10 Dommernes sidegjøremål

10.1 Innledning

Norske dommere står relativt fritt til å inneha sidegjøremål, dvs. engasjementer, oppdrag mv. utenom dommerstillingen. Det er bare i en viss utstrekning fastsatt rettslige begrensninger i form av forbud eller krav om godkjenning, og det gjelder ikke noe krav om at sidegjøremål skal registreres.

Flere hensyn taler imot at dommeres adgang til å påta seg sidegjøremål begrenses. Et tungtveiende hensyn for at dommere gis anledning til å påta seg sidegjøremål, er at samfunnet har behov for å dra nytte av dommernes innsikt og erfaringer. Det er for eksempel en rekke lovbestemmelser som fastsetter at medlemmer av statlige styrer, råd, utvalg og lignende skal være dommere eller ha samme formelle kvalifikasjoner som kreves for dommere. En slik bruk av dommernes særlige kompetanse og erfaring er positiv for samfunnet.

Videre kommer at dommere gjennom sidegjøremål får utvidet sitt erfaringsområde og henter verdifull viten av betydning for dommerarbeidet. Dommere bør også ha de samme grunnleggende rettigheter som andre samfunnsborgere, for eksempel til å være medlem av et politisk parti eller kunne velges til kommunestyret. Hensynet til privatlivets fred kan også tale mot opprettelse av et offentlig tilgjengelig register over sidegjøremål.

På den annen side står flere hensyn mot at dommere påtar seg sidegjøremål. Sentralt står at den enkelte dommer skal være uavhengig i sin dømmende virksomhet. Denne uavhengigheten er av betydning for at folk skal ha tillit til domstolene og dommerne. Dersom tilliten rokkes på grunn av at sidegjøremål fremstår som problematisk i forhold til uavhengighetsprinsippet, kan det være aktuelt å foreta nærmere regulering av dommeres adgang til å inneha slike gjøremål.

Et sentralt element ved uavhengighetsprinsippet er at dommerne skal være upartiske i sin virksomhet. Her kommer kravene til dommernes habilitet inn. En dommer kan gjennom sine sidegjøremål etablere tilknytninger som gjør at hun/han kan bli inhabil, for eksempel hvis vedkommende er styreformann i et selskap som er part i en rettssak dommeren får tildelt. Domstolloven har regler om habilitet, og etableringen av en ordning hvor dommernes sidegjøremål blir registrert i et offentlig tilgjengelig register vil legge forholdene til rette for at habilitetsreglene fungerer etter sin hensikt. For sidegjøremål hvor dommeren i mer enn sporadiske tilfelle kan bli inhabil, kan det være aktuelt å gå et skritt videre og etablere en forbudsordning eller en godkjenningsordning.

Etter Justisdepartementets vurdering er det grunn til å ha noe ulik vurdering av sidegjøremål som medfører risiko for at dommeren blir inhabil til å behandle enkelte saker, og sidegjøremål som skaper en mer generell inhabilitetssituasjon. At det kan oppstå inhabilitetssituasjoner i den enkelte sak på grunnlag av de fleste former for sidegjøremål, kan i utgangspunktet ikke tillegges avgjørende negativ vekt ved vurderingen av om man bør forby eller kreve særskilt godkjenning for disse sidegjøremålene. Det sentrale i forhold til disse situasjonene er å skape en åpenhet omkring hvilke sidegjøremål den enkelte dommer har, slik at parter og prosessfullmektiger på en enkel måte selv kan foreta en vurdering av om de ønsker å fremme en inhabilitetsinnsigelse i forbindelse med den enkelte saken. Slik åpenhet kan etableres gjennom en registreringsordning. Det fremstår som mer problematisk med sidegjøremål som skaper en generell inhabilitetssituasjon for vedkommende dommer. Dette kan svekke publikums tillit til domstolen og skaper også lett problemer for domstolens saksavvikling. For sidegjøremål som har en slik karakter, er det naturlig som utgangspunkt å kreve en forhåndsgodkjenning før dommeren påtar seg sidegjøremålet.

Sidegjøremål kan også bli så omfattende og/eller så arbeidstyngende at dommeren i større eller mindre grad får vansker med å utføre det arbeid som er lagt til dommerstillingen. Dette kan også føre til sviktende tillit til domstolene og dommerne i sin alminnelighet, dersom folk får følelsen av at dommerne ikke gjør jobben sin. En registreringsordning vil her virke som et kontrollmiddel, men man kan også tenke seg at dommere forbys å påta seg arbeidstyngende sidegjøremål eller må søke om godkjenning for dette.

Nærmere om begrepet sidegjøremål

For å nå formålet med en regulering av dommernes sidegjøremål er det naturlig å legge en bred forståelse til grunn for hva som omfattes, nemlig dommerdeltakelse i eller for virksomhet som har en viss formalisert struktur. Med sidegjøremål menes i denne proposisjonen i første rekke følgende:

• Medlemsskap og verv i ideelle foreninger og organisasjoner, for eksempel idrettslag

• Medlemskap og verv i interesseorganisasjoner, for eksempel Huseierforbundet

• Medlemskap i politiske partier, verv i politiske partier og i folkevalgte organer samt andre politiske verv på det lokale, regionale og nasjonale plan

• Deltakelse i privat og offentlig næringsvirksomhet

• Deltakelse i kollegiale forvaltningsorganer og statlige nemnder, for eksempel granskningskommisjoner, utredningsutvalg, klage-/ankenemnder, tilsyns- og kontrollnemnder og SEFO

• Annen juridisk virksomhet, for eksempel forelesninger, eksamenssensur, voldgift, mekling i arbeidstvister, forfatterskap

Med verv menes mer formelle posisjoner i en institusjon eller organisasjon som dommeren er oppnevnt eller valgt til, fortrinnsvis som medlem av et eller annet organ, for eksempel styret i en privat bedrift. Medlemskap i folkevalgte organer anses også som verv, bl.a. annet medlemskap i kommunestyre og fylkesting.

Sidegjøremål favner ikke deltakelse i venneklubber og lignende av mer uformell, privat karakter.

Spørsmålet om rettslig regulering av dommeres investeringer i ulike typer næringsvirksomhet er også av interesse. Selv om investeringer er en annen type engasjement enn sidegjøremålene, reises en rekke av de samme spørsmålene. Problemstillinger rundt dommeres permisjoner fra tidligere stilling eller fra dommerstillingen faller utenfor temaet sidegjøremål, men reiser særlige spørsmål som det er naturlig å behandle i dette kapitlet.

10.2 Dagens ordning i Norge

10.2.1 Lover, avtaleverk og retningslinjer vedrørende dommernes sidegjøremål

Det er få reguleringer av dommernes adgang til å inneha sidegjøremål. Det som finnes, er dels regulert i lov og dels i avtale med den enkelte dommer (arbeidsavtalen). I tillegg kan nevnes at Høyesterett i 1996 utarbeidet « Midlertidige regler om høyesterettsdommeres oppdrag og verv utenfor Høyesterett». Arbeids- og administrasjonsdepartementets generelle retningslinjer for statstilsattes adgang til å inneha biverv mv. samt den alminnelige, ulovfestede lojalitetsplikten i arbeidsforhold, vil være veiledende ved den rettslige vurdering av dommernes adgang til å påta seg sidegjøremål.

Dommerne omfattes ikke av det regelverk som følger av Hovedtariffavtalen i staten og Hovedavtalen i staten. Den generelle bestemmelsen i Hovedtariffavtalen punkt 1.1.4, som innskrenker statstilsattes adgang til å inneha lønnede sidegjøremål, er imidlertid tatt inn i arbeidsavtalen som er inngått med hver enkelt dommer. Bestemmelsen lyder:

«Arbeidstakere må ikke inneha bistillinger, bierverv, styreverv eller andre lønnede oppdrag som kan hemme eller sinke deres ordinære arbeid med mindre det foreligger særskilt pålegg eller tillatelse.»

Den viktigste bestemmelse som regulerer dommernes sidegjøremål er domstolloven § 229 første ledd første punktum som fastsetter at «Embetsmenn i dømmende stilling» ikke kan «utøve advokatvirksomhet». Dette innebærer at dommere som er utnevnt eller konstituert i statsråd, ikke samtidig kan være advokat etter at de har tiltrådt dommerstillingen. Bestemmelsen tolkes slik at den omfatter alle fagdommere, både faste og midlertidige, og praktiseres også overfor dommerfullmektigene.

Etter domstolloven § 56 kan ingen dommer være medlem av forliksrådet. Forbudet gjelder også dommerfullmektiger. I følge domstolloven § 66 er dommere også avskåret fra å være lagrettemedlem eller meddommer. Kombinasjonen skifteforvalter og overformynder er forbudt etter vergemålsloven § 21, og er av betydning fordi dommere og dommerfullmektiger som behandler skiftesaker, dødsbo mv., er skifteforvaltere i lovens forstand.

Utover dette foreligger det ikke særlige lovbestemmelser som forbyr dommere å ha sidegjøremål.

Arbeids- og administrasjonsdepartementets retningslinjer, som konkretiserer hva lojalitetsplikten nærmere består i når det gjelder adgangen til å påta seg sidegjøremål, vil som nevnt være veiledende også for dommernes adgang til å inneha sidegjøremål. Retningslinjene er tatt inn i Statens personalhåndbok for 1999/2000 i punkt 3.05.01, og lyder:

«En arbeidstaker kan ikke ta ekstraarbeid for en annen arbeidsgiver eller drive privat ervervsvirksomhet i sin fritid som:

1. er direkte forbudt for ham i lov eller forskrift,

2. er direkte avtalt ved reglement, tariffavtale eller annen avtale at han skal avstå fra,

3. hemmer eller sinker det ordinære arbeid, med mindre foresatte tjenestemyndighet har samtykket, jf. Hovedtariffavtalen pkt. 1.1.4,

4. innebærer at tjenestemannen driver eller medvirker i illojal konkurranse med den statlige virksomhet hvor han er tilsatt,

5. gjør at tjenestemannen kan bli inhabil ved behandling av sine saker i mer enn sporadiske tilfelle,

6. innebærer at tjenestemannen lett kan komme i lojalitetskonflikt i forhold til den offentlige virksomhet hvor han er tilsatt,

7. innebærer at han i sin funksjon for det offentlige kan treffe avgjørelser som i vesentlig grad kan influere på hans egne eller biarbeidsgivers inntekter,

8. innebærer at han nytter bedriftshemmeligheter på en illojal måte,

9. skader tjenestestillingens eller den offentlige arbeidsgivers anseelse.»

Det gjengis følgende fra Arbeids- og administrasjonsdepartementets kommentarer til retningslinjene:

«Det understrekes at det ved vurderingen av hvorvidt en tjenestemann kan sies å ha overskredet grensene for hva som kan tillates, må skje en konkret vurdering hvor såvel arbeidsgivers som tjenestemannens særlige forhold tillegges vekt.

Sett på bakgrunn av de statlige virksomheters mangfold, kan man ikke utelukke at forhold som ikke rammes av ovenstående retningslinjer, likevel kan bli å anse som utillatelige. En må også ta hensyn til de særlige forhold som finnes på det enkelte tjenestested.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet er klar over at mange statlige virksomheter på grunn av sin egenart, trenger særlige regler. Disse bør komme istand ved avtale for den enkelte virksomhet. [...] Arbeids- og administrasjonsdepartementet ser det som naturlig, ut fra en lojal oppfølging av den arbeidsavtale statlige tjenestemenn har inngått med staten, at arbeidstakere som vurderer å ta ekstraarbeid for en annen arbeidsgiver eller drive privat ervervsvirksomhet i sin fritid i et slikt omfang eller av en slik art at det kan oppstå tvil i forholdet til den statlige virksomhet, tar spørsmålet opp på forhånd med arbeidsgiveren slik at problemer kan løses så tidlig som mulig. Imidlertid kan en virksomhet neppe uten særlig hjemmel, pålegge tjenestemannen en generell meldeplikt når det gjelder disse forholdene. En embets- eller tjenestemann kan som hovedregel inneha politiske verv.»

I Personalhåndboka pkt 3.05.04 b) har Arbeids- og administrasjonsdepartementet fastsatt at:

«Arbeid i andre lønte offentlige eller private stilinger eller verv (herunder medlemskap i styrer, råd, utvalg, kommisjoner, komiteer e.l.) skal i størst mulig utstrekning utføres utenfor den fastsatte arbeidstid i deres pliktige arbeid. Eventuelt skal arbeidet tas igjen utenfor den fastsatte arbeidstid og uten at det i tilfelle kan beregnes ekstragodtgjøring. Vedkommende departement kan unntaksvis samtykke i en annen ordning hvor det vanskelig kan la seg gjøre å utføre arbeidet på en effektiv måte utenfor kontortiden eller hvor allmenne hensyn tilsier det.»

10.2.2 Praksis vedrørende dommernes sidegjøremål

I tillegg til at det er få rettslige skranker for dommernes adgang til å ha sidegjøremål, synes praksis å ha vært lempelig med hensyn til å kreve forhåndssamtykke. Det må kunne sies at det har gjort seg gjeldende et liberalt syn på dommernes muligheter for å påta seg ulike typer av sidegjøremål, enten de er inntektsbringende eller ikke.

Det har langt på vei vært opp til den enkelte dommer å avgjøre om sidegjøremålet er forenlig med dommerstillingen. Ved noen domstoler har det utviklet seg mer eller mindre faste, interne retningslinjer, basert på plikt til å melde fra om sidegjøremål til domstolleder og - i noen grad - med sikte på innhenting av domstolleders forhåndstillatelse. Justisdepartementet har blitt forelagt enkelte tvilstilfelle. Med unntak av Høyesteretts « Midlertidige regler om høyesterettsdommeres oppdrag og verv utenfor Høyesterett», kjenner departementet ikke til domstoler som har utviklet formaliserte regler om sidegjøremål.

I Høyesteretts regler sondres det mellom tre typer av sidegjøremål: 1) Verv som høyesterettsdommere ikke må ha, 2) verv som skal forelegges justitiarius og 3) verv som er registreringspliktige. Alle dommerne i Høyesterett deltar i denne frivillige registreringsordningen. Registeret er offentlig, og informasjonen er lagt ut på Internett.

10.2.3 Debatten om dommernes sidegjøremål

Diskusjonen om dommernes sidegjøremål har fått økende aktualitet de senere år. Både Den norske Dommerforening, Den Norske Advokatforening og Justisdepartementet har engasjert seg. I 1976 rettet Advokatforeningen en anmodning til Justisdepartementet om å se nærmere på spørsmålet «om dommernes deltakelse i forvaltningsorganer som Prisrådet, Røykskaderådet, kontrollutvalg for fengsler og sykehus». Bakgrunnen for anmodningen var at Advokatforeningen mente det kunne være «betenkelig om dommerne blir for sterkt engasjert i admistrative gjøremål». Betenkelighetene var knyttet til rettssikkerhetsmessige hensyn, basert på domstolenes uavhengighet og allmenhetens tillit til denne uavhengigheten. Foreningen pekte også på at dommermedvirkning i forvaltningsorganer lett kan skape senere inhabilitet, samtidig som det ble presisert at samfunnet hadde behov for å gjøre seg nytte av dommerne som særlig kvalifiserte jurister.

I NOU 1980: 12 Distriktsrettene - herreds- og byrettene i fremtiden ble det foreslått at dommere ikke burde nektes å ha sidegjøremål, men at det burde innføres en rapporteringsordning hvor «Justisdepartementet skal gis melding om embetsdommeres forskjellige verv og oppdrag.». Domstolutvalgets forslag om rapporteringsordning ble ikke fulgt opp.

Advokatforeningen henvendte seg til Justisdepartementet på nytt i 1987. Denne gang rettet foreningen søkelyset mot dommernes private sidegjøremål, særlig verv i næringslivet, og mente at slike verv nå burde vurderes nærmere med sikte på å forby dem eller å innføre en registreringsordning. Henvendelsen fra Advokatforeningen førte bl.a. til at Justisdepartementet tok kontakt med Dommerforeningen med forespørsel om Dommerforeningen hadde nærmere opplysninger om dommernes sidegjøremål, noe den ikke hadde.

Da Domstolkommisjonen fikk i mandat å kartlegge og vurdere dommernes forskjellige sidegjøremål, ble det gjennomført en spørreundersøkelse blant norske dommere våren 1997. Resultatene i forhold til sidegjøremål er det redegjort nærmere for nedenfor under pkt 10.2.4.

10.2.4 Omfang av sidegjøremål blant norske dommere

Domstolkommisjonen gjennomførte i mars/april 1997 en spørreundersøkelse med bistand fra fagpersoner fra Institutt for statsvitenskap ved Universitetet i Oslo. Undersøkelsen omfattet alle som var dommere pr. 31. desember 1996. Man opererte med tre kategorier dommere - ekstraordinære lagdommere, dommerfullmektiger og ordinære dommere (dvs. alle andre fagdommere). Svarprosenten på 88,9% må betegnes som meget høy.

Undersøkelsen viste at mange dommere har sidegjøremål, og at sidegjøremålene er av forskjellige slag. Tabell 10.1 viser type og omfang av sidegjøremål i 1996.

De ordinære dommerne er de mest aktive, og disse har ofte flere sidegjøremål. Deres aktiviteter omfatter først og fremst deltakelse i ideelle organisasjoner/foreninger, i statlige styrer, råd og utvalg (offentlige verv) og i annen juridisk virksomhet. Deltakelsen i ideelle organisasjoner/foreninger består imidlertid i liten utstrekning av egentlige verv, i hovedsak er den begrenset til ordinært medlemskap alene. En vesentlig del av den øvrige juridiske virksomhet består i funksjonene som henholdsvis settedommer og tilkalt dommer. Begge disse funksjonene er av en annen karakter enn andre sidegjøremål, og kan nærmest ses på som en del av den ordinære dommerstillingen selv om de er basert på frivillighet. Dommere deltok i liten grad i politisk virksomhet. Ikke mer enn 12,5% var medlemmer i et politisk parti, og kun 1,1% hadde et folkevalgt verv.

Blant de ekstraordinære dommerne og dommerfullmektigene utgjør deltakelse i ideelle organisasjoner/foreninger og annen juridisk virksomhet den hyppigst forekommende form for sidegjøremål.

Undersøkelsen viser at tidsbruken gjennomgående er nokså beskjeden for alle kategorier dommere som omfattes av spørreundersøkelsen, bortsett fra noen «topper» innenfor enkelte typer av sidegjøremål, jf. tabell 10.2. Tidsbruken er klart størst for de ordinære dommerne.

Dommernes inntekter er i stor grad knyttet til bestemte typer av sidegjøremål, og det er først og fremst de ordinære dommere som har inntekter, jf. tabell 10.2. Inntektene skriver seg fortrinnsvis fra deltakelse i statlige styrer, råd og utvalg, fra næringsvirksomhet og fra øvrig juridisk virksomhet - særlig det siste. Dommerne har gjennomgående ingen inntekt eller svært beskjeden inntekt fra deltakelse i ideelle foreninger/organisasjoner og interesseorganisasjoner. Gjennomsnittsinntekten for dommernes sidegjøremål samlet sett i 1996 var kr 47.050 inklusive inntekt fra virksomhet som settedommer og tilkalt dommer. Tabell 10.3 viser at inntektene fra næringsvirksomhet er varierende.

10.2.5 Begrensninger i adgangen til å inneha sidegjøremål for enkelte andre grupper av statstilsatte

Det eksisterer ingen generell lov om statstilsattes adgang til å inneha sidegjøremål i Norge, men det foreligger en del særlovbestemmelser for enkelte grupper av statstilsatte. For ansatte tilknyttet visse etater/institusjoner med kontroll- eller tilsynsfunksjon, som for eksempel tilsatte i politiet, utenrikstjenesten, Kredittilsynet og Arbeidstilsynet, foreligger det særlovbestemmelser som innebærer til dels ganske vidtgående begrensninger (både direkte forbud og enkelte godkjenningsordninger) i adgangen til å inneha sidegjøremål. For helsepersonell med autorisasjon eller lisens er det etter ny helsepersonellov, lov av 2. juli 1999 nr. 64, innført en opplysningsplikt med hensyn til bierverv og engasjementer, eierinteresser og lignende i annen virksomhet «som vil kunne komme i konflikt med hovedarbeidsgivers interesser.».

For embets- og tjenestemenn i politiet gjelder at de ikke kan ha «annen lønnet stilling, drive privat erverv eller inneha offentlig bevilling for virksomhet», med mindre politimesteren eller vedkommende politisjef samtykker, jf. politiloven § 22. Samtykke skal ikke gis dersom det «kan oppstå tvil om hvilken egenskap politimannen opptrer i, eller om hans uavhengighet i tjenstelige saker», eller sidegjøremålet «kan redusere politimannens evne eller mulighet til å utføre tjenesten forsvarlig». For lensmenn gjelder et tilsvarende krav om samtykke fra politimesteren, jf. lensmannsloven § 4.

Det finnes ingen lovregler om registrering av sidegjøremål. Stortinget har i 1990 vedtatt «Veiledende regler for registrering av stortingsrepresentanters økonomiske interesser» (endret i 1992). Regjeringen har «anledning til å registrere sine økonomiske interesser i Stortingets register etter de regler som her er gitt for stortingsrepresentanter». Registreringen er frivillig og registeret er åpent for alminnelig innsyn.

10.3 Internasjonale ordninger og erfaringer fra Danmark og Sverige

10.3.1 Internasjonale ordninger

De internasjonale konvensjoner mv. som er omtalt nærmere i kapittel 4, inneholder lite konkret om dommeres adgang til å påta seg sidegjøremål, og gir dermed i begrenset grad føringer for hvordan man i de enkelte land skal eller bør forholde seg med hensyn til regulering av dommeres sidegjøremål. Den europeiske menneskerettskonvensjonen gir ingen regler som direkte gjelder sidegjøremål, bortsett fra de regler som gjelder Den europeiske menneskerettsdomstolen selv, jf. nedenfor. FNs Basic Principles on the Independence of the Judiciary fastslår i generelle vendinger at dommere skal nyte godt av de vanlige statsborgerrettslige rettigheter - ytringsfrihet og trosfrihet - men at disse rettigheter må tilpasses hensynet til domstolenes uavhengighet og upartiskhet. Dommere skal også ha rett til å slutte seg til organisasjoner som kan ivareta deres interesser som dommere. Europarådets Rekommendasjon R (94) 12 har tilsvarende bestemmelser om retten til å slutte seg til organisasjoner.

For dommere ved de internasjonale domstoler, har både Den europeiske menneskerettsdomstol, Den internasjonale domstol i Haag, EF-domstolen og EFTA-domstolen nærmere regler om dommeres sidegjøremål. Felles for dem er at adgangen til sidegjøremål er meget begrenset. Dommere ved disse domstoler er bl.a. avskåret fra å ha politiske verv eller verv i den offentlige forvaltning og kan ikke ha noe lønnet eller ulønnet yrke ved siden av dommerstillingen.

10.3.2 Særlig om regulering av dommernes sidegjøremål i Danmark

Danske dommere omfattes dels av de alminnelige regler om sidegjøremål som generelt gjelder for statstjenestemenn, og dels av særregler som bare gjelder dommere. Etter tjenestemandsloven § 17 har en tjenestemann - inklusive dommere - bare anledning til å inneha sidegjøremål så fremt og i den utstrekning det anses forenlig med en samvittighetsfull utøvelse av de plikter som følger av hovedstillingen og med den nødvendige aktelse og tillit som er knyttet til denne stillingen. Den dommer som ønsker å påta seg et fast, inntektsbringende sidegjøremål, må ifølge retsplejeloven § 47 ha tillatelse fra Presidentrådet, som består av domstollederne for de kollegiale domstolene. Rådet avgjør kun om sidegjøremålet er av en slik art at det må anses uforenlig med dommerstillingen, ikke om gjøremålet har et slikt omfang rent arbeidsmessig at det vanskelig lar seg forene med denne stillingen.

De langt fleste sidegjøremål synes uproblematiske i forhold til retsplejeloven § 47. Det er antatt at tillatelse ikke er påkrevet dersom det er tale om sidegjøremål der det er lovbestemt at innehaveren skal være dommer eller ha samme kvalifikasjoner som dommere. Praksis synes imidlertid å være streng i forbindelse med verv som medlem av styret eller andre ledelsesorganer i forretningsdrivende virksomheter og lignende. Slike sidegjøremål vil en dommer vanligvis ikke få tillatelse til å påta seg. Det gjelder ikke noe forbud mot at dommere deltar i politisk virksomhet.

Danske dommere har et vidt spekter av sidegjøremål, og man finner mange likhetstrekk med norske forhold. Det er vanlig at dommere ved de alminnelige domstoler har en rekke offentlige sidegjøremål: De fungerer som dommere i særdomstoler, som ledere/medlemmer av faste nemnder i den offentlige forvaltning, som medlemmer i lovforberedende komiteer og i undervisningsøyemed. Danske dommere har videre en del sidegjøremål innenfor privat virksomhet, særlig i forbindelse med voldgift og private klagenemnder.

Sett under ett utfører danske dommere i betydelig omfang sidegjøremål utenom sin hovedstilling, men bildet er variert. Mens det er utbredt blant dommere i landsrettene og Høyesterett å inneha sidegjøremål, er det en stor del av dommerne i byrettene som ikke har sidegjøremål. En undersøkelse om danske dommeres sidegjøremål i 1990 viste at av 221 dommere hadde 100 dommere ingen sidegjøremål. De øvrige 121 dommere hadde til sammen 244 sidegjøremål. Den gjennomsnittlige inntekt fra sidegjøremålene pr. dommer ble beregnet til ca. kr 79.000.

I 1999 ble det innført enkelte restriksjoner med hensyn til dommernes adgang til å påta seg inntektsbringende sidegjøremål. Den viktigste endringen er at dommeren årlig skal innberette inntektsbringende sidegjøremål til domstolleder i egen domstol eller domstolleder i høyere instans. I innberetningen skal det opplyses hva det enkelte sidegjøremål går ut på, hvem som er oppdragsgiver og inntekten av sidegjøremålet. Bortsett fra opplysningene om inntekt, er det innberettede offentlig tilgjengelig. Det er ikke offentlig tilgjengelig informasjon om inntekt i form av for eksempel utlegning av ligning i Danmark. De innberettete sidegjøremål pr. 01.02.2000 ble lagt ut på Internett våren 2000.

Regulering av sidegjøremål som ikke er inntektsbringende, som for eksempel verv/medlemskap i brorskapsforbund, er ikke vurdert i Danmark.

10.3.3 Særlig om regulering av dommernes sidegjøremål i Sverige

I Sverige er dommeres adgang til å inneha sidegjøremål dels lovregulert og dels regulert i tariffavtale. Lovgivningen er av to slag - generelle bestemmelser som gjelder felles for dommere og øvrige statstilsatte, og spesielle bestemmelser som bare gjelder for dommere. De generelle lovbestemmelsene gir et alminnelig forbud mot sidegjøremål som kan skade allmennhetens tillit til vedkommende dommers upartiskhet eller til upartiskheten hos noen annen tilsatt ved domstolen, eller skade domstolens anseelse. De spesielle lovbestemmelser fastsetter forbud mot at dommere innehar visse konkrete sidegjøremål, som for eksempel oppdrag som overformynder, medlem av overformyndernemnda og oppdrag som konkursbobestyrer. For dommerne i de to øverste domstolene i landet, Högsta domstolen og Regeringsrätten, gjelder det i tillegg en særbestemmelse om at de ikke kan inneha noe annet embete.

Det finnes ingen særskilt godkjenningsordning i Sverige. Den enkelte dommer vurderer selv om et sidegjøremål er i strid med det generelle lovforbudet, og bærer ansvaret for sin avgjørelse. Det kan imidlertid være vanskelig for en dommer å avgjøre om et sidegjøremål er lovstridig eller ikke, på bakgrunn av de nokså vage og skjønnsmessige kriterier som loven fastsetter. Av den grunn er staten pålagt en alminnelig plikt til på forespørsel å informere skriftlig om et bestemt sidegjøremål er i samsvar med lovens bestemmelser. Domstolsverket har dessuten gitt generelle retningslinjer om grensen mellom lovlige og ulovlige sidegjøremål. Av disse retningslinjene fremgår at oppdrag som gis av staten som regel er lovlige, mens sidegjøremål som medlem av styret for en regulær forretningsdrivende bedrift vanligvis vil være lovstridig fordi risikoen for tillitsskade anses å være påtakelig. Dommere kan som hovedregel påta seg voldgiftsoppdrag, med unntak for de tilfelle hvor en dommer sitter som medlem av en voldgiftsrett etter oppdrag fra én av partene. Årsaken til at dette som regel anses lovstridig, er at utenforstående kan få inntrykk av at det eksisterer et avhengighetsforhold mellom dommeren og vedkommende part.

Dersom en dommer påtar seg et sidegjøremål som viser seg å være lovstridig, kan det anses som tjenesteforsømmelse og føre til disiplinærtiltak i form av advarsel eller lønnsreduksjon.

Etter tariffavtalesystemet for statstilsatte i Sverige, er det et forbud mot at dommere har sidegjøremål som hemmer utøvelsen av hovedstillingen. Det finnes ikke et generelt register over dommeres sidegjøremål, men den tilsattes arbeidsgiver kan kreve at den tilsatte opplyser om og i hvilket omfang hun/han har sidegjøremål. Dersom arbeidsgiver kommer til at sidegjøremålet er kvalifisert arbeidshindrende i forhold til hovedstilling, kan arbeidsgiver gi pålegg til den tilsatte om helt eller delvis å bringe sidegjøremålet til opphør.

10.4 Domstolkommisjonens forslag

Domstolkommisjonen foreslår at det innføres rettslig regulering av dommernes sidegjøremål. Den foreslåtte reguleringen består i hovedsak av registrering av sidegjøremål, en viss utvidelse av dagens forbudsordning og en godkjenningsordning for en del sidegjøremål. Det foreslås også at enhver skal kunne gjøre seg kjent med de registrerte opplysninger.

Justisdepartementet gir i pkt. 10.6 sin tilslutning til det vesentligste av forslagene fra Domstolkommisjonen når det gjelder fremtidig regulering av forholdene omkring sidegjøremålene, og fremmer lovforslag i samsvar med dette. I pkt. 10.6 er det redegjort mer detaljert for de enkelte forslagene. På den bakgrunn finner Justisdepartementet ikke grunn til i dette punktet særlig detaljert å redegjøre for Domstolkommisjonens argumentasjon omkring de enkelte forslagene som er fremmet i utredningen.

Med unntak av spørsmålet knyttet til registreringsordning for brorskaps- og søsterforbund, og hvilket organ som skal ha ansvar for registrerings- og godkjenningsordningen, er forslaget fra Domstolkommisjonen enstemmig.

10.4.1 Sentrale hensyn for og mot at dommere skal ha sidegjøremål

Domstolkommisjonen redegjør for de generelle hensyn som taler for og imot at dommerne innehar sidegjøremål.

Tre sentrale hensyn som kan tale mot at dommere har sidegjøremål fremheves:

• Tilliten til domstolene og dommerne

• Uavhengighetsprinsippet

• Arbeidsbelastningen

Fire hensyn fremheves som sentrale argumenter forat dommerne har sidegjøremål:

• Samfunnets behov for å nyttiggjøre seg dommernes særlige erfaring og posisjon

• Ervervelse av samfunnsinnsikt av betydning for dommerarbeidet

• Dommernes borgerlige rettigheter

• Rekrutteringshensynet

Disse hensynene trekker i forskjellig retning, og de reguleringer som foreslås er basert på en avveining.

Tilliten til domstolene og dommerne

Tilliten til domstolene og dommere, både fra domstolenes brukere og den offentlige opinion generelt, er et meget sentralt hensyn ved spørsmålet om, og på hvilken måte, det bør innføres rettslig regulering av dommernes sidegjøremål.

Tillitshensynet medfører ikke at dommerne bør være utelukket fra å ha sidegjøremål utenom dommerstillingen, men det kan knyttes betenkeligheter til visse typer av sidegjøremål. Tillitshensynet kan for eksempel tilsi at dommere bør være varsomme med å inneha sentrale gjøremål i det private næringsliv eller inneha fremtredende politiske verv.

På den annen side er det viktig å ha for øye at legitimiteten kan styrkes ved at dommernes innsikt, erfaringer og autoritet utnyttes på ulike områder av samfunnsmessig betydning.

Kommisjonen trekker frem at Høyesterett har lagt stor vekt på tillitshensynet når det i de midlertidige reglene er bestemt at høyesterettsdommere ikke må ha sidegjøremål «som er egnet til å svekke tilliten til dommeren eller til domstolene».

Uavhengighetsprinsippet

Et sentralt aspekt ved uavhengighetsprinsippet er at domstolene - og dommerne - skal være uavhengige av den utøvende makt. Mange dommere er i dag oppnevnt som medlemmer av en rekke statlige, kollegiale forvaltningsorganer av forskjellig karakter, men fortrinnsvis dreier det seg om organer som har kontroll/tilsynsfunksjon og/eller funksjon som klageorgan, for eksempel kontrollkommisjonene for psykisk helsevern. Ved oppnevningen er det i alminnelighet lagt særlig vekt på vedkommendes dommererfaring og dommerstatus.

Det kan hevdes at funksjonen som medlem av et forvaltningsorgan kan skape bindinger til den utøvende makt som kan være uheldig, for eksempel gjennom instrukser. Dommeren vil motta særskilt godtgjøring, noe som kan skape en viss økonomisk avhengighet. Gjøremålet vil også føre til at vedkommende dommer blir inhabil ved eventuell senere rettslig prøving av organets vedtak. De samme argumenter kan anføres når det gjelder sidegjøremål for privat næringsliv, organisasjonslivet for øvrig eller politiske verv. Også her kan det oppstå bindinger som bidrar til å vanskeliggjøre funksjonen som uavhengig dommer. På den annen side må man som utgangspunkt kunne stole på at den enkelte dommer har den nødvendige integritet til å vurdere og håndtere disse situasjonene på en tilfredsstillende måte.

Arbeidsbelastningen

Det følger av lojalitetsplikten i arbeidsforhold at dommerne har en alminnelig plikt til å ofre seg for dommerarbeidet, uten å bli hemmet eller hindret av andre gjøremål. Av særlig betydning er sidegjøremål som utføres i den ordinære arbeidstid. Sidegjøremål kan føre til problemer med tempoet i saksavviklingen, både for dommeren som utfører sidegjøremål og for hennes/hans kolleger. Sidegjøremål kan også føre til at en dommer blir inhabil, og da må en annen dommer overta saken.

Samfunnets behov for å nyttiggjøre seg dommernes særlige erfaringer og posisjon

Dommerne representerer en velkvalifisert gruppe jurister med en erfaringsbakgrunn som det ut fra en samfunnsmessig synsvinkel vil være fordelaktig å kunne bruke. Dommerne tar ikke bare sine kvalifikasjoner med seg inn i forvaltningsorganet, for eksempel sin evne til uhildet og forsvarlig saksbehandling, men også den autoritet som ligger i posisjonen som dommer. Dette kan bidra til at forvaltningsorganet tilføres kompetanse og status som er av betydning for at det skal kunne fungere etter hensikten.

Samfunnsinnsikt av betydning for dommerarbeidet

I tillegg til å være en god jurist, må en dommer inneha bred innsikt i ulike sider av samfunnslivet. Dommernes deltakelse i forskjellige typer av virksomhet utenom dommerstillingen, kan bidra til at de tilføres innsikt i sider av samfunnslivet som de ikke får gjennom dommerfunksjonen. Samvirket mellom den økende samfunnsinnsikt som erverves og den personlige tilfredsstillelse som deltakelse i virksomheten utenom dommerstillingen antas å gi, vil i sum kunne gjøre dommeren bedre skikket for den oppgave som hun/han er satt til å utføre som dommer.

Dommernes borgerlige rettigheter

Et annet hensyn som taler for at det ikke fastsettes særlige begrensninger i dommernes adgang til å påta seg sidegjøremål, er at dommerne har de samme grunnleggende rettigheter som alle andre samfunnsborgere. De har ytringsfrihet, rett til å organisere seg, la seg velge som medlemmer av kommunestyre, Storting mv. Å frata dommere enkelte av deres grunnleggende borgerlige rettigheter eller foreta begrensninger i disse rettighetene er - og bør være - en alvorlig sak, og kan bare rettferdiggjøres hvis spesielle grunner tilsier det.

Rekrutteringshensynet

De muligheter for ulike typer av sidegjøremål som dommerstillingen gir, kan være av en viss betydning for rekrutteringen til dommeryrket. Begrensninger i mulighetene til å påta seg sidegjøremål vil kunne ha innvirkning på rekrutteringen, kanskje særlig fra advokatstanden.

10.4.2 Rettslig regulering av sidegjøremål

Kommisjonen foreslår rettslige reguleringer av dommernes mulighet til å ha sidegjøremål. Rettslig regulering av sidegjøremål kan finne sted gjennom:

• Forbud, dvs. at dommere avskjæres fra å inneha sidegjøremål overhodet eller nærmere bestemte sidegjøremål

• Krav om godkjenning, dvs. at en dommer ikke kan påta seg et sidegjøremål, eventuelt bare bestemte sidegjøremål, med mindre kompetent myndighet har gitt sitt samtykke til det

• Registrering av sidegjøremål helt eller delvis, dvs. en systematisk, jevnlig ajourført nedtegnelse av opplysninger om den enkelte dommers sidegjøremål

Formålet med en rettslig regulering vil være å bidra til å sikre at den enkelte dommer lojalt utfører de funksjoner som stillingen medfører på en måte som er egnet til å fremme den alminnelige tillit til domstolene og dommerne, samt å ivareta domstolenes og dommernes uavhengighet.

Kommisjonen ser følgende områder som sentrale for rettslig regulering:

• Privat og offentlig næringsvirksomhet

• Offentlig forvaltning

• Organisert politisk virksomhet

• Interesseorganisasjoner

• Ideelle foreninger og lignende

• Annen virksomhet av mer juridisk karakter bl.a. undervisning og eksamenssensur, voldgift og settedommeroppdrag

Domstolkommisjonen foreslår at reglene om sidegjøremål fastsettes i lov eller i medhold av lov, og ikke ved avtale. Lovregulering skaper ryddighet i situasjonen rettslig sett.

Forbud

Domstolkommisjonen legger til grunn at det ikke i særlig grad er påkrevet eller hensiktsmessig med direkte forbud for å oppnå formålet med rettslige reguleringer av dommernes sidegjøremål. Det er ikke noe i materialet fra spørreundersøkelsen som tyder på at omfanget, arten eller inntektene fra dommeres sidegjøremål nødvendiggjør et totalforbud, verken sett ut fra legitimasjonshensynet eller de øvrige hensyn som kan begrunne en slik forbudsordning.

Kommisjonen fremhever det positive i at dommere engasjerer seg utenom dommerstillingen. For det første representerer dommerne en verdifull ressurs for samfunnet; det er nyttig for samfunnet å kunne dra veksler på dommernes erfaringer og innsikt på andre samfunnsområder. For det andre understreker kommisjonen betydningen av den samfunnsinnsikt som dommere kan få gjennom ekstern virksomhet, og som kan bidra til å dyktiggjøre dem ytterligere for dommerarbeidet.

Skal sidegjøremål forbys, må det være på grunn av en antakelse om at sidegjøremål på et generelt grunnlag forårsaker - eller kan fryktes å forårsake - en kvalifisert uheldig eller irregulær påvirkning av dommeres holdninger.

Behovet for forbud reduseres også av tendensen til å skjerpe kravene til habilitet. Dommere anses nå lettere inhabile enn tidligere etter de skjønnsmessige reglene i domstolloven § 108. Dette sammenholdt med påpasselighet fra den enkelte dommers side med hensyn til i god tid å varsle om forhold som kan representere en habilitetsgrunn, vil ytterligere kunne bidra til å styrke folks tillit til at rettsaker behandles og avgjøres av nøytrale og upartiske dommere.

Kommisjonen mener at rettslig regulering av dommeres sidegjøremål først og fremst bør skje gjennom godkjenningsordning og registrering av sidegjøremål, og ikke ved forbud.

Konkret har Domstolkommisjonen foreslått at de forbud som gjelder i dag, bl.a. forbudet mot å utøve advokatvirksomhet og å være medlem av forliksrådet, videreføres. I tillegg foreslås det at en dommer ikke skal kunne:

• utøve rettshjelp ervervsmessig eller til stadighet

• være medlem av voldgiftsrett etter oppnevning av én part

Krav om godkjenning

Det er vanlig i mange land at dommere må ha godkjenning fra kompetent myndighet for å kunne påta seg sidegjøremål. Relativt omfattende godkjenningsordninger er nylig innført i Danmark og Island. I Norge forekommer slike ordninger bare i mindre utstrekning.

Kommisjonen går inn for at det i større utstrekning enn i dag innføres regler om godkjenning av sidegjøremål, og at disse reglene lovfestes. Behovet for godkjenningsordninger må bl.a. ses på bakgrunn av innføringen av en registreringsordning, av domstollovens habilitetsregler og praktiseringen av dem, og hvor vanlig det er at dommere har sidegjøremål på et bestemt område.

En godkjenningsordning har den fordel framfor forbud at den er fleksibel og muliggjør en konkret vurdering av om det enkelte sidegjøremål anses uforenlig med dommerstillingen. Ulempene ved en godkjenningsordning ligger dels i de administrative konsekvenser for det offentlige, dels i konsekvensene for de dommere som blir berørt. Om det blir gitt godkjenning eller ikke, kan virke lite forutsigbart for en dommer som blir berørt av kravet. Det kan også være en viss risiko for ulik praksis, særlig dersom godkjenningsmyndigheten spres på flere organer.

Konkret foreslås det en dommer må søke om godkjenning når det gjelder:

• sidegjøremål som kan medføre at dommeren mer enn leilighetsvis kan bli inhabil

• sidegjøremål som kan medføre at arbeidet i dommerstillingen hemmes eller sinkes

• sidegjøremål i kollegiale forvaltningsorganer, hvor man må regne med at organets avgjørelser kan bli brakt inn for domstolene til overprøving

• sidegjøremål i privat eller offentlig næringsvirksomhet

• sidegjøremål i private tvisteløsende nemnder

• oppnevning som medlem av voldgiftsrett, når oppnevningen ikke omfattes av det foreslåtte forbudet

Tre tilfeller foreslås unntatt fra godkjenning (selv om de er arbeidstyngende, inhabiliserende etc.):

• Valg eller oppnevninger som foretas av Stortinget eller av Kongen i statsråd

• Valg som stortingsrepresentant, som medlem av Sametinget eller som medlem av folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner

• Verv i registrerte politiske partier

I forslaget fra kommisjonen åpnes det for at deler av godkjenningsmyndigheten kan delegeres til domstolleder.

Registrering

Domstolkommisjonen har vurdert hensynene som taler for og imot en registrering av sidegjøremål. For en registreringsordning taler at dette kan være et velegnet virkemiddel for kontroll med at dommere ikke har sidegjøremål som er så omfattende at det kan gjøre det vanskelig å skjøtte dommerarbeidet på en tilfredsstillende måte. Et annet og vesentligere aspekt ved en registreringsordning vil være at den kan bidra til å øke forutsigbarheten med hensyn til dommeres habilitet i konkrete saker, særlig fordi parter/advokater får lett tilgang til viktige opplysninger av betydning for om de skal ta opp spørsmålet om dommerens habilitet. Dette forutsetter at registeret er tilgjengelig for parter og advokater. Kommisjonen reiser også spørsmål om man bør gå et skritt videre, og gjøre registeret allment tilgjengelig.

Av de hensyn som taler imot at det opprettes et register over dommernes sidegjøremål, er dommernes behov for å ha sitt privatliv i fred. Dette blir særlig aksentuert hvis registeret gjøres offentlig tilgjengelig. Å stille opplysninger om deler av dommernes private gjøremål offentlig til skue, vil også kunne virke uheldig på bakgrunn av den autoritet som en dommer må ha for å kunne fungere med den nødvendige respekt. Og jo mer omfattende en registreringsordning gjøres, desto mer betenkelig vil den være. Muligheten øker også for at ordningen kan stride mot artikkel 8 om retten til respekt for privatliv og familieliv i Den europeiske menneskerettskonvensjon.

Det må kunne forutsettes at dommere oppfyller den opplysningsplikt de har etter domstolloven § 113, og da kan det anføres at det ikke foreligger noe vesentlig praktisk behov for en registreringsordning. Når dommeren oppfyller sin varslingsplikt på en tilfredsstillende måte, vil det kunne gjøre registrering overflødig eller i alle fall redusere behovet betydelig for et vidtrekkende register i habilitetsøyemed. Det er også mulig å få oversikt over ulike verv mv. gjennom Foretaksregisteret i Brønnøysund og den «Oversikt over statlege utval, styre og råd» som hvert år gis ut av Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

Kommisjonen konkluderer med at det foreligger sterke hensyn som taler for at det etableres et offentlig tilgjengelig registrer for dommeres sidegjøremål. De avgjørende momenter for dette har vært hensynet til domstolenes uavhengighet og den alminnelige tillit til domstolene og dommerne. Hensynet til dommernes behov for å ha sitt privatliv i fred, vil være avgjørende for vurderingen av hvilke typer av gjøremål som ordningen bør omfatte.

Domstolkommisjonen foreslår at en rekke av dommernes sidegjøremål skal registreres. Det samme gjelder opplysning om siste stilling før tilsetting som dommer. Unntatt fra registrering er:

• medlemskap i politiske partier, i trossamfunn, i interesseorganisasjoner og i ideelle foreninger

• verv og lignende i ideelle foreninger som har færre enn 100 medlemmer

• enkeltstående foredrag, forelesninger og lignende

Det er dissens i kommisjonen med hensyn til hvorvidt det skal innføres registreringsordning for medlemskap i ideelle foreninger hvor medlemmene har særlige forpliktelser overfor hverandre (brorskaps- og søsterforbund). Etter mindretallets forslag skal de to første unntakene ikke gjelde for sidegjøremål i brorskaps- og søsterforbund. Mindretallet er av den oppfatning at det rettssøkende publikum gjennom en registreringsordning bør få kjennskap til hvilke dommere som er medlemmer av brorskaps-/søsterforbund, og ikke bare til dem som innehar verv og lignende av forskjellig slag, slik det følger av de alminnelige regler som kommisjonen foreslår.

Videre foreslår Domstolkommisjonen at investeringer som representerer eierinteresser i selskaper, skal registreres dersom de overstiger en grense som fastsettes av Kongen. Det er også foreslått at enhver skal ha rett til å gjøre seg kjent med opplysningene i registeret.

10.5 Høringsinstansenes vurderinger

Det store flertall av domstoler som har avgitt høringsuttalelse, støtter hovedtrekkene i kommisjonens forslag til regulering av sidegjøremål. Høyesteretthar følgende generelle kommentarer:

«Høyesteretts dommere vil generelt sett bemerke at det at dommere påtar seg oppgaver utenfor domstolen og dommerarbeidet, i stor grad er positivt. Slikt engasjement kan gi viktig samfunnsinnsikt og kompetanse for den enkelte og domstolene. Men det er betenkeligheter ved noen typer sidegjøremål, og omfanget av sidegjøremål må selvfølgelig ikke gå på bekostning av dommerarbeidet.»

Den norske Dommerforeningog Norges Juristforbundslutter seg også i hovedsak til kommisjonens forslag. Norges Juristforbund har følgende generelle kommentar:

«Norges Juristforbund vil peke på at det må være av stor verdi for dommere at de kan gjøre seg dyktigere ved for eksempel juridisk undervisning, sensur, juridisk forfatterskap - men også ved den innsikt som en får gjennom verv i næringsvirksomhet, interesseorganisasjoner, ideelle foreninger og innenfor nemnder, klageorgan m.v. På nærmest alle jussens områder forutsettes at dommere har stadig mer innsikt. Dette er anerkjent når det gjelder kriterier for dommerutnevnelser. Det er en viktig kvalifikasjon at den som søker dommerutnevnelser, har en allsidig bakgrunn både innenfor privat og offentlig sektor. Det er vanskelig å forklare at denne type kvalifikasjon opphører når dommeren er utnevnt, særlig i dagens dynamiske samfunn hvor kravet til kunnskapsfornyelse blir stadig sterkere.

Det er selvsagt en forutsetning at sidegjøremålene ikke er så arbeidsbelastende eller fører så ofte til inhabilitet at det går ut over dommergjerningen. Med den registreringsordning for sidegjøremål som innføres, vil det skapes så mye åpenhet om sidegjøremålene at problemene med inhabilitet for dommere reduseres vesentlig.»

Også Landsorganisasjonen mener at dommernes adgang til sidegjøremål bør reguleres, og støtter sterkt innføringen av en tvungen registrerings- og godkjennelsesordning for slike gjøremål.

I tillegg til å slutte seg til hovedtrekkene i kommisjonens forslag til regulering av sidegjøremål, anfører førstelagmennene i en fellesuttalelse at godkjenningskompetansen ikke bør ligge sentralt, men hos embetsleder.

Frostating lagmannsrettsier det slik i en særskilt høringsuttalelse:

«Domstolkommisjonens forslag til godkjennelses- og registreringsordning synes å være uforholdsmessig omfattende og tidkrevende hensett til de hensyn ordningen skal ivareta. Godkjennelsesmyndigheten må kunne legges til domstollederen med adgang til klage til domstoladministrasjonen. Legges myndigheten til det sentrale administrative organ, bør de sidegjøremål som foreslås gjort til gjenstand for godkjenning, reduseres.»

Hålogaland lagmannsrett har i en særskilt høringsuttalelse anført at det kun er behov for at domstollederens sidegjøremål vurderes og avgjøres av domstoladministrasjonens styre. For øvrig bør godkjenningskompetansen ligge hos embetsleder.

En rekke førsteinstansdomstoler deler oppfatningen om at embetsleder bør gis godkjenningsmyndigheten. Salten sorenskriverembetehar, i tillegg til i det vesentlige å slutte seg til domstolkommisjonen, anført:

«Godkjenning av sidegjøremål bør kunne organiseres på en enklere måte enn foreslått av Domstolkommisjonen.»

Den norske Dommerforeninghar følgende kommentarer til godkjennings- og registreringsordningen:

«Dommerforeningen mener at Domstolkommisjonens forslag til godkjennings- og registreringsordning, slik forslaget samlet er presentert i utredningen på side 291, vil innebære en byråkratisering som blir uforholdsmessig omfattende og ressurskrevende i forhold til behovet og de hensyn forslaget skal ivareta. Det gjelder spesielt den omfattende plikten til å innhente forhåndsgodkjenning fra sentral domstoladministrasjon. Etter Dommerforeningens oppfatning burde en vesentlig del av godkjenningsmyndigheten kunne legges til domstolens leder. Domstolleders rolle og særlige spørsmål knyttet til forholdet mellom den enkelte dommers uavhengighet og lederens styringsmuligheter, er temaer som ikke behandles av Domstolkommisjonen. Dette skaper likevel et vakuum i utredningen som kan ha medført at arbeidsoppgaver og kompetanse i for stor utstrekning foreslås sentralisert.

Dette innebærer at kompetansen i mange trivielle saker legges til et for høyt nivå. Når det spesielt gjelder sidegjøremål som kan hemme eller sinke utførelsen av de oppgaver som ligger til dommerstillingen, som kan medføre inhabilitet, eller som er knyttet til næringsvirksomhet og voldgiftsoppdrag, kan en vesentlig del av primærkompetansen legges til domstollederen med adgang for denne til å forelegge søknaden for domstoladministrasjonen i tvilstilfelle, og med adgang for søkeren til å kreve domstollederens avslag overprøvet. Domstollederens egne søknader får eventuelt den sentrale domstoladministrasjon behandle, men dette blir vesentlig færre søknader.»

Høyesteretthar følgende kommentarer til godkjenningsmyndigheten for høyesterettsdommernes vedkommende:

«Godkjennelsesmyndigheten for sideverv for Høyesteretts dommere bør imidertid legges til høyesterettsjustitiarius, og ikke til den myndighet som er angitt i lovskissens § 16. Det er flere grunner til dette. For Høyesteretts dommere gjør det seg gjeldende enkelte særlige hensyn blant annet for hvilke sideverv en dommer bør påta seg. Det kan også være situasjoner hvor et sideverv har en slik samfunnsmessig betydning at en dommer bør påta seg vervet selv om dette i noen grad kan skape vanskeligheter for det daglige arbeidet i Høyesterett. I slike tilfeller bør godkjennelsesspørsmålet avgjøres av justitiarius, i praksis etter å ha vært drøftet i Høyesterett. Ut fra den særegne og selvstendige stilling som Høyesterett har vil det ikke være naturlig om avgjørelser om sidegjøremål for høyesterettsdommere, og som altså kan få virkning for Høyesteretts virksomhet, skal legges til et organ utenfor domstolen.»

Sorenskriveren i Kragerø har følgende kommentar til kommisjonens forslag om at tillatelse til styreverv i det private næringsliv bare skal kunne gis rent unntaksvis:

«Når det gjelder godkjennelse av sidegjøremål når det gjelder dommeres styreverv i det private næringsliv, er min oppfatning at kommisjonen har lagt seg på en altfor streng linje. Jeg synes dessuten at kommisjonens syn på sidegjøremål er ubalansert ved sideverv for Stat eller kommune sammenlignet med det private næringsliv.

Jeg finner det således uriktig, når det i stor utstrekning synes greit at Staten skal kunne benytte dommere til utredninger, granskningsutvalg, kontrolloppgaver - ja endog som medlem av SEFO - samtidig som kommisjonen i praksis synes å utelukke dommere fra styreverv i det private næringsliv.

Mitt poeng er at det bør kunne godtas at dommere deltar i styret i private (og offentlige) bedrifter/næringsforetak - under forutsetning av at dette kan innpasses arbeidsbyrden til dommeren. (Sidegjøremål skal gjøres på dommerens fritid.) En ytterligere forutsetning bør være at dommeren ved sidegjøremålet, ikke gjør seg inhabil i sin vanlige dommergjerning. Dersom styrevervet en sjelden gang likevel skulle gjøre vedkommende dommer inhabil, kan umulig dette være en stor ulykke - sammenlignet med fordelene en har av en dommer som har kunnskaper om styrevirksomhet og næringsliv.

Av dette følger at en dommer ikke bør være styremedlem i den lokale sparebanken eller i kommunalt selskap innenfor domssognet og lignende.

En godkjenningsordning bør således - når det gjelder privat næringsvirksomhet - ikke ha så trange kår som kommisjonen legger opp til.»

Sorenskriveren i Lofotener ikke enig i at det etableres et særskilt register som inneholder opplysninger om dommeres privatliv i form av verv i ideelle foreninger, og begrunner det slik:

«Det vil i noen tilfelle kunne komme til å dreie seg om å invadere den private sfære, det personlige og muligens i noen tilfelle etter sin natur hemmelige rom, som enhver har rett til å hegne om som sitt eget. Man må ikke skape en følelse av å være overvåket på dette område. [...] Et register som inneholder opplysninger om det private rom vil oppleves som en inntrengen. Man kan ikke registrere seg bort fra alle habilitets- og tillitsspørsmål. Partene vil måtte rette henvendelse til registeret for å få opplysninger. Men i dag er det intet i veien for at de kan rette henvendelsen direkte til den dommer som skal ha saken med forespørsel om inhabiliserende forhold etter domstolloven §§ 106 og 108. De vil får svar, jf prinsippet i domstolloven § 113. [...] Man skal dessuten ikke ha erfart meget som dommer for å kunne innse at et register sannsynligvis også vil komme til å bli brukt på usaklig måte for å skade eller svekke tilliten, altså stikk i strid med formålet.»

Dommerforeningenslutter seg i det vesentlige til kommisjonens forslag, men har følgende kommenter til forslaget om at verv og lignende i ideelle foreninger skal registreres:

«Domstolkommisjonen er inne på at EMK artikkel 8 om retten til respekt for sitt privatliv begrenser muligheten for registrering av verv i ideelle foreninger. Etter artikkel 8 vil en ikke være beskyttet mot registrering når dette er nødvendig «av hensyn til nasjonal sikkerhet, offentlig trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, for å beskytte andres rettigheter eller friheter». Det er vanskelig å se at et register over verv i ideelle foreninger skal være nødvendig av de grunner som her er nevnt.

Mangfoldet i organisasjonslivet medfører også at EMK artikkel 9 om tankefrihet, samvittighetsfrihet og religionsfrihet må vurderes. Det samme gjelder forholdet til artikkel 10 om ytringsfrihet og artikkel 11 om foreningsfrihet.

Etter Ot.prp. nr. 92 for 1998-99 foreslås strenge begrensninger m.h.t. registrering av sensitive personopplysninger, som bl.a. opplysninger om filosofisk eller religiøs oppfatning og lignende. Slike opplysninger kan ikke utleveres uten at den registrerte samtykker. Domstolkommisjonens forslag til registreringsordning for dommere innebærer at slike personopplysninger er åpent tilgjengelig for allmennheten. Dette synes å være i strid med Ot.prp. nr. 92 for 1998-99 om personopplysninger.»

Førstelagmennenestøtter i sin fellesuttalelse kommisjonens flertallsforslag om at medlemskap i brorskapsforbund ikke skal omfattes av registreresplikten, og anfører:

«Registrering bør begrenses til verv, ikke medlemskap, også i foreninger med lukket medlemskap.»

Sorenskriveren i Lofotener av samme oppfatning, og gir følgende redegjørelse for Den Norske Frimurerorden:

«Det er korrekt som kommisjonen har antatt at man påtar seg forpliktelser ved medlemsskap. Disse forpliktelser fremgår av Ordenens alminnelige lover som er offentlig tilgjengelig. Det forekommer selvsagt ikke skjulte forpliktelser som står i strid med disse lover. [...] Vi som kjenner ordenen vet, at aldri møtte vi holdninger eller forpliktelser som på noen måte strider mot våre forpliktelser som dommere, alminnelige borgere eller medmennesker, tvert imot. [...] Det kan neppe være særlig tvilsomt at mindretallets forslag vil komme til å virke som et press mot samtlige dommere som i dag er medlemmer, for at de skal melde seg ut av Ordenen, samtidig som man for fremtiden setter opp et hinder for at noen dommere skal melde seg inn. Ønsket om åpenhet har da ført til sin motsetning, blitt totalitært og krevet offentlig innsyn på områder hvor ingen, verken offentligheten eller statens myndigheter, har noen rett til å trenge seg på, nemlig i forhold til religionsfrihet og livssynsspørsmål. Jeg har ikke meget til overs for et slikt prinsipp - uansett hvem og på hvilken måte det rammer. Det er nok så at Ordenen selv trykker medlemslister, som kan skaffes av hvem som helst. Noe ganske annet er å opprette et offentlig register med registreringsplikt for noen av Ordenens medlemmer, tilgjengelig for allmennheten. Signaleffekten utad i samfunnet vil ikke være til å ta feil av.»

En rekke domstoler støtter mindretallets syn på at medlemsskap i såkalte brorskapsforbund skal omfattes av registreringsplikten. Romsdal sorenskriverembetesier det slik:

«Med bakgrunn i folks oppfatninger av at brorskapsforpliktelser m.v. innenfor enkelte av disse forbundene i stor grad er skjult for almenheten, er det særlig viktig at det her etableres ordninger som skaper åpenhet om slike medlemsskap med derav følgende mulighet for tillittvekkende avklaring vedrørende mistanker om bindinger eller lignende som kan tenkes å påvirke avgjørelsen i en sak.»

Også Regjeringsadvokaten støtter mindretallets forslag om registreringsplikt for medlemsskap i brorskapsforbund.

Flere domstoler, herunder flertallet av dommere i Høyesterett, er i mot kommisjonens forslag om å forby voldgiftsoppdrag etter oppnevning av en part. Ifølge Høyesteretts flertall må et krav om godkjenning være tilstrekkelig. Frostating lagmannsrett uttrykker det slik:

«En vil imidlertid ikke unnlate å gi uttrykk for at en reagerer mot forslaget om forbud mot at en dommer tar sete i en voldgiftsrett etter oppnevning av en part. Å løse rettstvister ved voldgift er en anerkjent rettergangsmåte og som er regulert i tvistemålsloven kapittel 12. En viser særlig til den deklaratoriske måte å sammensette voldgiftsrett på som er fastsatt i tvistemålsloven § 454. Et forbud mot partsoppnevnt voldgiftsdommer vil være å hindre partene i å finne frem til en etter deres vurdering adekvat voldgiftsrett. En ser ikke at tjenestegjøring som voldgiftsdommer etter oppnevnelse av en part frembyr prinsipielle betenkeligheter, og de er i alle fall ikke av en slik styrke at de bør slå igjennom overfor de praktiske hensyn som er tilstede.»

I Agder lagmannsrett er det delte meninger om forslaget til forbud mot at dommere mottar voldgiftsoppdrag etter oppnevnelse av en part. Følgende anføres om dette:

«Oppdraget etablerer ikke noen direkte økonomisk forbindelse mellom dommeren og vedkommende part, og i praksis spiller det ingen rolle for dommere hvem han er oppnevnt av. En part som velger en embetsdommer vet jo også at han får uavhengigheten på kjøpet. Et forbud vil også kunne få begrenset praktisk betydning, idet partene ut fra en gjensidig interesse vil sørge for at henstilling til dommeren skjer i form av en fellesoppnevnelse. Vi ser likevel at det kan være betenkeligheter om advokater eller parter som ofte er involvert i voldgiftssaker, for eksempel forsikringsselskaper, regelmessig oppnevner bestemte dommere som «sine». Dette tilknytningsforholdet kan i det ytre fremstå som betenkelig når dommeren behandler et ordinært søksmål fra vedkommende part.»

Også Den norske Dommerforeninger imot kommisjonens forslag om at en dommer ikke kan være medlem av en voldgiftsrett når han oppnevnes av en av partene. Dommerforeningen begrunner sitt syn slik:

«Voldgift er en rettergangsmåte som er regulert i tvistemålsloven kapittel 32. Det er en rettergangsmåte som er mye benyttet. Voldgift dekker således et behov hos det rettssøkende publikum. Av mange grunner finner partene i en voldgiftstvist det sikrest at dommere oppnevnes som voldgiftsdommere. Det vil regelmessig være en garanti for betryggende saksbehandling og at de materielle rettsreglene anvendes riktig. Det vil være uforståelig om lovgiveren skal hindre partene i en voldgiftstvist å etablere en voldgiftsrett som gir større sikkerhet for at avgjørelsen er materielt riktig og at partene «får sin rett».

Det er svært vanlig at det følger av voldgiftsavtalen at hver av partene oppnevner sin voldgiftsmann. Dette er også tvistemålslovens deklaratoriske ordning. Etter domstolkommisjonens forslag vil det i slike tilfeller ikke være mulig for dommere å motta et slikt voldgiftsoppdrag. At dette på en unødig måte legger hindringer i veien for det rettssøkende publikum, er åpenbart. På den annen side vil det være lett å omgå forbudet mot at dommere skal være partsoppnevnt medlem av voldgiftsretten ved at oppnevnelsen formelt finner sted av partene i fellesskap, dersom disse blir enige om det.

Dommerforeningen innser imidlertid at når en dommer oppnevnes av den ene av partene i voldgiftstvist, kan dette utad gi inntrykk av at dommeren fremstår som interesserepresentant for vedkommende part, og at dette vil være uheldig av hensyn til den alminnelige tillit til domstolene. Men det vil bare være i særlige tilfeller. Folk flest vet at yrkesdommere er uavhengige og at det ikke spiller noen rolle hvem av partene dommeren er oppnevnt av. Partsoppnevnte dommere som voldgiftsmenn vil bety en vesentlig større garanti for voldgiftsmennene enn ellers. I de tilfeller partsoppnevnte dommere ikke vil fremstå som uavhengige voldgiftsmenn, vil dette kunne unngås ved den godkjenningsordning som innføres, jf lovskissen § 15 nr 6.

Konsekvensen av dette bør etter Dommerforeningens syn være at det overhodet ikke innføres noe forbud mot at dommere gjør tjeneste som medlem av voldgiftsrett.»

Den norske Dommerforening har følgende kommentar til Domstolkommisjonens forslag til forbud mot å motta lønn fra tidligere og/eller fremtidig arbeidsgiver samt permisjon fra stilling utenfor domstolene:

«Endelig er Dommerforeningen enig med Domstolkommisjonen i at dommere - ut fra hensyn til dommeres uavhengighet - ikke kan ha permisjon fra tidligere stilling når de tiltrer som fast utnevnt dommer. Videre er Dommerforeningen enig i at det ikke innføres forbud mot at midlertidige dommere har permisjon fra sin tidligere stilling mens de fungerer som dommere og at det heller ikke innføres forbud mot at dommere gis permisjon fra dommerstilling for å gå over i annen stilling. Det bør innføres et alminnelig forbud mot at dommere skal kunne motta lønn eller annen godtgjøring fra et tidligere eller fremtidig arbeidssted i samsvar med Domstolkommisjonens enstemmige forslag.»

Datatilsynet har i sin høringsuttalelse anført følgende:

«Datatilsynet er av den oppfatning at en generell plikt for ansatte til å rapportere om sine sidegjøremål og privatøkonomiske forhold ikke kan skje med hjemmel i arbeidsgivers styringsrett eller avtale mellom partene i arbeidslivet. Etter vår oppfatning er en generell rapporteringsplikt om slike forhold så vidt inngripende at forholdet må forankres i formell lov. Datatilsynet har av denne grunn hatt en restriktiv holdning i saker der arbeidsgivere har ønsket å foreta slik systematisk innsamling og registrering på generelt grunnlag.

Med tanke på den særstilling dommere og domstolene har i samfunnet finner vi det naturlig at dommere er og bør være underlagt særskilt regulering om adgangen til å påta seg sidegjøremål, foreta investeringer mv. Vi har således full forståelse for at slike forhold kan ha betydning for allmennhetens folks tillit til dommere og domstolenes uavhengighet. Datatilsynet er samtidig tilfreds med at kommisjonen går inn for at regulering av slike forhold bør skje i formell lov og/eller i forskrift gitt med hjemmel i lov.

Det er videre Datatilsynets oppfatning at kommisjonen har foretatt en grundig drøftelse av hvilke former for rettslig regulering som kan være aktuelle. Datatilsynet ser også at en registreringsordning kan representere et hensiktsmessig alternativ til mer omfattende restriksjoner i form av forbuds- eller godkjenningsordninger.

Når det gjelder spørsmålet om opplysninger underlagt registreringsordningen bør være offentlig tilgjengelig eller ikke, anser også Datatilsynet at den alminnelige tillit til domstolene og dommerne forutsetter offentlighet. Samtidig kan offentlighet om dommeres sidegjøremål representere et betydelig innhugg i den enkelte dommers behov for å ha et skjermet privatliv. Av denne grunn er det viktig å foreta en grundig avveining mellom hvilke typer sidegjøremål som skal omfattes av registreringsordningen - eller eventuelt overføres til godkjennings- eller forbudsordninger.

Det fremgår av utredningen i punkt 9.7.3.4 at kommisjonen går inn for at registrering skal baseres på sidegjøremålets art/innhold - ikke om gjøremålet er inntektsbringende eller ikke. Datatilsynet er enig i kommisjonens vurdering om at sidegjøremålets art/innhold normalt vil være best egnet til å oppfylle de formål registeret skal tjene.

Vi stiller oss i det vesentlige også bak kommisjonens vurderinger av hvilke sidegjøremål som bør/ikke bør omfattes av registreringsordningen. Når det gjelder kommisjonens utredning om registreringsplikt i tilknytning til organisert politisk virksomhet, jf utredningens punkt 9.7.8.2, bør det etter vår oppfatning vises særlig varsomhet ved valg av kriterier. Datatilsynet er bl a usikker på om politiske verv eller formelle posisjoner som partiet velger eller oppnevner dommere til i enhver sammenheng vil være offentlig kjent slik at særlige personvernhensyn ikke gjør seg gjeldende. Etter vår oppfatning bør registreringsplikten kunne fravikes i saker hvor man kommer frem til at personvernhensyn veier tyngre enn hensynet til registreringsplikten. Selv de eventuelle rettstekniske ulemper en slik løsning kan få, er etter vår vurdering ikke tilstrekkelig argument mot en slik løsning. Vår oppfatning om dette er også aktuell i saker som drøftes i utredningens kapittel 9.7.8.6 om interesseorganisasjoner og 9.7.8.7 om ideelle foreninger.

Datatilsynet vil anbefale at man vurderer å lovfeste en adgang til å fravike registreringsplikt i de tilfeller personvernhensynet veier tyngre enn hensynet til registreringsordningen.

Datatilsynet har ingen innvendinger mot kommisjonens forslag om at deltakelse i kollegiale forvaltningsorganer (nemnder) mv, jf utredingens kapittel 9.7.8.3 bør omfattes av registreringsordningen.

Når det gjelder kommisjonens utredning om dommeres sidegjøremål innen privat næringsliv, jf utredningens kapittel 9.7.8.4, har Datatilsynet ingen vesentlige innvendinger mot at godkjente sidegjøremål bør omfattes av registreringsordningen. En registreringsplikt i tilknytning til dommeres investeringer synes derimot mer problematisk. Dersom man ikke lykkes i å utarbeide enkle og oversiktlige avgrensningskriterier øker sjansen for at like saker vurderes ulikt - noe som bl a kan få betydning for registerets kvalitet og troverdighet.

Datatilsynet er for øvrig enig i kommisjonens vurdering om at det vil være for inngripende overfor den enkelte dommer om den enkelte investerings eksakte størrelse skulle omfattes av registreringsplikten. Vi stiller oss også bak kommisjonens oppfatning om at registreringsplikten heller ikke bør omfatte bankinnskudd og plassering av midler i aksjefond ol. Datatilsynet vil med interesse se nærmere på spørsmålet om hvilke avgrensningskriterier som bør benyttes i tilknytning til utarbeidelse av detaljerte forskrifter.

Når det gjelder spørsmålet om lagringstid for registrerte data, har kommisjonen gitt uttrykk for at hensynet til habilitet tilsier at visse historiske data bør oppbevares. For dette formål er det antydet en lagringstid på inntil 3 år. Datatilsynet er ikke prinsipielt uenig i kommisjonens vurdering, men vil samtidig presisere at lagring av historiske data bare bør skje i den utstrekning opplysningene faktisk antas å ha betydning i relasjon til dommernes habilitet.

Vi har for øvrig merket oss at kommisjonen ikke vil anbefale at opplysninger om dommeres ektefelle/samboer og nærstående slektninger bør omfattes av registreringsordningen. I likhet med kommisjonen har også Datatilsynet ansett at registrering av nærstående i slike saker er særlig problematisk.

Avslutningsvis vil Datatilsynet ikke holde tilbake den betraktning at uheldige bindinger og lojalitetskonflikter vil kunne oppstå uten at det vil være mulig å fange dem opp gjennom et forvaltet regelverk. Det må derfor være viktig å unngå å invitere til den oppfatning, etter at melding og/eller godkjenningsordning er innført, at myndighetsutøveren også selv må ha en plikt til å gjennomtenke om det kan foreligge andre årsaker til inhabilitet enn de som vil fremgå av lov og forskrift.»

10.6 Justisdepartementets vurderinger og forslag

10.6.1 Innledning - generelle hensyn

Domstolenes og dommernes uavhengighet i den dømmende virksomheten er viktig for publikums tillit. Denne tilliten er avgjørende for domstolenes legitimitet. Et sentralt element ved uavhengighetsprinsippet er at dommere skal være upartiske i sin virksomhet. Her spiller kravene til dommernes habilitet en viktig rolle. En dommer kan gjennom sine sidegjøremål etablere tilknytninger som gjør at hun/han blir inhabil. Etter Justisdepartementets oppfatning er det viktig å gjøre det praktisk lettere å bruke de utførlige habilitetsregler som allerede er lovfestet i domstolloven. Opprettelsen av et offentlig tilgjengelig register over dommeres sidegjøremål vil være et adekvat hjelpemiddel i denne sammenheng. Et slikt register vil gi partene og deres prosessfullmektiger en reell og praktisk mulighet for å foreta en vurdering av om de mener dommeren er habil til å behandle den konkrete saken, og eventuelt komme med innsigelser om dette.

Følgende hovedhensyn taler etter departementets syn forat dommere tillates å påta seg sidegjøremål:

• Samfunnet har behov for å nyttiggjøre seg dommernes særlige erfaringer og posisjon

• Sidegjøremål kan gi dommeren bredere samfunnsinnsikt, av betydning for dommerarbeidet

• Dommerne har de samme borgerlige rettigheter som alle andre, bl.a. til å organisere seg og til å slutte seg til andre organisasjoner

• Hensynet til ønsket om en bred og god rekruttering til dommerstillingene kan tilsi at dommere tillates å ha ulike typer sidegjøremål

Følgende argumenter taler mot sidegjøremål:

• Tilliten til domstolene og dommerne kan bli skadelidende dersom dommeres sidegjøremål gir inntrykk av at dommere representerer spesielle interesser eller holdninger

• Dommere skal være upartiske og uavhengige i sin virksomhet. Enkelte sidegjøremål kan gi inntrykk av at det skapes bindinger som er uheldig. Slike bindinger kan vanskeliggjøre funksjonen som uavhengig dommer

• Sidegjøremål kan innebære en ekstra arbeidsbelastning som kan påvirke innsatsen i hovedstillingen som dommer, og påvirke tempoet i saksavviklingen

For øvrig vises det til den redegjørelse for de ulike hensyn som er gitt i pkt. 10.4.1 ovenfor.

Etter Justisdepartementets syn er det viktig at dommernes uavhengige og upartiske posisjon er tydelig. I avveiningen mellom hensynene må hensynet til tilliten til dommere og domstolene tillegges stor vekt. Sentralt i vurderingen av domstolenes brukere og opinionens tillit til domstolene, er ikke bare hvorvidt dommerne faktisk blir inhabile i saker som følge av sidegjøremål. Man må også ta hensyn til om dommere med spesielle sidegjøremål av publikum kan oppfattes å representere spesielle interesser og holdninger.

Det bør imidlertid skilles mellom sidegjøremål som medfører en risiko for at dommeren blir inhabil til å behandle enkelte saker, og sidegjøremål som skaper en mer generell inhabilitetssituasjon. For de førstnevnte sidegjøremåls vedkommende er det normalt tilstrekkelig med en registreringsordning, mens det for de sistnevnte som hovedregel bør kreves godkjenning.

At dommerne tilføres verdifull innsikt i sider av samfunnet som de ikke får gjennom dommerfunksjonen, har blitt trukket frem som en positiv effekt av dommernes sidegjøremål. På spørsmålet om hvordan dommerne selv ser på betydningen av sidegjøremål for utførelse av dommerarbeidet, viser kommisjonens undersøkelse at 57,5% mente at sidegjøremål har en positiv betydning, mens 9,8% mente at betydningen er negativ. De øvrige dommere hadde enten ingen bestemt oppfatning av spørsmålet, eller de anså sidegjøremål for ikke å ha særskilt betydning for dommerarbeidet.

En mer indirekte effekt på dommerarbeidet ved sidegjøremål er at folk får kontakt med dommerne på en annen måte enn gjennom rettssaker. Holdningen og tilliten til domstolene og bildet av dommere kan påvirkes i positiv retning ved at dommere deltar i andre deler av samfunnslivet gjennom sidegjøremål.

10.6.2 Generelt om regulering av sidegjøremålene

Justisdepartementet foreslår at de særlige reglene om sidegjøremål fastsettes i lov, som en del av den mer omfattende lovreguleringen som foreslås for ulike domstoladministrative spørsmål.

De reglene som fastsettes, bør gjelde for alle dommere i herreds- og byrettene, lagmannsrettene og Høyesterett, uavhengig av om de er fast tilsatte eller midlertidige. Reglene vil således også gjelde for dommerfullmektigene. Unntak bør gjøres av praktiske grunner for dommere som er tilsatt for kortere tid enn én måned. Forliksrådsmedlemmer, meddommere og dommere i særdomstolene vil ikke i denne omgang foreslås omfattet av ordningen.

Justisdepartementet er innforstått med at det å regulere dommeres adgang til å påta seg sidegjøremål i for eksempel organisert politisk virksomhet, offentlig forvaltning, privat næringsvirksomhet, i interesseorganisasjoner og ideelle foreninger og i annen juridisk virksomhet, reiser vanskelige prinsipielle og praktiske spørsmål. Både samfunnets behov for å nyttiggjøre seg dommernes innsikt og erfaringer og hensynet til dommernes rettigheter som alminnelige samfunnsborgere taler mot en for restriktiv regulering. Særlig gjelder dette i forhold til forbud og godkjenningsordninger, mens kun registrering av slike sidegjøremål er langt mindre betenkelig.

Justisdepartementet vil kun i liten utstrekning foreslå å etablere forbudsordninger. Departementet foreslår på enkelte områder i stedet en regulering i form av godkjenningsordninger for ulike typer sidegjøremål. Videre foreslås det innført en registreringsordning som omfatter en vesentlig del av sidegjøremålene for dommerne. Dette registeret skal være åpent for alminnelig innsyn.

De aktuelle reguleringsformer for sidegjøremålene blir etter dette henholdsvis forbud, krav om godkjenning og registrering.

Forbud

I Norge har man tradisjonelt hatt en liberal holdning til dommeres sidegjøremål, med få forbud. I likhet med Domstolkommisjonen mener Justisdepartementet at det i liten grad er påkrevd eller hensiktsmessig med direkte forbud for å oppnå det som vil være formålet med rettslige reguleringer. Resultatet av spørreundersøkelsen gjengitt i NOU 1999:19 tilsier ikke at det ut fra legitimitetshensynet eller de øvrige hensyn skulle være nødvendig med noen bred forbudsordning. Tvert i mot vil Justisdepartementet understreke det positive ved at dommerne engasjerer seg i samfunnet utenom dommerstillingen, og dermed både kan representere en ressurs for samfunnet og samtidig selv får ytterligere samfunnsinnsikt.

Krav om godkjenning

Det er vanlig i mange land at dommere må ha godkjenning fra kompetent myndighet for å kunne påta seg sidegjøremål. Dette er bl.a. innført i Danmark. I Norge har dette blitt bruk i liten utstrekning. Justisdepartementet foreslår nå at det innføres enkelte regler om godkjenning av sidegjøremål. En godkjenningsordning vil normalt representere et bedre alternativ enn forbud, bl.a. ved at den er mer fleksibel og muliggjør en konkret vurdering av om det enkelte sidegjøremål anses uforenlig med dommerstillingen.

Registrering

I likhet med Domstolkommisjonen, mener Justisdepartementet at registrering av sidegjøremål bør utgjøre det vesentligste element i den samlede regulering av dommernes sidegjøremål. Dette representerer et alternativ til mer omfattende restriksjoner i form av forbud eller krav om godkjenning. Et viktig aspekt ved en registreringsordning er at den vil gi parter og prosessfullmektiger enkel tilgang til viktige opplysninger av betydning for om de skal ta opp spørsmålet om dommerens habilitet, og dermed få en reell mulighet til å ta opp dette spørsmålet på et tidlig stadium i prosessen. Dette vil kunne bidra til den alminnelige tilliten til domstolene og dommerne. Opplysningene i registeret bør være offentlig tilgjengelige. Registreringen bør ikke baseres på om sidegjøremålet er inntektsbringende eller ikke, men skje ut fra sidegjøremålets art og innhold. Også sidegjøremål som ikke er inntektsbringende, vil kunne ha betydning for vurdering av dommerens habilitet i forhold til den enkelte sak.

Datatilsynet anbefaler i sin høringsuttalelse at det bør vurderes å lovfeste en adgang til å fravike registreringsplikten i de tilfeller personvernhensynet veier tyngre enn hensynet til registreringsordningen. Domstolkommisjonen vurderte innføring av en slik kompromissløsning, men kom til at dette ikke er noen god løsning rettsteknisk, fordi et slikt kriterium er utpreget skjønnsmessig og reiser vanskelig avgrensningsspørsmål. Videre påpeker kommisjonen at det som oftest uansett vil være alminnelig kjent hvem som har verv og lignende i bl.a. ideelle foreninger, slik at behovet for kompromissløsning er lite.

Den norske Dommerforening har i sin høringsuttalelse påpekt forholdet til forslaget til ny personopplysningslov. Det vises til at sensitive personopplysninger i denne loven er undergitt særlige behandlingskrav. Denne loven er nå vedtatt, og visse typer sensitive opplysninger er undergitt særlige krav. Sensitive opplysninger omfatter bl.a. opplysninger om politisk, filosofisk eller religiøs oppfatning, jf. lovens § 2. Det er etter § 9 stilt særlige krav om behandling av slike opplysninger, men det er gitt adgang til å behandle slike opplysninger der dette bl.a. er fastsatt i lov. Justisdepartementet viser til at forslaget om registrering av sidegjøremål vil gjøres i tilknytning til lovpålagte krav, og at forholdet til personopplysningsloven dermed i utgangspunktet synes avklart. Justisdepartementet vil imidlertid påpeke at det i forbindelse med ikrafttredelsen av registeringsordningen for sidegjøremål vil kunne gjøres særlige unntak fra registreringsplikt, og at dette vil bli nærmere vurdert senere.

Etter Justisdepartementets vurdering er det grunnlag for å åpne for unntak fra registreringsplikten der dette vil medføre brudd på tunge personvernhensyn. De rettstekniske hensynene kan ikke tilegges en så avgjørende vekt at det ikke skal kunne være rom for å legge avgjørende vekt på personvernhensynet. Det forutsettes imidlertid at dette kun vil være aktuelt i spesielle unntakstilfelle. Departementets lovforslag åpner for slike unntak. Det vises i den forbindelse til forslaget til ny § 121 k i domstolloven. Slike forhold må vurderes nærmere i forbindelse med det videre arbeidet med forskrifter på området og selve ikrafttredelsen av registreringsordningen.

10.6.3 Arbeidstyngende og inhabiliserende sidegjøremål

Arbeidstyngende sidegjøremål

Resultatet av den spørreundersøkelsen som ble gjennomført blant landets dommere i 1997 viser at 91,1% av landets dommere arbeider 35 timer eller mer pr. uke i dommerstillingen, og 16,2% av disse arbeider 45 timer eller mer. Selv om det foreliggende materialet ikke gir grunnlag for å foreta undersøkelser om det foreligger en sammenheng mellom dommere som har forholdsvis færre arbeidstimer i dommerstillingen og dommere med mer omfattende sidegjøremål, foreligger det etter Justisdepartementets vurdering heller ingen tegn som tyder på at dette representerer noe større problem.

Den generelle bestemmelsen i Hovedtariffavtalen punkt 1.1.4, som innskrenker statstilsattes adgang til å inneha lønnede sidegjøremål, er tatt inn i arbeidsavtalen som er inngått med hver enkelt dommer. Bestemmelsen påpeker at arbeidstaker ikke kan ha

«... bistillinger, bierverv, styreverv eller andre lønnede oppdrag som kan hemme eller sinke deres ordinære arbeid med mindre det foreligger særskilt pålegg eller tillatelse.».

Den godkjenningsordning som følger av bestemmelsen har god forankring i det generelle, ulovfestede prinsipp om tilsattes lojalitetsplikt.

Behovet for å opprettholde den alminnelige tillit til domstolene medfører at det foreligger særlige behov for åpenhet og klarhet i reglene omkring dommernes sidegjøremål. Etter Justisdepartementets vurdering bør man derfor lovfeste innføringen av en godkjenningsordning for sidegjøremål som kan medføre at arbeidet i dommerstillingen hemmes eller sinkes. Det er dommerstillingen som er det primære. Dommerne kan ikke uten godkjennelse påta seg gjøremål som er uten direkte sammenheng med denne stillingen, og som vanskeliggjør utførelsen av de pliktene som er knyttet til dommerstillingen. Om gjøremålet er inntektsbringende eller ikke, kan i denne sammenheng ikke være avgjørende.

Innføringen av en generell godkjenningsordning for sidegjøremål som kan vanskeliggjøre arbeidet i dommerstillingen, representerer ikke noe annet eller mer enn det som følger av den alminnelige, ulovfestede lojalitetsplikten i arbeidsforhold. Det nye består i at ordningen lovfestes.

Inhabiliserende sidegjøremål

I Arbeids- og administrasjonsdepartementets retningslinjer om statstilsattes sidegjøremål (jf. kapittel 10.2.1), fremgår det i punkt 5 at arbeidstaker ikke kan ha sidegjøremål som

«...gjør at tjenestemannen kan bli inhabil ved behandling av sine saker i mer enn sporadiske tilfelle».

Justisdepartementet vil foreslå innføring av formelle restriksjoner i forbindelse med inhabiliserende gjøremål for dommere. Departementet finner imidlertid ikke tilstrekkelig grunn til å lovfeste et regulært forbud, som nødvendigvis vil måtte bli skjønnsmessig og derfor egne seg dårlig. Det anses tilstrekkelig med en godkjenningsordning, som gir mulighet for en konkret vurdering.

Kommisjonens undersøkelse om dommernes sidegjøremål i 1996 viser at dommere selv sjelden føler at sidegjøremål skaper problemer for inhabiliteten. 94,7% av dommerne mente at sidegjøremålene ikke hadde vanskeliggjort utførelsen av dommerarbeidet av habilitetsmessige grunner i 1996. 31,6% av dommerne oppgav imidlertid at de for tiden hadde sidegjøremål som kunne medføre inhabilitet. 5,3% av respondentene svarte at de hadde opplevd habilitetsproblemer «noen ganger» i 1996 som følge av sidegjøremål, hovedsakelig sidegjøremål i næringslivet og i ideelle foreninger.

10.6.4 Stillings- og funksjonskombinasjoner

I henhold til dagens regler kan ikke dommere utføre advokatvirksomhet (domstolloven § 229), være medlem av forliksrådet (§ 56), lagrettemedlem (§ 66) eller meddommer (§ 66). Dommere som er skifteforvaltere kan heller ikke være overformynder (vergemålsloven § 21).

Alle disse forbudene er begrunnet i hensynet til dommernes uavhengighet og upartiskhet, og de bør videreføres.

Forbudet mot advokatvirksomhet bør utvides til også å omfatte rettshjelpere, jf. domstolloven § 218 annet ledd nr. 1.

10.6.5 Permisjoner mv.

Som nevnt i kapittel 10.4 har Domstolkommisjonen vurdert forhold knyttet til dommernes mulighet til permisjoner mv., selv om dette ligger i periferien av det som har med sidegjøremål å gjøre. Følgende problemstillinger er vurdert: Permisjon for å overta dommerstilling, permisjon fra dommerstilling og mulighet til å motta lønn eller annen godtgjøring fra tidligere eller fremtidig arbeidssted.

Permisjon for å overta dommerstilling

Det foreligger lang praksis for at personer som er tilsatt i Justisdepartementet eller i politiet/påtalemyndigheten ikke gis permisjon fra sin stilling når de blir fast ansatt som dommer. Begrunnelsen for dette er hensynet til domstolenes og dommernes uavhengighet. Justisdepartementet er enig i Domstolkommisjonens forslag om å utvide permisjonsforbudet. Det foreslås derfor innført et alminnelig lovforbud mot at personer som tilsettes fast som dommere kan ha permisjon fra tidligere stilling, uavhengig av om denne stillingen er knyttet til statlig, kommunal, fylkeskommunal eller privat virksomhet. Det er ønskelig å unngå enhver mulighet for at det skal kunne reises tvil om dommerens uavhengighet i forhold til en arbeidsgiver vedkommende har permisjon fra.

Når det gjelder midlertidige dommere, krysses dette prinsipielle behovet av praktiske hensyn. Dersom man ikke skulle kunne ha permisjon fra sin stilling for å tjenestegjøre i en midlertidig dommerstilling, risikerer man at kvalifiserte personer avstår fra å søke. Det vil lett kunne oppstå et rekrutteringsproblem til slike midlertidige stillinger. Det overordnede uavhengighetsprinsipp bør i disse tilfellene vike til fordel for rekrutteringshensynet. Justisdepartementet foreslår derfor at det ikke fastsettes noe permisjonsforbud i forbindelse med tilsettinger i midlertidige stillinger.

Permisjon fra dommerstilling

Dommerne omfattes ikke av det regelverk som følger av Hovedtariffavtalen i staten og Hovedavtalen i staten. I dommeravtalen som er inngått med den enkelte dommer, er imidlertid enkelte av de krav og vilkår som er stilt i diverse lover og avtaler (tariffavtaler og hovedtariffavtalens fellesbestemmelser) innarbeidet, jf. «Standardavtale pr. 4. oktober 1999, Avtale mellom det Kongelige Justis- og politidepartementet og dommer ved herreds-, by-, eller lagmannsretten om lønns- og arbeidsvilkår».

Reglene i hovedtariffavtalens fellesbestemmelser §§ 11, 18, 19, 20, 21, 22 og 24 nr. 3 og 4 om lønn og permisjon kommer derfor til anvendelse også for dommere.

Et særlig spørsmål som er reist av Domstolkommisjonen, gjelder dommeres adgang til å få permisjon ved overgang til annen stilling. Justisdepartementet kan ikke se at det er grunn til å avskjære dommere fra å få permisjon i slike tilfelle. Om en permisjonssøknad skal innvilges eller ikke, må bero på en konkret vurdering hvor permisjonens virkninger for embetet og arbeidssituasjonen der vil stå sentralt, ved siden av hva dommeren skal gjøre i permisjonstiden.

Lønn eller annen godtgjøring fra tidligere eller fremtidig arbeidssted

I enkelte tilfelle har dommerfullmektiger permisjon fra sin arbeidsgiver i den tiden de tjenestegjør ved domstolen. Det har forekommet tilfelle hvor vedkommende dommerfullmektig har mottatt lønn eller andre former for økonomisk godtgjøring fra denne arbeidsgiveren, som ofte har vært et advokatfirma. Dette har vært aktuelt for å kompensere for den lønnsreduksjon en dommerfullmektig normalt vil få ved overgang fra advokatyrket.

Etter Justisdepartementets oppfatning kan dette skape en type økonomisk avhengighet som må anses uforenlig med dommerrollen. Departementet mener, i likhet med Domstolkommisjonen, at verken dommerfullmektiger eller andre midlertidige dommere bør ha adgang til å motta lønn eller andre former for økonomisk godtgjøring fra sin tidligere arbeidsgiver, uavhengig av om de formelt sett er gitt permisjon eller ikke. Dette forutsettes også å omfatte eventuell bonus ved gjeninntreden hos tidligere arbeidsgiver. Prinsippet foreslås lovfestet.

Ut fra lignende tankegang bør også midlertidige dommere være avskåret fra å motta lønn eller lignende fra et fremtidig arbeidssted.

De samme regler bør gjelde også faste dommere. Det foreslås derfor lovfestet et alminnelig forbud mot at dommere mottar lønn eller annen form for godtgjøring fra tidligere eller fremtidig arbeidsgiver.

10.6.6 Organisert politisk virksomhet

Med politisk virksomhet menes her medlemskap og verv i politiske partier, medlemskap i folkevalgte organer i kommuner, fylkeskommuner, Sametinget eller Stortinget.

Spørreundersøkelsen viser at 12,5% av dommerne var medlem av et politisk parti i 1996. Ingen dommere hadde verv på nasjonalt nivå, mens to hadde verv på lokalt/regionalt nivå. Fem dommere var medlem av kommunestyret og én var medlem av fylkestinget. 18 dommere var valgt til ulike verv av kommunestyret eller fylkestinget.

Med den tradisjon man har i Norge for lav frekvens av politiske verv blant dommerne, kan det reises spørsmål om hvor stort det praktiske behovet er for å vurdere begrensinger i dommernes adgang til å delta i det politiske liv. Det generelle hensynet til organisasjonsfrihet og ytringsfrihet for alle samfunnsborgere tilsier varsomhet med å regulere dette. På den annen side vil hensynet til dommernes statsborgerlige rettigheter krysses av kravet om at dommere skal være uavhengige og upartiske. Dette kravet gjelder også politisk virksomhet. Det kan derfor være problematisk å forene dommerarbeidet med fremskutte posisjoner i det politiske liv, både sentralt men ikke minst på det lokale plan.

I likhet med Domstolkommisjonen vil Justisdepartementet etter dette ikke foreslå innført noe forbud mot at dommere deltar i organisert politisk virksomhet ut fra denne virksomhetens art og innhold. Det foreslås heller ikke noen særskilt godkjenningsordning for disse sidegjøremålene. Derimot foreslår departementet at det innføres en registreringsordning for politiske verv. Registreringsordningen bør omfatte både deltagelse i folkevalgte organer i stat, fylkeskommune og kommune og verv som man på politisk grunnlag blir valgt eller oppnevnt til av folkevalgte organer.

Et annet spørsmål er om deltagelse i organisert politisk virksomhet skal godkjennes når slike sidegjøremål kan føre til at arbeidet i dommerstillinger hemmes eller sinkes, eller at en dommer i mer enn sporadiske tilfelle kan bli inhabil som følge av sidegjøremålet. Spørsmålet er om man skal gjøre unntak fra de alminnelige reglene det er redegjort for i kapittel 10.6.3. Utgangspunktet for vurderingen må være den generelle lovgivningen i valgloven § 12 og kommuneloven § 14 om at alle borgere er pliktige til å ta imot valg til kommunestyre, fylkesting, formannskap, fylkesutvalg, faste utvalg, kommunedelsutvalg, kommuneråd, fylkesråd og kommunale eller fylkeskommunale nemnder som er opprettet i medhold av andre lover enn kommuneloven. Justisdepartementet foreslår at alle slike sidegjøremål generelt skal være unntatt fra godkjenning. Etter departementets oppfatning er det heller ikke naturlig å ha en særskilt godkjenningsordning for medlemskap i andre folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner.

De vanlige reglene om godkjenning bør derimot gjelde for valg eller oppnevning til eksterne sidegjøremål som foretas av et folkevalgt organ eller et politisk parti. Det siktes her til sidegjøremål i ulike tvisteløsende nemnder og i privat eller offentlig næringsvirksomhet. Valg eller oppnevning som foretas av Stortinget eller av Kongen i statsråd bør imidlertid stå i en særstilling. Disse bør unntas fra godkjenningsordningen.

10.6.7 Kollegiale forvaltningsorganer (nemnder) mv.

Statlige nemnder

Statlige nemnder med dommerdeltagelse har en stor variasjonsbredde, både med hensyn til varighet, geografisk ansvarsområde, rettslig grunnlag, arbeidsmåte og oppgave-art. Som eksempler på slike nemnder nevnes Kontrollkommisjon for psykisk helsevern, utredningsutvalg, Forbrukertvistutvalget, Tilsynsutvalgene for fengselsinstitusjonene, Klagenemnda for likestilling, Steriliseringsrådet og ulike granskningskommisjoner.

Spørreundersøkelsen viser at drøyt 30% av dommerne hadde sidegjøremål i forskjellige statlige nemnder i 1996. For de ordinære dommerne var andelen 42%. De fleste av disse sidegjøremålene var knyttet til mer tradisjonelle juridiske funksjoner i nemnder som har tilsyns- og kontrollfunksjoner eller som er klage- eller ankeorgan.

Justisdepartementet understreker at arbeid i og for statlige nemnder kan gi dommere verdifull innsikt i samfunnsforhold av betydning for dommerarbeidet. Minst like viktig er det at samfunnet kan nyte godt av den særlige ekspertise som dommere har og den autoritet som er knyttet til det å være dommer. Dommerdeltagelse i statlige nemnder har lang og fast tradisjon i norsk statsforvaltning, i likhet med hva som er tilfellet i Danmark og Sverige.

Departementet kan ikke se at det er grunn til i sin alminnelighet å forby dommere å inneha sidegjøremål som medlemmer av statlige nemnder. Heller ikke kan det være nødvendig å etablere noen generell godkjenningsordning. Det må i utgangspunktet være tilstrekkelig at all deltagelse i slike nemnder registreres.

Enkelte statlige nemnder, særlig granskningskommisjonene og SEFO, står i en viss særstilling, og vil bli behandlet nedenfor.

Granskningskommisjoner

De særskilte granskningskommisjonene nedsettes for å undersøke forhold som er kompliserte faktisk og rettslig, og som i enkelte tilfelle også er politisk omstridt. Slike kommisjoner blir ofte gjenstand for sterkt offentlig søkelys, ofte med særlig fokus på den dommer som normalt leder kommisjonen. Denne sterke fokusering på lederen kan til tider være vanskelig å forene med dommernes uavhengighet og virke uheldig inn på den alminnelige tillit til dommerne. På den annen side tilsier nettopp kompleksiteten i de forhold som skal utredes, ofte også av kvalifisert juridisk art, at det er nødvendig å tilføre kommisjonen faglig ekspertise og autoritet. Bruken av dommere som ledere vil i enkelte tilfelle bidra til å skape ro og stabilitet i en situasjon som ofte er turbulent.

På denne bakgrunn kan ikke Justisdepartementet se at det er grunn til å innføre noe forbud mot at dommere deltar i granskningskommisjoner eller at det etableres særskilte godkjenningsordninger utover de generelle regler som er foreslått for særlig arbeidstyngende sidegjøremål og sidegjøremål i statlige nemnder hvor man må regne med at organets avgjørelser blir bragt inn for domstolene til overprøving. Vanligvis vil deltagelse i granskningskommisjoner være så arbeidskrevende at det må søkes om godkjenning på et slikt grunnlag. Det bør imidlertid gjøres unntak for alle valg og oppnevninger som foretas av Stortinget eller av Kongen i statsråd.

De særskilte etterforskningsorganene (SEFO)

SEFO skal lede etterforskningen i saker mot tilsatte i påtalemyndigheten eller i politiet, når det foreligger mistanke om at de kan ha begått straffbare handlinger. Nærmere regler for SEFO fremgår av straffeprosessloven og påtaleinstruksen.

Det kan på den ene side fremholdes at hensynet til en uavhengig og uhildet etterforskning gjør det særlig fordelaktig å ha en dommer som leder av SEFO. På den annen side er SEFO sterkt knyttet til påtalemyndigheten. Dette kan tenkes å ha uheldig virkning på dommerens generelle behov for å ha distanse og uavhengighet i forhold til politi og påtalemyndighet i forbindelse med utøvelsen av den dømmende virksomheten.

SEFO-ordningen ble evaluert av Justisdepartementet i Ot.prp. nr. 4 (1994-95) Om lov om endringer i straffeloven m.m. Departementets konklusjon var at ordningen burde opprettholdes, med noen mindre justeringer, bl.a. av sammensettingen av organet.

Domstolkommisjonen har pekt på at dommerdeltagelse i SEFO reiser vesentlige prinsipielle problemer, og har foreslått at Justisdepartementet tar initiativ til å få utredet organiseringen av SEFO på nytt, med særlig vekt på de prinsipielle spørsmål. Etter Justisdepartementets vurdering har Domstolkommisjonen reist viktige spørsmål omkring den fremtidige organiseringen av SEFO. Departementet ønsker imidlertid å høste noe mer erfaring med utviklingen i sammensetningen av organet på bakgrunn av de endringer som ble vedtatt i forbindelse med behandlingen av Ot.prp. nr. 4 (1994-95) Om lov om endringer i straffeloven m.m. Før det eventuelt igangsettes et nytt utredningsarbeid på dette området. Departementet viser for øvrig til at det i et samarbeid mellom Riksadvokaten og Justisdepartementet nå er nedsatt en gruppe som skal vurdere kvaliteten på SEFOs behandling av enkeltsakene. Det er naturlig å avvente også dette arbeidet.

Rettslig overprøving av nemndsavgjørelser - innføring av godkjenningsordning

Det forekommer at nemndsavgjørelser som dommere har deltatt i, blir bragt inn for domstolene til overprøving. Som eksempel kan nevnes avgjørelser truffet av Norsk Pasientskadeerstatning. Den dommer som har deltatt i behandlingen av forvaltningssaken blir selvsagt inhabil i forbindelse med en rettslig overprøving av nemndas vedtak. Dette skaper ikke problemer.

Det kan imidlertid være vanskelig for en annen dommer å opptre med den nødvendige distanse i en rettssak hvor det er kjent at nemndsavgjørelsen er truffet med deltagelse av en dommerkollega. Situasjonen vil i hvert fall kunne oppfattes som uheldig utad.

På mange områder blir nemndsavgjørelsene sjelden eller aldri gjenstand for etterfølgende rettslig overprøving. I disse tilfellene representerer ikke dommerdeltagelse noe problem. Annerledes er situasjonen i de tilfelle hvor man erfaringsmessig må regne med at en nemnds avgjørelse kan bli bragt inn for domstolene. For disse tilfellene bør det innføres en ordning hvor dommere som ønsker å påta seg slike gjøremål, må søke om godkjenning.

De generelle hensyn som ligger til grunn for den foreslåtte registreringsordningen, tilsier at sidegjøremål som medlem eller leder av nemnder bør registreres. Særlig hensynet til forutberegnelighet av dommerens habilitet tilsier en registrering.

10.6.8 Privat næringsvirksomhet

Spørreundersøkelsen viser at 17,5% av dommerne oppga å ha hatt en eller annen form for sidegjøremål i næringsvirksomhet i 1996. Gjøremål i privat næringsvirksomhet dominerte. Årsinntekten fra disse sidegjøremålene utgjorde i gjennomsnitt pr. dommer kr 30.600,-.

Etter Justisdepartementets vurdering er det grunn til å innføre enkelte restriksjoner på dommeres deltagelse i privat næringsvirksomhet. Som begrunnelse for dette peker departementet på det uheldige ved at dommerne i det rettssøkende publikums øyne vil kunne bli identifisert med virksomhetens spesifikke interesser. Dommerne kan på en uheldig måte bli tatt til inntekt for bestemte holdninger, preget av næringslivs- og arbeidsgiverinteresser. Privat virksomhet kan også være risikopreget, med fare for at virksomheten kan gå konkurs eller at det begås ulovligheter eller foretas uheldige disposisjoner. Dette kan være belastende for den dommer som har et fremtredende sidegjøremål i virksomheten. Departementet peker også på at opinionen synes særlig opptatt av dommeres deltagelse i privat næringsvirksomhet.

For en del sidegjøremåls vedkommende vil habilitetsproblematikken bli fremtredende. Eksempelvis vil en dommer som sitter i styret for den lokale banken kunne bli inhabil i en lang rekke saker, særlig i namsretten. Habilitetshensynet vil imidlertid i utgangspunktet bli tilstrekkelig ivaretatt både av det generelle kravet om godkjenning i tilknytning til inhabiliserende gjøremål (jf. kapittel 10.6.3) og av forslaget om etablering av en registreringsordning (jf. kapittel 10.6.2).

Høyesterett praktiserer i dag et forbud mot at høyesterettsdommere deltar som styremedlemmer i privat næringsvirksomhet. Internasjonalt er det vanlig med strenge restriksjoner for dommeres deltagelse i denne type virksomhet. Dette gjelder også i Danmark og Sverige.

Justisdepartementet mener de betenkeligheter som er knyttet til dommernes sidegjøremål i privat næringsvirksomhet er så vidt tungtveiende at det bør innføres restriksjoner. Departementet vil imidlertid ikke innføre et alminnelig forbud mot dommerdeltagelse i privat næringsvirksomhet. En godkjenningsordning vil fange opp det vesentligste av behovet, og bidra til redusert risiko for at det oppstår uheldige situasjoner og for at dommere eksponerer seg selv og domstolen for fare for redusert tillit fra publikums side. Det foreslås derfor en lovfesting av en godkjenningsordning for sidegjøremål i privat næringsvirksomhet.

Etter departementets vurdering er betenkelighetene særlig knyttet til styreverv i selskaper. Faren for identifikasjon med virksomheten og det den står for, er størst ved den type verv. I likhet med det som foreslås fra Domstolkommisjonens side, går Justisdepartementet inn for at tillatelse til styreverv bare bør gis rent unntaksvis, for eksempel dersom det dreier seg om familieaksjeselskaper. Men også annen deltagelse i virksomhetens tilsyns- eller kontrollorganer kan medføre fare for identifikasjon. Det samme gjelder deltagelse som medlem av styret i private pensjonsfond som bedriften oppretter.

Tvisteløsende nemnder

Det eksisterer en rekke private, tvisteløsende nemnder. Dette er nemnder som er opprettet av private selskaper og organisasjoner, som har som oppgave å løse tvister mellom private i klient- eller kundeforhold. I praksis er det her tale om klagenemnder eller reklamasjonsnemnder. En del av disse representerer rent interne bransjeordninger, for eksempel forsikringsselskapenes egne nemnder. De resterende er i hovedsak nemnder som er opprettet i samarbeid mellom vedkommende bransje og dens kunder, representert ved en forbrukerorganisasjon. Felles for disse tvisteløsende nemndene er at de i en del tilfelle har dommer som medlemmer, ofte som ledere.

Også deltagelse i slike tvisteløsende nemnder bør omfattes av en godkjenningsordning.

Investeringer

Et særlig spørsmål er om en godkjenningsordning også bør omfatte investeringer, i betydningen pengeplasseringer hvor siktemålet er fortjeneste. I likhet med verv representerer investeringer en type interesse/lojalitet knyttet til den virksomhet hvor det investeres som kan være uheldig i relasjon til publikums tillit.

Spørreundersøkelsen viser at omfanget av dommernes investeringer er relativt beskjedent. Bare 5,6% av dommerne hadde investeringer i en størrelsesorden som oversteg kr 50.000,-.

Etter Justisdepartementets vurdering foreligger det ikke et behov for å etablere en egen godkjenningsordning for dommernes investeringer. Investeringer representer normalt en mindre belastning på folks allmenne tillit til domstolene og dommerne enn for eksempel at dommerne har verv og lignende. Investeringer vil dessuten ofte representere en type pengeplassering hvor restriksjoner i form av en godkjenningsordning vil føles som en betydelig begrensing i den enkelte dommers personlige frihet. Dette vil gjelde pengeplasseringer i aksjefond og lignende og i familieaksjeselskaper. Investeringer vil normalt være en aktivitet som ligger innenfor den enkelte dommers private sfære, hvor hun/han ikke bør behøve å innhente tillatelse til fra det offentlige.

Selv om Justisdepartementet ikke vil foreslå noen godkjenningsordning for investeringer, anser departementet investeringer for å representere en type interesse i den virksomhet det er investert i, som det kan være viktig å få klarlagt gjennom en registreringsordning. Det vil imidlertid både være upraktisk og representere et ikke uvesentlig inngrep overfor den enkelte dommer om enhver investering skulle måtte registreres. Særlig ville dette være tilfellet dersom investeringene også skulle omfatte bankinnskudd, plassering av midler i aksjefond og lignende.

I regelverket Registering av økonomiske interesser som gjelder for Stortingsrepresentanter, skal det i følge punkt 9 registreres «Selskapsinteresser (aksjer) i selskaper hvor vedkommende selv sammen med ektefelle og hjemmeværende barn eier aksjer som overskrider én prosent av aksjekapitalen.».

Justisdepartementet foreslår en registreringsordning for eierinteresser i selskaper. Dette innebærer at bankinnskudd ikke skal registreres. Investeringer i aksjefond og lignende bør også unntas fra registreringsplikten. Slike plasseringer er i liten eller ingen grad knyttet til eierinteresser i bestemte selskap.

Registreringsordningen bør heller ikke omfatte mindre investeringer. I slike tilfelle må habilitetshensynet anses tilstrekkelig ivaretatt etter domstolloven § 113. Grensen for registreringsplikten bør etter Justisdepartementets oppfatning fastslås gjennom både å settes en grense for en minste eierandel i prosent og et bestemt minstebeløp. De nærmere kriterier som skal gjelde for registrering av investeringer, herunder nøyaktig hvor man skal trekke grensene for investeringsbeløp og eierandel, vurderes nærmere i forbindelse med forskriftsarbeidet, jf. over. Justisdepartementet vil imidlertid antyde at minstebeløpet for registreringsplikt bør være omkring kr 50.000,-.

I Danmark må dommerne i sin innberetning opplyse hvilke inntekter de har av de ulike sidegjøremålene, men opplysningene er ikke offentlige. En tilsvarende ordning foreslås ikke i Norge. For det første viser undersøkelsene at mange danske dommere har en mye høyere inntekt av sidegjøremålene enn norske dommere har. For det andre er en del av opplysningene allerede offentlige ved at ligningen legges ut offentlig i Norge, i motsetning til i Danmark. Justisdepartementet kan ikke se noe behov for å sammenstille disse opplysningene i et eget offentlig register.

Til problemstillingen knyttet til registering av investeringer, påpeker Datatilsynet i høringsuttalelsen at «Dersom man ikke lykkes i å utarbeide enkle og oversiktlige avgrensningskriterier øker sjansen for at like saker vurderes ulikt - noe som bl.a. kan få betydning for registerets kvalitet og troverdighet.». Justisdepartementet er enig i at det må legges arbeid i å trekke opp praktisk håndterbare grenser her. Dette må vurderes nærmere i forbindelse med utarbeidelsen av den detaljerte forskriften som vil utarbeides for dommernes sidegjøremål.

10.6.9 Offentlig næringsvirksomhet

Også offentlige myndigheter driver i en viss utstrekning næringsvirksomhet, normalt skilt ut fra den ordinære forvaltningsmessige organisasjonsformen, og organisert som selvstendige rettssubjekter. Organisasjonsformen er ofte den samme som for privat næringsvirksomhet, for eksempel aksjeselskap.

I forhold til prinsippene for registrering og godkjenning av dommeres verv og lignende i offentlig næringsvirksomhet, bør de samme regler gjelde som for privat næringsvirksomhet.

10.6.10 Interesseorganisasjoner

Med interesseorganisasjoner menes private sammenslutninger som har et økonomisk siktemål, men som i hovedsak er organisert på en annen måte enn ordinær næringsvirksomhet. Det sentale for en interesseorganisasjon vil normalt være ivaretakelse av medlemmenes økonomiske interesser, knyttet til bestemte interessområder. Typiske eksempler på interesseorganisasjoner er leieboerforeninger, grunneierlag og yrkes/bransjeforeninger (for eksempel Norges Bondelag).

Spørreundersøkelsen viser at relativt få dommere hadde sidegjøremål i interesseorganisasjoner, når fagforeninger ble holdt utenfor. 11,7% var medlemmer i slike organisasjoner. Et fåtall hadde inntekt av verv i slike organisasjoner, og da begrensede beløp (i gjennomsnitt kr 1.300,- pr. dommer med verv).

Justisdepartementet kan ikke se at det er grunn til å foreslå forbud eller krav om godkjenning for medlemskap eller verv i interesseorganisasjoner. Det dreier seg om et fåtall dommere med lave inntekter fra slike verv. Vervene kan også gi dommerne en viss samfunnsinnsikt av betydning for dommerarbeidet, og har uansett visse likhetstrekk med politiske sidegjøremål, som det ikke foreslås restriksjoner for.

Unntak bør imidlertid gjøres for dommerdeltagelse i tvisteløsende nemnder som har tilknytning til interesseorganisasjoner. Slik deltagelse bør godkjennes før en dommer kan påta seg vervet. Det vises i denne forbindelse til begrunnelsen i kapittel 10.6.8 om private tvisteløsende nemnder.

Når det gjelder spørsmålet om registrering, viser Justisdepartementet til likhetstrekkene mellom virksomheten i interesseorganisasjoner og politiske partier. Disse bør behandles likt. Justisdepartementet foreslår derfor at ordinært medlemskap i interesseorganisasjoner ikke skal registeres, men at verv og annet arbeid i mer formelle posisjoner i organisasjonens tjeneste skal registreres.

10.6.11 Ideelle foreninger

Med ideelle foreninger menes private sammenslutninger som i utgangspunktet ikke har noe erklært formål om å ivareta medlemmenes økonomiske interesser, men hvor formålet er av mer ideell karakter. Eksempler på ideelle foreninger er idrettsorganisasjoner, miljøvernorganisasjoner, saksorienterte organisasjoner (for eksempel Nei til EU), brorskaps- og søsterforbund og religiøse foreninger. Ideelle foreninger spenner over meget forskjellige deler av samfunnslivet, og mange av dem spiller viktige samfunnspolitiske roller. Mange slike foreninger er landsomfattende masseorganisasjoner, som for eksempel Røde Kors og Den Norske Turistforening. Andre har en sterk lokal forankring, for eksempel velforeninger og lokale idrettslag.

Spørreundersøkelsen viser at 73,7% av dommerne var medlem av en eller flere ideelle foreninger i 1996. Godt over halvparten var medlem i mer enn tre foreninger. Mer enn 60% av dommerne hadde kun ordinært medlemskap. Ti dommere oppga at de hadde inntekter av sine sidegjøremål knyttet til de ideelle foreningene. Årsinntekten utgjorde kr 1.000,- pr. år i gjennomsnitt for dommere med verv.

Etter Justisdepartementets oppfatning bør dommere ha fri adgang til å slutte seg til ideelle foreninger. Å være ordinært medlem kan ikke anses som uforenlig med dommerstillingen. Begrunnelsen er den samme som for medlemskap i politiske partier og interesseorganisasjoner. Engasjement i ideelle foreninger i form av verv vil i alminnelighet representere en uegennyttig og samfunnsmessig positiv innsats. Det er ingen viktige hensyn som tilsier at det bør innføres begrensninger i eller kreves godkjenning for dommeres adgang til å påta seg slike verv.

Når det gjelder spørsmålet om det bør innføres en registreringsordning av sidegjøremål i ideelle foreninger, legger Justisdepartementet til grunn at en generell registreringsplikt uavhengig av organisasjonens størrelse vil være unødvendig og upraktisk. Personvernhensyn tilsier tilbakeholdenhet med å kreve registrering av denne type medlemskap. Medlemskap og verv i brorskaps- og søsterforbund vurderes særskilt under kapittel 10.6.12 Sidegjøremål i visse foreninger.

Domstolkommisjonen har foreslått at all deltakelse, både ordinært medlemskap og verv, i foreninger som har færre enn 100 medlemmer skal unntas fra registering. Dermed unntas all deltakelse i en del mindre foreninger fra registrering. Verv i foreninger med mer enn 100 medlemmer skal etter forslaget registreres.

Domstolkommisjonen har også vurdert hvorvidt et offentlig tilgjengelig register over dommeres sidegjøremål vil være i strid med Den europeiske menneskerettskonvensjons artikkel 8 nr. 1 om den enkeltes rett til respekt for sitt privatliv. Offentlig myndighet kan bare foreta inngrep i denne rettigheten når det er fastsatt i lov og «...er nødvendig i et demokratisk samfunn» av ulike hensyn, bl.a. for å forebygge uorden eller kriminalitet eller for å beskytte moral (jf. artikkel 8 nr. 2). Kommisjonen har kommet til at en registreringsordning ikke vil stride mot artikkel 8 i EMK, bl.a. fordi bakgrunnen for en registreringsordning er den særlige posisjon som dommerne har som representanter for samfunnets fremste institusjon for løsning av rettslige konflikter, og det er en forutsetning at ordningen skal lovfestes. Den norske Dommerforening har i høringsuttalelsen gått mot dette forslaget, og vist til artikkel 8 i EMK. Etter Dommerforeningens syn er det vanskelig å se at registreringen skal kunne være nødvendig av hensyn til de unntakene EMK artikkel 8 nevner.

Etter Justisdepartementets vurdering gjør på den ene side personvernhensyn seg gjeldende i forhold til spørsmålet om innføring av registeringsplikt for verv i større interesseorganisasjoner. På den annen side vil en registreringsordning generelt miste mye av sin betydning dersom sidegjøremål i ideelle foreninger helt skal være unntatt fra registrering. Hensynet til forutberegnelighet av dommernes habilitet og åpenhet forut for rettsmøtene om forhold som kan gi grunnlag for habilitetsinnsigelser mot dommerne, tilsier at slike verv bør registreres. Departementet viser i den forbindelse til at Domstolkommisjonens undersøkelse av 1996 viser at ved siden av deltakelse i privat næringsvirksomhet, var deltakelse i ideelle foreninger det som oftest skapte habilitetsproblemer for dommere. Det vil for øvrig normalt være mer eller mindre alminnelig kjent hvem som har verv og lignende, men uten at det nødvendigvis er kjent for dem som har behov for innsyn. Personvernhensynets betydning vil dermed reduseres i slike tilfeller.

På denne bakgrunn vil Justisdepartementet foreslå at verv og lignende i ideelle foreninger som har over 100 medlemmer, skal registeres. Departementet har vært i tvil om hvilket medlemstall som bør legges til grunn, og har vurdert å øke medlemstallet. Ved å benytte medlemstallet 100 vil mange små, og kanskje enkelte «uvesentlige» foreninger fanges opp i registeret. Bakgrunnen for at departementet likevel konkluderer med et så lavt medlemstall, er den betydning slike lokale foreninger kan ha i mindre samfunn. På et mindre sted vil dommernes verv i en ideell forening uansett være kjent for de fleste, og det er etter Justisdepartementets syn sentralt at alle som har behov for slike opplysninger, også er kjent med dette. Den åpenhet en registreringsordning bringer med seg, vil etter departementets syn være av stor betydning for å sikre tilliten til dommernes uavhengighet.

Datatilsynet har i forhold til sidegjøremål i ideelle foreninger, interesseorganisasjoner og organisert politisk virksomhet reist spørsmålet om registreringsplikten skal kunne fravikes i saker hvor man kommer til at personvernhensyn veier tyngre enn hensynet til registreringsplikten. Justisdepartementet forutsetter at man kommer tilbake til disse problemstillingene i forbindelse med arbeidet med forskrifter på området.

10.6.12 Sidegjøremål i visse foreninger (brorskaps- og søsterforbund)

Spørreundersøkelsen fra 1996 viser at en del dommere er medlemmer av foreninger som opererer med lukket medlemskap, basert på at medlemskap må anbefales og godkjennes. Medlemmene vil i slike foreninger ofte ha særlige forpliktelser overfor foreningen og hverandre, og foreningens vedtekter, eller deler av disse, for eksempel opptaksregler, er hemmelige.

Enkelte av disse foreningene kan fremstå som hemmelighetsfulle for utenforstående, og forholdene rundt foreningene kan være egnet til å skape usikkerhet og spesielle forestillinger om foreningene og deres medlemmer. Som eksempler på slike foreninger kan nevnes Den Norske Frimurerorden og Odd Fellow. Begge disse foreningene er forbeholdt menn, men det finnes også lignende søsterforbund for kvinner. Dommere med medlemskap eller verv i slike foreninger vil kunne bli møtt med skepsis hos deler av det rettssøkende publikum hvis en part eller prosessfullmektig tilhører samme forening. I slike tilfelle kan man komme opp i situasjoner hvor det kan bli tale om inhabilitet etter domstolloven § 108. Det er i de senere årene avsagt flere kjennelser fra lagmannsrettene hvor inhabilitetsinnsigelse på dette grunnlag er tatt til følge. Eksempler på dette er kjennelse i Hålogaland lagmannsrett av 7. februar 1997 og kjennelser i Frostating lagmannsrett av 13. november 1997, 20. mai 1999 og 24. februar 2000. På basis av disse avgjørelsene kan det ikke sies å ha blitt etablert rettspraksis for at en dommers medlemsskap i samme brorskapsforbund som en part, alene er tilstrekkelig til at det foreligger inhabilitet for en dommer når dette gjøres gjeldende av en part. Spørsmål om inhabilitet må vurderes konkret i forhold til den enkelte sak.

Domstolkommisjonen har ansett det som uaktuelt å innføre forbud mot at dommere er medlemmer av brorskapsforbund. Justisdepartementet er enig i dette. Et slikt forbud ville representere et så sterkt inngrep i den enkelte dommers personlige frihet at det ikke kan aksepteres. Heller ikke innføring av en godkjenningsordning for medlemskap i slike foreninger anses som noe egnet virkemiddel eller fremstår som noen akseptabel løsning.

Når det gjelder spørsmålet om hvorvidt verv og medlemskap i brorskaps- og søsterforbund skal registreres, har Domstolkommisjonen delt seg i et flertall og et mindretall. Etter flertallets syn skal verv og lignende i slike organer kun registreres dersom det er over 100 medlemmer, mens medlemskap ikke skal registreres overhodet. Flertallet har ment at det ikke foreligger tilstrekkelig grunn til å registrere nettopp denne type medlemskap, men unnta medlemskap i andre ideelle foreninger. Etter flertallets mening tilhører også medlemskap i disse foreninger den private sfære, som ikke bør være gjenstand for kartlegging i form av en offentlig registreringsordning. Flertallet peker også på at mangfoldet av ideelle foreninger gjør det meget vanskelig å trekke grensen for hvilke medlemskap som skal registreres.

Mindretallet mener at både verv og medlemskap i brorskapsforbund skal registeres, uavhengig av organisasjonens størrelse. Etter mindretallets syn bør det rettssøkende publikum gjennom en registreringsordning få kjennskap til hvilke dommere som er medlemmer av brorskaps- og søsterforbund, ikke bare hvem som har verv av ulike slag, slik det følger av de alminnelige regler som foreslås.

Høringsinstansene er delt i dette spørsmålet. Den norske Dommerforening, Norges Juristforbundet og enkelte domstoler støtter flertallets forslag, mens Dommerfullmektiggruppen, Regjeringsadvokaten og andre domstoler støtter mindretallets forslag.

Justisdepartementet foreslår at dommeres medlemskap og verv i brorskaps- og søsterforbund skal registreres. Etter departementets syn skiller disse foreningene seg fra andre ideelle foreninger ved at de er lukket, selv om eksempelvis medlemslistene for Den Norske Frimurerorden er offentlig tilgjengelig. Forholdet rundt foreningene kan være egnet til å skape usikkerhet. Dommere som har medlemskap eller verv i foreninger av typen Den Norske Frimurerorden og Odd Fellow, risikerer i enkelte tilfelle å bli møtt med skepsis fra deler av det rettssøkende publikum, særlig hvis det er kjent at en av partene eller deres prosessfullmektig i en konkret sak tilhører samme forening. Som nevnt ovenfor har slike spørsmål vært behandlet av lagmannsrettene i flere kjennelser de siste årene. Det foreligger i hvert fall én rettsavgjørelse hvor dommeren ble erklært inhabil etter Domstolloven § 108 fordi han og partsrepresentant i en sivil sak var medlemmer av samme orden.

En registreringsordning vil kunne bidra til klarhet og åpenhet omkring slike forhold, og vil gjøre det enklere for parter og prosessfullmektiger å vurdere eventuelle inhabilitetsinnsigelser tidlig i prosessen og på et klarere og mer åpent grunnlag. Selv om hensynet til den enkelte dommers personlige frihet er tungtveiende, må det etter departementets oppfatning likevel vike i dette spørsmålet. Et offentlig register over sidegjøremål hvor det gis unntak for registering av slike opplysninger, vil ha svekket legitimitet. Å få disse opplysingene inn i registeret vil være av betydning for folks alminnelige tillit til dommerne og til domstolene.

Selv om det finnes religiøse foreninger som har rammer rundt sin virksomhet som kan minne om det hemmelighold og særlige forpliktelser som preger brorskaps- og søsterforbund, vil departementet ikke foreslå en tilsvarende registreringsordning for disse. Tilslutning til en religiøs forening må anses som et særlig personlig anliggende, som en dommer skal slippe å registrere.

10.6.13 Annen juridisk virksomhet

Med begrepet «annen juridisk virksomhet» menes en restkategori av sidegjøremål, hvor disse fortrinnsvis er av juridisk art. Slike sidegjøremål er svært utbredt blant dommerne. Hele 67,8% av dommerne har slike sidegjøremål. En del av disse sidegjøremålene må anses som en del av dommerstillingen, særlig gjøremål som tilkalt dommer i lagmannsrettene (35,6% av dommerne hadde dette sidegjøremålet i 1996) og som settedommer (17,9%). Andre utbredte sidegjøremål i denne kategorien er voldgiftsoppdrag (19,1%), undervisning (21,6%), oppgaver som sensor for eksamensbesvarelser (16,8%) og forfatterskap (8,7%). Annen juridisk virksomhet dommere deltar i er eksempelvis mekling i arbeidstvister og familierådgivning.

Den samlede gjennomsnittlige årsinntekten pr. dommer var i 1996 kr 14.800,- for oppgavene som tilkalt dommer og settedommer og kr 45.400,- for annen virksomhet.

Spørsmål knyttet til oppdrag som voldgiftsdommer behandles i kapittel 10.6.14 Når det gjelder de øvrige sidegjøremålene i denne kategorien, kan ikke Justisdepartementet se at det er grunnlag for å innføre forbud mot at dommere påtar seg slike oppdrag. Slike sidegjøremål vil i liten utstrekning være i konflikt med de funksjoner som tilligger dommerstillingen. I stor utstrekning dreier det seg om sidegjøremål som er særlig samfunnsnyttig, og som det er ønskelig at dommere påtar seg. I denne kategorien kan nevnes faglig forfatterskap, undervisning og eksamenssensur. Det dreier seg også delvis om sidegjøremål som dommere i større og mindre grad er pålagt å utføre, eksempelvis settedommeroppdrag og arbeid som tilkalt dommer i lagmannsrettene.

Etter Justisdepartementets vurdering er det heller ikke behov for noen særlig godkjenningsordning for disse sidegjøremålene. Det må etter departementets oppfatning være tilstrekkelig at slike sidegjøremål faller inn under den foreslåtte registreringsordning, i tillegg til at de alminnelige regler om dommerhabilitet i domstolloven gjelder.

Registrering av annen juridisk virksomhet vil i noen grad være begrunnet i hensynet til folks alminnelige tillit til domstolene, men kanskje særlig i hensynet til å måle den arbeidsbelastning som sidegjøremål representerer. For habilitetshensynet vil registrering av disse sidegjøremålene i alminnelighet spille liten rolle. Ønsket om å etablere et register som gir en mest mulig samlet oversikt over dommeres sidegjøremål, kombinert med hensynet til kontroll med at dommere ikke påtar seg sidegjøremål som arbeidsmessig kan gå utover utførelsen av dommerarbeidet, tilsier imidlertid at også disse sidegjøremålene bør registreres. Den enkelte dommer har selv ansvar for at disse sidegjøremålene ikke får et slikt omfang at det hemmer eller sinker deres ordinære arbeid, men det sorterer også under domstollederens ordinære lederansvar å påse dette.

Høyesteretts registereringsordning omfatter også denne type virksomhet. Av praktiske grunner bør det imidlertid gjøres unntak fra plikten til registrering for foredrag og enkeltstående forelesninger.

10.6.14 Voldgiftsoppdrag

Voldgift er en form for privat rettshåndhevelse, basert på nærmere avtale mellom partene i en eksisterende eller mulig fremtidig rettstvist. Voldgift er regulert i tvistemålsloven kapittel 32. Av § 464 fremgår det at en voldgiftsavgjørelse normalt har samme virkning som en rettskraftig dom. Slike avgjørelser kan altså normalt ikke overprøves av en annen voldgiftsrett, dersom ikke partene har tatt forbehold om det. I henhold til tvangsfullbyrdelsesloven § 4-1 fullbyrdes en voldgiftsavgjørelse etter de samme reglene som gjelder for fullbyrdelse av en dom.

På en rekke viktige samfunnsområder skjer den rettslige konfliktløsning i stor grad ved hjelp av voldgift. Voldgift er bl.a. vanlig innen bygge- og anleggsvirksomhet, petroleumsvirksomhet, forsikring og sjøfart. Årsaken til at voldgift velges fremfor å la domstolene avgjøre rettstvistene, er bl.a. behovet for raske avgjørelser, behovet for å redusere kostnadene ved tvisteløsning og behovet for fagkyndighet. Man unngår også den offentlighet prosesser for domstolene medfører.

Spørreundersøkelsen viser at det er ganske vanlig at dommere oppnevnes som dommere i voldgiftstvister. 19,1% av dommerne hadde voldgiftsoppdrag i 1996.

Etter Justisdepartementets vurdering er det ikke påkrevet med særlige restriksjoner i forhold til dommeres voldgiftsoppdrag. I enkelte tilfeller vil slike sidegjøremål være så arbeidskrevende at de vil falle inn under den generelle bestemmelsen om godkjenning av arbeidstyngende sidegjøremål, jf. kapittel 10.6.3. Habilitetsspørsmålet vil reguleres av den generelle bestemmelse om krav om godkjenning av sidegjøremål som kan medføre at dommeren mer enn leilighetsvis kan bli inhabil.

Domstolkommisjonen har foreslått at det lovfestes et forbud mot at dommere påtar seg voldgiftsoppdrag på grunnlag av oppnevnelse av den ene parten. Kommisjonen har pekt på at det av hensyn til den alminnelige tillit til domstolene og til dommerne er av særlig betydning at dommere fremstår som mest mulig uavhengige og upartiske, også når de opptrer i dommerfunksjoner utenom sin ordinære dommerstilling. Når en dommer oppnevnes av den ene parten i en voldgiftstvist, kan dette gi inntrykk utad at dommeren fremstår som interesserepresentant for vedkommende part.

Den norske Dommerforening har motsatt seg innføringen av et slikt forbud. Foreningen har bl.a. vist til at bruken av dommere som voldgiftsdommere ofte vil være en garanti for betryggende saksbehandling og at de materielle rettsregler anvendes riktig. Et forbud som foreslått av Domstolkommisjonen vil på en unødig måte legger hindringer i veien for det rettssøkende publikum. Det vises også til at folk flest vet at yrkesdommere er uavhengige, og at det ikke spiller noen rolle hvem av partene dommeren er oppnevnt av.

Justisdepartementet kan ikke se at det foreligger tilstrekkelige grunner til å etablere et forbud mot at dommere skal kunne påta seg voldgiftsoppdrag etter oppnevnelse av én av partene. Et forbud krever etter departementets syn en særlig vektig begrunnelse. De argumenter som er fremført av Domstolkommisjonen på dette punktet kan ikke sees å ha en slik vekt.

Justisdepartementet er på den annen side enig med Domstolkommisjonen i at voldgiftsoppdrag er av en så pass særegen karakter at de bør undergis godkjenning. Dommere bør derfor bare kunne påta seg voldgiftsoppdrag etter innhenting av forhåndsgodkjennelse.

10.6.15 Det praktiske opplegget for godkjenning og registrering av sidegjøremål

Justisdepartementet foreslår etablert en Domstoladministrasjon utenfor departementet, jf. kapittel 7. Det er to alternativer til organisering av godkjenningsmyndigheten: Den legges til domstoladministrasjonen eller den delegeres til den enkelte domstolleder. Det siste alternativet vil medføre at domstoladministrasjonen behandler godkjenningssøknader fra domstollederne selv.

Mindretallet i Domstolkommisjonen, som har gått inn for at domstoladministrasjonen fortsatt skal ligge i Justisdepartementet, har foreslått at godkjenningsmyndigheten legges til Tilsynsutvalget som er foreslått etablert som del av den nye disiplinærordningen for dommerne. I og med at Justisdepartementet har foreslått en annen modell for organiseringen av det administrative arbeidet, fremstår ikke dette som en aktuell løsning.

Domstolkommisjonens flertall har foreslått at godkjenningsmyndigheten legges til domstoladministrasjonen. Det er vist til at behandlingen av slike søknader må anses som en naturlig oppgave for et organ som har en rekke andre forvaltningsoppgaver som gjelder domstolene og dommerne. Å samle både registreringsmyndighet og godkjenningsmyndighet på en hånd, fremstår som en rasjonell og hensiktsmessig løsning.

Flere høringsinstanser, bl.a. Den norske Dommerforening, har gått inn for at en vesentlig del av godkjenningsmyndigheten bør legges til domstolleder. Det pekes på at det uheldig at kompetansen i mange trivielle saker legges på et for høyt nivå.

Etter Justisdepartementets oppfatning vil det representere en for tungvint og tidkrevende prosess som en permanent ordning å legge behandlingen av samtlige godkjennelsessaker til domstoladministrasjonen. Dette dreier seg til dels om saker som krever meget rask behandling, av hensyn både til angjeldende dommer og til oppdragsgiverens behov for avklaring. Samtidig berører spørsmålet om valg av avgjørelsesmyndighet også domstolledernes ansvars- og myndighetsområde. Sett i lys av den økende fokusering på domstolleders ansvar for ressursdisponering og rutiner ved den enkelte domstol, bør det etter Justisdepartementets syn på sikt være domstolleder som har ansvaret for å ta stilling til godkjenningssaker for dommerne ved vedkommende domstol. Det vises i den forbindelse også til at det normalt vil være lettere for domstollederen å vurdere arbeidsbelastningen ved den enkelte domstol. Domstolleder forutsettes å kunne rådføre seg med domstoladministrasjonen før avgjørelsen tas.

Justisdepartementet vil imidlertid foreslå at det er domstoladministrasjonen som behandler disse sakene i den aller første fasen. Man er her på et nytt rettsområde, og det er viktig å få lagt grunnen for en likebehandling av sammenlignbare søknader, uavhengig av den enkelte dommers domstoltilhørighet. Inntil det er blitt truffet et antall prinsipielt viktige og avklarende avgjørelser i forhold til ulike sidegjøremål, bør avgjørelsesmyndigheten beholdes i domstoladministrasjonen. Det åpnes imidlertid opp for en delegasjonsadgang til domstolleder. Denne forutsettes benyttet raskt, så snart domstoladministrasjonen har truffet så vidt mange avgjørelser at man har fått trukket opp en del prinsipielle retningslinjer gjennom en vurdering av de mest aktuelle spørsmålsstillinger.

Domstolleders avgjørelser av søknader fra dommere ved egen domstol forutsettes å kunne overprøves av domstoladministrasjonen etter klage. Domstolledernes egne søknader om godkjenning av sidegjøremål skal avgjøres av domstoladministrasjonen.

Registeransvarlig myndighet forutsettes å være domstoladministrasjonen. Også driften av registeret og informasjonsavgivelse fra dette forutsettes domstoladministrasjonen å ha ansvaret for.

De nærmere detaljer om opplegget for godkjenning og for registrering av sidegjøremål vil bli nedfelt i de forskrifter som må utarbeides før ordningen trer i kraft. Det må legges arbeid i å utforme praktiske overgangsordninger for innføring av registrerings- og godkjeningsordningene for dommernes sidegjøremål. Man må søke å unngå at den nyetablerte domstoladministrasjonen unødvendig blir belastet med et meget stort antall saker på dette området, samtidig som domstoladministrasjonen skal bygges opp fra grunnen av.

En eventuell overtredelse av reglene om forbud, godkjenning og registrering av sidegjøremål vil kunne representere forhold fra den enkelte dommers side som kan gi grunnlag for disiplinærreaksjon etter reglene som er omtalt i kapitel 11.

10.7 Administrative og økonomiske konsekvenser

Registreringsordningen og godkjenningsordningen er nye oppgaver som vil medføre økonomiske kostnader og en administrativ belastning på domstoladministrasjonen.

Opprettelse av et offentlig tilgjengelig register forutsetter at det utvikles et eget IT-system for registreringen. Det løpende arbeid med registeret for sidegjøremål vil i det vesentlige være av kontorteknisk art, mens arbeidet med godkjenningssaker vil ha karakter av ordinær saksbehandling.

Justisdepartementet har beregnet at etableringskostnader ved utvikling av et eget datasystem vil koste ca. kr 150.000. Dertil kommet arbeid med registrering og godkjenning av de eksisterende sidegjøremål, som en engangsoperasjon ved etableringen. Utgiftene ved dette er lønnskostnader, som anslås til ca. kr 100.000.

Samlet sett vil det dermed påløpe en engangskostnad ved etableringen på ca. kr 250.000.

De årlige kostnadene som vil påløpe til arbeid med registrering, godkjenning og systemvedlikehold er beregnet å ville utgjøre ca. kr 100.000.