1 Proposisjonens hovedinnhold

1.1 Bakgrunn og formål

Domstolkommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 8. mars 1996 for å utrede domstolenes administrative stilling m.m. Kommisjonen la fram sin utredning, NOU 1999: 19 Domstolene i samfunnet, 20. april 1999. I utredningen fremmes forslag om endringer i organiseringen av den sentrale administrasjon av domstolene og utnevnelsesordningen for dommere, en ny klage- og disiplinærordning for dommere, redusert bruk av midlertidige dommere og rettslig regulering av dommernes sidegjøremål.

Denne odelstingsproposisjon er en oppfølgning av Domstolkommisjonens arbeid. Hovedformålet med å fremme proposisjonen er å foreslå en reform av den sentrale administrasjon av domstolene. Administrasjonsordningen for domstolene og de øvrige temaer Domstolkommisjonen drøfter i sin utredning, har ikke vært tatt opp til prinsipiell og grunnleggende vurdering på svært mange år.

Noen av de temaer som berøres av Domstolkommisjonen vil bli fulgt opp på annen måte. Det gjelder bl.a. lekdommerinstituttet og fremtidig organisering av den sivile rettspleie på grunnplanet. Enkelte særdomstolers administrasjonsordning mv. vil bli gjort til gjenstand for særskilt utredning.

1.2 Oversikt over domstolordningen i Norge

Hovedtyngden av den dømmende virksomhet i Norge utøves at de alminnelige domstolene, dvs. Høyesterett, Høyesteretts kjæremålsutvalg, lagmannsrettene og herreds- og byrettene. Også forliksrådene hører med blant de alminnelige domstoler. Vi har seks lagmannsretter, 92 herreds- og byretter og ca. 440 forliksråd.

Svært mange sivile saker starter i forliksrådet med obligatorisk megling. Hvis meglingen ikke fører frem, har forliksrådet en relativt omfattende mulighet til å avsi dom i saken. Saker som pådømmes i forliksrådet, kan ankes inn for herreds- og byretten. Alle straffesaker starter i herreds- og byrettene. Med visse begrensninger kan herreds- og byrettenes dommer ankes inn for lagmannsrettene. Høyesterett dømmer i siste instans, men Høyesteretts kjæremålsutvalg har en vid adgang til å nekte å fremme en anke for Høyesterett.

På landsbasis var herreds- og byrettene pr. 1. januar 2000 bemannet med 315 ordinære dommere, 162 dommerfullmektiger og 874 stillinger uten dømmende oppgaver. I lagmannsrettene var det på samme tidspunkt 127 lagdommerstillinger og 88 funksjonærstillinger. Høyesterett hadde pr. 1. januar 2001 20 dommere inkludert justitiarius, og i tillegg en direktør, et sekretariat med 15 utredere og 22 kontor- og funksjonærstillinger.

I tillegg til de alminnelige domstoler har vi enkelte særdomstoler som er opprettet for å behandle spesielle, avgrensede sakstyper. Arbeidsretten, Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms og jordskifterettene er våre viktigste særdomstoler. Overprøving av særdomstolenes avgjørelser skjer i noen grad innenfor det ordinære domstolshierarkiet, men slik at særdomstolene fungerer som første instans.

Enkelte forvaltningsorganer karakteriseres som domstollignende fordi de har som hovedoppgave å løse rettslige tvister. Trygderetten, Utlendingsnemnda og fylkesnemndene for sosiale saker er eksempler på slike domstollignende forvaltningsorganer. Avgjørelser truffet av disse organene kan overprøves av de alminnelige domstoler, vanligvis med herreds- og byrett som første instans.

Det er vanlig å skille mellom fagdommere og lekdommere. Fagdommere i de alminnelige domstoler vil alltid være jurister, mens det i særdomstolene finnes fagdommere med annen bakgrunn enn den juridiske, for eksempel i jordskifterettene. I de alminnelige domstolene er det et betydelig lekdommerinnslag, og disse er vanligvis folkevalgte. Forliksrådet består utelukkende av lekdommere. I sivile saker for by- og herredsrett og lagmannsrett deltar lekdommere som meddommere dersom partene krever det eller retten finner det ønskelig. Ved behandling av ordinære straffesaker deltar lekdommere både i by- og herredsrett og i lagmannsrett, og de er alltid i flertall. I Høyesterett behandles ingen saker med lekdommere. Ved særdomstolene er det et betydelig innslag av lekdommere.

Ansvaret for den sentrale administrasjonen av de alminnelige domstolene er lagt til Justisdepartementet. Den sentrale administrasjonen av domstolene innebærer bl.a. økonomiforvaltning, utarbeidelse av statistikk over saksmengde og saksavvikling, leie av lokaler til domstolene, ansvar for informasjonsteknologi, personalforvaltning, organisasjons- og kompetanseutvikling, målstyring, planlegging og effektivisering. De siste 10-15 årene har det skjedd en omfattende delegering av administrative oppgaver og myndighet til den enkelte domstolleder.

Det administrative ansvaret for særdomstolene følger ingen enhetlig modell.

1.3 Internasjonale prinsipper og domstoler

Prinsippet om domstolenes og dommernes uavhengighet står sentralt i en rekke internasjonale dokumenter. Den fundamentale bestemmelse er artikkel 6 i Den europeiske menneskerettskonvensjon av 4. november 1950. En av rettssikkerhetsgarantiene i artikkel 6 er det enkelte individs rett til å få avgjort saken av «en uavhengig og upartisk domstol opprettet ved lov». Det er opprettet en egen domstol - Den europeiske domstol for menneskeretter - som skal sikre at medlemsstatene overholder konvensjonen. Konvensjonsteksten er i atskillig utstrekning utfylt og presisert gjennom en rekke avgjørelser fra denne domstolen, bl.a. er det et sentralt element i uavhengighetskravet at den utøvende makt ikke kan fjerne en dommer, med mindre helt spesielle forhold foreligger. Den europeiske menneskerettskonvensjonen ble en del av norsk rett gjennom Lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven), vedtatt av Stortinget 21. mai 1999.

Artikkel 14 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter av 16. desember 1966er i sin utforming og fokusering på uavhengige domstoler, meget lik artikkel 6 i Den europeiske menneskerettskonvensjon. Også denne konvensjonen er folkerettslig bindende og har stilling som norsk lov, jf. menneskerettsloven § 2.

FNs Basic Principles on the Independence of the Judiciary vedtatt av FNs generalforsamling 13. desember 1985 og Europarådets Rekommendasjon nr. R (94) 12 om Independence, efficiency and role of judges fra 1994 er ikke bindende for medlemsstatene, men fremstår som anbefalinger om å integrere prinsippene i de nasjonale rettssystemene. Dokumentene har sitt utspring i Verdenserklæringen av 1948 artikkel 10og Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 6, og representerer en videreutvikling og klargjøring av hva prinsippet om uavhengige domstoler bør inneholde mv. I FNs Basic Principles slås bl.a. fast at domstolenes uavhengighet skal garanteres av staten, enten i konstitusjonen eller i lov, og respekteres av den utøvende makt og de øvrige samfunnsinstitusjoner.

Det internasjonale rettssamfunnet har etablert flere domstoler til løsning av rettstvister, både globalt og regionalt. Enkelte av disse domstoler er av særlig interesse, herunder Den internasjonale domstol i Haag. Denne domstolen er FNs øverste dømmende myndighet, og løser i hovedsak tvister mellom medlemsstatene. Den europeiske domstol for menneskeretter er opprettet i medhold av artikkel 19 i Den europeiske menneskerettskonvensjonen, og har sitt sete i Strasbourg. Domstolens oppgave er å sikre at de stater som har ratifisert Den europeiske menneskerettskonvensjonen, oppfyller forpliktelsene de har påtatt seg etter konvensjonen. EF-domstolens oppgave er å sikre at lov og rett respekteres i henhold til medlemmenes traktatforpliktelser, både når det gjelder de enkelte medlemsstater og EUs institusjoner. Domstolen har sitt sete i Luxemburg. I tillegg ble det i 1989 opprettet en førsteinstansdomstol - De europeiske fellesskapers rett i første instans - med et saklig begrenset virkeområde. EFTA-domstolen, som også har sitt sete i Luxemburg, avgjør EØS-spørsmål som melder seg innenfor EFTA. Den 17. juli 1998 ble det vedtatt vedtekter for en ny, permanent og global internasjonal straffedomstolpå en FN-konferanse i Roma. Domstolen har sitt sete i Haag, og skal behandle saker vedrørende folkemord, forbrytelser mot menneskeheten, krigsforbrytelser mv. Domstolen vil tre ikraft når 60 stater har godkjent vedtektene.

1.4 Generelle hensyn og prinsipper

Domstolenes hovedoppgave er å løse rettslige tvister. Domstolene utøver også samfunnsmessig tvang i form av å idømme straff og beslutte sivil tvangsfullbyrdelse. Domstolene har dernest en rettsutviklende funksjon som et supplement til Stortingets lovgivningsvirksomhet, og den utøvende makts avgjørelser kan overprøves av domstolene.

Demokratihensynettilsier at domstolene og domstoladministrasjonen må være i harmoni med vår demokratiske statsform, fordi domstolenes arbeid utgjør viktige sider ved offentlig myndighetsutøvelse.

Spørsmålet om hvor sterk styring med domstolene Stortinget kan og bør ha som vår øverste demokratiske myndighet, avhenger av hvilke sider ved domstolenes virksomhet som styringen gjelder. For styring av domstolenes dømmende virksomhet fastslår Grunnloven at det er Stortinget som gir de generelle regler som domstolene dømmer etter. Folkesuverenitetsprinsippet går imidlertid ikke så langt at Stortinget har myndighet til å instruere domstolene om hvordan en konkret rettssak skal avgjøres. Dommerne er uavhengige i den konkrete avgjørelse av den enkelte sak, og Høyesteretts avgjørelser kan ikke overprøves av andre myndigheter.

Domstolenes uavhengigheter en uomtvistet del av vår statsforfatning. Med uavhengighet forstås i denne sammenheng frihet fra eller vern mot påvirkning, først og fremst fra de andre statsmaktene. Den uavhengighet som følger av Grunnloven gjelder domstolenes dømmende virksomhet. Når man vurderer om administrasjonen av domstolene skal skje i større eller mindre grad av uavhengighet fra den utøvende makt, er begrunnelsen i tilfelle å markere klarere enn i dag at den dømmende uavhengigheten blir bedre sikret.

Rettssikkerhetshensynetinnebærer at domstolene og deres rettergang må tilfredsstille grunnleggende krav til bl.a. rimelig saksbehandlingstid, et akseptabelt kostnadsnivå for domstolenes brukere og faglig gode avgjørelser.

Domstolene må ha folks tillit for å kunne fylle sin oppgave. Domstolenes autoritet og legitimitet forutsetter at folk flest har respekt for deres virksomhet og kan stole på at virksomheten faglig holder mål. Det er ikke tilstrekkelig at domstolene reelt sett er uavhengige og arbeider på et høyt faglig nivå. Dette må også være synlig utad.

Departementet vil også fremheve den samiske dimensjon. Grunnloven § 110 a gir statens myndigheter plikt til å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Dette innebærer også at det stilles krav til domstolenes organisasjon og dommernes kompetanse, innsikt og holdninger.

1.5 Grunnlovsfesting av domstolenes uavhengighet

Prinsippet om domstolenes uavhengighet i den dømmende virksomhet er forutsatt i Grunnloven, og bekreftet gjennom statsrettslig praksis og teori. Prinsippet er imidlertid ikke kommet direkte til uttrykk i Grunnloven.

Domstolkommisjonens flertall har foreslått at prinsippet om domstolenes uavhengighet skal grunnlovsfestes, og har bl.a. begrunnet dette med at prinsippet har en så grunnleggende verdi at det bør komme klart frem gjennom en egen bestemmelse i Grunnloven. Dette vil bedre forståelsen av domstolenes stilling i vår statsforfatning og vise at domstolene ikke kan instrueres i sin dømmende virksomhet av de andre statsmaktene. Og skulle det oppstå noen form for krisetid slik som landet var utsatt for under okkupasjonen i 1940-45, vil en grunnlovsfesting kunne styrke domstolenes stilling som garantist for rettssikkerheten.

Kommisjonens mindretall går mot en endring av Grunnloven under henvisning til at domstolenes og dommernes uavhengighet i den dømmende virksomhet aldri har vært omtvistet i Norge. Konstitusjonell sedvanerett har medført betydelige endringer i norsk statsliv, uten at dette har kommet til uttrykk i Grunnlovens tekst. Parlamentarismen er det fremste eksempel. Terskelen for grunnlovsfesting er høy, og det er ingen eksempler på at grunnleggende prinsipper som fra før følger av Grunnlovens system, er brakt til uttrykk i Grunnlovens tekst ved en grunnlovsendring.

Justisdepartementet tar ikke standpunkt til om prinsippet om domstolenes uavhengighet bør grunnlovsfestes, men nøyer seg med å trekke frem argumenter for og imot grunnlovsfesting. Følgende argumenter kan etter departementets syn tale for grunnlovfesting: En grunnlovsfesting kan bedre forståelsen for domstolenes stilling i vår statsforfatning og styrke domstolenes stilling som garantist for rettssikkerheten i eventuelle krisetider. Argumentet mot grunnlovsfesting er først og fremst at en inkorporering i Grunnloven av enkelte prinsipper som bygger på konstitusjonell sedvanerett og ikke andre, vil kunne skape uklarhet i den balansen som finnes mellom Grunnlovens bestemmelser og den øvrige konstitusjonelle sedvanerett. Det skal også nevnes at domstolenes uavhengighet allerede er inkorporert i norsk rett ved menneskerettsloven 21. mai 1999 nr. 30 med forankring i grunnloven § 110 c.

En eventuell ny grunnlovbestemmelse kan gis slik ordlyd:

«Alle Dommere bør være uafhængige i deres dømmende Gjerning.»

Grunnlovbestemmelsen kan eventuelt plasseres i den ledige § 89, i Grunnlovens kapittel D om den dømmende makt.

1.6 Organisering av den sentrale domstoladministrasjon

Den sentrale administrasjonen av de alminnelige domstolene er lagt til Domstolavdelingen i Justisdepartementet. Domstolavdelingen har ansvar for personaladministrasjonen for domstolene, for utarbeiding av domstolenes budsjett og fordeling av budsjettet på de enkelte domstoler, for at domstolene har tjenlige lokaler og hensiktsmessig utstyr, for opplæring og annen kompetanseutvikling og for utvikling av domstolenes organisasjon. I tillegg er Rettsvesenets IT- og Fagtjeneste (RIFT) etablert som en selvstendig organisasjon under Justisdepartementet. RIFTs hovedoppgaver er forvaltning og utvikling av IT-området for domstolene mht. teknologi, opplæring og rutineutvikling, samt å være sentral regnskapsførerenhet for domstolene og sekretariat for etterutdanningsarbeidet for de domstolansatte. Den samlede sentrale domstoladministrasjon utgjør pr. i dag 68 årsverk.

Justisdepartementet foreslår at det opprettes en domstoladministrasjon utenfor Justisdepartementet. Det er selve kjernen i rettsstaten at domstolene ikke skal stå under noen politisk styring eller kontroll i sin domsfunksjon. En av grunnsetningene som ble vedtatt av Riksforsamlingen på Eidsvoll fastslo at den dømmende makt skulle være adskilt fra den lovgivende og den utøvende makt. Det sentrale element i denne grunnsetningen er domstolenes uavhengighet i den dømmende virksomhet. Begrunnelsen for en større uavhengighet også i administrativ henseende er i særlig grad at dette støtter opp om og synliggjør utad uavhengighet i dommerarbeidet.

Justisdepartementet har følgende hovedbegrunnelser for forslaget til endring:

• Sammenhengen med organiseringen av den øvrige justisforvaltningen. Justisdepartementet har de siste årene gjennomgått betydelige endringer i form av delegering av store administrasjonsoppgaver og enkeltsaksoppgaver. Etter at det er etablert et nytt politidirektorat og gjennomført en regionalisering av administrasjonsordningen for kriminalomsorgen, er domstolene en av de siste større og landsdekkende offentlige virksomheter som administreres direkte fra et departement. Siktemålet med omorganiseringen av Justisdepartementet og det alminnelige forvaltningspolitiske synet på departementenes rolle gjør det lite aktuelt å fortsette å ha den sentrale domstoladministrasjon med en rekke detaljoppgaver i Justisdepartementet.

• Ønsket om klarere skille mellom domstolene og departementene. Det har vært framført som en innvending mot den nåværende domstoladministrative ordning at staten, representert ved regjeringens forvaltning, er part i et stort antall rettssaker, samtidig som forvaltningen er administrativt overordnet domstolene.

• Høringsinstansenes syn. En majoritet av høringsinstansene har gitt sin støtte til flertallsforslaget i Domstolkommisjonen.

• Økt legitimitet overfor domstolene. Det legges til grunn at en ny og mer uavhengig domstoladministrasjon vil ha større legitimitet og gjennomslagskraft enn Justisdepartementet når det må gripes inn overfor uheldige administrative forhold ved den enkelte domstol. Justisdepartementet har særlig i forhold til klagesaker mot dommere vært tilbakeholdne ut fra hensynet til domstolenes uavhengige stilling.

• Organiseringen av den sentrale domstoladministrasjonen i Danmark, Island og Sverige. I Danmark og Island har man nylig gjennomført reformer av det domstoladministrative arbeidet, med større grad av fristilling. I Sverige har man i mange år hatt et eget Domstolsverk med betydelig handlefrihet i forhold til det svenske Justitiedepartementet.

Følgende organisasjonsformer fremstår som aktuelle for den sentrale domstoladministrasjon:

• Departementsmodellen, som ligger nær opp til dagens ordning, men med et eksternt korrektiv i form av et bredt sammensatt domstolråd

• Direktoratsmodellen, som kjennetegnes ved at det skjer mindre politisk detaljstyring i praksis enn overfor en departementsavdeling, samtidig som det parlamentariske og konstitusjonelle ansvaret beholdes

• Sentralbanklov-modellen, som kjennetegnes ved at man etablerer en instruksjonsrett for regjeringen, men ikke for Justisdepartementet, og knytter slike vilkår til instruksjonsretten at domstoladministrasjonen får en betydelig faktisk selvstendighet

• Frittstående domstoladministrasjon med regjerings- eller stortingstilknytning, der tilknytningen fortrinnsvis tenkes opprettholdt ved at regjeringen eller Stortinget har myndighet til å oppnevne og avsette styret for administrasjonen

• Domstoladministrasjon styrt direkte av domstolene, som vil innebære at Høyesterett eller organer valgt av dommerne selv får ansvaret og myndigheten når det gjelder domstolenes administrasjon

Ved vurderingen av modellene har Justisdepartementet vektlagt at det fortsatt må ligge et ansvar hos en parlamentarisk ansvarlig. Det er ingen statlig virksomhet som ikke sorterer under et departement og en minister, slik at ministeren og regjeringen har parlamentarisk og konstitusjonelt ansvar for virksomheten (eller deler av den).

Justisdepartementet foreslår at det utvikles en administrasjonsordning for domstolene som gir regjeringen og Stortinget innflytelse i form av utforming av sentralt fastsatte retningslinjer i den årlige budsjettproposisjonen og instruksjonsrett for regjeringen ved kongelig resolusjon.

Justisdepartementet foreslår at samspillet mellom Stortinget, regjeringen og den nye domstoladministrasjonen reguleres av følgende hovedprinsipper:

• Justisdepartementet skal ikke lenger ha alminnelig instruksjonsrett over domstoladministrasjonen eller den enkelte domstol i administrative spørsmål.

• Gjennom Stortingets behandling av budsjettproposisjonen gis sentralt fastsatte generelle retningslinjer for de ansvarsområder som tilligger domstoladministrasjonen.

• Styring av domstoladministrasjonen skjer ved lov, forskrift eller plenarvedtak i Stortinget på vanlig måte.

• Regjeringen skal ved kongelig resolusjon kunne instruere domstoladministrasjonen i forhold til administrative enkeltsaker (gjelder ikke dømmende virksomhet). Instruksjonsretten forankrer statsrådens konstitusjonelle ansvar. Instruksjonsretten forutsettes brukt kun i unntakstilfelle. Før regjeringen bruker sin instruksjonsrett, skal domstoladministrasjonen ha hatt anledning til å uttale seg. Stortinget skal gis orientering om bruk av instruksjonretten i de årlige budsjettproposisjonene. Instruksjonsmyndigheten skal ikke kunne delegeres til et enkelt departement.

Det foreslås ingen forleggelsesplikt eller plikt for domstoladministrasjonen til å forhåndskonsultere Justisdepartementet om konkrete saker. Det forutsettes imidlertid avholdt regelmessige kontaktmøter mellom Justisdepartementet og domstoladministrasjonen. På disse møtene forutsettes det gitt informasjon om arbeidet i domstoladministrasjonen, herunder orientering om saker av viktighet.

Domstoladministrasjonen og domstolene vil fortsatt være underlagt Riksrevisjonen på linje med andre statlige virksomheter. Riksrevisjonens arbeid utføres både i form av tradisjonell regnskapsrevisjon og en systematisk forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjonen vil gi Stortinget en etterfølgende kontrollmulighet overfor domstolenes virksomhet, både med hensyn til hvordan ressursene utnyttes og i hvilken grad målsettinger om god service og rask saksbehandling nås, og er dermed en viktig forutsetning for å etablere en egen domstoladministrasjon med en så vidt begrenset instruksjonsmyndighet fra den utøvende makt som foreslått.

Offentlighetsloven kommer til anvendelse på de vesentlige deler av domstoladministrasjonens virksomhet. Gjennom opprettelse av en egen domstoladministrasjon, og gjennom etablering av et eget styre for denne, ønsker Justisdepartementet å sikre domstoladministrasjonens legitimitet og tillit hos publikum. En økt grad av selvstendighet bør kombineres med en større grad av åpenhet og mulighet for offentlig innsyn enn det som praktiseres i dag. Det foreslås at styrets vedtak overfor domstolene som hovedregel skal være være offentlige. Det samme gjelder dissenser i styret for domstoladministrasjonen. Når det gjelder skriftlige styrevedtak som er rettet innad til direktøren og administrasjonen, vil de ordinære regler om offentlighet gjelde. Hovedregelen vil være at disse er offentlige, hvis det ikke er saklig grunn for å nekte innsyn i dokumentet.

Et viktig element i modellen for ansvarsdelingen er at det oppnevnes et styre for domstoladministrasjonen. Dette er foreslått å skulle bestå av syv medlemmer; tre dommere og to advokater oppnevnt av regjeringen og to representanter for allmennheten valgt av Stortinget. Selv om det som hovedregel bør oppnevnes tre dommere som medlemmer av styret, bør det åpnes opp for at Kongen i statsråd kan erstatte ett av de tre dommermedlemmene med en annen særlig kvalifisert representant for domstolene. De advokater som oppnevnes bør ha prosedyreerfaring fra retten. De kan være privatpraktiserende advokater eller offentlig ansatte advokater, herunder advokater hos Regjeringsadvokaten og aktorer i påtalemyndigheten. Styret representerer således både domstolfaglig kompetanse, kompetanse fra brukersiden i form av aktivt praktiserende advokater samt representanter for allmennheten, som kan gi verdifull kompetanse fra helt andre livs- og samfunnsområder enn justisforvaltningen.

Ved å la domstoladministrasjonen ledes av et styre med selvstendig ansvar, oppnår man at viktige beslutninger i administrasjonen av domstolene fattes av et bredt sammensatt organ hvor også interesser utenfor domstolsfæren blir ivaretatt, og at faglige og samfunnsmessige hensyn blir veiet mot hverandre når det treffes beslutninger. Et styre vil også kunne bidra til at den sentrale domstoladministrasjonen får styrket tillit og legitimitet, sett både fra domstolenes og publikums side.

Styret skal være øverste myndighet i domstoladministrasjonen, og tilsetter direktøren for domstoladministrasjonen i åremålsstilling. Styret bestemmer hvilke fullmakter som skal gis til domstoladministrasjonen i den daglige virksomheten. Styret bør selv behandle saker av større eller prinsipiell betydning.

Kongen i statsråd bør ha adgang til å avsette styret dersom det ikke følger opp kritikk fra Riksrevisjonen, retningslinjer og vedtak gitt av Kongen i statsråd eller det regelverk som gjelder for Domstoladministrasjonens virksomhet. Avsettelse bør også kunne skje dersom det treffes vedtak i strid med det alminnelige lovverk. Regjeringen må orientere Stortinget umiddelbart dersom styret avsettes.

Forslaget om en ny sentral domstoladministrasjon innebærer ingen endringer i Stortingets myndighet til å fastsette de overordnede prinsipper for organiseringen av domstolene.

Justisdepartementet foreslår at domstoladminitrasjonens og domstolenes budsjett fortsatt skal inngå som en del av regjeringens samlede budsjettfremlegg for Stortinget. Domstoladministrasjonen forutsettes å ha ansvar for å utarbeide budsjettforslag for sin egen og domstolenes virksomhet. Regjeringen bør som i dag ha ansvaret for den samlede koordineringen og prioriteringen mellom de ulike offentlige sektorene i forbindelse med sitt forslag til statsbudsjett. Domstoladministrasjonens budsjettforslag skal således kunne bearbeides under regjeringens budsjettforslag, og inngå i regjeringens samlede budsjettfremlegg. Domstoladministrasjonen bør selv kunne sende sitt budsjettforslag til Stortinget, som på denne måten gjøres kjent med det.

Gjennom Stortingets behandling av budsjettproposisjonen gis sentralt fastsatte retningslinjer for domstoladministrasjonens arbeid. De årlige retningslinjene overfor domstoladministrasjonen forutsettes trukket opp i den tekstlige omtale i budsjettproposisjonen, som på vanlig måte vil bli behandlet i Stortinget som en del av budsjettbehandlingen. Sentralt fastsatte retningslinjer må forelegges Stortinget for behandling for å bli bindende for domstoladministrasjonen.

Ved å bruke budsjettproposisjonen på en slik måte vil regjeringen både angi hvilke økonomiske rammer som gjelder for domstolene og domstoladministrasjonens arbeid, og samtidig fastsette målsettinger og trekke opp generelle retningslinjer og forventninger til domstolarbeidet. Denne samlede fremstilling av rammebetingelsene for domstoladministrasjonens arbeid, som årlig undergis behandling i Stortinget, vil definere handlingsrommet for domstoladministrasjonen. Innenfor dette rommet og disse økonomiske rammene forutsetter Justisdepartementet at domstoladministrasjonen skal ha betydelig handlefrihet i forhold til utforming av delmål og valg av virkemidler.

Normalt forutsettes det ikke å være behov for å gripe inn med nye eller endrede sentralt fastsatte retningslinjer i tidsperioden mellom de årlige budsjettfremleggene. Dersom det unntaksvis er nødvendig å gripe inn i mellomperioden, er regjeringen henvist til å gjøre bruk av sin instruksjonsrett eller fremme eget forslag.

Fagdepartementene skal som i dag ha ansvaret for lovgivningen på sitt område. Justisdepartementet legger imidlertid til grunn at domstolene og domstoladministrasjonen skal trekkes nært inn i arbeidet med både ny prosesslovgivning og lovgivning innenfor de forvaltningsområdene domstolene i fremtiden skal ha ansvaret for.

Det daglige arbeidet med effektivisering og organisasjonsutvikling i domstolene bør ligge i den nye domstoladministrasjonen. Et konkret og praktisk viktig område er arbeidet med å følge opp de fastsatte målene for domstolenes gjennomsnittlige saksavviklingstid.

Arbeid med regnskap, budsjettildeling og budsjettoppfølging er løpende oppgaver som naturlig bør overtas av den nye domstoladministrasjonen. Det er naturlig at domstoladministrasjonen - i den grad ikke annet er fastlagt gjennom Stortingets budsjettbehandling - foretar de nødvendige prioriteringer innenfor domstolene, for eksempel mellom ulike innsatsfaktorer som dommerstillinger, funksjonærstillinger, kompetanseutvikling og endringer i lokalforholdene for domstolene.

Det løpende arbeidet med personalforvaltning i domstolene utgjør en viktig del av det sentraladministrative arbeidet. Bortsett fra høyesterettsdommerne og direktøren i Høyesterett, som utnevnes av Kongen i statsråd, og dommerfullmektigene som ansettes av domstolleder, har alle ansettelsessaker blitt delegert til domstolen selv og skjer i regionale tilsettingsråd.

Når det gjelder arbeidet med dommerutnevnelser, er vesentlige arbeidsoppgaver foreslått lagt til et nyopprettet Innstillingsråd for dommere. Dette vil ha sitt sekretariat i domstoladministrasjonen, og skal gi sine innstillinger overfor Justisdpartementet i saker om dommerutnevnelser.

Arbeidet med klage- og disiplinærspørsmål i forhold til dommerne er tilsvarende foreslått overført til det foreslåtte Tilsynsutvalget for dommere, som også vil ha sitt sekretariat i domstoladministrasjonen.

Den løpende eiendomsforvaltning for domstolene, bl.a. utredning av behovet for nye lokaler og inngåelse av større leieavtaler, har nær sammenheng med den øvrige løpende administrasjon av domstolene og budsjettarbeidet og bør også ivaretas av domstoladministrasjonen.

Oppsummert foreslås domstoladministrasjonen gitt følgende hovedoppgaver i forhold til domstolene:

• Styringsfunksjon gjennom budsjettarbeid

• Tilsyn med oppfyllelsen av omforente målsettinger og målsettinger oppstilt av regjering og Storting

• Utøvelsen av den administrative myndighet som ikke legges til den enkelte domstolleder

• Initiativtager, pådriver og samarbeidspartner i forhold til ulike utviklingstiltak i domstolene

• Formidler av synspunkter og behov i forhold til regjering og Storting

• Serviceyter og kompetansesentrum i forhold til informasjonsteknologi, regnskapsarbeid, personalsaker, arkivarbeid osv.

I løpet av 2001 skal det utredes hvordan man skal organisere IT-arbeidet i justissektoren. Det vil bli vurdert om det er hensiktsmessig å etablere en større grad av fellesskap i forhold til enkelte funksjoner. Det vil i den forbindelse også måtte vurderes om deler av RIFT overføres en fellesfunksjon, sammen med hele eller deler av Politiets Datatjeneste og KITT (Kriminalomsorgen IT-tjeneste).

Det er regjeringens politikk at nye statlige arbeidsplasser fortrinnsvis skal lokaliseres utenfor Oslo. Det er viktig at domstoladministrasjonen lokaliseres på et stedt med godt og differensiert arbeidsmarked, med en god størrelse, og at man har gode kommunikasjonsmuligheter med landet. Det er også ønskelig at det befinner seg et rimelig antall domstoler i nærheten av domstoladministrasjonen. På bakgrunn av dette foreslår Justisdepartementet at domstoladministrasjonen lokaliseres til Trondheim.

Kapasitetsbehovet til den nye domstoladministrasjonen, dersom RIFT medregnes, anslås til om lag 65 årsverk. Dette stillingsbehovet forutsettes dekket ved overføring fra Justisdepartementet og RIFT.

Etablering av en ny domstoladministrasjon i Trondheim vil medføre risiko for omstillingskostnader, bl.a. til overlappende bemanning i en overgangsperiode og økte kostnader i forbindelse med allerede igangsatte IT-prosjekter. Det bør tas høyde for omstillingskostnader i størrelsesorden kr 23.000.000.

De årlige kostnadene knyttet til lønn, husleie og drift av den nye domstoladministrasjonen er anslått til om lag kr 40.000.000. Av dette anslås at ca. kr 35.000.000 kan overføres fra kap. 400 Justisdepartementet og kap. 410 Herreds- og byrettene. Årlige driftsutgifter øker altså med om lag kr 5.000.000, hovedsaklig på grunn av økt reiseaktivitet som følge av administrasjonen lokaliseres i Trondheim, samt at den nye administrasjonen ikke vil kunne ta del i stordriftsfordeler som kommer dagens administrasjon til gode.

Etableringen skal skje så snart som mulig, og et realistisk tidspunkt for oppstart vil tidligst være i løpet av annet halvår 2002.

1.7 Utnevnelse av dommere

Kvaliteten på dommerne er avgjørende for et velfungerende domstolsystem, og utvelgelsen av dommere er derfor en viktig arbeidsoppgave. Utvelgelsesprosessen må sikre en god vurdering av dommersøkernes faglige og personlige egenskaper, og vurderingen må ikke påvirkes av utenforliggende hensyn. Det er også viktig for tilliten til domstolene at folk flest kan se at prosessen er sikker og forsvarlig, uten risiko for urettmessig og usaklig påvirkning av utvelgelsesprosessen.

Ifølge Grunnloven er det Kongen i statsråd som har myndighet til å utnevne dommere. I dag kunngjøres ledige dommerembeter av Justisdepartementet, som også mottar søknader og står for den tekniske siden ved saksbehandlingen. Med unntak for dommerstillinger i Høyesterett og konstitusjoner med varighet under ett år, får Det rådgivende organ for dommerutnevnelser samtlige søknader til vurdering. Det rådgivende organ for dommerutnevnelser består av tre medlemmer som oppnevnes av departementet etter forslag fra Den norske Dommerforening, Den Norske Advokatforening og Norges Juristforbund. Organet avgir en veiledende tilrådning til Justisdepartementet. Fagavdelingen i Justisdepartementet utarbeider en innstilling, som vurderes av statsråden. Deretter utarbeides utkast til kongelig resolusjon, som behandles av Kongen i statsråd.

Ved utnevnelse av høyesterettsdommere gir justitiarius i Høyesterett en muntlig uttalelse til justisministeren etter samråd med de øvrige dommere i Høyesterett.

I Norge har man tradisjonelt ønsket at dommerkorpset skal gjenspeile en bredest mulig juridisk yrkesmessig bakgrunn. Det har blitt ansett som en positiv verdi at det skjer en bred rekruttering av dommere, slik at de har kunnskap fra ulike samfunns- og rettslivsområder. Justisdepartementet ønsker en videreføring av dagens ordning med bred dommerrekruttering, men foreslår en ny fremgangsmåte for utnevnelse av dommere.

Justisdepartementet foreslår at det etableres et nytt eksternt Innstillingsråd med betydelig innflytelse på dommerutnevnelsene. Innstillingsrådet foreslås satt sammen av tre dommere, to jurister utenfor domstolene samt to representanter for allmennheten, som alle oppnevnes av regjeringen. Innstillingsrådet bør gis en bredest mulig kontaktflate mot de ulike rekrutteringsmiljøene. Sekretariatsfunksjonen forutsettes utført av domstoladministrasjonen.

Innstillingsrådet skal på grunnlag av en grundig vurdering av søkerne til dommerstillingene gi en innstilling til Justisdepartementet med begrunnet og rangert forslag om hvem som bør utnevnes. Den berørte domstollederen skal trekkes aktivt inn i ansettelsesprosessen. Justisdepartementet skal deretter foreta en svært begrenset vurdering av forslaget. Kongen i statsråd velger fritt blant de som er innstilt. Forutsatt at det finnes tilstrekkelig antall kvalifiserte søkere, skal Innstillingsrådet alltid innstille tre søkere. Dersom regjeringen ønsker å utnevne søkere som ikke er innstilt, må saken vurderes på nytt av Innstillingsrådet. Justisministeren fremmer deretter saken for Kongen i statsråd, som fortsatt skal ha utnevnelseskompetansen.

Innstillingsrådets ansvarsområde bør også omfatte stillinger som dommer i Høyesterett. Ordningen med at høyesterettsjustitiarius avgir uttalelse bør opprettholdes, men denne uttalelsen bør først avgis etter at Innstillingsrådets innstilling er gjort kjent for Høyesterett. Stillingen som høyesterettsjustitiarius foreslås ikke behandlet av Innstillingsrådet, fordi regjeringen her bør stå noe friere enn ved andre dommerutnevnelser.

Det er et viktig mål at en ny utnevnelsesordning ikke skal medføre at det brukes unødig lang tid på behandlingen av den enkelte sak. Saksbehandlingstiden bør kortes ned i forhold til i dag. Saksbehandlingen i Justisdepartementet må begrenses og gjøres så raskt som mulig, samtidig som Innstillingsrådet bør legge arbeid i utvikling av rasjonelle og arbeidsbesparende rutiner for behandling av sakene.

Navn og rangering av de søkere som innstilles bør være offentlig tilgjengelig, mens Innstillingsrådets begrunnelse for innstillingen ikke bør offentliggjøres. I forhold til søkerlisten kan opplysningene om en søker unntas fra offentlighet dersom søkeren selv anmoder om det.

I tillegg til å utarbeide innstilling i utnevnelsessaker, foreslår departementet at Innstillingsrådet skal innstille i de fleste saker om konstitusjon utover ett år. Innstillingsrådet bør også gis myndighet til å ta endelig avgjørelse i konstitusjoner inntil ett år, samt alle konstitujoner som gis i tillegg til fast dommerstilling. Avgjørelsesmyndighet for de helt korte konstitusjonene, med varighet inntil tre måneder, foreslås overført fra fylkesmannen til den enkelte domstolleder.

1.8 Midlertidige dommere

Midlertidige dommere er dommere som har fått sin stilling eller sitt oppdrag, og sin myndighet, for en tidsperiode eller for bestemte saker. De midlertidige dommerne, med unntak av de som er konstituert av Kongen i statsråd, mangler i dag det særlige stillingsvernet som dommere har etter Grunnloven § 22 annet ledd. Stillingsvernet innebærer at dommere ikke kan sies opp eller forflyttes mot sin vilje, og at de bare kan avskjediges etter rettergang og dom.

I dag er det er rekke ordninger med midlertidige dommere. Viktigst er konstituerte dommere, dommerfullmektiger, pensjonister som tjenestegjør som ekstraordinære dommere i lagmannsretten og dommere fra herreds- og byrettene som tilkalles til tjeneste i lagmannsrettene.

Bruken av midlertidige dommere har ved flere anledninger blitt kritisert. Justisdepartementet fremmer her en del forslag til endringer i bruken av midlertidige dommere. Forslagene er resultat av en avveining mellom praktiske behov og prinsipielle hensyn.

Justisdepartementet foreslår at det gjennomføres forsøk med opprettelse av faste dommerstillinger felles for flere domstoler innen samme instans, der dommeren har sitt faste tilhold ved en domstol. Videre gjennomføres forsøk med øremerking av et antall nye faste dommerstillinger ved enkelte store domstoler, utover det dommerantall som domstolenes egne saker gir grunnlag for. Øremerkingen skal skje på den uttrykkelige forutsetning at domstolen har plikt til å avgi dommere til behandling av saker ved andre domstoler i regionen tilsvarende et visst antall ukeverk pr. år.

Adgangen til å konstituere dommere som ekstrahjelp og som vikar opprettholdes, men bare som subsidiær løsning dersom behovet for hjelp ikke kan dekkes ved bruk av dommer felles for flere domstoler eller ved bistand fra annen domstol. Muligheten til å konstituere dommere på grunn av omorganiseringsplaner opprettholdes.

Domstolenes bemanning skal følge et prinsipp om at det ikke skal være flere dommerfullmektiger enn faste dommere ved noen domstol. Det foreslås på sikt opprettet et antall dommerstillinger ved de ca. 20 domstolene som i dag ikke tilfredsstiller dette kravet til erstatning for et tilsvarende antall dommerfullmektigstillinger.

Mer systematiske opplæringstiltak og mer systematisk siling av hvilke saker som tildeles dommerfullmektiger, bør finne sted. Tilsetting av dommerfullmektiger bør fortsatt ligge hos embetsleder.

Adgangen til å benytte pensjonerte dommere som ekstraordinære dommere i lagmannsrett og tilkalte dommere fra første instans til lagmannsrett, opprettholdes. Det lovfestes imidlertid en begrensning i bruken av ordningene, ved at det bare kan delta én tilkalt eller ekstraordinær dommer ved behandling av den enkelte sak i lagmannsrett. Faste (eller konstituerte) lagdommere vil dermed alltid være i flertall i den enkelt sak. Det må opprettes et tilstrekkelig antall nye lagdommerstillinger for å kompensere redusert bruk av tilkalte dommere og ekstraordinære lagdommere.

Alle midlertidige dommere bør sikres det samme utvidede stillingsvern for dommere som følger av Grunnloven § 22 annet ledd. I den perioden de er ansatt eller konstituert, skal de ikke kunne sies opp, og de skal bare kunne avskjediges ved dom.

1.9 Dommernes sidegjøremål

Norske dommere står relativt fritt til å inneha sidegjøremål, dvs. engasjementer, oppdrag mv. utenom dommerstillingen. Det er bare i en viss utstrekning fastsatt rettslige begrensninger i form av forbud (for eksempel mot advokatvirksomhet) eller krav om godkjenning, og det gjelder ikke noe krav om at sidegjøremål skal registreres.

Det finnes tungtveiende hensyn som taler for at dommere gis adgang til å påta seg sidegjøremål. Samfunnet har behov for å dra nytte av dommerens særlige erfaringer og posisjon, samtidig som dommeren får bredere samfunnsinnsikt av betydning for dommerarbeidet. Dommerne har også de samme borgerlige rettigheter som alle andre, bl.a. til å organisere seg, la seg velge som medlemmer av kommunestyre mv. Begrensninger i mulighetene til å påta seg sidegjøremål antas dessuten å kunne få innvirkning på rekrutteringen til dommeryrket.

Av hensyn mot at dommerne innehar sidegjøremål, nevnes først og fremst at den enkelte dommer skal være upartisk og uavhengig i sin dømmende virksomhet og at publikum skal ha tillit til dette. En dommer kan gjennom sine sidegjøremål etablere tilknytninger som gjør at hun/han blir inhabil. Videre kommer at sidegjøremålene kan bli så omfattende og/eller så arbeidstyngende at dommeren får vansker med å utføre det arbeid som er lagt til dommerstillingen.

Basert på en avveining av disse hensyn foreslår Justisdepartementet at det innføres en registreringsordning som omfatter en vesentlig del av sidegjøremålene for dommere. Registeret føres av domstoladministrasjonen og skal være åpent for alminnelig innsyn. Det vil således gi parter og prosessfullmektiger en enkel tilgang til viktige opplysninger av betydning for om de skal ta opp spørsmålet om dommerens habilitet. Registreringsordningen bør utgjøre det vesentligste element i den samlede regulering av dommernes sidegjøremål. Kun i liten utstrekning foreslås forbudsordninger, og i noe større grad foreslås en regulering i form av godkjenningsordninger for ulike typer sidegjøremål. Godkjenning gis av domstoladministrasjonen, men myndigheten kan delegeres til domstolleder.

Registrering

I utgangspunktet skal alle sidegjøremål for dommere i Høyesterett, lagmannsrettene og herreds- og byrettene registreres, dog slik at det gjøres enkelte unntak fra registreringsplikten.

Medlemskap i politiske partier foreslås unntatt fra registrering, mens det innføres en registreringsplikt for politiske verv. Dette bør omfatte så vel deltagelse i folkevalgte organer i stat, fylkeskommune og kommune, som verv som man på politisk grunnlag blir valgt eller oppnevnt til av folkevalgte organer. Slike sidegjøremål bør være unntatt fra godkjenning selv om de kan sinke dommerarbeidet eller føre til inhabilitet, fordi utgangspunktet er at alle borgere er pliktige til å ta imot slike valg.

Ordinært medlemskap i interesseorganisasjoner, for eksempel leieboerforeninger og yrkes-/bransjeforeninger, foreslås heller ikke registrert. Verv og annet arbeid i mer formelle posisjoner i organisasjonenes tjeneste foreslås gjort til gjenstand for registrering.

Dommerne bør ha fri adgang til å bli medlemmer i ideelle foreninger, som for eksempel Røde Kors. Verv og lignende i ideelle foreninger som har over 100 medlemmer, foreslås registrerert.

Så vel medlemskap som verv i ideelle foreninger hvor medlemmene har særlige gjensidige forpliktelser overfor hverandre (bror- og søsterforbund som for eksempel Den Norske Frimurerorden), foreslås undergitt registrering under henvisning til at dette vil bringe klarhet og åpenhet, og gjøre det enklere for parter og prosessfullmektiger å vurdere eventuelle inhabilitetsinnsigelser tidlig i prosessen.

Juridisk virksomhet i form av undervisning og eksamenssensur mv., foreslås registrert. Unntak gjøres for enkeltstående foredrag, forelesninger og lignende.

Investeringer som representerer eierinteresser i selskaper, foreslås omfattet av registreringsplikten forutsatt at investeringsbeløpet overskrider en grense som blir å fastsette ved forskrift.

Godkjenning

Konkret vil departementet foreslå at dommere ikke uten godkjennelse skal kunne påta seg gjøremål som er uten direkte sammenheng med dommerstillingen, og som vanskeliggjør utførelsen av de pliktene som er knyttet til den. Det bør med andre ord lovfestes en godkjenningsordning for sidegjøremål som kan medføre at arbeidet i dommerstillingen hemmes eller sinkes. Innføringen av en godkjenningsordning for arbeidstyngende sidegjøremål representerer ikke noe annet eller mer enn det som følger av den alminnelig, ulovfestede lojalitetsplikten i arbeidsforhold. Det nye består i at ordningen lovfestes. En tilsvarende godkjenningsordning foreslås for sidegjøremål som medfører at dommeren mer enn leilighetsvis kan bli inhabil.

Når det gjelder kollegiale forvaltningsorganer (nemnder mv.) bør kravet om godkjenning gjelde der det erfaringsmessig skjer at organets avgjørelse blir brakt inn for domstolene for rettslig overprøving. For øvrig bør det gjelde et krav om registrering, særlig under henvisning til hensynet til partenenes og prosessfullmektigenes mulighet til enkelt å få tilgang til opplysninger av relevans for vurderingen av om det skal fremmes habilitetsinnsigelser mot dommeren.

Justisdepartementet foreslår videre at det innføres enkelte restriksjoner i dommeres deltagelse i privat næringsvirksomhet, idet det er uheldig dersom dommerne i folks øyne vil kunne bli identifisert med virksomheten. En godkjenningsordning vil bidra til redusert risiko for at det oppstår uheldige situasjoner og for at dommere eksponerer seg selv og domstolen for fare for redusert tillit fra publikums side. Betenkelighetene er særlig knyttet til styreverv i selskaper, og godkjenning bør kun unntaksvis gis for styreverv. De samme regler bør gjelde offentlig næringsvirksomhet.

Deltakelse i private tvisteløsende nemnder, som for eksempel klage- og reklamasjonsnemnder, bør også omfattes av en godkjenningsordning.

Når det gjelder voldgiftsoppdrag, foreslår Justisdepartementet at det etableres en godkjenningsordning. Departementet foreslår imidlertid ikke fulgt opp kommisjonens forslag om forbud mot at dommere påtar seg slike oppdrag på grunnlag av oppnevnelse kun av den ene parten.

Forbud

Det allerede eksisterende forbudet mot advokatvirksomhet foreslås utvidet til også å omfatte rettshjelpvirksomhet.

Det foreslås videre innført et alminnelig forbud mot at personer som tilsettes fast som dommer kan ha permisjon fra tidligere stilling. Begrunnelsen er hensynet til domstolene og dommernes uavhengighet, herunder i forhold til det arbeidssted vedkommende har permisjon fra. For midlertidige stillinger foreslås ikke noe tilsvarende forbud under henvisning til de rekrutteringsproblemene som må forventes å ville oppstå dersom man setter forbud mot permisjon fra fast stilling for å tiltre en midlertidig dommerstilling.

Avtale om lønn eller annen godtgjøring fra tidligere eller fremtidig arbeidsgiver eller arbeidssted antas å skape en type økonomisk avhengighet som må anses uforenlig med dommerrollen. Det bør derfor innføres et generelt forbud mot at dommere mottar slik godtgjørelse.

1.10 Ny klage og disiplinærordning

På vegne av regjeringen fører Justisdepartementet i dag tilsyn med dommerne. Tilsyns- og disiplinærmyndigheten innebærer at departementet kan gi en dommer kritikk i forbindelse med tjenestlige forhold, for eksempel sen saksavvikling. Myndigheten er ikke begrenset til tjenestlige forhold, men kan også gjelde private forhold som går ut over vedkommende dommers anseelse og borgerlige aktelse.

Det er noe uklart hva disiplinærmyndigheten nærmere består i, og noen formell klageordning for publikum er ikke etablert. Departementet er også tradisjonelt tilbakeholdent med å gripe inn overfor kritikkverdig dommeratferd på grunn av prinsippet om domstolenes og dommernes uavhengighet.

Departementet foreslår at det etableres en ny klage- og disiplinærordning for dommere i by- og herredsrett, lagmannsrett og Høyesterett. Det overordnede formål med et klage- og disiplinærsystem er å bidra til å hindre at dommere opptrer på en måte som er egnet til å skade den alminnelige tillit til domstolene og dommerne. Hensikten er å kunne gripe inn overfor kritikkverdig dommeratferd med mildere tiltak der vilkårene for strengere reaksjoner som avskjed og straff ikke er tilstede.

Kjerneområdet for ordningen vil være kritikkverdige forhold i tjenesten, det vil si opptreden i strid med det som må anses som «god dommerskikk». En viktig rettesnor ved vurderingen vil være om det er forhold som er egnet til å svekke tilliten til domstolen/dommerne. Overtredelse av arbeidsrettslige plikter, for eksempel overtredelse av de foreslåtte regler om adgang til å inneha bierverv, bør også omfattes. Forhold utenfor tjenesten må det også kunne reageres mot der dette er av betydning for dommergjerningen, men denne adgangen må være forbeholdt de ekstraordinære situasjoner.

Avdekkes kritikkverdig dommeratferd, bør det kunne reageres med autoritativ kritikk i form av «advarsel» og «kritikk». Disiplinærorganet bør innen denne ramme ha stor frihet til å utforme kritikken konkret i forhold til forgåelsen. Slik vil disipinærorganet bidra til utviklingen av hva som er «god dommerskikk». Disiplinærorganets vedtak skal kunne offentliggjøres i anonymisert form.

Det foreslås at alle som har vært utsatt for en dommers påståtte kritikkverdige atferd i tjenesten, for eksempel parter, vitner og advokater, skal kunne klage på dommeren. Domstolleder, den foreslåtte domstoladministrasjonen og Justisdepartementet bør også gis klagerett. Dommeren bør selv kunne bringe en sak inn for klage- og disiplinærorganet, som også av eget tiltak må kunne ta opp en sak, for eksempel basert på henvendelser fra personer som ikke har klagerett. For forhold utenfor tjenesten er det tilstrekkelig med en begrenset krets av klageberettigede; domstolleder, domstoladministrasjonen og Justisdepartementet.

Det nye klage- og disipliærorganet foreslås opprettet som et eget administrativt, kollegialt organ bestående av fem medlemmer: To representanter for allmennheten, to dommere og én advokat, som alle oppnevnes av regjeringen. Klage- og disiplinærorganet foreslås gitt betegnelsen «Tilsynsutvalget for dommere».

Som en rettssikkerhetsgaranti bør vedtakene klage- og disiplinærorganet treffer, kunne overprøves av domstolene på vanlig måte. Retten settes med meddommere for å unngå preget av selvdømme.

1.11 Administrative og økonomiske konsekvenser

Sentral domstoladministrasjon

Kapasitetsbehovet til den nye domstoladministrasjonen er beregnet til om lag 65 årsverk, som dekkes inn ved overføring fra Justisdepartementet og RIFT. De tilsatte vil i forbindelse med overføring til en sentral domstoladministrasjon ha rett til å fortsette sitt arbeid, men vil som følge av arbeidsgivers styringsrett være forpliktet til å akseptere endringer i arbeidsoppgaver og omorganisering av virksomheten.

Under etableringsfasen, hvor det må leies og innredes nye lokaler, er det behov for ca. kr 6.000.000 i engangsutgifter til inventar og utstyr. En del inventar og utstyr vil tas med fra nåværende virksomhet.

Videre må det tas høyde for omstillingskostnader på i størrelsesorden kr 23.000.000 til dekning av bl.a. overlappende bemanning i en overgangsperiode og økte kostnader i forbindelse med allerede igangsatte IT-prosjekter.

De årlige kostnader knyttet til lønn, husleie og drift av den nye domstoladministrasjonens lokaler anslås foreløpig til ca. kr 40.000.000. Av dette anslås at ca. kr 35.000.000 vil kunne overføres fra kap. 400 Justisdepartementet og kap. 410 Herreds- og byrettene. Ved siden av midler til engangsinvesteringer vil det derfor være behov for ca. kr 5.000.000 i årlige driftsmidler for å sikre opprettelsen av en ny sentral domstoladministrasjon. Merkostnadene skyldes i særlig grad behovet for økt reiseaktivitet og andre merutgifter som følger av at domstoladministrasjonen lokaliseres i Trondheim.

Det foreslås at den nye domstoladministrasjonen etableres så raskt som mulig. Imidlertid synes dette tidligst å kunne gjøres i løpet av annet halvår 2002.

Dommerutnevnelser

Den viktigste økonomiske konsekvensen er forventet honorar og møtegodtgjørelser til det nye Innstillingsrådet og lønnsutgifter til sekretærarbeidet. Samtidig må det gjøres fradrag for de ressurser som medgår ved dagens behandling av dommerutnevnelsessakene i Justisdepartementet og Det rådgivende organ for dommerutnevnelser. Den samlede merutgift i forbindelse med innføring av ny behandlingsmåte for sakene om dommerutnevning anslås til kr 500.000 pr. år.

Midlertidige dommere

Dommerfullmektiger. En lengre opplæringsperiode uten dømmende virksomhet vil innebære at det for hvert dommerfullmektigårsverk gjennomsnittlig vil bli avgjort noe færre saker. Skal dette kompenseres med nye dommerfullmektigstillinger, vil det svare til ca. fire årsverk, tilsvarende ca. kr 1.400.000 pr. år.

Forslaget om at det ikke bør være flere dommerfullmektigstillinger enn dommerstillinger ved noen herreds- eller byrett vil innebære at ca. 20 dommerfullmektigstillinger på sikt må omgjøres til dommerstillinger. Med dagens lønnsnivå tilsvarer dette en årlig merutgift på ca. kr 5.500.000. En slik omgjøring forutsettes å skje over en viss tid.

Ekstraordinære lagdommere og tilkalte dommere. Departementet foreslår at det opprettes 5-8 nye lagdommerstillinger for å kompensere den foreslåtte begrensning i bruk av tilkalte dommere og ekstraordinære dommere i lagmannsrett. Dette vil gi en samlet årlig kostnad beregnet til kr 3-5.000.000.

Sidegjøremål

Opprettelse av et offentlig tilgjengelig register forutsetter at det utvikles et eget IT-system for registreringen. Justisdepartementet har beregnet denne etableringskostnaden til ca. kr 150.000. I tillegg kommer arbeid knyttet til registreringen og godkjenning av eksisterende sidegjøremål, ca. kr 100.000. Det påløper således en engangskostnad i forbindelse med etablering og igangsetting på ca. kr 250.000.

Domstoladministrasjonens årlige arbeid med registrering, godkjenning og systemvedlikehold er beregnet å ville koste ca. kr 100.000.

Klage- og disiplinærordning for dommere

Basert på en forutsetning om fem årlige møter i Tilsynsutvalget for dommere, vil møtekostnadene beløpe seg til omkring kr 100.000 pr. år. Dertil kommer lønnsutgifter til sekretærbistand, som anslås til ca. kr 150.000 pr. år. Samlet årlig kostnad blir ca. kr 250.000.