgodene eller til å redusere andre skatter og avgifter.

Skatt på bedrifter bør i første rekke rettes inn mot å sikre staten inntekter og ikke hindre sunn forretningsmessig atferd. En mest mulig konsekvent og ensartet skattlegging av alle reelle inntekter bidrar til at ressursbruken ikke påvirkes av for eksempel skattemotiverte investeringer. Overskuddet som beskattes, bør svare til faktisk verdiskaping. Dette gir samtidig et bredt skattegrunnlag, slik at skattesatsen kan holdes lav.

I bedrifts- og kapitalbeskatningen må det også legges vekt på forutsigbarhet. Manglende stabilitet kan påvirke bedriftenes investeringer på en uheldig måte og svekke verdiskapingen.

I næringer som utnytter naturressurser, kan det oppstå en ekstra avkastning i form av grunnrente. Det er viktig å sikre fellesskapet en høy andel av den ekstra avkastningen. Derfor er det en særskilt beskatning av overskuddet fra petroleumsvirksomheten og vannkraftanlegg. Petroleumsskattesystemet og Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) sikrer staten en stor andel av de høye inntektene på kontinentalsokkelen uten å hindre at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer blir gjennomført. SDØE virker som en kontantstrømskatt, men inntektene regnes ikke med som skatteinntekter.

Figur 2.3 sammenligner skatte- og avgiftsinntekter i prosent av bruttonasjonalproduktet (BNP) for ulike land og gir et grovt bilde av forskjeller i størrelsen på offentlig sektor mellom land. Figuren viser at Norge og de andre skandinaviske landene har et relativt høyt skatte- og avgiftsnivå. Det gjenspeiler blant annet godt utbygde offentlige velferdsordninger. Norge har en svært spesiell næringsstruktur med en betydelig verdiskaping i petroleumssektoren. Ved internasjonale sammenligninger er skattenivået i fastlandsøkonomien mest relevant for Norge. Til tross for at en vesentlig del av inntektene fra petroleumsvirksomheten tilfaller staten, er likevel skattenivået noe lavere enn i fastlandsøkonomien. Årsaken er at inntektene fra SDØE tilfaller staten direkte og derfor ikke skattlegges.

¹ Euro-området.

² Tall for OECD er fra 2010.

Kilde: OECD Revenue Statistics og Taxation Trends in the European Union.

Siden 1985 har inntektene fra skatter og avgifter i Norge ligget mellom 41 og 45 pst. av BNP, mens andelen har ligget mellom 44 og 48 pst. for Fastlands-Norge. I Sverige har andelen ligget mellom 45 og 53 pst., mens andelen i Danmark har ligget mellom 41 og 51 pst. av BNP. Det gjennomsnittlige skattenivået i OECD har i samme periode variert mellom 30 og 36 pst. av BNP.

Den økte mobiliteten av kapital, varer og tjenester innebærer at forskjeller i beskatning mellom land kan få økt betydning. Norge må ha gode generelle skatte- og avgiftsregler for å beholde og tiltrekke seg næringsvirksomhet og kapital. Lokaliseringsbeslutninger avhenger imidlertid av mer enn skatt. Politisk stabilitet, god infrastruktur, tilgang på godt kvalifisert arbeidskraft, godt fungerende finansielle markeder, eiendomsrett og et stabilt og forutsigbart regelverk betyr også mye for de samlede rammebetingelsene for næringsvirksomhet.

2.3 Direkte skatter

2.3.1 Inntektsskatt for personlige skattytere

Satsstruktur og skattegrunnlag

Inntektsskatten for personer beregnes på to ulike grunnlag. For det første betales en flat skatt på 28 pst. av alle skattepliktige inntekter (lønn inkludert skattepliktige naturalytelser, pensjon, næringsinntekt, skattepliktig aksjeinntekt og andre kapitalinntekter) fratrukket bunnfradrag (minstefradrag og personfradrag), fradragsberettigede tap og utgifter som gjeldsrenter mv. Det gis også enkelte andre fradrag i alminnelig inntekt. Den flate skattesatsen på et netto skattegrunnlag sikrer lik skatteverdi av alle fradrag og symmetri i kapitalbeskatningen, dvs. at inntekter (gevinster) og utgifter (tap) skattlegges med samme sats.

For det andre betales trygdeavgift og eventuell toppskatt av personinntekten, som består av brutto arbeids- og pensjonsinntekt, uten fradrag av noen art.

Personer med høy inntekt betaler en større andel av inntekten i skatt enn personer med lav inntekt. Denne progresjonen sikres gjennom bunnfradrag og toppskatt. Antall toppskattytere anslås til i overkant av 950 000 i 2013. Boks 2.2 viser hvordan marginal- og gjennomsnittsskatten stiger ved økende lønnsinntekt. Høyeste marginalskatt på lønn uten arbeidsgiveravgift er 47,8 pst. Dersom arbeidsgiveravgiften inkluderes, øker høyeste marginalskatt til 54,3 pst. Figur 2.4 viser at Norge ligger om lag i midtsjiktet når det gjelder høyeste marginalskatt på lønnsinntekt sammenlignet med noen utvalgte land i 2012.

Siden skattereformen i 2006 har det vært en viktig forutsetning i skattesystemet at de høyeste marginalskattesatsene på lønnsinntekt, aksjeinntekt og personinntekt fra næring skal være om lag like. Når forskjellen i marginalskattesatser på eierinntekt og lønnsinntekt er liten, er det lite lønnsomt å framstille faktisk arbeidsavkastning som aksjeinntekt for å få lavere skatt. Denne formen for inntektsskifting var et omfattende problem før 2006.

Kilde: OECD Tax database.

Boks 2.2 Beregning av skatt på lønnsinntekt

Marginalskatt er den skattesatsen som gjelder for den siste kronen skattyteren har tjent. Marginalskatten er med på å påvirke beslutninger om hvor mye han eller hun velger å jobbe. Dersom marginalskatten er høy, kan det svekke arbeidstakernes motivasjon til å øke arbeidsinnsatsen. Slike vridninger av arbeidstilbudet har uheldige samfunnsøkonomiske konsekvenser ved at ressursene utnyttes mindre effektivt. Jo høyere skattesatsene er, desto større blir disse vridningene.

Gjennomsnittsskatt er skatt som andel av den skattbare inntekten. I et skattesystem med bunnfradrag, andre fradrag og en progressiv satsstruktur vil marginalskatten alltid være høyere enn gjennomsnittsskatten på samme inntektsnivå, og de med høyest inntekt betaler størst andel av inntekten i skatt.

Figurene nedenfor viser henholdsvis marginalskatt og gjennomsnittsskatt på lønnsinntekt med 2013-regler.

Figur 2.5 viser at marginalskatten varierer med nivået på inntekten. Skatten er null opp til den såkalte frikortgrensen. Deretter betales trygdeavgift etter en opptrappingssats (25 pst.). Opptrappingssatsen benyttes inntil det lønner seg å betale trygdeavgift etter ordinær sats på 7,8 pst. av hele lønnsinntekten. Dersom lønnsinntekten overstiger summen av personfradraget og lønnsfradraget, begynner skattyter å betale skatt på alminnelig inntekt (28 pst.), noe som gir en marginalskatt på 35,8 pst. (0,078 + 0,28). Når minstefradraget (40 pst. av inntekten) overstiger lønnsfradraget, faller marginalskatten til 24,6 pst. (0,078 + 0,28 * (1 – 0,40)). Når skattyter har oppnådd maksimalt minstefradrag, stiger marginalskatten igjen til 35,8 pst. Fra innslagspunktene i toppskatten øker marginalskatten til henholdsvis 44,8 pst. i trinn 1 og 47,8 pst. i trinn 2.

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 2.6 viser at gjennomsnittsskatten stiger med inntekten, men for lønnsinntekter som overstiger summen av personfradraget og lønnsfradraget, er gjennomsnittsskatten vesentlig lavere enn marginalskatten.

Kilde: Finansdepartementet.

Skatt på pensjonsinntekt

Særlige skatteregler fører til at pensjonister og enkelte mottakere av trygdeytelser betaler mindre skatt enn lønnsmottakere. Trygdeavgiften på pensjon er lavere enn på lønn. Minstefradraget er på den annen side noe lavere for pensjonsinntekt enn for lønn.

Det gis et særskilt skattefradrag for pensjonsinntekt for AFP- og alderspensjonister som sikrer at det ikke betales skatt av en pensjon tilsvarende minstepensjon, og at det over dette nivået betales mindre skatt av pensjon enn av lønn. Skattefradraget nedtrappes mot pensjonsinntekt over minstepensjon, slik at differansen mellom skatt på pensjon og lønn blir mindre ettersom pensjonsinntekten stiger.

Uførepensjonister får et særfradrag for uførhet i alminnelig inntekt. Det gjelder videre en skattebegrensningsregel for uførepensjonister med mer enn 2/3 uføregrad og for mottakere av enkelte behovsprøvde ytelser, blant annet enslige forsørgere som mottar overgangsstønad. Regelen medfører at inntekt på om lag minstepensjonsnivå er skattefri. Inntekter over dette, inkludert et formuestillegg, skattlegges med en sats på 55 pst., slik at fordelen trappes ned inntil det lønner seg å bli skattlagt etter ordinære skatteregler. Stortinget har vedtatt at ny uføretrygd skal innføres fra 2015. Den nye uføretrygden skal skattlegges tilsvarende som lønnsinntekt, dvs. at særfradrag for uførhet og skattebegrensning for uføre avvikles.

Figur 2.7 viser beregnet skatt på pensjonsinntekt for henholdsvis enslige AFP-/alderspensjonister og enslige uførepensjonister med 2013-regler sammenlignet med skatt på lønnsinntekt for lønnstakere i klasse 1. Det er lagt til grunn at skattyterne ikke har andre inntekter enn henholdsvis lønn og pensjon, og at uførepensjonistene ikke har nettoformue over 200 000 kroner. Skattyterne har heller ingen andre fradrag enn standardfradrag. Skatten på en alderspensjon på 250 000 kroner vil ligge om lag 21 400 kroner under skatten på en tilsvarende lønnsinntekt.

¹ Det er forutsatt at skattyterne er enslige og lignes i klasse 1, at de kun har henholdsvis lønn og pensjon og ikke har fradrag utover standardfradrag.

Kilde: Finansdepartementet.

Skatt på aksjeinntekter til personer

Aksjeutbytte og -gevinster til personlige aksjonærer skattlegges etter aksjonærmodellen. Det innebærer at aksjeinntekter som overstiger et skjermingsfradrag, skattlegges som alminnelig inntekt på eierens hånd. Skjermingsfradraget beregnes i utgangspunktet som aksjens kostpris multiplisert med en skjermingsrente. Skjermingsrenten skal gjenspeile renten etter skatt på en sikker investering. Det er dermed avkastning utover det man kan oppnå ved en alternativ, risikofri plassering av kapitalen, som ilegges utbytteskatt.

Dersom inntektene fra aksjen er lavere enn skjermingsfradraget, legges ubenyttet skjermingsfradrag til skjermingsgrunnlaget for neste år. I praksis betyr dette at ubenyttet skjermingsfradrag framføres med rente. Ubenyttet skjermingsfradrag følger den enkelte aksje og kan ikke trekkes fra i inntekter fra andre aksjer.

Av praktiske hensyn er det eieren av aksjen den 31. desember som får skjermingsfradraget beregnet for det året. Ved salg av aksjen får selgeren trekke tidligere ubenyttet skjermingsfradrag fra eventuell gevinst. Ved tap trekkes hele tapet fra i alminnelig inntekt. Den nye eieren får beregnet nytt skjermingsfradrag tilsvarende den nye kostprisen multiplisert med skjermingsrenten.

Skatt på næringsinntekt

Eiere av enkeltpersonforetak skattlegges etter foretaksmodellen, mens deltakere i deltakerlignede selskap (ansvarlig selskap, kommandittselskap og andre) skattlegges etter deltakermodellen. Det prinsipielle utgangspunktet for begge disse modellene er det samme som for skattlegging av aksjeinntekter, nemlig at inntekter som ligger innenfor risikofri avkastning av den investerte kapitalen (slike inntekter tilsvarer skjermingsfradraget), kun skal skattlegges som alminnelig inntekt. Det har bidratt til stor grad av skattemessig likebehandling ved ulike måter å organisere virksomhet på.

Overskudd i deltakerlignede selskap skattlegges løpende som alminnelig inntekt hos deltakerne. I tillegg skattlegges utdelt selskapsoverskudd over skjermingsfradraget på nytt som alminnelig inntekt på personlige deltakeres hånd.

Inntekt fra enkeltpersonforetak utover skjermingsfradraget skattlegges som beregnet personinntekt, og ilegges toppskatt og trygdeavgift. Den beregnede personinntekten blir altså skattlagt løpende. Aksjeinntekt blir derimot skattlagt som alminnelig inntekt først ved utbytteutbetaling eller realisasjon. Denne forskjellen må ses i sammenheng med at enkeltpersonforetak ikke er egne rettssubjekter. En utdeling av midler vil derfor kun være overføring av midler innenfor eierens egen økonomi. Selvstendig næringsdrivende betaler en høyere trygdeavgift enn lønnstakere på personinntekten fra næring. På den annen side betaler ikke selvstendig næringsdrivende arbeidsgiveravgift på personinntekten. Samtidig har selvstendig næringsdrivende i en del tilfeller lavere sosiale ytelser enn lønnsmottakere. Næringsdrivende fiskere betaler trygdeavgift etter lav sats (som lønnstakere), men ilegges i tillegg en produktavgift.

2.3.2 Bedriftsbeskatning

Overskudd i selskap skattlegges som alminnelig inntekt med en flat skattesats på 28 pst. Satsen foreslås endret til 27 pst. fra 2014 jf. punkt 5.1. Underskudd kan framføres og trekkes fra mot senere overskudd. I bedriftsbeskatningen er det lagt særlig vekt på prinsippene om likebehandling av ulike investeringer, finansieringsformer og organisasjonsformer og symmetrisk behandling av inntekter (gevinster) og utgifter (tap). Dette tilsier blant annet at skattepliktig overskudd så langt som mulig skal fastsettes i samsvar med bedriftsøkonomisk overskudd. «Varige og betydelige» driftsmidler skal aktiveres i ulike saldogrupper og avskrives med satser som i prinsippet skal gjenspeile antatt årlig verdifall.

Fritaksmetoden innebærer at selskap i utgangspunktet fritas for beskatning av utbytte og gevinst på aksjer mv. Samtidig bortfaller fradragsretten for tilsvarende tap. Målet med fritaksmetoden er å unngå kjedebeskatning i selskapssektoren, dvs. at utbytter og gevinster skattlegges flere ganger for aksjer som eies av selskap.

Arbeidsgivere i både privat og offentlig sektor er pliktige til å betale arbeidsgiveravgift av lønnskostnader. Satsen for arbeidsgiveravgiften avhenger av hvor bedriften er lokalisert.

Figur 2.8 viser at den gjennomsnittlige formelle selskapsskattesatsen har blitt redusert betydelig de senere årene både i OECD-landene og i EU-landene. Denne utviklingen skyldes dels økt skattekonkurranse, men også et ønske om mer effektiv ressursbruk. Flere land har utvidet skattegrunnlagene i selskapsskatten og redusert skattesatsene. Norge var et av de første landene som gjennomførte en slik reform (1992-reformen).

¹ Uveide gjennomsnitt for EU og OECD. EU-tallene omfatter land som var medlemmer per 1. januar 2009 (EU-27).

Kilde: OECD, Eurostat og Finansdepartementet.

Den effektive beskatningen av selskap vil også avhenge av skattegrunnlaget. Effektiv gjennomsnittlig skattesats er betalt skatt som andel av selskapets reelle overskudd. Den er lavere enn den formelle skattesatsen hvis det er knyttet skattekreditter til investeringene, for eksempel gjennom sjenerøse avskrivningsmuligheter. Det er den effektive gjennomsnittlige skattesatsen som er mest relevant når et selskap ut fra skattemessige hensyn skal velge i hvilket land det skal investere. Den effektive marginale skattesatsen er mest relevant når et selskap skal velge størrelsen på investeringen.

Tabell 2.1 viser formelle skattesatser og beregnede effektive gjennomsnittlige og marginale skattesatser i noen utvalgte land i 2011. Effektive skattesatser beregnes med utgangspunkt i en tenkt investering med en gitt avkastning mv. og tar hensyn til både formell skattesats og sentrale deler av skattegrunnlaget (avskrivningssatser mv.). Effektiv gjennomsnittlig selskapsskattesats i Norge ligger om lag i midtsjiktet.

Selskapenes overskudd skattlegges også på eiernes hånd gjennom utbytte- og gevinstbeskatningen, jf. punkt 2.3.1. Figur 2.9 viser samlet marginalskatt på utbytte på selskapets og eiernes hånd i utvalgte land i 2012.

Kilde: OECD

Petroleumsbeskatning

Det er en betydelig meravkastning (grunnrente) ved utvinning av olje og gass. Det er derfor innført en særskatt for inntekter fra petroleumsutvinning i tillegg til den ordinære overskuddsskatten. I 2013 var særskattesatsen i petroleumssektoren 50 pst.

Petroleumsbeskatningen bygger i utgangspunktet på reglene for den ordinære bedriftsbeskatningen. Imidlertid bestemmes skattegrunnlaget for inntekter fra salg av råolje ved hjelp av administrativt fastsatte normpriser. Det gis fradrag for alle relevante driftskostnader, og letekostnader kan utgiftsføres direkte. Det trekkes fra en såkalt friinntekt i det ordinære skattegrunnlaget for å komme fram til særskattegrunnlaget. Dersom selskapet går med underskudd, kan underskuddet og ubenyttet friinntekt framføres med et rentetillegg. Dersom et selskap aldri får tilstrekkelig skattemessig overskudd, vil staten refundere skatteverdien av underskuddet ved opphør av virksomheten på norsk sokkel. Systemet er dermed utformet slik at selskapene har full sikkerhet for å få utnyttet skattefradragene. Sikre framtidige skattefradrag skal verdsettes med en risikofri rente etter ordinær skatt. I et helt nøytralt skattesystem skal inntekter og kostnader ha like skattevilkår. I dagens petroleumsskatt er verdien av investeringsfradragene (avskriving, friinntekt og rentefradrag) høyere enn investeringskostnaden, jf. Prop. 150 LS (2012 – 2013) punkt 5.4. Investeringsfradragene er dermed for sjenerøse sammenlignet med en nøytral petroleumsskatt, jf. vedlegg 1 punkt 4.

SDØE, hvor staten deltar finansielt direkte i lisenser, er også en viktig del av statens inntekter fra sokkelen. SDØE har samme egenskaper som en kontantstrømskatt, der staten løpende dekker sin andel av investeringer og driftskostnader og får den samme andelen av inntektene.

Figur 2.10 viser sammensetningen av statens inntekter fra petroleumsvirksomheten. Økte oljepriser vil, alt annet likt, slå ut i større overskudd i oljeselskapene og dermed økte inntekter for Norge. Tilsvarende vil statens inntekter fra petroleumsnæringen falle betydelig i perioder med lave priser. Over tid har også inntektene vokst som følge av økt produksjon.

Kilde: Finansdepartementet.

Kraftverksbeskatning

Overskuddet i kraftforetak skattelegges som alminnelig inntekt på samme måte som i andre foretak. Det beregnes i tillegg en skatt til staten på grunnrenten i vannkraftverk. I 2013 var grunnrenteskatten 30 pst. Grunnrenten beregnes som en normert markedsverdi av kraftproduksjonen (faktisk produksjon multiplisert med spotmarkedspriser) fratrukket driftsutgifter, avskrivninger samt friinntekt. Friinntekten beregnes som den risikofrie avkastningen av den nedskrevne verdien på driftsmidlene. Det er full sikkerhet for investeringsfradragene i grunnrenteskatten. Negativ grunnrenteinntekt i et kraftverk kan samordnes med positiv grunnrenteinntekt i andre kraftverk i samme skattekonsern. Videre utbetales eventuell negativ grunnrenteinntekt etter samordning mellom kraftverk. Risikofri rente er dermed tilstrekkelig for å skjerme alternativavkastningen og sikre at grunnrenteskatten ikke gjør lønnsomme prosjekter ulønnsomme etter skatt.

Kraftforetakene ilegges også en naturressursskatt (betales til kommune og fylkeskommune) på 1,3 øre per kWh. Naturressursskatt kan trekkes fra i selskapets skatt på alminnelig inntekt. I tillegg betaler kraftprodusentene konsesjonsavgift og (vanligvis) eiendomsskatt til vertskommunene samt at de må avstå konsesjonskraft.

Rederibeskatning

Rederibeskattede selskap har fra og med inntektsåret 2007 skattefritak for skipsfartsinntekter og betaler kun en tonnasjeskatt. Tonnasjeskatten er en årlig avgift som beregnes på grunnlag av skipenes nettotonnasje, og satsen varierer med ulike tonnasjeintervaller. Satsen kan reduseres for skip mv. som tilfredsstiller miljøkrav fastsatt av Sjøfartsdirektoratet.

2.3.3 Skatt på kapitalbeholdning

Formuesskatt

Personlige skattytere betaler formuesskatt på 1,1 pst. av skattepliktig nettoformue, dvs. bruttoformue fratrukket gjeld, over et bunnfradrag på 870 000 kroner i 2013. Ektefeller får hvert sitt bunnfradrag. Formuesskatten spiller en viktig rolle i fordelingspolitikken. Den utgjør et supplement til inntektsbeskatningen og sikrer at skattesystemet for personer samlet sett virker mer progressivt. Figur 2.11 illustrerer dette. Uten formuesskatt ville skattesystemet vært regressivt for de med aller høyest inntekt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Den skattemessige verdien av formueseiendelene er i utgangspunktet lik markedsverdi. Bolig og annen fast eiendom verdsettes imidlertid betydelig lavere enn markedsverdi. Næringseiendom utenom kraftverk, jordbruk og skogbruk formuesverdsettes i gjennomsnitt til om lag 50 pst. av markedsverdi i 2013. For primærbolig (boligen en bor i) er ligningsverdien i gjennomsnitt 25 pst. av markedsverdi, mens den er 50 pst. for sekundærboliger (boliger utover primærboligen som ikke er nærings- eller fritidseiendom). En sikkerhetsventil skal sikre at ingen primærboliger eller fritidseiendommer får høyere ligningsverdi enn 30 pst. av markedsverdi som kan dokumenteres av skattyter. For næringseiendom og sekundærboliger er sikkerhetsventilen 60 pst.

Andelen personer som betaler formuesskatt, er redusert de siste årene som følge av økt bunnfradrag, men gjennomsnittlig skattebeløp blant de som betaler formueskatt, er økt. Det anslås at om lag 15 pst. av skattyterne betaler formuesskatt i 2013, jf. figur 2.12.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Arveavgift

I utgangspunktet ilegges all arv arveavgift. Midler som mottas som arv eller gave fra ektefelle eller samboer, er fritatt for avgift. Også arv og gave til juridisk person med allmennyttig formål er unntatt avgiftsplikt. Gaver til personer som er nærmeste arving etter loven eller tilgodesett i testament, eller slektninger i rett nedstigende linje av disse, samt ektefeller eller samboere til slike personer, blir ilagt arveavgift. Gaver innenfor et årlig fribeløp tilsvarende et halvt grunnbeløp i folketrygden er med visse unntak avgiftsfrie. I tillegg er det fribeløp for arv og gaver inntil 470 000 kroner. Ved arv og gaver til arvelaterens/giverens barn, fosterbarn – herunder stebarn som arvelateren/giveren har oppfostret – og foreldre, er avgiften 6 pst. på arv/gave mellom 470 000 kroner og 800 000 kroner og 10 pst. på det overskytende. De samme innslagspunktene gjelder for andre arvinger/gavemottakere, men avgiftssatsene er henholdsvis 8 pst. og 15 pst.

Arveavgiften kan ses på som en lempelig erstatning for manglende inntekts- og gevinstbeskatning. Det er ikke ordinær inntektsskatt på arv og gaver for mottaker, og arv og gave anses heller ikke som realisasjon som gir grunnlag for eventuell gevinstbeskatning av bo eller giver.

Blant mottakere av arv og gaver er det gruppene med høyest inntekt og høyest formue som mottar størst verdier, og som betaler mest arveavgift. I 2011 ble om lag 40 pst. av arveavgiften betalt av tidelen av befolkningen med høyest formue. Tidelen med høyest inntekt betalte om lag 26 pst. av arveavgiften. Arveavgiften forsterker slik sett fordelingsegenskapene til skattesystemet.

Eiendomsskatt

Det er opp til den enkelte kommune om den innfører eiendomsskatt. Inntektene fra eiendomsskatten tilfaller i sin helhet kommunen. Eiendomsskattesatsen skal være mellom 2 og 7 promille av takstgrunnlaget, som skal fastsettes ved taksering hvert 10. år. Ved taksering av bolig kan kommunene velge å bruke formuesgrunnlagene fra eiendomsskatteåret 2014. Kommunene kan velge om de vil bruke reduksjonsfaktor ved verdsetting av eiendommene. For bolig og fritidseiendom kan de også bruke et bunnfradrag for å redusere takstgrunnlaget. For eiendomsskatt på kraftverk gjelder egne takseringsregler som baserer seg på verdien av produksjonen innenfor en minimums- og maksimumsgrense.

I 2012 hadde 324 av 429 kommuner innført eiendomsskatt i en eller annen form, hvorav 196 hadde eiendomsskatt på bolig i hele eller deler av kommunen. Kommunenes samlede inntekter fra eiendomsskatten var om lag 8,1 mrd. kroner i 2012. Boks 2.3 gir en oversikt over inntekter fra skatt på eiendom i OECD-landene.

Boks 2.3 Inntekter fra skatt på eiendom i OECD-landene

OECDs skattestatistikk gir oversikt over inntektene fra ulike skattearter. Skatt på eiendom omfatter skatter som berører bruken, eierskapet og overføringen av eiendom. Gevinstbeskatning omfattes ikke. For Norge vil både kommunal eiendomsskatt, formuesskatt, arveavgift og dokumentavgift omfattes.

For enkelte land kan det være forskjell mellom brutto- og nettoskatten på eiendom. Det gjelder for eksempel i USA hvor mange skattytere kan fradragsføre innbetalt lokal eiendomsskatt før inntektsskatten beregnes. OECD-tallene er basert på uveide gjennomsnitt av bruttoskattene.

Figur 2.13 viser at inntektene fra skatt på eiendom gjennomgående er relativt lave. Norge får kun 2,9 pst. av skatteinntektene fra eiendom, og ligger godt under OECD-gjennomsnittet. Dette anslaget inkluderer de samlede inntektene fra formuesskatt og arveavgift mv. og omfatter dermed også skatt på andre formuesobjekter som aksjer mv. Den faktiske skatten på fast eiendom utgjør trolig under 2 pst. av de samlede skatteinntektene. I tillegg skiller Norge seg ut internasjonalt ved det ubegrensede fradraget for gjeldsrenter.

Kilde: OECD Revenue Statistics.

2.4 Indirekte skatter

2.4.1 Merverdiavgiften

Merverdiavgiften er en generell avgift på innenlands forbruk av varer og tjenester, og har som formål å skaffe inntekter til staten. Merverdiavgiften oppkreves og innbetales av avgiftspliktige næringsdrivende.

Når merverdiavgiftssystemet er utformet generelt for alle varer og tjenester og med én sats, vil avgiften ikke påvirke sammensetningen av forbruket. Når avgiften bare legges på sluttforbruk, gir den heller ikke tilpasninger i produksjonen. Utformet på en slik måte vil merverdiavgiften også kunne innkreves på en enkel måte og medføre relativt lave administrative kostnader for de næringsdrivende.

Selv om dagens merverdiavgift i utgangspunktet er en generell avgift på forbruk, er det flere unntak, fritak og reduserte satser. Flere tjenester står utenfor merverdiavgiftssystemet, blant annet finansielle tjenester, helsetjenester og undervisning. Dette innebærer at det ikke er merverdiavgift på disse tjenestene, og foretakene som produserer tjenestene får ikke fradrag for merverdiavgift på varer og tjenester som de anskaffer til unntatt virksomhet.

Den generelle merverdiavgiftssatsen på 25 pst. er den samme som i blant annet Danmark og Sverige. Inntektene fra merverdiavgiften som andel av BNP er høyere i Norge enn gjennomsnittet for OECD-landene, men noe lavere enn i Danmark og Sverige.

2.4.2 Særavgifter

Særavgiftene skal finansiere offentlige utgifter, men brukes også som virkemiddel for å prise samfunnsøkonomiske kostnader knyttet til bruk av helse- og miljøskadelige produkter.

Særavgifter på enkelte produkter vil, i motsetning til generelle forbruksavgifter, vri forbruket bort fra avgiftsbelagte produkter. Særavgifter er dermed et egnet virkemiddel for å redusere samfunnsøkonomiske kostnader ved produkter som er skadelige for miljø eller helse. Enkelte særavgifter er rent fiskalt begrunnet, dvs. at målet er å skaffe staten inntekter til å finansiere offentlige utgifter. Eksempler på slike avgifter er dokumentavgiften på omsetning av fast eiendom og omregistreringsavgiften på motorvogner og tilhengere. Andre avgifter kan ha en fiskal begrunnelse, men tillegges også miljøformål. Dette gjelder blant annet engangsavgiften på biler og avgiften på elektrisk kraft.

Avgiftenes formål er av betydning for hvordan avgiften utformes. For å begrense de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning bør fiskale avgifter ikke legges på produserte innsatsvarer. Miljøavgifter som skal prise et miljøproblem, bør derimot utformes slik at de omfatter alle kilder til miljøproblemet og med samme avgiftssats.

Miljøavgifter

Norges første avgift med miljøformål var avgiften på svovelinnholdet i mineralolje, som ble innført i 1970. Først mot slutten av 1980- og begynnelsen av 1990-årene ble bruken av miljøavgifter mer omfattende. Det har senere blitt innført miljøavgifter på flere områder.

Miljøavgifter gjør at markedsprisene i større grad inkluderer samfunnets kostnader ved miljøskadelige aktiviteter. Det bidrar til å redusere de miljøskadelige aktivitetene. Inntektene fra miljøavgifter kan benyttes til å redusere andre vridende skatter.

Bruk av miljøavgifter er i tråd med prinsippet om at forurenser skal betale. Dette prinsippet innebærer at den som bruker miljøgoder, også skal betale kostnadene ved den miljøskadelige aktiviteten.

Kostnaden ved å redusere utslipp fra miljøskadelig aktivitet kan variere mellom ulike sektorer i økonomien, og myndighetene har ikke full informasjon om hvor store disse kostnadene er for ulike bedrifter og husholdninger.

En riktig utformet miljøavgift vil omfatte alle utslipp i alle deler av økonomien med én felles sats. Det legger til rette for desentraliserte beslutninger som gir miljøgevinst til lavest mulig samfunnsøkonomisk kostnad. Kvoter er et annet sektorovergripende virkemiddel som kan virke på tilsvarende måte som miljøavgifter. Kvoter og avgifter er nærmere omtalt i boks 2.4.

Når miljøavgifter virker etter hensikten, bidrar de til å redusere miljøskadelig aktivitet. Dette gjør igjen at inntektene til staten reduseres. Dette kan forklare deler av fallet i inntekter fra miljøavgifter de senere årene. Erstattes miljøavgifter med utslippskvoter som ikke selges (såkalte gratiskvoter), bidrar dette til ytterligere fall i inntektene. Reduserte inntekter fra miljøavgifter kan innebære at andre skatter og avgifter må økes for å opprettholde nivået på skatteinntektene. Norge ligger imidlertid fortsatt relativt høyt når vi sammenligner inntekter fra miljøavgifter i ulike land, jf. figur 2.14.

¹ Vektet gjennomsnitt.

Kilde: Finansdepartementet og OECD.

Det kan være flere grunner til at miljøavgifter eller kvotesystemer ikke er kostnadseffektivt utformet. Ofte skyldes det et ønske om å skjerme bestemte grupper eller næringer. Marginalkostnaden ved utslipp av klimagasser i ulike sektorer i Norge er vist i figur 2.15. Ulike priser på miljøskadelige utslipp øker de samlede kostnadene ved å redusere nasjonale utslipp.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

I tillegg til rene miljøavgifter er det avgifter på energibruk. Avgiften på elektrisk kraft er fiskalt begrunnet, men skal også bidra til å begrense forbruket av elektrisk kraft. I 2000 ble det innført en grunnavgift på mineralolje som skulle hindre en miljømessig uheldig overgang fra bruk av elektrisk kraft til bruk av mineraloljer til oppvarming.

I tillegg til miljø- og energiavgifter er det andre avgifter som er fiskalt begrunnet, men som også tillegges miljøformål. Dette gjelder for eksempel engangsavgiften på motorvogner, som blant annet er differensiert etter CO₂- og NO_X-utslipp. Avgifter på drivstoff og kjøretøy utgjør en stor andel av de miljørelaterte avgiftene.

Helse- og sosialrelaterte avgifter

Forbruk av andre goder enn miljøgoder kan også medføre kostnader for samfunnet som ikke gjenspeiles i markedsprisene. Forbruk av alkohol og tobakk er eksempler på dette. Avgiftene på alkohol og tobakk gir staten inntekter, men bidrar også til at prisene på disse produktene i større grad inkluderer kostnadene bruken medfører for samfunnet. Disse kostnadene er knyttet til helseutgiftene som dekkes av fellesskapet, og ulempene ved at røyking og alkoholforbruk kan ha negative virkninger for andre enn de som bruker varene.

I tillegg er det kostnader knyttet til at forbrukere selv ikke tar tilstrekkelig hensyn til de langsiktige virkningene av forbruket sitt, eller at de ignorerer uheldige virkninger. Avgiften på sjokolade- og sukkervarer og på alkoholfrie drikkevarer har også blitt begrunnet ut fra helsemessige hensyn. Et høyt avgiftsnivå på forbruksvarer kan øke omfanget av grensehandel, smugling og hjemmebrenning av alkohol. Helseeffektene ved avgiftsleggingen må vurderes opp mot de samfunnsmessige kostnadene ved slike aktiviteter.

2.4.3 Toll

Toll har til formål å beskytte innenlandske produsenter mot konkurranse fra utlandet. Importtoll fører normalt til dyrere varer for forbrukerne og økte produksjonskostnader for næringslivet. Videre vil toll redusere omfanget av handel og bidra til at ulike lands relative fortrinn i produksjon av varer og tjenester ikke blir utnyttet fullt ut. Handel med varer og tjenester har åpnet for å utnytte Norges konkurransefortrinn. Norge er i dag et av landene i verden med minst tollbeskyttelse for industrivarer. Av industrivarene er bare enkelte klær og tekstiler ilagt toll.

Tollbeskyttelse på landbruksvarer står sentralt i norsk landbrukspolitikk. Importvernet bidrar blant annet til å sikre omsetning av norske landbruksvarer til priser fastsatt i jordbruksavtalen. Tollbeskyttelsen er en viktig del av den samlede støtten til norsk jordbruk og utgjør en overveiende del av skjermingsstøtten. Tollsatsene for landbruksvarer varierer sterkt, avhengig av beskyttelsesbehovet.

Det er fastsatt maksimale tollsatser gjennom internasjonale avtaler. Gjennom flere forhandlingsrunder i GATT/WTO1 har Norge forpliktet seg til å redusere tollsatsene, sist ved WTO-avtalen i 1994. Foruten en viss nedtrapping av toll på industrivarer medførte WTO-avtalen forpliktelser med hensyn til markedsadgang, internstøtte og eksportstøtte for landbruksvarer.

I likhet med andre industriland gir Norge tollpreferanser til utviklingsland gjennom GSP-ordningen (Generalized System of Preferences). Ordningen går ut på at de enkelte industrilandene gir utviklingslandene bedre markedsadgang på sine varer. GSP er en ensidig ordning, og den kan i prinsippet trekkes tilbake eller endres.

2.5 Gebyrer og sektoravgifter

Regjeringen fastsatte i 2006 tverrgående retningslinjer for gebyr- og avgiftsfinansiering av statlige myndighetshandlinger. Gebyrer skal dekke kostnaden ved statlige myndighetshandlinger som retter seg mot en bestemt bruker, mens sektoravgifter normalt har til hensikt helt eller delvis å finansiere fellesgoder for en avgrenset næring eller gruppe. Retningslinjene fikk umiddelbar effekt for eventuell innføring av nye gebyrer og sektoravgifter ved at bruk av finansieringsformen må ha en saklig begrunnelse. For eksisterende ordninger ble det lagt opp til gradvis tilpasning. Endringer av grunnlag eller sats for overprisede statlige gebyrer og alle endringer i sektoravgifter regnes som en del av skatte- og avgiftsopplegget.

I perioden 2007 til 2013 er overprisede gebyrer redusert med til sammen knapt 1,3 mrd. kroner i 2014-priser. Blant annet er passgebyrene, tinglysingsgebyrene, gebyrene for tvangsforretninger og for tollkredittdeklarasjoner satt ned. I tillegg til provenytapet fra gebyrreduksjoner kommer avvikling eller nedsetting av sektoravgifter. For eksempel er kystavgiften og avgifter i matforvaltning avviklet. Det er også ryddet opp i ulike finansieringsordninger. Flere ordninger som tidligere ble betegnet som gebyrer eller refusjoner, er nå synliggjort i statsbudsjettet som sektoravgifter.

Oppryddingen i overprisede statlige gebyrer og sektoravgifter er ikke fullført, og regjeringen foreslår derfor flere nye tiltak i 2014, jf. omtale i kapittel 9.

2.6 Fordelingsvirkninger av skatte- og avgiftssystemet

2.6.1 Inntektsfordelingen i Norge

Fordeling av inntekt

Det er ingen enkelt indikator som gir all ønsket informasjon om fordelingen av inntekt, verken over tid, mellom grupper eller mellom land. Gini-koeffisienten er et mye benyttet mål på graden av inntektsulikhet i et land. Dersom alle har like inntekter, vil Gini-koeffisienten være lik 0, mens den vil være 1 dersom én person eller husholdning har all inntekt i samfunnet. Inntektsbegrepet som benyttes, omfatter samlet husholdningsinntekt etter skatt og overføringer. Inntektene justeres for bedre å kunne sammenligne inntektene og forbruksmulighetene til personer som tilhører husholdninger med ulik størrelse og forsørgeransvar. Metoden for å justere inntekten til en såkalt ekvivalent inntekt er beskrevet i boks 2.5.

Målt ved utviklingen i Gini-koeffisienten har inntektsulikheten i Norge vært relativt stabil de siste 25 årene, jf. figur 2.16. Dette er særlig slående når en ser på inntekter utenom aksjeutbytte. En svak tendens til økende ulikhet ser ut til å ha stoppet opp eller snudd i perioden etter 2005. De relativt store svingningene i Gini-koeffisienten basert på registrert samlet inntekt må ses i sammenheng med at kapitalinntektene i større grad ble synliggjort i statistikken etter skattereformen i 1992. Den store endringen rundt 2005 har sammenheng med at skatteytere tok ut ekstra mye utbytte før innføringen av utbytteskatt i 2006.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 2.17 viser inntektsfordelingen målt ved Gini-koeffisienten i de fleste europeiske land i 2010. Ifølge disse beregningene fra Eurostat var Norge det landet i Europa med den jevneste inntektsfordelingen i 2010. Hellas, Spania, Portugal, Latvia og Bulgaria er blant landene med de største økonomiske forskjellene.

Kilde: Eurostat.

Vedvarende lavinntekt

I analyser av inntektsfordelingen er utbredelsen av og utviklingen i lavinntekt relevant. OECD definerer lavinntekt som inntekt under 50 pst. av medianinntekten, mens EU setter lavinntektsgrensen ved 60 pst. av medianinntekten. Det er også enkelte andre forskjeller mellom EU- og OECD-målene, jf. boks 2.5. Forekomsten av årlig lavinntekt er liten i Norge og de andre skandinaviske landene sammenlignet med andre land.

For å unngå at tallene påvirkes for mye av personer som har lav inntekt kun i en kort periode, benyttes indikatoren vedvarende lavinntekt, her definert som gjennomsnittsinntekt over en treårsperiode. Figur 2.18 viser at EUs og OECDs mål på vedvarende lavinntekt gir både ulike nivåer og ulik utvikling over tid når de benyttes på norske data. Ifølge EUs definisjon har andelen med vedvarende lavinntekt vært relativt stabil på om lag 8 pst. siden slutten av 1990-årene, mens den har økt fra 2 pst. til vel 3 pst. ifølge OECDs definisjon.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Sammensetningen av gruppen med vedvarende lavinntekt har endret seg over tid. Endrede familiemønstre med flere enslige forsørgere og aleneboende har bidratt til dette. Opptrapping av minstepensjonen har bidratt til at færre eldre har lavinntekt, og høy innvandring har bidratt til å holde antallet husholdninger med lavinntekt oppe. Innvandrere og norskfødte barn av innvandrere er overrepresentert i gruppen med vedvarende lavinntekt. Med EU-målet utgjør enslige eldre den største enkeltgruppen med vedvarende lavinntekt i treårsperioden fra 2008 til 2010, mens barnefamilier utgjør den største gruppen ved bruk av OECD-målet.

Fordeling over livsløpet

Analyser over en treårsperiode kan overdrive omfanget av reell lavinntekt og inntektsulikhet. Over tid vil inntektene være jevnere fordelt. Særlig i den nederste delen av inntektsfordelingen vil det kunne være mange personer som reelt sett ikke tilhører lavinntektsgrupper, men som likevel blir plassert der når man ser på korte tidsperioder. For de aller fleste vil inntekten variere en del over livsløpet, jf. illustrasjon i figur 2.19. Fordelingsanalyser basert på livsinntekt kan derfor være et nyttig supplement til tradisjonelle ettårsanalyser.

Finansdepartementet har i samarbeid med Statistisk sentralbyrå utviklet en modell for å analysere inntektsfordelingen over hele livsløp. Modellen konstruerer fiktive livsløp for utvikling i inntekt, formue mv. for om lag 7 500 personer basert på norske data for om lag 386 000 personer. Dermed kan det gjennomføres analyser av fordeling med utgangspunkt i livsløpsinntektene.

Kilde: Finansdepartementet.

Beregninger viser at Gini-koeffisienten faller fra 0,294 basert på årlig inntekt til 0,154 basert på livsløpet. Dette er en nedgang på om lag 48 pst. Nedgangen skyldes at man har tatt gjennomsnittet over alle inntektene i et livsløp, slik at enkeltår med veldig høy eller veldig lav inntekt blir glattet ut. Utslagene er enda større for lavinntektsmålene. Kun 0,1 pst. har en livsløpsinntekt som er lavere enn 50 pst. av medianinntekten, mens om lag 10 pst. av befolkningen har årsinntekt som er under 50 pst. av medianen.

2.6.2 Betydningen av skatte- og avgiftssystemet for fordelingen

Personskattenes betydning for inntektsfordelingen

Høy yrkesdeltakelse og lav arbeidsledighet bidrar til at Norge har små inntektsforskjeller allerede før det tas hensyn til omfordelingen som finner sted gjennom skatter og overføringer, jf. figur 2.20. Dette må ses i sammenheng med sentraliserte lønnsforhandlinger og at et godt, offentlig finansiert utdanningstilbud og et bredt utbygd studiefinansieringssystem bidrar til å redusere inntektsforskjellene og betydningen av foreldrenes inntekt for barnas inntekt.

Kilde: OECD.

Videre er omfordelingen gjennom skatter og overføringsordninger betydelig i Norge, jf. figur 2.21. Viktige offentlige overføringsordninger forsikrer mot bortfall av inntekt ved sykdom, uførhet, høy alder og tap av arbeid. Disse ordningene reduserer Gini-koeffisienten med om lag 30 pst. i Norge. Sett under ett reduserer offentlige overføringer og skatter Gini-koeffisienten med over 40 pst. i Norge. Skattesystemets viktigste bidrag til omfordeling er dermed å finansiere velferdstjenester og ordninger for sikring av inntekt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Skattesystemet bidrar samtidig til å omfordele finansieringsbyrden. Figur 2.22 viser gjennomsnittlig utliknet skatt som andel av bruttoinntekt for ulike inntektsgrupper. Progressiviteten i skattesystemet kommer tydelig fram ved at gjennomsnittlig skatt i prosent av inntekten stiger med inntektsnivået. De med aller høyest inntekt betalte i 2000 og 2005 prosentvis mindre i skatt enn andre høy- og mellominntektsgrupper. Dette har blitt endret, særlig etter innføringen av utbytteskatt i skattereformen i 2006. Samtidig har gjennomsnittlig skatteprosent blitt noe redusert for de ti prosentene av befolkningen med lavest inntekt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Avgiftenes betydning for inntektsfordelingen

Når en skal se på hvordan skatte- og avgiftssystemet påvirker husholdningenes forbruksmuligheter og velferd, kan det være relevant å ta hensyn til at også avgifter påvirker forbruksmulighetene. Slike beregninger utføres på Statistisk sentralbyrås modeller LOTTE-Skatt og LOTTE-Konsum.

I figur 2.23 er alle personer i befolkningen rangert etter ekvivalent inntekt (jf. boks 2.5) og rangert etter stigende inntekt i ti like store grupper (inntektsdesiler). Tilsvarende er alle personer tilordnet en andel av husholdningenes innbetalte skatter og avgifter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Figuren viser at personer med lave forbruksmuligheter har lavere skatte- og avgiftsbelastning enn personer med høye forbruksmuligheter. Samtidig bidrar avgiftene til å svekke progressiviteten i skatte- og avgiftssystemet. Dette skyldes delvis at beregningene tar utgangspunkt i husholdningenes bruttoinntekt. Personer med høy bruttoinntekt betaler en større andel av bruttoinntekten i skatt enn personer med lav bruttoinntekt og har dermed en mindre andel av inntekten disponibel til forbruk. Det er inntekten etter skatt (og sparing) som kan forbrukes og belastes med avgifter. For en person med høy bruttoinntekt vil dermed avgiftene utgjøre en mindre andel av bruttoinntekten enn for en person med lav bruttoinntekt. Dersom beregningene var basert på inntekt etter skatt (disponibel inntekt), ville avgiftsbelastningen fordelt seg forholdsvis likt i de ulike inntektsgruppene.

Skattesystemets omfordelende effekt 2005 – 2013

I rapporten «Skattesystemets omfordelende effekt 2005 – 2013»2 har Statistisk sentralbyrå (SSB) analysert inntekts- og formuesskattens omfordelende effekt i perioden 2005 – 2013. Det er betydelige metodiske utfordringer med å sammenligne to skattesystemer som ligger så langt fra hverandre i tid som 2005 og 2013. Det er særlig krevende å skille virkninger av skatteendringer fra forhold som ikke har med beskatningen å gjøre, blant annet demografiske forhold og økonomiske konjunkturer. SSBs analyse forsøker å håndtere disse utfordringene.

Figur 2.24 viser hvordan skatten for ulike inntektsgrupper endres av å erstatte skattesystemet som gjaldt i 2005 med dagens skattesystem. I figuren er alle personer rangert etter størrelsen på inntekten og delt i ti like store grupper. Inntekten består av alle bruttoinntekter, inkl. overføringer, og er justert for husholdningenes størrelse og forsørgeransvar som beskrevet i boks 2.5. Figuren viser at dagens skatteregler er mer omfordelende enn 2005-reglene. Dette skyldes i stor grad økt skatt for høyinntektsgruppene, særlig tidelen med høyest inntekt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Tabell 2.3 viser endring i skatt for ulike inntektsgrupper. I denne tabellen beregnes endring i skatt basert på den enkeltes individuelle inntekt (ikke ekvivalentinntekt).3 Skatte- og avgiftsnivået er økt fra 2005. Dette viser seg også i at gjennomsnittlig skatt per person har økt med 1 475 kroner. Likevel viser tabellen at personer med en bruttoinntekt under 300 000 kroner i gjennomsnitt har fått lavere skatt over perioden. Personer med over 2 mill. kroner i bruttoinntekt har derimot fått en kraftig skatteskjerpelse i gjennomsnitt. En vesentlig del av skjerpelsen skyldes utbytteskatt, men også skjerpelser i formuesskatten har hatt betydning.

Statistisk sentralbyrå benytter i sin analyse en rekke ulike metoder og indikatorer for å se på hvordan omfordelingen gjennom skattesystemet har endret seg over perioden. Valg av metode ser ikke ut til å påvirke hovedbildet i særlig grad, slik at resultatet kan sies å være robust. Det er særlig utbytteskatten i forbindelse med skattereformen 2006 og endringene i formuesskatten som har bidratt til økt omfordeling i perioden 2005 – 2013. Økte minstefradrag i perioden har derimot i liten grad påvirket skattesystemets omfordelende effekt. Reduserte toppskattesatser i 2006 bidro isolert sett til at skattesystemet ble mindre omfordelende, men dette ble mer enn oppveid av at det ble innført utbytteskatt.

2.7 Anslag på skatteutgifter og skattesanksjoner

Skatte- og avgiftssystemet benyttes av og til som virkemiddel for å nå politiske mål som går utover hovedmålene nevnt i punkt 2.1. Det gir seg utslag i unntak og særordninger som reduserer inntektene til staten, og som følgelig innebærer en støtte til enkelte grupper og aktiviteter. Den beregnede støtten kalles skattesubsidier eller skatteutgifter. Eksempler er særordninger for enslige forsørgere og for næringsdrivende i jordbruket og industrien. Tilsvarende kan det i skatte- og avgiftssystemet finnes skattesanksjoner, det vil si at det i noen tilfeller ilegges en skatt eller avgift som er høyere enn det som følger av et generelt og ensartet regelverk. Også slik ekstrabeskatning er et uttrykk for politiske prioriteringer. Et eksempel er fiskale avgifter på produktinnsats i næringsvirksomhet.

I motsetning til tilsvarende tiltak over budsjettets utgiftsside vedtar ikke Stortinget nivået på skatteutgifter og -sanksjoner i de årlige budsjettene. Dette avsnittet er derfor ment å gi supplerende informasjon om de ulike tiltakene og virkemidlene som er innarbeidet i gjeldende skatte- og avgiftsregler. Oversikten er ikke fullstendig. Vedlegg 1 gir en detaljert oversikt over departementets beregninger av skatteutgifter og skattesanksjoner samt en nærmere analyse av skatteutgifter.

Størrelsen på skatteutgifter og skattesanksjoner avhenger av hvordan referansesystemet defineres. I utgangspunktet legges de generelle skatte- og avgiftsreglene til grunn. På noen områder legges hovedprinsipper for utformingen av skatte- og avgiftssystemet til grunn, slik disse er nedfelt i blant annet skattereformene i 1992 og i 2006. Dette gjelder for eksempel for avskrivningssatser, beskatning av bolig og enkelte avgifter. I likhet med de fleste andre land benytter departementet inntektstapsmetoden, det vil si at skatteutgiften settes lik skatteinntektene som det offentlige taper som følge av lempeligere regler enn det referansesystemet tilsier. Ved beregningene ser en bort fra atferdsendringer. Beregningene vil derfor i mange tilfeller ikke tilsvare et realistisk anslag på provenytapet av skatteutgiften.

Figur 2.25 viser hvordan netto skatteutgifter i 2013 fordeles på ulike områder. Som figuren viser, er den desidert største skatteutgiften knyttet til beskatningen av egen bolig og fritidseiendom. Denne utgjør om lag 34 pst. av de samlede skatteutgiftene.4 Skatteutgifter knyttet til finanskapital og pensjonssparing utgjør om lag 6 pst. av samlede skatteutgifter. Unntak i merverdiavgiftssystemet utgjør 23 pst., mens den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften og skatteutgifter på lønn og pensjon utgjør henholdsvis 9 og 8 pst.

Kilde: Finansdepartementet.

2.8 Metoder for provenyberegninger

Endringer i skatte- og avgiftsregelverket vil som regel påvirke statens inntekter fra skatter og avgifter. Virkningene på statens inntekter av endringer i skatte- og avgiftsregelverket omtales ofte som provenyvirkninger, til forskjell fra endringer i skatte- og avgiftsinntektene som skyldes andre utviklingstrekk, herunder de økonomiske konjunkturene. Et godt beslutningsgrunnlag må inneholde informasjon om hvilke provenyvirkninger forslag til endringer i skatte- og avgiftsregelverket har.

Finansdepartementet anslår provenyvirkninger av skatte- og avgiftsendringer ved hjelp av en rekke ulike metoder. Metodene varierer fra avanserte modeller til enkle anslag basert utelukkende på statistikk. Hvilken metode som brukes, avhenger av hvilke modeller som er utviklet, hvilke datagrunnlag som er tilgjengelige og hvilken tidsfrist beregningen gjøres under.

Finansdepartementet publiserte i mars 2013 rapporten Beregningskonvensjoner 2013.5 Rapporten beskriver beregningsmetodene som anvendes for å anslå provenyvirkninger av endringer i skatte- og avgiftsregelverket. Nedenfor gis en kort oppsummering av beregningsmetodene.

2.8.1 Referansesystem og referansealternativ

Referansesystem for skatte- og avgiftsreglene

Provenyvirkningene av endringer i skatte- og avgiftsreglene i budsjettåret beregnes i forhold til et referansesystem for skatte- og avgiftsregelverket. Referansesystemet er kjennetegnet ved at skatter og avgifter holdes reelt sett uendret fra året forut for budsjettåret. Det innebærer at grenser og verdisatser6 i skatte- og avgiftsregelverket justeres hvert år i takt med anslag for den relevante vekstfaktoren, for eksempel veksten i konsumpriser, lønninger, pensjoner eller formuesverdier.

Referansesystemet for skatt er basert på gjeldende skatteregler for inneværende år, hvor fradrag og inntektsgrenser i den generelle satsstrukturen i personbeskatningen i hovedsak er justert med anslått lønnsvekst. En skattyter som kun har standardfradrag og en vekst i både alminnelig inntekt og personinntekt som er identisk med anslått lønnsvekst, får da tilnærmet samme gjennomsnittlige inntektsskatt i referansesystemet som i inneværende år. Tilsvarende justeres bunnfradraget i formuesskatten i referansesystemet slik at en person med en formuessammensetning lik gjennomsnittet får samme formuesskatt i referansesystemet som i inneværende år, målt som andel av formuen. Særskilte fradrag og enkelte andre grenser i personbeskatningen justeres med anslått prisvekst.

I referansesystemet for særavgiftene justeres alle kvantumssatsene med anslått prisvekst (endring i konsumprisindeksen). Avgiftsbelastningen i referansesystemet blir dermed reelt sett uendret. Referansesystemet for merverdiavgiften baseres på gjeldende merverdiavgiftsregelverk.

Referansealternativ for skatte- og avgiftsinntektene

Provenyet som tilsvarer at alle skatter og avgifter holdes reelt sett uendret, omtales gjerne som referansealternativet for skatte- og avgiftsinntektene. Referansealternativet bestemmes av referansesystemet for skatte- og avgiftsregelverket og anslått utvikling i skatte- og avgiftsgrunnlagene. Framskrivningen av skatte- og avgiftsgrunnlagene bygger blant annet på anslag for den makroøkonomiske utviklingen.

2.8.2 Provenyberegninger uten atferdsvirkninger

Ved den enkleste formen for provenyberegning antas det at skatte- eller avgiftsendringen ikke endrer husholdningenes eller bedriftenes atferd. Provenyvirkningen gjenspeiler da kun den direkte virkningen på skatteinntektene. For eksempel beregnes provenyvirkningen av en satsendring som skattegrunnlaget multiplisert med endringen i skatte- eller avgiftssatsen.

Provenyberegninger som kun inkluderer direkte virkninger, vil i mange tilfeller være en god tilnærming til provenyvirkningen i budsjettåret som regelen endres. Dette gjelder i de tilfellene hvor det er liten grunn til å anta at endringen vil gi vesentlige atferdsendringer på kort sikt og hvor regelverksendringer i liten grad vil påvirke andre skattegrunnlag.

I enkelte tilfeller tar en hensyn til at endringer i ett skattegrunnlag vil påvirke et annet skattegrunnlag. Regelverksendringen vil da ha en indirekte virkning på det samlede skatteprovenyet gjennom et skattegrunnlag som ikke er direkte berørt av regelverksendringen. Slike provenyberegninger er mest aktuelle å bruke i de tilfeller hvor regelverksendringen vil kunne ha betydelig innvirkning på andre skattegrunnlag.

2.8.3 Provenyberegninger med atferdsvirkninger

Endringer i skatter, avgifter og enkelte offentlige utgifter kan ha betydning for offentlige finanser utover den umiddelbare, direkte budsjettvirkningen. Det skyldes at endringene kan påvirke bedriftenes og husholdningenes atferd. For eksempel vil en økning i en særavgift normalt føre til at prisen på varen øker, og at etterspørselen etter varen reduseres.

Det er rimelig å anta at det vil ta tid før endringer i beskatningen av arbeids- og trygdeinntekter vil slå ut i atferdsendringer som gir et varig endret arbeidstilbud. Mange har fast arbeidstid og kan derfor ikke endre arbeidstiden uten å finne seg ny jobb eller reforhandle eksisterende arbeidskontrakter. På denne bakgrunn vil som regel provenyvirkningen uten atferdsendringer være den mest relevante å innarbeide i budsjettet.

I en del tilfeller kan det imidlertid være relevant å legge til grunn atferdsvirkninger allerede første året. Generelt skjer finansielle tilpasninger forholdsvis raskt, mens realøkonomiske tilpasninger tar lengre tid. For eksempel ble utbyttene mer enn halvert fra 2000 til 2001 som følge av den midlertidige utbytteskatten i 2001. Også ved avgiftsendringer kan tilpasninger i konsumet skje ganske fort. Generelt innarbeider departementet derfor atferdsvirkninger i budsjettanslagene for avgifter. I noen tilfeller kan det også være aktuelt å legge til grunn relativt raske tilpasninger ved enkelte endringer i inntektsskatten for personer. Ett eksempel er omleggingen av pensjonistbeskatningen i 2011, der departementet antok en viss virkning på arbeidstilbudet første året.

I enkelte tilfeller vil tilpasningene kunne komme før skatteendringen har trådt i kraft. Et eksempel er utbytteskatten som ble innført som en del av skattereformen i 2006. Mange personlige aksjonærer tilpasset seg den varslede utbytteskatten ved å ta ut store, skattefrie utbytter før reformen trådte i kraft. De ekstraordinære utbyttene før reformen ble i stor grad tilbakeført til selskapene i form av lån og ny egenkapital. På denne måten fikk aksjonærene omgjort tilbakeholdt overskudd, som ville blitt skattepliktig ved utdeling etter reformen, til innbetalt lån og ny egenkapital som kan tas ut uten utbyttebeskatning også etter reformen. Et annet eksempel er omleggingen av engangsavgiften. Da budsjettforslaget ble lagt fram i oktober 2006, ble det klart at biler med lave CO₂-utslipp ville få lavere engangsavgift etter 1. januar 2007, mens biler med høye CO₂-utslipp ville få høyere engangsavgift. Dette førte til at kjøp av bilmodeller som ville få lavere avgift ble utsatt, mens kjøp av bilmodeller som ville få høyere avgift ble framskyndet.

Direkte atferdsvirkninger

Normalt vil en provenyberegning som inkluderer atferdsvirkninger, kun inneholde den direkte virkningen på skatteinntektene gjennom det skattegrunnlaget som blir direkte påvirket av regelverksendringen. Provenyberegningen vil da både ta hensyn til regelverksendringen og hvordan atferdsendringer hos husholdninger og selskaper vil påvirke skattegrunnlaget.

Provenyberegninger med atferd som kun inkluderer direkte virkninger, vil i mange tilfeller være en god tilnærming til provenyvirkningen av en regelverksendring. Dette gjelder i de tilfeller hvor regelverksendringen i liten grad vil påvirke andre skattegrunnlag.

Indirekte atferdsvirkninger

I enkelte tilfeller bør en ta hensyn til at endringer i ett skattegrunnlag vil gi atferdsvirkninger som også vil påvirke andre skattegrunnlag. Regelverksendringen vil da ha en indirekte virkning på skatteprovenyet via et skattegrunnlag som ikke er direkte berørt av regelverksendringen. For eksempel vil en økning i avgiftene på brennevin ikke bare øke prisen og redusere etterspørselen etter brennevin. Økningen kan også vri alkoholkonsumet fra brennevin til vin eller øl. En økning i avgiften på brennevin kan derfor øke provenyet fra avgiftene på vin og øl.

Varige virkninger

Den varige virkningen av en skatteendring omfatter alle langsiktige virkninger av en skatteendring. Hvor lang tid det tar før alle tilpasninger er gjennomført, vil avhenge av hvilken skatt som endres.

2.8.4 Virkninger av ekspansiv finanspolitikk

Alle skattelettelser må før eller siden finansieres. Det skjer enten ved å øke andre skatter og avgifter, redusere utgiftene eller ved å betale rentekostnader på offentlige gjeld (eller tapte renteinntekter ved at formuen blir lavere). Finansieringen av en skattelette kan også påvirke skattegrunnlagene, som for eksempel ved reduksjon i offentlige utgifter.

En skattelette som i utgangspunktet er ufinansiert, vil på kort sikt kunne føre til at disponibel inntekt øker.7 Økte inntekter i privat sektor vil kunne øke etterspørselen og aktiviteten i økonomien. Dermed øker også skatteinntektene, og den initiale svekkelsen av statsbudsjettet dempes. Aktivitetsutslaget vil blant annet avhenge av hvor mye ledige ressurser det er i økonomien. I en høykonjunktur vil aktivitetsutslaget være lite, mens det i en lavkonjunktur kan være stort. Over tid må alle skattelettelser uansett finansieres gjennom økte skatter eller reduserte utgifter. Det vil isolert sett redusere etterspørselen etter varer og tjenester, og således motvirke utslaget på aktivitetsnivå og budsjettbalanse av den initiale skattelettelsen. Kortsiktig økning i etterspørselen ved ufinansierte skatte- og avgiftslettelser må ikke forveksles med varige effekter av atferdsendringer. Det er de varige atferdsendringene som er relevant å måle ved vurderinger av om en skatteendring bidrar til å gjøre skattesystemet mer effektivt eller ikke. Aktivitetsutslaget av en eventuell ekspansiv finanspolitikk tas normalt hensyn til i departementets modellberegninger av hele statsbudsjettet.