2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Oversikt over konvensjonsverket

Det finnes to grunnkonvensjoner som regulerer erstatningsansvaret overfor tredjepersoner på atomrettens område: Pariskonvensjonen 29. juli 1960 om erstatningsansvar på atomenergiens område og Wienkonvensjonen 21. mai 1963 om erstatningsansvar for atomskade.

Pariskonvensjonen utgjør (sammen med Brusselkonvensjonen 31. januar 1963, se nedenfor) det internasjonale regimet for erstatningsansvar for atomskade som gjelder i de fleste vesteuropeiske land. Konvensjonen trådte i kraft i 1968 og etablerer et objektivt og eksklusivt ansvar for innehaveren av atomanlegg for skade som påføres en tredjepart som følge av en atomulykke. Pariskonvensjonen er ratifisert av 15 stater: Belgia, Danmark, Finland, Frankrike, Hellas, Italia, Nederland, Norge, Portugal, Slovenia, Spania, Storbritannia, Sverige, Tyrkia og Tyskland. I tillegg har tre stater undertegnet, men ikke ratifisert, konvensjonen (Luxembourg, Sveits og Østerrike). Gjennom nasjonale erklæringer fra konvensjonsstatene får konvensjonen også anvendelse i Hong Kong, se for Norges del forskrift 14. desember 2001 nr. 1498 om erstatning ved atomulykker § 2.

Brusselkonvensjonen 31. januar 1963 (heretter kalt tilleggskonvensjonen) trådte i kraft i 1974 og etablerer to nivåer for tilleggserstatning utover det som følger av Pariskonvensjonen. Dersom innehaverens ansvar etter Pariskonvensjonen ikke er tilstrekkelig for å dekke de skader som inntreffer ved en atomulykke, stiller tilleggskonvensjonen opp regler om ansvar for den staten hvor atomanlegget ligger (innehaverstaten), og om solidarisk ansvar for alle konvensjonsstatene dersom heller ikke innehaverstatens ansvar strekker til.

Tilleggskonvensjonen er ratifisert av 12 stater. Dette er de samme statene som er parter i Pariskonvensjonen, med unntak av Hellas, Portugal og Tyrkia. Begge konvensjoner er endret ved tilleggsprotokoll av 28. januar 1964 og endringsprotokoll av 16. november 1982.

Disse konvensjonene er blitt til innenfor rammene av arbeidet til OECDs atomenergibyrå (Nuclear Energy Agency, NEA). Den ovennevnte Wienkonvensjonen er derimot blitt til innenfor rammene av Det internasjonale atomenergibyrået (International Atomic Energy Agency, IAEA). Norge er ikke part i Wienkonvensjonen, og det er for øvrig ingen stater som er tilsluttet både Pariskonvensjonen og Wienkonvensjonen.

Pariskonvensjonen og Wienkonvensjonen bygger på samme grunnleggende erstatningsrettslige prinsipper og deres saklige innhold er i stor grad overensstemmende. Begge konvensjonene bygger på et prinsipp om objektivt ansvar for innehaveren av atomanlegg for atomulykker som skjer i hans atomanlegg. Øvrige sentrale prinsipper er at innehaverens ansvar er begrenset til et bestemt beløp for hver skadevoldende hendelse, og at ansvaret skal være dekket av forsikring eller annen økonomisk sikkerhet. I tillegg bygger konvensjonene på at ansvaret er eksklusivt for vedkommende anleggsinnehaver, dvs. at det kanaliseres til denne slik at i prinsippet ingen andre skal kunne ilegges erstatningsansvar for samme atomulykke.

I utgangspunktet er en innehaver i en stat som er part i Pariskonvensjonen, ikke erstatningsansvarlig overfor skadelidte i en stat som er tilsluttet Wienkonvensjonen, og omvendt. For å unngå de vanskeligheter og avgrensninger i ansvar som dette todelte konvensjonsregimet kan medføre ved en atomulykke, ble det 21. september 1988 vedtatt en fellesprotokoll til Wienkonvensjonen og Pariskonvensjonen.

Fellesprotokollen bestemmer at en innehaver i en stat som er part i Pariskonvensjonen, også skal erstatte skade i en stat som er part i Wienkonvensjonen, og omvendt. Dersom den ansvarlige innehaveren er hjemmehørende i en stat som er part i Pariskonvensjonen, vil Pariskonvensjonen komme til anvendelse. Dersom den ansvarlige innehaveren er hjemmehørende i en stat som er part i Wienkonvensjonen, vil Wienkonvensjonen komme til anvendelse. Fellesprotokollen har foreløpig trådt i kraft for 24 stater, deriblant Norge. Land utover Pariskonvensjonens parter som ved dette sikrer erstatning etter Wienkonvensjonens regler til gunst for norske interesser ved atomulykker – og på sin side sikres erstatning hvis norske regler blir aktualisert – er Bulgaria, Chile, Egypt, Estland, Kamerun, Kroatia, Latvia, Litauen, Polen, Romania, Saint Vincent & the Grenadines, Slovakia, Tsjekkia, Ukraina og Ungarn. Det kan tilføyes at Russland sluttet seg til Wienkonvensjonen med virkning fra 13. august 2005, men ikke til fellesprotokollen til Wienkonvensjonen- og Pariskonvensjonen. Også Hviterussland er tilsluttet Wienkonvensjonen uten å ha trådt inn i fellesprotokollen.

I tillegg til de ovennevnte konvensjonene nevnes også konvensjonen om supplerende erstatning for atomskade 12. september 1997. Konvensjonen er utarbeidet innenfor Det internasjonale atomenergibyrået og er en frittstående konvensjon om erstatning av statsmidler ved atomulykker, åpen for tiltredelse uavhengig av om den aktuelle staten er part til Pariskonvensjonen eller Wienkonvensjonen eller står utenfor disse. Konvensjonen bygger på de samme grunnleggende prinsippene som Pariskonvensjonen og Wienkonvensjonen. Konvensjonen er hittil bare ratifisert av tre stater og derfor ikke i kraft.

2.2 Endringsprotokollene 12. februar 2004

2.2.1 Revisjonsprosessen

I 1997 ble det foretatt sentrale endringer i Wienkonvensjonen. Samme år ble det i regi av Det internasjonale atomenergibyrået gitt en ny konvensjon om tilleggserstatning for atomskade, som foreløpig ikke har trådt i kraft. I lys av den betydning disse endringene vil kunne få for partene til Pariskonvensjonen, særlig gjennom anvendelse av fellesprotokollen av 1988, ble disse statene i januar 1998 enige om å foreta en revisjon av Pariskonvensjonen. I 2000 ble det avgjort at også tilleggskonvensjonen skulle revideres, blant annet for å sikre fortsatt samsvar med Pariskonvensjonen. Revisjonsprosessen ble gjennomført av en ad hoc ekspertgruppe under OECDs atomenergibyrå (NEA), bestående av representanter for partene til Pariskonvensjonen.

Revisjonsprosessen ble fullført i februar 2002. Undertegning av protokollene ble imidlertid utsatt fordi de konvensjonspartene som er medlem i EU, først måtte få en avklaring på en mulig motstrid mellom den endrede jurisdiksjonsbestemmelsen i Pariskonvensjonen artikkel 13 og rådsforordning (EF) nr. 44/2001 («Brussel I–forordningen»). Situasjonen ble avklart ved EUs rådsbeslutning 2003/882/EF, hvor de medlemsstater som er part i Pariskonvensjonen, ble gitt fullmakt til å undertegne protokollene i det europeiske fellesskaps interesse.

Endringsprotokollene ble etter dette undertegnet av samtlige konvensjonsparter 12. februar 2004.

2.2.2 Protokollenes hovedinnhold

Protokollene endrer konvensjonene på en rekke punkter. Særlig gjelder dette Pariskonvensjonen, hvor 22 av konvensjonens 24 artikler endres. De enkelte endringer gjennomgås i punkt 4.

Av særlig betydning er det at konvensjonenes ansvarsgrenser økes betydelig, noe som innebærer en klar forbedring av skadelidtes erstatningsrettslige vern. Någjeldende Pariskonvensjon artikkel 7 bokstav b fastsetter en ansvarsbegrensning for innehaveren av atomanlegg på 15 millioner spesielle trekkrettigheter (Special Drawing Rights, SDR), det vil si ca. 150 millioner kroner, per atomulykke. Artikkel 7 bokstav b (i) åpner for at konvensjonsstatene kan fastsette en høyere ansvarsbegrensning på bakgrunn av innehaverens muligheter for å oppnå finansiell sikkerhetsstillelse, og styringskomiteen i OECDs atomenergibyrå (NEA) anbefalte i 1990 at medlemsstatene skulle fastsette en ansvarsbegrensning som ikke skulle være lavere enn 150 millioner SDR, det vil si ca. 1,5 milliarder kroner. Selv sett i forhold til denne anbefalingen økes ansvarsgrensene betydelig i endringsprotokollen. Etter den endrede artikkel 7 bokstav a i Pariskonvensjonen, jf. endringsprotokollen til Pariskonvensjonen del I H bokstav a, skal hver konvensjonsstat i sin lovgivning bestemme at innehaverens erstatningsansvar for atomskade som skyldes en enkelt atomulykke, ikke skal være mindre enn 700 millioner euro, det vil si ca. 5,8 milliarder kroner.

For lavrisikoanlegg og transport heter det i den gjeldende Pariskonvensjonen artikkel 7 bokstav b (ii) og bokstav c at ansvarsgrensen kan settes lavere enn utgangspunktet på 15 millioner SDR, men ikke lavere enn 5 millioner SDR, som tilsvarer ca. 50 millioner kroner. Disse minstebeløpene heves ved endringsprotokollen til Pariskonvensjonen til henholdsvis 70 og 80 millioner euro, jf. endringsprotokollen del I H.

Også tilleggskonvensjonens beløpsgrenser heves, fra dagens grenser for innehaverstatens ansvar på 175 millioner SDR (ca. 1,72 milliarder kroner) og konvensjonsstatenes samlede ansvar på 300 millioner SDR (ca. 3 milliarder kroner) til henholdsvis 1 200 millioner euro og 1 500 millioner euro, det vil si henholdsvis ca. 10,1 og 12,4 milliarder kroner, jf. endringsprotokollen til tilleggskonvensjonen del I C.

Av øvrige endringer er det særlig grunn til å fremheve at det innføres en detaljert definisjon av hva som er å anse som atomskade i konvensjonenes forstand (Pariskonvensjonen artikkel 1, jf. endringsprotokollen til Pariskonvensjonen del I B), og at det geografiske virkeområdet for konvensjonene utvides (Pariskonvensjonen artikkel 2, jf. endringsprotokollen til Pariskonvensjonen del I C og tilleggskonvensjonen artikkel 2, jf. endringsprotokollen til tilleggskonvensjonen del I B). I tillegg endres jurisdiksjonsbestemmelsene, slik at kyststaten vil ha domsmyndighet over atomulykker som inntreffer i dens økonomiske sone (Pariskonvensjonen artikkel 13, jf. endringsprotokollen til Pariskonvensjonen del I M).

2.3 Justisdepartementets høringsnotat 7. april 2006

Justisdepartementet sendte 7. april 2006 på høring et forslag om endringer i atomenergiloven kapittel III og om ratifikasjon av endringsprotokollene til Pariskonvensjonen og tilleggskonvensjonen. Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Fylkesmennene

• Fylkeskommunene

• Direktoratet for naturforvaltning

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Halden kommune

• Halden tingrett

• Mattilsynet

• Nasjonalt folkehelseinstitutt

• Nedre Romerike tingrett

• Norsk Polarinstitutt

• Norsk senter for menneskerettigheter

• Sametinget

• Skedsmo kommune

• Sosial- og helsedirektoratet

• Statens forurensningstilsyn

• Statens helsetilsyn

• Statens strålevern

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• Den Norske Advokatforening

• Den Norske Dommerforening

• Finansnæringens Hovedorganisasjon

• Greenpeace Norge

• Institutt for energiteknikk

• Kommunenes sentralforbund

• Landsorganisasjonen i Norge

• Miljøstiftelsen Bellona

• Natur og Ungdom

• Norges Bondelag

• Norges Miljøvernforbund

• Norges Naturvernforbund

• Norsk atomforsikringspool

• Norsk Bonde- og Småbrukarlag

• Norsk Forsikringsjuridisk Forening

• Norske reindriftssamers landsforening

• Næringslivets Hovedorganisasjon

Høringsfristen utløp 1. juni 2006. Følgende ­høringsinstanser hadde merknader i høringen:

• Finansdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Miljøverndepartementet

• Utenriksdepartementet

• Statens Strålevern

• Den Norske Advokatforening

• Institutt for energiteknikk

• Landsorganisasjonen i Norge

Følgende høringsinstanser har opplyst at de ikke har merknader eller ikke ønsker å avgi uttalelse:

• Arbeids- og inkluderingsdepartementet

• Barne- og likestillingsdepartementet

• Fornyings- og administrasjonsdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Fylkesmannen i Oslo og Akershus

• Fylkesmannen i Sør-Trøndelag

• Helsetilsynet

• Norsk Bonde- og Småbrukarlag

Samtlige høringsinstanser som har uttalt seg, støtter forslaget om at Norge skal ratifisere endringsprotokollene til Pariskonvensjonen og tilleggskonvensjonen. Ingen høringsinstanser har gått mot forslaget. Høringsinstansenes merknader knytter seg først og fremst til spørsmålet om det bør innføres et ubegrenset erstatningsansvar for innehaveren av atomanlegg. Dette spørsmålet behandles i punkt 6.6.2. nedenfor. Utover dette har Landbruks- og matdepartementet enkelte merknader angående tapsposter knyttet til landbruk og matproduksjon. Disse kommenteres i punkt 6.2 nedenfor. Øvrige merknader fra høringsinstansene er omtalt i forbindelse med merknadene til lovforslaget i kapittel 8.