7 Sentral domstoladministrasjon

7.1 Innledning

I dette kapitlet behandles organiseringen av den administrasjon som har å gjøre med budsjett/økonomi, teknologiutvikling, organisasjonsutvikling m.m., samt personaladministrasjon som ikke gjelder dommerutnevnelser og disiplinærtiltak mot dommere.

Domstolene utgjør i dag 99 enheter spredt ut over hele landet. I St.meld. nr. 23 (2000-2001) Førsteinstansdomstolene i fremtiden er det foreslått en omstrukturering av domstolene, med en reduksjon i antallet herreds- og byretter fra 92 til 65. Uavhengig av hvilke beslutninger Stortinget tar med hensyn til domstolenes struktur, vil det være nødvendig med en sentral administrativ enhet. Det er båndene mellom en slik administrativ enhet og de øvrige statlige myndigheter som drøftes her, på bakgrunn av den spesielle stilling som domstolene har i en rettsstat basert på det konstitusjonelle demokratiets prinsipper.

7.2 Dagens organisering av domstoladministrasjonen

7.2.1 Organisering og bemanning

For de alminnelige domstolene er ansvaret for den sentrale administrasjon lagt til Justisdepartementet. Det ble i 1996 opprettet en egen Domstolavdeling i departementet som overtok det administrative arbeidet overfor domstolene fra den tidligere Sivilavdelingen.

Det sentraladministrative arbeidet overfor domstolene utføres i dag hovedsakelig av to enheter; Domstolavdelingen i Justisdepartementet og Rettsvesenets IT- og Fagtjeneste (RIFT).

Justisdepartementets Domstolavdeling

Domstolavdelingen har en bemanning tilsvarende 39 årsverk. Avdelingen er delt i tre seksjoner med følgende hovedoppgaver:

1. Administrativ seksjon (13 årsverk)

   • Regnskap

   • Budsjett

   • Øvrig økonomiforvaltning

   • Saksstatistikk for domstolene

   • Dommerutnevnelser

   • Personaladministrasjon

   • Eiendomsforvaltning

   • Øvrige administrative oppgaver

2. Juridisk seksjon (10 årsverk)

   • Regelverksutvikling, særlig innen sivil- og straffeprosess

   • Fagansvar for tvangsfullbyrdelse, skifte, tinglysing, rettsgebyrloven

   • Juridiske driftsoppgaver

   • Klage- og erstatningssaker mot domstolene

   • Oppgaver i forhold til Norsk Eiendomsinformasjon AS

3. Plan- og utviklingsseksjonen (7 årsverk)

   • Overordnet planlegging, strategi og utviklingsarbeid i domstolene, herunder informasjon og informasjonsteknologi

   • Samarbeid med RIFT om de løpende oppgaver vedrørende informasjonsteknologi i domstolene

   • Etatsstyringsoppgaver

   • Ledelsesutvikling

   • Kompetanseutvikling

   • Organisasjonsutvikling

   • Domstolstruktur

I Domstolavdelingen er det i tillegg en ekspedisjonssjef som øverste leder, og 8 årsverk som går med til forværelse- og arkivfunksjoner.

Rettsvesenets IT- og Fagtjeneste (RIFT)

RIFTs oppgaver er forvaltning og utvikling av IT-området for domstolene med hensyn til teknologi, opplæring og rutineutvikling. Enheten har i de senere år også fått sekretariatsoppgaver innen opplæring utenfor IT-området og oppgaven som sentral regnskapsfører for domstolene.

Etableringen av RIFT som en selvstendig organisasjon under Justisdepartementet skjedde blant annet på bakgrunn av et ønske om å rendyrke de egentlige departementsfunksjonene i departementsavdelingen og delegere ut løpende administrasjon, teknisk service, opplæring osv. Samtidig ønsket departementet i større grad å samle de kommersielle oppgavene i selskapet Norsk Eiendomsinformasjon AS, mens RIFT skulle ivareta de mer forvaltningspregede arbeidsoppgavene.

RIFT er bemannet med ca. 29 årsverk sentralt. I tillegg har RIFT knyttet til seg domstolansatte brukerstøtter, som til sammen utgjør omkring 5 årsverk. Også RIFT må regnes som en del av den sentrale domstoladministrasjonen.

RIFT er organisert slik:

• Ledelse og stabsfunksjoner - 4 årsverk

• Drift og forvaltning av IT-systemene - 10 årsverk

• Utvikling og prosjektledelse av IT-systemene - 6 årsverk

• Sentral regnskapsførerenhet for domstolene - 5 årsverk

• Seksjon for etterutdanning i domstolene - 4 årsverk

Den samlede sentrale domstoladministrasjon utgjør i dag 68 årsverk.

Andre enheter og råd

Det er opprettet et statlig aksjeselskap, Norsk Eiendomsinformasjon AS(tidligere Tinglysningsdata AS), som har ansvaret for den sentrale elektroniske grunnboken. Grensen mot RIFTs ansvar er trukket slik at RIFT har ansvaret for de lokale databasene ved domstolene. Norsk Eiendomsinformasjon AS har ansvaret fra og med data fra den lokale tinglysningen kommer inn i den sentrale databasen. Selskapet driver også næringsvirksomhet ved å selge opplysninger til offentlige og private brukere, og hadde i 1999 et resultat etter skatt og finanskostnader på ca. kr 9.000.000. Norsk Eiendomsinformasjon AS koordinerer eiendomsdata i sine avgivelsessystemer. I tillegg til informasjon fra grunnboken i tinglysingssystemet ved domstolene, er dette opplysninger fra GAB (Statens register over Grunneiendom, Adresse og Bygning). Etter hvert er også ulike opplysninger fra enkelte kommuner tilgjengelig.

Det er også etablert noen frittstående råd utenfor departementet, hvor dommere og andre domstoltilsatte har ansvaret for viktige administrative tiltak, dels sammen med representanter fra departementet og dels som rene dommerråd.

• Det rådgivende organ for utnevnelsessakervurderer søkerne til faste dommerembeter og lange konstitusjoner og gir tilrådning til Justisdepartementet

• IT-rådeter et rådgivende organ for Domstolavdelingen og RIFT i spørsmål som gjelder informasjonsteknologi i domstolene og i spørsmål som gjelder prioriteringer, valg av løsninger mv.

• Etterutdanningsrådet for dommere og

• Opplæringsrådet for kontorfunksjonærer begge tillagt myndighet til å legge opp og gjennomføre et etterutdanningsprogram, innenfor de årlige budsjetter som stilles til rådighet

• Fagbokutvalget har ansvaret for å kjøpe inn juridisk litteratur til domstolene

• Studiepermisjonsutvalget administrerer ordningen med studiepermisjon for dommere

De siste fire rådene er tillagt avgjørelsesmyndighet uten at departementet utøver noen instruksjonsmyndighet når det gjelder rådenes faglig baserte avgjørelser.

Endelig nevnes Samarbeidsrådet. Som et tiltak for å utbygge og bedre kommunikasjonen mellom Justisdepartementet på den ene side og de ulike gruppene domstolansatte, Den norske Dommerforeningen og de øvrige organisasjoner på den annen side, ble Samarbeidsrådet etablert i 1989. Rådet består av representanter fra ledelsen i domstolansattes organisasjoner og domstoladministrasjonens ledelse. Rådet er et forum for informasjonsutveksling mellom de domstolansattes organisasjoner og Justisdepartementet, og i dette ligger også at rådet skal komme med anbefalinger og forslag. Mandatet gjelder et vidt område, begrenset til «utviklingsarbeid» i og for domstolene. Også de årlige budsjetter blir tatt opp i dette rådet. Samarbeidsrådet har status som et medbestemmelsesorgan etter Hovedavtalen, slik at informasjon, drøftelser og forhandlinger inngår i rådets mandat.

7.2.2 Domstoladministrasjonens oppgaver

Økonomifunksjonen

Økonomifunksjonen omfatter først og fremst budsjettprosessen. Denne innebærer en rekke oppgaver med hensyn til innhenting av informasjon og forslag fra de enkelte domstoler, utarbeiding av bidrag i prosessen internt i Justisdepartementet fram til forslag til statsbudsjett, og avsluttende fordeling av midler til domstolene og til sentrale formål.

Videre omfatter økonomifunksjonen ansvar for å legge forholdene til rette for domstolenes regnskapsføring, så vel det generelle ansvaret for regnskapsinstruks som bistand og rådgivning i enkeltspørsmål.

Lokaler

Kontor- og rettslokaler er en viktig del av det praktiske apparat rundt domstolenes virksomhet. Dette omfatter en rekke oppgaver i forbindelse med forhandling og reforhandling av leieavtaler, utarbeidelse av standard tilbudsgrunnlag for nye leieprosjekter samt budsjettering og oppfølgning av nye leieprosjekter.

Personalfunksjonen

Personalfunksjonen for domstolene omfatter utnevnelser av dommere, lønnsforhandlinger og utvikling av en lønnspolitikk, opplæring, lederutvikling, sikkerhetsspørsmål og en del enkeltavgjørelser etter statens interne regelverk og avtaleverk. Behandling av enkeltsaker er i all hovedsak delegert til domstolens leder.

IT-funksjonen

Domstolenes avhengighet av IT nødvendiggjør et godt utbygget støtteapparat. RIFT har oppgavene med innkjøp, klargjøring og utplassering av utstyr og drift av utstyret. RIFT har også ansvaret for utvikling av systemer, tilpassing av innkjøpte systemer samt vedlikehold av systemene. Det kjøpes også en del rene IT-tjenester eksternt, spesielt i forhold til utviklingsoppgaver. Domstolavdelingens ansvar er primært overordnet og strategisk, herunder godkjenning av de enkelte utviklingsprosjektene.

I dag har domstolene foruten et tinglysingssystem blant annet saksbehandlingssystemer for administrasjon av rettssaker, for berammelse, for føring av testamentsregister, samt økonomisystemer og kontoradministrative systemer.

Det pågår for tiden en total utskifting av IT-løsningene i domstolene. Dette inkluderer nye saksbehandlingssystemer og ny infrastruktur.

Kontakt med domstolene

På de fleste arbeidsområdene som er nevnt ovenfor er det viktig at det opprettholdes en kommunikasjon mellom departementet og den enkelte domstol. Dette har blitt særlig aktualisert etter innføringen av det nye økonomireglementet i staten, hvor det stilles særskilte krav til oppfølging av virksomhetens oppgaveløsning og måloppnåelse. En viktig oppgave er innhenting av statistikk for saksavviklingen i domstolene samt økonomisk styringsinformasjon slik at det kan fungere som et tjenlig redskap for ressursfordeling og oppfølgning overfor domstolene m.m.

Organisasjonsutvikling

En viktig oppgave for den sentrale domstoladministrasjon er organisasjonsutvikling. Dette innebærer ansvaret for langsiktig, strategisk planlegging, for å ta initiativ til konkrete prosjekter, sørge for kartlegging og analyse og for å starte opp beslutningsprosesser. Arbeid med domstolsstruktur, blant annet arbeid med sammenslåing av domstoler inngår i dette arbeidet.

Juridisk-faglige funksjoner

Den sentrale domstoladministrasjon er sentral faglig myndighet innenfor offentlig og privat skifte av dødsboer og felleseieboer og innenfor tinglysning. Dette omfatter besvarelse av enkelthenvendelser, utarbeiding av retningslinjer for praktisk skiftebehandling og ansvar for forskriftsarbeid.

Justisdepartementets Lovavdeling har lovgivningsansvaret for prosesslovene (domstolloven, tvistemålsloven, tvangsfullbyrdelsesloven, skjønnsprosessloven mfl.). Domstolavdelingen bidrar i dette arbeidet med erfaringer og vurderinger på bakgrunn av sitt administrative ansvar for domstolene. Domstolavdelingen har dessuten lov- og forskriftsansvaret for rettsgebyrloven og vitnegodtgjørelsesloven.

Domstolavdelingen har også ansvaret for forsøksordningen med rettsmekling, forkynnelsesordningen, dommeravhør av barn og fjernavhør av parter og vitner.

Kontakt med instanser utenfor domstolene

Den sentrale domstoladministrasjon må på en del områder være bindeledd mellom domstolene og andre institusjoner og myndigheter. Domstolavdelingen ivaretar således kontakten med politisk ledelse i Justisdepartementet og dermed videre til regjeringen, samt til Stortinget gjennom regjeringen når det gjelder budsjettarbeid og generelle administrative spørsmål. Domstolavdelingen ivaretar også mye av kontakten med andre departementer, sentrale institusjoner m.v.

Mål- og resultatstyring. Nedkorting av saksbehandlingstiden

I domstolene var det saksavviklingstiden som fikk mest oppmerksomhet i det målstyringsarbeidet som ble igangsatt fra slutten av 1980-tallet. Justisdepartementet, domstolene og dommernes organisasjoner hadde i en årrekke vært opptatt av økende restanser og lang saksbehandlingstid. Ved flere anledninger var det satt inn ekstraordinære ressurser for nedarbeiding av restanser, men gjennomsnittlig saksbehandlingstid var likevel urimelig lang rundt 1990. Mål for gjennomsnittlig saksbehandlinstid ble presentert for Stortinget gjennom budsjettproposisjonen for 1991. Stortinget vurderte, og sluttet seg til de overordnede mål både for herreds- og byrettene og lagmannsrettene og har senere fulgt dem opp i behandlingen av de årlige budsjetter.

Dagens mål for gjennomsnittlig saksbehandlingstid er:

Herreds- og byrettene:

• Sivile saker 6 måneder

• Straffesaker (meddomsrett) 3 måneder

• Forhørsrettssaker 1 måned

• Tinglysning 1-2 dager

Lagmannsrettene:

• Sivile ankesaker 6 måneder

• Straffesaker (meddomsrett) 3 måneder

• Straffesaker (jury) 3 måneder

Det er ikke definert mål for gjennomsnittlig saksbehandlingstid for Høyesterett.

7.2.3 Oppgavedeling mellom domstolene og Justisdepartementet

Domstoladministrasjon omfatter både oppgaver som utføres for domstolene som helhet eller for grupper av domstoler, og løpende administrasjon av den enkelte domstol. Det er utviklet en arbeidsdeling mellom domstolene og den sentrale domstoladministrasjon. Mye av den løpende, daglige administrasjon er delegert til den enkelte domstolleder, med unntak av utnevnelse, konstituering, oppnevnelse, permittering og avskjed i nåde av dommere.

7.3 Sentral domstoladministrasjon i andre land

Det redegjøres her for ordningene i våre naboland og i land som nylig har utredet domstolenes stilling og administrasjonen av domstolene. Det gjøres også kort rede for domstolstrukturen i de aktuelle land. Enkelte grunnleggende forskjeller både i selve domstolorganiseringen og i organiseringen av den offentlige administrasjon, vanskeliggjør sammenligningen med en del av de øvrige europeiske land utenfor Norden.

7.3.1 Danmark

Grunnstrukturen i det danske domstolsvesenet er basert på en organisering i tre nivåer - byrettene (82), landsrettene (2) og Højesteret. Det pågår for tiden et utredningsarbeid med sikte på å foreslå endringer i domstolstrukturen i Danmark. Byrettene er som regel førsteinstans for både sivile saker og straffesaker. De to landsrettene fungerer dels som førsteinstans i en del sivile saker og straffesaker, dels som ankeinstans for byrettens avgjørelser. Højesteret er ankeinstans for landsrettenes avgjørelser.

Den Særlige Klageret er en særdomstol som bl.a. behandler saker om disiplinærtiltak mot dommere. Danmark har også en rekke domstollignende forvaltningsorganer, hvor dommere ofte sitter som dommere/ledere.

Folketinget vedtok 19. juni 1998 Lov om Domstolsstyrelsen, som medførte at det ble etablert en helt ny ordning for organiseringen av den sentrale administrasjon av domstolene. Den nye ordningen trådte i kraft 1. juli 1999.

Det er etablert et eget forvaltningsorgan - en Domstolsstyrelse - som «skal varetage domstolernes bevillingsmæssige og administrative forhold» og sørge for at domstolene drives «forsvarlig og hensigtsmæssig». Domstolsstyrelsen skal ifølge loven være en «selvstændig statsinstitusjon», ledet av et eget styre. Styret oppnevnes av Justitsministeriet. Selvstendigheten innebærer at Justitsministeriet ikke skal ha noen instruksjonsmyndighet overfor Domstolsstyrelsen, og at styrelsens avgjørelser ikke kan påklages til ministeriet. Dette gjelder likevel ikke fullt ut, idet vesentlige og kritiske bemerkninger om revisjonsspørsmål fra Riksrevisjonen innebærer at Justitsministeriet kan gi Domstolsstyrelsen pålegg om å iverksette de nødvendige foranstaltninger. Hvis styrelsen ikke retter seg etter et slikt pålegg, har ministeriet myndighet til å avsette styret for styrelsen. En annen begrensning er at Domstolstyrelsen må fremme sitt budsjettforslag for Justitsministeriet. Styrelsen har ikke adgang til å legge frem budsjettforslaget direkte for Folketinget. Det er også fortsatt Justitsministeriet som formelt skal innstille overfor Dronningen i saker om dommerutnevnelser.

Bakgrunnen for den nye administrasjonsordningen fremgår av lovproposisjonen:

«Formålet med opprettelsen av Domstolsstyrelsen er navnlig at markere domstolenes selvstændige og uavhængige stilling.»

Styret for Domstolsstyrelsen har elleve medlemmer, - en høyesterettsdommer, to landsrettsdommere, to byrettsdommere, en representant for det øvrige juridiske personalet ved domstolene, to representanter for det administrative personalet ved domstolene, en advokat og to medlemmer med «særlig ledelsesmæssig og samfundsmæssig indsigt». Medlemmene oppnevnes for fire år, og kan gjenoppnevnes.

Den daglige ledelse av Domstolsstyrelsen ivaretas av en direktør, som tilsettes av styret. Styret kan også avskjedige direktøren.

7.3.2 Sverige

I motsetning til i Danmark og Norge har man i Sverige - i tillegg til alminnelige domstoler - også forvaltningsdomstoler. De alminnelige domstoler behandler straffesaker og saker mellom private personer. Forvaltningsdomstolene har som oppgave å løse rettslige konflikter mellom private personer og stats- eller kommunalforvaltningen som har tilknytning til offentlig myndighetsutøvelse.

De alminnelige domstoler er organisert i tre instanser - tingsrätt (94), hovrätt (6) og Högsta domstolen. Det samme gjelder de alminnelige forvaltningsdomstoler. De tre instansene her er länsrätt (23), kammarrätt (4) og Regeringsrätten.

I tillegg til de alminnelige domstoler har Sverige to særdomstoler, arbetsdomstolen og marknadsdomstolen.

Fram til 1971 lå den sentrale domstoladministrasjon i Justitiedepartementet, men hovrättene var tillagt administrasjonsoppgaver for førsteinstansen (tingsrättene). Högsta domstolen, kammarrättene og Regeringsrätten hadde sin egen administrasjon. Etter hvert ønsket man å komme vekk fra systemet med flere parallelle administrative enheter uten noe sentralt samordnende organ. I 1971 opprettet man Domstolsväsendets Organisationsnämnd, som ble tillagt visse administrative oppgaver. Et nytt, helhetlig system for administrasjon av domstolene ble etablert i 1975, da man fikk Domstolsverket under Justitiedepartementet. Svenske verk kan sammenlignes med norske direktorater, men de kan ikke instrueres i enkeltsak av vedkommende departement.

Det er Domstolsverkets oppgave, innenfor rammen av domstolenes uavhengighet, «i administrativt hänseende leda och samordna verksamheten, meddela förskrifter og allmänna råd samt se til at verksamheten bedrivs effektivt». Regelverket fremhever særskilt at Domstolsverket ikke kan bestemme hvorledes «dömande uppgifter skall fördalas mellan enskilda domare». Det ligger i Domstolsverkets virksomhetsmål å være en «drivande og stödjande kraft i reformarbetet som framför allt skall bedrivas i syfte att säkerställa en hög kvalitet i domstolsverksamheten. Verket skall [...] arbeta för en ökad samverkan såväl inom domstolsväsendet som mellan domstolar och andra myndigheter utanför domstolsväsendet». Selv om ansvaret for den løpende administrasjon av domstolene tilligger Domstolverket, har Justitiedepartementet fortsatt en viktig rolle, jf. nedenfor.

Domstolsverket ledes av en generaldirektør. I tillegg har det et eget styre som består av ti medlemmer. Med unntak av generaldirektøren, oppnevnes alle styrets medlemmer av regjeringen. Det er ikke lovfestet hvilken sammensetning styret skal ha. For tiden er sammensetningen slik: Generaldirektøren for Domstolsverket, to riksdagsmenn, en landshøvding (fylkesmann), en hovrettspresident (førstelagmann), to lagmenn (embetsdommer i førsteinstansen), to fagforeningsrepresentanter (en dommer og en kontoransatt) og en advokat. Domstolsverkets generaldirektør er styrets leder.

Styret har i liten utstrekning avgjørelsesmyndighet. Det er generaldirektøren som rapporterer og er ansvarlig overfor Justitiedepartementet, og det er i stor grad opp til direktøren hvorledes hun/han vil bruke styret. Etter norsk terminologi vil styret nærmest måtte karakteriseres som et råd.

Domstolsverket består av følgende fire avdelinger:

• En økonomienhet med budsjett- og økonomiansvar mv.

• En utviklingsenhet med en IT-seksjon og en metode- og utviklingsseksjon

• En serviceenhet med bl.a. en lønnsseksjon

• En personalenhet med en personalseksjon og en opplæringsseksjon

Når det gjelder budsjettet, er prosessen nokså lik den norske, med innsending av forslag fra den enkelte domstol til Domstolsverket. Domstolsverkets samlede forslag behandles av Justitiedepartementet, som foretar en reell overprøving av budsjettforslaget før det fremlegges for Finansdepartementet. Riksdagens budsjettvedtak utgjør et samlet beløp som fordeles på domstolene av Domstolsverket.

Justitiedepartementet fungerer bare som sekretariat overfor regjeringen, og har ingen myndighet direkte overfor domstolene. Foruten å fremme budsjettforslag som nevnt ovenfor, ligger Justitiedepartementets formelle innflytelse for en stor del i det årlige «regleringsbrevet» hvor bevilgningen tildeles. Regleringsbrevet sendes ut av departementet etter at Riksdagen har vedtatt budsjettet for det kommende år. Det inneholder bl.a. hovedmål for domstolene og Domstolsverket. Departementet gir også konkrete oppdrag til Domstolsverket. Regleringsbrevet har ellers ganske detaljerte krav til resultatrapportering, og stiller også krav til - i hovedtrekk - hvorledes den enkelte domstol skal være organisert. Det generelle inntrykket er imidlertid at Justitiedepartementet har utvist stor forsiktighet i grenselandet mellom dømmende og administrative funksjoner.

Et siste element i den sentrale domstoladministrasjon i Sverige er den kontroll og oppfølgning av domstolene som er lagt til Justitieombudsmannen og Justitiekanslaren. Justitieombudsmannen, som langt på vei svarer til Stortingets ombudsmann for forvaltningen i Norge, har blant annet domstolene som sitt tilsynsområde. Justitieombudsmannen skal særlig se til at domstolene iakttar forfatningens krav om saklighet og upartiskhet, og at borgernes grunnleggende rettigheter ikke krenkes. Justitiekanslaren er regjeringens kontrollorgan med ansvar for bl.a. domstolene, og skal kontrollere at lover og forskrifter etterleves og at domstolene for øvrig utfører sine oppgaver tilfredsstillende.

7.3.3 Finland

Finland har - i likhet med Sverige - basert domstolstrukturen på en todeling mellom alminnelige domstoler og alminnelige forvaltningsdomstoler. I tillegg kommer enkelte særdomstoler. De alminnelige domstoler er delt inn i tre instanser, med Högsta domstolen som den øverste instans, seks hovrätter som anneninstans og 70 tingsrätter som førsteinstans. Forvaltningsdomstolene er organisert i to instanser - Högsta förvaltningsdomstolen og länsrettene.

Domstolene i Finland administreres av Justitieministeriet. Bruk av resultat- og målstyring inngår som et viktig grunnlag for ministeriets arbeid. Ministeriet drøfter rammene for neste års virksomhet med den enkelte domstol, herunder spørsmål som gjelder domstolenes arbeidssituasjon, sakenes behandlingstid og hvordan ulike lovendringer mv. påvirker arbeidet i domstolen. Man drøfter seg frem til enighet om resultatmål, ressursbruk mv. samt hvilke budsjettmessige rammer som skal gjelde for virksomheten i domstolen.

Högsta domstolen har visse administrative funksjoner overfor de lavere domstoler, knyttet til personalsaker og til virksomheten. Hovrätten deltar i behandling av saker om utnevnelse av dommere i tingsrätten, og fører ellers et visst tilsyn med virksomheten i form av inspeksjon og utarbeidelse av inspeksjonsrapporter.

7.3.4 Island

Island har en to-instans ordning for domstolene, med Høyesterett som annen og øverste instans og med åtte herredsretter som førsteinstans. I tillegg til de alminnelige domstoler er det to særdomstoler - Arbeidsretten og Riksretten.

Island fikk 25. mars 1998 en ny domstollov med sentrale bestemmelser om administrasjonen av domstolene mv. Et viktig formål med loven var å styrke domstolenes uavhengighet, bl.a. gjennom opprettelse av egne organer for administrasjon av domstolene.

Administrasjonen ble overført fra Justisdepartementet til et frittstående Domstolråd. Domstolrådets funksjoner er bare knyttet til administrasjon av herredsrettene.

Justisministeren har etter den nye ordningen generelt en mer tilbaketrukket rolle. Den viktigste oppgaven justisministeren har, er å fremme forslag til budsjett for domstolene overfor Alltinget. Justisdepartementet foretar ingen fordeling av bevilgningene til de enkelte domstoler etter at Alltinget har vedtatt budsjettet. For herredsrettene foretas denne fordelingen av Domstolrådet, mens Høyesterett selv disponerer sin bevilgning innenfor de rammer som Alltinget fastsetter.

Domstolrådet har fem medlemmer, som alle oppnevnes av justisministeren for fem år. Fire av medlemmene skal være dommere, to av disse oppnevnes blant herredsrettsdommere og to oppnevnes blant presidentene (domstollederne) ved herredsrettene. Oppnevnelse skjer etter innstilling fra henholdsvis herredsrettsdommerne og presidentene. Det femte medlemmet skal ikke være dommer, og oppnevnes av justisministeren uten innstilling.

7.3.5 Irland

Også i Irland innførte man en ny modell for den sentrale domstoladministrasjon i 1998. Administrasjonen ble overført fra Justisdepartementet til et frittstående organ. Justisministeren har fortsatt det politiske ansvaret overfor nasjonalforsamlingen for administrasjonen av domstolene. Departementet vil gjennom lovbestemte plankrav og på annen måte føre kontroll med virksomheten i det frittstående organet. Organet ledes av et styre med 17 medlemmer hvorav 9 er dommere. De øvrige medlemmer kommer fra aktørgrupper i domstolene og fra de tilsattes organisasjoner, i tillegg til en person med innsikt og erfaring innen næringsvirksomhet og en representant fra Justisdepartementet.

7.3.6 England

Den høyeste domstol i England er House of Lords, hvor ankesakene behandles i Appellate Committee of Lords of Appeal in Ordinary (også kalt Law Lords). House of Lords behandler både sivile saker og straffesaker. Det neste nivået er The Supreme Court of Judicature som består av tre forskjellige domstoler - Court of Appeal, High Court og Crown Court. Court of Appeal behandler både sivile saker og straffesaker, mens High Court er en domstol for sivile saker og Crown Court er en ren straffedomstol. På nivået under The Supreme Court of Judicature finnes to domstoler - County Courts og Magistrates Courts. De førstnevnte behandler enklere sivile saker i første instans, mens de sistnevnte er domstoler for mindre alvorlige straffesaker og enklere sivile sakstyper.

Lord Chancellor innehar en spesiell og sentral funksjon innenfor det engelske samfunnssystemet, idet Lord Chancellor forener både dømmende, utøvende og lovgivende makt. Lord Chancellor har sitt eget departement der saksområdet er meget likt det Justisdepartement i Norge har på det området som gjelder rettsvesenet, herunder å være sentraladministrativ enhet for de engelske domstolene og sørge for at domstolene har nødvendig personell, utstyr og lokaler. Den daglige administrasjon av domstolene er desentralisert og utføres av syv regionale administrative enheter. De har det generelle ansvaret for administrasjonen av den rent dømmende virksomhet, og deres sentrale funksjon er å utplassere District Judges og Circuit Judges ved de enkelte domstoler.

7.3.7 Frankrike

Et hovedskille i det franske domstolsystemet går mellom de alminnelige domstoler, som behandler straffesaker og saker av privatrettslig art, og forvaltningsdomstoler, som behandler forvaltningssaker. I tillegg er det flere særdomstoler.

De alminnelige domstoler er organisert i tre nivåer med Kassasjonsdomstolen som den øverste. Mellomnivået består av 30 appelldomstoler, en for hvert av de 30 rettsdistrikter som landet er inndelt i. Innenfor hvert rettsdistrikt er det flere domstoler i førsteinstans. Også forvaltningsdomstolene er organisert i tre nivåer. Det øverste nivået utgjøres av Den høyeste forvaltningsdomstolen, mellomnivået av fem appelldomstoler og det laveste nivået av 30 domstoler.

De franske domstoler administreres av Justisdepartementet. Et eget direktorat, tilknyttet Justisdepartementet, fordeler den samlede bevilgning som parlamentet gir til første- og anneninstansdomstolene. Domstolene har en stor grad av selvbestemmelsesrett med hensyn til bruken av de bevilgede midler.

Frankrikes president skal etter grunnloven beskytte domstolenes uavhengighet, og skal i den forbindelse bistås av et særskilt organ - Domstolrådet. Dette rådet er tillagt særskilt myndighet i saker om utnevnelse av dommere og i disiplinærsaker mot dommere, men har ingen særskilte administrative funksjoner overfor domstolene.

7.4 Allmenne hensyn ved organiseringen av ny sentral domstoladministrasjon

I kapittel 5 er det redegjort for de generelle hensyn og prinsipper som knytter seg opp mot grunnleggende spørsmål om vår statsforfatning og bevaringen av en demokratisk rettsstat. Disse hensyn og prinsipper er relevante for samtlige av de punkter som behandles i denne proposisjonen. Her utdypes de allmenne hensyn og prinsipper i relasjon til en sentral domstoladministrasjon.

7.4.1 Demokratihensynet - domstolene som del av vårt demokratiske styresett

I en drøftelse av demokratihensynet i forhold til domstolene er det unødvendig å reise spørsmål ved det prinsipielle utgangspunkt om folkesuverenitetsprinsippet. Det er ingen uenighet om at dette prinsippet gjelder. Det interessante vil være å drøfte begrensningene i prinsippet og dets praktiske anvendelse. Det er et spørsmål hvor sterk og omfattende innflytelse og kontroll den lovgivende og den utøvende makt kan og skal ha i forholdet til den dømmende makt, uten at det begrenser domstolenes mulighet til å fatte uavhengige avgjørelser. Det vil også være spørsmål om hva som skal kontrolleres og i hvilke former det skal kontrolleres.

Stortinget bestemmer det rettslige grunnlaget for domstolenes dømmende virksomhet gjennom sin lovgivning, men kan ikke gi instrukser om domstolenes behandling og avgjørelse av en bestemt sak, eller omgjøre domstolenes avgjørelser. Stortinget må videre kunne bestemme hva slags domstoler landet skal ha, herunder fastsette domstolenes organisering med hensyn til antall instanser, ansvarsområde mv. Stortinget fastsetter domstolenes økonomiske rammebetingelser gjennom sine bevilgninger til domstolene. Og Stortinget har en form for etterfølgende kontroll med sammensetningen av dommerkorpset ved en årlig gjennomgang av dommerutnevnelsene som fremgår av statsrådsprotokollene, jf. Grunnloven § 75 f. Stortinget har også gjennom Riksrevisjonen en kontroll med domstolenes anvendelse av de bevilgede midler.

Det sentrale punkt vil være knyttet til den mer detaljerte fastleggelsen av hva slags domstoler man skal ha og den detaljerte styringen av domstolenes virksomhet utover deres rent dømmende virksomhet. En slik administrasjon av domstolene er det ikke naturlig å legge til Stortinget. Stortinget er et rent politisk organ som ikke selv kan ta seg av administrasjonen av andre statlige myndigheter.

Det blir derfor nødvendig å vurdere regjeringens forhold til domstolenes administrasjon. Det må ligge et visst ansvar for domstolenes administrasjon hos en parlamentarisk ansvarlig statsråd. Dette er en form for styring og kontroll fra Stortinget som er utviklet og innarbeidet fra parlamentarismens innføring i 1884. Man begir seg med andre ord inn i ukjent terreng dersom man ikke skal basere seg på at Stortingets styring og kontroll kan skje på grunnlag av statsråders og regjeringens parlamentariske ansvar. Det er ingen statlig virksomhet i Norge som ikke sorterer under et departement og en minister slik at ministeren eller regjeringen har parlamentarisk eller konstitusjonelt ansvar for virksomheten eller deler av den.

7.4.2 Hensynet til domstolenes upartiskhet og uavhengighet

Uavhengighetskravet og idéene bak det, knytter seg til domstolenes dømmende virksomhet. Det må trekkes et klart skille mellom den dømmende uavhengigheten og en administrativ uavhengighet for domstolene. Når uavhengighet drøftes i relasjon i domstolenes sentrale administrasjon, gjelder det spørsmålet om det er fare for «overslag» i den forstand at den utøvende makts styring av den sentrale domstoladministrasjon indirekte kan føre til at den dømmende uavhengighet blir svekket, eller i det minste oppfattes slik av publikum. Et slikt resonnement lå bak lovvedtakene om opprettelsen av frittstående domstoladministrasjoner i 1998 i både Danmark og Island.

Spørsmålet er altså om domstoladministrasjonen skal gis en større grad av uavhengighet for å sikre at den dømmende virksomheten kan skje i nødvendig uavhengighet i forhold til den utøvende makt.

7.4.3 Hensynet til god kvalitet

For å få kvalitetsmessig gode domstoler og gode dommer, kommer flere kriterier inn i bildet: Dommene skal materielt sett være i samsvar med Stortingets lover og det øvrige rettsmaterialet. De skal utformes klart, presist og pedagogisk og de skal tilfredsstille krav til rettsenhet. Saksbehandlingen skal være rettferdig og ikke ta for lang tid, og omkostningene skal ikke være for høye.

Arbeidet i den sentrale domstoladministrasjon vil ha innflytelse på oppfyllelsen av disse kravene, først og fremst ved å legge forholdene best mulig til rette for at domstolene kan fylle sin funksjon.

7.4.4 Hensynet til at domstolene må ha folks tillit

For at domstolene skal fylle sin konfliktløsende funksjon i samfunnet må de ha en høy grad av legitimitet. Domstolenes autoritet og legitimitet må bl.a. bygge på at folk flest har tillit til at dommerne har evne og vilje til å avsi rettferdige og rettslig riktige dommer. Tillitshensynet er dermed også relevant ved vurderingen av organiseringen av den sentrale domstoladministrasjonen.

7.4.5 Hensynet til åpenhet og innsyn

Åpenhet er på mange måter en forutsetning for at demokratiet skal kunne fungere. Det er en del av domstolenes funksjon i samfunnet at deres myndighetsutøvelse skal foregå i offentlighet. Med domstolenes arbeidsform er hovedvekten lagt på at den avsluttende hovedforhandling skal være åpen, og at dom eller kjennelse som avslutter saken skal være offentlig.

At lovene og domstolenes praktisering av dem er kjent, er av betydning for at rettsregler følges. Forutberegnelighet har åpenhet og innsyn som en viktig side. Dette gjelder ikke minst innenfor strafferetten der straffens allmennpreventive effekt vanskelig kan tenkes uten offentlighetens innsyn.

Når domstolene praktiserer stor grad av åpenhet for å fylle sine funksjoner på en god måte, vil også spørsmålet om innsyn i den sentrale domstoladministrasjon være av stor interesse. Er man der mer restriktiv til åpenhet og innsyn, kan det få følger for publikums holdning til domstolene. Dagens domstoladministrasjon i Justisdepartementet er undergitt de samme regler om partenes og allmennhetens innsyn som gjelder generelt for den utøvende makt. Det er naturlig å se en sammenheng mellom graden av mulighet for offentlig innsyn og hvilken frihetsgrad den nye domstoladministrasjonen gis. En administrasjonsløsning som er organisert utenfor departementet vil ha særlig behov for en slik demokratisk kontroll.

7.5 Mulige hovedmodeller for fremtidig organisering av den sentrale domstoladministrasjonen

Det er flere organisasjonsløsninger som kan være aktuelle, og som i varierende grad ivaretar de allmenne hensyn som er nevnt i pkt. 7.4. De viktigste alternativene er:

• Departementsmodellen, det vil si en variant av organisering i departementsavdeling i Justisdepartementet, eventuelt med et eksternt korrektiv i form av et råd eller lignende

• Direktoratsmodellen, eventuelt med et styre. Den overordnede politiske styringen beholdes og statsråden beholder dermed også det parlamentariske og konstitusjonelle ansvaret. Man oppnår imidlertid mindre politisk detaljstyring enn ved en departementsmodell.

• Sentralbanklov-modellen, som særkjennes ved at man beholder regjeringens instruksjonsrett, men tilknyttet vilkår som gir domstoladministrasjonen en stor grad av uavhengighet

• Frittstående domstoladministrasjon med tilknytning til regjering eller Storting. Tilknytningen tenkes fortrinnsvis opprettholdt gjennom myndighet til å oppnevne og avsette styret for domstoladministrasjonen

• Domstoladministrasjon styrt direkte av domstolene, med større eller mindre grad av budsjettmessig frihet og der domstolene administrativt ikke er undergitt noen annen innflytelse fra de andre statlige myndigheter

Alle disse løsningene er vurdert av Domstolkommisjonen. I pkt. 7.9 vil disse organisasjonsløsninger bli gjennomgått, i forbindelse med Justisdepartementets anbefaling om valg av fremtidig administrasjonsløsning.

7.6 Nærmere om Domstolkommisjonens forslag

7.6.1 Flertallets forslag

Kommisjonens flertall, som består av høyesterettsjustitiarius Carsten Smith, redaktør Olav Terje Bergo, lagmann Arild O. Eidesen, trygdesjef Bjørg Hermansen, avdelingssjef (senere assisterende direktør) Oddvar Overå, førstekonsulent Ing-Lill Pavall, sorenskriver Ingrid Røstad Fløtten, førsteamanuensis (senere professor) Kirsti Strøm Bull og regiondirektør Tine Sundtoft, har foreslått en ny administrativ ordning for domstolene. Hovedtrekk i forslaget er at domstoladministrasjonen skal ledes av et styre, delvis valgt av Stortinget og delvis oppnevnt av Kongen i statsråd, med representasjon fra allmennheten, fra dommerne og fra advokater. Selve administrasjonen flyttes bort fra departementet.

Hovedargumentene til flertallet

Det er et hovedprinsipp at domstolene ikke skal stå under noen politisk styring eller kontroll i sin domsfunksjon.

Begrunnelsen for en større uavhengighet også i administrativ henseende er først og fremst at dette støtter opp om uavhengigheten i dommerarbeidet. Uavhengigheten i den dømmende virksomhet lar seg ikke gjennomføre bare ved formelle regler om myndighet. Det dreier seg også om en holdning i dommerarbeidet. Flertallet mener det vil være et viktig element i holdningsarbeidet å skille domstoladministrasjonen fra departementene. For flertallet er dette prinsipielle syn det bærende argument for å opprette en egen domstoladministrasjon.

I tillegg til denne hovedbegrunnelse for «fristilling» av administrasjonen kommer enkelte mer konkrete forhold, blant annet at staten både er part i et stort antall rettssaker og samtidig administrativt overordnet domstolene. Dette samsvarer dårlig med de alminnelige prinsipper for habilitet. Dette har en viktig side mot folks tillit til domstolene.

Internasjonalt skjer det en utvikling i retning av å skille administrasjonen av domstolene fra regjeringskontorene, med et ønske om å gjøre domstolene mer selvstendige og å synliggjøre den selvstendige stillingen. I løpet av 1998-1999 er det gjennomført slike reformer i Danmark, Island og Irland.

I de siste par årtier har det skjedd en vesentlig utbygging av den sentrale domstoladministrasjonen i Justisdepartementet, og denne utbyggingen aktualiserer prinsippspørsmålet om forholdet mellom domstol og forvaltning. Den aktive moderniseringen i domstoladministrasjonen omfatter blant annet prosjekter for domstolledelse, for ny teknologi med utvikling av en rekke IT-systemer spesialtilpasset domstolarbeidet, for målstyring med sikte på redusert saksbehandlingstid, for etterutdanning av dommere og funksjonærer, for samordning med resten av justisvesenet og for arbeid med domstolenes indre organisering og deres lokaler. Dette gir Justisdepartementet en større innflytelse på domstolenes virksomhet. Den tidligere departementsadministrasjonen av domstolene var i større grad begrenset til økonomistyring, og dommernes avstand til departementet var betydelig større enn nå. En henvisning til tradisjonell ordning av sentraladministrasjonen sier bare noe om en ordning under andre forutsetninger. Utviklingen, som det er all grunn til å tro vil gå videre, har vist behovet for en sentral domstoladministrasjon.

Som nok et utviklingstrekk nevner kommisjonens flertall noen forandringer som skjer i Justisdepartementet, og som øker behovet for fristilling av domstoladministrasjonen. Justisministeren er i dag en av de mest politisk utsatte statsråder i regjeringen. Samtidig får departementet, i alle fall på et noe høyere embetsnivå, i økende grad som funksjon å være et sekretariat for en politisk sett stadig viktigere statsråd. Fagavdelingene blir suksessivt trukket mer inn i utforming og gjennomføring av politikk. Dette vil etter hvert gjøre det viktigere for domstolene å skape distanse til departementet, for å hindre at domstolene skal bli identifisert med de partipolitiske standpunktene i departementets virksomhet. Justisdepartementets nye og utsatte stilling gjør en administrativ underordnet rolle for domstolene stadig mer betenkelig.

Et viktig trekk i utviklingen er at folks tillit til domstolene får stadig økende betydning. I et kunnskapssamfunn med klare antiautoritære trekk, kan en samfunnsinstitusjon ikke i lengden opprettholde sin styrke bare basert på formell myndighet. Den er avhengig av tillit i befolkningen. Dette gjelder også for domstolene. En fristilling av domstoladministrasjonen vil generelt være et viktig tillitsskapende tiltak overfor publikum.

Domstolenes forhold til påtalemyndighet og politi kommer også inn ved denne tillitsvurderingen. Domstolene bør ha avstand til påtalemyndighet og politi av hensyn til sin kontrollfunksjon overfor disse. Domstolenes kontrolloppgave og tiltaltes rett til uavhengighet hos dommeren tilsier at det markeres avstand og fravær av bindinger mellom dommerne og aktoratets organisasjon.

En egen domstoladministrasjon vil også kunne komme til å møte skepsis hos dommerne ved ulike typer av administrative tiltak. Men den vil antakelig kunne arbeide med større forståelse hos dommerne, og følgelig med større effektivitet, når man har fjernet innsigelser bygget på forholdet til Justisdepartementet og regjeringen som styrende organer.

Nærmere om flertallets forslag om en domstoladministrasjon utenfor Justisdepartementet

Flertallet foreslår at den sentrale domstoladministrasjonen organiseres med et styre som øverste myndighet i de fleste spørsmål. Styret skal ha medlemmer som dels er valgt av Stortinget og dels er oppnevnt av regjeringen. Regjeringen skal ha begrenset instruksjonsrett i forhold til styret, men det vil kunne være grunnlag for et visst parlamentarisk ansvar.

Ved å la domstoladministrasjonen ledes av et styre, oppnår man at viktige beslutninger i administrasjonen av domstolene fattes av et bredt sammensatt organ hvor også interesser utenfor domstolssfæren blir ivaretatt. I tillegg til at dette er en tilfredsstillende løsning fra et demokratihensyn, sikrer man at beslutninger i viktige spørsmål blir basert på avveining av de faglige og samfunnsmessige hensyn. Med viktige beslutninger som skal ligge til styret, tenker flertallet særlig på policyutvikling og strategiutvikling. Innenfor budsjettarbeidet, drift av domstoler og utviklingsarbeid i domstolene vil det måtte tas både strategiske beslutninger og viktige enkeltstående beslutninger.

Medlemmene i styret skal samlet sett representere innsikt og engasjement i samfunnsmessige problemstillinger så vel som inneha domstolfaglig kompetanse. Styret skal også representere slik erfaring og slike egenskaper på det personlige plan som er nødvendig for å ivareta en overordnet ledelsesfunksjon. Styrerepresentantene med den brede samfunnsmessige bakgrunn skal anses som allmennhetens representanter, og bør ikke samtidig ha en bakgrunn fra rettsvesenet. Som allmennhetens representanter må disse nyte tillit hos folk flest ved at de har personlige egenskaper og faglig innsikt som er allment kjent og respektert.

Flertallet mener at domstolenes administrasjon ikke skal styres etter en korporativ modell. Det er derfor ikke naturlig at styret settes sammen på grunnlag av fagforeningenes oppnevnelser, og det er heller ikke grunnlag for å la alle arbeidstakergrupper være representert i styret.

Domstolkompetansen er det særlig dommere som har, og det må være dommere blant medlemmene i styret. Det er ønskelig at èn dommer fra hver instans er med. Dommerne vil ikke være i flertall i styret.

Det er også ønskelig å ha med advokater i styret. Mange advokater har domstolkompetanse som aktører i domstolene. De kan i tillegg se domstolene både fra eget og fra brukernes ståsted.

Flertallet foreslår at styret settes sammen slik:

• To representanter for allmennheten, som velges av Stortinget

• Tre dommere, som oppnevnes av regjeringen

• To advokater, som oppnevnes av regjeringen

Alle medlemmene forutsettes å ha personlige varamedlemmer. Kongen i statsråd velger styrets leder og nestleder.

Domstoladministrasjonens direktør forutsettes å møte i styret uten å være medlem.

Likestillingsloven medfører at verken menn eller kvinner skal være representert med mindre enn tre medlemmer. Valg/oppnevning bør gjelde for en periode på fire år, med mulighet for gjenvalg/gjenoppnevnelse én gang. Aldersgrensen bør lovfestes til 70 år.

Kongen i statsråd bør etter flertallets oppfatning ha adgang til å avsette styret dersom det ikke følger opp kritikk fra Riksrevisjonen - etter at Kongen, eventuelt justisministeren, har gitt nærmere instruks om slik oppfølgning. I tillegg må Kongen kunne trekke tilbake oppnevning av medlemmer som er oppnevnt i statsråd og Stortinget må kunne trekke tilbake valg av medlemmer som Stortinget har valgt til styret, dersom et medlem ikke er i stand til eller villig til å utføre vervet på forsvarlig måte.

Styret skal være øverste myndighet i domstoladministrasjonen. Styret bestemmer hvilke fullmakter som skal gis til organets administrasjon v/direktøren i den daglige virksomhet. Styret fastsetter instruks for domstoladministrasjonens direktør og administrative stab og bestemmer hvilke saker som må forelegges for eller avgjøres av styret. Det forutsettes at styret behandler bl.a. policyspørsmål innenfor budsjett og strategisk planlegging og følger større utviklingsprosjekter i domstolene, for eksempel innenfor informasjonsteknologi, organisasjonsutvikling og personalutvikling.

Hovedpunktet i flertallets forslag er at regjeringens instruksjonsrett over domstoladministrasjonen skal reduseres til et minimum. Instruks i enkeltsak vedrørende administrasjon av domstolene bør være avskåret, med unntak for oppfølgning av kritikk fra Riksrevisjonen. Dersom regjeringen eller en statsråd mener at domstoladministrasjonen ikke følger administrative regelverk på en tilfredsstillende måte, vil reaksjonen være å vurdere å avsette styret ved kongelig resolusjon.

Generell instruks skal etter flertallets vurdering bare kunne gis i form av slike administrative, generelle regelverk som gjelder gjennomgående for flere eller for alle statlige organer, for eksempel når det gjelder budsjettprosessen, lønnsforhandlinger og arbeidsmiljøet.

Selv om den begrensede tilknytning som domstoladministrasjonen skal ha til regjeringen/departementene forutsettes å gå gjennom Justisdepartementet, skal domstoladministrasjonen likevel ikke være underlagt Justisdepartementet. Justisministeren skal som hovedregel ikke kunne gi instrukser i egenskap av fagstatsråd for vedkommende administrasjon.

Kommisjonens flertall foreslår at styret for domstoladministrasjonen også skal være innstillingsorgan for dommerutnevnelser. Det vises til at den kompetanse flertallet ønsker å få inn i styret - generell samfunnsmessig innsikt og engasjement og generell innsikt i domstolenes funksjon, oppgaver og situasjon - er den samme som det er ønskelig å ha i et innstillingsorgan.

Særlig om budsjettprosessen

Flertallet foreslår at domstoladministrasjonens forslag til budsjett bearbeides under regjeringens budsjettarbeid, og inngår i det samlede budsjettfremlegg fra regjeringen, eventuelt redigeringsmessig skilt ut som eget programområde. Stortinget skal gjøres kjent også med underlagsmaterialet, dvs. at domstoladministrasjonens budsjettforslag og eventuelt vurderinger av målsettinger og resultatoppnåelse skal følge med statsbudsjettet som trykt vedlegg.

Forholdet til domstolene

Domstoladministrasjonen vil ha ulike roller i forhold til domstolene:

• Styringsfunksjonen gjennom budsjettmyndigheten

• Tilsyn med oppfyllelsen av omforente målsettinger og målsettinger oppstilt av Stortinget

• Utøvelse av den administrative myndighet som ikke legges til den enkelte domstolleder

• Samarbeidspartner for eksempel i utvikling av målsettinger for domstolenes virksomhet

• Formidler av synspunkter og behov i forhold til regjering og Storting

• Pådriver i domstolenes utviklingsarbeid

• Serviceyter og kompetansesentrum i forhold til informasjonsteknologi, regnskapsarbeid, arkivarbeid osv.

Justisministerens ansvar for domstolenes administrasjon

Justisministeren vil etter flertallets forslag blant annet ha følgende funksjoner når det gjelder domstolenes administrasjon:

• Å saksforberede og gi tilrådning til regjeringen når det gjelder oppnevning av styre for domstoladministrasjonen

• Å ta stilling til domstoladministrasjonens budsjettforslag og innarbeide det i statsbudsjettet

• Å holde seg orientert om domstoladministrasjonen i store trekk og sette seg inn i kritikk eller antegnelser fra Riksrevisjonen

• Eventuelt å gi instruksjon om oppfølgning av Riksrevisjonens kritikk eller ta skritt for å avsette styret i ekstraordinære tilfeller

• Å be om orientering fra domstoladministrasjonen i tilknytning til spørsmål fra Stortinget vedrørende domstolene eller domstoladministrasjonen

• Å saksforberede og gi tilrådning til regjeringen når det gjelder endringer i domstolenes ytre organisering og prosessordning og når det gjelder lovgivning av betydning for domstolene

Offentlighetens innsyn i administrasjonen av domstolene

Flertallet anfører at ønsket om legitimitet og tillit begrunner en utvidet offentlighet knyttet til styrets virksomhet, dvs. en større grad av åpenhet og offentlighet rundt styrets virksomhet enn det som gjelder for intern saksbehandling i vanlige forvaltningsorganer etter offentlighetsloven.

Administrasjonens saksforberedelse, dvs. det skriftlige materiale som som legges frem for styret før hvert styremøte, bør på vanlig måte være unntatt fra offentlighet. Styrets vedtak utad overfor domstolene vedrørende administrasjonen av domstolene, er ikke unntatt offentlighet. Dissenser i styret er vanligvis ikke offentlige, men bør inngå i det som gjøres offentlig tilgjengelig. Det samme gjelder skriftlige styrevedtak som er rettet innad, til administrasjonen/direktøren. De beslutninger som bør være offentlige, vil særlig dreie seg om policybeslutninger knyttet til tilsettingspolitikk og budsjettprioriteringer.

7.6.2 Mindretallets forslag

Et mindretall i Domstolkommisjonen, bestående av høyesterettsadvokat Else Bugge Fougner, regjeringsadvokat (senere konstituert departementsråd i Justisdepartementet) Sven Ole Fagernæs, fylkesmann Inger Lise Gjørv, ekspedisjonssjef Inge Lorange Backer, førstelagmann Agnes Nygaard Haug, professor Johan P. Olsen og advokat Bjørg Ven, foreslår at den sentrale domstoladministrasjon organiseres som en del av Justisdepartementet, men med en særordning i form av et eksternt råd.

Hovedargumentene til mindretallet

Organisasjonsutformingen for den sentrale domstoladministrasjon innenfor et demokratisk styresett må ivareta flere hensyn som tildels er motstridende. Administrasjonsordningen må bidra til å sikre uavhengighet, upartiskhet, rettferdighet, likebehandling og godt skjønn i den dømmende virksomhet. Samtidig må ordningen ivareta hensynet til demokratisk innsyn, debatt, styring og kontroll når det gjelder de institusjonelle rammene rundt domstolene og rettsvesenet generelt. I tillegg må den fremme administrativ produktivitet, effektivitet og samordning, så vel som evne til fornying og omstilling i domstolene. Oppgaven er å finne en rimelig balanse mellom ulike hensyn, ikke å rendyrke ett enkelt hensyn. Tilliten til domstolene i befolkningen vil være avhengig av at en slik balanse oppnås og opprettholdes.

Skillet mellom dømmende og ikke-dømmende virksomhet er av sentral betydning for mindretallets vurderinger og løsningsforslag. Hvordan domstolene organiseres og administreres, reiser andre spørsmål og aktiviserer andre hensyn og prinsipper enn det som gjelder den dømmende virksomhet. Mindretallet mener at en ordning hvor den sentrale administrasjon av domstolene legges inn under en parlamentarisk og konstitusjonelt ansvarlig statsråd, er best egnet til å balansere de forskjellige hensynene og sikre god oppgaveløsning. Forslaget representerer en videreutvikling og forbedring av den sentrale domstoladministrasjon innenfor en departementsmodell, og dermed innenfor rammen av ministeransvaret. Det dreier seg ikke om en status quo-løsning.

Mindretallet foreslår at det knyttes en rådsstruktur til departementet. Det bør opprettes et innstillingsråd og et tilsynsråd, som til sammen skal utgjøre et uavhengig Domstolråd for departementene.

Innstillingsrådet skal innstille når det gjelder utnevning av dommere, og avgjøre saker om konstitusjon. Tilsynsrådet skal avgjøre saker om disiplinærforføyninger mot dommere og klager over dommeratferd. De gjenværende administrative oppgaver bør ligge i Justisdepartementet med bistand fra Domstolrådet.

Ønsket om å styrke dommernes og domstolenes uavhengighet i den dømmende virksomhet kommer til uttrykk i de felles forslagene om endringer når det gjelder dommerutnevnelser, klage- og disiplinærordning, begrensninger i visse sidegjøremål, gradvis reduksjon av antallet midlertidige dommere og forslaget om grunnlovsfesting av dommernes og domstolenes uavhengighet. I tillegg kommer mindretallets forslag om at det skal opprettes et Domstolråd som bl.a. skal ha en kontroll- eller kvalitetssikringsfunksjon også når det gjelder å sikre domstolenes dømmende uavhengighet.

Generelle hensyn og prinsipper

Ethvert forslag til sentral domstoladministrasjon må bygge på at domstolene i en rettsstat har en særstilling som den tredje statsmakt. Domstolene har en egenart og integritet som må ivaretas dersom rettssikkerheten skal bevares. Tilknytningsformen til de andre statsmaktene bør ikke være den samme som for departementenes underliggende forvaltningsetater.

Generelt kan det sies at et demokrati som det norske bygger på historiske lag av delvis konkurrerende prinsipper arvet fra ulike idétradisjoner. Det meste av tiden fungerer samfunnene med uavklarte spenninger mellom slike prinsipper, for eksempel mellom prinsippet om domstolenes uavhengighet, maktfordelingsprinsippet, folkesuverenitetsprinsippet og det parlamentariske prinsipp.

Organiseringen av forholdet mellom demokratisk politikk og domstolenes uavhengighet i praksis varierer fra land til land. Generell oppslutning om prinsippet om at domstolene skal være «selvstendige» og «uavhengige», dekker over at det i praksis er mange og store variasjoner i hvilke avhengighetsforhold, kontakter, bånd og påvirkninger som finnes mellom domstolene/dommerne, de andre statsmaktene og ulike samfunnsinstitusjoner og sosiale grupper.

Den utfordring man står overfor, er å skille mellom legitime og ikke-legitime, ønskede og uønskede påvirkninger. Spesielt er det viktig å skille mellom påvirkning som kan true domstolenes institusjonelle egenart og integritet, og påvirkninger som ikke gjør det. De viktigste skillene går mellom inngripen i dømmende og ikke-dømmende virksomhet, og mellom inngripen i enkeltsaker og påvirkning av domstolenes rammebetingelser i form av generelle regler og finansielle og administrative ordninger. Plasseringen av den sentrale domstoladministrasjon dreier seg om ikke-dømmende virksomhet og generelle rammebetingelser, og ikke om de enkelte dømmende avgjørelser.

Kommisjonens oppgave er dermed ikke å foreslå en løsning for organiseringen av den sentrale domstoladministrasjon som alene gir mest mulig uavhengighet eller makt til domstolene, men en institusjonell ordning som på en balansert måte ivaretar de hensyn, verdier og interesser som er relevante og legitime i et demokrati som det norske.

Den europeiske menneskerettskonvensjonen og andre internasjonale konvensjoner fastslår prinsippet om domstolenes uavhengighet. Folkerettslige regler gir imidlertid ingen veiledning når det gjelder om domstoladministrative oppgaver skal legges innenfor eller utenfor regjeringen og departementene. Både den administrasjonsordning Norge hittil har hatt og den som mindretallet foreslår, er helt i overensstemmelse med internasjonale idealer og folkerettslige forpliktelser.

Valg av administrasjonsformer

Befolkningens tillit til domstolene er avhengig av en rekke faktorer. Blant de viktigste er dommenes faglige kvalitet, om dommene er i overensstemmelse med folks rettsoppfatning, dommernes integritet og upartiskhet, om dommerne oppfører seg på en hensynsfull og høvisk måte, omkostningene ved å føre en sak for domstolene og den tiden sakene tar.

Mindretallet finner ikke at det er grunnlag for å hevde at folks tillit til domstolene vil øke dess mer domstoladministrasjonen formelt løsrives fra demokratiske prosesser og administrativt oppsyn og innflytelse.

Hvilke domstoler landet skal ha, hvor de skal lokaliseres, hvilke forventninger som skal stilles til dem, hvordan ressurstilgangen til domstolene skal prioriteres i forhold til utgifter til andre samfunnsmessige formål, og hvordan domstolene skal finansieres, utstyres og bemannes er spørsmål av allmennpolitisk karakter. Dette er spørsmål av en slik karakter at de i et representativt demokrati oppfattes som mest legitime når de i siste instans avgjøres av regjeringen og Stortinget ut fra en helhetsvurdering.

Snarere er det grunn til å tro at befolkningens tillit til domstolene vil bli redusert dersom de formelle styrings- og administrasjonsformene signaliserer at domstolene er blitt «en stat i staten», eller at dommernes egeninteresser synes å ha fått en dominerende plass. Det samme vil skje dersom de formelle ordningene gir inntrykk av at styringsordningen favoriserer spesielle interesser og grupper i samfunnet.

Etter mindretallets syn er det viktig at domstoladministrasjonen organiseres slik at man unngår inntrykket av laugsstyre, korporativt styre eller rent fagstyre. Statsrådsansvaret for utviklingen av domstolene og det samlede rettsvesen bør ikke overlates til et «uavhengig» organ. Erfaring viser at statsrådsansvar har kunnet kombineres med en desentralisering av administrativt ansvar for den enkelte domstol. Mindretallet ønsker en videreføring av en slik utvikling fra detaljstyring til rammestyring når det gjelder domstoladministrasjon.

Mindretallet stiller seg tvilende til at to «representanter for allmennheten» i styringen av domstolene - slik flertallet foreslår - skal være i stand til å fange opp, formidle og forsvare befolkningens syn på hvordan domstolene og rettsvesenet skal fungere. Dersom de ikke skal representere noen organisert gruppe, vil de også ha berenset institusjonell eller organisasjonsmessig støtte i sin virksomhet. Begge disse to forhold gjør det vanskelig å legge til grunn at de to representantene vil kunne få avgjørende innflytelse. En økning av antallet «legfolk» i styret ville kunne påvirke maktforhold og organets prioriteringer, men en slik løsning vil trolig bidra til å svekke administrasjonens faglige legitimitet utad, herunder overfor dommerne.

Tre av de syv medlemmene skal etter forslaget være dommere. De øvrige domstolansatte skal ikke være representert i styret. Dette vil si at flertallet i styret skal rekrutteres utenfor domstolene. Dette er en annen løsning enn den som er valgt i Danmark, der åtte av Domstolsbestyrelsens elleve medlemmer skal komme fra domstolene selv.

Styret for domstoladministrasjonen vil få et svært tungt innslag av jurister, fem av syv medlemmer, der det i utgangspunktet ikke stilles krav om annen særlig faglig innsikt eller kompetanse, eller om «særlig ledelsesmæssig og samfunnsmæssig indsigt» slik det kreves etter de danske regler.

Hva enten man fester seg ved den manglende «representativitet» og organisasjonsmessige støtte, eller faren for «laugsstyre», føler mindretallet seg ikke overbevist om at man her har funnet frem til den beste løsning for samfunnet og for domstolene.

I tillegg er mindretallet opptatt av styrkeforholdet mellom styre og stab i en «uavhengig domstoladministrasjon». En ordning hvor administrasjonen, ved direktøren, gis vide fullmakter i den daglige virksomheten, kan føre til at makten overføres til de ansatte, slik at man får administrasjonsstyre. Ivaretas kontaktbehovet mellom departement og domstoladministrasjon gjennom uformell kontakt mellom domstolenes administrasjon og departementet, kan det lett føre til utydelige makt- og ansvarsforhold og en lite transparent ordning.

Domstolenes stilling, herunder ressurstilgangen, kan bli svekket dersom man velger en administrasjonsløsning som reduserer det parlamentariske ansvaret. Dersom ingen statsråd står ansvarlig for domstoladministrasjonen, vil domstolene miste en talskvinne/mann som kjemper for domstolene i regjeringen og i Stortinget. En løsning innenfor departementet vil gjøre det fortsatt mulig å dra fordeler av statens generelle kompetanse når det gjelder informasjonsteknologi, personaladministrasjon og organisasjonsutvikling. Mindretallet mener også at en modifisert departementsløsning med et bredt og sterkt fagmiljø, gjør det lettere å rekruttere gode fagfolk slik at kvaliteten på domstoladministrasjonen kan opprettholdes og forbedres.

Mindretallet fremhever at det er viktig å unngå «overslag» fra administrative ordninger til den dømmende virksomhet, uavhengig av om domstoladministrasjonen legges til et departement eller til et organ uavhengig av regjeringen. En samlet kommisjon ønsker å redusere sjansene for irregulær påvirkning gjennom forslag om endringer når det gjelder dommerutnevnelse, klage- og disiplinærordning og en reduksjon av innslaget av midlertidige dommere. Dette er avgjørelser som på en nokså direkte måte kan knyttes til den enkelte dommer, og som dermed kan tenkes å skape et potensiale for ikke-legitim påvirkning.

Når det gjelder administrative og organisatoriske virkemidler, er disse i hovedsak av generell karakter. Dette gjør det vanskelig å tenke seg at Justisdepartementet skulle kunne bruke dem som illegitim påvirkning av den enkelte dommer eller domstol for å oppnå et ønsket domsresultat, eller at de kan brukes på andre måter som kan true domstolenes institusjonelle egenart og integritet. Mindretallet kan ikke se at det under samfunnsforhold som de nåværende er større reell fare for overslag fra Justisdepartementet til domstolene enn det vil være fra et selvstendig organ til domstolene. Under helt andre samfunnsforhold vil det overhodet være vanskelig å gi garantier for domstolenes uavhengighet. Skulle det være noen forskjell, må det etter mindretallets mening være at domstoladministrasjonen i Justisdepartementet ville fremstå som mer robust enn et selvstendig administrasjonsorgan, med en justisminister som er direkte ansvarlig overfor Stortinget.

Mindretallet legger vekt på at domstoladministrasjonens plassering, og administrasjon av og ressurstildelingen til domstolene mer generelt, ikke kan ses løsrevet fra virkningene for andre samfunnsinstitusjoner. Dette gjelder såvel effekter på de andre statsmaktenes innflytelse og ansvar i samfunnsstyringen, som virkninger for konkret oppgaveløsning. Som eksempel vises til behovet for å sikre en viss samordning i den såkalte straffesakskjeden (politi/påtalemyndighet - domstoler - kriminalomsorg). Tilknytningen til Justisdepartementet vil bidra til at regjeringen stadig er seg mer bevisst domstolene og de verdier som domstolene står for, enn den vil være med en ordning med en «uavhengig domstoladministrasjon».

Mindretallet vil understreke at selv om staten er part i mange rettssaker for domstolene, er det et grunnleggende krav i dommeretikken at dommeren skal være upartisk. Det er ikke dokumentert at norske dommere i sine avgjørelser legger vekt på hvem som er part, enten det er staten eller noen annen. Mindretallet er derfor ikke enig med flertallet i at det at staten er part i en del rettssaker, kan tillegges betydning for hvilken tilknytning administrasjonsordningen skal ha til regjeringen.

Også en uavhengig domstoladministrasjon vil i likhet med departementene og domstolene være en del av «staten». Den vil imidlertid ha en svakere tilknytning til folkevalgte organer og svekke den etablerte kanal for demokratisk innflytelse over hvordan domstolene skal utformes og hvilke arbeidsvilkår de bør ha. Statsråden møter i, og kan holdes ansvarlig av Stortinget, så langt statsrådens instruksjonsmyndighet rekker. Legges domstoladministrative spørsmål til et selvstendig organ, vil ansvaret for statsråden være utelukket så langt organets uavhengighet av regjeringen rekker. At ledelsen for domstoladministrasjonen skulle rapportere direkte til Stortinget og møte i og holdes ansvarlig av Stortinget, ville representere et klart brudd med den konstitusjonelle ordning som Norge hittil har bygd på.

Mindretallet vil også advare mot en situasjon hvor Justisdepartementets og regjeringens innflytelse reduseres til et minimum, samtidig som domstoladministrasjonen gjøres til gjenstand for offentlig kritikk. En utvikling hvor ikke bare regjeringen, men også de folkevalgte fratas mulighet til å påvirke de institusjonelle rammene rundt domstolene og justisforvaltningen generelt, kan føre til en avmaktssituasjon. Det kan for eksempel gjelde i forhold til offentlig kritikk mot saksbehandlingstiden eller omkostningene ved å føre en sak for domstolene. Dette kan i sin tur medvirke til å svekke tiltroen til politikerne og dermed til et demokratisk styresett.

Mindretallet har også understreket verdien av å videreutvikle et system - domstoladministrasjonen i Justisdepartementet - som virker godt i praksis. Det vil være betydelig usikkerhet om i hvilken grad nye organisasjons- og tilknytningsformer vil være egnet til å styrke dommernes og domstolenes selvstendighet i den dømmende virksomheten, og i hvilken grad de er egnet til å ivareta de kryssende hensyn og prinsipper mindretallet ønsker ivaretatt.

Nærmere om mindretallets forslag til organisering av den sentrale domstoladministrasjon

Ansvaret for domstolenes administrasjon legges til Justisdepartementet, men med en særordning i form av et eksternt råd, Domstolrådet. Et slikt råd vil ha hele domstolområdet som sitt ansvarsområde, men begrenset til administrasjonen av domstolene.

Mindretallet mener at opprettelsen av et slikt råd vil kunne ha betydelige positive virkninger.

• For det første ønsker mindretallet at rådet skal innebære en domstolfaglig kvalitetssikring for den sentrale administrasjon av domstolene, fordi flere medlemmer av rådet skal ha domstolkompetanse. Kvalitetssikringen kan ligge i faglige innspill og råd på de ulike områder i domstolene.

• For det andre kan et råd bidra til økt oppmerksomhet og interesse fra allmennheten når det gjelder domstolene og domstoladministrasjonen generelt og uavhengighetsproblematikken spesielt.

• For det tredje er et domstolråd et styringselement som er vanlig i mange andre europeiske land. Mange land har funnet at kombinasjonen av en departementsstyrt domstoladministrasjon og et eksternt råd gir en god balanse mellom de forskjellige hensyn og prinsipper for statsstyret.

• For det fjerde kan et råd, slik det nedenfor foreslås satt sammen, bidra til klargjøring av grensen mellom domstolenes dømmende virksomhet og den rene administrasjon av domstolene, også i den forstand at den sentrale domstoladministrasjonen lar være å innta en unødvendig forsiktig holdning i arbeidet for effektivisering og bedre ressursutnyttelse.

Et råd for domstoladministrasjonen vil få til behandling de viktige og de generelle sakene innenfor alle felter av sentral administrasjon av domstolene, så som domstolenes og domstoladministrasjonenes budsjett, virksomhetsplan, strategiske planer, større prosjektplaner, større investeringer, analyser og kursendringer i personalpolitikk, opplæringspolitikk mv. Konkrete temaer kan også være saksbehandlingstiden i domstolene og reformer i rettspleien. Domstolrådet vil ha forutsetninger for å oppnå positive resultater dersom departementets domstoladministrasjon følger opp innspill, råd og kritikk på en fruktbar måte.

Domstolrådet skal ikke ha avgjørelsesmyndighet i forhold til domstoladministrasjonen i Justisdepartementet, men rådet må ha tyngde både domstolfaglig og samfunnsmessig. Mindretallet forutsetter at rådet både skal ha bred domstolkompetanse, erfaring og innsikt i domstoladministrative spørsmål og representre samfunnsinnsikt og -engasjement. Mindretallet legger stor vekt på at rådet skal settes sammen av to selvstendige råd som hver for seg har viktige funksjoner, nemlig Innstillingsrådet og Tilsynsutvalget. Domstolsrådet er foreslått satt sammen av 12 medlemmer; fire valgt av Stortinget, fem dommere og tre jurister utenfor domstolene.

Et råds uttalelser og anbefalinger vil vanligvis ikke være offentlig etter offentlighetsloven. Mindretallet foreslår at Domstolrådets skriftlige uttalelser og anbefalinger som hovedregel gjøres offentlig tilgjengelige. Domstolrådet vil dermed bli kjent og få økt innflytelse.

Departementets organisering, herunder organiseringen av domstolenheten innenfor Justisdepartementet, er Kongens suverene myndighet innen rammen av Stortingets bevilgninger. Mindretallet går derfor ikke nærmere inn på hvordan domstoladministrasjonen skal organiseres.

Behandlingen av domstolenes budsjett

Når Justisdepartementet skal ha ansvaret for den sentrale domstoladministrasjon, innebærer dette at departementets eller fagavdelingens forslag til domstolbudsjett ikke kan fremlegges for Stortinget som korrektiv eller supplement til regjeringens samordnede budsjettforslag. Regjeringen må fremme budsjettforslag som er basert på et helhetssyn, og det kan skape problemer for bevilgningsprosessen dersom Stortinget for eksempel får seg presentert interne sektorforslag for enkelte ledd i straffesakskjeden.

Mindretallet går heller ikke inn for noen form for budsjettmessig særstilling for domstolene. Budsjettprosessen er ikke et område hvor den utøvende makt vil kunne øve noen irregulær påvirkning på domstolenes dømmende myndighet. Dermed er det heller ingen grunn til noen skjerming eller beskyttelse av domstolenes budsjett.

Mindretallet foreslår imidlertid at Domstolrådets uttalelse om domstolbudsjettet framlegges for Stortinget, eventuelt etter anmodning fra Stortinget.

7.7 Høringsinstansenes uttalelser

Blant de domstoler som har avgitt høringsuttalelse, er det en klar overvekt som støtter den administrasjonsordning Domstolkommisjonens flertall har foreslått. De fleste høringsinstanser nøyer seg langt på vei med å slutte seg til de argumenter henholdsvis flertallet og mindretallet har anført for sitt syn. Enkelte høringsinstanser etterlyser en diskusjon rundt mellomløsninger, for eksempel en direktoratsmodell.

Av de høringsinstanser som slutter seg til flertallet, er et flertall av dommerne i Trondheim byrett. Deres syn fremstår som representativt for de høringsinstanser som slutter seg til Domstolkommisjonens flertall:

«Det moderne demokrati bygger på to bærebjelker - det representative folkestyre og rettsstaten. Med rettsstat menes at samfunnet skal styres etter regler som er gitt på forhånd og som ikke kan endres vilkårlig. Det er domstolene som er gitt i oppgave å kontrollere at denne regelstyringen skjer tilfredsstillende. Domstolene er gitt myndighet til å sette tilside vedtak av forvaltningen om det ikke foreligger regler eller gjeldende regler ikke er fulgt. Domstolene balanserer dermed forvaltningens makt. Stortinget gir til enhver tid de regler domstolene skal sørge for følges, men domstolene kan også kontrollere at Stortingets lovgivning er overensstemmende med konstitusjonen - det gjelder særlig i forhold til reglene som sikrer den enkeltes frihet.

Vi vil understreke at det er helt nødvendig å sørge for at domstolene i realiteten utøver denne funksjonen å balansere samfunnsmakten og sørge for den enkelte samfunnsborgers frihet. Det er i våre dager ikke en selvfølge at dette skjer, og det er viktig å tenke igjennom og ta hensyn til disse enkelte forutsetningene for et vellykket folkestyre. For at domstolene skal fungere slik de er tiltenkt, er det nødvendig at de er helt uavhengige av den sentrale forvaltning. Dersom den sentrale forvaltning har innflytelse på domstolenes virksomhet, blir det slik at den som skal kontrolleres får kontroll med kontrolløren, og det vil kort sagt bli et system som ikke fungerer.»

Sorenskriveren i Holt har formulert tilsvarende synspunkter slik:

«En videreføring av domstoladministrasjonen i Justisdepartementet gir en mer forutsigbar ordning på kort sikt, forutsatt at det opprettholdes en egen domstolavdeling. Under denne forutsetning kan mindretallets forslag synes som en mer praktisk løsning enn flertallets forslag. I dagens samfunn er denne løsning heller ikke problematisk i forhold til dommernes uavhengighet.

Det avgjørende bør imidlertid være hva som på lang sikt, og under varierende samfunnsforhold, gir den sikreste løsning for ivaretakelsen av både demokrati og uavhengighetshensynet.

Flertallets forslag vil gi den største garanti for dommernes uavhengighet også under andre samfunnsforhold enn i dag. Forslaget ivaretar også demokratihensynet i tilstrekkelig grad i dagens samfunn. I et samfunn med svakt demokrati vil dommeres uavhengighet være av større betydning for ivaretakelse av demokratiske prinsipper enn i dagens samfunn. Demokratihensynet er derfor etter mitt syn også best ivaretatt ved flertallets forslag.»

Den Norske Advokatforening har i sin høringsuttalelse støttet Domstolkommisjonens flertall, men har hatt bemerkninger til enkelthetene:

«Advokatforeningen mener [...] at det hefter flere mangler ved dagens administrasjonsordning. [...] Domstolenes budsjettsituasjon avstedkommer kritikk. I for liten grad imøtekommes domstolenes økonomiske behov, fordi de veies opp mot andre konkurrerende tiltak som administreres av samme departement, herunder politi og påtalemyndighet. Det kan være uheldig at det departement som har ansvar for utarbeidelsen av domstolenes budsjett også har ansvar for utarbeidelse av budsjett innenfor andre viktige sektorer som i budsjettsammenheng stilles opp mot hverandre.

[...]

En frittstående domstoladministrasjon kan i sterkere grad utmeisle en klar og uavhengig målsetting for domstolene alene, og kan minst like sterkt som departementet arbeide for at tilstrekkelige midler tilflyter domstolene, og fordele disse på de tiltak som må prioriteres for å nå domstolenes målsettinger. Domstolene har, og vil i fremtiden i sterkere grad få, en så viktig samfunnsmessig posisjon at de ikke i budsjettsammenheng, internt i et departement, skal veies mot andre etater eller oppgaver i det samme departement, kun mot de generelle føringer i det samlede statsbudsjett.

[...]

Advokatforeningen er enig i at styret kan bestå av sju medlemmer, men mener at en større del av styret , enn det kommisjonsflertallet foreslår, bør representere allmennheten. [...] Advokatforeningen mener det er uheldig at oppnevnelseskompetansen deles mellom Stortinget og Regjeringen, slik kommisjonsflertallet har foreslått. [...] Om hele styret skal oppnevnes av samme organ, kan det diskuteres om det bør være Stortinget eller Regjeringen. Dersom oppgaven legges til Stortinget, vil den sterkere markere domstolenes uavhengighet av den utøvende myndighet, og domstolene vil klarere fremstå som en tredje statsmakt. [...] Det kan være bedre, både for forholdet mellom Stortinget og Regjeringen på den ene side, og for en tilfredsstillende politisk kontakt for domstoladministrasjonen, at det politisk ansvaret overfor Stortinget tillegges en statsråd. Det er vanskelig å tenke seg at Regjeringen, som er under parlamentarisk kontroll av Stortinget, vil misbruke sin myndighet til å foreta endringer i domstoladministrasjonen uten tilstrekkelig grunn eller uten aksept fra Stortinget. Det politiske organ som utnevner styret bør også være det politiske organ domstoladministrasjonen forøvrig forholder seg til, eksempelvis ved fremlegging av budsjettforslag og ved dommerutnevnelser. Kommisjonsflertallet forutsetter at budsjett og dommerutnevnelser går gjennom Regjeringen, selv om det ikke er en nødvendighet. Et bredt sammensatt styre kan i seg selv borge for den nødvendige politiske uavhengighet selv om det oppnevnes av regjeringen.

Det er et poeng at den nye danske ordningen for domstoladministrasjonen, som har meget til felles med det norsk kommisjonsflertallets forslag, legger oppnevnelseskompetansen for hele styret til Det Danske Justisministeriet. Advokatforeningen vil på denne bakgrunn foreslå at styret oppnevnes av Regjeringen.

[...]

Advokatforeningen tiltrer kommisjonsflertallets bemerkninger om budsjettprosessen. Uansett hvilken modell som velges for styret, må det være riktig at domstoladministrasjonen har det fulle ansvar for utarbeidelse av budsjett, men at det går gjennom justisministeren og Regjeringen til Stortinget. Om regjeringen gjør endringer i budsjettet, skal Stortinget gjøres kjent med det ved at underlagsmaterialet fra domstoladministrasjonen følger budsjettforslaget til Stortinget. Domstoladministrasjonen må i et slikt tilfelle kunne fremme sine synspunkter direkte overfor Stortinget ved den videre budsjettbehandling.»

Flertallet i styret i Den norske Dommerforening tiltrer kommisjonsflertallets forslag til sentral domstoladministrasjon, og har i det vesentlige vist til den begrunnelse kommisjonsflertallet har gitt. Dommerforeningens flertall har bl.a. trukket frem følgende:

«Selve kjernen i rettsstaten er derfor at domstolene er uavhengige i sin domsfunksjon. Det er derfor dette hensynet som bør ha størst vekt blant de hensyn som er av betydning ved løsningen av domstolenes administrative tilknytning. Uavhengighet i administrative spørsmål vil støtte opp om uavhengigheten i dommerarbeidet.

Dette er også i samsvar med uttrykk i internasjonale konvensjoner. Allerede FN»s universelle menneskerettighetserklæring (1948) og senere den europeiske menneskerettighetskonvensjon (1950) og FN»s konvensjon om sivile og politiske rettigheter (1966) uttrykker det enkelte individs rett til å få sin sak avgjort av uavhengige domstoler. Dette er ytterligere forsterket i introduksjonen til Judges Charter in Europe(1993) hvor det bl.a. fremheves som viktig at den sentrale administrasjonen av domstolene må skje gjennom et organ som er uavhengig av de øvrige statsmyndighetene, og som representerer domstolene. Kravet om uavhengige domstoler er også kommet klart til uttrykk i The Universal Charter of the Judge som The Internasjonal Association of Judges enstemmig vedtok på sitt årsmøte i Taipei 17. november 1999.

Vi har en norsk tradisjon for at den utøvende myndighet viser evne og vilje til å respektere domstolenes dømmende uavhengighet. Det er likevel viktig å skape holdninger, både hos den enkelte dommer, i opinionen og i det politiske miljø, som forsterker denne tradisjonen. Det vil skje ved at domstoladministrasjonen fristilles forvaltningen i sterkere grad enn tilfellet er i dag.

Den utvikling vi i dag ser internasjonalt bør derfor også angå oss. Som kjent er det en bevegelse i retning av sterkere frigjøring av domstolene fra den utøvende makt i samtlige av de øvrige nordiske land.

Risiko for indirekte politisk påvirkning av domstolenes dømmende myndighet vil kunne oppstå i spørsmål for domstolene hvor det finnes et sterkt opinionspress i bestemte retninger. Særlig er det tilfellet hvor det dreier seg om et saksfelt hvor den utøvende makt har et overordnet politisk ansvar. Det er nemlig sentralt i en rettsstat at også et mindretalls interesser kan og skal ha rettsordenens beskyttelse, selv om det går på bekostning av flertallets interesser. Hvor det skapes en sterk folkelig opinion mot mindretallets interesser, vil det ikke alltid være like enkelt for domstolene å se bort fra et slikt press, selv om det er et absolutt krav for en dommer. For politikere og for den politisk utøvende myndighet er det imidlertid vanskeligere å ikke ta hensyn til et opinionspress. Det vil i seg selv forsterke opinionspresset mot domstolene, selv om den utøvende myndighet ikke utøver noen direkte påvirkning. I slike situasjoner er det klart at domstolenes reelle uavhengighet og enkeltindividets rettssikkerhet vil tjene på at domstolenes administrative tilknytning fjernes fra den utøvende makt.

I denne sammenheng peker Dommerforeningen også på - som påpekt av flertallet i Domstolkommisjonen - at større uavhengighet i administrative spørsmål også støtter opp om uavhengigheten i den dømmende virksomhet. I fremtiden vil en domstoladministrasjon - uavhengig av dens administrative forankring - som følge av den teknologiske utvikling og stadig sterkere krav til produktivitet og effektivitet - styre domstolene i sterkere grad i administrative spørsmål. De politiske krav om dette blir sterkere etter hvert. Med økende kriminalitet gjelder det særlig behandling av straffesaker.

Dersom den sentrale domstoladministrasjon fortsatt skal ligge i Justisdepartementet, vil departementets styring av domstolene derfor måtte bli sterkere etter hvert. At en slik styring av domstolene bare gjelder administrative spørsmål, vil likevel innebære et slikt samarbeid at det på lengre sikt vil måtte påvirke domstolene i tenkemåte og «tilhørighet» o.s.v. som dermed også vil kunne påvirke domstolenes dømmende virksomhet.»

Et mindretall i styret i Den norske Dommerforening, lagdommer Kjersti Graver, har kommet med en særuttalelse:

«Etter mitt syn tilsier de ulike hensyn som skal ivaretas gjennom organisasjonsløsning for den sentrale domstoladministrasjon, at også enkelte av mellomløsningene som er skissert av kommisjonen blir vurdert mer inngående. Det kan synes som om kommisjonen har valgt å rendyrke to alternative modeller, mens det for domstolene samlet sett beste system kan ligge et sted imellom. Når jeg har valgt å avgi en særuttalelse, er det for å gi et innspill til at også en direktoratsmodell blir undergitt overveielse i den videre behandling.

[...]

Etter mitt syn er det både hensyn som trekker i retning av betydelig uavhengighet og hensyn som trekker i retning av tilknytning til det politiske beslutningssystem når det gjelder domstoladministrasjonen. Flertallet har samlet seg om argumenter knyttet til uavhengigheten. Mindretallet har vektlagt hensyn knyttet til parlamentarisk og konstitusjonelt ansvar, blant annet at ansvarskjeden mellom administrasjonen og det politiske beslutningssystem blir svak. Etter mitt syn tilsier sentrale demokratiske prinsipper at det er politisk innflytelse over organiseringen og administrasjonen av domstolene. Det hører i denne sammenheng med i vurderingen at den nye domstoladministrasjonen er tenkt å bli overført innstillingsmyndighet over dommerutnevnelser, å være sekretariat med innstillende myndighet for tilsynsutvalgets behandling av klage- og disiplinærspørsmål, ved siden av å ha forvaltningen av domstolene. Det ligger en risiko i et selvstyrt administrativt system for at det i for stor grad kan bli preget av interne domstolsinteresser, og at det blir for lite fokus på hvordan de institusjonelle rammene rundt domstolene og rettshåndhevelsen bør være for at de løpende best mulig kan ivareta sine samfunnsoppgaver.

[...]

Domstoladministrasjonen bør etter min mening ha oppgaver som går utover dem som naturlig hører under en departementsavdeling. [...] Jeg mener at direktoratsmodellen har fordeler som bør vurderes nærmere. Den vil markere en avstand til den løpende politiske beslutningsprosess, samtidig som ansvarslinjene er klare. Domstolene vil også ha nytte av tilknytning til sentralforvaltningen når det gjelder utvikling av administrative rutiner m.v.»

Førstebyfogden i Oslohar følgende kommentarer til kommisjonens forslag:

«Etter min mening er det uheldig at kommisjonen ikke har brukt mer tid på å utrede eventuelle mellomløsninger, som kunne ivareta de hensyn som både flertallet og mindretallet vektlegger. Jeg tenker da først og fremst på en eventuell direktoratsmodell, som vil kunne ivareta både flertallets behov for avstand til departementet og mindretallets argumenter for klare ansvarslinjer til departementet. [...]

Jeg tror det er viktig for utviklingen av domstolene at det er en statsråd som har et klart ansvar for forvaltningen av domstolene. Det bør være et politisk ansvar å sørge for at landet har best mulige domstoler, og at de forskjellige ledd i strafferettspleien fungerer i en sammenheng, til beste for det rettssøkende publikum. Det ligger en fare i at en selvstyrt domstoladministrasjon blir for fokusert på interne spørsmål, og ikke i tilstrekkelig grad har et samlet og overordnet syn på rettshåndhevelsen i samfunnet. [...]

Flertallets ønske om større anstand til Justisdepartementet, måtte etter min mening kunne ivaretas gjennom en direktoratsmodell. Man vil da få et system der ansvarslinjene følger innarbeidede tradisjoner, samtidig som avstanden til departementet blir klarer.»

Justitiarius i Oslo byrett ser slik på en omorganisering av domstoladministrasjonen:

Alt i alt taler de beste grunner for at den sentrale domstoladministrasjon skilles ut fra departementet, slik flertallet foreslår.

[...] Flertallet går for langt i sitt forslag til fristilling. Det er en prinsipielt viktig svakhet ved flertallets forslag at den demokratiske kontrollen med driften av domstolene blir for svak. Et bredt sammensatt styre er ikke i seg selv nok til å ivareta demokratihensynet. Muligheten for å styre ressursbruken ved store investeringer bør også bedres.

Driften av domstolene bør være gjenstand for demokratisk kontroll. Målstyringsprinsippet bør fortsatt gjelde i forbindelse med behandlingen av domstolenes budsjetter, slik mindretallet går inn for. Det bør fastsettes generelle drifts- og servicemål for domstolene. Både målene for neste budsjettermin og måloppnåelsen i forrige budsjettermin bør forelegges Stortinget sammen med budsjettforslaget. Dette vil sikre demokratisk kontroll med domstolenes ressursbruk og med resultatene som oppnås med de tildelte ressurser. Stortinget bør også i forbindelse med bevilgningsvedtak kunne gi signaler om prioritering mellom sakstyper. Den demokratiske kontrollen må begrenses til domstolenes administrative funksjonsmåte og ikke gripe inn i domstolenes dømmende virksomhet.

[...]

Styret tillegges for omfattende driftsoppgaver. Styret bør hovedsakelig befatte seg med overordnede oppgaver som utvikling, planlegging og kontroll. Men etter flertallets forslag skal styret bl.a. være innstillingsråd for dommerutnevninger og treffe beslutninger om godkjenning av sidegjøremål. Det er uheldig at styret belemres med et så stort antall enkeltsaker.»

Sorenskrivaren i Indre Sognslutter seg til mindretallets anbefaling, og begrunner det på en måte som er dekkende for flere av høringsinstansene med dette syn:

«Eg deler mindretalet sitt syn på den sentrale domstoladministrasjonen. Etter mitt skjøn har Justisdepartementet administrert domstolane på ein fullt ut tilfredsstillande måte. Det vil ikkje seie at somt ikkje kunne vore gjort betre. Men Justisdepartementet viser både evne og vilje til fornying. Domstolane har såleis eit godt utgangspunkt for framtida med ein domstoladministrasjon i Justisdepartementet.

At domstolane er uavhengige i si dømande verksemd er vel innarbeidd i Justisdepartementet. Det er liten grunn til å tru at tilliten til domstolane vil bli svekka dersom det ikkje vert ei omlegging av administrasjonsordninga. Innføring av eit Domstolråd vil elles vere ein tileggsgaranti som vil styrke prinsippet om uavhengige domstolar.

Utgreiinga gjev ikkje noko svar på kva kostnadene vert med ein eigen domstoladministrasjon, utanfor Justisdepartementet. Det må då vere lov å hevde at gamal røynsle tilseier at etablering av nye organ fører til auka utgifter. Mest truleg talar difor også økonomiske omsyn mot ei ny domstoladministrasjon.»

Etatsansattes landsforbund (nå 2fo) har sluttet seg til Domstolkommisjonens mindretall, og uttaler bl.a.:

«Dersom administrasjonen flyttes ut av departementet, slik flertallet går inn for, mener ELF at styresammensetningen også må bestå av en funksjonær. Vi kan ikke se at dette har vært diskutert av kommisjonen. Hvorvidt en slik endring skal gå på bekostning av det foreslåtte antallet på 7 har vi ingen formening om. Vi finner det imidertid riktig at styret for Domstoladministrasjonen skal avspeile sammensetningen av de gruppene som arbeider ved domstolen. Det bør være av stor interesse og viktighet at kompetansen innen domstolarbeid (både faglig og administrativt) og forholdet arbeidgiver-/arbeidstagerfunksjonene fra domstolene, blir bredest mulig representert og gjenspeilet i styret.

[...]

Våre erfaringer tilsier at domstoladministrasjonen fortsatt bør være organisert som en del av Justisdepartementet. En etatsledelse med eksplisitt nærhet til og fokus på domstolenes indre liv, vil etter vår mening fortsatt legge et vesentlig grunnlag for fremtidens domstol. Dette gjelder både som faglig og tjenesteytende institusjon. ELF mener at utviklingen av domstolene som domstol, kompetanseorgan, tjenesteyter, serviceyter og arbeidsplass, med til dels meget høy spisskompetanse, er mest tjent med en slik løsning i fremtiden. Vi kan videre ikke se at det er noen motsetninger mellom denne målsetningen og domstolenes rolle og status i samfunnet som en dømmende og uavhengig statsmakt.

Konklusjon: ELF kan slutte seg til mindretallets argumentasjon og konklusjon når det gjelder organisasjonsløsning.»

Også Landsorganisasjonener av den oppfatning at den sentrale domstoladministrasjon fortsatt bør organiseres som en del av Justisdepartementet. Landsorganisasjonen uttaler:

«LO kan ikke se at Justisdepartementets administrasjon av domstolene har ført til noe utilbørlig press på domstolene for så vidt gjelder deres embetsutøvelse, eller har vært kritikkverdig ellers.

Vi er enige med utvalgets sterke mindretall i at den sentrale domstoladministrasjon bør organiseres som en del av Justisdepartementet, som hittil.

Det er også viktig at menneskelige egenskaper, erfaring og innsikt tillegges betydning ved dommerutvelgelse. Det er ikke utenkelig at en lukket og selvstendig domstoladministrasjon kan gi tendenser til en form for innavl og embetsmannsstyre i større grad enn nå.»

Regjeringsadvokatenstøttet mindretallet, og uttaler:

«Når jeg ikke finner å kunne støtte flertallet, skyldes dette at jeg ikke kan se at det er noen reell fare for at gjeldende administrasjonsform vil kunne foranledige utøvelse av enn slik irregulær påvirkning. Den argumentasjonen som er anført fra flertallets side bygger etter mitt skjønn på antakelser om en teoretisk mulighet. Jeg kan ikke se at dette gir tilstrekkelig begrunnelse for å foreta en såpass radikal endring i administrasjonsformen som det her legges opp til. I denne forbindelse finner jeg grunn til å framheve følgende:

Hvordan domstolene skal fungere i vårt samfunn er i sin karakter et politisk anliggende. Dette gjelder i særdeleshet spørsmålet om domstolenes kapasitet til å håndtere nye utfordringer i pakt med samfunnsutviklingen. Dette spørsmålet har både en side til domstolenes kvalitative evne som konfliktløser i et moderne samfunn og en side til domstolenes effektivitet. Om flertallets forslag blir gjennomført vil det bli de personer som er oppnevnt til å sitte i styret for administrasjonsordningen som i hovedsak må bære ansvaret for denne utviklingen. Hvilke mål som skal stilles og hvordan disse målene skal nås vil i stor grad måtte bero på disse personers vurderinger og avgjørelser. Dette ansvaret til være av personlig karakter og unndratt politisk kontroll. Et slikt system er vesensforskjellig fra et forvaltningssystem ledet av en statsråd som er ansvarlig overfor folkevalgte representanter med den mulighet for korreksjon om samordning i forhold til en helhetlig samfunnspolitisk målsetting som dette medfører. Etter mitt skjønn bør det foreligge klare påviselige svakhetstrekk ved gjeldende ordning før man foretar såpass radikale endringer som det her er tale om. Jeg kan ikke se at dette er tilfelle.»

Blant de øvrige høringsinstansene, herunder fylkesmennene, politimestrene og departementene, er meningene noe delte. Det er bl.a. trukket frem at påtalemyndigheten bør være representert i styret for domstoladministrasjonen.

Oslo byskriverembete har følgende kommentarer til budsjettprosessen:

«Det må være riktig at for å oppnå en reell prioritering mellom domstolene og andre virksomheter innenfor og utenfor justisvesenet, må domstolenes eget budsjettforslag bli gjort kjent for Stortinget ved siden av Regjeringens forslag. Det bør også være en egen Domstoladministrasjon som foretar prioriteringer innenfor domstolene. Ved at Regjeringen har det fulle ansvar for budsjettforslaget med mulighet for justeringer av hensyn til sin overordnede styring, må kommisjonens forslag til løsning som skissert ha de beste grunner for seg. Derved vil budsjettprosessen gi både tilstrekkelig innsyn og demokratisk styring og kontroll med vesentlige sider av domstolenes virksomhet.»

Norge Juristforbund slutter seg til forslaget til Domstolkommisjonens flertall, og har følgende kommentarer til budsjettprosessen:

«Om Regjeringen gjør endringer i budsjettet, bør Stortinget gjøres kjent med det ved at underlagsmaterialet fra domstoladministrasjonen følger budsjettforslaget til Stortinget. Domstoladministrasjonen må i et slikt tilfelle kunne fremme sine synspunkter direkte overfor Stortinget ved den videre budsjettbehandling.»

Enkelte høringsinstanser, bl.a. Oslo byfogdembeteog Oslo byrett,har reagert på at den administrative kompetanse som funksjonærene, herunder kontorsjefene, besitter, ikke er foreslått representert i styret.

7.8 Behovet for reform - hovedbegrunnelser for Justisdepartementets forslag til endring

7.8.1 Sammenhengen med omorganiseringen av den øvrige justisforvaltningen

Dagens administrasjonsordning for domstolene er i dårlig harmoni med utviklingstrekk i den øvrige justisforvaltning. Justissektoren har tradisjonelt blitt administrert direkte fra Justisdepartementet, i motsetning til de fleste andre statlige ansvarsområder, hvor man i løpet av de senere tiårene har opprettet direktorater og andre former for mellomledd mellom fagdepartement og den enkelte statsinstitusjon på lokalplanet. Denne situasjonen er nå i ferd med å endres, blant annet ved etableringen av Politidirektoratet og regionaliseringen av det administrative arbeidet innen kriminalomsorgen.

I dag er Justisdepartementet i forhold til administrative spørsmål direkte overordnet landets domstoler ved at det sentraladministrative arbeidet utføres av en fagavdeling i Justisdepartementet. Det er ingen mellomledd mellom departementet og den enkelte av landets 99 domstoler, og heller intet felles organ for domstolene utenfor departementet som kan samordne domstolenes synspunkter. Justisdepartementet samorder alle uttalelser fra domstolenes side, og utøver sin administrative styringsrett, etter regjeringens retningslinjer, direkte overfor den enkelte domstol. Dette bidrar til at Justisdepartementets faktiske påvirkning blir sterkere enn om det hadde vært et administrativt mellomledd.

Etter etableringen av Politidirektoratet og endringen av administrasjonsordningen innen kriminalomsorgen, er domstolene en av de aller siste større og landsdekkende offentlige virksomheter som administreres direkte fra et departement. Etter Justisdepartementets vurdering ville det være uheldig om den eneste av justissektorens virksomheter som på den tradisjonelle måten fortsatt skulle være direkte underlagt Justisdepartementet, var nettopp domstolene. Siktemålet med omorganiseringen av Justisdepartementet og det alminnelige forvaltningspolitiske synet på departementenes rolle gjør det lite aktuelt å fortsette å ha den sentrale domstoladministrasjon med en rekke detaljoppgaver i Justisdepartementet.

7.8.2 Ønsket om klarere skille mellom domstolene og departementene

Det er selve kjernen i rettsstaten at domstolene ikke skal stå under noen politisk styring eller kontroll i sin domsfunksjon.

En av grunnsetningene som ble vedtatt av Riksforsamlingen på Eidsvoll fastslo at den dømmende makt skulle være adskilt fra den lovgivende og den utøvende makt. Det sentrale element i denne grunnsetningen er domstolenes uavhengighet i den dømmende virksomhet. Dette prinsippet er generelt og uomtvistet akseptert i norsk statsliv, og behøver ikke noen ytterligere diskusjon her. Spørsmålet om grunnlovfesting av dette prinsippet er nærmere omtalt i proposisjonens kapittel 6.

Begrunnelsen for en større uavhengighet også i administrativ henseende er i særlig grad at dette støtter opp om og synliggjør utad uavhengigheten i dommerarbeidet.

Uavhengighet i den dømmende virksomhet lar seg ikke gjennomføre og opprettholde bare ved formelle regler om myndighet. Det er spørsmål om en holdning i dommerarbeidet som både skapes og videreføres over tid. Justisdepartementet mener det kan være et bidrag i dette løpende holdningsarbeidet å etablere en administrasjonsordning for domstolene som klarere enn i dag markerer en adskillelse fra regjeringskontorene.

Det er bred aksept for at domstolene og dommerne skal ha en avstand til departementene i den dømmende virksomheten. En grunntanke med en domstoladministrativ reform må være å forsterke og synliggjøre også en administrativ avstand, som en støtte i en markert og synlig avstand til departementene i den dømmende virksomheten.

Det har vært fremført som en innvending mot den nåværende domstolsadministrative ordning at staten, representert av regjeringens forvaltning, er part i et stort antall rettssaker, samtidig som forvaltningen er administrativt overordnet domstolene. Dette kan synes å være i dårlig samsvar med de grunnleggende prinsipper om avstand til partene som ellers gjelder for domstolenes virksomhet. Justisdepartementet vil imidlertid understreke at det i praksis er vanskelig å peke på konkrete tilfelle av utilbørlig påvirkning av domstolene. Likevel kan dagens ordning utad fremstå som prinsipielt mindre heldig. I et moderne samfunn, med økende fokus på blant annet habilitet og formell og uformell påvirkning av beslutninger, er det viktig å etablere en klar og synlig markering av en mer uavhengig stilling for domstolene, også i administrativ sammenheng.

7.8.3 Høringsinstansenes syn

De prinsipper og den administrative løsning som er anbefalt av flertallet i Domstolkommisjonen, har fått tilslutning av de fleste høringsinstansene. Et flertall av dommerne i Høyesterettstøtter flertallsforslaget. Også samtlige lagmannsretter gir sin tilslutning til denne løsningen, sammen med en meget klar majoritet av de herreds- og byrettene som har uttalt seg. Den norske Dommerforeninghar i en utførlig uttalelse støttet flertallsforslaget om etablering av en frittstående domstoladministrasjon (ett styremedlem har dissentert og foreslått opprettet et domstoldirektorat). Også Den Norske Advokatforeninghar gitt klar støtte til flertallsforslaget.

Justisdepartementet legger vekt på at så vidt mange sentrale høringsinstanser oppfatter dagens organisering av det domstoladministrative arbeidet som prinsippielt uheldig. Dette er i seg selv et argument for å gjennomføre en reform.

7.8.4 Økt legitimitet overfor domstolene

Av hensyn til det til dels uklare grenseområdet mellom administrative forhold og prinsippet om domstolenes uavhengighet i den dømmende virksomheten, har Justisdepartementet på enkelte områder vært tilbakeholdent i sin inngripen overfor forhold i domstolene. Særlig gjelder det i forhold til disiplinærsaker. Justisdepartementet anser det som viktig å styrke legitimiteten for styring av domstolene. Det legges til grunn at en ny og mer uavhengig domstoladministrasjon etter den modellen som foreslås i pkt. 7.10 flg., vil ha større legitimitet og gjennomslagskraft enn Justisdepartementet når det må gripes inn overfor uheldige administrative forhold ved den enkelte domstol. Etablering av et eget styre for domstoladministrasjonen vil bidra til dette.

Etter hvert som det sentraladministrative arbeidet overfor domstolene har endret karakter og blitt mer omfattende, er det blitt viktigere å ha en sentraladministrasjon som har den nødvendige legitimitet. Selv om en omorganisert domstoladministrasjon utenfor Justisdepartementet også i enkelte tilfelle vil kunne bli møtt med skepsis hos dommerne ved ulike typer administrative tiltak, vil man ha fjernet grunnlaget for innsigelser som bygger på forholdet til Justisdepartementet og regjeringen som styrende organer. En egen administrasjon vil kunne arbeide med større forståelse og aksept hos dommerne, og dermed med større effektivitet.

7.8.5 Organiseringen av den sentrale domstoladministrasjonen i Danmark, Island og Sverige

Behovet for en reform forsterkes av de generelle utviklingstrekk man kan se i en rekke andre land, med hel eller delvis løsrivelse av domstoladministrasjonen fra regjeringskontorene. Det mest nærliggende eksempel er Danmark, som i 1999 gjennomførte en omfattende reform nettopp med sikte på å etablere en ny domstoladministrasjon, vesentlig mer fristilt fra Justisdepartementet enn tidligere administrasjonsordning, som hadde klare likhetstrekk med dagens situasjon i Norge. Også Island og Irland har de siste årene gjennomført reformer i samme retning.

I Sverige har man i mange år hatt et eget Domstolsverk, med betydelig handlefrihet i forhold til det svenske Justitiedepartement.

7.8.6 Konklusjon

Med den hovedbegrunnelse som fremgår av momentene ovenfor, foreslår Justisdepartementet en omlegging av organiseringen av den sentrale domstoladministrasjonen i Norge. Det vises i denne forbindelse særlig til sammenhengen med det omfattende arbeidet som er gjennomført de senere årene med omstruktureringer av Justisdepartementet og hele justissektoren.

Justisdepartementet anser det i dagens situasjon som uaktuelt å videreføre dagens ordning uten endring. Departementet anser det heller ikke som tilstrekkelig å følge mindretallets forslag om en videreføring av ordningen med domstoladministrasjonen integrert i Justisdepartementet, supplert med etablering av et eget Domstolsråd, etablering av ny ordning for dommerutnevnelser og innføring av en ny klage- og disiplinærordning for dommere. En alternativ organisering av domstoladministrasjonen som representerer en større endring i forhold til i dag fremstår etter departementets oppfatning som både hensiktsmessig og nødvendig.

7.9 Justisdepartementets vurdering av alternative organisatoriske modeller

Domstolkommisjonen har vurdert i alt fem hovedmodeller for fremtidig organisering av den sentrale domstolsadministrasjonen:

1. Departementsmodellen

2. Direktoratsmodellen

3. Sentralbanklov-modellen

4. Frittstående domstoladministrasjon med regjeringstilknytning eller stortingstilknytning

5. Domstoladministrasjon styrt direkte av domstolene

Justisdepartementet er enig i at disse fem modellene representerer interessante eksempler på mulige løsninger. Samtidig er det åpenbart at det er mulig å lage ulike mellomløsninger i form av spesielt tilpassede løsninger. I dette punktet redegjøres det for særtrekk ved de ulike modellene Domstolkommisjonen har vurdert.

7.9.1 Departementsmodellen

Dette alternativ har likhetstrekk med dagens ordning. Alternativet innebærer en videreføring av en organisering av domstolsadministrasjonen som en avdeling i Justisdepartementet, men med lovfesting av et eksternt korrektiv i form av et bredt sammensatt råd for domstolsadministrasjonen. Det er dette alternativet som støttes av Domstolkommisjonens mindretall.

Etter mindretallets oppfatning vil opprettelsen av et slikt råd ha positive virkninger ved at rådet skal representere en domstolsfaglig kvalitetssikring, bidra til økt oppmerksomhet og interesse fra allmennheten når det gjelder domstolene samt bidra til klargjøring av grensen mellom den dømmende virksomheten og den rene administrasjon. Rådet representerer også et styringselement som er vanlig i mange andre europeiske land. Det er også en forutsetning fra mindretallets side at vesentlige oppgaver om tilsetting av dommere og klage- og disiplinærordning for dommere foreslås tatt ut av departementet.

7.9.2 Direktoratsmodellen

Direktoratsorganisering har tradisjonelt blitt brukt for å tone ned en tett og eventuelt detaljorientert politisk styring av et område. Direktoratsmodellen har vært det aktuelle alternativ de senere tiår, i den grad det har kommet fram ønsker om omorganisering av domstolsadministrasjonen.

Et Domstoldirektorat må i tilfelle organiseres som frittstående. Det må kunne ta selvstendige avgjørelser i eget navn.

Direktoratsmodellen særkjennes blant annet ved at det normalt undergis mindre politisk detaljstyring i praksis enn en departementsavdeling, samtidig som den overordnede politiske styringen beholdes og statsråden beholder det parlamentariske og konstitusjonelle ansvaret. Et annet særtrekk ved direktoratsmodellen i forhold til departementsmodellen er at den øverste myndigheten i direktoratet kan legges til et bredt sammensatt styre. Et direktorat representerer på mange måter en mellomløsning mellom en departementsløsning og en helt frittstående domstoladministrasjon.

Domstolkommisjonen har forkastet direktoratsmodellen uten særlig detaljert begrunnelse. Det er kun pekt på at

«direktoratsformen i seg selv ikke gir noen garanti for slik frihet (reell frihet i forhold til departementet) og på bakgrunn av at kommisjonen har delt seg i et flertall og et mindretall i organisasjonsløsningen, går kommisjonen ikke nærmere inn på en vurdering av den kompromissløsning som direktoratsformen utgjør».

Som mulige fordeler ved en direktoratsløsning peker Justisdepartementet på:

• Etableringen av et domstoldirektorat muliggjør en viss avstand og selvstendighet i forhold til Justisdepartementet, hvor administrative beslutninger overfor domstolene kan treffes uten instruksjon fra departement eller statsråd

• Direktoratsmodellen representerer en kjent og utprøvet organisasjonsform

• Statsrådens parlamentariske og konstitusjonelle ansvar opprettholdes på vanlig måte

• Etablering av et styre for et domstoldirektorat vil representere en positiv markering av uavhengighet og avstand til departementet. Med god bredde og kompetanse i styret vil man ha mulighet for faglig gode innspill og beslutninger i direktoratet

Som mulige ulemper ved en direktoratsmodell kan pekes på:

• Direktoratsmodellen kan gi dårligere ressursutnyttelse ved at det lett vil kunne skje en del dobbeltarbeid når både departement og direktorat må arbeide med samme spørsmål.

• Saksbehandlingstiden vil kunne bli lenger for saker som skal avgjøres i departementet eller ved kongelig resolusjon

• Større avstand til departement og regjering gir også mindre mulighet for innflytelse for domstolene. Domstolene vil i mindre grad ha noen som taler deres sak i regjeringen og i forhold til andre sektorer i kampen om ressurser

• Et direktorat vil kunne utvikle sektortenkning, med redusert fokus på samfunnsmessige og politiske perspektiver

• Et direktorat kan risikere å få problemer med å rekruttere de beste fagfolkene, i større grad enn et departement. En del søkere vil kunne oppfatte det som statusmessig og faglig mer attraktivt å arbeide i et departement, med nærhet til viktige politiske beslutninger

7.9.3 Sentralbanklov-modellen

Modellen særkjennes ved at man beholder regjeringens instruksjonsrett, men knytter slike vilkår til denne at domstolsadministrasjonen får en betydelig faktisk selvstendighet. Dette er den modell som er nedfelt i sentralbankloven av 24. mai 1985 nr. 28.

I sentralbankloven § 2 gis regjeringen en ubegrenset adgang til å instruere, men stiller tre særskilte vilkår:

• Vedtak om instruksjon gis ved kongelig resolusjon, altså av regjeringen, ikke av en statsråd alene

• Den vedtaket gjelder skal ha anledning til å uttale seg før vedtak

• Melding om vedtaket skal sendes Stortinget

En organisering etter denne modellen vil gi domstolsadministrasjonen høy grad av uavhengighet. Samtidig opprettholdes ministeransvaret. Eventuell uenighet blir dessuten synliggjort for Stortinget. Dessuten bygger den på et kjent system fra gjeldende lovgivning, så man slipper å introdusere et uprøvd konstitusjonelt regelverk.

Denne modellen representerer på mange måter en mellomløsning mellom en direktoratsmodell og en løsning med etablering av en frittstående domstoladministrasjon, slik Domstolkommisjonens flertall har gått inn for. Modellen er imidlertid i liten grad utredet av Domstolkommisjonen i NOU 1999:19 Domstolene i samfunnet.

7.9.4 Frittstående domstoladministrasjon med regjerings- eller stortingstilknytning

Tilknytningen tenkes fortrinnsvis opprettholdt ved at regjeringen, respektive Stortinget, har myndighet til å oppnevne og avsette styret for domstolsadministrasjonen.

Graden av budsjettfrihet kan reguleres nærmere. Modellen forutsetter at øvrig avgjørelsesmyndighet i departementet reduseres til et minimum, slik at det ikke er behov for noen større domstoladministrativ enhet i Justisdepartementet. Det vil kunne bestå et visst parlamentarisk og konstitusjonelt ansvar for regjeringen/justisministeren ved det regjeringstilknyttede alternativet.

Hvis man velger den stortingstilknyttede varianten, vil det være naturlig at tilknytningen begrenses til oppnevnelse og avsettelse av styret, og at man for øvrig ikke etablerer noe administrativt apparat i Stortinget.

Det eksisterer paralleller til en slik Stortingstilknyttet variant i Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen) og Riksrevisjonen, som er Stortingets egne organer og har stor administrativ frihet. Domstolkommisjonen har imidlertid konkludert med at den stortingstilknyttede domstoladministrasjonen har for mange usikkerhetsmomenter, i tillegg til at den innebærer at Stortinget overtar funksjoner som man vanligvis regner som den utøvende makts funksjoner.

Domstolkommisjonens flertall har gått inn for en løsning som innebærer etablering av en sentral domstoladministrasjon under ledelse av et styre, sammensatt av tre dommere, to advokater og to representanter for allmennheten, de siste oppnevnt av Stortinget. Domstolsadministrasjonen forutsettes å ha en minimumstilknytning til regjeringen. Denne tilknytningen er av Kommisjonens flertall eksemplifisert til blant annet:

• Ingen instruksjonsmyndighet for regjeringen i enkeltsaker av administrativ karakter

• Generell instruks skal kunne gis i form av administrative regelverk som gjelder for flere eller alle statlige organ, f.eks. om budsjettprosess, lønnsforhandlinger og arbeidsmiljø

• Justisministeren skal som hovedregel ikke kunne gi instruks i egenskap av fagstatsråd for domstolenes administrasjon

• Kongen eller regjeringen skal kunne gi instruks til Domstolsadministrasjonen dersom pålegg fra Riksrevisjonen ikke følges opp

• Styret for Domstolsadministrasjonen skal kunne avsettes av regjeringen ved kongelig resolusjon

7.9.5 Domstoladministrasjon styrt direkte av domstolene

Dette alternativet, som representerer den mest ekstreme fristillelse av domstolene, kan være organisert som fullstendig selvstyre. En slik løsning vil særkjennes ved en budsjettmessig frihet både i forhold til den utøvende og den lovgivende makt, som en parallell til at Norges Bank fastsetter sitt eget budsjett. Den andre varianten av denne modellen innebærer at domstolene er underlagt Stortingets budsjettmyndighet. Også denne varianten må karakteriseres som domstolstyrt så lenge administrasjonsorganets øverste myndighet enten er et styre som oppnevnes av domstolene selv eller velges av dommerne, eller den øverste myndigheten er lagt direkte til Høyesterett.

Domstolkommisjonen har konkludert med at ingen av de domstolsstyrte variantene kan anbefales. Det er blant annet pekt på at det er en fare for en lukkethet utad, slik at domstolene i sin administrasjon og organisasjonsutvikling ikke blir godt nok i stand til å fange opp nye tanker og strømninger i samfunnet. Det pekes også på en mulig fare for at publikums generelle tillit vil kunne bli skadelidende, ved at ordningen kan gi grobunn for påstander om «bukken og havresekken».

7.10 Justisdepartementets forslag til fremtidig ansvarsdeling og rammebetingelser for den sentrale domstoladministrasjonen

7.10.1 Innledning

I vårt demokratiske system er det folkesuverenitetsprinsippet som er utgangspunktet. Folket har gjennom sine valgte representanter i Stortinget den høyeste myndighet. Etter innføringen av parlamentarismen i 1884 er regjeringen avhengig av Stortingets tillit. Den utøvende makt har altså et parlamentarisk ansvar overfor den lovgivende makt.

Domstolene er en del av det statlige styringssystemet, og er dermed underlagt folkesuverenitetsprinsippet. I Norge, som i de fleste andre land, er det i konstitusjonen lagt begrensninger på folkets styring av domstolenes dømmende myndighet. Blant annet ut fra hensynet til enkeltpersoners og minoriteters rettssikkerhet har man gitt domstolene en rett og plikt til å prøve lovers grunnlovmessighet dersom spørsmålet kommer opp i en konkret rettssak. Innen visse grenser gjelder det også rett og plikt for domstolene til å overprøve forvaltningsvedtak i forhold til lovgrunnlaget i konkrete rettssaker.

Gjennom lovgivningen bestemmer Stortinget det rettslige grunnlaget for domstolenes dømmende virksomhet. Men det er ingen tvil om at Stortinget ikke kan gi instrukser om domstolenes behandling og avgjørelse av en konkret rettssak. Stortinget kan heller ikke omgjøre domstolenes avgjørelser.

Stortinget må videre kunne bestemme hva slags domstoler landet skal ha. Det er ikke tvilsomt at Stortinget fastsetter domstolenes organisering med hensyn til antall instanser, domstolenes ansvarsområde mv. Stortinget fastsetter også domstolenes økonomiske rammebetingelser gjennom sin bevilgning til domstolene. I medhold av Grunnloven § 75 f har Stortinget dessuten en form for etterfølgende kontroll med sammensettingen av det faste dommerkorpset ved en årlig gjennomgang av dommerutnevnelsene som fremgår av statsrådsprotokollene. Gjennom Riksrevisjonens virksomhet har Stortinget videre en kontroll med domstolenes anvendelse av de bevilgede midler. En omorganisering av den sentrale domstoladministrasjonen vil ikke endre noe av dette.

Det er etter Justisdepartementets oppfatning ikke naturlig å legge ansvaret for den mer detaljerte styringen av domstolenes administrative virksomhet til Stortinget. Stortinget er et rent politisk organ, som det ikke er naturlig selv skal ta seg av administrasjon av andre statlige myndigheter.

Når det gjelder forholdet mellom regjeringen og domstolenes administrasjon, legger Justisdepartementet, i likhet med Domstolkommisjonen, til grunn at det må ligge et visst ansvar hos en parlamentarisk ansvarlig. Det er ikke aktuelt å fjerne denne form for styring og kontroll fra Stortinget. Det er ingen statlig virksomhet som ikke sorterer under et departement og en statsråd, slik at statsråden og regjeringen har parlamentarisk og konstitusjonelt ansvar overfor Stortinget for virksomheten eller deler av den.

For enkelte virksomheter er det bare Kongen i statsråd som kan gi faglig instruksjon, slik at det parlamentariske og konstitusjonelle ansvaret for faglige spørsmål påhviler regjeringen som kollegium. Dette gjelder for eksempel påtalemyndigheten. For enkelte andre virksomheter har heller ikke Kongen i statsråd noen faglig instruksjonsmyndighet, men for disse virksomhetene har departementet eller regjeringen i behold en viss kompetanse/instruksjonsmyndighet i ikke-faglige spørsmål. Domstolene må regnes under denne siste gruppen.

Justisdepartementet foreslår at det utvikles en administrasjonsordning for domstolene som reduserer Justisdepartementets innflytelse, samtidig som det gis regler som gir regjeringen og Stortinget direkte innflytelse i form av utforming av sentralt fastsatte retningslinjer og en instruksjonsrett for regjeringen ved kongelig resolusjon.

Ved utformingen av forslaget til reform har Justisdepartementet lagt til grunn at det med utgangspunkt i den pågående endringsprosess i justisforvaltningen, er ønskelig å flytte det domstoladministrative arbeidet ut av departementet. En tradisjonell direktoratsmodell innebærer etter departementets vurdering ikke en slik markering av domstolenes statsrettlige stilling som er naturlig når man skal gjennomføre en reform på dette området. På den annen side representerer etter Justisdepartmentets syn forslaget fra Domstolkommisjonens flertall en for vidtgående fristilling av det domstoladministrative arbeidet. Departementet anser det nødvendig klarere å markere sammenhengen mellom domstolsektoren og den øvrige statlige virksomhet, og å lovfeste en regulering av den fremtidige samhandlingen mellom Stortinget, regjeringen, Justisdepartmentet og den omorganiserte sentrale domstoladministrasjonen. I de følgende punktene blir det redegjort nærmere for den organisasjonsmodellen som foreslås.

7.10.2 Hovedtrekkene i Justisdepartementets forslag

Det er naturlig at rammebetingelsene for den nye Domstoladministrasjonen blir fastlagt i lovs form, som en del av den lovgivning også andre oppfølgingsforslag i kjølvannet av Domstolkommisjonens utredning nødvendiggjør.

Justisdepartementet foreslår at samspillet mellom Stortinget, regjeringen og den nye domstoladministrasjonen reguleres av følgende fire hovedprinsipper:

1. Justisdepartementet skal ikke i fremtiden ha alminnelig instruksjonsmyndighet over domstolene i administrative spørsmål i kraft av å være utøvende makt etter Grunnloven § 3.

2. Gjennom Stortingets behandling av budsjettproposisjonen gis sentralt fastsatte retningslinjer for de ansvarsområder som er lagt til domstoladministrasjonen.

3. Styring av domstolsadministrasjonen skjer ved lov, forskrift eller plenarvedtak i Stortinget på vanlig måte etter forslag fra regjeringen.

4. Regjeringen skal ved kongelig resolusjon kunne instruere domstoladministrasjonen i forhold til administrative enkeltsaker.

Et viktig element i modellen for ansvarsdelingen er også at det oppnevnes et styre for domstoladministrasjonen, bestående av syv personer; tre dommere og to advokater oppnevnt av regjeringen og to representanter for allmennheten valgt av Stortinget. Styret ansetter direktør for domstoladministrasjonen i åremålsstilling.

De enkelte elementene vil bli behandlet nærmere nedenfor.

7.10.3 Justisdepartementet alminnelige instruksjonsmyndighet faller bort

Når det gjelder administrative spørsmål, har Justisdepartementet i dag en alminnelig instruksjonsmyndighet i forhold til domstolene. Denne følger av prinsippet i Grunnloven § 3 om at «Den utøvende magt er hos Kongen».

I forbindelse med at det nå etableres en egen domstoladministrasjon utenfor Justisdepartementet, vil departementet foreslå en endring i forhold til dette. Mange av de prinsipielle innvendingene som er reist mot dagens administrasjonsordning for domstolene, er konsentrert om den myndighet Justisdepartementet har mulighet til å utøve overfor den enkelte domstol i administative spørsmål og den nærhet det er mellom den enkelte domstol og domstolleder på den ene siden og Justisdepartementet på den andre. Departementet vil på bakgrunn av dette foreslå at Justisdepartementet i fremtiden ikke skal kunne instruere den nye domstoladministrasjonen eller den enkelte domstol.

7.10.4 Utarbeidelse av sentralt fastsatte retningslinjer

Det foreslås gitt en særskilt lovhjemmel som åpner for at det gjennom Stortingets behandling av budsjettproposisjonen, etter forslag fra Regjeringen, gis sentralt fastsatte retningslinjer for de spørsmål og ansvarsområder som tilligger domstoladministrasjonen.

De sentralt fastsatte retningslinjer forutsettes trukket opp i den årlige budsjettproposisjonen for domstoladministrasjonen og domstolene. Selv om budsjettproposisjonen for denne sektoren vil bli fremmet av Justisdepartementet, må den også anses som en del av regjeringens samlede budsjettfremlegg.

De årlige retningslinjene overfor domstoladministrasjonen forutsettes trukket opp i den tekstlige omtale i budsjettproposisjonen, ikke som en formelt utformet instruks. Dette vil stille særlige krav til høyt presisjonsnivå med hensyn til hvordan proposisjonsteksten for domstoladministrasjonen og domstolene blir utformet.

På den måten sikres den overordnede samfunnsmessige innflytelse på hvilke hovedretninger arbeidet med domstoladministrasjon skal ta og hvilken utvikling samfunnet ønsker og forventer av domstolene med hensyn til administrative spørsmål. Denne muligheten forutsettes å gjelde generelle retningslinjer, ikke individuelle pålegg om virkemiddelbruk.

Bestemmelsen har en parallell i sentralbankloven av 24. mai 1985 nr. 28 § 2. Denne bestemmelsen er noe uklar i sin form, men det synes i praksis nå å legges til grunn en forståelse hvoretter bare retningslinjer som er fremmet av regjeringen, og som har fått tilslutning i Stortinget, er bindende for Norges Bank. Det forutsettes en tilsvarende prosedyreregel for domstoladministrasjonen.

Ved å bruke budsjettproposisjonen både til å angi hvilke økonomiske rammer som skal gjelde for domstolene og domstoladministrasjonen, og samtidig til å fastsette målsettinger og trekke opp generelle retningslinjer og forventninger til domstolsarbeidet, vil regjeringen og Stortinget definere et handlingsrom for domstoladministrasjonen. Innenfor dette rommet og disse rammene forutsettes domstoladministrasjonen å ha betydelig handlingsfrihet. På denne måten vil det rutinemessig og en gang i året bli gitt retningslinjer for domstoladministrasjonens arbeid for neste år.

Normalt vil det ikke være grunnlag for å gripe inn med sentrale retningslinjer i periodene mellom de årlige budsjettfremleggene. Dersom det i rene unntakstilfelle skulle være nødvendig å gripe inn i mellomperioden, henvises regjeringen til å gjøre bruk av instruksjonsretten sin, jf. drøftelsen i pkt. 7.10.6. Alternativt kan regjeringen fremme eget forslag overfor Stortinget. Instruksjonsretten vil også kunne benyttes dersom det eksempelvis skulle oppstå tolkingsproblemer eller avgrensningsspørsmål knyttet til forholdet mellom budsjettproposisjonen, komitéuttalelser eller uttalelser i stortingsdebatten.

Som eksempler på et område hvor man kan tenke seg å bruke slike sentralt fastsatte retningslinjer, nevner Justisdepartementet fastsetting og endring av målsettingene for saksbehandlingstiden ved domstolene. Andre aktuelle områder kan være fordeling av ansvar og arbeidsoppgaver knyttet til samarbeid og utveksling av informasjon mellom de ulike aktørene i straffesakskjeden, i den grad dette ikke betinger lov- eller forskriftsendringer. Et annet område er IT-sektoren, særlig knyttet til straffesaksavviklingen. Dersom de ulike aktørene i straffesakskjeden ikke i tilstrekkelig grad viser seg i stand til å koordinere valg av IT-løsninger som kan kommunisere med hverandre, og dette er til hinder for en ønsket informasjonsutveksling, bør regjeringen og Stortinget kunne gripe inn med sentralt fastsatte retningslinjer.

På enkelte av de områder som synes aktuelle i forhold til bruk av sentralt fastsatte retningslinjer, vil det være mer hensiktsmessig at regjeringen og Stortinget oppstiller budsjettforutsetninger for investeringer eller øremerker budsjettmidler i proposisjonen til særskilte tiltak.

7.10.5 Styring av domstoladministrasjon ved lov, forskrift eller plenarvedtak i Stortinget

Domstolenes og domstoladministrasjonens virksomhet er mer enn mange andre virksomheter styrt av bestemmelser i lover og forskrifter. For domstolenes vedkommende regulerer særlig de ulike prosesslovene arbeidsoppgaver og arbeidsform.

De fleste utviklingstiltak eller ønskede endringer for å forbedre saksflyten innen straffesakskjeden eller for øvrig å forbedre og forenkle domstolenes arbeidssituasjon, betinger regelendring. Også i fremtiden vil nye lover på domstolområdet bli gitt på tradisjonell måte, ved at Justisdepartementet utarbeider lovforslag som av regjeringen fremmes overfor Stortinget. Forskriftsendringer vil fortsatt skje ved at Justisdepartementet fremmer forslag om endringer, og at disse behandles av Kongen i statsråd.

For domstoladministrasjonens vedkommende vil Storting og regjering på vanlig måte kunne sette rammebetingelser og regulere arbeidsoppgaver gjennom lov og forskrift, eventuelt gjennom plenarvedtak i Stortinget.

7.10.6 Regjeringens instruksjonsmyndighet i enkeltsaker

Det foreslås at Kongen i statsråd skal kunne treffe vedtak om domstoladministrative spørsmål, altså konkrete vedtak om domstoladministrasjonens virksomhet.

De sentralt fastsatte retningslinjene som er omtalt i pkt. 7.10.4 er tenkt å hjemle bruk av generelle retningslinjer, ikke individuelle pålegg om virkemiddelbruk. I enkelte tilfelle vil det likevel kunne være aktuelt å gripe inn overfor enkeltstående vedtak truffet av domstoladministrasjonen. For disse tilfellene foreslår Justisdepartementet en egen lovhjemmel for at Kongen i statsråd skal ha en instruksjonsrett i forhold til vedtak i domstoladministrasjonen, med en påfølgende plikt til å orientere Stortinget. Det ligger i regelfestingen av en slik instruksjonsrett for regjeringen at Justisdepartementet alene ikke vil ha adgang til å instruere domstoladministrasjonen i enkeltsaker. Instruksjonsretten må gjelde alle domstoladministrative spørsmål.

Når lovutkastet bestemmer at «Kongen i statsråd» kan treffe vedtak om domstoladministrasjonens virksomhet, innebærer dette at Kongen ikke kan delegere instruksjonsmyndigheten til et departement. Skal domstoladministrasjonen gis pålegg, må saken behandles i regjeringen og kongelig resolusjon utferdiges.

Denne instruksjonsretten forankrer også statsrådens konstitusjonelle ansvar. Utover det antar Justisdepartementet at en slik regel vil ha begrenset praktisk betydning. Spørsmålet må også sees i lys av at svært mange endringer innenfor det domstoladministrative området krever regelendringer, og vil dermed på tradisjonell måte bli undergitt behandling av regjeringen og Stortinget. En instruksjonsrett kan imidlertid også ha en funksjon som en sikkerhetsregel. Ved å ha en slik mulighet for regjeringen til å instruere domstoladministrasjonen i enkeltsaker, reduseres betenkelighetene ved å gi så vidt omfattende administrativ frihet og vide fullmakter til domstolene og domstoladministrasjonen som det nå blir foreslått.

Som et alternativ til å bruke instruksjonsretten kan regjeringen fremme eget forslag overfor Stortinget.

Regjeringens instruksjonsrett forutsettes brukt kun i unntakstilfelle, og skal ikke kunne anvendes som en generell og alminnelig myndighet for regjeringen til å overprøve domstoladministrasjonens beslutninger.

Før regjeringen bruker sin instruksjonsrett, skal domstoladministrasjonen ha hatt anledning til å uttale seg.

Hvis instruksjonsretten er benyttet skal dette omtales i den årlige budsjettproposisjonen for Justisdepartementet, i tilknytning til at det fremmes budsjettforslag for domstolene og domstoladministrasjonen.

Sentralbankloven § 2 tredje ledd inneholder en bestemmelse om at «Melding om vedtak skal sendes Stortinget snarest mulig». Det har vært en diskusjon i teorien om tempokravet i loven ble tilfredsstilt ved at uenigheten mellom Finansdepartementet og Norges Bank ble omtalt i det årlige Nasjonalbudsjettet. Høyesterettsjustitiarius Carsten Smith har i «Stabilitet og langsiktighet - Festskrift til Hermod Skånland» s. 99 gitt uttrykk for at dette neppe kan gjelde som en generell regel. Justisdepartementet kan ikke se at det i forhold til domstoladministrasjonen normalt vil være et så stort behov for rask orientering til Stortinget at det skulle nødvendiggjøre at saken ble tatt særskilt opp med Stortinget. Etter departementets vurdering må det være tilstrekkelig at den etterfølgende kontroll fra Stortingets side kan skje gjennom den ordinære budsjettbehandlingen.

7.10.7 Eventuell foreleggelses- eller orienteringsplikt for domstoladministrasjonen

Justisdepartementet har i forbindelse med etableringen av en instruksjonsrett for regjeringen vurdert om det bør regelfestes en plikt for domstoladministrasjonen til å forelegge særlig viktige saker for Justisdepartementet før domstoladministrasjonen treffer vedtak, eventuelt om det skal etableres en plikt til å orientere departementet om slike saker. Hensikten med en slik regel ville være å sikre departementet, og dermed regjeringen, forhåndsinformasjon om viktige vedtak domstoladministrasjonen planlegger å treffe.

Justisdepartementet finner ikke tilstrekkelig grunn til å foreslå en regel om foreleggelse. I den forbindelse peker departementet på at samarbeidet mellom domstoladministrasjonen og Justisdepartementet forutsetter regelmessig kontakt. Det vil bli etablert rutiner for kontaktmøter, eksempelvis hvert kvartal. På disse møtene forutsettes det gitt informasjon om arbeidet i domstoladministrasjonen, herunder orientering om saker av viktighet. Det vises i denne forbindelse også til pkt. 7.12.4.

7.10.8 Domstoladministrasjonens forhold til Riksrevisjonen og Sivilombudsmannen

Domstoladministrasjonen og domstolene er underlagt Riksrevisjonen på linje med andre statlige organer. Riksrevisjonens arbeid utføres både i form av tradisjonell regnskapsrevisjon og en systematisk forvaltningsrevisjon. Det siste er definert som gjennomføring av systematiske vurderinger av bruk og forvaltning av offentlige midler og verdier med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater.

Forvaltningsrevisjonen av domstolene vil gi Stortinget en effektiv etterfølgende kontrollmulighet overfor domstolenes virksomhet, både med hensyn til hvordan ressursene utnyttes og i hvilken grad målsettinger om god service og rask saksbehandling nås. Etter Justisdepartementets vurdering er Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon en viktig forutsetning for å etablere en egen domstoladministrasjon med en så vidt begrenset instruksjonsmyndighet fra den utøvende makt som foreslått.

Justisdepartementet peker for ordens skyld på at det på grunn av prinsippet om domstolenes dømmende uavhengighet er visse grenser for forvaltningsrevisjonen av domstolene. Det kan eksempelvis ikke være aktuelt for Riksrevisjonen å gå inn og kvalitetsvurdere den enkelte dom eller kjennelse. Det er også problematisk om Riksrevisjonen vurderer domstolers prioriteringer av hvilke ressurser som skal settes inn i den enkelte sak.

Disse grensedragningsspørsmålene er ikke knyttet spesielt til det foreliggende forslaget om omorganisering av den sentrale domstoladministrasjonen. Tilsvarende spørsmål må stilles også i forhold til dagens administrasjonsordning.

Når det gjelder forholdet til Sivilombudsmannen, er det gjort unntak for domstolenes virksomhet i fastsettelsen av Sivilombudsmannens arbeidsområde. Inn under dette unntaket regnes imidlertid ikke Justisdepartementets administrasjon av domstolene. Det samme må gjelde den nye domstoladministrasjonen, slik at ombudsmannsloven i utgangspunktet kommer til anvendelse på domstoladministrasjonens virksomhet. Oppgavene knyttet til administrasjon av domstolene endrer ikke karakter av å bli flyttet fra Justisdepartementet til en egen domstoladministrasjon. Det vil fortsatt være tale om en form for forvaltningsvirksomhet.

Det samme gjelder forvaltningsloven og offentlighetsloven, som har tilsvarende regler om lovenes anvendelsesområde.

7.10.9 Økt offentlig innsyn

Justisdepartementet legger til grunn at offentlighetsloven bør komme til anvendelse på de vesentlige deler av domstoladministrasjonens virksomhet, på samme måte som den kommer til anvendelse på det meste av Justisdepartementets og regjeringens administrasjon og tilsyn med domstolene etter dagens ordning. Opprettelse av en ny domstoladministrasjon og administrative regler for denne foreslås gjort ved endringer i domstolloven. Offentlighetsloven § 1 gjør i utgangspunktet unntak for saker som behandles etter rettspleielovene. Det foreslås derfor at offentlighetsloven spesifikt gis anvendelse for domstoladministrasjonens virksomhet.

Gjennom opprettelsen av en egen domstoladministrasjon og gjennom sammensettingen av et styre for denne ønsker Justisdepartementet å sikre den ønskede legitimitet og tillit. En økt grad av selvstendighet bør kombineres med en større grad av åpenhet og mulighet for offentlig innsyn i arbeidet i domstoladministrasjonen enn det som praktiseres i dag. Med den løsning Justisdepartementet har valgt, videreføres en påvirkningsmulighet fra Stortinget og regjeringens side på domstoladministrasjonen gjennom blant annet bruken av sentralt fastsatte retningslinjer og regjeringens instruksjonsrett. Dermed reduseres behovet for å fravike eksisterende regler og praksis med hensyn til offentlighetens innsyn i forhold til det Domstolkommisjonens flertall har lagt til grunn i pkt. 6.7.8 i NOU 1999: 19.

Det er vanlig oppfatning at et statlig forvaltningsorgans styre og administrasjon er ett og samme organ etter offentlighetsloven. Administrasjonens saksforberedelse for styret og den skriftlige kontakten mellom styret og administrasjonen er å anse som «et organs interne saksforberedelse», og kan dermed unntas fra offentlighet i medhold av offentlighetsloven § 5 første ledd. Dette legges til grunn også for administrasjonens virksomhet. Etter Justisdepartementets vurdering bør følgende prinsipper følges i forhold til offentlighetens innsyn:

• Administrasjonens saksforberedelse (det skriftlige materiale som legges fram for styret før hvert styremøte) bør på vanlig måte kunne unntas fra offentlighet som «intern saksforberedelse» etter offentlighetsloven § 5 første ledd

• Styrets vedtak utad overfor domstolene vedrørende administrasjon av domstolene anses som ordinære beslutninger fra domstoladministrasjonen som et «organ». Disse vedtakene kan ikke unntas offentlighet dersom vedtaket ikke går inn under andre unntaksbestemmelser, for eksempel på grunn av innholdet i vedtaket

• Domstolkommisjonens flertall har anbefalt at dissenser i styret for domstoladministrasjonen bør inngå i det som gjøres offentlig tilgjengelig. Justisdepartementet er enig i at et slikt prinsipp er godt i samsvar med organisasjonsmodellen for øvrig, med vektlegging på etableringen av et ansvarlig og bredt sammensatt styre.

Domstolkommisjonens flertall har også foreslått at det gjøres unntak fra offentlighetsloven § 5 første ledd når det gjelder de skriftlige styrevedtak som er rettet innad til administrasjonen og direktøren for domstoladministrasjonen. Det vil si at slike vedtak ikke kan unntas fra offentlighet til tross for at disse i utgangspunktet regnes som interne dokumenter etter nevnte bestemmelse. Justisdepartementet kan ikke se at det foreligger tilstrekkelig grunnlag eller behov for å regelfeste et slikt unntak. En slik unntaksfri rett til offentlighet vil etter departementets vurdering lett kunne få uheldige konsekvenser for samspillet mellom administrasjon og styre for domstoladministrasjonen. Selv om man ikke lovfester et slikt unntak fra offentlighetsloven § 5, vil hovedregelen for slike vedtak være offentlighet/meroffentlighet etter lovens § 2. Det vil bare være i de tilfelle hvor det er saklig behov for å nekte innsyn i dokumentet at lovens § 5 første ledd kommer til anvendelse. Det vil være særlig aktuelt å følge hovedregelen på områder hvor det er naturlig å få til en offentlig debatt om mer langsiktige policybeslutninger, f.eks. om tilsettingspolitikk og budsjettprioriteringer.

7.11 Etablering av et styre for domstoladministrasjonen

7.11.1 Hovedbegrunnelse for opprettelse av et styre

Et hovedelement i Justisdepartementets forslag til reform av den sentrale domstoladministrasjonsordningen er etablering av et styre for domstoladministrasjonen.

I og med at domstoladministrasjonen i Norge til nå har vært plassert i Justisdepartementet, har det ikke vært rom for noe særskilt styre. Man har til gjengjeld i en årrekke hatt et såkalt Samarbeidsråd, med representanter for både Domstolavdelingen, Den norske Dommerforening, dommerfullmektiggruppen i Norges Juristforbund, Embetskontorfunksjonærenes Landsforbund (nå Flerfaglig Fellesorganisasjon - 2fo) og Norsk Tjenestemannslag. Hovedverneombudet for domstolene er også medlem av Samarbeidsrådet. Dette rådet møtes en rekke ganger i løpet av året, og de fleste administrative saker av større eller prinsipiell betydning drøftes der.

Erfaringene med Samarbeidsrådet har vært gode. Det har bidratt til at domstoladministrasjonen i Justisdepartementet på relativt tidlige stadier i beslutningsprosessene har kunnet kvalitetssikre departementets arbeid ved å få inn domstolfaglige impulser. Samtidig har en del vanskelige saker kunnet forankres og legitimeres ved at de ble behandlet i Samarbeidsrådet. Det er naturlig at domstoladministrasjonen viderefører disse positive erfaringene i tiden som kommer.

Justisdepartementet foreslår at en ny domstoladministrasjon skal ledes av et eget styre, sammensatt på en slik måte at det besitter både domstolfaglig kompetanse, kompetanse fra brukersiden i form av aktivt praktiserende advokater samt representanter for allmennheten, som både kan gi verdifull kompetanse fra helt andre livs- og samfunnsområder enn justisforvaltningen, og som kan bidra til å forhindre at domstoladministrasjonen og dets styre utvikler seg i retning av å bli en lukket og innadskuende samfunnsinstitusjon.

Ved å la domstoladministrasjonen ledes av et styre, oppnår man at viktige beslutninger i administrasjonen av domstolene fattes av et bredt sammensatt organ, hvor også interesser utenfor domstolsfæren blir ivaretatt, og at faglige og samfunnsmessige hensyn blir veiet mot hverandre når det treffes beslutninger. Et styre vil også kunne bidra til styrket tillit og legitimitet til den sentrale domstoladministrasjonen sett fra domstolenes og det alminnelige publikums side.

7.11.2 Erfaringene fra Sverige og Danmark

I Sverige har man helt siden etableringen av Domstolverket i 1975 hatt et styre, oppnevnt av Regjeringen. Dette er i pakt med den tradisjonelle svenske organiseringen av direktorat/verk. Sammensetningen har variert noe med skiftende regjeringer. I dag er styret slik sammensatt:

• Direktøren for Domstolverket (leder)

• To riksdagsmenn

• En landshøvding (fylkesmann)

• En hovrettspresident (førstelagmann)

• To lagmenn (embetsleder i førsteinstansen)

• To fagforeningsrepresentanter (en dommer og en kontoransatt)

• En advokat

Det svenske styret forholder seg primært til saker som blir forelagt dem av direktøren for Domstolverket, og kan ikke selv ta initiativ og komme med forslag.

Styreformen i Sverige har vært gjenstand for en del kritikk. Det synes å være et utbredt ønske at styret hadde et klarere mandat, en sammensetning med større innslag av erfarne domstolledere og et større ansvar. Slik situasjonen er i dag brukes styret i relativt liten grad.

Ved omorganiseringen i Danmark i 1999 valgte man en annen og mer aktiv styremodell. Domstolsstyrelsen ledes av en Bestyrelse med 11 medlemmer, oppnevnt av Justitsministeriet:

• En høyesterettsdommer (leder)

• To landsdommere (lagdommere)

• To byrettsdommere

• En representant for det øvrige juridiske personalet (dommerfullmektigene)

• To representanter for det administrative personalet

• Et medlem innstilt av Advokatrådet

• Et medlem innstilt av Rektorkollegiet (representant for allmennheten)

• Et medlem innstilt av Landsarbejdsrådet (representant for allmennheten)

Styret har i oppstartingsfasen hatt et betydelig antall møter. Lederen for styret, som blant annet har erfaring fra domstoladministrativt arbeid i Justisdepartementet, har fulgt aktivt med i Domstolsstyrelsens løpende arbeid. Styret får til behandling viktige saker, og oppfattes å ha et selvstendig ansvar.

7.11.3 Forslag til norsk styremodell

Når det skal utformes en ny modell i Norge, fremstår det som lite aktuelt å falle ned på den svenske modellen med et slags «rådgivende» styre. En slik modell mangler den grunnleggende klarhet i spilleregler og ansvarsforhold som en nyordning bør tilstrebe.

Justisdepartementet foreslår at man velger en modell med et styre for domstoladministrasjonen med selvstendig ansvar, langt på vei i tråd med den danske modellen. Etter Justisdepartementets vurdering bør imidlertid styret i Norge ikke i like stor grad som i Danmark settes sammen med sikte på at alle arbeidstakergrupper i domstolene skal være representert. Utgangspunktet bør være at domstoladministrasjonen ikke skal styres etter en korporativ modell. Styret bør derfor ikke settes sammen på grunnlag av oppnevnelser foretatt av de enkelte fagforeningene.

7.11.4 Styrets sammensetting og prosedyre for oppnevning

Det følger av hensynene bak opprettelsen av et styre at medlemmene samlet må besitte både innsikt og engasjement i samfunnsmessige problemstillinger, så vel som høy domstolfaglig og domstoladministrativ kompetanse.

I styret bør det sitte representanter valgt nettopp på grunnlag av deres brede samfunnsmessige innsikt og engasjement. Disse anses som allmennhetens representanter, og bør ikke samtidig ha bakgrunn fra rettsvesenet. Som allmennhetens representanter må man tilstrebe utnevning av personer som nyter tillit hos folk flest ved at de har personlige egenskaper og faglig innsikt.

Ønsket om bred domstolkompetanse i styret gjør at det må sitte dommere i styret. Det er viktig at den praktiske domstolerfaring er tungt representert i et slikt styre, som skal spille en aktiv rolle i det administrative arbeidet og utviklingsarbeidet overfor domstolene. Det er ønskelig at dommerrepresentantene har erfaring fra ulike typer domstoler. Ønsket om at dommerrepresentantene i styret skal ha høy domstolfaglig kompetanse, kombinert med innsikt og engasjement i administrative og utviklingsorienterte oppgaver ved domstolene, må være det sentrale ved personutvelgelsen. Dette hensynet er etter Justisdepartementets vurdering viktigere enn at samtlige tre instanser er representert, selv om det i utgangspunktet er positivt med styrerepresentasjon fra ulike instanser.

Selv om det som hovedregel bør oppnevnes tre dommere som medlemmer av styret, bør det åpnes opp for at Kongen kan erstatte ett av de tre dommermedlemmene med en annen særlig kvalifisert representant for domstolene. En slik representant skal i så fall være en ansatt i domstolene som ikke er dommer, men som forutsettes å kunne tilføre styret for domstoladministrasjonen verdifulle impulser i forhold til administrasjon av domstolene generelt. Kongen vil i forbindelse med den enkelte oppnevning stå fritt til å velge om det skal oppnevnes tre dommere i styret, eller om ett av de tre medlemme skal være en annen representant for domstolene.

Videre er det ønskelig med representasjon fra brukersiden i form av to advokater. Det kan være privatpraktiserende advokater, advokater ansatt i næringslivet eller advokater fra offentlig forvaltning. Justisdepartementet legger til grunn at også ansatte advokater hos Regjeringsadvokaten og påtalemyndighetens aktorer kan oppnevnes som styremedlem. De advokater som oppnevnes bør besitte prosedyreerfaring fra retten, for å kunne se domstolene fra prosessfullmektigenes og partenes ståsted.

Justisdepartementet foreslår at styret oppnevnes med til sammen syv medlemmer. Størrelsen fremstår som et kompromiss mellom ønsket om å ha et styre som ikke er større enn at det kan fungere operativt, effektivt og ubyråkratisk, samtidig som det er viktig å ha god bredde i erfaringsbakgrunn og kompetanse blant medlemmene. Det anses også som et poeng å unngå at en enkelt gruppe skal ha flertall i styret. Når det tas i betaktning at man her har å gjøre med et styre for den sentrale domstoladministrasjonen kan det ikke være en avgjørende innvending at styret etter Justisdepartementets forslag vil ha et flertall av representanter som er juridisk utdannet.

Justisdepartementet foreslår på denne bakgrunn at styret for domstoladministrasjonen settes sammen av:

• To representanter for allmennheten

• Tre dommere, dog slik at det kan oppnevnes én annen særlig kvalifisert representant for domstolene i stedet for en av dommerne

• To advokater

Domstolkommisjonens flertall har foreslått at styret settes sammen med de samme personene som skal sitte i Innstillingsrådet, jf. nedenfor i kapittel 8. Justisdepartementet anser ikke dette som hensiktsmessig. Arbeidsmengden for Innstillingsrådet alene taler imot en slik løsning. Både arbeidet i styret og i Innstillingsrådet vil kunne bli relativt tidkrevende, med korte frister. Det er også behov for ulik kompetanse i disse organene. Styret for domstoladministrasjonen bør i større grad enn Innstillingsrådet og Tilsynsutvalget, jf. kapittel 8 og 11, settes sammen av personer med en bred samfunnspolitisk og domstolsfaglig bakgrunn, med erfaring fra styrearbeid og med kompetanse og interesse for administrativt arbeid og utviklingsarbeid. I Innstillingsrådet må det i sterkere grad vektlegges interesse og kompetanse innen rekruttering og personalutvelgelse, selvfølgelig i kombinasjon med samfunnsinnsikt og domstolfaglig kompetanse. Justisdepartementet foreslår derfor at det oppnevnes ulike personer til styret og til Innstillingsrådet.

Når det gjelder oppnevningen av dommerrepresentantene i styret kan det være aktuelt å motta forslag fra eksempelvis domstolene og Den norske Dommerforening. Ved oppnevningen av advokatrepresentantene kan det tilsvarende vurderes om det bør innhentes forslag fra de organisasjoner som representerer de aktuelle gruppene. Justisdepartementet understreker imidlertid at regjeringen uansett står fritt i sitt valg av personer til styret. Tilsvarende prinsipper bør gjelde i forhold til Inntillingsrådet og Tilsynsutvalget for dommere.

Justisdepartementet foreslår at de to representantene for allmennheten velges av Stortinget, og at de øvrige styremedlemmene oppnevnes av regjeringen. Etter departementets oppfatning vil dette bidra til å gi styret maksimal tillit utad, samtidig som det bidrar til å skape en god balanse mellom statsmaktene.

Oppnevningsperioden bør være fire år, med mulighet for gjenoppnevnelse/gjenvalg èn gang.

7.11.5 Avsetting av styret

Flertallet i Domstolkommisjonen foreslår lovfestet at Kongen i statsråd skal ha adgang til å avsette styret dersom det ikke følger opp kritikk fra Riksrevisjonen. Forslaget innebærer at også allmennhetens representanter, som er valgt av Stortinget, vil måtte gå av sammen med resten av styret.

I sin begrunnelse viser flertallet til at så lenge regjeringen er parlamentarisk og konstitusjonelt ansvarlig overfor Stortinget også for en slik avgjørelse, vil det ikke være noe avgjørende til hinder for en slik ordning.

Flertallet foreslår også at Kongen i statsråd må kunne trekke tilbake oppnevning av medlemmer som er oppnevnt i statsråd, og Stortinget må kunne trekke tilbake valg av styremedlemmer som er valgt av Stortinget, dersom vedkommende ikke er i stand til eller villig til å utføre vervet på en forsvarlig måte. Det er også vist til at i straffesak kan styremedlem fradømmes sitt verv etter straffeloven § 29.

Flertallet mener at dette antagelig følger av gjeldende rett, og foreslår at Kongens og Stortingets myndighet blir lovfestet.

Justisdepartementet er enig med Domstolkommisjonens flertall i at Kongen i statsråd bør ha adgang til å avsette styret dersom det ikke følger opp kritikk fra Riksrevisjonen. Med den modell for organisering av Domstoladministrasjonen som departementet legger opp til, bør ikke bare manglende oppfølging av kritikk fra Riksrevisjonen kunne resultere i at styret blir avsatt. Etter departementets syn må det også kunne reageres med avsettelse dersom styret kan bebreides for ikke å følge opp retningslinjer eller vedtak gitt av Kongen i statsråd. Likeså må det kunne reageres med avsettelse dersom styret ikke følger det regelverk som gjelder for Domstoladministrasjonens virksomhet. Avsettelse bør også kunne skje dersom det treffes vedtak i strid med det alminnelige lovverk. Departementet slutter seg for øvrig til forslaget om å trekke tilbake oppnevning av enkeltmedlemmer, dersom et medlem ikke er i stand til å utføre vervet på en forsvarlig måte.

Departementet er videre enig i at Kongens og Stortingets myndighet bør lovfestes, se utkastet til domstolloven § 33 a tredje og fjerde ledd.

For å markere den spesielle stilling styret for domstoladministrasjonen har i forhold til Justisdepartementet og regjeringen, foreslår departementet at regjeringen må orientere Stortinget umiddelbart hvis de avsetter det samlede styret.

Avsettelse av en dommer som styremedlem vil ikke ha konsekvenser for vedkommendes stilling som dommer, med mindre forholdet er av en slik art at det er selvstendig grunnlag for avskjed.

7.11.6 Styrets oppgaver i forhold til administrasjonen

Styret skal være øverste myndighet i domstoladministrasjonen. Styret skal ha og forutsettes å ta et reelt ansvar. Styret bestemmer hvilke fullmakter som skal gis til Domstoladministrasjonen v/direktøren i den daglige virksomheten. Styret kan, dersom det anser det hensiktsmessig, fastsette instruks for direktøren og staben, og bestemme hvilke saker som må forelegges for eller avgjøres av styret.

Domstoladministrasjonens direktør forutsettes å delta i styremøtene, uten stemmerett.

Styret bør behandle saker av større eller prinsipiell betydning, herunder policy-spørsmål innen budsjett og strategisk planlegging, spørsmål om koordinering av domstolenes virksomhet i forhold til andre aktører i rettskjeden og arbeid med målstruktur og målformulering for domstolenes arbeid. Videre bør styret følge større utviklingsprosjekter ved domstolene innen personalutvikling, IT-utvikling og generell administrativ utvikling.

Styret tilsetter direktør for domstoladministrasjonen, og er for øvrig øverste tilsettingsmyndighet. De fleste tilsettinger forutsettes imidlertid av praktiske grunner delegert til direktøren, basert på et lokalt innstillingsråd etter tjenestemannsloven.

7.12 Fremtidig fordeling av arbeidsoppgaver

7.12.1 Fastleggelse av overordnede prinsipper for organiseringen av domstolene

I dag er det Stortinget som bestemmer hva slags domstoler landet skal ha, etter forslag fra regjeringen. Stortinget fastsetter domstolenes organisering med hensyn til antall instanser og domstolenes ansvarsområder. Praksis er også at spørsmål om nedleggelser, sammenslåinger og lokalisering av domstoler forelegges Stortinget av regjeringen, selv om regjeringen formelt har kompetanse til å treffe beslutninger om dette selv.

Den omorganiseringen av den sentrale domstoladministrasjonen som foreslås i denne proposisjonen vil ikke gjøre endringer på dette. Stortingets medvirkning i disse overordnede beslutningene om domstolenes organisering representerer en viktig demokratisk innflytelse på domstoladministrasjonen i fremtiden.

7.12.2 Utarbeidelse av budsjett for domstolene

Budsjettmyndighet er et av de viktigste styringsredskapene i offentlig sektor. Med budsjettmyndighet menes her både rett til å fremme forslag om statsbudsjett og den etterfølgende fordeling av bevilgede midler til den lokale driftsenhet.

Noen full budsjettfrihet i betydningen rett til selv å fastsette sitt budsjett er ikke aktuelt for domstoladministrasjonen eller domstolene. Det ville være i strid med gjeldende prinsipper om Stortingets budsjettmyndighet og regjeringens budsjettansvar dersom man skulle la en statlig institusjon som domstolene bestemme sin egen ressurstilgang. Dette er heller ikke foreslått av Domstolkommisjonen.

Justisdepartementet forutsetter at domstoladministrasjonens og domstolenes budsjett fortsatt skal inngå som en del av regjeringens samlede budsjettfremlegg for Stortinget. Domstoladministrasjonen forutsettes å ha ansvar for å utarbeide budsjettforslag for sin egen og domstolenes virksomhet. Regjeringen bør som i dag ha ansvaret for den samlede koordineringen og prioriteringen mellom de ulike offentlige sektorene i forbindelse med sitt forslag til statsbudsjett. Domstoladministrasjonens budsjettforslag skal kunne bearbeides under regjeringens budsjettarbeid, og inngår i regjeringens samlede budsjettfremlegg.

Domstolkommisjonens flertall har foreslått at det uttrykkelig lovfestes at Stortinget skal gjøres kjent med underlagsmaterialet i form av budsjettforslaget fra domstoladministrasjonen og eventuelt vurderinger av målsettinger og resultatoppnåelse, ved at dette følger statsbudsjettet som trykt vedlegg.

Justisdepartementet har forståelse for at domstolenes og domstoladministrasjonens spesielle stilling kan gi grunnlag for særlige behov for å synliggjøre sine budsjettforslag. Departementet er imidlertid skeptisk til forslaget om at domstoladministrasjonens budsjettforslag som en institusjonalisert ordning skal følge med regjeringens budsjettforslag. Stortingskomitéene mottar riktignok i varierende grad budsjettforslag fra departementets underliggende virksomheter til bruk i sin budsjettbehandling. Domstolkommisjonens forslag adskiller seg imidlertid fra denne praksisen ved at ordningen forutsettes institusjonalisert av regjeringen selv. Domstoladministrasjonens forslag vil dermed få en særegen status og lett kunne framstå som et konkurrerende forslag til regjeringens. Dette vil skape uklarhet i forholdet mellom regjering og Storting, og i praksis svekke regjeringens mulighet til å vurdere domstoladministrasjonens budsjettforslag på selvstendig grunnlag. Justisdepartementet foreslår derfor ikke lovfestet en slik ordning.

Dette er imidlertid ikke til hinder for at domstoladministrasjonen selv sender sitt budsjettforslag til Stortinget, slik det er vanlig å gjøre i enkelte andre sektorer. I Danmark har man åpnet for en slik mulighet, men samtidig gjort terskelen for dette så høy at det kun er ved den totale mistillit mellom departement og Domstolsstyrelsen at det vil kunne skje. I Norge bør det anses som uproblematisk og kurant, uten preg av mistillit mellom domstoladministrasjonen og Justisdepartementet/regjeringen, at Stortinget på denne måten gjøres kjent med budsjettforslaget.

7.12.3 Bruk av sentralt fastsatte retningslinjer

Gjennom Stortingets behandling av budsjettproposisjonen, vil det bli gitt årlige retningslinjer for domstoladministrasjonens arbeid. Regjeringens forslag forutsettes på vanlig måte å bli behandlet i Stortinget som en del av budsjettbehandlingen. Sentralt fastsatte retningslinjer må alltid forelegges for Stortinget og behandles der for å bli bindende for domstoladministrasjonen.

Det forutsettes at arbeidet med formuleringen av disse retningslinjene starter i domstoladministrasjonen som en del av arbeidet med budsjettforslaget. Den videre vurdering og bearbeiding av retningslinjene vil i praksis skje i Justisdepartementet og deretter i regjeringen i forbindelse med koordineringen av det samlede budsjettfremlegget.

Ved å bruke budsjettproposisjonen på en slik måte vil regjeringen og Stortinget både angi hvilke økonomiske rammer som gjelder for domstolene og domstoladministrasjonen, og samtidig fastsette målsettinger og trekke opp generelle retningslinjer og forventninger til domstolarbeidet. Denne samlede fremstillingen av rammebetingelsene for domstoladministrasjonens arbeid, som årlig undergis en behandling i Stortinget, vil definere handlingsrommet for domstoladministrasjonen. Innenfor dette rommet og disse økonomiske rammene forutsetter Justisdepartementet at domstoladministrasjonen skal ha betydelig handlefrihet i forhold til utforming av delmål og valg av virkemidler.

Som eksempler på aktuelle områder for bruk av sentralt fastsatte retningslinjer kan nevnes fastsetting og endring av målsettingene for domstolenes gjennomsnittlige saksbehandlingstid for de ulike sakstypene og fordeling av ansvar og arbeidsoppgaver knyttet til samarbeid og utveksling av informasjon mellom aktørene i straffesakskjeden.

Normalt forutsettes det ikke å være behov for å gripe inn med nye eller endrede retningslinjer i tidsperiodene mellom de årlige budsjettfremleggene. Dersom det unntaksvis skulle være nødvendig å gripe inn i mellomperioden, vil regjeringen være henvist til å gjøre bruk av sin instruksjonsrett eller fremme eget forslag overfor Stortinget.

7.12.4 Avgivelse av faktaopplysninger til justisministeren

Justisministeren vil jevnlig ha behov for faktaopplysninger, iblant også vurderinger, fra domstoladministrasjonen. Ved forberedelse av meldinger og proposisjoner til Stortinget vil det også være nødvendig å trekke veksler på kompetanse og kunnskap i domstoladministrasjonen, særlig for å unngå et behov for dobbeltoppbygging av kompetanse i Justisdepartementet og domstoladministrasjonen. Justisdepartementet forutsetter at slik informasjonsavgivelse fra domstoladministrasjonen skal være en naturlig del av domstoladministrasjonens arbeid, også i de tilfelle hvor regjeringen og Justisdepartementet har behov for slike opplysninger for å fremme forslag som domstoladministrasjonen for sin del er imot. Det legges til grunn at det ikke er nødvendig uttrykkelig å lovfeste dette. Dersom domstoladministrasjonen skulle nekte å etterkomme en slik anmodning, vil regjeringen eventuelt kunne bruke sin instruksjonsrett. Det vil i praksis ta noe tid å komme med en slik instruks i form av en kongelig resolusjon. En slik nødvendig tidsforsinkelse må tas med i betraktning ved vurderingen av det eventuelle parlamentariske eller konstitusjonelle ansvar statsråden skulle kunne komme til å bli stilt overfor i disse tilfellene.

7.12.5 Arbeidet med regelverksutvikling

Ansvaret for arbeid med sivilprosess- og straffeprosesslovgivningen ligger i dag i Justisdepartementets Lovavdeling. Det er imidlertid et relativt nært samarbeid mellom Lovavdelingen og Domstolavdelingen i saker som angår den praktiske prosessordningen.

Også etter omorganiseringen av den sentrale domstoladministrasjonen bør lovgivningsarbeidet på prosessområdet fortsatt skje ved at Justisdepartementet utarbeider lovforslag for behandling i Stortinget. Også Domstolkommisjonens flertall har forutsatt at en eventuell ny domstoladministrasjon i utgangspunktet ikke skal ha ansvar for å utarbeide lovutkast eller å utarbeide eller foreslå forskrifter med hjemmel i lov. Dette er oppgaver som vanligvis ligger til organer i sentralforvaltningen. Det vil derfor være nødvendig å opprettholde både generell juridisk kompetanse og spesialkompetanse innen de relevante lovområdene i Justisdepartementet etter en omorganisering.

Lovansvaret for de forvaltningsfunksjoner som måtte bli liggende i domstolene forutsettes som i dag å sortere under vedkommende fagdepartement.

Domstoladministrasjonen vil imidlertid naturlig ha som oppgave å kanalisere forslag og initiativ fra domstolene videre til fagdepartementet, både i forhold til prosesslovgivningen, hvor domstolene og dommerne i særlig grad har førstehåndskunnskap om hvordan regelverket fungerer i praksis, og i forhold til lovgivning på de forvaltningspregede områdene. Det er viktig å legge forholdene til rette for at lovgiver skal ha mulighet til å trekke veksler på erfaringene i de instanser som har den nærmeste og mest omfattende opplevelsen av hvordan regelverket virker i praksis. Generelt er det en økende fokusering på at det er nær sammenheng mellom regelverksutvikling og organisasjonsutviklingstiltak. Det må derfor uansett forutsettes at domstolene og domstoladministrasjonen i fremtiden trekkes nært inn i arbeidet med både ny prosesslovgivning og lovgivning innenfor de forvaltningsområdene domstolene i fremtiden skal ha ansvaret for. Domstoladministrasjonen bør også kunne få konkrete utredningsoppdrag og oppgaver med forberedelse av lovendringer og forskriftsutarbeidelse. Departementet forutsetter at domstoladministrasjonen normalt vil ønske å delta aktivt i regelverksarbeidet ved å utføre slike utredningsoppdrag, for å sikre at domstolerfaringen og domstolenes og domstolbrukernes behov blir ivaretatt på en riktig måte. Dersom domstoladministrasjonen i rene unntakstilfelle ikke skulle ønske å forestå et slikt utredningsoppdrag, vil regjeringen eventuelt være henvist til å bruke sin instruksjonsrett.

Arbeid med regler som ligger i nær tilknytning til den dømmende virksomheten, eksempelvis den delen av rettsgebyrloven og rettsgebyrforskriftene som gjelder domstolene, bør rutinemessig starte i domstoladministrasjonen. Det bør også vurderes om domstoladministrasjonen skal ha selvstendig ansvar som sentral myndighet for enkelte regelsett som har tett tilknytning til den dømmende virksomheten, eksempelvis reglene om vitnegodtgjørelse.

Domstolenes funksjon som høringsinstans forutsettes beholdt. Koordineringen av disse uttalelsene bør naturlig ligge i domstoladministrasjonen.

7.12.6 Arbeidet med effektivisering og organisasjonsutvikling

Det daglige hovedansvaret for sentralt utviklingsarbeid overfor domstolene bør ligge i den nye domstoladministrasjonen. Det er vanskelig å komme med initiativ og foreta prioriteringer med hensyn til hva man skal bruke utviklingsressursene på uten å ha løpende nærkontakt med det daglige arbeid i domstolene. En slik løpende nærkontakt har Justisdepartementet i dag, men denne vil i praksis bli redusert ved etableringen av en ny administrasjonsordning utenfor departementet.

Dette innebærer ikke at det ikke skal være mulighet for ytre påvirkning av domstolenes planleggings-, strategi- og utviklingsarbeid, eksempelvis gjennom de årlige budsjettproposisjonene.

Et konkret og praktisk viktig område er arbeidet med å fastsette og justere mål for domstolenes gjennomsnittlige behandlingstid av sakene. I løpet av 1990-årene ble det utviklet og tatt i bruk et sett av målsettinger for domstolenes gjennomsnittlige behandlingstid for de ulike sakstypene. I samme tidsperiode har saksbehandlingstiden vist positiv utvikling, og er i dag på nivå med de raskeste blant sammenlignbare land.

Som et ledd i et effektiviseringsgevinstprosjekt i domstolene på begynnelsen av 90-tallet, ble det utviklet en matematisk modell (belastningsmodellen) som gjør det mulig å beregne kapasitetsbehovet for dommere og funksjonærer i herreds- og byrettene. Justisdepartementet benytter modellen aktivt ved fordeling av ressurser mellom de enkelte domstoler. Videreutvikling og implementering av belastningsmodellen vil være et viktig utviklingsområde. Denne modellen tar mål av seg til å objektivisere sammenlignbare mål for arbeidsbelastningen ved den enkelte domstol pr. årsverk.

Det er viktig å finne fram til en arbeidsdeling og til rutiner som sikrer at de generelle samfunnspolitiske forventninger og krav til den offentlige sektor om utvikling og endring også skal kunne stilles til domstolene. Dette kan skje både i form av lovgivning og i forbindelse med budsjettproposisjonene. Justisdepartementet peker i den forbindelse på at det er enighet om at domstolene heller ikke i fremtiden skal være en stat i staten, upåvirket av samfunnsstrømninger, generelle utviklingstrekk og forventninger om for eksempel produktivitetsutvikling og effektiv bruk av samfunnets økonomiske ressurser. Samtidig er det viktig at en administrativ omlegging reflekterer domstolenes stilling og særpreg.

Justisdepartementet peker også på at mye av utviklingsarbeidet og effektiviseringsarbeidet i domstolene krever regelverksendring. Gjennom dette vil Justisdepartementet, regjeringen og Stortinget på vanlig måte bli involvert i beslutningsprosessen.

Når det gjelder ansvaret for kompetanseutviklingen i domstolene, har man allerede i dag etablert egne organ som har et hovedansvar for utvikling og gjennomføring av opplæringstiltak; Etterutdanningsrådet for dommere og Opplæringsrådet for funksjonærer i domstolene. Sekretariatsfunksjonen for begge disse rådene er nylig lagt til RIFT. I tillegg er det etablert et eget Fagbokutvalg med ansvar for fellesinnkjøp av faglitteratur til domstolene, og et Studiepermisjonsutvalg. Alle disse bør naturlig i fremtiden rapportere til og motta signaler og retningslinjer fra domstoladministrasjonen. Videre må den nødvendige sekretariatsfunksjonen forankres der.

7.12.7 Bruk og videreutvikling av informasjonsteknologi i domstolene

Med sin desentraliserte struktur med mange, spredte og til dels svært små driftsenheter, er det etter Justisdepartementets vurdering nødvendig at det bygges opp og holdes ved like IT-kompetanse for domstolene sentralt i domstoladministrasjonen, som et supplement til den lokale kunnskap som finnes ved den enkelte domstol. I dag ivaretas oppgavene med drifts- og brukerstøtte av RIFT. Det er naturlig å se den fremtidige organiseringen av dette arbeidet i sammenheng med den vurdering som skal foretas om en mulig tettere organisatorisk kopling mellom IT-enhetene i justissektoren, jf. pkt. 7.13.

7.12.8 Løpende arbeid med regnskap og økonomiforvaltning

Arbeidet med regnskap, budsjettildeling og budsjettoppfølging overfor domstolene krever en relativt betydelig arbeidsinnsats i Domstolavdelingen i dag. Dette er løpende administrative arbeidsoppgaver som naturlig bør overtas av den nye domstoladministrasjonen utenfor departementet. Oppgavene både med ressursfordeling og med tilsyn med økonomiforvaltningen i domstolene har nær sammenheng med den daglige administrative ledelse på sentralt nivå, og bør ivaretas av domstoladministrasjonen som en del av den samlede løpende administrasjonen.

Det generelle økonomireglementet for statsforvaltningen gjelder også for domstolene. Som en følge av krav i den nye instruksen er det etablert en sentral regnskapsførerenhet for domstolene som en del av RIFT. Denne funksjonen må i fremtiden ivaretas av domstoladministrasjonen.

Det er naturlig at domstoladministrasjonen (i den grad ikke noe annet fastlegges gjennom Stortingets budsjettbehandling) foretar de nødvendige prioriteringer innenfor domstolene, for eksempel mellom ulike innsatsfaktorer som dommerstillinger, funksjonærstillinger, kompetanseutvikling, IT-utvikling og endringer i lokalforholdene for domstolene.

7.12.9 Løpende personaladministrativt arbeid, herunder dommerutnevnelser og disiplinærsaker

Det løpende arbeidet med personalforvaltning overfor domstolene utgjør en viktig del av det sentraladministrative arbeidet. Det er ikke naturlig at Justisdepartementet fortsatt skal arbeide med disse oppgavene etter en administrativ omlegging.

Bortsett fra høyesterettsdommerne og direktøren i Høyesterett, som utnevnes av Kongen i statsråd, og dommerfullmektigene, som ansettes av domstolleder, har alle ansettelsessaker blitt delegert til domstolene selv og skjer i regionale tilsettingsråd. Kun dersom disse rådene ikke blir enige er Justisdepartementet den instans som avgjør. Denne departementsoppgaven bør i fremtiden overtas av domstoladministrasjonen.

Likeledes bør arbeidsgiverrepresentanten etter bestemmelsene i Hovedtariffavtalen i Staten være domstoladministrasjonen.

Når det gjelder arbeidet med dommerutnevnelser, er vesentlige arbeidsoppgaver foreslått lagt til et nyopprettet Innstillingsråd for dommere. Dette vil ha sitt sekretariat i domstoladministrasjonen, og skal gi sine innstillinger overfor Justisdepartementet i saker om dommerutnevnelser.

Arbeidet med klage- og disiplinærspørsmål i forhold til dommerne er tilsvarende foreslått overført til et nyopprettet Tilsynsutvalg for dommere, som også vil å ha sitt sekretariat i domstoladministrasjonen.

Tilsettingssaker i selve domstoladministrasjonen er det naturlig at administrasjonen selv har ansvaret for å forestå, i henhold til et personalreglement tilsvarende det som gjelder for staten for øvrig.

Ansettelse av direktør for domstoladministrasjonen må foretas av styret. Direktørstillingen bør være en åremålsstilling.

7.12.10 Arbeid med eiendomsforvaltning for domstolene

Arbeidet med den løpende eiendomsforvaltningen for domstolene krever i dag en betydelig arbeidsinnsats i Justisdepartementet. Dette arbeidet har nær sammenheng med den øvrige løpende administrasjonen av domstolene og med budsjettarbeidet.

Det er naturlig at domstoladministrasjonen utreder og begrunner behovet for nye lokaler og sikrer at nye lokaler har den nødvendige funksjonalitet gjennom utarbeidelse av normer. I tillegg bør administrasjonen også ha hovedansvaret for inngåelse og reforhandling av større leieavtaler. Domstoladministrasjonen bør også bistå domstoler som skal få nye lokaler med oppfølgingen under byggeprosessen. Verken Justisdepartementet eller domstolene eier bygningsmasse, slik at alle lokaler som domstolene disponerer leies av Statsbygg eller kommunale eller private utleiere. Oppfølging under byggeprosessen gjøres i samarbeid med utleier. Byggesaker som ikke kan dekkes innenfor rammen av domstolenes bevilgning, forutsettes fremmet som egne satsingsforslag i forbindelse med regjeringens budsjettprosess.

Domstoladministrasjonen bør også ha ansvaret for et sentralt husleieregister, erfaringsutveksling mellom ulike leieprosjekter samt inngåelse av eventuelle rammeavtaler der det er hensiktsmessig. I tillegg bør domstoladministrasjonen bistå domstolene med råd i forbindelse med vaktmestertjenester, renhold, serviceavtaler, energi, sikkerhet m.m.

7.12.11 Fagansvar for tvangsfullbyrdelse, notarialoppgaver, skifte, tinglysing og rettsgebyrloven

Spørsmålet om hvilke forvaltningsoppgaver som skal forbli i domstolene, er behandlet i den nylig fremlagte St. meld. nr. 23 (2000-2001) Førsteinstansdomstolene i fremtiden.

Særlig sentralt står spørsmålet om endring av tinglysingsordningen. Justisdepartementet har i stortingsmeldingen foreslått at tinglysingsoppgavene overføres fra herreds- og byrettene til Statens kartverk. I en overgangsfase er det foreslått at oppgavene skal utføres av de fylkesvise enhetene til Statens kartverk. Neste fase kan enten være overgang til et begrenset antall regionale enheter, eller en fullstendig sentralisering av tinglysingsoppgavene.

Arbeidet med endringer i den sivile rettspleie på grunnplanet kan også komme til å medføre endringer av ansvaret for namsmannsfunksjonen, som særlig i de større byene ligger til domstolene.

Uansett organisering av den sentrale domstoladministrasjonen vil domstolene på forvaltningsområdene være underlagt faglig instruksjonsmyndighet fra et ansvarlig departement.

7.12.12 Oppsummering av hovedtrekkene i domstoladministrasjonens forhold til domstolene

Domstoladministrasjonen vil etter dette ha en rekke ulike oppgaver i forhold til domstolene:

• Styringsfunksjon gjennom budsjettmyndighet

• Tilsyn med oppfyllelsen av omforente målsettinger og målsettinger oppstilt av regjering og Stortinget i form av sentralt fastsatte retningslinjer

• Utøvelsen av den administrative myndighet som ikke legges til den enkelte domstolleder

• Initiativtager, pådriver og samarbeidspartner i forhold til ulike utviklingstiltak i domstolene, både i forbindelse med IT-utvikling, regelverksutvikling, utvikling av målsettinger for domstolenes virksomhet og generell organisasjonsutvikling

• Formidler av synspunkter og behov i forhold til regjering og Storting

• Serviceyter og kompetansesentrum i forhold til informasjonsteknologi, regnskapsarbeid, arkivarbeid osv.

Domstoladministrasjonen vil på mange måter komme i en tilsvarende stilling i forhold til domstolene som Justisdepartementet er i dag. Situasjonen vil likevel bli preget av at domstoladministrasjonen skal ha en høy grad av selvstendighet i forhold til departement og regjering.

7.13 Fremtidig organisering av IT-arbeidet i domstoladministrasjonen

Utviklingen av IT-baserte løsninger for det daglige domstolarbeidet vil skje raskt i årene som kommer. Domstolene vil i økende grad ha behov for god og effektiv informasjonsutveksling med andre instanser og med ulike brukergrupper. Store brukergrupper vil ha forventninger om å kunne kommunisere elektronisk også med domstolene.

Den nye domstoladministrasjonen må stå klar til å møte disse utfordringene. Det pågår for tiden et arbeid med utskifting av eksisterende IT-utrustning ved domstolene, og man vil i løpet av relativt kort tid ha utviklet et nytt og moderne IT-basert saksbehandlingssystem for domstolene. Dette vil både være til hjelp for de domstolansatte ved behandlingen av sakene, og lette den elektroniske kommunikasjon med brukerne av domstoltjenestene.

Særlig i forhold til behandlingen av straffesakene er det viktig å sikre muligheten for effektiv informasjonsutveksling med de andre aktørene. Det er nødvendig at valg av IT-løsninger for domstolene, politiet og kriminalomsorgen er godt koordinert, for å forhindre at teknologien begrenser den kommunikasjon som er ønskelig.

Det er av overordnet betydning at forholdene legges til rette for en fleksibel og god mulighet for informasjonsutveksling innenfor straffesakskjeden. Dersom det skulle oppstå uenighet om valg av løsninger, vil dette være et område hvor det vil kunne være aktuelt for Kongen i statsråd å gjøre bruk av sin instruksjonsrett, jf. pkt. 7.10.6.

Gjennom en tettere organisatorisk kopling mellom IT-enhetene i justissektoren må det antas totalt å kunne oppnås stordriftsfordeler, bedre utnyttelse av IT-kompetansen i justissektoren og redusert sårbarhet på IT-området. Både for å understøtte informasjonsflyten i straffesakskjeden og fordi en ny domstoladministrasjon også må se på områder der drift og administrasjon kan gjøres mer rasjonelt, vil det i tiden som kommer bli vurdert nærmere om det vil være hensiktsmessig å etablere en større grad av samarbeid eller fellesskap innenfor IT-området i justissektoren. Det vil i den forbindelse også måtte vurderes om deler av RIFT bør overføres til en slik fellesfunksjon, sammen med hele eller deler av Politiets Datatjeneste og KITT (Kriminalomsorgens IT-tjeneste). Et nærmere utredningsarbeid om dette vil bli gjennomført i løpet av 2001, med medvirkning fra alle de berørte instansene.

Det pågår for tiden flere større utviklingsprosjekter på IT-sektoren i domstolene, med prosjektorganisasjoner bygget opp i Oslo. For å unngå unødig forsinkelse og ekstra kostnader til dette utviklingsarbeidet, vil det være aktuelt å sluttføre de pågående prosjektene i Oslo.

De delene av RIFT som ikke utfører IT-relatert arbeid, i første rekke den sentrale regnskapsførerenheten for domstolene og seksjonen for etterutdanning i domstolene, forutsettes flyttet med og samlokaliseres med den nye domstoladministrasjonen fra tidspunktet for oppstartingen.

7.14 Tekniske justeringer i lovverket

Som følge av etableringen av en sentral domstoladministrativ enhet utenfor Justisdepartementet, og fordi man har foreslått endringer i reglene for ansvarsdeling mellom Stortinget, regjeringen, Justisdepartementet og domstoladministrasjonen, er det nødvendig å foreta en del lovendringer, særlig i domstolloven. Dette dreier seg om mer tekniske endringer i lovteksten, for å klargjøre at en rekke beslutninger i fremtiden ikke lenger skal treffes av Kongen, men av den nye sentrale domstoladministrasjonen. Disse endringene kommer i tillegg til de nye lovbestemmelsene som er foranlediget av de reformforslagene det er redegjort for i denne proposisjonens kapittel 7 - 11.

Slike endringer er foreslått i lov 13. august 1915 nr. 15 om domstolene §§ 4, 10, 11, 18, 19, 20, 23, 25, 60, 62, 63, 72, 84, 84 a, 86 a, 89 og 142 og i lov 1. juni 1917 nr. 1 om skjønn og ekspropriasjonssaker § 5.

7.15 Administrative og økonomiske konsekvenser

Organiseringen av den sentrale domstoladministrasjonen utenfor Justisdepartementet vil medføre økonomiske og administrative konsekvenser knyttet til etablering og drift.

Når det gjelder bemanningen av den nye enheten vil det være aktuelt både med personer som følger oppgavene over fra tidligere administrasjon i Domstolavdelingen i Justisdepartementet og fra RIFT, og antagelig et behov for rekruttering av nye medarbeidere.

7.15.1 Navn på den omorganiserte sentraladministrasjonen

Dersom den sentrale domstoladministrasjonen flyttes ut av Justisdepartementet, slik det er foreslått i denne proposisjonen, må det vurderes nærmere hvilket navn virksomheten skal gis. Justisdepartementet forutsetter at navnevalget skal skje før reformen gjennomføres.

De foreslåtte lovendringer er gitt en form som ikke skal representere noe hinder for at et slikt navnevalg foretas senere.

7.15.2 Lokaliseringen av domstoladministrasjonen

I forbindelse med endringen av den sentrale domstoladministrasjonen, må det vurderes hvor den omorganiserte domstoladministrasjonen bør lokaliseres.

Det er regjeringens politikk at nye statlige arbeidsplasser skal lokaliseres utenfor Oslo. Selv om det her dreier seg om en omorganisering og sammenslåing av to eksisterende organisasjoner (Domstolavdelingen i Justisdepartementet og RIFT), anser Justisdepartementet det som ønskelig at man foretar en lokalisering utenfor Oslo-området.

Det er viktig å sikre en god regional balanse i lokaliseringen av statlige arbeidsplasser. Det er positivt at statlig virksomhet kan bidra til å bygge opp profesjonelle fagmiljø i ulike regionale sentra og gi gode og varierte arbeidsplasser i alle deler av landet. Dette vil kunne være en viktig motvekt til de strukturendringer som skjer i flere statlige virksomheter. En lokalisering av domstoladministrasjonen utenfor Oslo vil ha en positiv effekt på det lokale arbeidsmarkedet i lokaliseringsregionen.

Justisdepartementet er innforstått med at en flytting av domstoladministrasjonen ut av Oslo-området vil medføre et brudd i kompetanse og kontinuiteten. Man kan ikke regne med at noen større del av dagens ansatte vil følge med ved en slik flytting. De langsiktige fordeler med å flytte anses imidlertid likevel som så store at departementet ikke anbefaler en lokalisering i Oslo-området.

Overgangsproblemene, særlig i forbindelse med gjennomføringen av større og allerede igangsatte prosjekter på IT-sektoren, forutsettes å kunne bli redusert ved konkrete løsninger hvor man for eksempel beholder en prosjektorganisasjon i Oslo-området i den nødvendige tidsperiode. Dette vil måtte vurderes nærmere under arbeidet med gjennomføringen av omorganiseringen.

RIFT og Domstolavdelingen i Justisdepartementet er i dag bemannet med 68 personer, hvorav omkring 50 har høyere utdanning, i første rekke innenfor jus, økonomi, statsvitenskap, andre samfunnsvitenskapelige fag og IT-fag. Ved valg av lokaliseringssted må det legges vekt på at stedet har et tilstrekkelig stort og differensiert arbeidsmarked til å sikre en tilfredsstillende rekruttering av medarbeidere til domstoladministrasjonen, både i startfasen og på lengre sikt.

Det er ønskelig at den nye domstoladministrasjonen i større grad enn det som har vært mulig i Justisdepartementet, kan trekke veksler på den erfaring og kompetanse som finnes hos de domstolansatte. Departementet har derfor lagt vekt på å finne et lokaliseringssted som gjør det mulig for domstoladministrasjonen i fremtiden å rekruttere domstolfunksjonærer og dommere som medarbeidere, både i permanente stillinger og som prosjektmedarbeidere for kortere tidsperioder. Man bør derfor velge en lokalisering på et sted hvor det arbeider et rimelig antall domstolmedarbeidere innen normal reiseavstand for dagpendling.

Domstoladministrasjonen forutsettes å ha en omfattende utadrettet arbeidsform. Valg av lokaliseringsalternativ bør sikre gode kommunikasjonsmuligheter med fly til hele landet.

På bakgrunn av dette legger Justisdepartementet til grunn at domstoladministrasjonen bør lokaliseres i en av de største byene utenfor Oslo. Konkret foreslås en lokalisering i Trondheim, som både har et bredt tilbud av utdanningsinstitusjoner, et omfattende og differensiert arbeidsmarked, gode kommunikasjonsmuligheter med hele landet og et relativt betydelig antall domstoler og domstolårsverk i sin nærhet. Domstoladministrasjonen vil representere et positivt tilskudd til det lokale arbeidsmarkedet i Trondheim.

7.15.3 Administrative konsekvenser

Etableringen av en sentral domstoladministrasjon vil kreve avklaringer med hensyn til organisering, rutiner og ansvarsforhold på en rekke områder, både internt i domstoladministrasjonen, men også i forhold til Justisdepartementet, domstolene og andre statlige instanser. Departementet vil i tiden etter at proposisjonen er framlagt arbeide videre med disse spørsmålene. På flere sentrale områder vil det være en forutsetning at dette arbeidet i overgangsfasen for omorganiseringen av domstoladministrasjonen skjer i samråd med det nye styret.

Kapasitetsbehovet til den nye domstoladministrasjonen, dersom RIFT medregnes, anslås til om lag 65 årsverk. Dette stillingsbehovet dekkes ved overføring fra Justisdepartementet og RIFT. Størrelsen på den nye organisasjonen avhenger imidlertid av hva som blir utfallet av den vurderingen av den framtidige organiseringen av IT-arbeidet i justissektoren som er nevnt i pkt. 7.13.

Det tas sikte på at stillinger som direktør, eventuelt også på neste ledernivå, lyses ledig med offentlig konkurranse om stillingene. For øvrig vil de som arbeider i Domstolavdelingen og i RIFT få tilbud om stilling i domstoladministrasjonen. Deretter vil man måtte regne med nyrekruttering av arbeidskraft i forbindelse med oppstartingsfasen.

Det er hovedavtalen i staten, Justisdepartementets tilpasningsavtale og tilpasningsavtalen for domstolene som danner grunnlaget for de tilsattes medbestemmelse ved opprettelsen av en ny sentral domstoladministrasjon.

Tjenestemannsorganisasjonenes tillitsvalgte og de tilsatte vil bli trukket inn i prosessen så tidlig som mulig. Fortløpende informasjon er grunnlaget for at de tilsatte er i stand til å ivareta sine interesser. Det vil mellom partene blir avklart et informasjonsopplegg både i forhold til de tilsatte og til organisasjonene.

Etter vedtak om opprettelse av en sentral domstoladministrasjon, vil det raskt bli avklart hvilke deler av den praktiske gjennomføringen som er politisk, og hvilke deler som er gjenstand for medbestemmelse gjennom drøftinger og forhandlinger etter hovedavtalens regelverk.

En formell omorganisering av en ny sentral domstoladministrasjon fra Domstolavdelingen i Justisdepartementet og RIFT vil i utgangspunktet ikke gi grunnlag for oppsigelser av de tilsatte. De tilsattes rettigheter reguleres av tjenestemannslovens bestemmelser. Som arbeidsgiver vil staten ha et særlig ansvar for sine arbeidstakere under en slik omorganiseringsprosess.

De tilsatte vil i forbindelse med overføring til en sentral domstoladministrasjon ha rett til å fortsette sitt arbeid, men vil som følge av arbeidsgivers styringsrett være forpliktet til å akseptere endringer i arbeidsoppgaver og omorganisering av virksomheten, herunder omplassering til annen likeverdig stilling i virksomheten eller annen statlig virksomhet, jf. tjenestemannsloven § 12 første og annet punktum.

I den grad omorganiseringen medfører endring av arbeidsoppgavene knyttet til den enkelte stilling, slik at arbeidet vedkommende utfører faller bort og vilkårene for oppsigelse etter tjenestemannslovens §§ 9 og 10 er til stede, kan vedkommende pålegges å overta annen likeverdig stilling i virksomheten eller stå til rådighet for spesielle oppdrag i henhold til tjenestemannsloven § 12 annet punktum. En slik omplassering er mulig selv om den ikke kan utledes av den individuelle arbeidsavtalen.

7.15.4 Økonomiske konsekvenser

Etableringskostnader

Etablering av en ny domstoladministrasjon vil resultere i engangsinvesteringer på om lag kr 6.000.000 til dekning av behov for inventar og utstyr. Det er i beregningene tatt høyde for at noe utstyr vil kunne overføres fra eksisterende virksomheter.

Omstillingskostnader

Lokalisering av en ny sentral domstoladministrasjon i Trondheim vil by på både personalpolitiske og driftsmessige utfordringer. Det vil være viktig at kvalitet og kontinuitet på den administrative og driftsmessige støttefunksjon som domstolavdelingen og RIFT har ansvaret for i dag overfor domstolene ivaretas best mulig gjennom omstillingsprosessen. I praksis innebærer dette et behov for noe overlappende bemanning i en overgangsperiode. Dette vil sikre videreføring av nødvendig kompetanse i omstillingsperioden og en smidig overgang av de domstoladministrative oppgaver fra Oslo til Trondheim. Uavhengig av de tiltak som iverksettes i omstillingsprosessen vil det likevel kunne påløpe utgifter til ventelønn i henhold til gjeldende regelverk og praksis for omstillingsarbeid i staten. Utgiftene kan vanskelig anslås, og må også ses i sammenheng med de tiltak som er skissert uvenfor.

Det vil være en spesielt stor utfordring å redusere risiko og sårbarhet i forbindelse med gjennomføringen av pågående IT-prosjekter. Innenfor dette området kan det ligge an til økte kostnader, blant annet på grunn av en forlenget prosjektperiode. Alternativt vil det påløpe utgifter til andre måter å organisere prosjektene på i omstillingsprosessen, jf. pkt. 7.15.2.

Justisdepartementet legger til grunn at det vil være nødvendig med en rekke tiltak og virkemidler for å sikre at de sentrale domstoladministrative gjøremål kan overføres fra Justisdepartementet og RIFT samtidig som domstolenes behov i prosessen skal kunne ivaretas på en tilfredsstillende måte. Det vil også kunne påløpe utgifter til ventelønn i henhold til gjeldende regelverk og praksis for omstillingsarbeid i Staten.

Ut i fra ovennevnte drøftelser anslår Justisdepartementet at det bør tas høyde for omstillingskostnader i størrelsesorden kr 23.000.000.

Driftsutgifter etter etableringsperioden

De årlige kostnader knyttet til lønn, husleie og drift av den nye domstoladministrasjonen er anslått til om lag kr 40.000.000. Beregningen er gjort med kroneverdi for 2001. Av dette anslås at ca. kr 35.000.000 kan overføres fra kap. 400 Justisdepartementet og kap. 410 Herreds- og byrettene. Ved siden av midler til etablerings- og omstillingskostnader innebærer derfor opprettelsen av en ny sentral domstoladministrasjon at de årlige løpende driftsutgiftene øker med om lag kr 5.000.000 sammenlignet med dagens organisering av den sentrale domstoladministrasjon. Utgiftsøkningen skyldes primært økt reiseaktivitet som følge av at administrasjonen lokaliseres i Trondheim, samt at den nye administrasjonen ikke vil kunne ta del i de stordriftsfordeler som kommer dagens administrasjon til gode. Utgiftsnivået er knyttet opp mot en forutsetning om at det vil være behov for om lag 65 årsverk i den nye organisasjonen. Behovet vil imidlertid være avhengig av den framtidige IT-organiseringen innenfor justissektoren, jf. pkt. 7.13.

I den videre planlegging av omorganiseringen vil Justisdepartementet legge til rette for en mest mulig effektiv drift av den nye administrasjonen. Det vil bli lagt særlig vekt på å ta i bruk moderne teknologi for å redusere reiseutgiftene mellom Trondheim og Oslo-området, hvor tyngden av domstolene og andre sentrale aktører befinner seg.

Forslaget om etablering av en ny domstoladministrasjon i henhold til Justisdepartementets forslag til modell innebærer også etableringen av et styre. De økonomiske konsekvensene av dette er inkludert i driftsutgiftene over. De økonomiske konsekvensene av proposisjonens øvrige forslag er presentert under de respektive kapitler.

Det foreslås at den nye domstoladministrasjonen etableres så raskt som mulig. Imidlertid synes dette tidligst å kunne gjøres i løpet av 2. halvår 2002.