Del 1
Innledning

1 Lovutvalgets sammensetning, mandat, og arbeid

Forstørr bilde

1.1 Utvalgets sammensetning og mandat

Lovutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 3. september 2021 med professor Henriette Sinding Aasen som leder. Utvalget fikk i oppgave å utrede de samlede juridiske problemstillingene i saker som gjelder negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og psykisk vold. Mandatet omfatter også problemstillinger knyttet til barn og unge som er utsatt for ufrivillig utenlandsopphold. Utvalget skal legge fram forslag til endringer i straffeloven eller relevant særlovgivning. Utvalgets mandat ble supplert av daværende statsråd Hadia Tajik i brev 20. desember 2021 og justert 1. desember 2022. Fristen for avlevering av rapporten er justert til 24. juni 2024.

Utvalget startet opp arbeidet 7. februar 2022 og har gjennom utvalgsperioden hatt følgende åtte medlemmer:

• Henriette Sinding Aasen, utvalgsleder, professor ved UiB, juridisk fakultet (Bergen)

• Halima El Abassi, sosionom, forsker og politiker (Danmark)

• Rudolf Christoffersen, statsadvokat, Eurojust (Bergen/Haag)

• Cecilia Dinardi, advokat (Oslo)

• Asbjørn Eritsland, førstestatsadvokat/embetsleder ved Rogaland statsadvokatembeter (Stavanger)

• Jon Horgen Friberg, forsker I ved Fafo (Oslo)

• Mona Martnes, førsteamanuensis ved juridisk fakultet, UiT (Tromsø)

• Jon Petter Rui, professor ved juridisk fakultet UiB (Bergen)

Anne Kari Braathen har ledet sekretariatet. I tillegg til Braathen har sekretariatet bestått av til sammen syv sekretariatsmedlemmer i ulike stillingsprosenter og tidsperioder: Nina Helene Norby, Hanne Stavenes Børing, Assia Chelaghma, Monica Egeland, Siri Brækhus Haugsand, Katarina Sirris Karantonis og Tuva Rindal Kongsvold.

1.2 Mandatet

Det justerte mandatet per 1. desember 2022 lyder slik:

Bakgrunn

Alle mennesker har rett til å leve sine liv i frihet fra negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. Denne retten reflekteres både i vårt nasjonale lovverk og i internasjonale konvensjoner som Norge har forpliktet seg til.

Et rettsvern mot negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse innebærer at utøvere kan bli holdt ansvarlige gjennom straffeforfølgning. Lovregulering og informasjon om lovverk er viktige tiltak for å fremme holdningsendringer. Innsikt i rettigheter og lovverk kan støtte både unge og foreldre i å ta valg som bryter med forventninger fra familien eller miljøet, også når disse befinner seg i utlandet. For en nærmere omtale av begrepene negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse og relevant lovverk vises det til handlingsplanen Frihet fra negativ sosial kontroll og æresrelatert vold (2021–2024).1

Retten til frihet fra negativ sosial kontroll og æresrelatert vold er blant annet forankret i Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbulkonvensjonen) av 2011, som trådte i kraft i Norge 1. november 2017. Konvensjonen gir regler om de sivilrettslige konsekvensene av tvangsekteskap, og den fastslår også at kultur, tradisjon, religion og ære ikke skal være grunner til straffrihet. Konvensjonen forplikter Norge til å avskaffe vold mot kvinner i nære relasjoner og arbeide mot ulike former for vold. Det omfatter alvorlig personforfølgelse, seksuell trakassering og vold, fysisk og psykisk misbruk, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. Konvensjonen pålegger partene å kriminalisere disse handlingene.

Vold i nære relasjoner utgjør et omfattende samfunns- og folkehelseproblem. Arbeidet mot negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse er en del av arbeidet mot vold i nære relasjoner, men har siden slutten av 1990-tallet vært løftet ut i egne handlingsplaner og er en viktig del av norsk integreringspolitikk. Begrepet negativ sosial kontroll kan forstås på ulike måter. I handlingsplanen Frihet fra negativ sosial kontroll og æresrelatert vold (2021–2024) forstås negativ sosial kontroll som press, oppsyn, trusler eller tvang som systematisk begrenser noen i sin livsutfoldelse eller gjentatte ganger hindrer dem i å treffe selvstendige valg om eget liv og fremtid. Dette gjelder for eksempel den enkeltes selvbestemmelse over egen identitet, kropp og seksualitet, frihet til å velge venner, fritidsaktiviteter, religion, påkledning, utdannelse, jobb, kjæreste og ektefelle, og til å be om helsehjelp. I de senere år er det satt søkelys på at negativ sosial kontroll kan forekomme uavhengig av kjønn, religion og livssyn og i ulike befolkningsgrupper. Blant annet kan personer i tros- og livssynssamfunn preget av sterk indre samhold og med liten kontakt med samfunnet for øvrig oppleve ulike former for kontroll og press. Det er også satt søkelys på at Lhbtiq-personer kan være særlig utsatt.

Norge var tidlig ute med å kriminalisere kjønnslemlestelse og tvangsekteskap, og de siste årene er det vedtatt flere lovendringer som har styrket rettsvernet til utsatte personer som ledd i oppfølgingen av regjeringens handlingsplan mot negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse (2017–2020). Det er blant annet foretatt innstramminger i ekteskapsloven for å bekjempe barneekteskap, jf. Prop. 135 L (2020–2021) Endringer i ekteskapsloven (ekteskap inngått med mindreårig etter utenlandsk rett mv), jf. Innst. 460 L (2020–2021), Lovvedtak 147 (2020–2021). Videre er straffebestemmelsen om tvangsekteskap i straffeloven § 253 endret slik at den også rammer utenomrettslige tvangsekteskap, og den alminnelige avvergingsplikten i straffeloven § 196 er utvidet til å omfatte § 253 om tvangsekteskap og § 262 andre ledd om ekteskap med barn under 16 år (herunder utenomrettslige ekteskap med barn under 16 år), jf. Prop. 66 L (2019–2020) Endringer i straffeloven mv. (avvergingsplikt, utenomrettslig tvangsekteskap, diskrimineringsvern, skyting mot politiet mv.), jf. Innst. 41 L (2020–2021), jf. lov 5. mars 2021 nr. 6 om endringer i lov 20. mai 2005 nr. 28 om straff, og Innst. 207 L (2020–2021), jf. lov 4. desember 2020 nr. 135 om endringer i straffeloven mv.

Ovenstående endringer er gjort på bakgrunn av enkeltstående utredninger. Det ble i 2020 også gjennomført en juridisk utredning av begrepet negativ sosial kontroll (Göller 2020). Det har imidlertid ikke vært foretatt noen helhetlig gjennomgang av rettsvernet mot negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. I handlingsplanen Frihet fra negativ sosial kontroll og æresrelatert vold (2021–2024) er det derfor et tiltak om å sette ned et utvalg som skal utrede de samlede juridiske problemstillingene i saker som gjelder negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og psykisk vold (tiltak 21).

Det er behov for å utrede om fenomenene negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse er tilstrekkelig regulert i norsk lov, og om Norge i tilstrekkelig grad oppfyller menneskerettslige forpliktelser på området. Det er også behov for å vurdere om det er nødvendig med lovendringer for å legge til rette for bedre samordning og mer effektivt samarbeid om enkeltsaker på tvers av etater og tjenester. Begrepet negativ sosial kontroll er fraværende i lover som barnevernloven og utlendingsloven. Det kan bidra til utfordringer i tjenestene som til daglig forvalter egne regelverk. For eksempel kan det være vanskelig å vite når negativ sosial kontroll utløser meldeplikten til barneverntjenesten eller tiltak etter barnevernloven. Videre kan det være uklart når negativ sosial kontroll utløser avvergingsplikten eller er straffbar etter straffeloven, når kan det gis oppholdstillatelse etter utlendingsloven, og når den utgjør et brudd på barnelovens bestemmelser om foreldreansvar og barns medbestemmelsesrett.

Straffeloven har i dag ikke et eget straffebud som eksplisitt forbyr psykisk vold. Psykisk vold kan falle inn under blant annet straffeloven § 253 om tvangsekteskap og straffeloven § 282 om vold i nære relasjoner. Det er grunn til å utrede om personer som rammes av psykisk vold har et godt nok rettsvern og om Norge oppfyller Istanbulkonvensjonens forpliktelse om å kriminalisere psykisk vold. Det bør også utredes om æresmotiv bør inntas som et straffeskjerpende moment i straffeloven. I en dom fra 2019 uttalte Høyesterett at trusler med bakgrunn i æresmotiv må tas på største alvor, og at det gjør seg gjeldende sterke allmennpreventive hensyn. Høyesterett uttalte videre at æresmotiv får særlig betydning i relasjon til straffutmålingen, fordi dette underbygger truslenes alvor, og fordi slike trusler ikke er situasjonsbestemte, men vedvarer over tid.

Ufrivillige utenlandsopphold er også en vedvarende utfordring. Noen barn og unge blir tatt med til utlandet mot sin vilje. Motivene bak slike opphold varierer. Det kan blant annet handle om et ønske om å styrke barnas tilhørighet til foreldrenes kultur og at de skal gå på skole i utlandet. Det kan også handle om å forhindre «fornorsking», eller å få en ungdom ut av et dårlig miljø med rusmiddelbruk og kriminalitet. En utfordring med slike opphold er at barn og unge kan miste tilknytningen til Norge, norskkunnskaper og skolegang. Noen har mistet rettigheter og tilgang til offentlige stønader fordi de er registrert som utflyttet fra Norge. Noen opplever også å bli utsatt for vold, frihetsberøvelse, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse.

Utvalgets mandat

Lovutvalget settes ned for å få utredet de samlede juridiske problemstillingene i saker som gjelder negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og psykisk vold. Det skal avklares om gjeldende regelverk gir et tilstrekkelig godt rettsvern for utsatte, eller om det er behov for endringer/ytterligere regulering. Utvalget skal komme med konkrete anbefalinger og eventuelle forslag til regelverksendringer.

Utvalget skal også gjennomføre en helhetlig gjennomgang av forholdet mellom norsk lovgivning og internasjonale rettighetsavtaler som Norge er bundet av med betydning for negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. Lovutvalget skal kartlegge hovedtrekkene av de folkerettslige forpliktelsene på området og vurdere om Norge i tilstrekkelig grad oppfyller menneskerettslige forpliktelser på området, og eventuelt komme med konkrete anbefalinger og forslag til regelverksendringer.

Utvalget skal særlig vurdere:

• a) Behovet for begrepsavklaringer og klargjøring av særlovgivning

  Et formål med utredningen skal blant annet være å legge til rette for bedre samordning og mer effektivt samarbeid på tvers av etater og tjenester. Et tydelig og klart regelverk står sentralt i denne sammenheng. Lovutvalget skal derfor vurdere om begrepet negativ sosial kontroll bør tas inn i relevant regelverk, som barnevernloven, utlendingsloven og straffeloven, herunder om det er behov for regelverksendringer for å tydeliggjøre:

  • når negativ sosial kontroll utløser meldeplikt til barneverntjenesten eller tiltak etter barnevernloven,

  • når negativ sosial kontroll utgjør et brudd på barnelovens bestemmelser om foreldreansvar og barns medbestemmelsesrett,

  • når negativ sosial kontroll utløser avvergingsplikten eller er straffbar etter straffeloven, og

  • når negativ sosial kontroll innebærer at det kan gis oppholdstillatelse etter utlendingsloven.

  Regler om taushetsplikt oppleves også ofte som en hindring for samarbeid på tvers av ulike etater, uten at det alltid er klart om det er reglene eller manglende kunnskap om dem som er utfordringen.

  • Lovutvalget kan vurdere regelverk og problemstillinger knyttet til samarbeid, taushetsplikt og informasjonsutveksling så langt dette er mulig innenfor tidsrammen.

• b) Regulering av psykisk vold og æresmotiv

  Utvalget skal utrede om personer som rammes av psykisk vold har et godt nok rettsvern og om Norge i tilstrekkelig grad oppfyller Istanbulkonvensjonens forpliktelse om å kriminalisere psykisk vold. Videre skal utvalget vurdere om æresmotiv bør inntas som et straffeskjerpende moment i straffeloven.

• c) Styrking av rettsvernet for barn og unge som er ufrivillig etterlatt i utlandet.

  Utvalget skal blant annet vurdere:

  • hvilke straffebud som gjelder i slike saker og om det er behov for å tydeliggjøre hjemler i straffeloven som holder foreldre ansvarlige dersom barn sendes på utenlandsopphold mot sin vilje

  • hvorvidt/når forberedelser til slike reiser er straffbart

  • om utlendingsmyndighetene skal ha samme plikt til å varsle barneverntjenesten ved nektelse eller tilbakekall av utlendingspass eller reisebevis for flyktninger, som passmyndighetene har ved vedtak om nektelse eller tilbakekall av pass fordi det er grunn til å tro at en mindreårig vil bli utsatt for straffbare forhold i utlandet eller forhold der som kan medføre fare for liv eller helse, jf. § 7a i passloven.

  • om passmyndighetenes adgang til å innhente taushetsbelagte opplysninger bør lovfestes i passloven og hvor vid adgangen bør være.

  • om unge under 18 år bør få oppnevnt en setteverge dersom de oppholder seg i utlandet mot sin vilje og foreldrene ikke vil hjelpe dem tilbake

  • om unge over 18 år bør få fri rettshjelp/advokatbistand dersom de oppholder seg i utlandet mot sin vilje

Utvalget skal avgi sin utredning (NOU) innen 31. januar 2024 [endret til 24. juni 2024, vår tilføyelse].

Lovutvalget skal i sitt arbeid se hen til annet relevant utredningsarbeid, bl.a. rapporten fra ekspertgruppa om unge som etterlates i utlandet mot sin vilje Det var ikke bare ferie fra 2020 og Ingvill Helland Göllers utredning Negativ sosial kontroll – en juridisk utredning fra 2020. Lovutvalget skal også følge opp eventuelle relevante læringspunkter fra utenlandske utredninger.

Lovutvalget kan ta opp spørsmål om tolkning eller avgrensning av mandatet med Kunnskapsdepartementet [nå Arbeids- og inkluderingsdepartementet, vår tilføyelse]. Departementet kan supplere mandatet ved behov.

Dersom lovutvalget foreslår endringer i straffeloven eller relevant særlovgivning, skal det legge frem et konkret lovforslag, i samsvar med utredningsinstruksen punkt 4-1 om utforming av lovforslag og forskrifter og retningslinjene i Justisdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse (2000). Lovutvalget skal vurdere de økonomiske og administrative konsekvensene av sine eventuelle forslag. Et vesentlig siktemål med lovarbeidet er å oppnå brukervennlige regler. Lovforslaget bør derfor ha god systematikk og et enkelt og klart språk. Utredningen må utformes slik at den kan sendes på høring uten ytterligere utredning fra departementet.

Lovutvalget vil få et eget sekretariat, administrativt tilknyttet Kunnskapsdepartementet, Integreringsavdelingen. Lovutvalget kan ved behov innhente faglig støtte og innspill underveis, blant annet fra ressurs- og kompetansemiljøer og relevante offentlige organer. Lovutvalget kan herunder innhente innspill til brukervennlig utforming av et eventuelt lovforslag fra Språkrådet. Lovutvalget kan ved behov innhente kommunekompetanse i utredningen av om det er nødvendig med lovendringer for å legge til rette for bedre samordning og mer effektivt samarbeid på tvers av etater og tjenester. Lovutvalget vurderer selv om det er behov for en referansegruppe som skal bistå lovutvalget med innspill.

Supplerende mandat

Det supplerende mandatet 20. desember 2021 fra daværende statsråd Hadia Tajik lyder slik:

Eg viser til mandat av 3. september 2021 for lovutval som skal greia ut dei samla juridiske problemstillingane i saker som gjeld negativ sosial kontroll, æresrelatert vald, tvangsekteskap, kjønnslemlesting og psykisk vald.

I Hurdalsplattforma av 13. oktober 2021 går det fram at regjeringa vil:

• Fremme forslag om endringer i straffeloven § 282 (familievold) og § 283 (grov familievold) slik at disse er bedre tilpasset særtrekk ved æresvoldssaker, og sikrer at det totale kontrollregimet offeret har blitt utsatt for kan tillegges vekt i vurderingen av straffespørsmålet.

• Vurdere om tvangsekteskap og æreskontroll på tvers av landegrenser under gitte omstendigheter skal kunne anses som organisert kriminalitet og/eller menneskehandel.

Eg ber utvalet greia ut desse punkta særskilt, då dei har ei naturleg samanheng med mandatet utvalet allereie har, og vurdere om det er behov for endringar i straffelova.

Endringen i opprinnelig mandat

I det opprinnelige mandatet 3. september 2021 lød bokstav a som følger:

• a) Behovet for begrepsavklaringer og klargjøring av særlovgivning

Regelverket skal gjennomgås for å vurdere om det er behov for lovendringer som kan legge til rette for bedre samordning og mer effektivt samarbeid på tvers av etater og tjenester. Begrepet negativ sosial kontroll er for eksempel fraværende i lover som barnevernloven og utlendingsloven. Det bidrar som nevnt over til utfordringer i tjenestene som til daglig forvalter egne regelverk.

Regler om taushetsplikt oppleves også ofte som en hindring for samarbeid på tvers av ulike etater, uten at det alltid er klart om det er reglene eller manglende kunnskap om dem som er utfordringen. Utvalget skal videre vurdere om det er behov for å klargjøre forholdet mellom forvaltningslovens alminnelige regler om taushetsplikt og særlovgivningen som nevnt. Utvalget skal også vurdere om det er mulig å oppnå større grad av samordning med personopplysningslovens regler.

Utvalget sendte 6. september 2022 brev til departementet med et ønske om en nærmere presisering av innholdet i mandatets bokstav a første avsnitt og en avgrensning av andre avsnitt. Se teksten i bokstav a i justert mandat 1. desember 2022.

1.3 Utvalgets forståelse av mandatet

1.3.1 Bakgrunnen for mandatet

Bakgrunnen for mandatet er regjeringens arbeid mot vold i nære relasjoner. Negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse er temaer i dette arbeidet, men har siden slutten av 1990-tallet vært skilt ut i egne handlingsplaner, og har inngått i regjeringens integreringspolitikk.2 Som påpekt i mandatet er det i løpet av de siste årene gjennomført flere regelverksendringer for å styrke rettsvernet for utsatte personer, blant annet i ekteskapsloven og straffeloven. Endringene er gjort på bakgrunn av enkeltstående utredninger. Det har imidlertid ikke vært foretatt noen helhetlig gjennomgang av rettsvernet mot negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. I tråd med regjeringens handlingsplan Frihet fra negativ sosial kontroll og æresrelatert vold (2021–2024) har utvalgets mandat derfor vært «å få utredet de samlede juridiske problemstillingene i saker som gjelder negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og psykisk vold».

1.3.2 Den overordnede problemstillingen

Mandatets hovedproblemstilling er om barn og unge som er utsatt for negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, psykisk vold og ufrivillig utenlandsopphold, har et godt nok rettsvern, eller om det er behov for endringer i lovgivningen. Utvalget skal utrede om fenomenene er tilstrekkelig regulert i norsk lov, og om Norge oppfyller sine menneskerettslige forpliktelser på området godt nok.

Innledningsvis i mandatet står det at «[e]t rettsvern mot negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse innebærer at utøvere kan bli holdt ansvarlige gjennom straffeforfølgning». Utvalget har forstått mandatet slik at det skal gjennomføres en grundig strafferettslig gjennomgang for å ta stilling til om dagens straffebestemmelser gir et tilstrekkelig vern mot de aktuelle handlingene. Mandatet viser spesifikt til at Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbulkonvensjonen) er en sentral menneskerettslig konvensjon som Norge er bundet av. Konvensjonen inneholder krav både til straffelovgivningen og den sivilrettslige lovgivningen. I mandatets bakgrunnsdel etterlyses det en bred gjennomgang av ulike regelsett som får betydning i saker om negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og psykisk vold.

Både strafferettslige, menneskerettslige, barne- og barnevernrettslige samt utlendingsrettslige regler skal gjennomgås. Dette innebærer også at begrepet «rettsvern» ikke har et entydig innhold, men må forstås i lys av det enkelte regelsettet og de rettsspørsmålene som vurderes. Straffeloven verner om individets grunnleggende frihet, sikkerhet og integritet og angir når den alminnelige plikten til å avverge alvorlige kriminelle handlinger inntrer. Barnevernsloven angir når offentlige myndigheter har hjemmel for og plikt til å gripe inn for å beskytte barn mot skadelige handlinger som er uforenlige med å ivareta barnets beste. Barnevernsloven gir også regler om tiltak som kan iverksettes for å sikre at barns rettigheter ivaretas i ulike situasjoner. Barnelova angir innholdet i foreldreansvaret og barns rettigheter i forhold til foreldrene.

Menneskerettighetene er overordnede rettsnormer som nasjonal lovgivning og myndighetspraksis må etterleve. Staten plikter å respektere, beskytte og realisere menneskerettighetene, som gir opphav til både «negative» og «positive» forpliktelser. «Negative» forpliktelser handler om at myndighetene må avstå fra visse krenkende handlinger, mens «positive» forpliktelser krever at myndighetene aktivt iverksetter beskyttende tiltak, blant annet for å hindre at private aktører utfører skadelige handlinger rettet mot andre individer. Denne utredningen handler om statens plikter og muligheter til gjennom lovgivning aktivt å bidra til å hindre, forebygge og straffeforfølge handlinger som omfattes av mandatet, og på den måten styrke utsatte gruppers og personers rettsvern. Begrepet rettsvern får dermed et sammensatt innhold som knytter seg konkret til de ulike regelsettene som omfattes av mandatet. Generelt og overordnet skal vernet sikre utsatte gruppers menneskerettigheter – til liv, frihet, sikkerhet, helse, selvbestemmelse og medvirkning – slik disse rettighetene er nedfelt i konvensjoner Norge er bundet av. Det er imidlertid viktig å skille straffeforfølgning fra andre former for rettslig ansvar, fordi terskelen for å ilegge noen straff er høyere enn terskelen for å pålegge ulike offentlige instanser eller privatpersoner plikter i samsvar med sivilrettslig lovgivning eller lovgivning som verner om barns eller andre utsatte gruppers rettigheter.

1.3.3 Utvalgets prioriteringer

Mandatets tema er omfattende, og svært mange lover og regler kan være av betydning for rettsvernet for de utsatte. Juridiske problemstillinger og mulige tiltak kan handle om regelverket i barnelova, barnevernsloven, utlendingsloven, ekteskapsloven, trossamfunnsloven, helselovgivningen, passloven, opplæringsloven, sosialtjenesteloven, politiloven, straffeprosessloven, straffeloven, forvaltningsloven, personopplysningsloven, avtaleloven, trygdelovgivningen og kommuneloven. Det ville sprengt rammene for denne utredningen om utvalget skulle kartlagt og vurdert all lovgivning som kan være aktuell. Utvalget har derfor prioritert de konkrete utfordringene og problemstillingene som er spesielt angitt i mandatet, i tillegg til enkelte problemstillinger som synes særlig relevante basert på funn fra forskning og rapporter, samt mottatte innspill fra aktører og organisasjoner. Utvalget har også tatt i betraktning om problemstillingene vil bli fulgt opp på annen måte.3 Utvalget har i sitt arbeid hatt særlig fokus på lovgivning som kan styrke barn, kvinner og sårbare gruppers rettigheter, og hovedvekten av denne utredningen er en gjennomgang av utvalgte bestemmelser i barnelova, barnevernsloven, utlendingsloven, straffeloven, vergemålsloven, rettshjelpsloven og passloven.

At begrepet negativ sosial kontroll ikke brukes i lovgivningen, kan ifølge mandatet bidra til utfordringer i tjenestene som til daglig forvalter egne regelverk:

For eksempel kan det være vanskelig å vite når negativ sosial kontroll utløser meldeplikten til barneverntjenesten eller tiltak etter barnevernloven. Videre kan det være uklart når negativ sosial kontroll utløser avvergingsplikten eller er straffbar etter straffeloven, når kan det gis oppholdstillatelse etter utlendingsloven, og når den utgjør et brudd på barnelovens bestemmelser om foreldreansvar og barns medbestemmelsesrett.

Utvalget har tatt utgangspunkt i at en av utredningens sentrale oppgaver er å vurdere om det bør gjøres regelverksendringer for å bidra til avklaringer i disse sammenhengene. En utfordring med å regulere negativ sosial kontroll i lovgivningen er at begrepet er upresist og dekker en rekke ulike handlinger og atferder, alt fra mild kontroll til svært alvorlige begrensninger i den enkeltes liv. Der begrepet negativ sosial kontroll kommer til kort, vurderer utvalget om det kan gjøres andre endringer i regelverket som kan løfte fram innholdet og elementer fra fenomenet og forhåpentligvis styrke forståelsen av fenomenet og regelverket og gjøre regelverket klarere, noe som igjen kan styrke den utsattes rettsvern.

Mandatet viser til at straffeloven ikke har et eget straffebud som eksplisitt forbyr psykisk vold, og peker på at «det er grunn til å utrede om personer som rammes av psykisk vold har et godt nok rettsvern og om Norge oppfyller Istanbulkonvensjonens forpliktelse om å kriminalisere psykisk vold». I den forbindelse har utvalget gjennomgått ulike straffebud som kan brukes i saker om psykisk vold og vurdert behovet for regelverksendringer, inkludert behovet for et eget straffebud om psykisk vold. Begrepet negativ sosial kontroll har betydelig overlapp med begrepet psykisk vold og blir derfor vurdert parallelt. Utsatte for psykisk vold og negativ sosial kontroll har ikke bare behov for vern etter straffeloven. Også barnelova, barnevernsloven og utlendingsloven er regelverk som er viktig for den utsattes beskyttelse, noe denne utredningen vil vise.

Utvalget har valgt å bruke begrepet «æresmotivert» vold eller kriminalitet framfor «æresrelatert». Grunnen er at det er ære som motiv for den straffbare handlingen eller urettmessige atferden som står sentralt. Å verne utsatte mot æresmotivert kriminalitet, er et sentralt tema i mandatet. Utvalget er blant annet bedt om å vurdere om æresmotiv bør tas inn som et straffskjerpende moment i straffeloven og å fremme forslag om endringer i straffeloven §§ 282 og 283 om mishandling i nære relasjoner, slik at disse bestemmelsene er «bedre tilpasset særtrekk ved æresvoldssaker, og sikrer at det totale kontrollregimet offeret har blitt utsatt for kan tillegges vekt i vurderingen av straffespørsmålet». I den forbindelse har utvalget blant annet vurdert om personkretsen som er ansett for å være nære relasjoner etter straffeloven, bør utvides. Videre er utvalget bedt om å vurdere hvorvidt tvangsekteskap og æreskontroll på tvers av landegrenser under gitte omstendigheter skal anses som organisert kriminalitet eller menneskehandel. Personer som er utsatt for æresmotivert vold og kontroll, har ikke nødvendigvis bare behov for beskyttelse gjennom straffelovgivningen. Utvalget har derfor blant annet vurdert om det er behov for endringer i barnevernsloven for å sikre bedre beskyttelse av barn som er utsatt for, eller risikerer å bli utsatt for, æresmotivert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse eller andre straffbare handlinger eller krenkelse av individuell autonomi.

Ufrivillig utenlandsopphold er ifølge mandatet en vedvarende utfordring. Utvalget bes blant annet om å vurdere når ufrivillig utenlandsopphold er straffbart etter straffeloven, om barn bør få oppnevnt midlertidig verge (setteverge) når de oppholder seg i utlandet mot sin vilje og foreldrene ikke vil hjelpe dem tilbake, og om unge over 18 år bør få fri rettshjelp dersom de oppholder seg i utlandet mot sin vilje. Regler om passutstedelse, oppholdstillatelse, økonomiske støtteordninger, barnevernstjenestens kompetanse i saker om utenlandsopphold og utenrikstjenestens handlingsrom er av stor betydning for barn og unges muligheter til å returnere til Norge. Utredningen gjennomgår disse reglene og ordningene og vurderer behovet for endringer.

Når barn først befinner seg i utlandet, har norske myndigheter begrensede muligheter til å bidra for å returnere barnet til Norge dersom foreldrene ikke vil hjelpe barnet tilbake eller motsetter seg dette. Utvalget har sett det som en viktig oppgave å vurdere muligheter for tiltak og regler som kan forhindre selve reisen.

I den offentlige debatten omtales negativ sosial kontroll som noe som rammer personer med innvandrerbakgrunn. Negativ sosial kontroll forekommer også i andre grupper, blant annet i lukkede trossamfunn i Norge, i familier hvor sterk kontroll er begrunnet i en overdreven frykt for at barnet skal bli utsatt for skade eller fare, der en eller begge foreldrene har et omfattende kontrollbehov og i miljøer preget av en overdreven prestasjonskultur. Utvalget har sett det som viktig at utredningen skal sikre et regelverk som beskytter alle barn og unge som kan være utsatt for negativ sosial kontroll og psykisk vold. Samtidig gjelder mye av tematikken i utredningen særlig barn og unge som har en transnasjonal oppvekst. Tvangsekteskap, æresmotivert vold og kontroll, kjønnslemlestelse og ufrivillig utenlandsopphold forekommer hovedsakelig i familier og grupper som forventer at individet innordner seg kollektivet, og hvor patriarkalske æresnormer står sterkt. Slike praksiser er mest utbredt i familier fra enkelte land i blant annet Midtøsten og Sør-Asia. Barn og unge som utsettes for negativ sosial kontroll av miljøer hvor individet forventes å innordne seg kollektivet, og hvor patriarkalske æresnormer står sterkt, kan ha en større risiko for å bli utsatt for alvorlige handlinger som tvangsekteskap og ufrivillig utenlandsopphold enn barn og unge utsatt for negativ sosial kontroll i andre miljøer. Utvalget har forsøkt å sikre at regelverket ivaretar barn og unge som har risiko for de alvorligste straffbare handlingene på en god måte, og at regelverket tar høyde for risikoen de er utsatt for.

En gjennomgående tilbakemelding til utvalget er at hjelpeapperatet mangler kunnskap om særlig negativ sosial kontroll, æresmotivert vold og ufrivillige utenlandsopphold. Når utvalget har vurdert behovet for regelverksendringer, har hensynet til et klart og tydelig regelverk vært viktig.

Mandatet ber lovutvalget om å gjennomføre en helhetlig gjennomgang av forholdet mellom norsk lovgivning og internasjonale menneskerettighetskonvensjoner Norge er bundet av med betydning for negativ sosial kontroll, æresmotivert vold, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. Utvalget skal kartlegge hovedtrekkene i de folkerettslige forpliktelsene på området og vurdere om Norge i tilstrekkelig grad oppfyller menneskerettslige krav. Utvalget har valgt å framstille grunnleggende menneskerettslige forpliktelser og rammer i et eget kapittel og deretter forfulgt de mer spesifikke menneskerettslige problemstillingene knyttet til lovgivningen som vurderes i de ulike kapitlene.

1.3.4 Avgrensninger og forbehold

Det er flere temaer som hadde fortjent en plass i en utredning som skal gjennomgå de samlede juridiske problemstillingene i saker om negativ sosial kontroll, æresmotivert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, psykisk vold og ufrivillig utenlandsopphold. Blant annet ville det vært nyttig å gjennomgå regelverket, behovene og problemstillingene som gjelder for de beskyttelsestiltakene som finnes for å verne de utsatte, for eksempel besøksforbud, voldsalarm, omvendt voldsalarm, adressesperre og skjult adresse, samt regelverk knyttet til etterforsking, avhør og vitneplikt. I tillegg kunne en utredning tatt utgangspunkt i konkrete grupper som er spesielt utsatt for handlinger og atferd som omfattes av mandatet, for eksempel barn og unge som er utsatt for negativ sosial kontroll og psykisk vold i strengt lukkede trossamfunn. Hvert enkelt tema som denne utredningen tar opp, kunne også vært en egen utredning i seg selv. Dette gjelder ikke minst psykisk vold, som er et omfattende, komplekst og vanskelig tema. Tilsvarende gjelder ufrivillig og skadelig utenlandsopphold, hvor en egen utredning kunne gått i dybden på et formalisert grunnlag og samarbeid for å bistå barn tilbake til Norge. Utvalget ser imidlertid at et poeng med et så bredt mandat nettopp er å se både fenomenene og regelverket i sammenheng. En erfaring utvalget har gjort, er også at både utfordringer, tiltak og regelverk må forstås og vurderes i sammenheng.

Det er nylig innført et forbud mot konverteringsterapi i straffeloven § 270.4 Utvalget behandler ikke dette nærmere i utredningen. Spørsmålet om det er behov for forbud mot jomfruhinnekontroll eller utstedelse av «jomfruattester», faller også utenfor de temaer utvalget behandler, selv om også slike handlinger kan utgjøre negativ sosial kontroll.5 Utvalget har heller ikke vurdert situasjonen der foreldre nekter barnet statsborgerskap som ledd i negativ sosial kontroll. For øvrig har utvalget avgrenset arbeidet mot konkrete drøftelser av hvordan samarbeid mellom etater og hjelpeinstanser bør organiseres.

1.4 Metode og framstilling

Utvalget har tatt utgangspunkt i utredningsinstruksen og veilederen Utvalgsarbeid i staten i sitt arbeid.6 Utredningen baserer seg dels på juridisk metode, dels på en rettssosiologisk tilnærming hvor gjeldende regelverk vurderes opp mot hvordan regelverket virker overfor berørte personer og aktører: Utredningen gir en gjennomgående framstilling av gjeldende rett, herunder menneskerettslige forpliktelser, og beskriver hva utvalget mener er problemet som det skal løse, for deretter å gjøre sine vurderinger og foreslå mulige tiltak. I kapittel 3 gir utvalget en redegjørelse for det empiriske kunnskapsgrunnlaget som utvalgets arbeid og rettslige vurderinger bygger på. I kapittel 4 framheves viktige problemstillinger og utfordringer innhentet gjennom innspill til utvalget. Videre inneholder kapitlene relevant kunnskap som gjelder spesielt for problematikken som skal behandles. Når utvalget anbefaler tiltak og regelverksendringer, er det nødvendig å vurdere forutsetningene for en vellykket gjennomføring. Dette vurderes dels i de respektive kapitlene, dels i det avsluttende kapittelet om økonomiske og administrative konsekvenser.

Forholdet til menneskerettighetene er en del av mandatet. Utvalget har derfor tatt inn et eget bakgrunnskapittel (kapittel 5) om hvordan menneskerettighetene er forankret i rettskildene, de viktigste menneskerettslige instrumentene og de mest sentrale rettighetene. I kapittel 6 beskriver utvalget de konstitusjonelle og kriminalpolitiske retningslinjene ved kriminalisering, som også har sitt utspring i menneskerettighetene. I tillegg omtales menneskerettslige forpliktelser for de konkrete temaene som behandles i de respektive kapitlene særskilt. Dette innebærer visse gjentakelser, men er etter utvalgets oppfatning nødvendig for å vurdere de ulike spørsmålene som reises i utredningen.

Ellers består utredningen av åtte deler. Etter den innledende del I, følger del II om straff. Her behandles alle problemstillingene knyttet til straffeloven, med unntak av avvergingsplikten. Del III omhandler ulike regler i ekteskapsloven og utlendingsloven som er av betydning for saker om negativ sosial kontroll, æresmotivert kriminalitet, tvangsekteskap og psykisk vold. Del IV omhandler tematikk som særlig gjelder barn, med fokus på barnelova og barnevernsloven. Regelverk av betydning for barn på ufrivillig utenlandsopphold omhandles nærmere i Del V om ufrivillig og skadelig utenlandsopphold. I denne delen omhandles også ulike ordninger av betydning for voksne utsatte, blant annet ordningen med refusjon av utgifter til hjemreise, fri rettshjelp og rett til skolegang eller norskopplæring ved retur. Del VI omhandler avvergingsplikt, taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt. I del VII gir utvalget noen betraktninger og anbefalinger knyttet til systemer for bedre rettssikkerhet og oppfølging særlig av barn utsatt for ufrivillig eller skadelig utenlandsopphold. Del VIII er en avsluttende del som omhandler utvalgets forslag til regelverksendringer, merknader til lovforslagene og en vurdering av konsekvenser og forutsetninger for en vellykket gjennomføring av forslagene. Alle vurderingene og forslagene er oppsummert i utredningens del I, kapittel 2.

1.5 Utvalgets arbeid

1.5.1 Møter

Utvalget avholdt sitt første oppstartsmøte 7. mars 2022 (digitalt). Til sammen har det blitt avholdt nitten heldags eller todagers utvalgsmøter, hvorav seksten har funnet sted i Oslo, to har vært avholdt i Bergen og ett i Tromsø. Alle møtene har vært delvis digitale og ett har vært heldigitalt. Åtte av møtene har vært todagers møter og tolv har vært heldagsmøter. Utvalgets siste fysiske møte ble avholdt 29. og 30. desember 2023. I tillegg har utvalget avholdt til sammen elleve digitale arbeidsmøter som har vart under tre timer per møte. Ikke alle utvalgsmedlemmene har deltatt på alle arbeidsmøtene.

Til flere av møtene har utvalget invitert gjester fra kompetansemiljøer for å holde innlegg for utvalget. Formålet har vært kunnskapsinnhenting. Også enkelte av utvalgsmedlemmene har vært benyttet som innledere til møtene:

• Terje Bjøranger, politiadvokat, Kripos:

  «Fenomenforståelse – Ære, æreskriminalitet og begrepet «negativ sosial kontroll», politiets etterforskningsarbeid og enkelte rettslige utfordringer og behov for endringer» (11. mars 2022)

• Kompetanseteamet mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og negativ sosial kontroll (Janne Waagbø fra Bufdir, Cathrin Clark fra UDI, Sandy Farazjou fra Nav):

  «Kompetanseteamets arbeid, tall og fakta, enkelte rettslige utfordringer knyttet til straffeloven, barnelova og barnevernsloven mv.» (11. mars 2022)

• Jasmina Holten, politioverbetjent og fagspesialist, Oslo Politidistrikt:

  «Grunnleggende fenomenforståelse om æresrelatert kriminalitet, rettslige utfordringer og behov for endringer» (11. mars 2022)

• Oslo Politidistrikt v/RISK (avsnittsleder Elli Graf, avsnittsleder Lene Wold og seksjonsleder Hanne Finanger):

  «Forebygging og samarbeid i en tidlig fase. Hvordan oppstår en sak, gangen i en sak, hvem samarbeider politiet med, utfordringer og regelverksbehov» (4. april 2022)

• Anja Bredal, forsker, Velferdsforskningsinstituttet NOVA:

  «Kort kommentar om begrepet negativ sosial kontroll. Nødvendigheten av et mangfoldsperspektiv på vold i nære relasjoner, med fokus på klassisk patriarkalske, transnasjonale familier» og «Er lovverket tilstrekkelig tilpasset dette mangfoldet? Straffeloven, barnevernloven, barneloven, reguleringen av utenrikstjenesten/ konsulære tjenester, mm.» (4. april 2022)

• Ingvill Helland Göller, førsteamanuensis, Institutt for rettsvitenskap, Handelshøyskolen ved UiA:

  «Rettsliggjøring av begrepet negativ sosial kontroll» og «Internasjonale forpliktelser/rettighetsbestemmelser» (19. mai 2022)

• Sandnes kommune, Barne- og familieenheten v/Marit Klemp Stephansen og Marianne Haga:

  «Samarbeid med andre instanser og møtet med utsatte – utfordringer og suksesskriterier» (19. mai 2022)

• Jon Horgen Friberg, forsker, Fafo (utvalgsmedlem):

  «Tilnærminger til begrepet negativ sosial kontroll – Rapport Migrasjon, foreldreskap og sosial kontroll» (19. mai 2022)

• Minoritetsrådgiver (nå mangfoldsrågiver) Therese Sørhaug, Strømmen vgs.; minoritetsrådgiver Guri Waalen Borch ved Hersleb vgs. og helsesykepleier Birgit Wold ved Hersleb vgs.:

  «Erfaringer og utfordringer» (19. mai 2022)

• Advokat Cecilia Dinardi, Elden Advokatfirma (utvalgsmedlem):

  «Forholdet mellom taushetsplikt og meldeplikt til barnevernet» (20. mai 2022)

• Halima El Abassi, forsker (utvalgsmedlem):

  «Egne erfaringer og erfaringer fra Danmark» (20. mai 2022)

• Morten Holmboe, professor i politivitenskap, Politihøgskolen:

  «Forholdet mellom taushetsplikt, avvergingsplikt og meldeplikt til politiet (tale eller tie)» og «Avvergingsplikt og forholdet til straffeloven § 5 om norsk jurisdiksjon» (20. mai 2022)

• Sentralmyndigheten for Haagkonvensjonen 1996 v/Kristin Ugstad Steinrem, Agnete Krogvig og Vilde Refnin Jordbakke:

  «Sentralt regelverk» og «Sentralmyndighetenes erfaringer, samarbeid og utfordringer» (3. juni 2022)

• Elisabeth Grøtteland (tidligere sekretariatsleder for ekspertgruppa):

  «Det var ikke bare ferie», Rapport fra ekspertgruppe om unge som etterlates i utlandet mot sin vilje» (3. juni 2022)

• Katarina Sirris Karantonis, Utenriksdepartementet (medlem av sekretariatet):

  «Konsulær bistand til mindreårige og utsatte for ufrivillig utenlandsopphold» (3. juni 2022)

• Hjelpekilden v/Hilde Langvann og Bente Tøkje Andersen:

  «Lukkede trossamfunn» (29. august 2022)

• Norsk institusjon for menneskerettigheter (NIM) v/Gro Nystuen, Hannah Cecilie Brænden, Eline Sandnes Fosse, Mina Haugen (digitalt), Lasse Winter (digitalt):

  «Noen menneskerettslige problemstillinger – statens sikringsplikt, jurisdiksjon, negativ sosial kontroll, psykisk vold og økonomisk vold, menneskehandel og tvangsekteskap» (29. august 2022)

• Rachel Paul – norsk representant i GREVIO:

  «Istanbulkonvensjonen, særlig om tvangsekteskap, menneskehandel, vold i nære relasjoner og psykisk vold» (29. august 2022)

• Forskergruppen i strafferett – Bergen v/Jørn Jacobsen, Asbjørn Strandbakken, Martin Mindestrømmen, Torleif Eilert Aarre og vitenskapelig assistent Ellen Alvilde Arge:

  «Diskusjon om juridiske problemstillinger knyttet til barneekteskap, tvangsekteskap og menneskehandel» (28. oktober 2022)

• Forskergruppa i barnerett – Universitetet i Tromsø v/Trude Haugli, Fredrikke Fjellberg Moldenæs og June Berntsen:

  «Diskusjon om juridiske problemstillinger – omsorgssvikt – forholdet til barnelova, barnevernsloven og straffeloven» (21. februar 2023)

• KOM (politiets koordineringsenhet i saker om menneskehandel) v/Ingrid Weider Lothe og Julie Platou Kvammen:

  «Problemstillinger knyttet til tvangsekteskap og barneekteskap som menneskehandel» (22. mars 2023)

• Nasjonal veiledningstjeneste i saker om mindreårige ofre for menneskehandel v/Ann Kristin Ivan og Vilde Refnin Jordbakke:

  «Problemstillinger knyttet til tvangsekteskap og barneekteskap som menneskehandel» (22. mars 2023)

• DFØ (Direktoratet for forvaltning og økonomistyring) v/Nils-Arne Rye Krøtø og Marianne Rolstad:

  «Utredningsinstruksen» (20. april 2023)

• Røde Kors-telefonen v/Kristin Blomstrand Koch og Miriam Mardan:

  «Erfaringer og problemstillinger» (20. april 2023)

• IMDis ungdomspanel:

  «Diskusjon om barn og unges behov i saker om negativ sosial kontroll og skadelig utenlandsopphold» (13. september 2023)

• Statsforvalteren i Oslo og Viken v/Sondre Maute Horgmo og Ingvild Vågnes Johansen:

  «Fri rettshjelp og midlertidig verge (setteverge)» (14. september 2023)

• Institutt for samfunnsforskning (ISF) v/Hilde Lidén:

  «To rapporter i arbeid – Kvinner og deres barn tilbakeholdt i utlandet og Barn og unge voksne tilbakeholdt i utlandet – foreløpige funn» (15. november 2023)

Det har også vært avholdt møter med eksterne og enkelte av utvalgsmedlemmene eller sekretariatet:

• IMDis ungdomspanel «innspillmøte basert på to caser» (fra utvalget: Jon Horgen Friberg) (16. juni 2023).

• HjelpMeg StoppeVolden og Foreningen mot psykisk vold v/Turid Renaas og Elisabeth Hatlem (fra utvalget: Asbjørn Eritsland) (29. august 2023)

• Gruppeintervju med Stavanger, Stovner og Grorud barnevern: Jakob Bråtå, barnevernsleder, Stavanger, Hanan Koleib, minoritetsrådgiver, Stavanger barnevernstjeneste, André Holm, fagkonsulent, Stovner og Jeanett Jørgensen, avdelingsleder for mottaksteamet ved Grorud barnevernstjeneste (fra utvalget: Henriette Sinding Aasen og Cecilia Dinardi)

• Torunn Elise Kvisberg «Barnevernslovens virkeområde og Haagkonvensjonen 1996» (digitalt møte med sekretariatsleder og sekretariatsmedlem Haugsand) (26. oktober 2023)

• Ung utsatt og mangfoldsrådgiver Therese Sørhaug v/Strømmen vgs. (møte med to av sekretariatsmedlemmene)

• Kripos v/Lene Wold, Lisa Fjøsna og Andreas Holgersen Lund:

  «Æresdrap» (28. juni 2023)

1.5.2 Involvering av barn og unge

Utvalget har sett det som viktig å involvere barn og unge i utredningsprosessen. Som det framgår av punktet ovenfor, har det blitt avholdt to møter med IMDis ungdomspanel. I det første møtet deltok utvalgsmedlem Jon Horgen Friberg sammen med tre av sekretariatsmedlemmene. I møtet tok diskusjonen utgangspunkt i to aktuelle «caser» utarbeidet av IMDi. Det andre møtet foregikk digitalt i forbindelse med et utvalgsmøte hvor de fleste utvalgsmedlemmene var til stede. Diskusjonen knyttet seg blant annet til hva slags hjelp og tiltak ungdomspanelet ser for seg at unge utsatte har behov for i saker om negativ sosial kontroll og ufrivillig utenlandsopphold. Ungdommene hadde fått tilsendt spørsmål i forkant av møtet. Sekretariatet har også hatt ett møte med en ungdom utsatt for negativ sosial kontroll som har erfaring med barnevernstjenestens involvering. Møtet fant sted sammen med en mangfoldsrådgiver som den unge kjente godt og var trygg på.

1.5.3 Faglige innspill

Flere har lest og gitt innspill på tekst, uten at disse står ansvarlig for kvalitet og innhold på den endelige teksten:

• Nils Gunnar Skretting (flere kapitler om strafferett)

• Morten Holmboe (kapitler om avvergingsplikt og meldeplikt)

• Christian Børge Sørensen (enkelte av kapitlene om barnevernsloven)

• Kirsten Kolstad Kvalø (kapitler om barnelova)

• Jacob Danbolt Ajer, tidligere sekretariatsmedlem i rettshjelpsutvalget (kapittel om fri rettshjelp)

• Justis- og beredskapsdepartementet (punkt om menneskerettslige forpliktelser i kapittel om tiltak mot tvangsekteskap i utlendingsloven)

• Utenriksdepartementet (tekst om konsulær bistand og rekkevidden av statens forpliktelser til å bistå med retur)

• Arbeids- og inkluderingsdepartementet (kapittelet om rett og plikt til norskopplæring mv.)

• Kunnskapsdepartementet (kapittelet om rett og plikt til norskopplæring mv.)

• Elisabeth Grøtteland (ulike kapitler, blant annet om kunnskapsgrunnlaget, barnelova og barnevernsloven)

• Vibeke Morken – Statens sivilrettsforvaltning (kapittelet om verge)

• Vivi Danielsen – Statens sivilrettsforvaltning (kapittelet om fri rettshjelp)

I tillegg har utvalget fått faglige innspill og tekstbidrag fra flere departementer og direktorater, blant annet Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statsforvalteren i Oslo og Akershus. Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) har foretatt et rettskildesøk for utvalget.

Sekretariatsmedlemmer (ett eller flere) har deltatt på ulike seminarer blant annet i regi av RVTS Øst og IMDi. I tillegg har sekretariatsleder deltatt i følgende møter:

• Interdepartementalt møte om arbeidet med handlingsplanen Frihet fra negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse (2021–2021): «Status for regjeringens oppfølging av handlingsplanen» (22. april 2022) – fra sekretariatet: Anne Kari Braathen

• Jämnställingsmyndigheten v/ Sara Bäckström, Sophie Nilsson og Hanna Linell og NOVA v/ Anja Bredal: «Utveksling av erfaring og informasjon om pågående arbeid» (8. juni 2022) – fra sekretariatet: Anne Kari Braathen

• Referansegruppen for Frihet fra negativ sosial kontroll og æresrelatert vold (2020–2024) handlingsplanen: «Presentasjon av lovutvalgets mandat – diskusjon og innspill fra organisasjonene» (5. mai 2023) – fra sekretariatet: Anne Kari Braathen, Katarina Sirris Karantonis, Siri Haugsand og Nina Helene Norby

Flere sentrale fagpersoner fra universitetsmiljøer, departementer og kompetansemiljøer har tatt seg tid til å diskutere med sekretariatet ved oppstarten av, eller underveis i arbeidet, blant annet Elisabeth Gording Stang, Inger Riis-Johannessen, Knut Einar Skodvin, Torunn Kvisberg mfl.

IMDi har vært til uvurderlig hjelp med å organisere møter med IMDis ungdomspanel. De har også formidlet kontakt til mangfoldsrådgivere, invitert til referansegruppemøte og aktuelle lanseringer og seminarer.

Utvalget har innhentet overordnet informasjon om andre lands rett og ordninger fra henholdsvis Tyskland, Storbritannia, Nederland, Finland, Danmark og Sverige. I tillegg har utvalget innhentet informasjon om regelverk og pågående prosesser i EU fra Den norske EU-delegasjonen i Brussel. I de ulike kapitlene varierer det hvilke lands rett som blir omtalt, beroende på hva som er relevant for utvalgets forslag og vurderinger. Tekst knyttet til dansk og svensk rett har med noen unntak vært kvalitetssikret av ulike fagdepartementer i henholdsvis Sverige og Danmark. For øvrig har utvalget tatt utgangspunkt i svenske og danske lover med tilhørende forarbeider. Sekretariatet har også hatt dialog med nederlandske myndigheter om nederlandsk barnevernsordning for å hente barn og unge tilbake til Nederland. (Eva Maenen, Policy Officer Domestic Violence and Child Abuse, Ministry of Justice and Security og Diny Flierman, Manager, Dutch Expert Center Forced Marriage and Abandonment).

Utvalget har innhentet innspill fra aktører og organisasjoner, noe som har vært et viktig grunnlag for utvalgets forståelse og arbeid, se kapittel 4.

Sekretariatet har vært administrativt tilknyttet Arbeids- og inkluderingsdepartementet som også har bistått med korrekturlesing.

2 Sammendrag

2.1 Begreper

I kapittel 3 forklarer utvalget hva negativ sosial kontroll, æresmotivert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, psykisk vold og ufrivillig utenlandsopphold er. Utvalget går der nærmere inn på definisjoner og avgrensninger, motiver, årsaker, skadevirkninger og omfanget av de forskjellige fenomenene. Nedenfor forklares kort de ulike fenomenene samt andre ord og uttrykk som benyttes i utredningen. Definisjonene i utredningen samsvarer ikke nødvendigvis med innholdet av de samme begrepene brukt i lovgivningen, fordi begrepene kan ha ulikt innhold i ulike lover. For eksempel har utlendingsloven regler som er ment å forhindre tvangsekteskap som har et noe annet innhold enn straffelovens begrep «tvangsekteskap».

Rettsvern

I denne utredningen har begrepet rettsvern et sammensatt innhold som knytter seg konkret til de ulike regelsettene som omfattes av mandatet. Generelt og overordnet skal vernet sikre utsatte gruppers menneskerettigheter: retten til liv, frihet, sikkerhet, helse, selvbestemmelse og medvirkning, slik disse rettighetene er nedfelt i konvensjoner Norge er bundet av.

Negativ sosial kontroll

Negativ sosial kontroll er bruk av press, oppsyn, trusler, tvang eller annet som systematisk begrenser individet i sin livsutfoldelse eller gjentatte ganger hindrer vedkommende i å ta selvstendige valg om eget liv og framtid. I vurderingen av om et handlingsmønster utgjør negativ sosial kontroll, skal det tas hensyn til den kontrollerte personens alder og utvikling samt til prinsippet om barnets beste. Kontrollen kan ha til hensikt å sikre at enkeltpersoner lever i tråd med familiens eller gruppens normer, herunder for å bevare eller gjenopprette ære eller anseelse. Kontrollen kan også ha andre motiver.

Æresmotivert kriminalitet

Æresmotivert kriminalitet, eller æresmotivert vold og krenkelser, benyttes om fysisk vold, psykiske, seksuelle og økonomiske krenkelser mot en person med sikte på å forebygge ærestap eller gjenopprette ære i familier, slekt eller samfunn der sosial anseelse anses som et kollektivt anliggende. Det er et paraplybegrep som dekker mange ulike handlinger, alt fra subtile innskrenkninger i den enkeltes frihet og mildere former for negativ sosial kontroll til alvorlige straffbare handlinger som vold i nære relasjoner, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og æresdrap.

Tvangsekteskap

Tvangsekteskap er ekteskapsinngåelse der en eller begge ektefellene ikke har mulighet til å velge å forbli ugift uten å bli utsatt for vold, frihetsberøvelse, annen straffbar eller urettmessig atferd eller utilbørlig press.

Utenomrettslig ekteskap

I noen tilfeller inngår partene uformelle ekteskap i henhold til religiøse eller kulturelle normer, både i Norge og i utlandet. Slike uformelle forbindelser som etableres mellom partene kan oppleves og behandles som ekteskap av partene selv og deres nære miljø, samt i partenes opprinnelsesland. Slike forbindelser anses ikke som gyldige ekteskap etter norsk rett.

Ekteskapelig fangenskap

Ekteskapelig fangenskap er å bli holdt i ekteskapet mot sin vilje. Tvangsekteskap handler tradisjonelt om partenes vilje på vigselstidspunktet. Et ekteskap som ble inngått frivillig, men som senere har utviklet seg til å bli et påtvunget samliv, omtales i denne utredningen som ekteskapelig fangenskap og ikke tvangsekteskap.

Kjønnslemlestelse

Kjønnslemlestelse er en fellesbetegnelse på ulike typer inngrep på jenter og kvinner hvor ytre kjønnsdeler fjernes helt eller delvis, eller påføres annen varig skade uten medisinsk begrunnelse.

Psykisk vold

Utvalget bruker formuleringen psykisk vold om måter å skade, skremme eller krenke en annen person på som ikke er av fysisk art. Normalt vil psykisk vold være et mønster av krenkende handlinger eller atferd som gjentas eller vedvarer over tid, se mer om utvalgets forståelse i kapittel 3 og 7.

Psykisk mishandling

Begrepet psykisk mishandling er i denne utredningen forbeholdt psykisk vold som er over terskelen for mishandling etter straffeloven § 282. Terskelen er etter rettspraksis høy. Skillet mellom psykisk vold og psykisk mishandling er dermed alvorlighetsgraden av den psykiske volden som utøves. Én enkeltstående psykisk krenkelse vil kun i spesielt alvorlige situasjoner utgjøre mishandling etter § 282.

Ufrivillig etterlatt i utlandet mv.

Denne utredningen benytter terminologien «ufrivillig utenlandsopphold», «barn og unge som oppholder seg i utlandet mot sin vilje» og «holdt tilbake i utlandet mot sin vilje», som fellesbetegnelser og kortversjoner som dekker flere ulike forhold som barn og unge voksne kan befinne seg i ved et utenlandsopphold. Der det er behov for mer presise formuleringer benytter utvalget andre begreper, avhengig av kontekst, for eksempel «ufrivillig utenlandsopphold i strid med foreldreansvaret», «etterlatt i utlandet mot sin vilje» eller «utsatt for skadelig utenlandsopphold».

Når det er snakk om barn, benyttes betegnelsen ufrivillig utenlandsopphold om tilfeller der barnet oppholder seg i utlandet i strid med hva foreldrene har rett til å bestemme i kraft av sitt foreldreansvar. Skadelig utenlandsopphold innebærer at barn og unge er utsatt for skadelige handlinger mens de er i utlandet, for eksempel tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, vold og mishandling, alvorlig omsorgssvikt eller at foreldrene aktivt hindrer barnet fra å motta skolegang. Et utenlandsopphold kan være ufrivillig uten at barnet eller den unge er utsatt for slike handlinger. Etterlatt i utlandet mot sin vilje benyttes om tilfeller der et barn eller en ung voksen har reist til utlandet sammen med foreldre (med foreldreansvar) eller en ektefelle eller samboer, der disse personene returnerer til Norge eller et annet land, mens barnet eller den unge blir igjen i utlandet mot sin vilje, eventuelt sammen med søsken.

Lukkede trossamfunn

Lukkede trossamfunn er samfunn der troen eller livssynet trekker klare grenser mellom trossamfunnet og verden utenfor. Verden utenfor kan anses som syndig og farlig, mens trossamfunnet betraktes som trygt og som besitter de riktige normene som skal styre medlemmenes valg, atferd og livsførsel.

2.2 Straff

Utredningens del II handler om straff, og tar for seg ulike problemstillinger av betydning for om personer som er utsatt for negativ sosial kontroll, æresmotivert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, psykisk vold og ufrivillig utenlandsopphold har et godt nok rettsvern.

2.2.1 Grunnleggende prinsipper for kriminalisering og straff

I kapittel 6 presenterer utvalget grunnleggende prinsipper for kriminalisering og straff av særlig betydning for mandatets tematikk, nærmere bestemt spørsmål knyttet til beskyttelse av enkeltindivider mot at andre privatpersoner krenker deres menneskerettigheter.

Menneskerettighetene er primært innrettet mot å beskytte individet mot inngrep som krenker rettigheter og friheter. Enkelte menneskerettigheter pålegger også statene å ta i bruk straff for å bekjempe bestemte handlinger, såkalte kriminaliseringsforpliktelser. På områdene for denne utredningen, er en rekke handlinger allerede kriminalisert. Dette gjelder blant annet mishandling i nære relasjoner (straffeloven §§ 282 og 283), kjønnslemlestelse (straffeloven §§ 284 og 285), tvangsekteskap (straffeloven § 253) og menneskehandel (straffeloven § 257). For disse handlingene er spørsmålet om kriminaliseringsforpliktelsene er oppfylt gjennom eksisterende straffebestemmelser. I tillegg er det et spørsmål om Grunnloven eller folkerettslige instrumenter stiller konkrete kriminaliseringsforpliktelser for andre typer atferd som i dag ikke er kriminalisert.

2.2.2 Straff ved psykisk vold og negativ sosial kontroll

I kapittel 7 vurderer utvalget om utsatte for psykisk vold og negativ sosial kontroll har et godt nok rettsvern gjennom straffelovens bestemmelser. Utvalget gjør først rede for hvilke straffebud som kan komme til anvendelse i slike saker, for så å vurdere i hvilken grad straffeloven bør ramme flere elementer av psykisk vold og negativ sosial kontroll, og om det eventuelt er behov for egne straffebud som rammer fenomenene.

Straffeloven inneholder ikke egne bestemmelser om psykisk vold eller negativ sosial kontroll, og den bruker heller ikke disse begrepene. I straffeloven er begrepet vold definert som fysiske krenkelser. I en strafferettslig kontekst benyttes gjerne formuleringen «psykiske krenkelser eller krenkelser av den psykiske integritet» som samlebetegnelse på handlinger som inngår i begrepet psykisk vold. Det er stort overlapp mellom psykisk vold og negativ sosial kontroll.

Flere straffebestemmelser kan ramme handlinger og atferd som dekkes av begrepene. Både straffeloven § 266 om hensynsløs atferd og straffeloven § 282 om mishandling i nære relasjoner fanger opp et mønster av flere psykiske krenkelser som foregår over tid, herunder negativ sosial kontroll. Det samme gjør § 266 a om alvorlig personforfølgelse. Enkelttilfeller av psykiske krenkelser kan dessuten rammes av blant annet straffeloven § 251 om tvang, § 263 om trusler og § 254 om frihetsberøvelse. I tillegg er det flere andre straffebud som kan ramme handlinger eller atferd som kan være ledd i psykisk vold og negativ sosial kontroll, som straffeloven § 267 a om deling av krenkende bilder, § 267 om krenkelse av privatlivets fred, § 273 som blant annet rammer den som «skader en annens kropp eller helse» og § 168 om brudd på besøksforbud og kontaktforbud.

I rettspraksis er det lagt til grunn at det skal svært mye til for at ren psykisk mishandling når opp til terskelen for mishandling etter straffeloven § 282 dersom ikke fornærmede også er utsatt for fysisk vold. Utvalget er enig i at det skal noe mer til for at ren psykisk vold skal nå opp til terskelen for mishandling, men mener at terskelen er lagt for høyt i rettspraksis. Etter utvalgets syn gir dagens ordlyd i begrenset grad uttrykk for at mishandlingen kan skje gjennom et mønster av rene psykiske krenkelser. Det er heller ikke tydelig at det i vurderingen kan legges vekt på styrkeforholdet eller maktubalansen mellom partene.

Straffeloven § 266 om hensynsløs atferd har en lavere terskel for overtredelse enn § 282 om mishandling i nære relasjoner, og rammer dermed psykisk vold og negativ sosial kontroll som ikke når opp til terskelen for mishandling. Den omfatter også psykisk vold som utøves mot personer som faller utenfor personkretsen i straffeloven § 282. Selv om det finnes eksempler i rettspraksis på at § 266 er brukt på tilfeller av psykisk vold, anvendes bestemmelsen etter utvalgets oppfatning ikke i den utstrekning ordlyden åpner for.

I utgangspunktet mener utvalget det bør utvises tilbakeholdenhet med å gi egne straffebud for handlinger som allerede kan rammes av andre straffebud. Dette kan gjøre straffelovgivningen mer fragmentarisk og uoversiktlig. Utvalget mener at en styrket beskyttelse mot psykisk vold og negativ sosial kontroll kan oppnås gjennom andre tiltak enn en ny straffebestemmelse. Justeringer av gjeldende rett bør gjøres gjennom å presisere og ta i bruk eksisterende straffebestemmelser, snarere enn å innføre nye. Lovkravet forankret i Grunnloven § 96 og EMK artikkel 7 taler også mot å ta begrepet negativ sosial kontroll inn i straffeloven.

• For å synliggjøre at psykisk vold kan rammes av straffeloven § 282 om mishandling i nære relasjoner, foreslår utvalget at gjerningsbeskrivelsen presiserer at «psykiske krenkelser» kan inngå i et mishandlingsregime.

• For å bidra til at straffeloven § 266 om hensynsløs atferd i større grad anvendes på tilfeller av psykisk vold og negativ sosial kontroll, foreslår utvalget å synliggjøre «kontrollerende og nedverdigende» atferd i gjerningsbeskrivelsen. Videre erstattes betegnelsen «krenke en annens fred» med ««krenker en annens psykiske integritet».

• Utvalget foreslår ikke egne straffebud om psykisk vold eller negativ sosial kontroll.

2.2.3 Mishandling utøvet av storfamilien – utvider personkretsen

I kapitlene 8 og 9 vurderer utvalget blant annet om straffeloven §§ 282 og 283 bør endres med sikte på å gjøre straffebudet bedre tilpasset særtrekk ved æresvoldssaker, og sikre at det totale kontrollregimet offeret har blitt utsatt for kan tillegges vekt i vurderingen av straffespørsmålet. Straffeloven § 282 om mishandling i nære relasjoner gjenspeiler i dag den tradisjonelle kjernefamilien, der den øvrige slekten har mindre innflytelse. Hva som utgjør nære relasjoner for den enkelte kan imidlertid variere og kan være kulturelt betinget. Slik avgrensningen lyder i dag, vil relativt nære slektninger, slik som for eksempel tilfeller der fornærmede er gjerningspersonens søster, kusine eller niese, falle utenfor personkretsen i § 282, med mindre gjerningspersonen og fornærmede tilhører samme husstand.

Krenkelser i en nær relasjon har et særlig skadepotensial for fornærmede sammenlignet med likeartede krenkelser utenfor en nær relasjon. I enkelte miljøer har storfamilien en tilsvarende funksjon som kjernefamilien. Storfamilien, som består av blant andre onkler, tanter, fettere, kusiner og svigerfamilien, utgjør en sosial institusjon som skal gi enkeltindividet trygghet og sikkerhet. Individet forventes til gjengjeld å innordne seg storfamiliens normer, verdier og beslutninger. I en slik familiestruktur kan individet være like emosjonelt og praktisk avhengig av storfamilien som av kjernefamilien. Æresmotivert kriminalitet er ofte kollektiv, altså utført av flere personer i fellesskap. Utøverne kan være medlemmer av fornærmedes storfamilie, for eksempel fornærmedes onkel eller svigerfamilie.

Selv om en del personer i storfamilien ikke omfattes av personkretsen i §§ 282 og 283, kan de i dag straffes både for medvirkning til mishandling og etter andre straffebestemmelser. Utvalget mener likevel at eksisterende straffebestemmelser ikke gir et tilstrekkelig vern mot mishandling utøvet av medlemmer i en storfamilie, noe som særlig kjennetegner saker med æresmotivert vold.

• Utvalget foreslår å utvide personkretsen i straffeloven § 282 om mishandling i nære relasjoner til å gjelde gjerningspersoner i fornærmedes storfamilie som onkler, tanter, fettere, kusiner, søsken, svigerfamilie og enkelte grupper inngiftede slektninger.

• Utvalget foreslår språklige forenklinger i bestemmelsen som blant annet vil bidra til mer presis statistikkføring.

2.2.4 Grov mishandling – mishandling begått av flere i felleskap eller mot barn

I kapittel 9 vurderer utvalget om det bør gjøres endringer i straffeloven § 283 om grov mishandling i nære relasjoner slik at bestemmelsen blir bedre tilpasset særtrekk ved æresvoldssaker. Utvalget skal også vurdere om det er behov for andre endringer eller ytterligere regulering for å gi utsatte et tilstrekkelig godt rettsvern i saker om negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og psykisk vold, jf. mandatets innledende del.

Straffeloven § 283 skjerper strafferammen for mishandling i nære relasjoner fra fengsel inntil 6 år til fengsel inntil 15 år, dersom mishandlingen er grov. I vurderingen skal det blant annet legges vekt på om mishandlingen har hatt til følge betydelig skade eller død, mishandlingens varighet, om den er utført på en særlig smertefull måte, eller har hatt til følge betydelig smerte eller om den er begått mot en forsvarsløs person.

Et særtrekk ved æresmotivert vold er at den ofte er kollektiv, det vil si at den planlegges eller gjennomføres av flere i felleskap. Mishandling som begås av flere i fellesskap kan være mer skadelig enn mishandling som begås av en enkeltperson. Når flere personer deltar i mishandlingen, kan dette forsterke fornærmedes redsel og avmaktsfølelse, blant annet fordi den utsatte kan oppleve å stå alene uten støtte i etterkant av voldshandlingene. Dette kan medføre psykiske skadevirkninger i form av langvarige traumer og opplevelse av sosial isolasjon, særlig i situasjoner der det har vært behov for å bryte med familien.

Barn er særlig sårbare for mishandling og potensialet for psykiske følgeskader er betydelig. Det å bli utsatt for vold eller overgrep i barne- eller ungdomsalder er forbundet med økt risiko for en rekke psykiske og somatiske sykdommer og plager, inkludert posttraumatiske stressreaksjoner, depresjon, angst, atferdsvansker, spiseforstyrrelser og søvnproblemer. Det følger allerede av straffeloven § 283 bokstav c at det særlig skal legges vekt på om handlingen er begått mot en forsvarsløs person. En person kan være «forsvarsløs» på grunn av alder, men ikke alle barn vil falle inn under denne kategorien.

Utvalget drøfter om mishandling begått med æresmotiv bør tas inn som et eget moment i straffeloven § 283 om grov mishandling i nære relasjoner. Drøftelsen og konklusjonen må ses i sammenheng med at utvalget foreslår at æresmotiv skal tas inn som et straffskjerpende moment i straffeloven § 77 om skjerpende omstendigheter. Straffeloven § 77 gir domstolene mer skjønn ved den konkrete straffutmålingen enn straffeloven § 283. Det anses ikke nødvendig med en dobbel regulering av æresmotivert mishandling. Momentene som er angitt i straffeloven § 283 om grov mishandling er ikke uttømmende, og domstolene kan vektlegge æresmotivet i totalvurderingen av om mishandlingen er grov, selv om motivet ikke tas inn som et eget moment i bestemmelsen.

• Utvalget foreslår en tilføyelse i straffeloven § 283 om at det særlig skal legges vekt på om mishandling er begått av flere i felleskap i vurderingen av om mishandlingen er grov.

• Utvalget foreslår en tilføyelse i straffeloven § 283 om at det særlig skal legges vekt på om mishandling er begått mot et barn under 18 år.

• Utvalget anbefaler ikke at æresmotiv skal tilføres i straffeloven § 283 som et moment det særlig skal legges vekt på i vurderingen av om mishandlingen er grov.

2.2.5 Æresmotiv som straffskjerpende moment

I kapittel 10 vurderer utvalget om æresmotiv bør tas inn som et straffskjerpende moment i straffeloven § 77 om skjerpende omstendigheter, jf. mandatets bokstav b. Bestemmelsen nevner hensyn som domstolen særlig skal ta i betraktning i skjerpende retning ved straffutmålingen.

Straffeloven inneholder ikke en egen straffebestemmelse om æresmotiverte handlinger. Begrepet ære brukes heller ikke i straffelovgivningen. Æresmotiverte voldshandlinger og andre krenkelser kan omfatte et vidt spekter av handlinger av ulik art og alvorlighetsgrad, både psykiske krenkelser, tvangsekteskap, fysisk vold og drap (æresdrap). Slike handlinger kan etter omstendighetene rammes av blant annet straffebudene om vold (§§ 271 til 274), mishandling i nære relasjoner (§§ 282 og 283), tvang (§§ 251 og 252), tvangsekteskap (§ 253), trusler (§§ 263 og 264), hensynsløs atferd (§ 266), personforfølgelse (§ 266 a), drap (§ 275) og forbund om drap eller å volde betydelig skade på kropp og helse (§ 279). Listen er ikke uttømmende.

Æresmotivert kriminalitet er et alvorlig samfunnsproblem som kan ha store negative konsekvenser for både fornærmede selv og for andre personer i fornærmedes miljø. Kriminaliteten består ofte av betydelige krenkelser av fornærmedes fysiske og psykiske integritet som kan medføre alvorlige fysiske og psykiske skadevirkninger i ettertid. Handlingene kan i tillegg ha et kollektiv aspekt, ved å være forventet eller legitimert av storfamilien og familiens kulturelle miljø, både i Norge og i utlandet. Gjerningspersonen blir gjerne oppfordret til å gjenopprette familiens ære ved å begå straffbare handlinger. Den fornærmede kan bli støtt ut av hele sitt sosiale nettverk, leve med frykt for vold i flere år og miste muligheten til å leve et fritt og selvstendig liv. For noen er trusselbildet så alvorlig at de må kutte all kontakt med familien, få ny identitet, ikke være på sosiale medier og ha ulike sikkerhetstiltak som voldsalarm og sperret adresse. I tillegg til skadefølgene for den direkte utsatte kan den æresmotiverte volden skape frykt blant andre personer i samme miljø som kan tenkes å bli mistenkt for lignende normbrudd. På grunn av det store skadepotensialet ved slik kriminalitet bør myndighetene ta i bruk et bredt spekter av virkemidler for å motvirke og reagere på slike krenkelser.

Æresmotiv tillegges allerede vekt i straffskjerpende retning i rettspraksis. Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes innsats mot vold i nære relasjoner viser at mange politidistrikter rapporterer om manglende kompetanse på etterforsking av æresmotivert vold.7 Dette tyder på at æresmotiv ikke oppdages og møtes godt nok av strafferettssystemet. En lovfesting kan bidra til at æresmotivet synliggjøres og vektlegges i større grad både av politiet og domstolene. Lovfestingen kan bidra til oppmerksomhet om fenomenet tidlig i en straffesak og dermed styrke politiets overordnede arbeid mot æresmotivert kriminalitet. Dette kan igjen medføre en bredere og grundigere etterforsking, blant annet ved at det undersøkes om flere gjerningspersoner er involvert.

• Utvalget foreslår å ta inn en ny bokstav m i straffeloven § 77 slik at det vil være en straffskjerpende omstendighet at lovbruddet er begått for å bevare eller gjenopprette en persons, families, slekts eller annen gruppes ære.

2.2.6 Æreskontroll på tvers av landegrensene

I kapittel 11 vurderer utvalget om «æreskontroll på tvers av landegrenser under gitte omstendigheter kan anses som menneskehandel og/eller organisert kriminalitet», jf. siste punkt i det supplerende mandatet.

For at æresmotivert vold og kontroll på tvers av landegrensene skal anses som organisert kriminalitet etter straffeloven § 79 bokstav c, må handlingen for det første innebære en overtredelse av et straffebud som har en strafferamme på fengsel i minst tre år. For det andre må tre eller flere personer, for eksempel slektninger, samarbeide om handlingene. I tillegg må personene ha som hovedformål å utøve tvangen, truslene eller mishandlingen. I vurderingen av om forholdet kan anses som organisert kriminalitet har det ingen betydning om en eller flere av personene som samarbeider befinner seg i et annet land.

Selv om flere personer er aktive i å utøve mishandlingen, den grove tvangen, tvangsekteskapet eller de grove truslene for å bevare eller gjenopprette ære, innebærer det ikke nødvendigvis et samarbeid av en slik art at det er snakk om en organisert kriminell gruppe i tråd med straffeloven § 79 bokstav c. Straffbare handlinger utøvd for å kontrollere en person for å bevare eller gjenopprette ære er i utgangspunktet en annen type kriminalitet enn det straffskjerpelsesgrunnen i bestemmelsen vanligvis benyttes på, men ordlyden stenger ikke for at bestemmelsen også kan brukes i slike tilfeller. Utvalget har ikke funnet eksempler på at bestemmelsen om straffskjerpelse for organisert kriminalitet har vært vurdert av domstolene i forbindelse med mishandling i nære relasjoner, tvangsekteskap, grov tvang eller grove trusler for å kontrollere en person med det formål å bevare eller gjenopprette ære.

• Utvalget foreslår ikke endringer for å regulere æresmotivert kontroll eller kriminalitet som organisert kriminalitet.

2.2.7 Tvangsekteskap

I kapittel 12 vurderer utvalget de strafferettslige delene av mandatet knyttet til tvangsekteskap. Etter mandatets innledende punkt skal det avklares «om gjeldende regelverk [om tvangsekteskap] gir et tilstrekkelig godt rettsvern for utsatte, eller om det er behov for endringer/ytterligere regulering». Straffelovens regler om barneekteskap er nært knyttet til reglene om tvangsekteskap. Utvalget vurderer derfor også om straffelovens straffebud om barneekteskap gir et tilstrekkelig godt rettsvern for de utsatte.

Den straffbare handlingen i § 253 første ledd består i å «tvinge noen» til å inngå ekteskap eller inn i en ekteskapslignende forbindelse. Formuleringen «tvinger» innebærer ifølge forarbeidene å sette noen ute av stand til å handle frivillig.8 Tvangen må gjennomføres ved et middel, enten ved vold, frihetsberøvelse, annen straffbar eller urettmessig atferd eller utilbørlig press. Med mindre slike midler benyttes, vil ikke ekteskapet være et tvangsekteskap i straffelovens forstand. Tvangsvilkåret innebærer at bestemmelsen avgrenses mot arrangerte ekteskap. Etter straffeloven § 253 andre ledd straffes den som «forleder eller på annen måte medvirker til at en person reiser til et annet land for å bli tvunget inn i et ekteskap eller en ekteskapslignende forbindelse».

Utvalget har vurdert om straffeloven § 253 om tvangsekteskap bør utvides til å omfatte tvang til å forbli i et ekteskap. Etter dagens straffebestemmelse rammes ikke det å tvinge noen til å forbli i et ekteskap, bare det å tvinge noen til å inngå ekteskapet eller den ekteskapslignende forbindelsen. Utvalget har kommet til at det ikke er behov for en slik endring. Hovedbegrunnelsen er at tvang til å forbli i et ekteskap i all hovedsak allerede rammes av andre straffebestemmelser, slik som straffeloven § 251 om tvang og §§ 282 og 283 om mishandling i nære relasjoner. Utvalget har også lagt en viss vekt på at norsk lovgivning gir en ektefelle rett til skilsmisse uavhengig av om den andre samtykker.

2.2.8 Barneekteskap – ny og utvidet bestemmelse – øker strafferammen

Straffebudet mot barneekteskap er plassert i straffeloven § 262 andre ledd «om brudd på ekteskapsloven». Bestemmelsens plassering og tittel synliggjør ikke straffverdigheten og alvorligheten av det å inngå ekteskap eller ekteskapslignende forbindelser med et barn.

Strafferamme: Etter gjeldende rett er strafferammen for barneekteskap fengsel i inntil tre år, mens strafferammen for tvangsekteskap etter § 253 er fengsel i inntil seks år. Forskjellen i strafferammene for tvangsekteskap og barneekteskap er ikke begrunnet av lovgiver. Det er likhetstrekk mellom tvangsekteskap og barneekteskap. Det er en sterk presumsjon for at ekteskapet er inngått ved tvang når en av partene er barn.

Barn mellom 16 og 18 år: Dagens straffebud om barneekteskap rammer den som inngår ekteskap eller ekteskapslignende forbindelser med noen under 16 år. Dersom det ikke kan bevises at et barn mellom 16 og 18 år er tvunget inn i ekteskapet eller den ekteskapslignende forbindelsen i tråd med straffeloven § 253 om tvangsekteskap, er slike ekteskap straffrie. Barna selv innrømmer ofte ikke at de er utsatt for tvangsekteskap, blant annet på grunn av lojalitet til sine foreldre. Straffebudet om barneekteskap bygger på en presumsjon om at barnet er tvunget inn i ekteskapet. Etter utvalgets syn gjelder dette også for barn mellom 16 og 18 år. Barn mellom 16 og 18 år har vanligvis ikke den modenheten som kreves for selvstendig å ta stilling til konsekvensene av å inngå ekteskap. De er også sårbare for press fra familie og nære relasjoner.

Kriminalisere det å leve i et barneekteskap: Dagens straffebestemmelse rammer bare selve inngåelsen av ekteskapet eller den ekteskapslignende forbindelsen, og ikke det å leve sammen med et barn i en slik forbindelse. Selve ekteskapet innebærer negative konsekvenser for barnet også etter inngåelsen, både følelsesmessige, seksuelle, sosiale og økonomiske konsekvenser. Det at bare inngåelsen av ekteskapet er kriminalisert, er etter utvalgets syn ikke tilstrekkelig til å beskytte interessene som straffebudet skal verne. Ekteskapsinngåelsen innebærer at barnet må leve eller risikerer å leve i en intim relasjon med en voksen person, noe som etter utvalgets syn betyr at barnet frarøves en «vanlig» barndom.

Foreldre og vigslere skal kunne straffes: Straffeloven § 262 andre ledd rammer bare personer som inngår ekteskap eller ekteskapslignende forbindelser med noen under 16 år. Andre personer, for eksempel vigsleren, foreldre og andre som tillater eller legger til rette for ekteskapet, rammes ikke direkte av straffebudet. Disse kan straffes for medvirkning til barneekteskap etter straffeloven § 15. Utvalget mener dette ikke gir god nok beskyttelse av barn, og at foreldre og vigslere bør kunne straffes direkte etter bestemmelsen.

Andre endringer: Utvalget vurderer konsekvenser og behovet for andre endringer som følge av forslagene knyttet til barneekteskap, blant annet forholdet til straffansvar for den som var uvitende om at den fornærmede var under 18 år, bortfall av straff dersom ektefellene eller partnerne var omtrent jevnbyrdige i alder og utvikling, samt i hvilken grad det nye straffebudet kan benyttes i konkurrens med andre straffebud, foreldelse, rett til bistandsadvokat og tilrettelagt avhør.

• Utvalget foreslår en egen bestemmelse om straff for barneekteskap i ny § 253 a i straffeloven.

• Utvalget foreslår å heve strafferammen for straff ved barneekteskap fra fengsel inntil tre år til fengsel inntil seks år.

• Utvalget foreslår at straffelovens straffebud om barneekteskap også rammer ekteskap inngått med barn mellom 16 og 18 år.

• Utvalget foreslår at straffebudet om barneekteskap også rammer det å leve i et ekteskap eller en ekteskapslignende forbindelse med et barn, og ikke bare selve inngåelsen av relasjonen.

• Utvalget foreslår at den som tillater at et barn han eller hun har foreldreansvar for, inngår eller lever i et ekteskap eller en ekteskapslignende forbindelse, straffes med fengsel inntil 6 år.

• Utvalget foreslår at den som forestår inngåelse av et ekteskap eller en ekteskapslignende forbindelse hvor en av eller begge partene er under 18 år, straffes med fengsel inntil 3 år.

• Utvalget foreslår at nytt straffebud om barneekteskap som utgangspunkt ikke skal benyttes i konkurrens med straffeloven § 253 om tvangsekteskap. Dersom det er benyttet straffbare handlinger for å få barnet til å inngå ekteskap eller en ekteskapslignende forbindelse, som vold, tvang, trusler eller frihetsberøvelse, vil imidlertid straffebudene som rammer disse handlingene, kunne benyttes i konkurrens med bestemmelsen om barneekteskap. Videre kan bestemmelsen benyttes i konkurrens med straffeloven § 282 om mishandling i nære relasjoner.

• Utvalget foreslår utskutt foreldelsesfrist for barneekteskap etter straffeloven § 87, slik at foreldelsesfristen først løper fra den dagen den fornærmede fyller 18 år. Dette samsvarer med regelverket som allerede gjelder for tvangsekteskap etter straffeloven § 253.

• Utvalget foreslår at fornærmede i saker om barneekteskap skal ha en ubetinget rett til bistandsadvokat, jf. forslag til endringer i straffeprosessloven § 107 a første ledd bokstav a. Dette samsvarer med regelverket som allerede gjelder for tvangsekteskap etter straffeloven § 253.

• Utvalget foreslår at det gjøres obligatorisk å benytte tilrettelagt avhør av barn under 16 år som er utsatt for barneekteskap, jf. forslag til endringer i straffeprosessloven § 239 første ledd.

2.2.9 Tvangsekteskap som menneskehandel

Utvalget skal ifølge mandatet vurdere om tvangsekteskap under gitte omstendigheter skal kunne anses som menneskehandel. Menneskehandel rammes av straffeloven § 257. Den straffbare handlingen består i at gjerningspersonen «tvinger, utnytter eller forleder» noen til nærmere angitte formål. Utnyttelsen eller forledelsen må ha skjedd ved bruk av «vold eller trusler, misbruk av sårbar situasjon eller annen utilbørlig atferd». Tvangsekteskap og barneekteskap er ikke inntatt i opplistingen av utnyttelsesformål i straffeloven § 257 første ledd bokstav a til d. De nevnes heller ikke i forarbeidene. Tvangsekteskap eller barneekteskap kan dermed ikke i seg selv anses som menneskehandel i straffebestemmelsens forstand. Fornærmede kan imidlertid bli tvunget, utnyttet eller forledet til ett eller flere av formålene opplistet i bestemmelsen i sammenheng med tvangsekteskapet eller barneekteskapet, som prostitusjon, seksuelle ytelser og tvangsarbeid.

I noen barneekteskap og tvangsekteskap benyttes barnet eller den voksne som en handelsvare for at noen andre skal oppnå en fordel. Dette er etter utvalgets syn i praksis handel med mennesker, men det er likevel uklart om dette rammes som menneskehandel etter dagens straffebestemmelse. Straffebudene om tvangsekteskap (§ 253) og barneekteskap (§ 262 andre ledd) fanger ikke opp det transaksjonselementet som ligger i straffebudet mot menneskehandel. Utvalget mener det er et behov for å synliggjøre at tilfeller der et barn eller en voksen blir benyttet som en handelsvare utgjør menneskehandel i straffelovens forstand. Transaksjonselementet representerer en ytterligere krenkelse av personens menneskeverd, som ikke fanges opp av tvangsekteskapsbestemmelsen eller utvalgets forslag til en ny bestemmelse om barneekteskap. Hvis tvangsekteskap og barneekteskap eksplisitt tas inn som utnyttelsesformål i straffebestemmelsen om menneskehandel, vil bestemmelsen ramme transaksjoner og avtaler som klart bærer preg av at mennesker utnyttes som formuesgoder, også der det er foreldre, søsken, andre slektninger eller nærstående utenfor familien som står for utnyttelsen.

• Utvalget foreslår en tilføyelse i straffeloven § 257 første ledd ny bokstav e slik at tvangsekteskap og barneekteskap kan anses som utnyttelsesformål ved menneskehandel.

• Tvangsekteskap og barneekteskap skal forstås som handlinger som omfattes av straffeloven §§ 253 og ny 253 a. Ekteskapslignende forbindelser omfattes derfor også.

• Utvalgsmedlem Christoffersen og Rui har i en egen særmerknad vurdert behovet for revisjon av straffeloven § 257 og 258 om menneskehandel med tilhørende forslag til lovendring, se særmerknad inntatt i vedlegg 1: «Skal tvangsekteskap under gitte omstendigheter anses som organisert kriminalitet og menneskehandel?».

2.2.10 Straff ved skadelig utenlandsopphold – nytt straffebud

I kapittel 14 belyser utvalget de strafferettslige delene av bokstav c i mandatet som gjelder «styrking av rettsvernet for barn og unge som er ufrivillig etterlatt i utlandet». Utvalget vurderer «hvilke straffebud som gjelder i slike saker, og om det er behov for å tydeliggjøre hjemler i straffeloven som holder foreldre ansvarlige dersom barn sendes på utenlandsopphold mot sin vilje». Videre omhandler kapittelet spørsmålet om «hvorvidt/når forberedelse til slike reiser er straffbart». I dette kapittelet er skillet mellom «ufrivillig utenlandsopphold for barn» og «skadelig utenlandsopphold» av betydning, se punkt 2.1.

Spørsmålet om hvilke straffebud som gjelder i saker om ufrivillig utenlandsopphold handler ikke bare om hvorvidt det finnes bestemmelser hvor gjerningsbeskrivelsen rammer handlingen, men også om hvorvidt norsk straffelov får anvendelse på handlinger begått i utlandet (jurisdiksjon). Hovedregelen er at straffelovens virkeområde er i Norge og på norske jurisdiksjonsområder, jf. straffeloven § 4. Norsk strafferett kan likevel gjelde for handlinger begått i utlandet etter nærmere vilkår angitt i straffeloven § 5.

Straffeloven har ikke et straffebud som særskilt rammer det å sende barn eller voksne på ufrivillige eller skadelige utenlandsopphold. En rekke straffebestemmelser kan imidlertid ramme handlinger som begås i forbindelse med reisen. Det kan skilles mellom handlinger som begås før eller under reisen fra Norge, og handlinger som begås under oppholdet i utlandet. Ett av spørsmålene som utvalget vurderer er blant annet om fratakelse av identitetspapirer, reisedokumenter, mobiltelefon, penger eller andre gjenstander som er nødvendige for å returnere til Norge kan utgjøre frihetsberøvelse i straffelovens forstand.

Gjennomgangen av straffelovens regler som kan være aktuelle i saker om ufrivillig utenlandsopphold viser at foreldre som sender sine barn til utlandet til forhold som medfører en alvorlig fare for barnets liv eller helse, i liten grad kan straffes etter gjeldende rett. Heller ikke det å utsette et barn for en risiko for straffbare handlinger i utlandet er straffbart. For eksempel vil foreldre som sender barna sine til slektninger i utlandet, eller etterlater dem der, og det er fare for at barnet vil bli utsatt for tvang, frihetsberøvelse, trusler eller vold, ikke kunne holdes strafferettslig ansvarlig for å utsette barnet for en slik risiko. Det samme gjelder foreldre som sender sine barn til skoler eller institusjoner i utlandet der vold er en akseptert disiplineringsmetode. Det er heller ikke straffbart å sende barnet sitt til eller etterlate det i et krigsherjet område, eller i et land der det er fare for at barnet ikke vil få nødvendig helsehjelp. Utvalget mener at dagens straffebestemmelser derfor ikke er tilstrekkelige til å fange opp alvorlige farer som et barn kan utsettes for i et annet land. Dersom barnet faktisk blir utsatt for en straffbar handling i utlandet, kan straffansvar for medvirkning etter omstendighetene være aktuelt. Mishandling i nære relasjoner og frihetsberøvelse er ikke unntatt fra krav om dobbel straffbarhet, og slike handlinger begått i utlandet straffeforfølges i liten grad i Norge.

• Utvalget foreslår et nytt straffebud om skadelige utenlandsopphold for barn, se forslag til ny § 269 i straffeloven.

• Bestemmelsen setter straff for personer med foreldreansvar som sender, tar med eller etterlater et barn til utlandet til forhold som medfører alvorlig fare for barnets liv eller helse, eller der det er alvorlig fare for at barnet blir utsatt for nærmere bestemte straffbare handlinger. De straffbare handlingene som er angitt er også dekket av straffeloven § 196 om avvergingsplikt.

• Både aktive og passive handlinger kan straffes etter straffebudet.

• Straff kan bortfalle dersom personen bistår med å få barnet hjem til Norge. Slike bidrag kan for eksempel være at forelderen sørger for at barnet raskt får nødvendige reisedokumenter, at det bestilles reise for barnet tilbake til Norge, og at personen om nødvendig sørger for at noen kan følge barnet på reisen.

• En konsekvens av forslaget er at en utlending som blir dømt for brudd på straffebudet om skadelig utenlandsopphold vil kunne vurderes utvist etter utlendingsloven kapittel 8 om utvisning.

2.2.11 Straff ved kjønnslemlestelse

I kapittel 15 vurderer utvalget de strafferettslige delene av mandatet knyttet til kjønnslemlestelse. Etter mandatets innledende punkt skal det avklares «om gjeldende regelverk [om kjønnslemlestelse] gir et tilstrekkelig godt rettsvern for utsatte, eller om det er behov for endringer/ytterligere regulering». Utvalget skal også vurdere om Norge i tilstrekkelig grad oppfyller sine menneskerettslige forpliktelser på området.

Kjønnslemlestelse er alle typer inngrep der ytre kvinnelige kjønnsorgan påføres varige forandringer eller skader, og der inngrepet foretas av andre årsaker enn medisinske. Kjønnslemlestelse kan medføre alvorlige fysiske og psykiske skadevirkninger for den utsatte.

Hovedutfordringen med å straffeforfølge kjønnslemlestelse synes ikke å være mangelfulle straffebestemmelser, men at straffbare forhold ikke straffeforfølges i tilstrekkelig grad grunnet manglende bevis og lav oppdagelsesrisiko. Det er ikke grunn til å anta at en endring av straffelovens bestemmelser om kjønnslemlestelse (§§ 284 og 285) vil avhjelpe problemene med å føre tilstrekkelig bevis. Norge har en betydelig strengere strafferamme for kjønnslemlestelse enn andre nordiske land. Utvalget ser ingen grunn til å heve strafferammene.

2.3 Ekteskapsloven og utlendingsloven

2.3.1 Tiltak mot tvangsekteskap i ekteskapsloven mv.

I kapittel 16 gjennomgår utvalget de reglene i ekteskapsloven og trossamfunnsloven som har til formål å motvirke tvangsekteskap, barneekteskap og ekteskapelig fangenskap.

Søksmålsfrist

En 18-åring som tvinges til ekteskap, må i ung alder ta stilling til om hen vil gå til søksmål mot ektefellen. Utvalget vurderer hvorvidt det er behov for å utvide fristen for å reise sak om ekteskapets gyldighet eller oppløsning av ekteskap.

• Utvalget foreslår at søksmålsfristen etter ekteskapsloven § 16 for å få et tvangsekteskap kjent ugyldig utvides fra fem til ti år.

• Formålet med forslaget er å sikre den tvungne ektefellens muligheter til å få kjent et tvangsekteskap ugyldig. Videre er det et formål å skape samsvar mellom søksmålsfristen i ekteskapsloven og foreldelsesfristen for straff for brudd på straffeloven § 253 om tvangsekteskap, jf. straffeloven § 86 første ledd bokstav c.

Ekteskapelig fangenskap – lik rett til skilsmisse – utrede samarbeidsplikt

Den siste tidens samfunnsdebatt har tatt opp utfordringer som knytter seg til kvinner som nektes religiøs eller kulturell skilsmisse. En kvinne kan være lovlig skilt etter norsk rett, men blir nektet religiøs eller kulturell skilsmisse fordi mannen ikke samtykker. Konsekvensen av å ikke få gjennomført en religiøs eller kulturell skilsmisse kan være at både kvinnen og omgivelsene oppfatter henne som fortsatt gift, og ektefellen opprettholder kontroll over kvinnen.

Problemstillingen er ikke ny, og allerede tidlig på 2000-tallet ble det forsøkt å finne løsninger. Det ble blant annet foreslått et krav om ekteskapskontrakter som dokumenterer at partene har lik rett til skilsmisse som vilkår for oppholdstillatelse for familieinnvandring. Dette spørsmålet ble grundig vurdert, og det viste seg å være en rekke utfordringer med en slik ordning.9

Utvalget vurderer kort spørsmålet om det kan finnes andre tiltak som kan bidra til at kvinner oppnår religiøs og kulturell skilsmisse. Utvalget viser blant annet til at Nederland har innført en ordning som gir dommeren i en skilsmissesak hjemmel til å pålegge partene å samarbeide om å oppløse det religiøse ekteskapet. En part som ikke samarbeider kan sanksjoneres med dagbøter.

• Utvalget anbefaler at muligheten for å innføre tiltak som kan gjøre det enklere for kvinner å oppnå religiøs eller kulturell skilsmisse utredes nærmere.

• Det bør vurderes om en ektefelle, som ensidig motsetter seg en religiøs eller kulturell skilsmisse, kan pålegges en plikt til å samarbeide om å oppløse ekteskapet religiøst eller kulturelt. Det kan blant annet vurderes å koble samarbeidsplikten til saker der det er reist søksmål om å få kjent et tvangsekteskap ugyldig etter ekteskapsloven § 16 tredje ledd, eller om å oppløse ekteskapet uten forutgående separasjonstid etter lovens § 23 tredje ledd. Det kan også vurderes om det kan innføres konsekvenser for manglende samarbeid gjennom utlendingslovgivningen.

• Det bør undersøkes om den nederlandske ordningen har hatt positive virkninger og om ordningen har hatt utilsiktede konsekvenser.

Søskenbarnekteskap

I Norge har det vært en nedgang i antall ekteskap i nær slekt, både blant dem som selv har innvandret, og blant deres barn.10 Tjenesteapparatet erfarer likevel at særlig søskenbarnekteskap forekommer, og at slike ekteskap forbindes med høyere risiko for tvangsekteskap enn ekteskap mellom parter som ikke er i nær slekt. Flere aktører mener et forbud mot søskenbarnekteskap kan bidra til å forhindre tvangsekteskap. Regjeringen har foreslått et forbud mot ekteskap i nær slekt begrunnet i helserisiko.11 I lovproposisjonen er det vist til at departementet ikke har hatt tilstrekkelig grunnlag for å begrunne et forbud mot ekteskap i nær slekt i hensynet til å forhindre tvangsekteskap. Etter utvalgets vurdering kan et generelt forbud mot søskenbarnekteskap være et effektivt tiltak for å beskytte personer som risikerer tvangsekteskap, men forbudet vil også kunne ramme frivillige ekteskap, for eksempel lovlige arrangerte ekteskap.

• Dersom forbudet mot søskenbarnekteskap begrunnet i helserisiko ikke blir vedtatt, anbefaler utvalget at det innhentes mer kunnskap om sammenhengen mellom tvangsekteskap og søskenbarneekteskap, samt omfanget av frivillige søskenbarnekteskap, med sikte på å vurdere om det kan være et nødvendig og forholdsmessig tiltak å innføre et generelt forbud mot ekteskap i nær slekt begrunnet i hensynet til å forebygge tvangsekteskap.12

• Utvalget foreslår enkelte grep i utlendingsregelverket som kan bidra til å synliggjøre at ekteskap i nær slekt kan være et moment i vurderingen av om et ekteskap er frivillig, se forslag i kapittel 17.

2.3.2 Tiltak mot tvangsekteskap i utlendingsloven

I kapittel 17 vurderer utvalget om det bør gjøres endringer i utlendingslovens regler som har til hensikt å avdekke og forebygge tvangsekteskap, jf. mandatets første punkt, som ber utvalget vurdere hvorvidt gjeldende regelverk om blant annet tvangsekteskap gir et tilstrekkelig godt rettsvern for utsatte, eller om det er behov for endringer eller ytterligere regulering.

Utvidet adgang til avslag på søknad om familieinnvandring ved ufrivillighet – ekteskapslignende forbindelser

Etter utlendingsloven § 51 andre ledd kan utlendingsmyndighetene avslå en søknad om familieinnvandring når ekteskapet er inngått mot en eller begge partenes vilje. En forutsetning for at bestemmelsen kan anvendes er at det er inngått et formelt gyldig ekteskap, enten i Norge eller i utlandet. Det å bli tvunget inn i et samboerskap eller en ekteskapslignende forbindelse er ikke omfattet av bestemmelsen.

• Utvalget foreslår at utlendingsloven § 51 andre ledd om å nekte oppholdstillatelse for familieinnvandring ved ufrivillige ekteskap utvides til å omfatte ekteskapslignende forbindelser.

• Forslaget innebærer at en utlending som tvinges inn i et samboerskap eller et religiøst eller kulturelt ekteskap omfattes av bestemmelsen.

Avslagshjemmelen i § 51 er knyttet til ufrivillighet ved inngåelsen av ekteskapet. De samme mekanismene som gjør at personer tvinges inn i et ekteskap, kan imidlertid også gjøre at personer tvinges til å bli værende i ekteskapet (ekteskapelig fangenskap). Utvalget har vurdert behovet for lovendringer. Utvalget anbefaler ikke at utlendingsloven § 51 andre ledd utvides til å omfatte tilfeller der ekteskapet eller den ekteskapslignende forbindelsen ble inngått frivillig, men der en av eller begge partene tvinges eller opplever å være tvunget til å bli værende i forholdet. Det er etter utvalgets oppfatning grunn til å være forsiktig med å gi utlendingsmyndighetene en rolle hvor de skal vurdere om et frivillig ekteskap har utviklet seg til et tvangsekteskap.

Søskenbarnekteskap som moment i vurderingen av om ekteskapet er ufrivillig

Utlendingsdirektoratets rundskriv UDI-2013-010 forklarer og beskriver blant annet grensen mellom arrangerte ekteskap og tvangsekteskap, og angir en liste over momenter som kan indikere at ekteskapet er ufrivillig. Rundskrivet omhandler en rekke forhold som kan indikere tvangsekteskap, og viser at vurderingen er sammensatt og konkret.

Flere aktører har erfaring med at søskenbarnekteskap innebærer en risiko for elementer av tvang, og ønsker et forbud mot søskenbarnekteskap. Utvalget mener et mindre inngripende tiltak kan være å forskriftsfeste sentrale momenter som kan gi indikasjon på ufrivillighet, herunder om partene er i nær slekt.

• Utvalget anbefaler å forskriftsfeste flere av momentene som etter dagens praksis tas i betraktning i vurderingen av om et ekteskap er inngått mot en eller begge partenes vilje.

• Momenter som særlig bør forskriftsfestes er: om partene er i nær slekt, om partene er klart ujevne i alder eller mental utvikling og om partene ble forlovet, gift eller religiøst gift før begge hadde fylt 18 år.

• Utvalget har ikke hatt anledning til å foreslå en egen forskriftsbestemmelse. Forskriftsfesting forutsetter blant annet en forutgående vurdering av menneskerettslige konsekvenser.

Andre forslag

• Utvalget foreslår tekniske endringer i utlendingsloven § 51 andre ledd (unntak fra retten til familieinnvandring), slik at samtykkealternativet og ufrivillighetsalternativet skilles ut som to selvstendige avslagsvilkår. Den tekniske endringen kan bidra til mer presis statistikkføring.

• Utvalget anbefaler at det brukes tolk når herboende referanseperson intervjues i forbindelse med en søknad om familieinnvandring for å avklare om ekteskapet eller den ekteskapslignende forbindelse er frivillig. Det er ikke behov for regelverksendringer.

• Utvalget anbefaler at virkninger av 24-årskravet etter utlendingsloven § 41 a utredes nærmere for å avdekke om kravet har utilsiktede virkninger for ofre for ufrivillige ekteskap.

2.3.3 Oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag

I kapittel 18 vurderer utvalget om personer som utsettes for alvorlige former for negativ sosial kontroll og psykisk vold, har et tilstrekkelig godt rettsvern etter utlendingslovens regler om oppholdstillatelse. Videre vurderer utvalget om begrepet negativ sosial kontroll bør tas inn i utlendingsloven for å tydeliggjøre når personer som er utsatt for slik kontroll, kan gis oppholdstillatelse etter utlendingsloven. Utvalget vurderer også om utlendingslovens regler i tilstrekkelig grad er egnet til å beskytte barn og unge utsatt for mishandling eller omsorgssvikt, for eksempel som følge av negativ sosial kontroll.

Utlendingsloven inneholder ingen bestemmelser som direkte angir når negativ sosial kontroll, eller psykisk vold kan danne grunnlag for opphold. Det er imidlertid særlig to lovbestemmelser hvor slike former for krenkelser skal inngå i vurderingen av om det skal eller kan gis oppholdstillatelse: utlendingsloven § 53 første ledd og andre ledd om opphold på selvstendig grunnlag når samlivet er opphørt, og utlendingsloven § 38 om opphold grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket. Utlendingsloven § 53 første og andre ledd gjelder for personer som er i Norge på grunnlag av familieinnvandring, mens lovens § 38 er en generell sikkerhetsventil for å fange opp tilfeller der regelverket slår urimelig ut for den enkelte.

Utvalget har mottatt innspill om at utlendingsregelverket ikke gir personer som er utsatt for mishandling, herunder negativ sosial kontroll og psykisk vold, godt nok rettsvern. Særlig gjelder dette kvinner og barn som er i Norge på grunnlag av familieinnvandring. Innspillene viser blant annet til at terskelen for å definere noe som mishandling etter lovens § 53 første ledd bokstav b, er for høy. Mishandlingsbestemmelsen gir ikke barn utsatt for mishandling tilstrekkelig beskyttelse, da disse henvises til en usikker og skjønnsmessig vurdering etter lovens § 38 (oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket). Bo-sammen vilkåret som gjelder for personer som er i Norge på grunnlag av familieinnvandring kan ha uheldig konsekvenser, særlig for utsatte som er referanseperson for sine familiemedlemmer.

Etter gjeldende regelverk, er mishandling utøvd av utlendingens svigerfamilie dekket, men ikke mishandling utøvet av egen familie utenfor husstanden. Det kan imidlertid forekomme at utlendingen som har brutt ut av ekteskapet har vært utsatt for mishandling fra egen familie på oppfordring fra ektefellen. Etter straffeloven ville ektefellen kunne dømmes for medvirkning til mishandling i en slik situasjon, jf. straffeloven § 282, jf. § 16. Det er uklart for utvalget om slike forhold faller inn under mishandlingsbestemmelsen i utlendingsloven etter gjeldende praktisering.

• Utvalget foreslår at utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b (mishandlingsbestemmelsen) endres slik at det kommer tydelig fram at mishandlingsbegrepet også omfatter psykisk mishandling.

• Utvalget foreslår at mishandlingsbestemmelsen utvides til å gjelde barn og unge, se forslaget til § 53 nytt tredje ledd bokstav a.

• Utvalget foreslår at utlendingsloven § 53 om oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag utvides til også å gjelde barn under barnevernets omsorg, uavhengig av om det er utsatt for mishandling, se forslag til nytt tredje ledd bokstav b.

• Utvalgets flertall mener at negativ sosial kontroll ikke bør tas inn i utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b. Disse medlemmene legger størst vekt på at begrepet negativ sosial kontroll er et upresist begrep som ikke er godt egnet for rettsliggjøring i den forstand at borgeren tillegges rettigheter eller plikter.

• Utvalgets mindretall, Halima El Abassi, foreslår å innta begrepet negativ sosial kontroll for å synliggjøre at dette kan utgjøre psykisk mishandling, og at oppmerksomheten rettes mot fenomenet i saksbehandlingen. Gitt at negativ sosial kontroll gjerne forekommer i familier og grupper hvor patriarkalske æresnormer står sterkt, og at slike praksiser er mer vanlig i familier fra enkelte ikke vestlige land, er det særlig viktig at utlendingsloven sikrer beskyttelse og oppholdsgrunnlag for de utsatte ved å synligjøre fenomenet, se mindretallets forslag til § 53 fjerde ledd.

• Utvalget foreslår en forskriftshjemmel i bestemmelsen slik at momentene i mishandlingsvurderingen, som i dag framgår av Utlendingsdirektoratets rundskriv RUDI-2010-009, kan vurderes forskriftsfestet.

• Utvalget ser ikke behov for å utvide personkretsen i mishandlingsbestemmelsen i utlendingsloven til også å omfatte nær familie, men det bør legges til rette for at medvirkning til mishandling faller inn under praktiseringen gjennom å tydeliggjøre dette i forskrift eller rundskriv.

• Utvalget anbefaler at det gjøres unntak fra bo-sammen vilkåret når barnet er referanseperson i en sak om familieinnvandring dersom det er behov for å flytte barnet midlertidig ved mistanke om vold eller omsorgssvikt i hjemmet. Dette for å hindre at et barn unngår å oppsøke hjelp av frykt for at familiemedlemmer vil miste oppholdstillatelsen i Norge dersom barnevernet overtar omsorgen for barnet. Unntak fra bo-sammen vilkåret kan framgå av utlendingsforskriften. Utvalget har ikke foreslått en konkret bestemmelse, men anbefaler videre oppfølging.

• Utvalget anbefaler at bo-sammen vilkåret for familieinnvandrere tydeliggjøres i forskrift. Vilkåret er av avgjørende betydning for en utlendings mulighet til fortsatt oppholdstillatelse, og krav og unntak bør framgå av utlendingsforskriften. I tillegg anbefaler utvalget at det vurderes nærmere om det er behov for å liberalisere bo-sammen vilkåret for å redusere noen av de uheldige virkningene vilkåret får for utsatte for mishandling.

• Utvalget anbefaler at kravet om at mishandlingen må ha ført til at utlendingens livskvalitet har blitt redusert, fjernes. Det er imidlertid nødvendig med en vurdering av hva slags konsekvenser dette vil ha, særlig sett i sammenheng med det lave beviskravet som gjelder i saker etter utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b. Utvalget har ikke hatt anledning til å foreta denne vurderingen, og anbefaler oppfølging.

2.4 Barn

2.4.1 Negativ sosial kontroll, foreldreansvar og barns rettigheter etter barnelova

Kapittel 19 er et innledende kapittel til utredningens del IV som særlig omhandler barnelovas og barnevernslovens regler knyttet til mandatets tematikk.

I kapittel 20 vurderer utvalget om det er behov for regelverksendringer for å tydeliggjøre når negativ sosial kontroll utgjør et brudd på barnelovas bestemmelser om foreldreansvar og barns medvirknings- og selvbestemmelsesrett, jf. mandatets bokstav a.

Hovedregelen i norsk rett er at foreldre i kraft av foreldreansvaret har stor frihet til å treffe beslutninger og å føre tilsyn med sine barn, jf. barnelova § 30.13 Dette bygger på erkjennelsen av at barn og ungdom trenger veiledning og rammer, og at grensesetting er en nødvendig del av omsorgen for barnet. For lite kontroll kan være skadelig for barnet. Utgangspunktet er også at foreldre har rett til å oppdra sine barn i tråd med sin kulturelle bakgrunn og religiøse overbevisning. Menneskerettighetene og særlovgivningen setter imidlertid flere begrensninger for utøvelsen av foreldreansvaret. Barn og unge har blant annet rett til medvirkning og selvbestemmelse i tråd med alder og utvikling. Videre utgjør hensynet til barnets beste en grense for foreldrenes rett til å oppdra barnet. Foreldrekontroll som krenker disse rettighetene, og hindrer barnets selvstendige utvikling og livsutfoldelse på en urimelig måte, er ikke i samsvar med barnets rettigheter. Problemstillingen i saker om negativ sosial kontroll av barn er knyttet til spenningsforholdet mellom foreldrenes og barnas rettigheter.

Flere aktører viser til at det er usikkerhet om hva foreldre kan bestemme i kraft av foreldreansvaret, og at begrepet negativ sosial kontroll er upresist. Utvalgets flertall konkluderer med at det ikke er mulig å trekke klare grenser for når foreldrenes sosiale kontroll overfor et barn er innenfor eller utenfor hva foreldre kan gjøre i kraft av foreldreansvaret. Å innta begrepet i barnelova med tilhørende definisjon, vil ikke bidra til å tydeliggjøre denne grensen. Det er også vanskelig å foreta andre hensiktsmessige presiseringer i loven som er egnet for klargjøring. Grensen mellom akseptabel barneoppdragelse og for streng kontroll avhenger blant annet av de konkrete omstendighetene i den enkelte sak, slik som barnets alder, modenhet, sårbarhet og individuelle omsorgsbehov. Praksiser som dekkes av begrepet negativ sosial kontroll er mange og ulikeartet. Kontrollen kan bestå i alt fra svært alvorlige inngrep i barnets liv, til mildere former for kontroll på enkeltområder. Det er med andre ord vanskelig å trekke opp en grense eller definisjon i lovgivningen for hva som er lovlig kontroll, ut over de generelle reglene som allerede eksisterer i barnelova. Disse innebærer blant annet at foreldreansvaret skal utøves ut fra barnets interesser og behov, og at avgjørelser skal treffes innenfor grensene for barnets rett til medvirkning og selvbestemmelse. Utvalget viser ellers til Göllers vurdering av samme problemstilling.14

Utvalget ser at en lovfesting av begrepet kan øke bevisstheten og kunnskapen om negativ sosial kontroll i samfunnet, og belyse de alvorlige skadevirkningene dette kan ha for barn og unge. Flertallet mener likevel at begrepet ikke er godt egnet for lovregulering.

Et samlet utvalget mener det er viktig at barnelova tydelig gjenspeiler og ivaretar barnets rettigheter etter barnekonvensjonen artikkel 19 som gir barn rett til vern mot «alle former for fysisk eller psykisk vold, skade eller misbruk, vanskjøtsel eller forsømmelig behandling, mishandling eller utnytting, herunder seksuelt misbruk». Utvalget mener det er nødvendig å synliggjøre flere elementer av psykisk vold og negativ sosial kontroll i barnelovas § 30 (om innholdet i foreldreansvaret). Bestemmelsen forbyr at barn bli utsatt for vold eller på annet vis blir behandlet slik at den fysiske eller psykiske helsa blir utsatt for skade eller fare.

Et samlet utvalg mener at det også er behov for andre virkemidler, inkludert opplysningsarbeid, for å forebygge og bekjempe foreldrekontroll som faller utenfor rammene for foreldreansvaret.

• Utvalget foreslår å tydeliggjøre at bruk av «kontrollerande» eller «nedverdigande» atferd overfor barnet er forbudt, jf. forslag til endringer i barnelova § 30 tredje ledd siste punktum. Formålet med forslaget er å synliggjøre flere elementer av psykisk vold og negativ sosial kontroll.

• Utvalget har tilsvarende innspill til arbeidet med ny barnelov.15

• Utvalgets flertall anbefaler ikke at begrepet negativ sosial kontroll tas inn i barnelova for å tydeliggjøre når foreldrekontrollen er i strid med hva foreldre kan gjøre i kraft av sitt foreldreansvar.

• Utvalgets mindretall, Halima El Abassi, foreslår at fenomenet synliggjøres i barnelova, slik at det går klart fram at barn ikke skal utsettes for negativ sosial kontroll, se mindretallets forslag til endringer i barnelova § 30 tredje ledd siste punktum.

• Mindretallets forslag er blant annet begrunnet i at negativ sosial kontroll er en effektiv språkdrakt på et fenomen som eksisterer i Norge og som gjennom lovregulering kan bidra til å løfte fram saker om negativ sosial kontroll, og til større forståelse for fenomenet, både i hjelpeapparatet, hos foreldre og barna selv.

2.4.2 Barnevernsrettslige prinsipper

Kapittel 21 omhandler grunnleggende prinsipper som skal anvendes i alle saker etter barnevernsloven. Prinsippene skriver seg i stor grad fra konstitusjonelle og internasjonale menneskerettigheter. Enkelte av prinsippene er nedfelt i barnevernsloven. Prinsippene er førende for vurderingene og utfallet i en barnevernssak, men også for prosessene og saksbehandlingen i slike saker.

2.4.3 Barnevernets undersøkelser – pliktig risikovurderinger

I kapittel 22 gir utvalget en overordnet framstilling av regelverket som gjelder for det tidlige stadiet av en barnevernssak, dvs. fra bekymringsmelding kommer fram til barnevernstjenesten til undersøkelse åpnes og avsluttes.

En gjennomgående erfaring fra både forskningsrapporter og tilbakemeldinger fra aktører som har kommet med innspill til utvalget, er at det er manglende kunnskap om negativ sosial kontroll og æresmotivert vold i barnevernstjenesten. Manglende kunnskap innebærer en risiko for at en barnevernssak bærer galt av sted allerede på undersøkelsesstadiet.

Et behov utvalget har identifisert i saker om negativ sosial kontroll og æresmotivert vold, er viktigheten av å sikre gode risikovurderinger før foreldre involveres i saken. Barnevernstjenesten (og andre hjelpeinstanser) trenger tid til å bygge tillit hos barnet for å få kartlagt hva barnet har vært utsatt for og hva det risikerer å bli utsatt for. En slik tillitsbygging kan være utfordrende dersom foreldrene informeres om at barnet har kontakt med barnevernstjenesten. Dersom barnevernet orienterer foreldre om at det er iverksatt undersøkelse i en sak som gjelder negativ sosial kontroll, er det i en del tilfeller fare for at barnet kan bli utsatt for enda strengere kontroll, press til å trekke tilbake sin forklaring til barnevernstjenesten, eller å bli sendt på et ufrivillig eller skadelig utenlandsopphold. Særlig i saker hvor den negative sosiale kontrollen er motivert av ære, kan barnet i ytterste konsekvens risikere svært alvorlige represalier dersom foreldrene orienteres om at det er iverksatt undersøkelse, eller om den informasjonen barnet har gitt til barnevernstjenesten.

• Utvalget foreslår at det lovfestes en plikt for barnevernstjenesten til å foreta en risikovurdering før foreldre involveres eller informeres om at det er iverksatt undersøkelse i en sak, eller gis innsyn i sakens dokumenter.

• Endringene foreslås inntatt i barnevernsloven § 2-2 (om barnevernstjenestens rett og plikt til å gjennomføre undersøkelser) og § 12-6 (om partenes rett til dokumentinnsyn og unntak fra innsyn for å beskytte barnet).

• Formålet med forslaget er å sikre risikovurderinger på et tidlig stadium i en barnevernssak, og dermed sikre at barnet eller andre, for eksempel søsken, ikke utsettes for fare eller skade ved foreldreinvolvering. Videre er det et formål å sikre barnet et trygt samarbeid med barnevernet i undersøkelsesfasen.

2.4.4 Risikovurdering på alle stadier av en barnevernssak

I kapittel 24 viser utvalget til at det kan være behov for risikovurderinger av barnets sikkerhetssituasjon på alle stadier av en barnevernssak, blant annet ved vurdering av tiltak, under plassering og ved vurdering av opphevelse av hjelpetiltak eller opphevelse av vedtak om plassering utenfor hjemmet. Særlig kan risikoen for barnet være stor i saker som er knyttet til æresmotivert tematikk. En av de største risikofaktorene for at et barn blir utsatt for ufrivillig utenlandsopphold ser dessuten ut til å være at barnevernstjenesten er involvert i familien, eller at et barnevernstiltak om plassering utenfor hjemmet nylig er vedtatt. Utvalget har ikke hatt anledning til å utforme lovforslag om dette, men anbefaler videre arbeid med tematikken:

• Utvalget anbefaler at det innføres en egen bestemmelse om risikovurderinger på alle stadier av en barnevernssak. Det må vurderes om risikoer forbundet med negativ sosial kontroll og ære særlig bør løftes fram i en slik bestemmelse.

2.4.5 Barnevernstiltak – negativ sosial kontroll og psykisk vold

Kapittel 23 inneholder en gjennomgang av regler om tiltak etter barnevernsloven. Kapittelets vurderingsdel svarer på spørsmålet i mandatets bokstav a om begrepet negativ sosial kontroll bør tas inn i barnevernsloven, herunder om det er behov for regelverksendringer for å tydeliggjøre når negativ sosial kontroll utløser tiltak etter loven. I den forbindelse vurderer utvalget om begrepet negativ sosial kontroll bør innføres som et utløsende vilkår for frivillig hjelpetiltak etter barnevernsloven § 3-1 eller omsorgsovertakelse etter § 5-1. Videre vurderer utvalget om begrepet bør tas inn som et moment i vurderingen av om vilkårene for disse tiltakene er oppfylt. Utvalget undersøker også andre muligheter for å løfte fram og synliggjøre elementer av negativ sosial kontroll i tiltaksbestemmelsene. Det er blant annet en nær sammenheng mellom negativ sosial kontroll og psykisk vold og mishandling. Videre er det en sammenheng mellom negativ sosial kontroll og mangler i den psykiske omsorgen for barnet. Et karakteristisk trekk ved negativ sosial kontroll er særlig at barnets rett til medvirkning og selvbestemmelse ikke respekteres.

• Utvalget foreslår å synliggjøre at alvorlige krenkelser av barnets rett til medvirkning og selvbestemmelse er av betydning for om barnet har behov for hjelpetiltak eller omsorgsovertakelse, se utvalgets forslag til endringer i barnevernsloven § 3-1 (om frivillig hjelpetiltak) og § 5-1 bokstav a (om omsorgsovertakelse). Formålet med forslaget er å styrke beskyttelsen av barn og unge som ikke får ivaretatt sin medvirknings- og selvbestemmelsesrett i egen familie, der dette går ut over deres personlige utvikling og autonomi.

• I barnevernslovens § 5-1 bokstav a (om omsorgsovertakelse) foreslår utvalget å tydeliggjøre at mangler ved den omsorgen barnet får omhandler både fysisk og psykisk omsorg. Tilsvarende endring foreslås i lovens § 3-1 (om frivillig hjelpetiltak). Formålet med forslaget er å tydeliggjøre gjeldende rett og å signalisere at psykisk omsorgssvikt kan medføre alvorlige skadevirkninger for barn.

• I barnevernsloven § 5-1 bokstav c (om omsorgsovertakelse) foreslår utvalget å presisere at mishandlingen kan være fysisk eller psykisk. Formålet med forslaget er å tydeliggjøre at psykisk mishandling alene kan danne grunnlag for omsorgsovertakelse, og at barnevernstjenesten plikter å avverge videre mishandling, jf. straffeloven § 196.

Utvalget er samlet om problemforståelsen og de ulike og til dels alvorlige utfordringer det medfører for barn å bli utsatt for alvorlig negativ sosial kontroll og påfølgende skadevirkninger. Negativ sosial kontroll er et fenomen som eksisterer i Norge, og utsatte barn har behov for å bli tatt på det største alvor i sitt møte med hjelpeapparatet. Det er svært uheldig om barnevernstjenesten ikke fanger opp barnets behov for hjelp og beskyttelse på grunn av manglende kunnskap og fenomenforståelse. Utvalget er også samlet om at det bør tilstrebes å gjøres endringer i barnevernsloven for å løfte tematikken og dermed bidra til et kunnskapsløft for å sikre at riktige vurderinger blir tatt til rett tid. Utvalgets flertall mener likevel at begrepet negativ sosial kontroll ikke er egnet for lovregulering, særlig i tilfeller som pålegger plikter eller innebærer tvangsinngrep overfor borgerne, herunder inngrep i foreldreansvaret. Et samlet utvalg mener at begrepet negativ sosial kontroll ikke bør inntas som et grunnvilkår i barnevernsloven § 3-1 om frivillig hjelpetiltak eller § 5-1 om omsorgsovertakelse.

• Utvalgets mindretall, Halima El Abassi, foreslår at begrepet negativ sosial kontroll tas inn som et moment i vurderingene av om vilkårene for frivillig hjelpetiltak eller omsorgsovertakelse er oppfylt, se mindretallets forslag til endringer i barnevernsloven §§ 3-1 og § 5-1. Formålet med forslaget er å styrke beskyttelsen av barn og unge som er utsatt for negativ sosial kontroll.

Abassi framhever at negativ sosial kontroll er en effektiv språkdrakt på et fenomen som eksisterer i Norge, og som sammen med forslagene om å framheve hvorvidt barnets medvirknings- og selvbestemmelsesrett er alvorlig krenket og om barnet er utsatt for omsorgssvikt av psykisk karakter, kan bidra til å løfte fram saker om negativ sosial kontroll i barnevernstjenestens vurdering av om det er behov for å iverksette frivillige hjelpetiltak eller omsorgsovertakelse. Utvalgets flertall mener at disse hensynene, som er viktige, likevel ikke kan veie opp for de uheldige virkningene av å innta et så upresist begrep som negativ sosial kontroll i barnevernslovgivningen.

2.4.6 Ettervernstiltak og momenter for barnets beste-vurderinger

I kapittel 24 har utvalget samlet ulike anbefalinger som utvalget ikke har hatt anledning til å utrede i tilstrekkelig grad til å fremme lovforslag. Kapittelet tar blant annet for seg spørsmål knyttet til ettervernstiltak etter barnevernsloven for unge voksne som ikke har hatt barnevernstiltak før fylte 18 år. Disse vil ikke fylle vilkårene for ettervern etter barnevernsloven § 3-6.

Barn som er utsatt for ufrivillig utenlandsopphold har i mange tilfeller vært utsatt for omsorgssvikt i utlandet før de ble 18 år, men har ikke mottatt bistand fra barnevernstjenesten nettopp fordi de befant seg i utlandet. Ved retur til Norge kan de mangle kompetanse både i å orientere seg og fungere i det norske samfunnet. Også unge over 18 år som har brutt med et strengt religiøst miljø, kan ha behov for hjelp og støtte uavhengig av om de har hatt tiltak fra barnevernstjenesten tidligere. Denne gruppen kan ha fått lov av familien til å bo hjemme til de er 18 år, men må flytte hjemmefra ved myndighetsalder fordi de lever i strid med gruppens regler og normer. De unge kan miste både familie og nettverk når de må forlate familien og trossamfunnet. De kan være svært sårbare i møte med nye relasjoner. Unge voksne som har brutt med religiøse miljøer kan mangle sosialisering og tilhørighet til storsamfunnet som de tidligere har blitt advart mot. Den nye situasjonen kan skape eksistensielle utfordringer, og det kan være vanskelig å forstå hvordan verden utenfor trossamfunnet fungerer.

I kapittelet vurderer utvalget også Barnevernslovutvalgets forslag om å innta en liste over momenter som anses særlig relevante i barnets beste-vurdering.16 Utvalget er enig i at det er behov for å tydeliggjøre hvilke momenter som inngår i vurderingen av barnets beste i barnevernsloven, og at dette kan bidra til å styrke rettsvernet til barn utsatt for negativ sosial kontroll.

• Utvalget anbefaler at det utredes nærmere om unge personer over 18 år som har vært utsatt for skadelig omsorg under oppveksten, men som tidligere har blitt avskåret fra å motta hjelp etter barnevernsloven, på visse vilkår bør gis adgang til hjelpetiltak etter barnevernsloven.

• Utvalget har innspill til formulering av Barnevernslovutvalgets forslag til en lovfestet momentliste om barnets beste-vurdering.

2.5 Ufrivillig og skadelig utenlandsopphold

2.5.1 Barns rett til å bestemme ved utenlandsopphold

I kapittel 26 gjør utvalget rede for barnelovas regler om forholdet mellom foreldres bestemmelsesrett og barns rett til medvirkning og selvbestemmelse i saker om utenlandsopphold, og vurderer behovet for regelverksendringer. I hvilken grad foreldre har rett til å bestemme at et barn skal reise til utlandet mot sin vilje, er av betydning for hvordan hjelpeinstanser kan og skal involvere seg for å hjelpe barnet.

Det hører inn under foreldreansvaret å beslutte om et barn skal dra på utenlandsreise eller flytte utenlands, jf. barnelova §§ 40 og 41. Foreldre med foreldreansvar kan reise sak dersom de er uenighet om utenlandsreisen, jf. § 41, og retten kan ilegge et utreiseforbud dersom det er usikkert om barnet vil komme tilbake. Barn som er fylt 12 år må samtykke i avgjørelsen om å flytte, ta opphold eller reise til utlandet uten en forelder med foreldreansvar, jf. §§ 40 tredje ledd og 41 femte ledd. Det er noe uklart om barnet selv kan reise sak der foreldrene er enige om at barnet skal på utenlandsopphold uten en forelder med foreldreansvar, men hvor barnet ikke ønsker reisen.

Utvalget har mottatt innspill som tyder på at hjelpeapparatet er usikre på hvor langt foreldreansvaret etter barnelova § 30 går når det gjelder beslutninger om å sende barn og unge på lengre utenlandsopphold i strid med den unges eget ønske. Videre viser flere til at samtykkeregelen i lovens §§ 40 tredje ledd og 41 femte ledd mangler sanksjonsmuligheter, og dermed ikke har effekt. Noen instanser peker også på at barns klagemulighet bør styrkes, særlig i saker om ufrivillig utenlandsopphold. FNs barnekomité har ved to anledninger kritisert Norge for å ikke ha tilgjengelige og effektive klagemekanismer for barn.17

• Utvalget ser at det er behov for å styrke barnets rettsvern mot ufrivillige utenlandsopphold uten en forelder med foreldreansvar. Etter utvalgets syn er formkrav til samtykke med tilhørende sanksjoner mot foreldre likevel ikke å anbefale.

• Utvalget anbefaler andre tiltak for barn over 12 år som enten risikerer ufrivillig utenlandsopphold uten en forelder med foreldreansvar eller som er utsatt for slikt opphold, blant annet: fri rettshjelp – se kapittel 33, utstedelse av pass – se kapittel 28.

• Utvalget støtter behovet for en utredning som kan se helhetlig på barns rett til å klage til ulike instanser i norsk offentlig forvaltning. En utredning vil kunne identifisere både rettslige og faktiske hindre, og vurdere hvordan barns klagerett kan styrkes, slik at barns rettigheter i større grad også blir oppfylt i praksis. Problemstillingen om barn som risikerer å bli sendt til utlandet mot sin vilje bør inngå i en slik utredning.

2.5.2 Forslag om utreiseforbud

I kapittel 27 vurderer utvalget behovet for å innføre utreiseforbud som tiltak for å forhindre ufrivillig eller skadelig utenlandsopphold for barn. Kapittelet er ett av flere kapitler som er ment å besvare mandatets bokstav c om «[s]tyrking av rettsvernet for barn og unge som er ufrivillig etterlatt i utlandet». Etter utvalgets syn kan barn og unges rettsvern først og fremst styrkes ved å sikre at myndighetene har egnede virkemidler til å forebygge og forhindre at reisen finner sted. Når barn og unge først befinner seg i utlandet, er det ofte begrenset hva norske myndigheter kan gjøre for å hjelpe barnet.

Kapittelet gjennomgår ulike ordninger som kan bidra til å forhindre skadelig utenlandsopphold etter gjeldende rett. Barnelova § 41 er ett av flere virkemidler for å forhindre utreise, og er den klareste hjemmelen for utreiseforbud for barn. Utreiseforbud etter barnelova gir ikke en klar hjemmel for å nedlegge utreiseforbud dersom begge foreldre ønsker reisen for barnet eller det er på det rene at oppholdet er midlertidig og barnet vil returnere til Norge.

Barnevernsloven har ingen bestemmelser om utreiseforbud. Enkelte barnevernstiltak kan i praksis likevel forhindre utreise. Et barn kan akuttplasseres hvis det er fare for at det blir vesentlig skadelidende dersom et akuttvedtak ikke gjennomføres straks, jf. barnevernsloven § 4-2. Akuttplassering kan blant annet være aktuelt hvis det er fare for at barnet blir kjønnslemlestet eller giftet bort på en nært forestående utenlandsreise. Etter barnevernsloven § 5-6 er det ulovlig å ta med seg et barn ut av landet uten barnevernstjenestens samtykke når vedtak om visse tiltak er iverksatt eller vedtatt. Bestemmelsen forutsetter at barnet allerede er eller planlegges å bli tatt hånd om av barnevernstjenesten.

Bestemmelsene i passloven §§ 5 og 7 om nektelse og tilbakekall av pass dersom det er grunn til å tro at barnet «vil bli utsatt for straffbare forhold i utlandet eller forhold der som kan medføre fare for liv eller helse», kan bidra til å forhindre reiser til land utenfor Schengen-området av hensyn til barnet selv, dersom barnet er norsk statsborger. Barn som har dobbelt statsborgerskap eller er utenlandske statsborgere, vil ikke kunne forhindres i å reise etter bestemmelsene. Det er heller ingen sanksjoner mot utenlandsreiser med barnet, der barnet er nektet pass eller et utstedt pass er tilbakekalt.

Utvalgets flertall mener at gjeldende ordninger som kan bidra til å forhindre skadelige utenlandsopphold ikke gir tilstrekkelig beskyttelse og rettsvern for barn og unge som risikerer skadelig utenlandsopphold.

• Utvalgets flertall foreslår at det innføres en hjemmel i barnevernsloven for at Barneverns- og helsenemnda skal kunne ilegge utreiseforbud for barn som står i fare for å bli utsatt for et skadelige utenlandsopphold jf. utvalgets forslag til ny § 5-12 i barnevernsloven.

• Vilkårene for å ilegge utreiseforbud er at det er nærliggende fare for at barnet i utlandet vil bli utsatt for forhold som medfører alvorlig fare for liv eller helse, visse alvorlige former for omsorgssvikt (forhold som nevnt i lovens § 5-1 bokstav a til d) eller at foreldre eller andre omsorgspersoner vil frata barnet muligheten til grunnleggende utdanning i utlandet.

• Utreiseforbudet kan ikke ha lengre varighet enn nødvendig for å forhindre faren, og ikke lengre varighet enn seks måneder av gangen.

• Det foreslås at akuttvedtak om utreiseforbud skal kunne ilegges av barnevernstjenesten og påtalemyndigheten, jf. forslag til ny § 4-6 i barnevernsloven.

• Brudd på utreiseforbudet skal kunne straffes med bot eller fengsel inntil to år, jf. forslag til endringer i straffeloven § 261 første ledd.

• Det foreslås mulighet for å gjøre unntak fra utreiseforbudet for konkrete utenlandsreiser som ikke medfører noen fare for barnet, for eksempel skoleturer.

• For å sikre at et utreiseforbud ikke kommer i strid med et avslag på oppholdstillatelse eller utreisepåbud ilagt av utlendingsmyndighetene er det foreslått tilpasninger.

• Det foreslås at et utreiseforbud på visse vilkår skal kunne registreres i Schengen informasjonssystem (SIS) for å forhindre at barnet tas med ut av Schengen-området.

• For å sikre en vellykket gjennomføring av tiltaket foreslås det blant annet regler om informasjonsutveksling mellom ulike aktører som politi, barnevern og utlendingsmyndighetene.

• Det foreslås også endringer i passloven som skal sikre at pass tilbakekalles eller nektes utstedt når det er ilagt et utreiseforbud, jf. forslag til endringer i passloven §§ 5 og 7.

Et utreiseforbud kan føre til at situasjonen til barnet blir forverret, og det kan være fare for barnets omsorgssituasjon og sikkerhet. Før et vedtak om utreiseforbud formidles til partene, bør det derfor gjøres en risikovurdering av om barnet risikerer represalier som følge av vedtaket. Foreldrene kan også ha behov for råd og veiledning. Etter utvalgets vurdering bør barnevernstjenesten følge opp barn og foreldre kort tid etter at vedtaket er truffet.

• Utvalgets flertall foreslår en ny § 8-7 i barnevernsloven som gir regler om barnevernstjenestens oppfølging av utreiseforbud.

Ellers omhandler kapittelet andre justeringer og endringer i ulikt regelverk som følge av innføringen av et utreiseforbud ved skadelig utenlandsopphold, blant annet i passloven og ID-kortloven.

Utvalgets mindretall, Jon Petter Rui, mener et utreiseforbud ikke er tilrådelig. Han viser blant annet til at et pålegg om utreiseforbud er et markert inngrep i retten til privatliv og familieliv, jf. Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Rui mener det er tvilsomt at et utreiseforbud vil være egnet til å ivareta formålet, nemlig å hindre skadelig utenlandsopphold. I den grad rettslige virkemidler kan være egnet, mener Rui kriminaliseringen av skadelig utenlandsopphold er et mer egnet virkemiddel. Videre mener Rui at andre tiltak etter barnevernsloven kan være mer egnet, eventuelt i kombinasjon med avslag på søknad om reisedokumenter. Mindretallets fullstendige begrunnelse er tatt inn punkt 27.4.16.

2.5.3 Konsulær bistand og utstedelse av pass til barn

I kapittel 28 gjør utvalget rede for rammene for konsulær bistand til barn og unge på skadelig eller ufrivillig utenlandsopphold. Utvalget vurderer videre i hvilken grad norske myndigheter har en menneskerettslig forpliktelse til å bistå utsatte for ufrivillig eller skadelig utenlandsopphold.

Utstedelse av pass er en viktig forvaltningsmessig oppgave for utenrikstjenesten. Mange personer som er utsatt for ufrivillige eller skadelige utenlandsopphold er fratatt pass eller andre reisedokumenter. Utstedelse av pass til mindreårige krever som hovedregel samtykke fra den eller de som har foreldreansvaret for barnet, jf. passloven § 4 første ledd første punktum. Har foreldrene felles foreldreansvar for barnet, må begge foreldrene som hovedregel samtykke. Å nekte å samtykke til utstedelse av pass kan være en effektiv måte for en forelder å forhindre at et barn returnerer til Norge. Passloven § 4 tredje ledd åpner for at det unntaksvis kan utstedes pass til mindreårige uten hensyn til foreldreansvar dersom det er «fare for [barnets] liv eller helse», eller når passutstedelse «av andre grunner er åpenbart ubetenkelig».

• Utvalget foreslår en forskriftshjemmel i passloven § 12 som gir adgang til å regulere nærmere når det kan anses som «åpenbart ubetenkelig» å utstede pass uten samtykke.

• Forskriftsbestemmelsen bør særlig omhandle når det kan anses å være åpenbart ubetenkelig å utstede pass til barn over 12 år som oppholder seg ufrivillig i utlandet uten en forelder med foreldreansvar, jf. barnelova §§ 40 tredje ledd og 41 femte ledd om krav om barns samtykke.

2.5.4 Refusjonsordningen

I kapittel 29 gjennomgår utvalget rammeverket for refusjon av utgifter til hjemreise til Norge for personer utsatt for negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemleste. I mandatet er utvalget bedt om å utrede «de samlede juridiske problemstillingene i saker om negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og psykisk vold», herunder særlig vurdere «[s]tyrking av rettsvernet for barn og unge som er ufrivillig etterlatt i utlandet». Refusjonsordning er av stor betydning for enkeltpersoner som er utsatt for ufrivillige utenlandsopphold, og kan ha avgjørende betydning for deres mulighet til å returnere til Norge.

Innspillene som utvalget har mottatt, framhever behovet for å avklare enkelte spørsmål knyttet til refusjonsordningen. Særlig gjelder dette spørsmålet om hvorvidt utgiftsdekningen i slike saker er å anse som et vedtak etter forvaltningsloven, og hvordan barnets og foreldrenes rettsikkerhet, som kontradiksjon og klageadgang, best kan ivaretas i saksbehandlingen.

Refusjonsordning er i dag regulert i et rundskriv med nokså klare kriterier for hvem som er omfattet av ordningen.18 Utvalget vurderer ulike problemstillinger knyttet til refusjonsordningen, herunder hvorvidt den bør reguleres nærmere i lov og forskrift. Utvalget har også særlig vurdert spørsmålet om refusjon uten samtykke fra forelder med foreldreansvar. Videre kan barnet ha behov for hjelp og bistand til å få dekket reiseutgifter til retur til Norge, noe som ligger i grenselandet mellom foreldreansvaret og vergeansvaret.

• Utvalget anbefaler at refusjonsordningen forskriftsfestet.

• Utvalget anbefaler at refusjon av reiseutgifter til barn uten samtykke fra foreldre med foreldreansvar forankres gjennom lov, og at den samsvarer med reglene om utstedelse av pass og reisedokumenter.

• Utvalget anbefaler at rammene for refusjonsordningen klargjøres, blant annet hva som utgjør negativ sosial kontroll. Videre bør det vurderes om barn og unge utsatt for ufrivillig utenlandsopphold skal omfattes av ordningen.

2.5.5 Oppholdstillatelse ved ufrivillig utenlandsopphold

I kapittel 30 gjennomgår utvalget regelverket for oppholdstillatelser til utsatte for ufrivillig utenlandsopphold, med påfølgende vurdering av behovet for regelverksendringer. Et sikkert oppholdsgrunnlag er etter utvalgets vurdering avgjørende for den utsattes rettsvern.

Etter utlendingsloven kan en oppholdstillatelse utløpe, bortfalle, tilbakekalles eller nektes fornyet ved utenlandsopphold utover en viss periode. Barn og voksne som holdes tilbake i utlandet mot sin vilje og som ikke lenger har gyldig tillatelse, må dermed fremme en ny søknad om oppholdstillatelse. Etter utlendingsforskriften § 8-9 kan det gis en oppholdstillatelse til personer som mister oppholdsgrunnlaget i Norge som følge av et ufrivillig utenlandsopphold. Det er en forutsetning at vedkommende ville hatt rett til oppholdstillatelse etter lovens § 53 første ledd bokstav b (mishandlingsbestemmelsen) dersom vedkommende hadde oppholdt seg i riket. Tilsvarende kan det gjøres unntak fra bortfall av permanent oppholdstillatelse på samme vilkår, jf. utlendingsforskriften § 11-8.

• Utvalget foreslår at ordningen med oppholdstillatelse til personer som holdes tilbake i utlandet mot sin vilje utvides til også å omfatte barn og unge på visse vilkår. Videre anbefaler utvalget at ordningen gjøres til en rettighet for denne gruppen.

• Utvalget foreslår at barn som oppholder seg ufrivillig i utlandet uten en forelder med foreldreansvar på visse vilkår gis rett til oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag.

• Utvalget anbefaler at det vurderes nærmere om det bør gjøres unntak fra søknadsgebyr og underholdskrav for personer som gis oppholdstillatelse som følge av ufrivillig utenlandsopphold.

• Utvalget anbefaler at personer som gis oppholdstillatelse som følge av ufrivillig utenlandsopphold, gis rett og plikt til å delta i introduksjonsprogrammet.

2.5.6 Utvide barnevernets kompetanse når barnet er i utlandet

I kapittel 31 gjennomgår utvalget rammene for barnevernets kompetanse når barn befinner seg i utlandet og vurderer behov for regelverksendringer i barnevernsloven for å styrke rettsvernet til barn og unge som oppholder seg i utlandet mot sin vilje. Spørsmålet kan utledes av mandatets punkt c om styrking av rettsvernet for barn og unge som er ufrivillig etterlatt i utlandet.

Hvorvidt barnevernstjenesten kan bistå barn som befinner seg i utlandet, avhenger av om barnevernstjenesten har kompetanse til å treffe tiltak overfor barnet, og eventuelt hvilke tiltak og overfor hvilke barn (jurisdiksjonsspørsmålet). Dette beror på rekkevidden av barnevernsloven § 1-2 (lovens virkeområde), og de begrensninger som følger av folkeretten, herunder Haagkonvensjon av 19. oktober 1996 om jurisdiksjon, lovvalg, anerkjennelse, fullbyrdelse og samarbeid vedrørende foreldremyndighet og tiltak for beskyttelse av barn. Dertil kommer spørsmålet om hvorvidt barnevernstiltakene kan anerkjennes og iverksettes på oppholdslandets territorium (anerkjennelses- og fullbyrdelsesspørsmålet).

Hvor barnet anses å ha sitt vanlige bosted er av stor betydning for barnevernstjenestens kompetanse. Når barnets vanlige bosted har gått over til landet barnet oppholder seg i, har barnevernstjenesten ikke hjemmel til å iverksette tiltak overfor foreldrene, selv om begge foreldrene bor og oppholder seg i Norge.

• Utvalget foreslår at barnevernslovens virkeområde utvides, slik at barnevernstjenesten får kompetanse og plikt til å tilby frivillig hjelpetiltak når foreldrene oppholder seg i Norge, selv om barnet oppholder seg i et annet land og ikke lenger har vanlig bosted her, se forslag til endringer i lovens § 1-2.

• Utvalget anbefaler en endring i praktiseringen av bostedsbegrepet, slik at barn og unge som blir holdt tilbake i utlandet mot sin vilje, uten en forelder med foreldreansvar, behandles på samme måte som saker om barnebortføring. I barnebortføringssaker beholder norske myndigheter jurisdiksjonen når barnet er bortført, jf. Haagkonvensjon 1996 artikkel 7. Ved behov bør det tas initiativ til internasjonalt samarbeid for å regulere dette nærmere.

• Utvalget anbefaler at andre tiltak som kan bidra til å få barnet hjem, som for eksempel hjemreisepåbud eller en annen beslutning om at barnet skal returneres, utredes nærmere. Utvalget anbefaler også at muligheten for flere tiltak i særlovgivningen undersøkes, blant annet stans i trygdeytelser i saker om barn som er ufrivillig etterlatt i utlandet.

2.5.7 Midlertidig verge til unge under 18 år

I kapittel 32 vurderer utvalget «om unge under 18 år bør få oppnevnt en setteverge dersom de oppholder seg i utlandet mot sin vilje og foreldrene ikke vil hjelpe dem tilbake», jf. mandatets punkt c, femte kulepunkt.

Utvalget har identifisert to overordene behov barn og unge har når de er holdt tilbake i utlandet mot sin vilje. Det første behovet er knyttet til rettslige handlinger som klart ligger til foreldreansvaret, som å bistå barnet med å søke om oppholdstillatelse, bistå barnet med å få utstedt pass, samt samtykke til at barnet reiser med fly ut av oppholdslandet uten en forelder med foreldreansvar. Videre kan barnet ha behov for hjelp og bistand til å få dekket reiseutgifter til retur til Norge, noe som ligger i grenselandet mellom foreldreansvaret og vergeansvaret.

Det andre behovet er knyttet til oppgaven som en støtte og pådriver i barnets sak. Barnet har behov for en støttekontakt og pådriver i saken, blant annet for å koble på relevante myndigheter, gi det utsatte barnet informasjon om sine rettigheter, bidra til trygg kommunikasjon med hjelpeapparatet, sikre at barnet blir hørt i prosessen og være en følgeperson ved retur til Norge.

• Utvalget er usikker på hvorvidt en ordning med oppnevnelse av midlertidig verge (setteverge) kan bidra til å bedre situasjonen for barn som er utsatt for ufrivillig utenlandsopphold der foreldrene ikke vil hjelpe dem tilbake til Norge, men skisserer ulike muligheter. Et alternativ til oppnevning av midlertidig verge for barnet, kan være en koordinerende enhet som har det overordnede ansvaret for saken.

2.5.8 Skolegang og opplæring i norsk etter ufrivillig utenlandsopphold

I kapittel 34 går utvalget gjennom regelverk og ordninger om skolegang og opplæring i norsk som kan være aktuelle for barn og unge som returnerer fra et ufrivillig utenlandsopphold.

Innspill som utvalget har mottatt, framhever blant annet at unge som har mistet skolegang og nødvendige norskkunnskaper grunnet ufrivillige utenlandsopphold, bør få tilpasset undervisning. De utsatte bør tilbys et fleksibelt undervisningsopplegg og norskopplæring som kan bøte på tapt skolegang og språkkunnskaper etter retur til Norge. Videre bør unge som tas med til utlandet mot sin vilje i løpet av skoleåret, ikke miste skoleplassen sin.

Utvalget har ikke hatt anledning til å gjøre en grundig vurdering av problemstillingene, men har likevel enkelte konkrete forslag til regelverksendringer. Språkopplæring i norsk er tilgjengelig gjennom flere ulike ordninger. Både norske borgere og utlendinger som har en oppholdstillatelse kan få opplæring i norsk gjennom et utdanningsløp på grunnskole og videregående skole, eller i kombinasjonsklasser. I tillegg kan utlendinger på visse vilkår ha rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogrammet, jf. integreringsloven. Det er imidlertid noen grupper som faller mellom ulike ordninger. Utvalget har derfor foreslått enkelte endringer i gjeldende regelverk.

• Utvalget foreslår at personer som returnerer til Norge etter et ufrivillig utenlandsopphold tilbys ekstraordinært opptak til videregående skole, se forslag til endringer i opplæringsforskriften § 6-8.

• Utvalget anbefaler at utlendinger som gis oppholdstillatelse etter utlendingsforskriften § 8-9 på grunn av ufrivillig utenlandsopphold, gis rett og plikt til å delta i introduksjonsprogrammet, se forslag til endringer i integreringsloven § 9 første ledd, ny bokstav h.

• Utvalget foreslår at fravær fra deltakelse i introduksjonsprogrammet som er begrunnet i negativ sosial kontroll, mishandling og ufrivillig utenlandsopphold ikke skal medføre tap av retten til å fullføre programmet, se forslag til endringer i integreringsloven § 8 nytt tredje ledd.

2.5.9 Fri rettshjelp

I kapittel 33 vurderer utvalget «om unge over 18 år bør få fri rettshjelp/advokatbistand dersom de oppholder seg i utlandet mot sin vilje», jf. mandatet bokstav c, sjette kulepunkt. Utvalget vurderer hva slags problemstillinger og oppgaver rettshjelpsbehovet er knyttet til.

Rettshjelpsloven regulerer ikke særskilt adgangen til fri rettshjelp i forbindelse med ufrivillige utenlandsopphold. Det er visse muligheter for rettshjelp gjennom rettshjelpslovens regler om fritt rettsråd og fri sakførsel, og gjennom reglene om bistandsadvokat etter straffeprosessloven kapittel 9 a. Utvalget gir en oversikt over disse mulighetene.

Rettshjelpsloven har en subsidiær karakter, som betyr at loven ikke omfatter bistand som dekkes av andre ordninger, eller som kan erstattes på annen måte, jf. lovens § 5. Dersom den enkeltes rettsbehov kan dekkes gjennom forvaltningens veiledningsplikt, konsulær bistand, eller privat forsikring, gis det ikke fri rettshjelp.

Utvalget mener at veiledning og bistand fra Kompetanseteamet og spesialutsendingene for integrering er et viktig tilbud til utsatte, og at disse gjør et uvurderlig arbeid. Like fullt kan den enkelte ha behov for praktisk og juridisk hjelp, både til å orientere seg i landskapet, samt følge opp og sikre tilgang til det offentlige hjelpetilbudet. I saker som angår barn, er det dessuten et særlig behov for rettssikkerhetsgarantier for å sikre at barnets mening blir hørt, og at barnets interesser og grunnleggende rettigheter blir håndhevet.

• Utvalget foreslår en ny bestemmelse om fritt rettsråd uten behovsprøving for personer over 18 år som er holdt tilbake i utlandet mot sin vilje, se forslag til endringer i rettshjelpsloven § 11 første ledd ny nr. 9.

• Utvalget foreslår en ny bestemmelse om fritt rettsråd uten behovsprøving for barn som er utsatt for, eller som risikerer å bli utsatt for skadelige utenlandsopphold, jf. nytt forslag i straffeloven § 269 (skadelige utenlandsopphold for barn). Ordningen foreslås regulert i rettshjelpsloven § 11 første ledd ny nr. 10.

• Utvalget foreslår en ny bestemmelse om fritt rettsråd uten behovsprøving som knyttes til barnelova §§ 40 og 41 om barns samtykke til utenlandsopphold uten forelder med foreldreansvar, se forslag til endringer i rettshjelpsloven § 11 første ledd ny nr. 11.

• Omfanget av rettshjelp foreslås satt til 12 timer, med mulighet for å søke om utvidelse.

2.6 Avvergingsplikt og meldeplikt mv.

2.6.1 Avvergingsplikt og meldeplikt

Flere aktører mener det er usikkerhet i tjenesteapparatet om innholdet i, og forholdet mellom, avvergingsplikten, taushetsplikten og meldeplikten til barnevernstjenesten, og muligheten til å dele opplysninger. Det blir blant annet pekt på at uklare grenser mellom streng barneoppdragelse og ulovlig negativ sosial kontroll gjør det vanskelig å vurdere om det er behov for å iverksette beskyttelsestiltak overfor barnet. Videre peker enkelte på at det er manglende forståelse og kunnskap om psykisk vold i tjenesteapparatet, som igjen fører til at meldeplikten ikke etterleves. Det er i tillegg uklart når ufrivillig utenlandsopphold utløser avvergingsplikten eller meldeplikten til barnevernstjenesten. Utvalget har også notert seg at det i den pågående samfunnsdebatten etterlyses en avvergingsplikt etter mønster fra dansk lovgivning. Dette er forhold som drøftes og vurderes i utredningens del VI.

I kapittel 35 vurderer utvalget blant annet hvor langt avvergingsplikten strekker seg når den straffbare handlingen finner sted i utlandet. Utvalget vurderer videre om det er behov for regelverksendringer for å tydeliggjøre når negativ sosial kontroll utløser avvergingsplikt etter straffeloven § 196, mandatets bokstav a.

Når barnet er tatt med ut av landet, uavhengig av årsaken, er det ofte begrenset hva offentlige myndigheter kan gjøre for å få barnet tilbake. Utvalget mener derfor at det er av stor betydning å forhindre skadelige utenlandsopphold. Et egnet virkemiddel for å forebygge skadelige utenlandsopphold er å inkludere både omsorgsunndragelse og utvalgets forslag til et nytt straffebud om skadelig utenlandsopphold i avvergingsplikten.

• Utvalget anbefaler ikke å gjøre endringer i straffeloven § 196 for å tydeliggjøre når negativ sosial kontroll utløser avvergingsplikten. Negativ sosial kontroll er et uegnet begrep som utløsende vilkår for straffansvar.

• Utvalget foreslår at straffeloven § 261 om omsorgsunndragelse og utvalgets nye straffebud om straff for skadelig utenlandsopphold etter ny § 269 omfattes av avvergingsplikten, se forslag til endringer i straffeloven § 196.

I kapittel 36 gjør utvalget rede for overordnede regler om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt, med særlig vekt på meldeplikten til barnevernstjenesten etter barnevernsloven § 13-2. I tråd med mandatets bokstav a vurderer utvalget om det er behov for regelverksendringer for å tydeliggjøre når negativ sosial kontroll utløser meldeplikt til barnevernstjenesten. Utvalget vurderer også behovet for andre endringer i meldepliktsreglene for å sikre at barn som er utsatt for, eller risikerer å bli utsatt for æresmotivert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, psykisk vold og ufrivillig utenlandsopphold får nødvendig og riktig hjelp av hjelpeapparatet. Utvalget forklarer også sammenhengen mellom avvergingsplikten etter straffeloven § 196 og meldeplikten til barnevernstjenesten.

Utvalgets forslag og begrunnelse til endringer i barnevernsloven § 13-2 om meldeplikt speiler i stor grad utvalgets forslag til endringer i barnevernsloven § 5-1 om omsorgsovertakelse og § 2-2 om barnevernstjenestens rett og plikt til å gjennomføre undersøkelser.

• Utvalget foreslår endringer i meldeplikten slik at det skal legges vekt på om barnets rett til medvirkning og selvbestemmelse er alvorlig krenket når det vurderes om det er grunn til å tro at et barn blir utsatt for alvorlig omsorgssvikt.

• Formålet med forslaget er å styrke beskyttelsen av barn og unge som ikke får ivaretatt sin medvirknings- og selvbestemmelsesrett i egen familie, der dette går ut over deres personlige utvikling og autonomi.

• Utvalget foreslår å synliggjøre at en yrkesutøver plikter å melde fra til barnevernstjenesten når det er grunn til å tro at et barn blir eller vil bli utsatt for skadelig utenlandsopphold. Meldeplikten utløses når det er grunn til å tro at utenlandsoppholdet kan medføre 1) alvorlig fare for barnets liv eller helse, 2) alvorlig omsorgssvikt eller 3) at barnet vil miste muligheten for grunnleggende utdanning (på visse vilkår).

• Meldeplikten oppstår både der bekymringen er knyttet til fare for et framtidig utenlandsopphold og der det er grunn til å tro at barnet allerede er i utlandet under slike forhold.

• Utvalget foreslår å endre barnevernsloven § 13-2 først ledd bokstav a, slik at begrepet «daglig omsorg» erstattes med «fysisk og psykisk omsorg».

• Formålet er å synliggjøre den mer usynlige omsorgssvikten og på den måten sikre at barn får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid.

• Utvalget foreslår at melderen skal gjøre en risikovurdering før foreldre informeres om at det er sendt en bekymringsmelding til barnevernstjenesten. Dersom melderen er usikker på om foreldrene bør informeres, kan melderen overlate til barnevernstjenesten eller politiet å vurdere når og på hvilken måte foreldrene skal involveres, se forslag til § 13-2 nytt tredje ledd.

• Formålet med forslaget er å sikre risikovurderinger på et tidlig stadium i en barnevernssak, og dermed sikre at barnet eller andre, for eksempel søsken, ikke utsettes for fare eller skade ved for tidlig foreldreinvolvering. Enkelte barn står blant annet i fare for å bli sendt til utlandet når foreldre orienteres om at barnevernet er varslet. Videre er det et formål å sikre barnet et trygt samarbeid med barnevernet i undersøkelsesfasen.

• Utvalgets mindretall, Halima El Abassi, foreslår endringer i meldeplikten slik at det skal legges vekt på om barnet er utsatt for negativ sosial kontroll (herunder om barnets rett til medvirkning og selvbestemmelse er alvorlig krenket) når det vurderes om det er grunn til å tro at et barn blir utsatt for alvorlig omsorgssvikt.

2.6.2 Informasjonsdeling – pass og andre reisedokumenter

I kapittel 37 vurderer utvalget enkelte spørsmål om informasjonsdeling i forbindelse med passmyndighetenes og utlendingsmyndighetenes nektelse og tilbakekall av reisedokumenter til barn utsatt for ufrivillig utenlandsopphold. Dette for å sikre at regelverket ikke setter unødvendige begrensninger for informasjonsdeling i slike saker. Utvalget skal blant annet vurdere behovet for underretningsplikt og opplysningsplikt i saker om reisedokumenter til barn utsatt for ufrivillig utenlandsopphold, se mandatets punkt c tredje og fjerde kulepunkt.

• Utvalget mener det ikke bør innføres hjemmel for at passmyndighetene kan pålegge andre organer å utlevere taushetsbelagte opplysninger til bruk i vurderingen av om pass til barn skal utstedes, nektes eller tilbakekalles. Passmyndighetene opplyser at de allerede har tilstrekkelig tilgang til de opplysningene som er nødvendig for å treffe vedtak.

• Utvalget foreslår at det innføres en underretningsplikt til barnevernstjenesten når utlendingsmyndighetene nekter eller tilbakekaller reisebevis for flyktninger og utlendingspass til barn fordi det er grunn til å tro at barnet vil bli utsatt for straffbare forhold i utlandet eller forhold der som kan medføre fare for liv eller helse, se utvalgets forslag til ny § 12-12 a i utlendingsforskriften.

• Utvalget foreslår å innføre en underretningsplikt fra utenrikstjenesten til barnevernstjenesten dersom utenriksstasjonen utsteder reisedokumenter til barn uten foreldrenes samtykke på grunn av fare for barnets liv eller helse.

Formålet med forslagene er å sikre barn tilstrekkelig oppfølging fra barnevernet.

2.7 Avslutning

Utredningens avsluttende del omhandler økonomiske og administrative konsekvenser og forutsetningene for en vellykket gjennomføring av forslagene. I denne delen er også lovforslagene tatt inn samt merknader til forslagene.

3 Kunnskapsgrunnlag og utvalgets begrepsforståelse

3.1 Innledning

Utvalget har gjennomgått relevant forskning, litteratur, veiledere, retningslinjer og andre publikasjoner for å identifisere sentrale utfordringer og problemstillinger. Sammen med innspillene utvalget har mottatt fra ulike aktører, danner dette grunnlaget for utvalgets vurderinger og forslag til lovendringer.

Flere av begrepene i mandatet defineres på ulike måter av ulike aktører. Der det er ulike definisjoner, vil utvalget presentere sin begrepsforståelse. Dette for å legge til rette for drøftelsen av problemstillingene som reises i mandatet. Utvalget understreker at begrepsavklaringene er utformet med tanke på denne utredningen og ikke er ment å være begrepsavklaringer på feltet for øvrig. Det kan være gode grunner til at begrepene anvendes ulikt i ulike fagdisipliner og for ulike oppgaveløsninger.

Foruten denne innledningen og en kort omtale av begrepet vold i nære relasjoner, består dette kapittelet av følgende delkapitler:

• 3.3 Psykisk vold

• 3.4 Negativ sosial kontroll

• 3.5 Æresmotivert vold og krenkelser

• 3.6 Tvangsekteskap, barneekteskap og ekteskapelig fangenskap

• 3.7 Kjønnslemlestelse

• 3.8 Ufrivillig utenlandsopphold

• 3.9 Omfang og tallgrunnlag

Selv om begrepene behandles separat, kan fenomenene i virkeligheten samspille og påvirke hverandre. Enkelte sider ved begrepenes definisjoner og anvendelse diskuteres mer inngående enn andre. I siste delkapittel presenterer utvalget relevant omfang og tallgrunnlag. Mens det de senere årene er gjennomført omfangsundersøkelser om vold i nære relasjoner i Norge, vil utvalget understreke at det ikke finnes sikre tall på hvor mange som utsettes for negativ sosial kontroll, æresmotivert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, psykisk vold og ufrivillige utenlandsopphold. Offentlig tilgjengelig informasjon fra hjelpeapparatet gjenspeiler ikke omfang, og det er grunn til å tro at det finnes tilfeller som ikke er kjent for hjelpeapparatet.

3.2 Vold i nære relasjoner

Definisjonen og forståelsen av vold i nære relasjoner har utviklet seg over tid. Mens vold i nære relasjoner tidligere ble ansett som et privat anliggende, anses det nå å være et alvorlig samfunnsproblem.

Verdens helseorganisasjon (WHO) definerer vold som all forsettlig bruk av makt, tvang eller trusler mot en annen person som resulterer i eller har høy sannsynlighet for å resultere i død, fysiske eller psykiske skader.19 En annen mye brukt definisjon, både i Norge og internasjonalt, skriver seg fra den norske psykologen Per Isdal. Han definerer vold som «enhver handling rettet mot en annen person, som gjennom at denne handlingen skader, smerter, skremmer eller krenker, får den personen til å gjøre noe mot sin vilje eller slutte å gjøre noe den vil». Isdal opererer med fem voldsformer: fysisk, seksuell, materiell, psykisk og latent vold.20

Nyere definisjoner av voldsbegrepet omfatter også digital og økonomisk vold. Nasjonalt kunnskapssenter for vold og traumatisk stress (NKVTS) sin voldsdefinisjon er et eksempel på dette. NKVTS forstår vold som både fysisk, psykisk, seksuell, materiell, økonomisk, digital og latent vold, samt negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse.21 I denne definisjonen er negativ sosial kontroll integrert i voldsbegrepet.

Digital vold er ikke en egen form for vold, men er et samlebegrep for overgrep som foregår over ulike digitale plattformer, som for eksempel via mobiltelefoner, internett, sosiale medier, e-post og sporingsenheter for geolokalisering.22 Digitale plattformer kan tilrettelegge eller forsterke eksisterende former for vold eller overgrep. Teknologi kan også muliggjøre overgrep, som for eksempel publisering av intime bilder på nett eller misbruk av digitale brukerprofiler på sosiale medier. Digital vold kan også skje over landegrenser. Vold via digitale medier har ofte de samme kjennetegnene som psykisk vold, og kan påvirke offerets selvfølelse og skape frykt, uro og angst. Økonomisk vold er en samlebetegnelse på ulike måter å forhindre en person fra å råde over egen økonomi eller felles økonomi. Den utsatte kan for eksempel nektes adgang til egen eller felles bankkonto, forhindres fra å ha en inntekt og dermed presses til å måtte be om penger eller tvinges til å skrive under på lån som gjør at vedkommende risikerer å få stor gjeld.23 Den økonomiske volden fratar den utsatte muligheter og friheter, og den utsatte blir avhengig av og underordnet den andre. Økonomisk vold blir av og til definert som en form for psykisk vold, av og til som en egen voldsform.

Med vold i nære relasjoner siktes det til vold som skjer innenfor en nær familierelasjon. Hvilken personkrets dette omfatter, kan variere innenfor ulike fagdisipliner. I norsk straffelov defineres «nære relasjoner» som relasjonen med nåværende eller tidligere ektefelle eller samboer, nåværende eller tidligere ektefelles eller samboers slektning i rett nedstigende linje, slektninger i rett nedstigende linje, i tillegg til personer i sin husstand eller i sin omsorg.24 I veileder om vold i nære relasjoner utarbeidet av NKVTS, er det anvendt en videre forståelse av «nære relasjoner» ved å inkludere vold utøvd av storfamilie, vold i kjæresterelasjoner og vold mellom personer i bofelleskap.25 Regjeringens opptrappingsplan mot vold og overgrep mot barn og vold i nære relasjoner beskriver vold i nære relasjoner «som vold og seksuelle overgrep fra nåværende eller tidligere partner, vold og overgrep mot barn fra foreldre eller andre familiemedlemmer, og eldre som utsettes for vold fra partner, barn, barnebarn eller andre i nære relasjoner. Volden kan også utøves av andre i familien, herunder svigerfamilien, og det kan være flere utøvere fra flere hushold.».26

Ifølge NKVTS kjennetegnes vold i nære relasjoner gjerne ved at det er følelsesmessige bånd mellom utøveren og den utsatte og at volden foregår hjemme i det skjulte, over tid.27 Volden kan være jevnlig og prege hverdagen. Den kan ta form av både fysisk vold, sterk sosial kontroll, trusler og psykisk vold. Den kan også være episodisk, gjerne knyttet til konkrete konflikter i parforholdet. Selv om det ved episodisk vold kan være lenge mellom hver episode, kan volden prege hele relasjonen og den utsattes hverdag. Dette er fordi den som er blitt utsatt for vold, vil huske hendelsen og være tilbøyelig til å tilpasse seg for å forhindre ny voldsutøvelse.

En modell som brukes for å beskrive dynamikken i en voldelig nær relasjon, er «voldssyklusen». Forholdet kan gå i en «spiral», som går fra en rolig fase mellom partene, til at det bygges opp spenninger som resulterer i voldsutøvelse. Volden etterfølges av forsoning og omsorg, før en ny syklus begynner på nytt med en rolig fase som etter hvert bygger seg opp til nye voldsepisoder. I reparasjonsfasen kan den som utøver volden forsøke å reparere forholdet, for eksempel ved å vise anger, gi gaver og løfter om at forholdet skal bli bedre. Det er vanlig at de utsatte, både barn og voksne, kan bagatellisere volden, påta seg skylden for volden, føle skam og å tilpasse seg for å hindre nye episoder. Den utsatte kan også framprovosere en reaksjon for å få den nye voldsepisoden overstått, noe som kan gi en følelse av kontroll over egen situasjon.28

Det er en klar sammenheng mellom voldsutsatthet og psykisk og fysisk uhelse. Angst, depresjon, økt bruk av alkohol og andre rusmidler er noen av skadevirkningene. I tillegg har voldsutsatte høyere forekomst av kreft, hjerte- og karsykdommer og fallskader.29

3.3 Psykisk vold

3.3.1 Hva er psykisk vold?

Psykisk vold brukes som regel for å betegne ulike former for psykiske krenkelser som foregår gjentatte ganger over tid, som for eksempel trusler, tvang, overvåkning, kontroll, verbal trakassering, isolering og å være vitne til vold mot andre.

Det er utfordrende å gi en presis definisjon av psykisk vold. Begrepet defineres på ulike måter av ulike aktører og i ulike fagdisipliner. Ofte avgrenses psykisk vold til nære relasjoner, slik som mellom ektefeller eller samboere, barn og andre familiemedlemmer. Andre definisjoner inkluderer også andre mellommenneskelige forhold, slik som relasjoner på skolen, på arbeidsplasser, i et idrettsmiljø, i religiøse miljøer eller i institusjoner som for eksempel fengsler eller i omsorgsboliger.30

I strafferetten opereres det tradisjonelt med et snevert voldsbegrep, som i utgangspunktet bare omfatter fysisk vold. Både psykiske krenkelser og økonomiske krenkelser kan være straffbare, men da under andre begreper, slik som trusler, tvang, hensynsløs atferd, bedrageri, mishandling i nære relasjoner mv.31

I samfunns- og helsefagene opereres det med et videre voldsbegrep. Verdens helseorganisasjon (WHO) skiller mellom emosjonell (psykisk) mishandling og kontrollerende atferd når det gjelder partnervold.32 Som eksempler på emosjonell (psykisk) mishandling viser WHO til fornærmelser, bagatellisering/nedvurdering («belittling»), konstante ydmykelser, trusler om å ødelegge ting, trusler om å skade og trusler om å ta bort barna. I kontrollerende atferd inkluderer WHO det å isolere en person fra familie og venner, overvåke bevegelsene deres, å begrense deres tilgang til økonomiske midler, ta arbeid, utdanning eller medisinsk behandling.33

Per Isdal definerer psykisk vold som «alle måter å skade, skremme eller krenke på som ikke er direkte fysiske i sin natur, eller måter å styre eller dominere andre på ved hjelp av en bakenforliggende makt eller trussel».34 Han deler den psykiske volden inn i syv underkategorier:

• 1. Direkte trusler om vold, dersom den utsatte ikke retter seg etter voldsutøverens ønsker

• 2. Indirekte trusler, som er andre ytringer eller handlinger formidler voldelige konsekvenser, som et blikk

• 3. Degraderende og ydmykende atferd, som har til formål å såre eller krenke en annen person psykisk

• 4. Kontroll over andres liv med bruk av makt eller trusler, for eksempel kontroll over den andres tid, aktivitet, informasjon, sosial kontakt, påkledning, økonomi, atferd og vaner.

• 5. Utagerende sjalusi for å skremme eller kontrollere andre

• 6. Indirekte eller direkte isolering for å innskrenke en persons bevegelsesfrihet og livsrom, for eksempel ved at utøveren nekter den andre å gå ut, ha venner, gå på jobb og treffe egen familie

• 7. Emosjonell vold for å få personen til å føle seg liten, dårlig eller uviktig, for eksempel ved å neglisjere eller systematisk å overse eller overhøre personen.

Psykisk vold vil som regel innebære et kontrollregime. Den amerikanske sosiologen Evan Stark har utviklet begrepet «coercive control», som på norsk kan oversettes til «tvingende kontroll», for å beskrive et frihetskrenkende regime i et forhold.35 Begrepet har fått stor gjennomslagskraft i engelskspråklige land, og har blant annet vært inspirasjon til straffebestemmelser om coercive control i både England og Wales, Skottland og Canada.36 Ifølge Stark (2007) er den tvingende kontrollen et sett av kontrolltaktikker og strategier som kan bestå av både fysiske (fysisk vold og seksuell tvang) og ikke-fysiske handlinger (nedverdigende behandling, trusler, isolasjon og kontroll). Den fysiske volden er ikke det viktigste kjennetegnet ved de fleste voldelige forhold, men sporadisk eller alvorlig fysisk vold gjør kontrollen i parforholdet effektiv. Når kontrollen er etablert, er det ikke alltid nødvendig å anvende fysisk vold på nytt ettersom kontrollen kan opprettholdes gjennom trusler og andre former for psykisk vold. Tvingende kontroll kjennetegnes ved at handlingene til sammen utgjør et frihetskrenkende regime, som innebærer at kontrollen er systematisk og omfattende, og begrenser og fratar offeret grunnleggende rettigheter og friheter.

Psykisk vold kan være en indikator eller forløper til fysisk vold, og i de mest alvorlige tilfellene være en risikofaktor for partnerdrap. I NOU 2020: 17 fant Partnerdrapsutvalget at alle de 19 gjennomgåtte partnerdrapene i Norge var preget av partnervold før drapet. I noen saker utsatte gjerningspersonen offeret for et svært alvorlig fysisk og psykisk voldsregime i mange år før drapet. I andre saker bestod volden hovedsakelig av fysisk vold, sosial kontroll og økonomisk vold.37

Partnerdrapsutvalget pekte også på at parforholdene ofte var preget av maktubalanse og avhengighetsmekanismer.38 Ifølge partnerdrapsutvalget var maktubalansen og avhengigheten i noen saker tilsynelatende knyttet til integrering, for eksempel ved at offeret hadde lært seg norsk og fått et sosialt nettverk, mens gjerningspersonen hadde begrenset språkkunnskap og sosialt liv. Ofrene i disse sakene synes å ha nådd større grad av selvstendighet og uavhengighet etter ankomst til Norge, mens gjerningspersonen tapte sin posisjon i familien og status i samfunnet. Denne utviklingen gikk raskt, og skjevheten i forholdet skapte stor frustrasjon hos både ofrene og gjerningspersonene. I andre saker var maktubalansen og avhengigheten knyttet til økonomi. I disse tilfellene var offeret økonomisk avhengig av gjerningspersonen, som tilsynelatende førte til at offeret fortsatte å bo med gjerningspersonen selv om forholdet var avsluttet. I atter andre saker var maktubalansen og avhengigheten knyttet til oppholdstillatelse. I disse tilfellene var den ene avhengig av den andre for å oppnå permanent oppholdstillatelse i Norge. I noen saker ble skjevheten tilsynelatende forsterket ved at den ene fungerte som tolk for den andre.

3.3.2 Utvalgets begrepsforståelse

Som gjennomgangen over illustrerer, er det vanskelig å definere psykisk vold på en presis måte. Begrepet omfatter et svært variert sett med handlinger eller atferd som ikke er av fysisk art, alt fra mindre krenkelser til grove overgrep. I motsetning til fysisk vold, som ofte blir forstått som én enkelthendelse, forstås psykisk vold primært som et mønster eller regime som foregår, og gjerne eskalerer, over tid.

Utvalget skal i henhold til mandatet vurdere hvorvidt personer som rammes av psykisk vold har et godt nok rettsvern. I denne sammenhengen, og med bakgrunn i de ulike definisjonene av psykisk vold gjennomgått ovenfor, forstår utvalget psykisk vold på følgende vis:

Psykisk vold er måter å skade, skremme eller krenke en annen person på og som ikke er av fysisk art. Normalt vil psykisk vold være et mønster av krenkende handlinger eller atferd som gjentas eller vedvarer over tid. Den psykiske volden kan blant annet bestå av direkte og indirekte trusler, degraderende og ydmykende atferd, kontroll, overvåkning, utagerende atferd, isolering og ulike typer emosjonelle krenkelser for å få personen til å føle seg liten, dårlig eller uviktig. Også krenkelser av økonomisk karakter som det å ta kontroll over en nær relasjons bankkonto, tvungen overføring av lønn, tvungen signering på ektepakter eller lånedokumenter, eller ID-tyveri, kan inngå i et mønster av handlinger eller atferd som utgjør psykisk vold. Tilsvarende gjelder tilfeller hvor en person misbruker rettssystemet ved stadig å ta ut åpenbart grunnløse søksmål eller på annen måte åpenbart misbruker offentlige klageordninger eller lignende, med sikte på å plage en person.

Handlingene eller atferden kan ha forskjellig alvorlighetsgrad, alt fra grove krenkelser der den utsatte fratas grunnleggende friheter, til mildere former for press og kontroll. Enkeltstående psykiske krenkelser faller normalt utenfor betegnelsen psykisk vold, men én alvorlig trussel kan være av en slik art at en person lever under et vedvarende kontrollregime som må karakteriseres som psykisk vold, for eksempel en trussel om drap eller en trussel om å bli giftet bort. Psykisk vold utspiller seg som regel i relasjoner med skjev maktbalanse, som for eksempel mellom et barn og en omsorgsperson eller i et parforhold der den ene har makt og kontroll over den andre. Psykisk vold kan også utspille seg digitalt.

Utvalgets forståelse er ment som et utgangspunkt for vurderingen av om utsatte for psykisk vold har et tilstrekkelig godt rettsvern gjennom lovgivningen.

3.3.3 Forholdet mellom psykisk vold mot voksne og barn, barnemishandling og uhensiktsmessig oppdragelsespraksis

Psykisk vold mot barn og voksne har flere likhetstrekk. Barn befinner seg imidlertid i et mer asymmetrisk makt- og avhengighetsforhold til sine omsorgspersoner og andre voksenpersoner, og har ikke samme mulighet til å forsvare seg eller komme seg bort fra situasjonen. Samtidig vil grensesetting, kontroll og en viss maktutøvelse overfor barn være en legitim del av barneoppdragelsen. På bakgrunn av disse særtrekkene er det utviklet egne definisjoner av psykisk vold mot barn.

Begrepet «barnemishandling» brukes ofte som en samlebetegnelse på overgrep mot et barn av en omsorgsgiver. WHO definerer barnemishandling som alle former for fysisk og/eller psykisk mishandling, seksuelle overgrep, omsorgssvikt eller uaktsom behandling eller kommersiell eller annen utnyttelse, som resulterer i faktisk eller potensiell skade på barnets helse, overlevelse, utvikling eller verdighet i sammenheng med et ansvars-, tillits- eller maktforhold.39 Ifølge WHOs definisjon utgjør psykisk vold en form for barnemishandling, og er ikke det samme som forsømmelse («neglect») og omsorgssvikt.

Det danske forsknings- og analysesenteret for velferd (VIVE), har på bestilling av Socialstyrelsen utarbeidet et vitenskapsgrunnlag om psykisk vold mot barn i hjemmet.40 Forskerne viser til at det er begrenset med kunnskap om psykisk vold mot barn, og ofte er barnets stemme fraværende i forskningen. Det blir også vist til at det mangler kunnskap om hvordan psykisk vold manifesterer seg på ulike alderstrinn. Den lave oppmerksomheten på psykisk vold mot barn kan skyldes at det er kulturelle forskjeller i forståelsen av hva som er upassende oppdragelsesstrategier. En annen forklaring er at psykisk vold ofte foregår innenfor hjemmets fire vegger uten å etterlate seg synlige merker som ellers kunne påkalle oppmerksomhet fra fagpersoner som et barn har kontakt med. En tredje forklaring er at det er utfordrende å definere hva psykisk vold er.41

Forskerne framhever at det definitoriske grunnlaget er uklart fordi det ofte ikke er et tydelig skille mellom psykisk vold og følelsesmessig omsorgssvikt.42 I rapporten til VIVE bruker forskerne barnemishandling som en samlebetegnelse på alle typer overgrep og forsømmelser som barn utsettes for av sine nære relasjoner. Psykologisk mishandling utgjør etter denne definisjonen en selvstendig form for barnemishandling, og omfatter: psykisk vold, følelsesmessig omsorgssvikt og det å være vitne til vold.43 Det vil føre for langt å beskrive analysen nærmere her, men to viktige kilder som rapporten benytter til å beskrive slike definisjonsutfordringer er The American Professional Society on Abuse of Children (APSAC) og Wolfe og McIsaac (2011).

APSAC bruker begrepet psykisk mishandling («psychological maltreatment») for å betegne et gjentatt mønster eller ekstrem(e) hendelse(r) ovenfor et barn i omsorgsrelasjoner, som hindrer barnets grunnleggende psykologiske behov, for eksempel behov for trygghet, sosialisering, emosjonell og sosial støtte, kognitiv stimulering og respekt. Den psykologiske mishandlingen formidler ofte at barnet er verdiløst, defekt, uønsket, truet, utskiftbar eller primært nyttig for å møte andres behov.44 APSAC beskriver seks underkategorier av psykisk mishandling mot barn: fiendtlig avvisning, terrorisering, utnyttelse/korrumpering, manglende følelsesmessig responsivitet, isolering og psykisk, medisinsk eller utdanningsmessig forsømmelse.45 Dette omfatter blant annet verbale og ikke-verbale handlinger fra omsorgsgiveren som avviser eller nedverdiger et barn, eller får barnet til å skamme seg, å latterliggjøre barnet, å konsekvent utsette barnet for forskjellsbehandling, for eksempel gjennom kritikk eller straff, å pålegge barnet å utføre urimelige mengder husarbeid i hjemmet, gi det færre goder som mat og klær mv. Det omfatter også det å true med å forlate barnet, sette rigide eller urealistiske forventninger til barnet kombinert med trusler om straff hvis barnet ikke innfrir forventningene, voldsutøvelse, eller trusler om voldsutøvelse rettet mot barnet eller personer barnet står nær, barnets kjæledyr eller gjenstander. Det omfatter videre å nekte barnet å ha tilgang til nødvendig mat, lys, varme, hvile eller tilgang til toalett mv.

Når det gjelder grensen mellom psykisk vold og uhensiktsmessig oppdragelsespraksis, trekker VIVEs rapport fram Wolfe og McIsaacs modell om barneoppdragelse. Wolfe og McIsaac (2011) forstår foreldres oppdragelsespraksis på en glideskala, der man i den ene enden av skalaen finner en konstruktiv og god oppdragerstil. I den andre enden av skalaen finner man omsorgsutøvelse som har karakter av psykisk vold eller følelsesmessig omsorgssvikt.46 Den upassende eller uhensiktsmessige oppdragerstilen finnes et sted mellom disse ytterpunktene.

Modellen hviler på to grunnleggende dimensjoner: om foreldre viser høy eller lav grad av responsivitet (responsiveness) i forhold til barnet, og i hvilken grad de stiller krav/utøver kontroll over barnet.47 Responsivitet refererer til nivået av aksept og sensitivitet som forelderen uttrykker overfor barnet, mens krav/kontroll sikter til klarheten i forventningene som forelderen har til barnets oppførsel, samt tilsyns- og disiplinærstrategiene som brukes for å oppnå disse målene. Ifølge Wolfe og McIsaac (2011) må begge elementene være til stede for å maksimere de positive utviklingsresultatene til barnet.48 Konstruktiv oppdragelsesstil finnes ved å balansere responsivitet og kontroll. Dette gjelder for eksempel en autoritativ barneoppdragelse der foreldre gir kontinuerlig varme og støtte, og som samtidig anvender disiplinære tiltak som er moderat, proporsjonale og konsekvente. Når det er hensiktsmessig, begrunner foreldre hvorfor barnets oppførsel er upassende. På denne måten letter de barnets internalisering av sosiale normer og moralkoder. Oppdragelsesstiler som ikke balanserer disse elementene, faller inn under samlebetegnelsen uhensiktsmessig foreldrepraksis. Dette kan enten ta form av ettergivende oppdragelsesstil, der omsorgspersonen følger barnets impulser og ønsker og stiller få krav til det, eller autoritær oppdragelsesstil, der graden av kjærlighet og lydhørhet for barnet er lav, mens graden av kontroll, regler og krav til lydighet er høy.

Ifølge Wolfe og McIsaac (2011) er det både likheter og forskjeller mellom upassende foreldreatferd og atferd som bruker mer ekstreme, harde oppdragelsesmetoder, deriblant psykisk vold.49 Begge tilfellene består som regel av en overvekt av negative, harde omsorgs- og oppdragelsesmetoder sammenlignet med positive. Det er få kompenserende faktorer eller ressurser som kan motvirke de harde eller upassende omsorgs- og oppdragelsesmetodene, som for eksempel positive samspill mellom familiemedlemmer eller et støttende sosialt nettverk. Omsorgs- og opplæringsmetodene er dessuten dårlig tilpasset barnets individuelle behov, og samsvarer ikke med gjeldende minimumsstandarder eller kulturelle normer og forventninger til hvordan man oppdrar barn. Til tross for flere likhetstrekk mellom fenomenene, peker Wolfe og McIsaac (2011) på at den psykisk krenkende og neglisjerende oppdragelsesstilen har et mer kronisk og alvorlig mønster som kan eskalere over tid. I tillegg er den typisk mer ekstrem og destruktiv. Det er altså snakk om en glidende overgang fra uhensiktsmessig oppdragelsesstil til psykisk vold.50

3.3.4 Konsekvenser og skadevirkninger

Psykisk vold kan ha alvorlige og langvarige skadevirkninger for den utsatte, og inkluderer blant annet: negativt selvbilde eller selvfølelse, manglende tro på egne vurderinger og egen virkelighetsoppfatning, følelse av skam, skyld, tristhet, hjelpeløshet, håpløshet, sinne og forvirring, vanskeligheter med å etablere relasjoner eller knytte følelsesmessige bånd til andre mennesker, opplevelse av isolasjon og sosial tilbaketrekking, vanskeligheter med å stole på andre, konsentrasjons- og hukommelsesvansker, søvnvansker, kroppslige plager, svimmelhet og generell tretthet.51

Psykisk vold kan føre til psykiske lidelser som angst og depresjon, samt økt risiko for selvmordsforsøk, risiko for å utvikle alkoholmisbruk og å miste kontakten med arbeidsmarkedet, familie og venner.52 Det kan også føre til PTSD (posttraumatisk stress syndrom).53 En dansk studie om kvinner på krisesentre fant at over halvparten av kvinnene som hadde blitt utsatt for psykisk vold, hadde utviklet PTSD og at psykisk vold var en sterkere risikofaktor for andre psykiske helseutfall enn fysisk og seksuell vold.54 Statistisk sentralbyrå (SSB) fant i Livskvalitetsundersøkelsen for 2021 at «fornedring eller ydmykelser over lengre tid» var den livshendelsen som var sterkest forbundet med psykiske problemer, både på kort og lang sikt.55

Det er også dokumentert at det å være utsatt for psykisk vold i barndommen kan gi alvorlige skadevirkninger langt ut i voksenlivet.56 Psykisk vold kan forårsake depresjon, negativt selvbilde, økt sårbarhet for selvmordstanker, narkotikamisbruk, spiseforstyrrelser, emosjonell ustabilitet, lærevansker og dårlige akademiske prestasjoner.57 Også norske studier viser at psykisk vold i barndommen kan gi alvorlige skadevirkninger, som for eksempel angst og depresjon i voksen alder.58

3.4 Negativ sosial kontroll

3.4.1 Bakgrunn

Sosial kontroll er et sentralt begrep i samfunnsvitenskapen, som betegner de sosiale prosessene som får medlemmer av et samfunn til å innrette seg etter bestemte normer for «normal oppførsel».59 Samfunnets bruk av formaliserte lover for å regulere innbyggeres atferd og rettsvesenets håndhevelse av disse normene, er en form for sosial kontroll. Foreldres oppdragelse av barn er også en form for sosial kontroll. Sosial kontroll er ikke negativ i seg selv, og forskningen understreker gjerne at for lite sosial kontroll kan være et like stort problem som for mye sosial kontroll.60

Når sosial kontroll blir negativ, er ikke alltid lett å avgjøre. Grensen vil blant annet bero på gjeldende sosiale og kulturelle normer, hvilke virkemidler som anvendes, og i hvilken grad kontrollen krenker den enkeltes autonomi og fysiske og psykiske integritet.61

Begrepet negativ sosial kontroll anvendes ikke i dagens lovgivning, men brukes i både politiske og rettslige dokumenter, av forvaltningen, forskningsmiljøer og av ulike aktører i hjelpeapparatet. Begrepet ble tatt inn i regjeringens handlingsplan mot negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse, Retten til å bestemme over eget liv (2017–2020), og ble videreført i nåværende handlingsplan Frihet fra negativ sosial kontroll og æresrelatert vold (2021–2024). Begrepet erstattet de tidligere begrepene ekstrem kontroll og alvorlige begrensninger av unges frihet, som ble brukt i tidligere handlingsplaner.

Begrepet negativ sosial kontroll forstås og brukes noe ulikt av ulike aktører.62 I nåværende handlingsplan Frihet fra negativ sosial kontroll og æresrelatert vold (2021–2024) forstås begrepet som:

[P]ress, oppsyn, trusler eller tvang som systematisk begrenser noen i sin livsutfoldelse eller gjentatte ganger hindrer dem i å treffe selvstendige valg om eget liv og fremtid. Dette gjelder for eksempel den enkeltes selvbestemmelse over egen identitet, kropp og seksualitet, frihet til å velge venner, fritidsaktiviteter, religion, påkledning, utdannelse, jobb, kjæreste og ektefelle, og til å be om helsehjelp. I vurderingen av om et handlingsmønster utgjør negativ sosial kontroll, skal det tas hensyn til den kontrollerte partens alder og utvikling, samt til prinsippet om barnets beste.63

Negativ sosial kontroll er ikke et internasjonalt anerkjent eller mye brukt begrep. Foruten Norge, benyttes begrepet hovedsakelig i Danmark, hvor innsatsen mot negativ sosial kontroll har vært forankret i flere handlingsplaner og strategier. I 2021 ble begrepet «negativ social kontrol» tatt inn i den danske straffeloven § 243 om psykisk vold. Sverige benytter ikke begrepet negativ sosial kontroll, men begrepet «hedersrelaterat väld och förtryk» (på norsk ‘æresrelatert vold og undertrykkelse’) brukes om lignende saker.

3.4.2 Utvalgets begrepsforståelse

Etter utvalgets syn lar negativ sosial kontroll seg vanskelig definere presist. Grensen mellom akseptabel og uakseptabel sosial kontroll er glidende, og opplevelsen av hva som er krenkende atferd kan variere fra person til person. En fullstendig begrepsavklaring er en krevende, kanskje også umulig øvelse. I likhet med andre begreper, som psykisk vold og vold i nære relasjoner, kan også negativ sosial kontroll forstås og defineres ulikt av ulike aktører og fagdisipliner.

Når det gjelder det nærmere innholdet i begrepet negativ sosial kontroll, tar utvalget utgangspunkt i handlingsplanens definisjon, men med en presisering for å få fram at kontrollen kan være begrunnet i ulike motiver:

Negativ sosial kontroll er bruk av press, oppsyn, trusler, tvang eller annet som systematisk begrenser individet i sin livsutfoldelse eller gjentatte ganger hindrer vedkommende i å ta selvstendige valg om eget liv og framtid. I vurderingen av om et handlingsmønster utgjør negativ sosial kontroll, skal det tas hensyn til den kontrollerte personens alder og utvikling samt til prinsippet om barnets beste. Kontrollen kan ha til hensikt å sikre at enkeltpersoner lever i tråd med familiens eller gruppens normer, herunder for å bevare eller gjenopprette ære eller anseelse. Kontrollen kan også ha andre motiver.

Tvangsekteskap, ufrivillig utenlandsopphold og mishandling kan være et ledd i den negative sosiale kontrollen. Utvalget framhever imidlertid at det er viktig at straffbare handlinger benevnes som de straffbare handlingene de er, men uten å miste kontrollaspektet av syne. Fordelen med begrepet negativ sosial kontroll er at det bidrar til å se underliggende fellestrekk mellom forskjellige former for krenkelser og begrensninger i den utsattes liv. Ved å se krenkelsene og begrensningene i sammenheng, synliggjøres utøverens motivasjon, dynamikken i krenkelsene, maktforholdet mellom utøver og utsatt og de samlede skadevirkningene for den utsatte. Begrepet kan dermed bidra til å se den utsattes situasjon i sin helhet.

En person som er utsatt for tvangsekteskap kan også ha vært utsatt for andre handlinger som ledd i et omfattende kontrollregime. Og motsatt, mildere former for negativ sosial kontroll kan være forløpere til mer alvorlige handlinger som tvangsekteskap og ufrivillig utenlandsopphold dersom den utsatte bryter med familiens normer.

3.4.3 Forholdet mellom negativ sosial kontroll og foreldrekontroll

I Norge er utgangspunktet at foreldre i kraft av foreldreansvaret har rett og plikt til å treffe avgjørelser på vegne av barn. Prinsippet om barns medbestemmelse og selvbestemmelse modifiserer dette utgangspunktet. Foreldrenes utøvelse av foreldreansvaret skal ta hensyn til barns rett til medvirkning og selvbestemmelse, som øker jo eldre og mer modne de blir. I tillegg står prinsippet om kjønnslikestilling sterkt. Restriksjoner og begrensninger som rettes mot et bestemt kjønn, regnes ofte som negativ sosial kontroll, som urimelig begrenser livsutfoldelsen.64

Det er en glidende overgang mellom ansvarsbevisst og omsorgsfull oppdragelse og legitim grensesetting av foreldre på den ene siden, og for streng kontroll på den andre. Hva som anses som legitimt handler imidlertid ikke bare om graden av kontroll, men også om hva slags normer man forsøker å håndheve. Foreldrekontroll som har til hensikt å håndheve normer som står i motsetning til normene i samfunnet for øvrig, vil i større grad bli karakterisert som negativ sosial kontroll. At foreldre bruker streng kontroll for å hindre at ungdom bruker narkotika, vil i Norge ofte anses som legitimt. Hvis de bruker like streng kontroll for å hindre ungdom i å ha kjæreste, vil de lettere risikere å komme i konflikt med barns rett til selvbestemmelse og privatliv i henhold til norsk lov.

Hva som oppfattes som legitim foreldrekontroll varierer derfor mellom ulike samfunn og kulturer, og de fleste saker om negativ sosial kontroll er derfor knyttet til ulike etniske eller religiøse minoritetsgrupper. Et sentralt skille i denne sammenhengen går mellom samfunn preget av henholdsvis individualisme og kollektivisme. I individualistisk orienterte samfunn og miljøer verdsettes individets autonomi, og ungdomstiden er en tid for gradvis løsrivelse og økt selvstendighet. I kollektivistisk orienterte samfunn og miljøer verdsettes derimot fellesskapets interesser og anseelse (ære) i større grad, og ungdomstiden er en tid for å gradvis finne sin plass som en del av kollektivet. Gjennomregulerte velferdsstater som den norske er typisk forbundet med individualistiske normer, samtidig som såkalte «svake stater» er ofte preget av kollektivistiske normer. Dette fordi familie, slektskap, samt religion og forestillinger om ære, spiller en langt større rolle i å regulere sosialt liv.65

Negativ sosial kontroll knyttes ofte til en autoritær oppdragelsesstil, kjennetegnet ved at omsorgsgivere kontrollerer og korrigerer barnets atferd og holdninger og vektlegger respekt for personer som står høyere i familiehierarkiet. Unge forventes å ta ansvar for familiens velferd og omdømme/ære og innordne seg felleskapet. Unge kan oppleve at de oppdras med fokus på egne evner og interesser, men likevel med en klar forventning om å innordne seg felleskapets verdier.66

Ifølge Friberg og Bjørnset (2019) avhenger ungdoms opplevelse av å være utsatt for streng sosial kontroll i stor grad av deres egne holdninger og tilpasninger. Å internalisere familiens forventninger kan være en tilpasning som tillater den unge å unngå konflikt og samtidig oppleve autonomi og selvstendighet i hverdagen. Andre velger å omfavne en religiøs identitet, som en måte å distansere seg fra familiens krav på, samtidig som man binder seg til et sett med leveregler som gir aksept og legitimitet. Noen går i konflikt – enten i form av brudd og oppgjør eller i form av små hverdagskamper. Mange lever såkalte dobbeltliv, der man veksler mellom ulike forventninger og krav på ulike arenaer. Dette innebærer imidlertid at alle relasjoner blir potensielt sårbare – det er først når noe går galt, at man merker konsekvensene.67

3.4.4 Motiver og aktører

I den offentlige debatten forbindes negativ sosial kontroll primært med innvandrere, og de fleste sakene som fanges opp av hjelpeapparatet er knyttet til innvandrergrupper fra Midtøsten, og deler av Afrika og Sør-Asia. Forskning og erfaring fra hjelpeapparatet har imidlertid vist at denne type kontroll også finnes i andre miljøer, blant annet i enkelte tros- og livssynssamfunn preget av sterkt indre samhold (lukkede trossamfunn).68

Negativ sosial kontroll kan være rettet mot både voksne og barn, og mot begge kjønn, men jenter og kvinner er særlig utsatt. Kontroll av voksne kan utøves av ektefelle, samboer eller kjæreste, eller av medlemmer av den utsattes storfamilie eller svigerfamilie, samt av den utsattes øvrige sosiale miljø. For barn og ungdom er foreldre eller andre omsorgspersoner ofte utøvere av den negative sosiale kontrollen, men det varierer hvorvidt begge foreldrene er utøvere. I en studie av barnevernets møte med minoritetsjenter utsatt for vold og sterk kontroll, fant forskerne at mor kan være både utsatt for fars vold og selv utøve vold og krenkelser. Noen mødre kan være den mest kontrollerende forelderen, mens andre utøver ikke vold selv, men forhindrer heller ikke fars vold mot barna.69

Negativ sosial kontroll utøves også av andre enn foreldrene, for eksempel eldre søsken, storfamilien eller naboer.70 I flere saker er det en eldre bror som har vært mest kontrollerende og voldelig. Flere gutter beskriver dessuten at de står i en posisjon der de er i et krysspress om å være både utøver og utsatt for kontroll.71 Kontrollen kan også utøves av andre enn den utsattes nærmeste familie, som for eksempel av medlemmer av den utsattes storfamilie, fra tette sosiale nettverk i nabolag eller i etniske og religiøse grupper. Foreldre som utøver sterk kontroll over egne barn, opplever ofte at de står under press fra andre personer i egen slekt eller miljø. Kontrollen kan dessuten utøves over landegrenser, for eksempel av slekt som befinner seg i andre land. Slik transnasjonal negativ sosial kontroll kan arte seg i form av uønsket deling, eller trusler om deling av bilder eller videoer, ryktespredning, sverting, utestenging og overvåking.72

Det finnes ulike motiver for å utøve negativ sosial kontroll, og flere ulike motiver kan spille inn samtidig og påvirke hverandre. Kontrollen kan ha til hensikt å sikre at enkeltpersoner lever i tråd med familiens eller gruppens normer, slik flere definisjoner legger vekt på. I slike tilfeller kan utøverne ønske å sørge for at de utsatte unngår personer, handlinger og aktiviteter som regnes som uanstendige eller uakseptable. Frykt for sosiale sanksjoner og tap av anseelse er ofte drivere. Utøveren kan ha en bekymring for selv å bli utsatt for negativ sladder og ryktespredning i sitt miljø. Motivet for negativ sosial kontroll kan imidlertid også handle om utøverens personlige behov for å kontrollere.73 I miljøer der negativ sosial kontroll er utbredt, vil kontrollen av barn og unge ofte strammes inn i forbindelse med puberteten, og særlig fra ungdomsskolealder.74 Dette kan tyde på at kvinners seksualitet før ekteskapet er en sentral motivasjon bak kontrollen.75

Negativ sosial kontroll rettet mot barn og unge kan være utløst av foreldrenes bekymring for at familien skal tape ære dersom de unge ikke oppfører seg i tråd med familien eller miljøets normer. Negativ sosial kontroll kan også ha andre motiver, for eksempel å beskytte barn og unge mot atferd som anses som farlig eller skadelig, for å bevare hjemlandets kultur i Norge eller for å håndheve religiøse normer.

I Friberg og Bjørnset (2019) ble ungdommer med og uten innvandrerbakgrunn i alderen 16–17 år spurt om deres egne og foreldrenes holdninger til seksualitet og kjønnsroller, samt om foreldrerestriksjoner. De unge ble blant annet bedt om å ta stilling til utsagnene «jeg får sjelden lov til å være sammen med venner på fritiden» og «foreldrene mine vil ikke at jeg skal være sammen med noen av det motsatte kjønn på fritiden, uten at det er voksne til stede».76 Studien viste at det i en del innvandrergrupper er langt mer konservative holdninger til unges, særlig jenters, seksualitet og relasjoner mellom kjønnene enn i den øvrige befolkningen. Ifølge undersøkelsen opplever gutter til dels restriksjoner på å være sammen med venner generelt, mens jenter oftere opplever restriksjoner på å være sammen med noen av det motsatte kjønn. Årsakene bak restriksjonene er sammensatte. Undersøkelsen viste at følgende faktorer hadde direkte effekt på opplevde restriksjoner:

• Landbakgrunn: Unge med foreldre født i Pakistan, Midtøsten og Nord-Afrika, Somalia, Sri Lanka og Sør- og Øst-Asia hadde økt sannsynlighet for å oppleve foreldrerestriksjoner.

• Innvandringsstatus og botid: Personer som var født i utlandet var mer utsatt for foreldrerestriksjoner enn de som er født i Norge av innvandrede foreldre. Og jo lenger familien hadde bodd i Norge, jo mindre var sannsynligheten for å rapportere om sterke restriksjoner.

• Skoleprestasjoner: personer med karakterer over gjennomsnittet er mindre utsatt for foreldrerestriksjoner enn de med karakterer under gjennomsnittet.

• Foreldrenes kulturelle og religiøse orientering: Undersøkelsen viste at jo sterkere hjemlandsorientert foreldrene er, og jo mer religiøse de er, jo større er sannsynligheten for å rapportere om foreldrerestriksjoner.

Forfatterne tolker sine funn som at graden av foreldrerestriksjoner til dels kan knyttes til landspesifikke kulturelle forhold, at det pågår en sosial endringsprosess i retning av mer liberal praksis over tid, at de unges egne ressurser og forhandlingsposisjon – i form av gode karakterer i skolen – har en viss beskyttende effekt, og at foreldrenes kulturelle orientering og grad av religiøsitet har stor betydning for graden av foreldrerestriksjoner.

Studier har vist at noen innvandrede foreldre føler at de ikke forstår det samfunnet og de utfordringene som møter barna deres, samtidig som deres måte å utøve foreldreskap på og de verktøyene de tradisjonelt har hatt i barneoppdragelsen ikke er tilgjengelige i Norge – med tap av kontroll som resultat.77 Friberg (2019) viser at mange foreldre opplever en grunnleggende usikkerhet i møte med det norske samfunnet og har behov for støtte i oppdragelsen.78 Nesten alle respondentene la vekt på at de savner fellesskapet i storfamilie og slekt fra hjemlandet, og at de føler seg alene i det å være foreldre i Norge. Mange bekymrer seg også for normoppløsning og forvitrede fellesskap i takt med at barna tar til seg norske vaner og orienteringer. Mens innvandrede foreldre i den offentlige debatten gjerne beskrives som utøvere av for streng sosial kontroll, var det mange av informantene som først og fremst opplevde at de mangler gode verktøy for grensesetting og disiplinering. Deres bekymringer handler ikke bare om seksualitet og relasjoner, men vel så ofte om rus, kriminalitet og skolegang. For mange innvandrede foreldre var det imidlertid glidende overganger mellom bekymringer for ting som anses som legitimt å bekymre seg for i Norge (som rus og skolegang), og ting som det ikke anses som legitimt å bekymre seg for (som krav om kyskhet og ærbarhet).

Negativ sosial kontroll kan også forekomme i enkelte lukkede trossamfunn. Hjelpekildens rapport om unge som vokser opp i strenge religiøse miljøer, beskriver hvordan mange opplever kontroll av seksualitet, klær og kropp, utdannings- og yrkesvalg, relasjoner og tanke- og handlingsvalg.79 I enkelte menigheter formidles et negativt verdensbilde, og at det finnes onde krefter utenfor menigheten. Medlemmene læres opp til å ha en skepsis til medlemmer utenfor menigheten, og at man bare kan være trygg ved å holde seg tett til menigheten.80 Dette kan føre til en manglende integrering i storsamfunnet, og til at medlemmene ikke tar imot hjelp fra mennesker eller instanser utenfor menigheten, som helsesøster og lærere. Flere undersøkelser har intervjuet avhoppere og ekskluderte fra lukkede menigheter.81 De beskriver hvordan ulike former for press og kontroll kan utøves både innad i familier og fra ledelsen og andre i menigheten. Kontrollen er gjerne knyttet til troens endeperspektiv, en frykt for barnas framtidsutsikter i det hinsidige og et strev etter å være gudfryktig, og tok blant annet form av forbud mot skoledans og klasseturer, forbud mot å bade på samme strand som det annet kjønn og forbud mot musikk med trommer og bass. Utsatte beskrev ulike typer frykt og angst, som angst for dommedag, frykt for å ikke være god nok for Gud, frykt for å knytte seg til mennesker som ikke tror på «den eneste sannheten», frykt for å bli utestengt eller være ensom og frykt for å tape «sannheten» som har vært grunnmuren i livet. En del beskrev også at de ble utsatt for fysisk og psykisk vold.

Ikke-heterofile unge er særlig utsatt for negativ sosial kontroll.82 Også erfaringer fra Kompetanseteamet mot negativ sosial kontroll og æresrelatert vold (Kompetanseteamet)83 viser at det å identifisere seg som Lhbtiq+-personer kan føre til ekstra utsatthet.84 Kompetanseteamet har erfaring med saker der de utsatte beskriver en oppvekst i familier og miljøer hvor de ikke møter aksept for sin seksuelle orientering.85 Ifølge Kompetanseteamet kan ikke-aksepten være som en norm eller uskreven regel som barnet vokser opp med, og som er mer eller mindre uttalt. I noen saker har den skeive gjennom hele oppveksten forsøkt å skjule sin identitet som skeiv. I noen tilfeller internaliserer den unge familiens syn på det å være skeiv, som igjen fører til skam og selvforakt hos den skeive. I andre tilfeller har familien mistenkt at personen er skeiv, og forsøker og tvinge hen til å endre klesstil, talemåte, stemme, gange og personlighet. Foreldre og søsken er redde for at andre skal oppdage at hen er skeiv, at folk skal begynne å spre rykter, og at det skal gå ut over familiens ære. Et resultat er ofte en oppvekst med negativ sosial kontroll og vold. Teamet erfarer at det i flere saker har vært frykt for å bli tatt med til foreldrenes opprinnelsesland som kan være land der det å være skeiv er ulovlig og straffes. Noen skeive frykter eller har opplevd konverteringsterapi. I noen saker velger den skeive å være åpne om sin Lhbtiq+ identitet, og utsettes på grunn av dette for vold, trusler, trakassering eller utstøtelse fra familien, miljøet eller trossamfunnet. Noen tør ikke stå fram av frykt for konsekvensene, som kan være alt fra skuffelse hos de nærmeste til vold og æresdrap.

3.4.5 Konsekvenser og skadevirkninger

Personer som utsettes for negativ sosial kontroll gjennom oppveksten fratas muligheten til å kunne ta egne valg etter hvert som de blir eldre. Dette kan føre til vansker med å bygge relasjoner, orientere seg i samfunnet, uttrykke- og ta selvstendige valg ut fra egne interesser og behov.86 Skadeomfanget avhenger av flere faktorer, som handlingenes alvorlighetsgrad, den utsattes alder og opplevelse av kontrollen, hvorvidt den utsatte får støtte fra omgivelsene, og varigheten av kontrollen.

Friberg (2019) fant i sine spørreundersøkelser at foreldrerestriksjoner øker risikoen for psykiske helseplager og dårlig selvtillit, samt at mange utsatte opplever å leve et krevende dobbeltliv.87 Personer utsatt for negativ sosial kontroll kan oppleve at de står i et krysspress mellom motstridende idealer og krav. På den ene siden defineres ungdommene som minoriteter, og dermed «annerledes» av majoritetsbefolkningen. På den andre siden blir ungdommene kontrollert av personer innad i minoritetsgruppen. Budskapet fra storsamfunnet, mediene og den offentlige debatten kan oppleves som tvetydig: På den ene siden tilbys de frihet og muligheter, men på den annen side føler de seg stemplet som mindreverdige og at de selv og deres identitet til stadighet omtales som et problem. Mange barn og unge forsøker å balansere ulike forventninger og ta vare på «det beste fra to verdener», men opplever det som tungt å måtte «kjempe på to fronter».88

Negativ sosial kontroll øker også sannsynligheten for å være utsatt for andre former for overgrep. I en undersøkelse av ungdommer i alderen 12–16 år fant Augusti og Hafstad (2019) at ungdom som opplever høy grad av kontroll fra foreldre, også opplever mer psykisk eller fysisk vold i hjemmet, uavhengig av landbakgrunn.89 Kontrollen innebærer ofte krav om at den utsatte passer inn i en stram rolle for oppførsel. Hvis den utsatte velger en annen rolle, risikerer hen å miste relasjoner og å bli utsatt for alvorlige sanksjoner. Kompetanseteamet viser til at frykt for reaksjoner på normbrudd kan resultere i psykisk uhelse som depresjon og angst. Noen kan streve med selvskading og selvmordstanker.90

Friberg og Sterri (2023) har undersøkt sammenhengen mellom sosial kontroll i 16-års alder og integrerigsutfall i begynnelsen av 20-årene. Forskerne skiller mellom graden av foreldreinvolvering (at foreldre følger med på hvor ungdommene befinner seg og hvem de er sammen med) og foreldrerestriksjoner (at man ikke får lov til å delta i ulike typer sosiale aktiviteter og arenaer). Resultatene viste at foreldreinvolvering er forbundet med positive integreringsutfall i overgangen til voksenlivet, inkludert fullføring av videregående skole, overgang til høyere utdanning og mindre bruk av sosialhjelp. Foreldrerestriksjoner er derimot forbundet med manglende gjennomføring av videregående skole og økt bruk av sosialhjelp, samt økt sannsynlighet for å være gift og å ha barn i ung alder. De positive effektene av foreldreinvolvering gjelder begge kjønn, men er særlig tydelig for gutter. De negative effektene av foreldrerestriksjoner ser derimot ut til å kun gjelde for jenter. Forskerne tolker funnene dithen at innsatsen mot negativ sosial kontroll både bør ha som siktemål å styrke ungdommenes forhandlingsposisjon og ivareta deres frihet til å delta i sosiale aktiviteter med jevnaldrende, og samtidig bidra til å styrke foreldres mulighet og evne til å involvere seg i barnas liv og følge dem opp på en konstruktiv måte.91

3.5 Æresmotivert vold og andre krenkelser

3.5.1 Bakgrunn

Ære defineres i vanlig norsk språkbruk som «anseelse, berømmelse, respekt, beundring».92 Ære kan også bety godt navn og rykte.93 Det motsatte av ære er skam eller vanære. Ære er i utgangspunktet et universelt fenomen som forbindes med sosial anerkjennelse, omdømme, status og posisjon.94 Æresbegrepet forstås imidlertid ulikt i ulike samfunn. Et viktig skille går mellom samfunn med svake statsdannelser, der familie, slekt og religion spiller en større rolle i folks liv med tanke på å tilby sosial sikkerhet, beskyttelse og håndhevelse av felles spilleregler, og samfunn der staten påtar seg ansvaret for individets sikkerhet og beskyttelse og griper inn i sosiale relasjoner for å beskytte den enkelte mot vold og overgrep, arbeidsuførhet og fattigdom.95

Friberg (2019) viser til at ære ikke nødvendigvis handler om en kulturell essens eller et uttrykk for enkelte gruppers særegenheter, men at det derimot kan handle om hvordan folk tilpasser seg og organiserer sine sosiale relasjoner i ulike politiske kontekster. Moderne vestlige statsdannelser har gitt opphav til individualistiske normer, der verdier som uavhengighet og autonomi verdsettes, og personlige mål og holdninger tillegges stor vekt. Menneskers verdighet anses som noe iboende, som er uavhengig av andres oppfatning og som garanteres alle borgere. I fungerende velferdsstater, som Norge er, garanterer statens myndigheter i prinsippet like rettigheter for alle borgere uavhengig av familien, slektstilhørighet og sosioøkonomisk bakgrunn. Institusjoner som NAV, helsevesen og eldreomsorg sørger for et sosialt sikkerhetsnett; politi og rettsvesenet sørger for beskyttelse mot skadelige handlinger, mens massemedier og en demokratisk offentlighet legger grunnlaget for felles spilleregler og normer i samfunnet. Dette har gjort folk stadig mindre avhengige av familie, slektskap og religiøse fellesskap. I samfunn med svake statsdannelser, der institusjoner som rettsvesen, politi eller helsevesen enten er ikke-eksisterende, korrupt eller svakt utviklet, er derimot familien, slekt og religion langt mer avgjørende for sosiale, politiske og økonomiske relasjoner. Når staten ikke garanterer grunnleggende rettigheter, er individene i langt større grad avhengig av andres anseelse – eller ære – for å kunne sikre seg hjelp, støtte og sosial sikkerhet.96

Samfunn preget av æreskultur er vanligvis også preget av kollektivisme, patriarkalske normer og sterk religiøsitet.97 Kombinasjonen av disse faktorene gjør at ære knyttes til familien som et kollektiv, det vil si at én persons handlinger påvirker andre personer i gruppen sin anseelse eller respekt.98 I slike samfunn er det gjerne sterkere forventninger om å innordne seg familien eller slekten, og verdier som gjensidig avhengighet, lojalitet og lydighet er viktige.99 For kvinner er seksuell ærbarhet sentralt. En kvinnes brudd på seksuelle æreskodekser vil kunne «bringe skam» på hele storfamiliens ære, og det vil derfor ofte være en kollektiv oppgave å passe på at kvinners seksuelle rykte ivaretas.100

Kollektivistiske storfamilier handler ikke bare om skam og kontroll, og ære er ikke alltid negativt. Det kan også handle om gjensidighet og trygghet.101 Storfamilien kan skape emosjonelt tette fellesskap, der medlemmer i familien støtter og gir hverandre råd og på ulike måter er involvert i hverandres liv. Mange har erfaringer med å bli oppdratt av hele storfamilien. Respekt for og ivaretakelse av eldre står sentralt. Et sentralt premiss er at storfamilien ivaretar mange av de funksjonene som staten har i moderne velferdsstater.

Skillet mellom kollektivisme og individualisme, og mellom «æreskultur» og «verdighetskultur» bør forstås som ytterpunkter, ved at de fleste samfunn har elementer av begge, om enn i varierende grad. Ære er heller ikke koblet til en spesifikk kultur eller religion. Fenomenet forekommer blant annet i den den kristne, hinduistiske og islamske kulturkretsen, og forestillinger om ære kan også forekomme i ikke-religiøse sammenhenger, for eksempel i kriminelle miljøer. I dag assosieres den kollektive æreslogikken særlig til Nord-Afrika, Midtøsten og Sør- og Øst-Asia. Dette er imidlertid regioner som preges av stor intern variasjon og endring, og sosiale strukturer og verdier som er knyttet til ære er under press, både fra normative og økonomiske krefter.102

Æreskulturelle normer kan påvirkes av migrasjon. Friberg og Bjørnset (2019) viser til at migrasjon til et samfunn som det norske ofte vil bidra til at kulturelle verdier svekkes. Samtidig kan migrasjon også gi en følelse av fremmedgjøring, både fra det sosiale og kulturelle opphavet i hjemlandet og fra det nye samfunnet. Enkelte kan dermed få et behov for å holde fast på de faste holdepunktene man har, enten det er snakk om religion, identitet eller familie. En slik fremmedgjøringsfølelse kan forsterkes når innvandrere lever i fattigdom, for eksempel som følge av svake språkferdigheter, manglende relevant utdanning og diskriminering. Raske kulturelle endringer kan også føre til generasjonsmotsetninger og konflikter, når familiemedlemmer opplever tilpasningsprosessen til det nye samfunnet på ulikt vis og i ulikt tempo.103

Det finnes ingen allmenn definisjon av æresmotivert eller æresrelatert vold. En mye anvendt definisjon i norsk sammenheng er gitt av Unni Wikan (2008), som definerer æresmotivert vold som «fysisk og psykisk vold, trusler og tvang som utøves med sikte på å forebygge eller gjenopprette ærestap i familier og slekt der sosial anseelse (ære) anses som et kollektivt anliggende».104 Hun peker på at volden sjelden består av én enkelt episode, men som regel utspiller seg gjentatte ganger over tid. Den mest ekstreme formen for æresmotivert vold er æresdrap, det vil si et overlagt drap på noen som har påført familien eller en lignende gruppe et ærestap ut fra en hensikt om å gjenopprette familiens eller gruppens ære.105

Æresmotivert vold kjennetegnes av at den ofte er kollektiv. Volden kan enten være utført av flere personer i fellesskap, eller legitimeres av storfamilien eller det øvrige sosiale miljøet.106 Kollektivet rundt utøverne kan mene at det ikke bare er familiens rett, men også deres plikt, å utøve vold som følge av den utsattes handlinger. Æresmotivert vold er også kollektiv i en annen betydning: den utføres ofte med tanke på et publikum.107 Dels består dette publikumet av personer som utøverne ønsker å få gjenopprettet sin egen ære og anseelse overfor, dels av andre potensielle normbrytere av æreskodeksen. Når for eksempel en jente straffes for å ha vært sammen med en gutt, kan dette ha en disiplinerende effekt også overfor andre jenter i samme familie eller sosiale nettverk. Dette kollektivet aspektet skiller seg fra individuell vold i nære relasjoner, som typisk utøves av én person og normalt ikke er sosialt akseptert av miljøet rundt. Individuell vold har normalt heller ikke en symboleffekt overfor andre mennesker i nærmiljøet.

En beslutning om æresdrap kan for eksempel tas av familiens overhode, og flere familiemedlemmer kan delta i både planleggingen og gjennomføringen av drapet. Enkelte aktører argumenterer derfor for å se æresmotivert kriminalitet som organisert kriminalitet etter straffeloven § 79 bokstav c. Videre har æresmotivert vold en tendens til å vedvare over tid.108 Den kollektive karakteren til slike forbrytelser kan medføre at utsatte som oppsøker hjelpeapparatet i enda større grad enn utsatte for andre typer vold i nære relasjoner berøves muligheten til å bo med og ha kontakt med sin familie, fortsette på skolen og holde kontakt med sine venner.

3.5.2 Utvalgets begrepsforståelse

Mandatet benytter formuleringer som æresrelatert vold, æresvoldssaker og æreskontroll uten at begrepene er nærmere definert. Utvalget legger til grunn at vold og kontroll som utspiller seg i miljøer med sterk æreskodeks ikke faller inn under mandatet med mindre motivet bak handlingene er knyttet til ære. I denne utredningen benytter derfor utvalget betegnelsen «æresmotivert vold og krenkelser» om fysisk vold, psykiske, seksuelle og økonomiske krenkelser mot en person med sikte på å forebygge ærestap eller gjenopprette ære i familier, slekt eller samfunn der sosial anseelse anses som et kollektivt anliggende. Det er et paraplybegrep som dekker mange ulike handlinger, alt fra subtile innskrenkninger i den enkeltes frihet og mildere former for negativ sosial kontroll til alvorlige straffbare handlinger som vold i nære relasjoner, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og æresdrap.

3.5.3 Utøvere og utsatte

Særtrekk ved æresmotivert vold er knyttet til hvem som utøver volden. Volden utøves av en eller flere personer fra miljøer og samfunn der æreskulturelle normer står sterkt. Enhver som berøres av et ærestap som følge av handlingene til den utsatte, kan være utøvere av æresmotivert vold. Dette kan være både medlemmer i kjernefamilien, slik som partnere og foreldre, og øvrige slektninger i storfamilien, slik som onkler, tanter, fettere eller svigerfamilie. Volden kan også være transnasjonal, det vil si at den utøves eller besluttes av personer i utlandet.109 Volden kan for eksempel beordres over digitale plattformer.

Det er oftest menn som er utøvere av æresmotivert vold, men også kvinner kan være utøvere, enten ved å utøve volden selv, eller ved å legitimere voldsutøvelsen til en mann. I en kvalitativ studie av kvinners erfaringer med vold, går det fram at særlig svigermødre kunne oppleves som de verste utøverne, enten ved at hun direkte utsatte svigerdøtrene for vold eller oppfordret sønnene til å utøve vold mot kvinnene.110

Menn kan også, på lik linje med kvinner, utsettes for æresmotivert vold. Det er imidlertid lite forskning om gutter som utsatte for æresmotivert vold. Menn og gutter kan ha en høyere barriere for å søke hjelp, både fordi det kan være mer skambelagt å være voldsutsatt mann, og fordi de frykter å ikke bli tatt på alvor av hjelpeapparatet. Menn kan også være både voldsutsatt og voldsutøver, for eksempel ved å bli presset av sin familie til å utøve kontroll eller vold mot andre familiemedlemmer, typisk vold mot søstre eller døtre.111

Lhbtiq+-personers erfaringer er i liten grad belyst i forskning om æresmotivert vold, men noen studier viser at denne gruppen kan være særlig utsatt for æresmotivert vold på grunn av sin seksuelle legning, kjønnsidentitet eller kjønnsuttrykk som strider med det som oppfattes som den heteroseksuelle normen.112 Kompetanseteamet skriver i sin årsrapport for 2022 at erfaring fra enkeltsaker viser at det å leve åpent som skeiv kan ødelegge familiens ære. Dette kan føre til at folk bryter kontakten, at en søster ikke blir gift og at det oppstår behov for å gjenopprette æren.113

Unge som vokser opp i en streng æreskontekst har ofte opplevd liten grad av medbestemmelse over eget liv. De er lite vant til å ta selvstendige beslutninger og valg, og mangler dermed praktiske og psykologiske ferdigheter for å kunne mestre en tilværelse på egenhånd som voksne. Tiltak som handler om å kutte kontakt med familien er ofte mislykket fordi de utsatte ønsker seg tilbake, og fordi unge som vokser opp i kollektivistiske familier er lite forberedt på å leve selvstendig.114 Dette kan bidra til å komplisere hjelpearbeidet i saker med høyt trusselnivå.

3.5.4 Konsekvenser og skadevirkninger

Der familien eller kollektivet har en rolle i voldsutøvelsen, kan dette være en tilleggsbelastning for den utsatte. I tillegg til skadevirkningene som følge av å være voldsutsatt, kan utsatte for æresmotivert vold og andre krenkelser erfare at de blir stående helt alene og uten et sikkerhetsnett dersom de bryter ut av volden. Terskelen for å be om hjelp kan derfor være høy. En del utsatte må forlate familien, og i noen tilfeller bryte all kontakt med både familie og øvrig nettverk. For noen er trusselbildet så alvorlig at de må relokaliseres og leve med sikkerhetstiltak som voldsalarm og sperret adresse.115 Utsatte som bryter kontakt med familien kan ha store hjelpebehov, slite med traumer, angst, frykt, ensomhet.116

Som ytterste konsekvens kan æresmotivert vold resultere i æresdrap for å gjenopprette eller renvaske sin eller familiens ære. Slike drap kjennestegnes ved at drapet ofte er planlagt, gjerne av flere, og at gjerningspersonen tar ansvar for handlingen og også offentliggjør den for øvrige familiemedlemmer.

3.6 Tvangsekteskap, barneekteskap og ekteskapelig fangenskap

3.6.1 Bakgrunn

FNs kvinnediskrimineringskomité og FNs barnekomité og definerer både tvangsekteskap og barneekteskap som skadelige praksiser.117 En skadelig praksis er vedvarende handlinger og atferd som diskriminerer på grunnlag av blant annet kjønn, kjønnsuttrykk og alder, som ofte omfatter vold, og som forårsaker fysiske og/eller psykologiske skader eller lidelser.118 Medlemsstatene forplikter seg til å bekjempe skadelige praksiser med alle egnede og effektive tiltak.119

Etter flere år med offentlig oppmerksomhet rundt fenomenet kom Norges første handlingsplan mot tvangsekteskap i 1998. Handlingsplanen ble fulgt opp med nye tiltaksplaner. Norge var det første landet i Europa med en egen straffebestemmelse mot tvangsekteskap i 2003.120

Tvangsekteskap gjelder ikke bare formelle ekteskapsinngåelser, men omfatter også uformelle ekteskap som inngås i henhold til religiøse eller kulturelle normer. Tvangsekteskap omfatter også barneekteskap på grunn av manglende gyldig samtykke til ekteskapsinngåelse. Barneekteskap innebærer også seksuelt misbruk av barn. Tvangsekteskap skjer både i Norge og i utlandet. Særlig tvangsekteskap som gjennomføres under ferieopphold i utlandet, reiser en rekke kompliserte problemstillinger knyttet blant annet til forebygging, avdekking, straffeforfølgning samt de utsattes muligheter til å få hjelp.121

Tvangsekteskap handler tradisjonelt om partenes vilje på vigselstidspunktet. Ektefeller kan imidlertid ha inngått et ekteskap frivillig, men bli tvunget eller presset til å bli værende i ekteskapet. Tilfeller der minst en av partene ikke står fritt til å avslutte ekteskapet eller forlate sin ektefelle omtales av noen som «ekteskapelig fangenskap».

Under følger en kort redegjørelse for de ulike begrepene.

3.6.2 Tvangsekteskap

FNs kvinnediskrimineringskomité har definert tvangsekteskap som ekteskapsinngåelse der minst en av partene ikke personlig har gitt sitt fulle, frie og informerte samtykke til å inngå ekteskapet.122

I handlingsplanen Frihet fra negativ sosial kontroll og æresrelatert vold (2021–2024) er tvangsekteskap definert som «ekteskapsinngåelse der en eller begge ektefellene ikke har mulighet til å velge å forbli ugift uten å bli utsatt for vold, frihetsberøvelse, annen straffbar eller urettmessig atferd eller utilbørlig press».123 Handlingsplanen peker også på at «[t]vangsekteskap er en form for vold i nære relasjoner og kan i praksis også innebære at den enkelte ikke har mulighet til å bryte en forlovelse eller et inngått ekteskap, eller velge en partner på tvers av familiens ønsker, uten å bli utsatt for represalier».124 Definisjonen i handlingsplanen har likhetstrekk med straffelovens og ekteskapslovens definisjon.125

Frivillighet er et vilkår for å inngå ekteskap i Norge, jf. ekteskapsloven § 1b. Brudd på frivillighetsvilkåret kan føre til at ekteskapet blir kjent ugyldig, eller at den tvungne parten kan avslutte ekteskapet uten forutgående separasjon. Brudd på frivillighetsvilkåret kan også føre til at ekteskapet ikke danner grunnlag for familieinnvandring etter utlendingsloven.126 Tvangsekteskap er straffbart etter straffeloven § 253. Bestemmelsen omfatter også utenomrettslige tvangsekteskap, der det etableres en ekteskapslignende forbindelse mellom to personer uten at det er inngått et gyldig sivilrettslig ekteskap.127 Tvangsekteskap kan også være en form for vold i nære relasjoner og være i strid med straffeloven § 282 (mishandling i nære relasjoner).

Grensene mellom tvangsekteskap og arrangerte ekteskap, som innebærer at familien deltar i planlegging og utvelgelse av ekteskapskandidater, er flytende og omdiskutert. Alle tvangsekteskap er per definisjon arrangerte ekteskap, men alle arrangerte ekteskap er ikke nødvendigvis tvangsekteskap. Dersom en part samtykker til et arrangert ekteskap, men samtykket er gitt under press og med direkte uttalt eller underforstått trussel om sanksjoner ved nekting, vil det arrangerte ekteskapet måtte anses som et tvangsekteskap. Distinksjonen mellom arrangert ekteskap og tvangsekteskap handler altså om graden av opplevd medbestemmelse, tvang og press; det vil si hvorvidt den utsatte føler at hen ikke har en reell mulighet til å si nei til ekteskapet eller til å kunne velge en annen partner uten å bli utsatt for represalier. Det kan imidlertid være vanskelig for både den enkelte selv og offentlige myndigheter å vurdere hvor reell denne muligheten faktisk er.128

Motiver

Det er dokumentert i en rekke internasjonale undersøkelser at årsaker til tvangsekteskap og barneekteskap er mangfoldige og komplekse og at de har sammenheng med patriarkalske holdninger og praksiser.129 Tilsvarende erfaringer er gjort i Norge.130 Både voksne og barn kan utsettes for tvangsekteskap, uavhengig av kjønn. Jenter og kvinner, personer med utviklingshemming som ikke kan motsette seg ekteskapet og personer som bryter med familiens normer for kjønn og seksualitet, er imidlertid særlig utsatt.131

Tvangsekteskap kan være motivert blant annet av foreldenes ønske om å endre eller undertrykke den enkeltes seksuelle orientering eller kjønnsidentitet, å styrke båndene til slekten i opprinnelseslandet, å sikre et grunnlag for migrasjon for øvrige slektninger, å bevare økonomiske ressurser i familien og å oppå økonomiske og sosiale fordeler. Tvangsekteskap kan også være motivert av forestillinger om ære. I slike tilfeller kan familiens motivasjon for å tvinge de utsatte inn i ekteskapet være å beskytte eller gjenopprette ære, for eksempel som en reaksjon på atferd eller handlinger som bryter med familiens æreskodeks. Religiøse og sosiale normer som stigmatiserer sex utenom ekteskap, og som begrenser tilgangen til seksuelle og reproduktive helserettigheter, kan også føre til tvangsekteskap.

Ekstrem fattigdom, lavt utdanningsnivå, migrasjon og sosial uro er faktorer som forbindes med høyere sårbarhet for tvangsekteskap og barneekteskap.132 I områder som er rammet av væpnede konflikter, blir kvinner og jenter bortført av væpnede grupper og menneskehandlere for så å bli tvunget til å gifte seg og bli utsatt for seksuelle, fysiske og følelsesmessige overgrep.133 Tvangsekteskap brukes også som overlevelsesmekanisme i konflikt- og postkonfliktsettinger av familier som ser på ekteskap som en løsning for å lindre fattigdom og å beskytte kvinnelige slektninger mot vanskelige levekår.134 Også menn i konfliktsituasjoner kan være sårbare for tvangsekteskap og kan underrapportere erfaringer med tvangsekteskap for å unngå å bli anklaget for å være svake eller sosialt avvikende, inkludert anklager om homoseksualitet i land der homofili er ulovlig eller ikke sosialt akseptert.135

3.6.3 Barneekteskap

Barneekteskap er ekteskap der en eller begge parter er under 18 år.136 Barneekteskap er en skadelig praksis, og flere internasjonale konvensjoner som Norge er bundet av pålegger myndighetene å iverksette tiltak for å motvirke slike og sikre at de utsatte får et tilstrekkelig rettsvern.137

FNs kvinnediskrimineringskomité og FNs barnekomité ga i 2019 en oppdatert felles generell uttalelse der de slår fast at alle barneekteskap med noen under 18 år er tvangsekteskap ettersom minst en av partene er mindreårig og ikke kan avgi et gyldig samtykke til ekteskapsinngåelse.138 I uttalelsen er det vist til at barn i noen sammenhenger er forlovet eller gift i veldig ung alder, og at unge jenter i mange tilfeller kan være tvunget til å gifte seg med menn som kan være flere tiår eldre.139 Medlemsstatene er derfor oppfordret til å være særlig oppmerksomme på saker der unge jenter giftes bort, for eksempel når de er for unge til å være fysisk og psykisk klare for voksenlivet eller til å ta bevisste og informerte beslutninger om ekteskap.140

Ekteskapsloven tillater ikke ekteskap med noen som er under 18 år. Selv om barneekteskap ikke kan inngås lovlig i Norge, kan regelverket omgås ved at barneekteskapet inngås utenomrettslig, for eksempel som et uformelt religiøst eller kulturelt ekteskap. Barneekteskapet kan også inngås i utlandet, for eksempel ved at den utsatte blir tatt med til utlandet på ferie for å bli giftet bort mot sin vilje under utenlandsoppholdet. Barneekteskapet kan også inngås ved en stedfortreder, ved at ekteskapet inngås i utlandet på vegne av den mindreårige. Stedfortrederekteskap og barneekteskap med noen som har tilknytning til Norge, anerkjennes ikke i Norge. Slike ekteskap kan heller ikke danne grunnlag for familieinnvandring.141

3.6.4 Utenomrettslige tvangsekteskap

I noen tilfeller inngår partene uformelle ekteskap i henhold til religiøse eller kulturelle normer, både i Norge og i utlandet. Slike uformelle forbindelser som etableres mellom partene kan oppleves og behandles som ekteskap av partene selv og deres nære miljø, men i en rettslig forstand anses ekteskapet å være uten rettsvirkninger.142 Denne type relasjon betegnes gjerne som utenomrettslige ekteskap, uformelle ekteskap eller ekteskapslignende forbindelse. Dersom forbindelsen i tillegg har vært ufrivillig, anses forbindelsen å være utenomrettslig tvangsekteskap og omfattes av straffeloven § 253 om forbudet mot tvangsekteskap.143

Ikke alle religiøse ekteskap er utenomrettslige og uten rettsvirkninger. Ekteskap som forestås av en religiøs forstander med vigselsrett, for eksempel en prest eller imam, og som følger de samme materielle- og formelle krav som et sivilrettslig ekteskap, er likestilt med sivilrettslige ekteskap og har de samme rettsvirkningene.144 Parter som har foretatt en religiøs eller kulturell utenomrettslig vigsel regnes derimot som samboere etter norsk rett så framt de bor sammen.145

Motivasjonen for å inngå et utenomrettslig ekteskap varierer, og ekteskapet kan være frivillig eller tvunget. Bredal og Wærstad (2014) presenterer tre type tilfeller: a) par som inngår religiøse ekteskap for å legitimere et kjæresteforhold, der begge parter er innforstått med at de bare gifter seg religiøst og at ekteskapet ikke har sivilrettslige virkninger, b) par som inngår religiøst ekteskap fordi minst en av dem har en interesse i å holde ekteskapet hemmelig, for eksempel for å omgå trygderettslige regler eller ekteskapsrettslige regler slik som bigamiforbudet, c) unge som blir tvunget inn i et ufrivillig religiøst ekteskap, særlig med tanke på å binde dem sammen.146

Faren for tvang og utnyttelse forsterkes i utenomrettslige ekteskap ved at slike ekteskap ikke overholder materielle krav og formkrav nedfelt i det formelle regelverket. De muliggjør dermed omgåelse av ekteskapsregler i norsk rett, blant annet det absolutte alderskravet på 18 år, frivillighetsvilkåret og partenes like rett til skilsmisse. Det er i tillegg vanskelig å bevise at den enkelte har vært utsatt for tvangsekteskap og barneekteskap fordi det ikke alltid foreligger dokumentasjon på at ekteskapet har funnet sted.147 De utsatte kan oppleve at det er vanskelig å få hjelp, særlig i mangel av et dekkende begrepsapparat, for eksempel fordi et religiøst ekteskap kan bli omtalt som en forlovelse, og dermed nedtone ekteskapets faktiske betydning for de utsatte.148 Ekteskapet kan også være svært vanskelig å oppløse ensidig fordi det ikke foreligger bevis på at det har funnet sted, eller fordi de uformelle normene innskrenker kvinners rett til skilsmisse.149

3.6.5 Ekteskapelig fangenskap

Tvangsekteskap, herunder barneekteskap, handler tradisjonelt om partenes vilje på vigselstidspunktet. Dersom ekteskapet ble inngått frivillig, men samlivet utvikler seg til å være påtvunget, vil det ikke alltid være naturlig å omtale forholdet som tvangsekteskap. Bekymring ved et ufrivillig samliv er gjerne knyttet til veien ut av ekteskapet, ikke nødvendigvis veien inn.150

FNs kvinnediskrimineringskomité bruker betegnelsen tvangsekteskap også på tilfeller der minst en av partene ikke står fritt til å avslutte ekteskapet eller forlate sin ektefelle.151 Europarådets parlamentarikerforsamling omtaler derimot det å bli holdt i ekteskapet mot ens vilje som marital captivity, direkte oversatt til ekteskapelig fangenskap. Ekteskapelig fangenskap er definert som tilfeller der personer som har inngått et ekteskap ønsker å avslutte det, men ikke er i stand til det, enten på grunn av hindringer i regelverket, eller som følge av andre sosiale, kulturelle eller religiøse hindringer.152

Årsaker til ekteskapelig fangenskap er ofte sammensatte.153 En hovedårsak er religiøse eller kulturelle normer som ikke gir kvinner og menn lik rett på skilsmisse. En kvinne kan være lovlig skilt etter norsk rett, men blir nektet religiøs eller kulturell skilsmisse fordi mannen ikke samtykker. Både kvinnen og miljøet rundt henne vil oppfatte henne som fortsatt gift selv om det foreligger en skilsmisse etter norske regler. Gjennom å nekte kvinnen ensidig skilsmisse, opprettholder ektemannen kontroll over henne. Ekteskapelig fangenskap kan også skyldes press fra familie og nærmiljø som ser på skilsmisse som skammelig eller som brudd på familiens æreskodes. Også frykt for vold fra samlivspartneren eller tap av omsorgsansvar for felles barn dersom kvinnen begjærer skilsmisse, kan være årsaken til at noen opplever seg fanget i ekteskapet. I en del tilfeller kan den utsatte forbli i ekteskapet på grunn av økonomisk avhengighet av ektefellen eller av frykt for å miste oppholdstillatelsen i Norge.

Personer som forsøker å avslutte ekteskapet ensidig, særlig kvinner, kan risikere utstøtelse og sanksjoner fra ektefellen, familien eller nærmiljøet.154 I ytterste konsekvens kan særlig kvinner risikere æresdrap eller å bli sendt på et ufrivillige utenlandsopphold hvis de innleder et nytt forhold eller ønsker å gifte seg på nytt.

3.6.6 Konsekvenser og skadevirkninger

Tvangsekteskap, barneekteskap og ekteskapelig fangenskap kan påføre den enkelte både fysiske, mentale og/ eller seksuelle skader og lidelser. FNs kvinnediskrimineringskomite og FNs barnekomite påpeker at tvangsekteskap ofte resulterer i at jenter mangler personlig og økonomisk autonomi.155 Noen forsøker å flykte, eller begå selvmord for å unnslippe ekteskapet.156 Andre kan oppleve alvorlige sanksjoner, vold, utstøtelse fra familien eller nærmiljøet, og i de verste tilfellene æresdrap hvis de bryter forholdet.

Det er stor variasjon i måten et tvangsekteskap blir til, fra åpenlyse ulovlige handlinger som fysisk eller seksuell vold, til følelsesmessig press. Tvangsekteskap kan manifesteres på ulike måter, som barneekteskap, bytteekteskap, servile ekteskap og ved at en voldtektsmann får lov til å unnslippe straff ved å gifte seg med offeret.157 Tvangsekteskap kan også forekomme i forbindelse med migrasjon, der ekteskap brukes som en migrasjonsstrategi og som en måte å sikre at en jente gifter seg innenfor familien.158 Tvangsekteskap blir også i økende grad brukt av væpnede grupper under konflikt, eller kan være et middel til å unnslippe fattigdom etter konflikt.159

Barneekteskap vil etter omstendighetene innebære seksuelt misbruk, voldtekt eller andre alvorlige overgrep mot barnet. Ekteskapet kan føre til at unge jenter blir gravide uten at kroppen er moden for graviditet, med ulike helseplager som konsekvens, samt skolefrafall og begrenset frihet og selvbestemmelse. FNs kvinnediskrimineringskomité og FNs barnekomité peker på at:

Barneekteskap er ofte ledsaget av tidlig og hyppig graviditet og fødsel, som fører til over gjennomsnittlig høye rater for mødresykelighet og -dødelighet. Dødsfall i forbindelse med graviditet er den viktigste dødsårsaken for jenter mellom 15 og 19 år, uavhengig av om de er gift eller ugift, verden over. Spedbarnsdødeligheten blant barn av svært unge mødre er høyere (noen ganger så mye som dobbelt så høy) som blant barn av eldre mødre. I tilfeller med barne- og/eller tvangsekteskap, særlig der ektemannen er betydelig eldre enn kona, og der jenter har begrenset med utdanning, har jentene generelt begrenset beslutningsmakt i eget liv. Barneekteskap bidrar også til høyere frafallsprosent i skolen, spesielt for jenter, tvungen utestenging fra skolen og økt risiko for vold i hjemmet, i tillegg til å begrense muligheten til å nyte godt av rettigheten til bevegelsesfrihet.160

Erfaringer fra Kompetanseteamet viser at det kan være en høy terskel for å be om hjelp og si ifra om et tvangsekteskap, for eksempel i forbindelse med en søknad om familieinnvandring.161 Ekteskapene handler ofte om mer enn relasjonen mellom to mennesker. Det kan handle om å styrke og bevare båndene mellom to familier, om migrasjon, økonomi og om å bevare eller gjenopprette familiens ære. Å informere myndighetene om at det er et tvangsekteskap kan ha store konsekvenser for den utsatte og for familien. Mange frykter at de ved å be om hjelp risikerer at foreldrene eller familiemedlemmer blir straffeforfulgt.

3.6.7 Indikatorer på tvang

Flere indikatorer og risikofaktorer forbindes med økt risiko for tvangsekteskap. Noen blir lokket med på et overraskende ferieopphold i utlandet der de giftes bort, mens noen opplever at ekteskapet ble forhåndsavtalt i barndommen. Noen opplever negativ sosial kontroll som etter hvert leder til tvangsekteskap, for eksempel som en reaksjon på at den unge har brutt med familiens normer. På bakgrunn av forskningsrapporter, Kompetanseteamets årsrapporter og mottatte innspill har utvalget identifisert følgende sentrale indikatorer:162

Ung alder: Ung alder, særlig i kombinasjon med stor aldersforskjell mellom ektefellene, kan være en indikator på tvangsekteskap. Unge mennesker kan være sårbare for press og påvirkning fra deres nærmeste slektninger og de kan mangle økonomisk og sosial selvstendighet til å motstå press.

Arrangerte ekteskap: Arrangerte ekteskap kan være en indikator på tvang. Ikke alle arrangerte ekteskap er tvangsekteskap, men alle tvangsekteskap er arrangerte. I et arrangert ekteskap kan foreldre eller øvrige slektninger ha en ledende rolle i å finne ektefelle for sine barn. I hvilken grad arrangerte ekteskap bør forstås som tvangsekteskap, er avhengig av graden av opplevd medbestemmelse samt tvang og press fra omgivelsene. Det sentrale skillet mellom tvangsekteskap og frivillig arrangert ekteskap, er hvorvidt den utsatte hadde en reell mulighet til å si nei til ekteskapet eller til å kunne velge en annen partner uten å bli utsatt for represalier, eller til å velge å forbli ugift. I mange tilfeller vil det være glidende overgang mellom et frivillig arrangert ekteskap og tvangsekteskap.

Ekteskap mellom nære slektninger: Nært slektskap mellom ektefellene kan være en indikator på tvang, særlig når ektefellene har hatt lite kjennskap til hverandre før ekteskapsinngåelsen, eller det er tegn på at ekteskapet er forhåndsavtalt mellom slektningene og bærer preg av å være bytteekteskap eller transaksjonsekteskap. Ekteskap i nær slekt har vært en del av den offentlige debatten om tvangsekteskap, æresmotivert vold og negativ sosial kontroll. Flere har pekt på at søskenbarnekteskap som en tradisjonelt ønsket ekteskapsform kan gå ut over unges mulighet til å bestemme over eget liv.163

Ujevn mental utvikling: Personer med utviklingshemming kan også være spesielt utsatt for tvangsekteskap. Risikoen er ekstra stor i situasjoner der den utsatte er avhengig av andres hjelp i hverdagen, som gjør det vanskelig å motsette seg deres ønsker. Personer med utviklingshemming kan også ha vansker med å forstå hva et ekteskap innebærer, og det varierer hvorvidt den andre parten har kjennskap til utviklingshemmingen før ekteskapsinngåelsen. I noen tilfeller er begge parter tvunget inn i ekteskapet. Det kan også være at den andre parten er blitt giftet bort for å gi pleie til ektefellen med utviklingshemming eller til øvrige slektninger.

Transnasjonale ekteskap: Stadig flere mennesker finner kjærlighet på tvers av landegrenser og inngår frivillige transnasjonale ekteskap. Transnasjonale ekteskap kan imidlertid også ha blitt til fordi den utsatte er blitt presset inn i et ekteskap. Slike ekteskap kan være motivert av familiens ønske om å styrke båndene til opprinnelseslandet, eller for å sikre et oppholdsgrunnlag for nære slektninger. Ettersom familieinnvandring er eneste migrasjonskanal til Norge fra flere store avsenderland, kan ekteskapsinngåelse med personer med oppholdstillatelse i Norge være svært attraktivt med tanke på migrasjonsformål. Transnasjonale tvangsekteskap kan i tillegg inneholde et utnyttelseselement, ved at den utenlandske parten utnyttes i en arbeidsvirksomhet, eller i forbindelse med husarbeid og omsorg for familiemedlemmer i Norge.

3.7 Kjønnslemlestelse

3.7.1 Bakgrunn

Kjønnslemlestelse av kvinner, også kalt kvinnelig omskjæring, defineres av Verdens Helseorganisasjon (WHO) som:

(…) all procedures that involve the partial or total removal of external genitalia or other injury to the female genital organs (such as stitching of the labia majora or pricking of the clitoris) for non-medical reasons.164

NKVTS bygger på WHOs definisjon og beskriver kjønnslemlestelse som «en fellesbetegnelse på ulike typer av inngrep på jenter og kvinner hvor ytre kjønnsdeler fjernes helt eller delvis, eller påføres annen varig skade uten medisinsk begrunnelse».165 En lignende definisjon gjenfinnes i en rekke andre offentlige dokumenter, blant annet Helsedirektoratets veiledning om forebygging av kjønnslemlestelse.166

Kjønnslemlestelse er et alvorlig menneskerettighetsbrudd mot jenter og kvinner, og kan resultere i ekstrem smerte og varige fysiske og psykiske skader. WHO framhever at kjønnslemlestelse, som ikke har noen helsemessige fordeler, også forstyrrer normale kroppsfunksjoner og kan ha en negativ effekt på flere aspekter av en jentes eller kvinnes liv, inkludert hennes fysiske, mentale og seksuelle helse og hennes forhold til ektemannen eller partneren og andre nære familiemedlemmer.167 Både FNs kvinnediskrimineringskomité og barnekomité definerer kjønnslemlestelse som en skadelig praksis («harmful practice») og anbefaler at medlemsstatene vedtar lovgivning med sikte på å effektivt få slutt på slike skadelige praksiser.168

Kjønnslemlestelse er straffbart etter straffeloven §§ 284 og 285 med en strafferamme på fengsel inntil 6 år for kjønnslemlestelse og 15 år grov kjønnslemlestelse. Den høye strafferammen markerer samfunnets sterke fordømmelse av kjønnslemlestelse og dens skadevirkninger på jenter og kvinner.169

Utvalget forholder seg til kjønnslemlestelse slik det er forstått av WHO og gjengitt i NKVTS sin definisjon.170 WHO skiller mellom fire ulike typer eller kategorier kjønnslemlestelse, samt flere undertyper etter inngrepets omfang:

• Type I: Klitoridektomi: Delvis eller fullstendig fjerning av klitoris eller hudfolden over klitoris.

• Type II: Eksisjon: Delvis eller fullstendig fjerning av klitoris og indre kjønnslepper, med eller uten fjerning av vev fra ytre kjønnslepper.

• Type III: Infibulasjon: Innsnevring av skjedeinngangen ved at deler av kjønnsleppene (indre og/eller ytre) skjæres bort og sys eller føyes sammen slik at det dannes et hudsegl som stenger skjedeinngangen. Ofte fjernes også deler av klitoris.

• Type IV: Uklassifisert: Alle andre skadelige inngrep i kvinners kjønnsorgan av ikke-medisinske årsaker, for eksempel prikking, gjennomhulling, skjæring, skraping eller brenning.

3.7.2 Motiver og aktører

Kjønnslemlestelse bygger på en rekke kulturelle og sosiale forestillinger og skjer på tvers av kulturer og religioner. Inngrepet utføres oftest når jentene er mellom 5 og 14 år, men det kan også skje tidligere eller senere.171 Som tradisjon er kjønnslemlestelse eldre enn både kristendommen og islam, men i enkelte områder er begrunnelsen for kjønnslemlestelse tett vevd inn i religionen, selv om ingen religion krever kjønnslemlestelse.172 Andre utbredte begrunnelser for kjønnslemlestelse er knyttet til seksualitet, tilhørighet, estetikk og kjønn.

Utøverne kan hevde at kjønnslemlestelse beskytter mot eller svekker seksuelle drifter som kan lede til «umoralsk» seksuell atferd, som sex før og utenfor ekteskapet.173 Enkelte anser kjønnslemlestelse som et bevis på jomfrudom ved inngåelse av ekteskap, som anses nødvendig for å bli gift.174 Noen hevder at kjønnslemlestelse kan beskytte mot voldtekt og uønsket graviditet. Andre hevder at inngrepet er nødvendig for at jenta skal modnes og utvikle seg til kvinne eller at det vil gjøre jenta «ren».175

Det eksisterer også en utbredt misoppfatning om at dersom ikke klitoris eller kjønnslepper skjæres vekk, vil de fortsette å vokse til penisstørrelse, eller at klitoris er farlig og kan skade mannens organer ved berøring eller forårsake dødfødsler.176 Noen hevder også at inngrepet vil «roe ned» jenta slik at hun ikke blir aggressiv, utagerende eller får annen atferd som oppfattes som mannlig og/eller umoralsk.177

Begrunnelser for kjønnslemlestelse kan også være knyttet til tilhørighet ved at kjønnslemlestelse er et tradisjonelt påbud videreført fra forfedrene. Kjønnslemlestelse innvier jenter i voksne kvinners liv og kan være nødvendig for sosial aksept. Ifølge NKVTS er det en kobling mellom utbredelse av kjønnslemlestelse som sosial norm i en folkegruppe eller et bestemt land, og forventninger og press mot enkeltindivider til å videreføre praksisen.178 De som ikke følger normen, kan bli mobbet og utestengt. Dette bidrar til at det fester seg holdninger i familien og storsamfunnet om at kjønnslemlestelse er det beste for jenta. Selv om de som viderefører praksisen kan være klar over smerten og noen av helseskadene som kjønnslemlestelsen forårsaker, kan frykten for eksklusjon og fordømmelse være sterkere.

3.7.3 Konsekvenser og skadevirkninger

Kjønnslemlestelse er et alvorlig menneskerettighetsbrudd mot jenter og kvinner, og kan resultere i ekstrem smerte og varige fysiske og psykiske skader. Skadeomfanget varierer alt etter inngrepets omfang, omskjærerens ferdigheter, bruk av smertelindring og de hygieniske forholdene under og etter inngrepet.179

Det er vanlig å skille mellom akutte komplikasjoner og komplikasjoner på lengre sikt. Med akutte komplikasjoner menes plager eller skader under selve inngrepet og i helingsperioden. Vanlige umiddelbare komplikasjoner er ekstrem smerte eller smertesjokk, blødninger som kan være livstruende, besvimelse, hevelser, problemer med sårheling og urinretensjon, brudd- eller leddskader som følge av at jenta må holdes eller bindes med makt for å utføre inngrepet, uttørking fordi jenta vegrer seg å drikke for å unngå smertefull vannlating, liggesår og trykkskader fordi jenta har måttet ligge stille i mange dager.180

Langtidsskader av kjønnslemlestelse kan være både infeksjoner, infiserte kuler og cyster som er smertefulle og ubehagelige, arrvev som kan voksne og danne store klumper, redusert seksuell nytelse og risiko for økt smerte ved samleie og fødsel, angst og traumer som kan utløses i forbindelse med seksuell aktivitet, fødsler eller gynekologiske undersøkelser som minner om inngrepet, i tillegg til langvarig psykisk uhelse.181

De fleste komplikasjoner kan oppstå ved alle former for kjønnslemlestelse (type I, II og III), mens enkelte komplikasjoner primært er knyttet til det mest omfattende inngrepet, infibulasjon (type III).182 Ved infibulasjon blir de ytre kjønnsleppene sydd sammen og kan hindre drenasje av menstruasjonsblod. Urin og væske hopes dermed opp inne i kroppen, noe som kan forårsake smerte ved urinering og menstruasjon. Press fra opphopet urin og blod, kan føre til infeksjoner som endrer og skader indre organer. Det kan også forårsake blæresteiner og i alvorlige tilfeller nyreskader. Jo mer omfattende og jo lengre tid det går fra infibulasjon til åpning, jo større fare for alvorlige skader.183

Ifølge NKVTS er alle typer kjønnslemlestelse inngripende, og at inngrepet nesten alltid innebærer fjerning av klitoris og indre kjønnslepper, helt eller delvis. I tillegg sys eller gror ofte indre og ytre kjønnslepper sammen, noe som i praksis gjør inngrepet til en infibulasjon.

3.8 Ufrivillige og skadelige utenlandsopphold

3.8.1 Bakgrunn

Barn og unge som oppholder seg i utlandet mot sin vilje, eller under forhold der de risikerer å bli utsatt for vold og krenkelser, har fått økt oppmerksomhet de siste årene.184

Saker om ufrivillige og skadelige utenlandsopphold utgjør et bredt og komplekst saksfelt. Det kan handle om barn som er sendt til utlandet fordi de ikke følger familiens normer i Norge eller at foreldrene opplever at de ikke får hjelp med et barn som har havnet i et rusmiljø. Det kan handle om kvinner som blir fratatt reisedokumenter og dumpet hos sin svigerfamilie av sine ektemenn, unge gutter som blir sendt på disiplineringsanstalter eller ungdom som skal være en periode hos slektninger for å bli kjent med språk og kultur. Den unge kan ha reist sammen med en forelder til utlandet, for så å bli sendt til en institusjon, internatskole eller disiplineringsanstalt. Fenomenet omfatter også kortere opphold, for eksempel et ferieopphold, der den utsatte i løpet av få uker blir utsatt for tvangsekteskap, for så å returnere gift til Norge. Hvordan et ufrivillig utenlandsopphold kommer i stand og hva som er motivasjonen for oppholdet, varierer fra sak til sak.

Det er viktig å understreke at ikke alle ufrivillige utenlandsopphold barn er utsatt for, er skadelige eller ulovlige. Det ligger i utgangspunktet til foreldreansvaret å bestemme hvor et barn skal bo, også der bostedet er i utlandet. Mange familier lever et transnasjonalt liv, der enten hele familien tilbringer tid i sitt opprinnelsesland eller andre land, eller der foreldre sender barna til foreldrenes opprinnelsesland for å tilbringe tid med familien. Barnet kan for eksempel reise for å besøke venner eller slektninger, for å tilegne seg kunnskap om familiens opprinnelsesland, styrke sin identitet, språkferdigheter, tilhørighet til familiebakgrunn eller for å gå på en spesiell skole i utlandet.

3.8.2 Utvalgets begrepsforståelse

Begreper som «ufrivillig etterlatt i utlandet», eller «ufrivillig utenlandsopphold» er ikke juridiske begreper, men brukes i både politiske og rettslige dokumenter, i forvaltningen, forskningsrapporter og av ulike hjelpeaktører. Det finnes imidlertid ingen allmenn forståelse av når et barn anses å være «etterlatt» i utlandet, eller hva som ligger i at en person oppholder seg «ufrivillig» i et annet land.185 Det varierer hvorvidt begrepene brukes til å omhandle både voksne og barn, eller bare barn. Det varierer også hvorvidt begrepene forbeholdes forhold som regnes som lovbrudd, for eksempel der barnets omsorg ikke ivaretas i tilstrekkelig grad eller der barnet blir utsatt for vold, tvangsekteskap eller andre straffbare forhold, eller om det også inkluderer lovlige utenlandsopphold som hører under foreldreansvaret.

Utredningen benytter terminologien «ufrivillig utenlandsopphold», «barn og unge som oppholder seg i utlandet mot sin vilje» og «holdt tilbake i utlandet mot sin vilje», som fellesbetegnelser og kortversjoner som dekker flere ulike forhold som barn og unge voksne kan befinne seg i ved et utenlandsopphold. Der det er behov for mer presise formuleringer benytter utvalget andre begreper, avhengig av kontekst, for eksempel «ufrivillig utenlandsopphold i strid med foreldreansvaret» eller «utsatt for skadelig utenlandsopphold».

Når det er snakk om barn, benyttes betegnelsen ufrivillig utenlandsopphold om tilfeller der barnet oppholder seg i utlandet i strid med hva foreldrene har rett til å bestemme i kraft av sitt foreldreansvar. Skadelig utenlandsopphold innebærer at barn og unge er utsatt for skadelige handlinger mens de er i utlandet, for eksempel tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, vold og mishandling, alvorlig omsorgssvikt eller at foreldrene aktivt hindrer barnet fra å motta skolegang. Et utenlandsopphold kan være ufrivillig uten at barnet eller den unge er utsatt for slike handlinger. Etterlatt i utlandet mot sin vilje benyttes hovedsakelig om tilfeller der et barn eller en ung voksen har reist til utlandet sammen med foreldre (med foreldreansvar) eller en ektefelle eller samboer. Disse personene returnerer da til Norge eller et annet land, mens barnet eller den unge blir igjen i utlandet mot sin vilje, eventuelt sammen med søsken.

3.8.3 Motiver og aktører

Årsaker til at barn og unge sendes på ufrivillige eller skadelige utenlandsopphold er ofte sammensatte. I 2019 oppnevnte regjeringen en ekspertgruppe for å gjennomgå saker om unge som etterlates i utlandet mot sin vilje. Ekspertgruppa om unge som etterlates i utlandet mot sin vilje 2020 (Ekspertgruppa) har på bakgrunn av relevant forskning og samtaler med utsatte og hjelpeapparatet identifisert åtte hovedtrekk når det gjelder årsaker, motiver og medvirkende faktorer til at foreldre kan utsette sine barn under og over 18 år for ufrivillige utenlandsopphold. Disse omtales i det følgende.186

Gjenopprette familiens ære. Utenlandsoppholdet kan skyldes at foreldre og deres nettverk mener at den unge har skadet familiens og slektens ære, eller kommer til å gjøre det. Dette gjelder familier med sterke kollektivistiske og patriarkalske verdier, som kan se utenlandsoppholdet som en løsning for å kontrollere kvinners seksualitet eller for å «korrigere» eller skjule den unges kjønnsidentitet eller seksuell legning som bryter med den heteroseksuelle normen.

Tvangsekteskap. Utenlandsoppholdet kan skyldes at foreldrene planlegger at den unge skal giftes bort. Ekteskapet kan være avtalt av foreldrene da barnet var lite, en avtale familien har inngått for å hjelpe storfamilien til en bedre tilværelse i Norge, eller er en reaksjon på atferd eller handlinger som bryter med familiens æreskodeks.

Unngå rus og kriminalitet. Utenlandsoppholdet kan skyldes utfordringer med rus- og kriminalitet. Foreldrene kan ha bekymringer for skjevutvikling hos ungdommen, knyttet til rus, kriminalitet eller problemer i skolen. De kan ha et ønske om å fjerne ungdommen fra et skadelig miljø eller hindre uønsket atferd og søker støtte i sitt nettverk i hjemlandet.

Forhindre fornorsking og styrke kulturell tilhørighet. Unge kan sendes til hjemlandet ut fra et ønske om at de skal styrke sin kulturelle, språklige og religiøse identitet. I noen tilfeller kan dette være grunnet i en bekymring over at ungdommene har blitt «for norske». Motivet kan i større eller mindre grad bunne i et ønske om å styrke den unges kunnskap om familiens religiøse og kulturelle identitet, og/eller en form for kontroll og disiplinering av den unge.

Manglende tillit til offentlige institusjoner og hjelpeapparat. Foreldres beslutning om å sende unge til utlandet kan henge sammen med forventinger til, frykt for og/eller erfaringer med institusjoner som skole, barnevern og helsetjenester. Foreldre kan for eksempel ønske å komme barnevernet i forkjøpet hvis de frykter omsorgsovertakelse eller andre inngrep, eller å benytte seg av andre tilbud enn det som finnes i Norge; både når det gjelder undervisning, tiltak mot rus- og atferdsproblemer, og behandling av psykiske og fysiske lidelser.

Foreldretvist. Utenlandsoppholdet kan være knyttet til uenighet mellom foreldrene om selve utenlandsoppholdet, lengden på utenlandsoppholdet, eller om hele eller deler av familien skal bosette seg permanent i opprinnelseslandet. I noen tilfeller er det fedrene som tar beslutningen om utreise, uten at mor opplever å ha mulighet til å forhindre dette.

Vanskelig livssituasjon i Norge. Dårlig økonomi, svake norskkunnskaper og trangboddhet kan bidra til at foreldre velger et utenlandsopphold for hele, deler av eller enkeltmedlemmer i familien som løsning på sine utfordringer.

Ekspertgruppa trekker et overordnet skille mellom foreldre som har legitime bekymringer for den unges velferd og velger utenlandsopphold som løsning på denne bekymringen, og foreldre som bruker utenlandsoppholdet til å håndheve normer som bryter med barn og unges rettigheter i Norge, og som eventuelt også begår handlinger som er straffbare i Norge.187 Et annet skille går mellom familier der foreldrene står sammen om å sende sønnen eller datteren ut av landet, og familier der foreldrene er uenige.

Kjønn synes ikke alltid å være en driver for risikoen for å bli etterlatt i utlandet, men omstendighetene rundt utenlandsoppholdet kan derimot variere mellom kjønnene.188 Mens saker om jenter oftere er forbundet med bekymringer rundt tvangsekteskap, kjønnslemlestelse eller gjenoppretting av familiens ære, er saker om gutter oftere knyttet til et ønske om å få dem ut av et belastet miljø preget av kriminalitet og/eller rus.189

3.8.4 Konsekvenser og skadevirkninger

Ufrivillige og skadelige utenlandsopphold er gjerne en del av et større sakskompleks, og det kan være vanskelig å skille potensielle skadevirkninger av selve utenlandsoppholdet fra skadevirkninger knyttet til andre omstendigheter. Det kan imidlertid være nyttig å skille mellom erfaringer og skadevirkninger før utenlandsoppholdet, under utenlandsoppholdet og etter utenlandsoppholdet. Et slikt skille er også nyttig for å forstå hjelpeapparatets utfordringer knyttet til å hindre slike opphold og bistå de som utsettes for dem.

Foreldrene kan være uvitende om de konsekvensene utenlandsoppholdet får for barnets livsutfoldelse, utvikling, helse og følelse av trygghet og tilhørighet til familien og nære omgivelser. Et gjennomgående tema hos flere av de unge informantene til Ekspertgruppa er opplevelsen av svik fra egne omsorgspersoner og nære familiemedlemmer.190

Ifølge Ekspertgruppa vil unge som risikerer å bli sendt på et ufrivillig utenlandsopphold, ofte befinne seg i en vanskelig og uoversiktlig situasjon. De kan være bekymret for en forestående reise, men uten å ha full oversikt over hva reisen vil innebære. Mange kan oppleve at de ikke kan si sin mening til sine foreldre og kan frykte konsekvensene av å gå imot familiens vilje. Å søke hjelp kan være krevende, og mange utsatte kan ha motstridende følelser knyttet til reisen. Dette gjelder også unge over 18 år. Ekspertgruppa uttaler:

En vanlig mekanisme kan være at til tross for konkrete bekymringer klarer ikke de unge å tro at foreldrene har planer om å holde dem tilbake i utlandet mot deres vilje. Å frykte at de du er glad i vil utøve tvang, vold, frihetsberøvelse eller andre krenkende handlinger mot deg, kan være vanskelige følelser å romme. De unge håper derfor at de ved å samarbeide med familien ikke vil bli påført disse krenkelsene. Andre kan føle på skyld og skam for situasjonen, og oppleve at det er de selv som har forårsaket oppholdet i utlandet med sin adferd. De mener de fortjener utenlandsoppholdet – selv om det er mot deres vilje. De unge kan dermed søke hjelp og ytre sin bekymring, samtidig som de sier at de vil reise. Noen kan godta foreldrenes ønske i den tro at foreldrene vil dem vel og vet hva som er best for dem.191

Konsekvensen av å gå imot familiens vilje kan ifølge Ekspertgruppa være at den unge må bryte med familien, noe som kan nødvendiggjøre beskyttelsestiltak dersom den unge kommer fra en familie med en sterk æreskodeks og den unge er i fare for alvorlige represalier. Å leve med beskyttelsestiltak kan medføre betydelige innskrenkinger på den trusselutsattes daglige liv og sosiale omgang.192

Det er også stor variasjon med tanke på hva utsatte for ufrivillige og skadelige utenlandsopphold faktisk opplever underveis i oppholdet. At et utenlandsopphold er ufrivillig, betyr ikke nødvendigvis at man utsettes for vold eller andre krenkelser. Blant unge som oppsøker hjelp er det imidlertid mange som har opplevd dette. Ekspertgruppas rapport viser at de utsattes erfaringer varierer med hensyn til den utsattes alder, varigheten av oppholdet, årsaken og hensikten med oppholdet.193 Noen har blitt forsøkt tvangsgiftet eller har blitt utsatt for vold, overgrep og/eller alvorlige trusler fra omsorgspersoner og andre. Unge som blir sendt for å bo med slektninger i utlandet forteller også at de ikke har fått den omsorgen og kjærligheten som deres egne foreldre ville gitt dem Enkelte blir fratatt pass og ID-papirer, slik at de ikke kan returnere til Norge. Andre har vært innesperret på såkalte koranskoler der de har vært utsatt for torturlignende behandling og alvorlige menneskerettighetsbrudd. Det finnes også eksempler på at unge som er fysisk eller psykisk utviklingshemmet blir plassert hos slektninger i utlandet, eller på institusjoner som skal behandle dem med religiøs skolering og urtebehandling.194 Andre har ikke blitt utsatt for slike forhold, men kan likevel oppleve utenlandsoppholdet som ufrivillig og som et brudd på sine rettigheter.195 Noen kan også ha fått begrenset eller ingen skolegang under utenlandsoppholdet, eller etter hvert mistet sine språkkunnskaper i norsk.196

Det er også stor variasjon i hvordan de unge opplever det å returnere til Norge etter et ufrivillig utenlandsopphold, avhengig blant annet av varigheten av oppholdet, hva de har opplevd mens de var i utlandet, og hva de faktisk vender tilbake til.197 Ifølge Ekspertgruppa er trusselbildet for noen av en slik karakter at den unge trenger beskyttelse og tett oppfølging ved ankomst, for eksempel gjennom å plasseres på et krisesenter eller at de gis beskyttelsestiltak. Andre returnerer til sin familie og gjenopptar sitt hverdagsliv og sosiale relasjoner de forlot.198 På bakgrunn av Ekspertgruppas rapport skiller utvalget mellom praktiske utfordringer på kort sikt og mer langvarige problemer som kan følge i kjølvannet av slike opphold. På kort sikt kan de utsatte møte følgende utfordringer:199

• Den utsatte kan stå uten økonomiske midler og bosted.

• Den utsatte kan være meldt ut av folketrygden og kan derfor mangle rett til fastlege, skole og tannhelsetjeneste.

• Den utsatte kan være uten folkeregistrert adresse og trenger et nytt sted å bo og ID-papirer for å melde flytting til Norge på nytt.

• Den utsatte kan være uten pass eller andre ID-papirer. Det koster penger å framskaffe disse, som NAV som regel ikke dekker.

• Den utsatte kan mangle mobiltelefon og Bank-ID. Den utsatte kan derfor være uten tilgang til nettbaserte tjenester som Altinn, Skatteetaten, Digipost og nettbank.

På lengre sikt kan opphold i utlandet over en viss varighet gi utfordringer med å gjenoppta skolegang i Norge, skape vanskeligheter i familien eller psykiske plager og behov for helsehjelp.200 Ifølge Ekspertgruppa kan de utsatte som har vært lenge borte fra Norge ha tapt viktige relasjoner og tilhørighet. De kan ha mistet ikke bare skolegang, men også språkkunnskaper i norsk, vennskap og fritidssysler. De kan ha lite kunnskap om videregående opplæring, studier, jobbsøking, NAV, bolig og økonomi. Dette kan være personer som ikke er vant til å ta selvstendige valg, og som kan ha et særlig behov for oppfølging og veiledning ved retur til Norge.201 I tillegg kan de ha fått dårligere helse og ha behov for behandling og oppfølgning. Over halvparten av informantene i Ekspertgruppas gjennomgang av saker rapporterte at de sliter psykisk, og hadde blant annet hukommelsessvikt, søvnvansker, nedstemthet og tunge tanker.202

I tillegg til Ekspertgruppas rapport peker flere utredninger på at arbeidet med mottak av utsatte for ufrivillige utenlandsopphold ikke er godt nok koordinert mellom ulike instanser.203 Ingen offentlige instanser har et tydelig ansvar for å ta imot gruppen, og i praksis løses det på ulik måte for ulike grupper.204 For mindreårige som returnerer til Norge, gjør spesialutsendingene for integreringssaker eller Kompetanseteamet vanligvis en avtale med lokalt politi og/eller lokalt barnevern om å møte barnet på flyplassen, men det er dokumentert enkelttilfeller der barn som returnerer fra ufrivillige utenlandsopphold ikke har blitt møtt av noen på flyplassen.205 Personer som er over 18 år og som er trusselutsatt i Norge, kan oppfylle kriteriene for plass på et krisesenter og/eller i det nasjonale bo- og støttetilbudet for personer utsatt for tvangsekteskap, æresmotivert vold og negativ sosial kontroll.206 Også i slike situasjoner gjøres det avtaler med det lokale politiet om å møte den utsatte på flyplassen og kjøre vedkommende til et krisesenter, men også her finnes det eksempler på at utsatte ikke har blitt møtt av noen når de ankommer Norge.207

I Proba samfunnsanalyses rapport peker både Utenriksdepartementet og spesialutsendingene for integreringssaker på at det mangler et mottaksapparat og oppfølgingstilbud til personer som ikke er trusselutsatt i Norge, eller av andre grunner ikke skal plasseres på krisesenter eller i botilbudet.208 Selv om utsatte i denne målgruppen ikke er trusselutsatte, kan deres erfaringer tilsi at de har behov for et mottaksapparat og oppfølging fra det offentlige i etterkant.209 De utsatte i denne målgruppen kan, i likhet med de ovennevnte, for eksempel mangle ID-papirer/legitimasjon, penger, bosted og klær, være uten nettverk i Norge og ha hatt ingen eller manglende skolegang og helseoppfølging. De kan også mangle norskkunnskaper og systemforståelse til å orientere seg om sine rettigheter i Norge.210

3.9 Omfang og tallgrunnlag

3.9.1 Begrensninger i kunnskapsgrunnlaget

Det er vanskelig å gi gode estimater over omfanget av alle de ulike fenomenene som er beskrevet her. Utfordringene med å si noe om omfang, handler for det første om at dette er handlinger som foregår i det skjulte. Tall fra hjelpeapparatet og rettsapparatet vil nødvendigvis bare vise det som rapporteres eller anmeldes, og mørketallene må antas å være betydelige. Undersøkelser basert på selvrapportering vil på sin side være forbundet med stor usikkerhet når man spør om forhold som er stigmatiserte, tabubelagte og/eller ulovlige. For det andre er det vanskelig å si noe om omfang fordi disse fenomenene i stor grad er overlappende med hverandre og i noen tilfeller har relativt uklare avgrensninger og definisjoner. Konkrete saker vil dessuten ofte involvere en kombinasjon av flere av de beskrevne fenomenene. Kompetanseteamet registrerer for eksempel kun én hovedbekymring per sak,211 men andre tilleggsbekymringer kan eventuelt også registreres for å fange opp kompleksiteten i sakene og for å kunne vurdere alvorlighetsgraden og graden av trussel i den konkrete saken.212

I det følgende vil utvalget likevel gi en oversikt over ulike kilder som kan gi indikasjoner på hvor utbredt de ulike fenomenene er.

3.9.2 Vold i nære relasjoner

Når det gjelder vold i nære relasjoner, utførte NKVTS i 2023 en omfangsstudie om vold og overgrep i den voksne befolkningen i Norge.213 Utvalget var personer i alderen 18 til 75 år. Undersøkelsen viser at partnervold rammer både menn og kvinner, men kvinner er oftere utsatt for den mest alvorlige og gjentakende partnervolden.214 Elleve prosent av kvinnene i undersøkelsen oppgir at de har blitt utsatt for alvorlig fysisk vold fra partner sammenlignet med tre prosent av mennene.215 For den mindre alvorlige partnervolden var derimot kjønnsfordelingen likere, og menn var til dels litt mer utsatt (15 prosent) enn kvinner (13 prosent).216 Overlappen mellom ulike former for partnervold er betydelig. De fleste som har vært utsatt for alvorlig fysisk vold fra en partner, har også opplevd en eller annen form for partnerkontroll (86 prosent av kvinnene og 95 prosent av mennene). Dette er i tråd med tidligere forskning, der man finner stor overlapp mellom kontroll og fysisk vold i parforhold.217

Hafstad og Augusti (2019) gjennomførte en undersøkelse blant skoleungdom i alderen 12 til 16 år for å kartlegge deres erfaringer med vold og overgrep i oppveksten. Undersøkelsen fant at én av 20 ungdommer har opplevd alvorlig fysisk vold som å bli sparket eller banket opp, mens én av fem har opplevd mindre alvorlig fysisk vold i oppveksten, som å bli lugget, ristet hardt eller slått med flat hånd.218 Omkring én av fem av det spurte utvalget har opplevd fysisk vold fra foreldre minst én gang, mens omkring én av ti har opplevd fysisk vold gjentatte ganger i løpet av oppveksten.219 Gutter rapporterte like mye fysisk vold som jenter, og både mor og far blir oppgitt som utøvere av volden, men far er oppgitt som voldsutøver oftere enn mor. Studien viser at det som regel er én av foreldrene som utøver volden, og at det er betraktelig sjeldnere at begge foreldrene utøver vold.220

Flere studier viser at minoriteter er mer utsatt for vold i nære relasjoner enn befolkningen for øvrig. En ny omfangsundersøkelse fra SSB (2024)221 viser at innvandrere og deres norskfødte barn oftere er registrert som ofre for anmeldt kriminalitet sammenlignet med befolkningen for øvrig. Overrepresentasjonen varierer mye, og gjelder ikke for alle typer av lovbrudd og landbakgrunn. Innvandrere og deres norskfødte barn er overrepresentert som ofre for anmeldt vold og mishandling. Innvandrerkvinner er nesten dobbelt så ofte utsatt for vold og mishandling sammenlignet med kvinner i befolkningen ellers.222 I tillegg er innvandrerkvinner spesielt, men også kvinner i øvrig befolkning, overrepresentert som ofre for hensynsløs atferd og personforfølgelse. Undersøkelsen viser videre at innvandrerbarn er kraftig overrepresentert som ofre for mishandling i nære relasjoner, sammenlignet med norskfødte barn med innvandrerforeldre og med barn i befolkningen for øvrig. Også ungdomsundersøkelsen til Hafstad og Augusti (2019) fant at barn med utenlandske foreldre fra land utenfor Norden opplever mer alvorlig fysisk vold enn barn som har foreldre fra Norge eller Norden.223 Ungdom som ikke ønsker å kategorisere seg selv som verken gutt eller jente, hadde også betydelig flere erfaringer med vold og overgrep enn andre ungdom.224

I helse- og levekårsundersøkelsen SAMINOR II fra 2019 som gjelder for områder med samisk og norsk bosetting, rapporterer de samiske informantene høyere forekomst av alle typer vold sammenlignet med befolkningen for øvrig.225 Voldsutøver er for alle informantene ofte kjent for offeret, men det er ingen vesentlig forskjell mellom samer og ikke-samer når det gjelder rapportert vold som utøves av slektninger eller samlivspartner.

3.9.3 Psykisk vold

Det mangler gode data på omfanget av psykisk vold både i Norge og internasjonalt, blant annet som følge av utfordringene med å tydelig definere hva psykisk vold er. Tall fra offentlige aktører gir imidlertid indikasjoner på omfanget av psykisk vold i Norge.

I 2022 behandlet Kompetanseteamet totalt 891 saker. Hovedbekymringen «trusler og vold» var den mest vanlige og utgjorde 41 prosent av sakene (386 saker).226 Av disse sakene omhandlet 298 saker psykisk vold og trusler. I tillegg ble psykisk vold og trusler registrert som en tilleggsbekymring i 54 prosent av alle sakene Kompetanseteamet har jobbet med i 2022.227

I omfangsstudien til NKVTS fra 2023 svarte deltakerne på fire spørsmål om kontrollerende atferd: om de noen gang hadde opplevd at en kjæreste, partner eller ektefelle kontrollerte hva de brukte tiden på; om de måtte gjøre rede for hvor de hadde vært; om partner var sjalu eller mistenksom overfor venner; eller om de ble overvåket på nett av partner, for eksempel via sosiale medier.228 Studien fant at over en tredjedel av både kvinner og menn rapporterte om en eller annen form for kontroll i parforholdet (36 prosent).229 Generelt opplevde menn oftere å bli overvåket på nett enn kvinner, mens kvinner noe oftere opplevde sjalusi og å måtte gjøre rede for hvor de hadde vært. Når det gjaldt omfattende kontroll (definert som å ha opplevd minst tre av de fire nevnte kontrollformer), var kvinner mer utsatt (17 prosent mot 14 prosent av menn).230 Forskerne fant også en tydelig sammenheng mellom fysisk vold og kontroll. De fleste som hadde vært utsatt for alvorlig fysisk vold fra partneren sin, hadde opplevd en eller annen form for partnerkontroll (86 prosent av kvinnene og 95 prosent av mennene).

I sin undersøkelse om ungdoms erfaringer med vold og overgrep fant Hafstad og Augusti (2019) at omkring én av fem hadde opplevd psykisk vold fra foreldre, definert som gjentatte tilfeller av psykiske krenkelser. Flere jenter enn gutter hadde opplevd psykisk vold.231 Videre hadde 18 prosent opplevd at mor var blitt utsatt for minst én form for fysisk eller psykisk vold, mens 14 prosent hadde opplevd at far var blitt utsatt for dette. I tillegg hadde sju prosent av utvalget sett en voksen hjemme slå søsken, og fire prosent hadde opplevd vold mot familiens kjæledyr fra en voksen hjemme.232

Noen nyere studier viser at Lhbtiq+-personer har økt utsatthet for vold, særlig personer med minoritetsbakgrunn.233 I studien Levekår blant skeive med innvandrerbakgrunn fra 2018, framgår det at flere av informantene hadde blitt utsatt for vold, trusler (blant annet drapstrusler) og påføring av skyld og skam da de kom ut som homofile.234 Flere informanter fortalte også om sterke negative reaksjoner og sanksjoner fra familiemedlemmer, som tok form av trusler og psykisk vold. En studie fra 2014 viste også at unge Lhbtiq+-personer er en spesielt utsatt gruppe når det gjelder psykisk vold i familien, og da særlig personer med etnisk minoritetsbakgrunn.235

3.9.4 Negativ sosial kontroll

Det finnes ikke sikre tall på hvor mange som utsettes for negativ sosial kontroll i Norge. Tall fra både forskningsstudier og årsrapporter gir likevel indikasjoner på tendenser og utvikling over tid.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) gir hvert år ut tall- og tiltaksrapportering på omfang av innrapporterte saker om negativ sosial kontroll. IMDis mangfoldsrådgivere ga i 2022 råd og veiledning i totalt 950 saker som omhandler negativ sosial kontroll og æresmotivert vold.236 De har i størst grad involvert personer med bakgrunn fra Syria, Irak, Somalia, Pakistan og Afghanistan.237

Hovedbekymringen i de fleste sakene var «negativ sosial kontroll» og «vold/trusler», henholdsvis 615 og 175 saker. Som tidligere år omhandler sakene fra 2022 i hovedsak jenter/kvinner (76 prosent).238 Halvparten av sakene gjaldt unge under 18 år. Saker om «negativ sosial kontroll» kan ha ulike former og det kan være ulike utøvere av kontrollen.239 Rapporten viser at det i flere tilfeller er foreldre som begrenser sine barns frihet, men kontrollen fra øvrige familiemedlemmer, nærmiljø og nettverk som venner og kjærester forekommer også. Foreldre kan begrense sine barn ved å kontrollere deres deltagelse på fritidsaktiviteter, valg av utdanning og i hvilken grad de kan møte venner utenom skoletiden. I enkelte saker utøver ungdommer negativ sosial kontroll ovenfor hverandre, for eksempel ved at eldre søsken holder oppsyn med småsøsken eller kjærester som utøver kontroll over hverandre. Kontrollen kan også omfatte overvåkning av telefon og kontoer på sosiale medier.

I 2022 registrerte Kompetanseteamet 135 saker der hovedbekymringen var negativ sosial kontroll, av totalt 891 saker.240 Kompetanseteamet registrerer saken som «trusler og vold» når hovedbekymringen for den utsatte handler om psykisk vold og trusler. I saker der kontrollen står svært sentralt i bekymringen, registreres «negativ sosial kontroll» som hovedbekymring i saken. Dette kan for eksempel handle om at foreldre kontrollerer telefon og sosiale medier, at den utsatte ikke får lov til å ha egen telefon, sosiale medier eller apper, at den utsatte ikke får ha venner eller velge sine egne venner eller at den utsatte ikke får delta i sosiale aktiviteter, ha fritidsaktiviteter eller være med på skoleturer.241 Negativ sosial kontroll registreres også som en tilleggsbekymring i en rekke saker som gjelder andre hovedbekymringer. I 2020 ble negativ sosial kontroll registrert som en tilleggsbekymring i 32 av 91 saker som gjaldt «frykt for tvangsekteskap», i 154 av 368 saker som gjaldt «vold og trusler», og i 30 av 113 saker som gjaldt «ufrivillig opphold i utlandet».242

En rekke studier viser at personer med minoritets- og innvandrerbakgrunn er mer utsatt for negativ sosial kontroll. En spørreundersøkelse blant elever i videregående skole gjennomført av Proba samfunnsanalyse (2021), viste at ungdommer med innvandrerbakgrunn var mer utsatt for begrensninger på skoleaktiviteter, fritidsaktiviteter, vennskap, opplevelse av kontroll fra andre, tros- og meningsfrihet og opplevelser av reaksjoner, trusler og straff. De største forskjellene var knyttet til begrensninger i parforhold og seksualitet, og jenter med innvandrerbakgrunn var utsatt for mer kontroll enn gutter. I Friberg og Bjørnsets (2019) undersøkelse blant ungdom i første klasse på videregående skole i Oslo og Akershus, svarte mellom 20 og 30 prosent av jentene bekreftende på spørsmål om foreldrene ikke ville at de skulle være sammen med noen av det motsatte kjønn på fritiden (andelen blant gutter var litt lavere). Noe færre svarte bekreftende på at de sjelden fikk lov til å være med på klassefester og andre sosiale sammenkomster med jevnaldrende.243 Unge med foreldre født i Pakistan, Midtøsten og Nord-Afrika, Somalia, Sri Lanka og Sør- og Øst-Asia var mest utsatt for å oppleve slike foreldrerestriksjoner.

3.9.5 Æresmotivert vold

Det mangler gode data på omfanget på æresmotivert vold i Norge. Fordi begrepet er knyttet til utøvernes motiv, snarere enn handlingene i seg selv, er det naturlig nok mer krevende å etablere gode omfangsdata. Politiets straffesaksregister (STRASAK) har for eksempel ikke en egen statistikkgruppe om lovbrudd som utføres med et æresmotiv.

Kompetanseteamet rapporterte i sin årsrapport for 2022 om en økning i antall henvendelser om æresmotivert vold. Kategorien «trusler og vold» var den mest vanlige hovedbekymringen, angitt til 41 prosent av det totale antallet saker i 2022. Ifølge Kompetanseteamet har majoriteten av sakene i større eller mindre grad et æresmotiv, uten at det føres statistikk over antall saker med æresmotiv.244 Ifølge Lidén mfl. (2015) utgjør æresmotivert vold et høyst tilstedeværende sakskompleks i barnevernet, NAV og politiet.245

3.9.6 Tvangsekteskap

I Norge finnes det ingen sikre tall på omfanget av tvangsekteskap. Dette skyldes delvis at det finnes gråsoner mellom hva som kan anses som lovlige arrangerte ekteskap og ulovlige ekteskap gjennomført ved tvang.

Kompetanseteamet bruker følgende hovedbekymringskategorier som gjelder tvangsekteskap: «gjennomført tvangsekteskap», «frykt for tvangsekteskap», «barneekteskap», «frykt for barneekteskap» og «tvunget til å forbli i ekteskapet». I 2022 jobbet Kompetanseteamet med 8 saker som gjaldt hovedbekymringen «gjennomført tvangsekteskap», mot 16 saker i 2021.246 Kompetanseteamet hadde 7 saker hvor hovedbekymringen gjaldt «tvunget til å forbli i ekteskapet» i 2022.

Antall saker som gjaldt «frykt for tvangsekteskap», var 91 saker i 2022 mot 132 saker i 2021. Dette er en bekymringskategori som brukes både i tilfeller der noen frykter at en person skal tvinges inn i et ekteskap og i saker der det er mistanke om et gjennomført tvangsekteskap.247 65 prosent av disse sakene gjaldt frykt for at et tvangsekteskap skulle skje (hovedsakelig saker der den utsatte selv forteller at hen er bekymret for å bli tvangsgiftet). I 35 prosent av sakene var det mistanke om at en person hadde vært utsatt for tvangsekteskap. De fleste sakene som gjaldt frykt for tvangsekteskap i 2022 omhandlet personer med landbakgrunn fra Pakistan (35 saker), Syria (14 saker), Afghanistan (12 saker) og Irak (7 saker). Utlendingsdirektoratet tok kontakt med Kompetanseteamet i 27 saker der de mistenkte at noen var utsatt for tvangsekteskap i 2022, mot 67 i 2021.

Kompetanseteamet behandlet 7 saker i 2022 som gjaldt «gjennomført barneekteskap», mot 8 saker i 2021 og under 6 saker i 2020 og 2019.248 Det ble også behandlet 26 saker som gjaldt «frykt for barneekteskap». Dette er saker der det fryktes at et barneekteskap skal bli inngått og ekteskap der det mistenkes at et barneekteskap er inngått. De fleste av sakene om «frykt for barneekteskap» gjaldt jenter, og de fleste hadde bakgrunn fra Afghanistan og Syria.

Fra domstolene identifiserte Lidén og Bredal (2016) totalt 13 straffesaker om tvangsekteskap og/eller barneekteskap i perioden mellom 2002 og 2016.249 Tall fra Straffesaksregisteret (STRASAK) viser at det i perioden 2016 til 2022 ble anmeldt 68 tilfeller av tvangsekteskap og 7 tilfeller med barneekteskap.

Det er blitt innført en rekke tiltak mot tvangsekteskap i utlendingsregelverket med henblikk på å motvirke tvangsekteskap og beskytte barn og unge mot ufrivillige samliv.250 Blant disse er kravet om at begge ektefeller må være fylt 24 år dersom ekteskapet er inngått etter at herboende ektefelle flyttet til Norge (såkalte familieetableringstilfeller), eller dersom herboende ektefelle er norsk borger. I tillegg kan utlendingsmyndighetene avslå søknaden dersom herboende ektefelle ikke samtykker til at den utenlandske ektefellen gis oppholdstillatelse, eller dersom det er mer sannsynlig at ekteskapet er inngått mot minst en av partenes vilje. Tabellen 3.1 viser tallmateriale fra Utlendingsdirektoratet fra de siste seks årene.

Antall saker som avslås fordi referansepersonen ikke samtykker til tillatelse, har vært forholdsvis stabilt over tid. Antall søknader som ble avslått på grunn av ufrivillighetsalternativet, har imidlertid gått noe opp mellom 2018 og 2021, men har gått ned de siste to årene.

Tabellen viser også en nedgang i antall avslag i saker der ektefellene er under 24 år, formodentlig fordi færre søker før vilkåret er oppfylt. Totalt var det 361 avslag i perioden fra 2018 til 2023 (per 6. november 2023). Antall avslag har vært fallende siden 24-årsvilkåret ble innført med virkning fra 1. januar 2017.251 Søkerne fra Afghanistan, Kosovo, Pakistan, Irak og Somalia utgjør den største gruppen blant avslagene.252 Fallende tendenser indikerer at færre søker om familieinnvandring på grunnlag av ekteskap før fylte 24 år.

3.9.7 Kjønnslemlestelse

Ifølge UNICEF er det over 230 millioner jenter og kvinner som lever med kjønnslemlestelse på verdensbasis.253 Det har vært en økning på 15 prosent (30 millioner jenter og kvinner) sammenlignet med det siste anslaget fra 2016, hovedsakelig på grunn av befolkningsvekst i de aktuelle områdene. Om lag fire millioner rammes av inngrepet hvert år, hvorav mer enn to millioner før fylte fem år.254 Kjønnslemlestelse er utbredt i varierende grad i enkelte deler av Afrika (144 millioner), Asia (80 millioner) og Midtøsten (6 millioner).255

Det finnes ingen sikre data på omfanget av kjønnslemlestelse i Norge. Til tross for betydelig innsats de senere år har norske myndigheter påvist svært få tilfeller av kjønnslemlestelse. Det kan imidlertid være mørketall. NKVTS er i gang med en kartleggingsstudie av omfang av kjønnslemlestelse i Norge som ferdigstilles i 2025. Studien vil kunne gi oppdatert og godt fundert kunnskap om utbredelse og risiko for kjønnslemlestelse i Norge.

Tall fra Straffesaksregisteret (STRASAK) viser at det i perioden 2013 til 2022 ble anmeldt 30 tilfeller av kjønnslemlestelse. Det ble imidlertid ikke tatt ut tiltale i noen saker om kjønnslemlestelse i denne perioden. Lien (2017) gjennomførte en systemteoretisk analyse av politiets arbeid med kjønnslemlestelse.256 Undersøkelsen viste at politiet tar alle anmeldelser på alvor, og at de gjør grundige avhør og sender barn til undersøkelse hos rettsmedisinere. Likevel ble samtlige av de 53 sakene som var anmeldt i perioden fra 2005 til og med 2016 henlagt. Sakene reiser vanskelige bevismessige spørsmål, blant annet fordi kjønnslemlestelsen kan ha funnet sted i et annet land enn Norge. Studien trakk fram følgende hindringer: 1) mangel på medisinske bevis, 2) tidfesting av arr som skyldes kjønnslemlestelse, 3) foreldres benektelse av kjennskap til prosedyren, 4) manglende vitner i Norge, 5) barn som ikke kan huske om og når inngrepet skjedde, 7) manglende kompetanse hos de som rapporterer sakene som skaper falske alarmer, 8) problemer med å bygge opp kompetanse på grunn av få saker, 9) prinsippet om at tvilen skal komme den tiltalte til gode. Rettsmedisinske undersøkelser foretatt ved Ullevål sykehus på bakgrunn av bekymringsmeldinger fra barnehager, skoler og hjelpeapparat tyder på at svært få jenter som bor i Norge faktisk blir kjønnslemlestet. I de sakene der det blir påvist at inngrepet har skjedd, har dette i de aller fleste sakene sannsynligvis skjedd før de har innvandret til Norge, men dette kan i mange tilfeller være vanskelig å bevise sikkert.257

Hafstad og Augusti (2019) inkluderte i sin omfangsundersøkelse av volds- og overgrepserfaringer og omsorgssvikt blant ungdom i alderen 12–16 år spørsmål om kjønnslemlestelse.258 Alle som hadde svart at de var jenter, fikk et spørsmål om hvorvidt omskjæring av jenter er del av deres foreldres kultur.259 Av de 4 594 jentene som deltok i undersøkelsen svarte bare 24 respondenter at omskjæring av jenter er en del av deres foreldres kultur. Av disse var det kun et mindretall som svarte at de hadde blitt omskåret. Av de som deltok i undersøkelsen var 374 respondenter usikre på om omskjæring av jenter var en del av deres foreldres kultur. Disse fikk ikke spørsmål om de var omskåret.

Kompetanseteamet har tre hovedbekymringskategorier som omhandler kjønnslemlestelse. Disse er: «gjennomført kjønnslemlestelse», «frykt for kjønnslemlestelse» og «helsehjelp i forbindelse med tidligere gjennomført kjønnslemlestelse».260 Det var ingen sak som ble registrert med hovedbekymringen «gjennomført kjønnslemlestelse», verken i 2022 eller 2021. Det ble registrert kun én sak i 2020 der hovedbekymringen var «gjennomført kjønnslemlestelse.261 Kompetanseteamet behandlet i 2022 totalt 44 saker om kjønnslemlestelse, hvorav alle handlet om frykt for kjønnslemlestelse.262 De fleste av sakene gjelder bekymring for at et barn skal bli kjønnslemlestet, mens et lite antall saker handler om en mistanke for et barn er blitt kjønnslemlestet.263 For over halvparten av sakene var bekymringen knyttet til at barnet oppholdt seg i utlandet, mens i andre saker var bekymringen knyttet til at barnet skulle reise til utlandet sammen med en eller begge foreldre. Kompetanseteamet erfarer at det er hjelpeapparatet, og ikke barnet selv, som melder fra om bekymring for kjønnslemlestelse. Kompetanseteamet melder at det er vanskelig å vurdere hvorvidt det er et reelt grunnlag for bekymring i disse sakene.264

Mangfoldsrådgivere ved skoler registrerte i 2022 mindre enn 5 saker som gjelder «frykt for kjønnslemlestelse» og «gjennomført kjønnslemlestelse», og tallet er derfor ikke oppgitt i rapporten.265 Mangfoldsrådgiverne oppga at de i 2020 jobbet med åtte saker som omhandlet gjennomført kjønnslemlestelse, og ingen saker om frykt for kjønnslemlestelse. I 2019 og 2018 var tallene derimot henholdsvis 16 og 8 saker. I 2022 registrerte spesialutsendinger for integreringssaker ingen sak med bekymring «gjennomført kjønnslemlestelse», men det ble registrert 5 saker som gjaldt «frykt for kjønnslemlestelse».

Mye av fokuset på kjønnslemlestelse i Norge har vært knyttet til personer med bakgrunn fra Somalia, ettersom det er en relativt utbredt praksis der. Det finnes flere kvalitative studier, samt én kvantitativ studie, som viser at det har skjedd en tydelig holdningsendring i det somaliske miljøet i Norge, og at de fleste somaliske innvandrere har gått bort fra denne skikken etter at de innvandret til Norge.266 Det er imidlertid noe usikkerhet i forskningsmiljøene rundt dette spørsmålet, ettersom det er vanskelig å vite i hvilken grad fraværet av avdekkede saker skyldes praksis- og holdningsendringer eller hjelpeapparatets manglende evne til å fange opp tilfeller.267 Det er også en viss usikkerhet om hvorvidt endringer i holdninger handler om at man har vendt seg bort fra alle typer omskjæring eller bare de mest alvorlige formene.

3.9.8 Ufrivillige utenlandsopphold

Det finnes ikke sikre tall på hvor mange barn og voksne som oppholder seg ufrivillig eller under skadelige forhold i utlandet. Det er gjort enkelte undersøkelser som skaper et visst bilde av omfanget.

På oppdrag for Kunnskapsdepartementet kartla Oslo Economics (2019) omfanget av kommuners behandling av saker om barn og unge opp til 23 år som oppholder seg eller har oppholdt seg i utlandet mot sin vilje. Kartleggingen er basert på informasjon fra spørreundersøkelser rettet mot, og intervjuer med, representanter fra kommunale tjenester, supplert med befolkningsdata fra SSB for statistiske analyser og innspill fra Kunnskapsdepartementet, Kompetanseteamet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet og Røde Kors.268 Undersøkelsen viste at omtrent 25 prosent av alle landets kommuner hadde hatt saker med etterlatte barn i perioden 2016 til 2018, og ytterligere 5 prosent hadde hatt mistanke om slike saker.269 Om lag 12 prosent av kommunene oppga at de mener de har avverget saker som med stor sannsynlighet ville ført til etterlatte barn.270

De kommunene som rapporterte et anslag på antall saker (67 kommuner), oppga totalt 415 etterlatte barn.271 De fleste av disse er mellom 6 og 13 år (36 prosent), etterfulgt av barn mellom 14 og 18 år (23 prosent).272 Barn med somalisk bakgrunn skilte seg ut som den største gruppen.273 13 prosent av barna hadde somalisk bakgrunn på landsbasis, og 35 prosent hadde somalisk bakgrunn i Oslo. Syria og Polen fulgte etter med henholdsvis 8 og 7 prosent. Basert på kommunenes egne anslag og rapporteringer, samt befolkningsdata fra SSB, anslår Oslo Economics et totalomfang på i overkant av 700 etterlatte barn mellom 2016 og 2018, men med et usikkerhetsspenn på ca. 600-1400 barn i alderen 0-23 år.274 Tallene er beheftet med stor usikkerhet.275

Både Kompetanseteamet, mangfoldsrådgivere ved skoler og spesialutsendinger for integreringssaker jobber med ufrivillige og skadelige utenlandsopphold. De gir ut årlige rapporter om antall saker de har jobbet med og deres erfaringer med konkrete saker. I 2022 jobbet Kompetanseteamet med 113 saker der hovedbekymringen var «ufrivillig opphold i utlandet». En sak registreres med denne bekymringen når den utsatte allerede er i utlandet og vedkommende selv har gitt informasjon om at oppholdet er ufrivillig.276 Dette er en økning fra 77 i 2019, 60 i 2020 og 84 i 2021.277 Kompetanseteamet jobbet også med 90 saker i 2022 der hovedbekymringen var «frykt for ufrivillig opphold i utlandet».278 Denne kategorien brukes både i saker der det er frykt for at den utsatte skal bli tatt med til utlandet og bli tvunget til å være der ufrivillig, og i saker der det er mistanke om at den utsatte er i utlandet mot sin vilje.279 Dette er en nedgang fra 2021, da det var 110 saker om omhandlet denne hovedbekymringen.280

Kategoriene «ufrivillig opphold i utlandet» og «frykt for ufrivillig opphold i utlandet» er hovedbekymringskategorier og er ikke det samme som antallet saker der personen befinner seg i utlandet når Kompetanseteamet blir involvert.281 I saker der personen det er bekymring for, befinner seg i utlandet, kan det være registrert andre hovedbekymringer som for eksempel «frykt for tvangsekteskap» eller «frykt for kjønnslemlestelse».

I 2022 jobbet Kompetanseteamet med 208 saker der den utsatte befant seg i utlandet da teamet ble involvert (også kalt utenlandssakene).282 Dette utgjør omtrent en fjerdedel av alle sakene i 2022 (23 prosent av 891 saker).283 Hovedbekymring i utenlandssakene var hovedsakelig «ufrivillig opphold i utlandet» (99 saker) og «frykt for ufrivillig opphold i utlandet» (41 saker). 30 saker gjaldt hovedbekymringen «trusler og vold», 19 gjaldt «frykt for kjønnslemlestelse» og 9 gjaldt «frykt for tvangsekteskap».284 71 prosent av samtlige utenlandssaker gjaldt jenter/kvinner, og 72 prosent gjaldt barn. Flere av sakene som gjaldt voksne, involverte kvinner som befant seg i utlandet sammen med sine barn. Personer med somalisk bakgrunn utgjorde den største gruppen av personer innen kategorien utenlandssaker (39 prosent), med totalt 81 saker hvorav 71 gjaldt barn.285

Tallene fra Kompetanseteamet samsvarer i stor grad med opplysninger i årsrapportene fra mangfoldsrådgivere og spesialutsendinger for integreringssaker. Kategoriene som brukes er samordnet med sakskategoriene som benyttes i rapporteringen fra Kompetanseteamet.

IMDis spesialutsendinger for integreringssaker ga i 2022 råd og veiledning i 235 saker.286 Av disse gjaldt 172 saker «ufrivillig opphold i utlandet».287 Dette var den største saksgruppen med 73 prosent av totalt antall saker. I tillegg jobbet spesialutsendingene for integreringssaker med 8 saker som gjaldt «frykt for ufrivillig opphold i utlandet».288 Sakene i 2022 har i størst grad involvert personer med opprinnelse fra Somalia, Irak, Syria, Pakistan, Tyrkia og Afghanistan.289 I 2022 jobbet mangfoldsrådgivere ved skoler med 73 saker som gjaldt «frykt for ufrivillig utenlandsopphold», og 21 saker om ufrivillige utenlandsopphold der den utsatte allerede oppholdt seg i utlandet mot sin vilje.290

Når det gjelder fordelingen mellom saker som involverer mindreårige og saker som involverer voksne, er det derimot noe avvik mellom erfaringer fra spesialutsendinger for integreringssaker og Kompetanseteamet. I 2022 jobbet spesialutsendingene med 151 saker som involverte personer over 18 år, og 84 saker om personer under 18 år. Kompetanseteamet jobbet med 58 saker om voksne og 149 saker om barn. Det er også verdt å merke seg at sakskompleksene ofte gjelder familier med flere barn, der hver enkeltperson telles som en sak.291

Lidén mfl. (2024a) gjennomførte en kartleggingsstudie ved aktuelle utenriksstasjoner hvor de spurte om antall saker som ambassadene har kommet i kontakt med de to siste årene og som gjelder ufrivillig opphold i utlandet. Sakene er fordelt på tre kategorier: barn, unge mellom 18-25 og gifte kvinner. Kategorien barn inkluderer både barn som oppholder seg i utlandet uten foreldre og barn som ber om hjelp sammen med mor. Tallgrunnlaget omfatter både saker der spesialutsendingene for integreringssaker ble involvert, og andre saker der de ikke har blitt kontaktet. Tabell 3.2 viser at det var 167 voksne og 176 barn under 18 år som ba om hjelp, i løpet av en periode på to år (juni 2021–juni 2023).

4 Innspill til utvalget

Utvalget har invitert ulike offentlige instanser og interesseorganisasjoner til å komme med innspill til tematikken omfattet av utvalgets mandat. Utvalget ba om innspill om utfordringer med dagens lovverk og innspill til særskilte problemstillinger på området som burde utredes. Utvalget ba også om innspill på om tematikken reiser særlige utfordringer knyttet til lhbtiq+, personer i lukkede trossamfunn, personer med nedsatt funksjonsevne eller andre grupper. Offentlige instanser ble særlig bedt om innspill knyttet til sine ansvarsområder og innspill om regelverksutfordringer av betydning for samarbeid mellom hjelpeinstanser eller tjenesteytere. Utvalget har også på sin nettside invitert enhver til å komme med innspill til utvalget.292

Følgende instanser og organisasjoner fikk skriftlig invitasjon til å komme med innspill:

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Barne- ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)

• Barneombudet

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Politidirektoratet

• Sametinget

• Statsforvalteren i Oslo og Viken

• Utdanningsdirektoratet

• Utenriksdepartementet

• Utlendingsdirektoratet

• Utlendingsnemnda

• Amnesty International

• Bydelsmødre Norge

• De reisende kvinners forum

• Det jødiske samfunn i Trondheim

• Det Mosaiske Trossamfund

• Foreningen FRI

• Foreningen Romanifolkets kystkultur

• Hjelpekilden

• International Romani Unions representative in Norway

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Krisesentersekretariatet

• Kvenlandsforbundet

• Kvääninouret – Kvenungdommen

• Landsorganisasjonen for Romanifolket

• Likestilling, integrering, mangfold (LIM)

• Likestilling, Inkludering og Nettverk (LIN)

• Likestillingssenteret

• Likestillingssenteret KUN

• MiRA ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

• Multikulturelt initiativ- og ressursnettverk (MiR)

• Nasjonale minoriteter i Norge

• Nasjonalt Kunnskapssenter om Vold og Traumatisk Stress (NKVTS)

• Nasjonalt SRHR-nettverk

• Norges Røde Kors

• Norsk finsk interesseorgan

• Norsk Folkehjelp

• Norske Kveners forbund

• Norske Kvinners Sanitetsforening

• Norsk-finsk forbund, Nils Petter Pedersen

• Oslo krisesenter

• Redd Barna

• Reform

• Romano Kher

• Romerike krisesenter

• Romsk Råd

• ROSA

• Røde Kors-telefonen

• Salam Norge

• Samarbeidsforum for funksjonshemmedes organisasjoner

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

• Skeiv ungdom

• Skeiv verden

• Skeivt kristent nettverk

• Skogfinneforeningen

• Skogfinske interesser i Norge

• Tverrkulturell helseinfo

Utvalget har mottatt innspill fra følgende aktører:

• Barne- ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Politidirektoratet (Kripos og Oslo politidistrikt)

• Tromsø Kompetansenettverk bestående av barneverntjenesten i Tromsø, NAV, familievernkontor, og SEIF.

• Utenriksdepartementet

• Utlendingsdirektoratet

• Utlendingsnemnda

• Forening mot Psykisk Vold

• Hjelpekilden

• HjelpMeg StoppeVolden

• Islamsk Råd Norge

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Krisesentersekretariatet

• Likestillingssenteret KUN

• MiR

• MiRA-senteret

• Nasjonalt SRHR-nettverk

• Norske Kvinners Sanitetsforening

• Redd Barna

• Referansegruppen for Frihet fra negativ sosial kontroll og æresrelatert vold (2021–2024)

• Romerike krisesenter

• ROSA

• Samarbeidsrådets for tros- og livssynssamfunn (STL)

• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

• Sex og samfunn

• Skeiv Ungdom

Alle skriftlige innspill er tilgjengelige på utvalgets nettsted.293 For øvrig har flere av offentlige instanser og organisasjonene gitt innspill gjennom presentasjoner for utvalget, se kapittel 1.

Alle innspillene er grundig lest og vurdert. I likhet med utvalgets mandat, er innspillene omfattende og dekker en rekke problemstillinger og rettsområder. De aller fleste innspillene er både relevante og viktige for tematikken for denne utredningen. Av kapasitetshensyn har utvalget ikke hatt anledning til å håndtere eller behandle alle problemstillingene og forslagene som har blitt spilt inn.

Noen av innspillene er grundig omtalt i de respektive kapitlene. Der flere aktører og organisasjoner har kommet med lignende eller likelydende innspill, har utvalget nøyd seg med å vise til innspill som anses dekkende for tematikk som flere har tatt opp.

5 Menneskerettslige og andre folkerettslige rammer

5.1 Utgangspunkter

5.1.1 Innledning

Dette kapittelet gir en overordnet framstilling av de konstitusjonelle og folkerettslige rammene for temaene utredningen behandler, med hovedvekt på menneskerettighetene. Spesifikke menneskerettslige spørsmål som oppstår i tilknytning til ulike deler av mandatet omtales nærmere i de respektive kapitlene.

Menneskerettighetene krever at staten beskytter enkeltpersoner mot krenkelser av liv, frihet, sikkerhet og integritet, uavhengig av kjønn, alder, legning, livssyn eller nasjonalitet. Rettighetene springer ut av et grunnsyn om at alle mennesker er født frie og like og med samme menneskeverd.294 Menneskerettighetene kommer til uttrykk i Grunnlovens kapittel E, samt i flere internasjonale konvensjoner som Norge er bundet av, og der enkelte konvensjoner er gjennomført i norsk lov.

Menneskerettighetene forplikter statene og gir dermed ikke direkte beskyttelse mot krenkelser fra andre individer. Staten har imidlertid en plikt til å sikre menneskerettighetene, som innebærer et krav om å beskytte individer mot krenkelser begått av ikke-statlige aktører.

I utvalgets arbeid er menneskerettighetene relevante på særlig to måter. For det første kan de stille krav til lovgivningstiltak som skal sikre beskyttelse mot skadelige handlinger som alvorlige former for negativ sosial kontroll, psykisk vold, æresmotivert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og ufrivillige utenlandsopphold. For det andre kan menneskerettslige krav medføre begrensninger i hvilke tiltak som lovlig kan iverksettes for å hindre uønskede handlinger og atferd.

5.1.2 Menneskerettighetenes formelle stilling i norsk rett

De internasjonale konvensjonene som Norge har sluttet seg til (ratifisert), er folkerettslig forpliktende for Norge. Folkerett og intern norsk rett er to atskilte rettssystemer, og det kreves i utgangspunktet en nasjonal gjennomføringsakt (inkorporasjon) for at folkeretten skal få direkte virkning i norsk rett.295 Dette utgangspunktet modifiseres av det ulovfestede presumsjonsprinsippet, som går ut på at norske rettsregler så vidt mulig skal tolkes slik at de ikke kommer i konflikt med Norges folkerettslige forpliktelser. Dette innebærer at domstolene og andre rettsanvendere så langt det er mulig må tolke og anvende norsk rett slik at det ikke oppstår motstrid med internasjonale forpliktelser.

En rekke menneskerettigheter er gjennomført i norsk rett ved at de er tatt inn i Grunnloven kapittel E (§§ 93-113). Grunnlovens menneskerettigheter er utformet etter mønster fra blant annet Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) og FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen). Høyesterett har uttalt at Grunnloven skal tolkes i lys av tilsvarende bestemmelsene i konvensjonene, jf. blant annet Rt. 2015 s. 93 om tolkingen av Grunnloven § 102. I dommen presiserer Høyesterett at praksis fra de internasjonale håndhevingsorganene likevel ikke har samme prejudikatsvirkning ved grunnlovstolkingen som ved tolkingen av de parallelle konvensjonsbestemmelsene.296 Reglene i Grunnloven og internasjonale menneskerettskonvensjoner kan dermed ha et noe ulikt innhold på enkelte punkter. Hvilken rettslig stilling de menneskerettslige forpliktelsene har i norsk rett, vil bero på om, og hvordan, den aktuelle konvensjonen er gjennomført i norsk rett, jf. Grunnloven § 92.297

Gjennom lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) av 1999 er fem konvensjoner inkorporert som norsk lov, og gitt direkte anvendelse som norsk rett: Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK), FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP), FNs barnekonvensjon og FNs kvinnediskrimineringskonvensjon. Enkelte av tilleggsprotokollene til de nevnte konvensjonene er også tatt med. Konvensjonene skal ved motstrid gå foran annen lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3.

En annen konvensjon som Norge har tiltrådt og som er særlig relevant for denne utredningen er Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbul-konvensjonen). Konvensjonen er ikke inkorporert i norsk rett, men er likevel folkerettslig bindende. I tråd med presumsjonsprinsippet skal norsk rett tolkes i lys av forpliktelsene i konvensjonen.

5.1.3 Plikten til å sikre menneskerettighetene

Etter Grunnloven § 92 skal «[s]tatens myndigheter respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter». Det følger også av EMK artikkel 1 at medlemsstatene skal «secure to everyone» rettighetene i konvensjonen, også kalt sikringsplikten. I barnekonvensjonen er sikringsplikten inntatt i artikkel 2 om ikke-diskrimineringsplikten, med formuleringen «respect and ensure», samt i artikkel 4, som sier at staten har en plikt til å treffe alle egnede tiltak «for the implementation of the rights recognized in the […] Convention». Sikringsplikten følger også av SP artikkel 2, ØSK artikkel 2 og Istanbul-konvensjonen artikkel 1 første ledd bokstav a.

Gjennom de nevnte menneskerettighetsbestemmelsene er staten pålagt en såkalt dobbel gjennomføringsforpliktelse.298 Staten er for det første forpliktet til å respektere rettighetene ved å unnlate å gripe inn i dem, altså en negativ eller passiv forpliktelse, for eksempel ved å avstå fra tortur og diskriminering. For det andre plikter staten å sikre menneskerettighetene, det vil si en positiv forpliktelse til å beskytte mot krenkelser. Selv om menneskerettighetene direkte bare forplikter statene, får menneskerettighetene dermed en indirekte betydning også i forholdet mellom privatpersoner, ved at staten må iverksette positive tiltak for å hindre at private krenker hverandres menneskerettigheter.299 I den positive sikringsplikten ligger det også et krav om å oppfylle rettighetene (fulfil, promote), det vil si at staten må arbeide for at rettighetene skal realiseres fullt ut.300 Staten har derfor en tredelt forpliktelse: respektere, beskytte og oppfylle menneskerettighetene.

Negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og psykisk vold, kan etter omstendighetene utgjøre krenkelser av flere menneskerettigheter. Sikringsplikten innebærer at statlige myndigheter ikke kan forholde seg passivt til disse krenkelsene, men aktivt må forebygge og beskytte individene gjennom ulike virkemidler.301

Sikringsplikten består av en rekke ulike typer forpliktelser, slik som plikt til å ha egnet lovgivning, håndhevelse av lovgivningen, undervisning og økonomiske bevilgninger.302 Videre har staten visse forpliktelser til å gjennomføre reparerende tiltak der individets menneskerettigheter er krenket. Innholdet av og styrken til kravene varierer ut fra den enkelte menneskerettighetsbestemmelsen, og det aktuelle saksområdet. Enkelte rettighetsbestemmelser nevner særskilt en plikt til å ha lovgivning. Men også for bestemmelser som ikke uttrykkelig oppstiller en slik plikt, vil lovgivningstiltak, og særlig straffeloven, være sentralt i vurderingen av om rettighetene er gitt et tilstrekkelig effektivt vern. Det stilles i tillegg et krav om at lovgivningen håndheves effektivt, ved at myndighetene aktivt anvender loven for å beskytte enkeltindividet.

Sikringsplikten kan også innebære at staten har en plikt til, etter forholdene, å ta aktive skritt for å hindre at private krenker hverandre i konkrete tilfeller (avvergingsforpliktelse).303 Sikringsplikten er likevel ikke absolutt, og staten har ikke plikt til å avverge enhver fare for krenkelser. Det er bestrebelsene som står sentralt, og spørsmålet vil ofte være om staten kan bebreides for at den private krenkelsen fant sted.304 Hvor langt statens positive sikringsplikt strekker seg, må avgjøres konkret etter hver enkelt rettighet og situasjon. Det vil også ha betydning hvor sårbar vedkommende er. Barn har krav på et særlig vern.305 I tillegg må det vurderes om statens sikringstiltak kan medføre brudd på andre menneskerettigheter enn dem staten vil beskytte ved en ny lovbestemmelse eller et bestemt tiltak.

I forarbeidene til Grunnloven framgår det at en konstatering av en krenkelse av menneskerettighetene vil noen ganger være tilstrekkelig, men at en slik avgjørelse ofte vil ha liten verdi «hvis den ikke ledsages av et pålegg til myndighetene om å gjenopprette situasjonen eller kompensere for krenkelsen».306 Dette er bakgrunnen for at flere av de internasjonale instrumentene inneholder bestemmelser om rett til «effective remedy», blant annet EMK artikkel 13 og SP artikkel 2 nr. 3. Hvordan krenkelsen skal repareres, beror på de konkrete omstendighetene i saken, og kan omfatte blant annet restitusjon (gjenoppretting) eller erstatning, en offentlig unnskyldning eller en offentlig minnestund, garanti om at krenkelsen ikke skal gjentas, endring i relevant lovgivning og praksis, eller eventuelt strafforfølgning dersom krenkelsen er straffbar.307

I denne utredningen undersøkes det om norsk lovgivning gir et tilstrekkelig effektivt vern mot menneskerettighetskrenkelser i saker om negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, psykisk vold og ufrivillig utenlandsopphold. Statens sikringsplikt på de enkelte områdene behandles nærmere i både punkt 5.3, og i de respektive kapitlene.

5.2 Internasjonale konvensjoner av særlig betydning for utredningen

5.2.1 Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK)

Europarådets konvensjon av 4. november 1950 om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter, også kalt «Den europeiske menneskerettighetskonvensjon» (EMK), har en sterk stilling i norsk rett. Konvensjonen ble ratifisert i Norge og trådte i kraft for Norge i 1953. I 1999 ble konvensjonen, med fem tilleggsprotokoller, gjort til norsk lov med forrang foran annen lovgivning ved motstrid, jf. menneskerettsloven §§ 2 nr. 1 og 3.

Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) er opprettet i medhold av konvensjonen. Domstolen overvåker statenes gjennomføring av konvensjonen ved å treffe i avgjørelser individuelle klagesaker, jf. EMK art. 34. Dommene er formelt bindende for den innklagede staten, jf. EMK art. 46. De øvrige statene må i tillegg ta avgjørelsen i betraktning (avgjørelsens prejudikatvirkning).308 EMDs domspraksis har stor betydning ved fastleggingen av innholdet i menneskerettighetene i EMK. Domstolen tolker rettighetsbestemmelsene dynamisk og i takt med samfunnsutviklingen, og rettighetsvernet er dermed i stadig utvikling.309 EMD tolker dessuten konvensjonen i lys av andre menneskerettskonvensjoner, slik som barnekonvensjonen og kvinnediskrimineringskonvensjonen. Dette bidrar til at konvensjonsvernet utvikles i takt med den generelle normutviklingen på området.310

Enkelte av rettighetene i EMK er absolutte. Det betyr at det ikke kan gjøres inngrep i dem, slik som artikkel 3 om forbudet mot slaveri, tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. De fleste rettighetene er derimot relative, det vil si at et inngrep er tillatt på nærmere bestemte vilkår. Eksempler på slike rettigheter er artikkel 8 om retten til respekt for privatliv og familieliv og artikkel 10 om ytringsfrihet. I vurderingen av om det kan gjøres inngrep i disse rettighetene, har statene en viss skjønnsmargin («margin of appreciation»).311 EMD er dermed noe tilbakeholden med å sette til side statenes vurdering av hvorvidt det foreligger en rimelig balanse mellom hensynet til den inngrepet rammer på den ene side, og de samfunnsmessige hensynene som begrunner inngrepet på den andre.

EMK inneholder ingen bestemmelse som eksplisitt verner den enkelte mot vold og overgrep fra andre privatpersoner. EMD har tolket flere av artiklene slik at de pålegger staten positive forpliktelser til å beskytte mot vold. Særlig relevant er artikkel 3 om forbud mot tortur og nedverdigende eller umenneskelig behandling og artikkel 8 om retten til respekt for privatliv og familieliv. Etter EMK artikkel 1 skal statene sikre konvensjonens rettigheter for alle innenfor statens jurisdiksjon.

EMK-artiklene verner om alle, også barn. I sin praksis har EMD innfortolket et krav om at barnets beste i tråd med barnekonvensjonen artikkel 3 skal være et grunnleggende hensyn i alle saker som gjelder barn. Hensynet til barnets beste er dermed av betydning for domstolens vurderinger i saker som gjelder barn. I tillegg skal domstolen ta hensyn til om saken gjelder andre personer som må anses som særlig sårbare, slik som ofre for vold i nære relasjoner.312

5.2.2 FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP)

FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter av 16. desember 1966 (SP) ble ratifisert av Norge 13. september 1972 og trådte i kraft 23. mars 1976. Den gjelder som norsk lov med forrang foran annen lov, jf. menneskerettsloven §§ 2 nr. 3 og 3.

Konvensjonen inneholder et bredt spekter av sivile og politiske rettigheter, slik som retten til liv, forbudet mot tortur, forbudet mot vilkårlig frihetsberøvelse, bevegelsesfriheten, retten til rettferdig rettergang, retten til respekt for privatliv og familieliv, tanke-, samvittighets- og religionsfriheten, forenings- og forsamlingsfriheten, ytringsfriheten, og vernet mot diskriminering.

Det er etablert en egen FN-komité, FNs menneskerettskomité («Human Rights Committee»), som fører tilsyn med hvordan statenes etterlever forpliktelsene etter konvensjonen, gjennom statsrapportering og generelle kommentarer. Det er også åpnet for adgang til individklage («written communication»), jf. første valgfrie tilleggsprotokoll, som også gjelder som norsk lov. Komiteens saksbehandling er skriftlig og kan munne ut i synspunkter («views») på om den innklagede staten har krenket konvensjonens bestemmelser. Uttalelsene er ikke folkerettslig bindende, men de har likevel betydelig vekt med mindre særlige omstendigheter gjør seg gjeldende, for eksempel der det er liten grad av konsensus blant medlemsstatene.313

Flere av artiklene i SP er i samsvar med bestemmelsene i EMK. EMK er i praksis den viktigste av konvensjonene, særlig på grunn av EMDs sentrale og rettsavklarende rolle. I utredningen vil derfor rettighetsbestemmelsene i EMK være utgangspunktet for vurderingene, og SP blir i mindre grad omtalt.

5.2.3 FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK)

FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter av 16. desember 1966 (ØSK) ble ratifisert av Norge i 1972 og trådte i kraft i 1976. Konvensjonen gjelder som norsk lov og går foran annen norsk lov ved konflikt jf. menneskerettsloven §§ 2 nr. 2 og 3.

Konvensjonen inneholder ulike økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, slik som retten til arbeid, retten til sosial trygghet, retten til en tilfredsstillende («adequate») levestandard (som blant annet omfatter mat, bolig og vann), retten til helse, retten til kultur og retten til utdanning.

Ifølge ØSK artikkel 2 skal hver stat påta seg å oppfylle konvensjonens forpliktelser innenfor rammene av sine tilgjengelige ressurser («available resources»). Statene har et betydelig rom for skjønn med hensyn til hvilke tiltak som er egnet til å realisere disse rettighetene, og med hensyn til omfanget av tiltakene. Konvensjonen forbyr diskriminering (artikkel 2 nr. 2 og artikkel 3) og staten har positive forpliktelser til å sikre rettighetene for alle innenfor statens jurisdiksjon.

Konvensjonen overvåkes av en egen ekspertkomité (ØSK-komiteen) gjennom statsrapportering. På grunnlag av de regelmessige statsrapportene har ØSK-komiteen i tillegg utviklet tolkinger av konvensjonen i generelle kommentarer. ØSK-komiteen har understreket at statene har plikt til å respektere, beskytte og oppfylle rettighetene i konvensjonen. Det finnes i tillegg en individklageordning, som Norge ikke har tiltrådt.314

5.2.4 FNs barnekonvensjon

FNs konvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989 (barnekonvensjonen) ble ratifisert av Norge i 1991. I 2003 ble konvensjonen inntatt i menneskerettsloven, jf. § 2 nr. 4, og skal ved motstrid gå foran annen lovgivning, jf. § 3.

Det er vedtatt tre valgfrie tilleggsprotokoller til barnekonvensjonen. Norge har ratifisert to av dem, som er inkorporert gjennom menneskerettsloven: valgfri protokoll til konvensjon om barnets rettigheter om salg av barn, barneprostitusjon og barnepornografi av 25. mai 2000, og valgfri protokoll til konvensjonen om barns rettigheter om barn i væpnet konflikt av 25. mai 2000.

Norge har ikke tiltrådt tredje tilleggsprotokoll som gir barn en individuell klagerett til FNs barnekomite.315 Denne etablerer en individklagemekanisme, slik også flere andre av FNs menneskerettighetskonvensjoner har.

Barnekonvensjonen presiserer at barn har menneskerettigheter på lik linje med voksne, i tillegg til at den gir særlige rettigheter til barn og tilpasser de generelle rettighetene til barns særskilte behov. Etter konvensjonens artikkel 1 er barn ethvert menneske under 18 år. Konvensjonen pålegger statene å sikre barn en rekke sivile, politiske, sosiale, økonomiske og kulturelle rettigheter. Dette inkluderer blant annet retten til familie og omsorg, retten til grunnleggende helse- og velferdstilbud, retten til beskyttelse mot farer som særlig barn er utsatt for, rettigheter som har til formål å fremme barns utvikling, retten til å bli hørt, religionsfrihet, ytringsfrihet, forsamlingsfrihet og retten til respekt for privatliv og familieliv.

FNs barnekomité har utpekt fire konvensjonsbestemmelser som prinsipp-bestemmelser av generell eller overordnet betydning:

• bestemmelsen om ikke-diskriminering i artikkel 2,

• bestemmelsen om barnets beste i artikkel 3 nr. 1,

• bestemmelsen om retten til liv og utvikling i artikkel 6, og

• bestemmelsen om barnets rett til å bli hørt i artikkel 12.

Konvensjonen overvåkes av FNs komité for barnets rettigheter (barnekomiteen).316 Statene skal jevnlig rapportere til komiteen, som evaluerer rapportene og følger opp med tilrådinger til statene, jf. artiklene 43 til 45. Barnekomiteen har i tillegg utgitt 26 generelle kommentarer («general comments») om tolking av artikler i barnekonvensjonen eller særlig sentrale spørsmål.317 Barnekomiteens anbefalinger og generelle kommentarer er ikke rettslig bindende for medlemsstatene, men er likevel anerkjente i folkeretten som relevante for tolkingen av konvensjonen. Både EMK og Høyesterett har i flere saker lagt stor vekt på barnekomiteens generelle kommentarer, og de gir dermed viktige tolkingsbidrag til konvensjonen.318

Norge er pålagt å rapportere regelmessig til barnekomiteen. Den siste rapporten (femte og sjette rapportering) ble behandlet av barnekomiteen i mai 2018. I sine avsluttende kommentarer peker komiteen på at det fortsatt gjenstår arbeid med å sikre at hensynet til barnets beste blir tilstrekkelig ivaretatt i lovgivningen og i praksis, å sikre at barn i sårbare situasjoner blir hørt og at rettighetene til barn med nedsatt funksjonsevne og psykisk sykdom blir sikret. Norge skal levere sin syvende rapport til barnekomiteen innen 15. juni 2024.

5.2.5 FNs kvinnediskrimineringskonvensjon

FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner av 18. desember 1979 (kvinnediskrimineringskonvensjonen) ble ratifisert av Norge i 1981 og trådte i kraft samme år. I 2005 ble konvensjonen gjort til norsk lov,319 og i 2009 ble konvensjonen tatt inn i menneskerettsloven, jf. § 2 nr. 5. Konvensjonen skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning, jf. § 3.

Formålet med konvensjonen er å eliminere all diskriminering av kvinner og sikre at alle kvinner får sine menneskerettigheter oppfylt på lik linje med menn, jf. artikkel 2. Konvensjonen består av 30 artikler, der 16 artikler omhandler kvinners materielle rettigheter, slik som sivile, politiske, økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter.

FNs kvinnediskrimineringskomité (CEDAW-komiteen) overvåker om konvensjonspartene etterlever konvensjonsforpliktelsene. Komiteen behandler periodiske statsrapporter der de uttrykker sitt syn på tilstanden i den enkelte medlemsstaten. Norge har til nå sendt inn ti periodiske statsrapporter, den siste i juni 2021. Norge har også ratifisert tilleggsprotokollen til FNs kvinnediskrimineringskonvensjon, som gir individer og grupper av enkeltpersoner muligheten til å få sin sak hørt av kvinnediskrimineringskomiteen. I tillegg utarbeider kvinnediskrimineringskomiteen generelle anbefalinger («general recommendations») til enkeltbestemmelser eller temaer som har særlig betydning for kvinners rettigheter. Anbefalingene er ikke rettslig bindende, men er i praksis tillagt stor betydning for tolkingen av konvensjonen.320 EMD har i flere saker vist til kvinnediskrimineringskomiteens uttalelser.321

Kvinnediskrimineringskomiteen har i sine generelle anbefalinger nr. 19 og nr. 35 uttalt at kjønnsbasert vold er en alvorlig form for diskriminering etter kvinnediskrimineringskonvensjonens artikkel 1.322 Med kjønnsbasert vold mener komiteen både vold som rammer kvinner i egenskap av å være kvinner, og vold som rammer kvinner i uforholdsmessig grad sammenlignet med menn.323 Etter artikkel 2 bokstav b skal myndighetene vedta egnede tiltak, i lovs form eller på annen måte, inkludert nødvendige sanksjoner for å hindre alle former for diskriminering av kvinner. Etter artikkel 2 bokstav e omfatter diskrimineringsforbudet atferd utøvd av «any person, organization or enterprise». Bestemmelsen, som omtales som due diligence-regelen, innebærer at statene har plikt til å arbeide for å hindre vold mot kvinner som utøves av privatpersoner.324 Dette omfatter en plikt til å iverksette forebyggende tiltak, etterforske og straffe slike voldshandlinger og tilkjenne kompensasjon.325 Også barnekonvensjonen inneholder viktige bestemmelser om statens ansvar for å hindre vold mot barn, se nærmere i punkt 5.3.

5.2.6 Istanbul-konvensjonen

Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner CETS 210 (Istanbul-konvensjonen) ble vedtatt av Europarådets ministerkomité 7. april 2011. Den ble signert av Norge 7. juli 2011 og ratifisert med virkning fra 1. november 2017.326

Formålet med Istanbul-konvensjonen er å forebygge, påtale og eliminere alle former for vold mot kvinner samt å fremme nasjonalt og internasjonalt samarbeid i bekjempelsen av slik vold, jf. artikkel 1 bokstavene a til e. Konvensjonen er utviklet i lys av andre menneskerettslige instrumenter, blant annet praksis fra EMD og FNs kvinnediskrimineringskonvensjon, jf. fortalens avsnitt 1 til 7. Konvensjonen får anvendelse på alle former for vold mot kvinner, inkludert vold mot kvinner i nære relasjoner, jf. artikkel 2 (1). Partene er dessuten oppfordret («encouraged») til å gjennomføre konvensjonen for andre ofre for vold i nære relasjoner, og ikke bare kvinner, jf. artikkel 2 (2).

Istanbul-konvensjonen bygger på fire grunnpilarer: statene skal utforme en helhetlig og samordnet politikk («integrated policies») for å sikre effektiv oppfyllelse av plikten til å forebygge vold mot kvinner og vold i nære relasjoner («prevention»), for å beskytte og hjelpe voldsutsatte («protection») og for å straffeforfølge voldsutøvere («prosecution»).

Mange av artiklene i Istanbul-konvensjonen er relevante for denne utredningen. Etter artikkel 32 skal partene treffe nødvendige tiltak for å sikre at ekteskap som er inngått med tvang kan kjennes ugyldige, annulleres eller oppløses uten urimelig økonomisk eller administrativ byrde for offeret. Etter artiklene 33 til 40 forpliktes konvensjonspartene å kriminalisere nærmere bestemte handlinger: psykisk vold, personforfølgelse («stalking»), fysisk vold, seksuell vold, tvangsekteskap, omskjæring, tvungen abort og tvungen sterilisering. Etter artikkel 41 skal også medvirkning og forsøk på disse handlingene kriminaliseres, med unntak av artikkel 32, som gjelder sivilrettslige regler. Artikkel 46 forplikter statene til å sikre at enkelte momenter vurderes som straffskjerpende ved straffutmåling. Videre følger det av artikkel 42 at kultur, tradisjon, religion og ære ikke skal være grunner til straffrihet. Det er også krav i konvensjonen om å etablere jurisdiksjon for visse handlinger begått i utlandet, jf. artikkel 44.

Kapittel VII gjelder migrasjon og asyl. Etter artikkel 59 nr. 1 skal partene treffe nødvendige tiltak for å sikre at et offer etter søknad får selvstendig oppholdstillatelse dersom ekteskapet eller forholdet blir oppløst og det foreligger «particularly difficult circumstances». Dette skal gjelde uansett hvor lenge ekteskapet eller forholdet har vart. Artikkel 60 inneholder bestemmelser om asylbehandling, og artikkel 61 pålegger partene å treffe nødvendige tiltak for å respektere prinsippet om absolutt vern mot utsendelse («nonrefoulement») i samsvar med gjeldende plikter etter folkeretten. Partene skal på samme måte sikre at ofre for vold som har behov for vern, uansett oppholdsstatus, ikke under noen omstendigheter returneres til et land der offerets liv kan være i fare eller der hen kan bli utsatt for tortur eller umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff.

Europarådet har utgitt en forklarende rapport («Explanatory report») til Istanbul-konvensjonen. Det er i tillegg opprettet to overvåkningsorgan for å sikre at partene gjennomfører konvensjonen: en partskomité («Committee of Parties») og en uavhengig ekspertkomité (GREVIO).327 GREVIO overvåker medlemsstatenes gjennomføring av konvensjonen gjennom jevnlige evalueringer. Norge ble sist evaluert 25. november 2023.328 Den forklarende rapporten og statsevalueringene er ikke rettslig bindende for statene, men er likevel relevante kilder ved folkerettslig konvensjonstolking. Vekten av uttalelsene kan variere i det konkrete tilfellet, blant annet etter hvor godt uttalelsene er forankret i konvensjonsteksten, hvorvidt det dreier seg om uttalelser om forpliktelser eller anbefalinger, og hvor anerkjent tolkingsuttalelsen er.329

5.2.7 Lanzarote-konvensjonen

Europarådets konvensjon om beskyttelse av barn mot seksuell utnytting og seksuelt misbruk CETS 201 av 25. oktober 2007 (Lanzarote-konvensjonen) trådte i kraft 1. juli 2010. Konvensjonen ble ratifisert av Norge 15. mai 2018 og trådte i kraft 1. oktober 2018.

Formålet med konvensjonen er å forebygge og bekjempe alle former for seksuell utnytting og seksuelt misbruk av barn, beskytte rettighetene til barn som er utsatt for slike overgrep, og fremme nasjonalt og internasjonalt samarbeid mot slike overgrep, jf. artikkel 1 bokstav a til c. Med barn menes alle personer under 18 år, jf. artikkel 3 bokstav a. Med «seksuell utnyttelse og seksuelt misbruk av barn» menes atferden som er omtalt i konvensjonens artikler 18 til 23, jf. artikkel 3 bokstav b. Dette omfatter blant annet alle seksuelle aktiviteter med barn under den seksuelle lavalderen, og på visse vilkår også seksuelle aktiviteter med barn over den seksuelle lavalderen.

Lanzarote-konvensjonen krever et bredt spekter av tiltak mot seksuell utnytting og seksuelt misbruk av barn, slik som forebyggende tiltak, nasjonal samordning og samarbeid, beskyttelsestiltak for ofre samt behandling og andre tiltak overfor seksuallovbrytere. Konvensjonen stiller krav til innholdet i nasjonale regler om strafferettslig jurisdiksjon, ansvar for juridiske personer, reaksjonsfastsettelse, straffskjerpende omstendigheter og foreldelsesfrister. Konvensjonen er særlig aktuell for utvalgets vurderinger knyttet til barneekteskap.

Europarådet har utarbeidet en forklarende rapport til konvensjonen. Dette er å anse som et etterarbeid som ikke er direkte rettslig bindende for Norge, men som likevel er anerkjent som rettskilde ved tolkingen av konvensjonen. Konvensjonen overvåkes av Lanzarote-komiteen, som evaluerer medlemsstatenes rapporter om gjennomføring av konvensjonen.

5.2.8 Sentrale konvensjoner – beskytter barn med tilknytning til flere stater

Norge har sluttet seg til en rekke konvensjoner som etablerer samarbeid mellom myndighetene i konvensjonsstatene og som gir barn og unge beskyttelse i saker på tvers av landegrenser. Disse konvensjonene har betydning for utvalgets vurderinger knyttet til beskyttelsestiltak overfor barn i utlandet, særlig barnevernstiltak og vergemål.

En sentral konvensjon er konvensjon 19. oktober 1996 om jurisdiksjon, lovvalg, anerkjennelse, fullbyrdelse og samarbeid om foreldremyndighet og tiltak for beskyttelse av barn (Haagkonvensjonen 1996) som trådte i kraft 1. januar 2002. Den 1. juli 2016 ble Haagkonvensjonen 1996 ratifisert og inkorporert i sin helhet i norsk rett gjennom lov om Haagkonvensjonen 1996.330 Formålet med Haagkonvensjonen 1996 er å beskytte barn med tilknytning til flere land, og å styrke samarbeidet mellom stater i foreldrekonflikter og barnevernssaker på tvers av landegrenser, jf. artikkel 1. Konvensjonen inneholder bestemmelser om hvilket lands rett som skal anvendes i saker som har tilknytning til flere land, slik at det ikke oppstår konflikter mellom rettssystemer- og regler, og hvordan avgjørelser om beskyttelsestiltak truffet i én konvensjonsstat skal anerkjennes og kunne fullbyrdes i staten der barnet oppholder seg.331 I utgangspunktet får konvensjonen anvendelse bare i saker som involverer land som har sluttet seg til konvensjonen, men enkelte bestemmelser får anvendelse også i saker som involverer land som er utenfor konvensjonssamarbeidet.

Haagkonvensjonen 1996 gjelder beskyttelsestiltak rettet mot barn under 18 år i form av rettslige eller administrative avgjørelser om foreldreansvar, fast bosted, samvær, vergemål, plasseringer i fosterhjem og institusjon, samt forvaltning av barnets formue, jf. artikkel 1 og 3. Konvensjonen pålegger ikke statene å innføre nye beskyttelsestiltak eller utvikle eksisterende beskyttelsestiltak for barn, men gir regler som legger til rette for at barns beskyttelsesbehov kan oppfylles der barnet har tilknytning til to eller flere stater.332

For å bekjempe internasjonal barnebortføring har Norge sluttet seg til konvensjon 25. oktober 1980 om sivile sider ved internasjonal barnebortføring (Haagkonvensjon 1980) og den europeiske konvensjonen 20. mai 1980 om anerkjennelse og fullbyrding av avgjørelser om foreldreansvar og gjenopprettelse av foreldreansvar (Europarådskonvensjon 1980). Begge konvensjonene ble gjennomført i norsk rett i 1989 gjennom barnebortføringsloven.333 Haagkonvensjon 1980 regulerer situasjonen der en av foreldrene, eventuelt besteforeldre eller annen slektning, ulovlig bortfører et barn. Konvensjonen gjelder for barn under 16 år, jf. artikkel 4 og barnebortføringsloven § 4. Hovedregelen er at et barn som er ulovlig bortført eller tilbakeholdt straks skal tilbakeleveres, dersom barnet umiddelbart før bortføringen eller tilbakeholdelsen hadde bosted i en stat som er tilsluttet Haagkonvensjonen 1980, jf. barnebortføringsloven § 11 første ledd og Haagkonvensjonen 1980 artikkel 1 bokstav a og 12 første ledd.

I tillegg er Norge part i Nordisk familierettskonvensjon som inneholder internasjonal-privatrettslige bestemmelser om ekteskap, adopsjon og vergemål.334 Konvensjonen ble undertegnet 6. februar 1931 og er endret mange ganger.335 Landene som er bundet av Nordisk familierettslig konvensjon er også bundet av Haagkonvensjonen 1996, og konvensjonen har dermed liten selvstendig betydning for disse landene.

5.3 Særlig relevante rettigheter

5.3.1 Retten til liv

Retten til liv framheves ofte som den mest grunnleggende menneskerettigheten. Den følger av Grunnloven § 93 første ledd, EMK artikkel 2 og SP artikkel 6. Barns rett til liv er i tillegg vernet gjennom barnekonvensjonen artikkel 6.

Retten til liv innebærer for det første at norske myndigheter må respektere den enkeltes liv og avstå fra å ta liv. Unntak kan etter EMK artikkel 2 nr. 2 gjelde i ekstraordinære situasjoner (nødverge). Det skal innfortolkes samme unntak i Grunnloven § 93 første ledd.336

For det andre plikter norske myndigheter å verne om livet gjennom generelle positive tiltak, som lovforbud mot vold, rettshåndheving og beskyttelsestiltak (sikringsplikten).337 Sikringsplikten kan også innebære en plikt for myndighetene til å beskytte enkeltindivider mot livstruende vold fra andre privatpersoner.

Om når staten kan være forpliktet til å iverksette beskyttelsestiltak for å sikre retten til liv, uttaler EMD:

For a positive obligation to arise, it must be established that the authorities knew or ought to have known at the time of the existence of a real and immediate risk to the life of an identified individual from the criminal acts of a third party and that they failed to take measures within the scope of their powers which, judged reasonably, might have been expected to avoid that risk. Another relevant consideration is the need to ensure that the police exercise their powers to control and prevent crime in a manner which fully respects the due process and other guarantees which legitimately place restraints on the scope of their action to investigate crime and bring offenders to justice, including the guarantees contained in Articles 5 and 8 of the Convention (…).338

For at staten skal være forpliktet til å iverksette beskyttelsestiltak for å sikre retten til liv i konkrete situasjoner, kreves det at myndighetene visste, eller burde ha visst, at det forelå en reell og umiddelbar risiko mot en bestemt privatperson, og at risikoen skyldes ulovlig atferd fra en annen privatperson. Det må også finnes tiltak det er mulig for staten å iverksette, og som med rimelighet kan forventes å redusere risikoen.339

5.3.2 Forbudet mot tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling

Grunnloven § 93 andre ledd slår fast at «[i]ngen må utsettes for tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff». EMK artikkel 3 bestemmer at «[n]o one shall be subjected to torture or to inhuman or degrading treatment or punishment». EMK artikkel 3, slik den er tolket av EMD, er retningsgivende også ved tolkingen av Grunnloven § 93 andre ledd.340

Torturforbudet følger også av SP artikkel 7 første punktum, og av barnekonvensjonen artikkel 37 som forbyr tortur eller annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff mot barn. FN og Europarådet har i tillegg vedtatt egne konvensjoner mot tortur, med tilleggsprotokoller.341

Torturforbudet er fundamentalt i rettsstaten. Forbudet er absolutt, og det kan ikke gjøres inngrep i denne rettigheten. Flere handlinger som er tema for denne utredningen, kan etter omstendighetene utgjøre tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling etter EMK artikkel 3 og Grunnloven § 93 andre ledd, slik som vold i nære relasjoner, æresmotivert vold og kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. Bestemmelsene er særlig aktuelle ved alvorlige inngrep i enkeltmenneskets integritet, slik som vold i nære relasjoner, æresmotivert vold, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse.342 Handlingene må etter EMDs praksis ha en viss alvorlighet for å være om omfattet av artikkel 3 («a minimum level of severity»).343 Dette beror på en konkret vurdering av omstendighetene i den enkelte sak, slik som handlingenes karakter og varighet, kontekst, psykiske og fysiske virkninger for offeret, alder, helsetilstand og maktforholdet mellom offer og utøver.344 Vold og overgrep som ikke når opp til terskelen i artikkel 3, kan utgjøre en krenkelse av retten til privatliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8.345

Sikringsplikten etter EMK artikkel 3 består av en rekke ulike krav, som krav til lovgivning, effektiv håndheving, beskyttelsestiltak og gjennomføring av etterforsking av krenkelser av artikkel 3.346 Effektiv rettsbeskyttelse krever et adekvat rettslig rammeverk som gir beskyttelse mot vold og andre overgrep, som straffebestemmelser og et rettshåndhevelsessystem som er egnet til å forebygge, bekjempe og straffe handlinger som rammes av forbudet.347 EMD har framhevet at personer utsatt for vold og overgrep er særlig sårbare, og at statene har plikt til aktivt å engasjere seg for å beskytte denne gruppen.348 Barn har krav på særlig beskyttelse.349

5.3.3 Forbud mot slaveri og tvangsarbeid

Etter Grunnloven § 93 tredje ledd skal ingen «holdes i slaveri eller tvangsarbeid». Slaveri og de fleste former for tvangsarbeid bryter med den fundamentale ideen om menneskeverdet og alle menneskers rett til frihet.350 Forbudet kommer også til uttrykk i EMK artikkel 4, SP artikkel 8 i tillegg til egne konvensjoner om slaveri og tvangsarbeid.351

Slaveriforbudet er en absolutt og unntaksfri menneskerettighet. Når det gjelder forbudet mot tvangsarbeid, faller nærmere bestemte forhold utenfor, slik som tvungen verneplikt, innsattes arbeid i fengsler, arbeid i nødssituasjoner og normale borgerplikter, jf. EMK artikkel 4 nr. 2. Grunnloven § 93 tredje ledd skal forstås på samme måte.352

Menneskehandel kan rammes av både forbudet mot slaveri og forbudet mot tvangsarbeid i Grunnloven § 93 og EMK artikkel 4, avhengig av de konkrete omstendighetene.353 Tvangsekteskap som i realiteten er menneskehandel, kan også rammes av artikkel 4 om forbud mot slaveri og tvangsarbeid, jf. Rantsev mot Kypros og Russland.354

Etter Grunnloven § 93 fjerde ledd har staten en plikt til å «bekjempe tortur, slaveri, [og] tvangsarbeid». Bestemmelsen gir uttrykk for en sikringsplikt, som også følger av EMK artikkel 4. Sentrale virkemidler for å oppfylle sikringsplikten er å kriminalisere slaveri og tvangsarbeid, og i tillegg ha et tilstrekkelig effektivt straffesystem for å forfølge og straffe handlingene.355

Også barnekonvensjonen inneholder bestemmelser mot slaveri og tvangsarbeid. Etter artikkel 32 anerkjenner partene barnets rett til beskyttelse mot økonomisk utbytting og mot å utføre ethvert arbeid som kan være farlig eller til hinder for barnets utdanning, eller som kan være skadelig for barnets helse eller fysiske, psykiske, åndelige, moralske eller sosiale utvikling Etter artikkel 36 skal partene beskytte barnet mot «alle andre former for utnytting som på noen måte kan være til skade for barnets ve og vel». Valgfri protokoll til barnekonvensjonen som Norge har tiltrådt, pålegger statene å sikre at salg av barn omfattes av straffelovgivningen.356

5.3.4 Retten til respekt for privat- og familieliv

Retten til respekt for privat- og familieliv er vernet gjennom Grunnloven § 102:

Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon. Husransakelse må ikke finne sted, unntatt i kriminelle tilfeller.

Statens myndigheter skal sikre et vern om den personlige integritet.

Retten til respekt for privat- og familieliv er også vernet av EMK artikkel 8, SP artikkel 17 og barnekonvensjonen artikkel 16. Grunnloven § 102 er utformet etter mønster av blant annet EMK artikkel 8, og skal tolkes i lys av denne.357 EMK artikkel 8 lyder:

• 1. Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.

• 2. Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.

EMD har uttalt at det ikke er mulig å gi en uttømmende definisjon av begrepet «privatliv» (private life).358 Begrepet favner vidt, og sentralt står menneskets fysiske og psykiske integritet, ulike elementer av den enkeltes identitet, og den personlige autonomi.359 Dette inkluderer blant annet individets religion, etnisitet, kjønnsidentitet, seksuelle legning og seksualliv, verdier som trivsel og verdighet, personlige utvikling, selvbestemmelse og vilje og mulighet til å utvikle relasjoner med andre. Bestemmelsen beskytter likevel ikke «every act or measure which adversely affects moral or physical integrity».360 Det kreves et minimum av alvorlighetsgrad.

Å bli utsatt for vold og andre overgrep av en viss alvorlighet, utgjør et inngrep i retten til privatliv etter EMK artikkel 8.361 Dette inkluderer fysisk og psykisk vold, at et barn er vitne til vold,362 samt digital vold.363 Negativ sosial kontroll kan også utgjøre en krenkelse av retten til privatliv. Mer alvorlig vold vil kunne rammes av Grunnloven § 93 andre ledd og EMK artikkel 3 om forbud mot tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling.

Begrepene «familieliv» og «privatliv» er delvis overlappende. Familieliv har likevel selvstendig betydning ved at retten til familieliv i større grad beskytter relasjoner mellom mennesker. I EMD-praksis er ikke familielivsbegrepet betinget av ekteskap, partnerskap eller slektskap, men omfatter også relasjoner som i praksis (de facto) utgjør et familieliv.364 Det avgjørende er om det foreligger «close personal ties».365 Dette omfatter ektefeller, samboere, foreldre og deres mindreårige barn, men også søsken, svigerforeldre og svigerbarn, besteforeldre og barnebarn og fosterbarn og fosterforeldre.366 Også likekjønnede par som lever i et «stable de facto partnership», er beskyttet.367 Familierelasjoner som faller utenfor EMDs avgrensninger, kan uansett være beskyttet av privatlivsbegrepet.

Retten til familieliv gir beskyttelse mot inngrep i foreldres ansvar, rettigheter og plikter overfor egne barn. Retten til familieliv verner også barnets rett til samvær og kontakt med sine foreldre etter omsorgsovertakelse etter barnevernsloven. Retten til familieliv kan også etter omstendighetene gi grunnlag for oppholdstillatelse i Norge.

Retten til privat- og familieliv forutsetter både negative og positive forpliktelser for staten. For det første skal myndighetene avstå fra å gripe inn i retten til privatliv og familieliv (negativ forpliktelse). Etter EMK artikkel 8 nr. 2 kan inngrep gjøres dersom inngrepet har tilstrekkelig hjemmel i lov, skal ivareta ett eller flere legitime formål og er forholdsmessig. Grunnloven § 102 sier ingenting om at det kan gjøres inngrep i retten til privatliv og familieliv, men Høyesterett har i flere avgjørelser lagt til grunn at det må innfortolkes samme begrensninger som etter EMK artikkel 8.368

En rekke ulike formål kan begrunne inngrep i retten til privat- og familielivet. Sentralt for denne utredningen er behovet for å verne barn og andre sårbare grupper mot atferd som truer helse, utvikling og/eller den fysiske og psykiske integritet. Dette behovet kan etter omstendighetene begrunne tiltak iverksatt av barnevernet eller andre offentlige myndigheter.

EMD har uttalt at forholdsmessighetskravet innebærer at inngrepet må svare til «a pressing social need», noe som vil si at formålene som begrunner inngrepet må gjøre seg gjeldende med en viss styrke. Videre må inngrepet være «proportionate to the legitimate aim pursued», slik at det må foretas en avveining mellom for og imot inngrepet.369 I denne avveiningen har statene en viss skjønnsmargin («margin of appreciation»).370 Dette betyr at EMD er noe tilbakeholden med å sette til side statenes vurdering av om det er en rimelig balanse mellom hensynet til den inngrepet rammer på den ene siden, og de samfunnsmessige hensynene som begrunner inngrepet på den andre.

EMD har siden 2015 behandlet flere saker mot Norge som gjelder ulike barnevernstiltak, og har konstatert at EMK artikkel 8 om retten til familieliv er krenket i flere saker.371 EMDs kritikk har i hovedsak handlet om barnevernets og domstolenes saksbehandling og beslutningsgrunnlag. Blant annet har begrunnelser for valg av ulike barnevernstiltak ikke vært tilstrekkelige, i tillegg til at målsettingen om at barnet skal gjenforenes med sine foreldre ikke har kommet godt nok fram i beslutningsprosessen.

For det andre oppstiller retten til privat- og familieliv positive forpliktelser for staten (sikringsplikter). I dette ligger det blant annet at myndighetene må beskytte individer mot krenkelser av retten til privatliv og familieliv utøvet av andre privatpersoner, slik som vold og andre overgrep av en viss alvorlighetsgrad.372 Det nærmere innholdet av sikringsplikten er utviklet gjennom omfattende EMD-praksis, og består av ulike typer forpliktelser. Sentralt er plikten til å ha et rettslig rammeverk og til å håndheve rammeverket på en effektiv måte. Det kreves også effektive beskyttelsestiltak som er nødvendige for å avverge krenkelser (avvergingsplikten).373

Sikringsplikten følger også av Grunnloven § 102 andre ledd, som sier at statens myndigheter skal «sikre et vern om den personlige integritet». Med formuleringen «den personlige integritet» menes ifølge forarbeidene den enkeltes fysiske og psykiske integritet, hjem og kommunikasjon, samt selvbestemmelse og selvutfoldelse.374 Bestemmelsen oppstiller en positiv forpliktelse til å «sikre» disse rettighetene, det vil si treffe bestemte tiltak for aktivt å vareta dem. Den overlapper delvis Grunnloven § 102 første ledd og EMK artikkel 8, men oppstiller i tillegg forpliktelser for statens myndigheter som ikke korresponderer med rettigheter for den enkelte.375 Ifølge forarbeidene er bestemmelsen «i første rekke er ment som en politisk retningslinje for lovgiver ved utforming av ny lovgivning, samt et tolkingsmoment for domstoler og forvaltning ved fortolking av eksisterende lover».376 Det uttales videre:

Med dette menes at myndighetene har en generell plikt til å sørge for lovgivning som sikrer den enkeltes kroppslige og mentale integritet, gjennom for eksempel lovgivning mot vold, mishandling og drap. I tillegg skal myndighetene sørge for en lovgivning som bidrar til at den enkelte kan ivareta sin private autonomi og selvutfoldelse.377

Retten til privatliv og familieliv tilfaller «enhver», også barn. Barns rett til privatliv følger i tillegg av barnekonvensjonen artikkel 16, som blant annet omfatter vern om barnets fysiske og psykiske integritet. Dette aktualiserer statens forpliktelse til å beskytte barn mot alle former for vold, som i tillegg er særskilt vernet gjennom artikkel 19. Barnet har rett til å bevare sin egen identitet etter barnekonvensjonen artikkel 8, som omfatter personlighet og overbevisning.378

5.3.5 Retten til rettferdig rettergang

Retten til rettferdig rettergang er en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti i moderne rettsstater. Vernet følger av Grunnloven § 95, EMK artikkel 6 og SP artikkel 14. Bestemmelsene gjelder både i straffesaker og i sivile saker. Kravene kan likevel arte seg noe ulikt i sivile saker og i straffesaker. I forarbeidene til Grunnloven § 95 oppsummeres hovedinnholdet i retten til en rettferdig rettergang:

Retten til å la seg representere av advokat, retten til å bli kjent med anklagene mot seg, retten til å forsvare seg mot anklagene (kontradiksjon), retten til tilstrekkelig tid til å forberede sitt forsvar, retten til å føre og eksaminere vitner, retten til tolk, retten til offentlig rettergang, retten til begrunnelse for avgjørelsen, retten til anke, og retten til å få saken prøvet for en uavhengig og upartisk domstol med habile dommere innen rimelig tid.379

For å oppfylle kravene etter Grunnloven og de nevnte konvensjonene, skal domstolsprøvingen være praktisk og effektiv. EMD har i Airey mot Ireland pekt på at EMK «is intended to guarantee not rights that are theoretical or illusory but rights that are practical and effective».380 EMD har uttalt at EMK artikkel 6 i utgangspunktet ikke gir krav på fri rettshjelp i sivile saker.381 Etter omstendighetene kan staten likevel ha en plikt til å gi støtte dersom rettshjelp er en nødvendig forutsetning for å oppfylle kravet til effektiv og rettferdig domstolsprøving etter EMK artikkel 6 nr. 1.382

5.3.6 Likhetsprinsippet og diskrimineringsforbudet

Grunnloven § 98 første ledd sier at «[a]lle er like for loven» (likhetsprinsippet). Etter andre ledd må «[i]ntet menneske […] utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling» (diskrimineringsforbudet). Retten til ikke-diskriminering følger av flere internasjonale menneskerettighetskonvensjoner, slik som EMK artikkel 14, SP artikkel 2 nr. 1 og 26 og ØSK artikkel 2 nr. 2. Barnekonvensjonen artikkel 2 forbyr diskriminering av barn, og kvinnediskrimineringskonvensjonen forbyr diskriminering av kvinner.

Diskrimineringsforbudet i Grunnloven § 98 andre ledd er generelt, og det nevnes ikke nærmere bestemte diskrimineringsgrunnlag. Ifølge forarbeidene skal dette sikre at bestemmelsen omfatter all forskjellsbehandling som åpenbart er usaklig.383 Forbudet utgjør både en skranke for lovgiver og en individuell rettighet som kan håndheves for domstolene.384 Diskrimineringsforbudet og likhetsprinsippet henger nært sammen og overlapper hverandre delvis.385 Likhetsprinsippet strekker seg imidlertid utover diskrimineringsvernet, ved at det gjelder for alle relasjoner og ikke bare for utsatte grupper i samfunnet.386

Grunnloven § 98 suppleres av formell lov. I praksis er det likestillings- og diskrimineringsloven som angir hvor grensene for diskriminering går, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 6. Likestillings- og diskrimineringsloven § 6 forbyr diskriminering på grunn av kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel eller adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, alder eller kombinasjoner av disse.

Diskrimineringsforbudet i EMK artikkel 14 lister opp konkrete grunnlag for diskriminering: kjønn, rase, hudfarge, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, tilknytning til en nasjonal minoritet, eiendom, fødsel eller annen status. Selv om Grunnloven § 98 rekker videre enn EMK artikkel 14, er sistnevnte slik den er tolket av EMD likevel av betydning for tolkingen av grunnlovsbestemmelsen så langt bestemmelsene overlapper.387

Forskjellsbehandling er ikke i strid med Grunnloven § 98 eller EMK artikkel når den har et saklig formål og ikke utgjør et uforholdsmessig inngrep overfor den eller dem som forskjellsbehandles.388

5.3.7 Tanke-, samvittighets- og religionsfrihet

Grunnloven § 16 bestemmer at «[a]lle innbyggere i riket har fri religionsutøvelse». Tros- og livssynsfriheten kommer også til uttrykk i EMK artikkel 9 og SP artikkel 18. Barns tanke-, samvittighets- og religionsfrihet er særskilt vernet gjennom barnekonvensjonen artikkel 14.

Grunnloven § 16 omhandler direkte bare religionsfriheten. Det er likevel bred enighet om at bestemmelsen også omfatter tanke- og samvittighetsfriheten, slik som retten til ikke å ha en religion.389 EMK artikkel 9 er mer spesifikk og verner om «freedom of thought, conscience and religion», noe som også omfatter en rett til ikke å ha noen religion eller livssyn, se for eksempel EMDs domsavgjørelse Kokkinakis mot Hellas:

As enshrined in article 9, freedom of thought, conscience and religion is one of the foundations of a ‘democratic society’ within the meaning of the Convention. It is, in its religious dimension, one of the most vital elements that go to make up the identity of believers and their conception of life, but it is also a precious asset for atheists, agnostic, skeptics and the unconcerned. The pluralism indissociable from a democratic society, which has been dearly won over the centuries, depends on it.390

EMK artikkel 9 inneholder tre friheter: (1) rett til tankefrihet, samvittighetsfrihet og religionsfrihet, (2) rett til å endre sin religion eller overbevisning, og (3) rett til å uttrykke og å utøve sin religion eller overbevisning. Det er bare retten til å gi uttrykk for («manifest») sitt livssyn som kan begrenses, jf. EMK artikkel 9 nr. 2. Dette er begrunnet i at det bare er ytre uttrykk av religion som kan gripe inn i andre menneskers friheter og rettigheter. Å gi uttrykk for sin religion eller overbevisning kan for eksempel skje ved tilbedelse, undervisning, praksis og etterlevelse («worship, teaching, practice and observance»), jf. artikkel 9 nr. 1, men dette er ingen uttømmende oppregning. Et uttrykk for religion er for eksempel forkynnelse.

Det følger av EMDs praksis at ikke enhver handling som er inspirert, motivert eller påvirket av religiøs tro, utgjør religionsutøvelse etter EMK artikkel 9. Enkelte religiøst motiverte handlinger vernes ikke av bestemmelsen dersom de mangler den nødvendige tilknytningen til en trossetning eller dersom de er skadelige. EMD har slått fast at selv om retten til religionsfrihet inkluderer retten til å forsøke å overbevise andre gjennom forkynning, omfatter den ikke rett til å utøve utilbørlig press overfor sårbare personer («exerting improper pressure on people in distress or in need»), jf. Kokkinakis mot Hellas.391

Et inngrep i retten til å utøve religion må oppfylle vilkårene «foreskrevet ved lov», ha et legitimt formål og være «nødvendig i et demokratisk samfunn», jf. EMK artikkel 9 nr. 2. Formålet kan enten være av hensyn til den offentlige trygghet, for å beskytte den offentlige orden, helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter. I motsetning til andre EMK-artikler omfatter den ikke hensynet til rikets sikkerhet.

I nødvendighetsvilkåret ligger det at inngrepet må svare på et «pressing social need». Videre må inngrepet være forholdsmessig.392 Det beror på om myndighetene har funnet at det foreligger en «fair balance […] between the competing interests of the individual and of the community as a whole».393 Ettersom saker etter artikkel 9 ofte reiser sensitive spørsmål av moralsk, etisk eller sosial karakter, tilkjenner EMD normalt staten en vid skjønnsmargin i denne vurderingen.394

Barns tanke-, samvittighets- og religionsfrihet er vernet gjennom barnekonvensjonen artikkel 14. Bestemmelsens ordlyd angir særskilt at barnets religionsfrihet er beskyttet, men den gir ikke direkte uttrykk for at barn har rett til å velge egen religion. Barnekomiteen har referert til barnets rett til å velge religion i flere av sine tilbakemeldinger til statene, men barnekonvensjonen og praksis fra komiteen gir ikke et klart svar på når barnet har rett til å velge selv. Den dominerende oppfatningen i litteraturen ser ut til å være at barnet kan slutte seg til en religion av eget valg, men fra hvilken alder er ikke klart.395 Etter artikkel 14 nr. 2 skal partene respektere foreldrenes, eventuelt vergenes, rett og plikt til å veilede barnet om utøvelsen av religionsfriheten på en måte som er i samsvar med barnets gradvise utvikling («the evolving capacities of the child»). Foreldrene har en rettledende rolle overfor barnet, som blir mindre etter hvert som barnet blir eldre og kan ta selvstendige valg som angår sitt liv.

EMK artikkel 9 må ses i sammenheng med SP artikkel 18 nr. 4, som gir foreldrene frihet til å sørge for sine barns religiøse og moralske oppdragelse i samsvar med sin egen overbevisning, og EMKs tilleggsprotokoll nr. 1 artikkel 2 (P1-2), som forplikter staten til å respektere foreldres religiøse og filosofiske overbevisning i offentlig utdanning og undervisning av barn. Forholdene mellom barnets rettigheter og foreldrenes rett til moralsk og religiøs oppdragelse av egne barn reiser flere spørsmål.396

5.3.8 Rett til vern mot tvangsekteskap og rett til skilsmisse

EMK har ikke et eget forbud mot tvangsekteskap, men det kan innfortolkes i vernet som følger av artikkel 3, 8 og 12.397 Tvangsekteskap som i realiteten er menneskehandel, vil kunne rammes av artikkel 4 om forbud mot slaveri og tvangsarbeid.

EMK artikkel 12 gir menn og kvinner i gifteferdig alder rett til å gifte seg og til å stifte familie, som også innebærer et forbud mot å bli tvunget til å gifte seg eller til å velge en bestemt ektefelle. Retten til å inngå ekteskap kan begrenses både materielt og formelt, så framt begrensningene ikke er av et slikt omfang at selve kjernen i retten til å gifte seg og stifte familie gjøres innholdsløs.398

FNs konvensjon av 10. desember 1962 om samtykke til ekteskap, minstealder for ekteskap og registrering av ekteskap gir også vern mot tvangsekteskap. Konvensjonen ble ratifisert av Norge 10. september 1964. I konvensjonens innledning står det blant annet at «de kontraherende parter […] skal ta alle mulige forholdsregler med sikte på å avskaffe slike skikker, gamle lover og sedvaner, ved blant annet å sikre fullstendig frihet i valg av ektefelle, […]». Ekteskap etter konvensjonens artikkel 1 kan ikke inngås lovlig, med mindre det foreligger et fritt og selvstendig samtykke fra begge parter. Partene som inngår ekteskap, skal avgi et personlig samtykke «etter tilbørlig offentliggjøring» og i nærvær av kompetent myndighet som har kompetanse til å foreta vigsel. Inngåtte ekteskap skal registreres i et offentlig register.

FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner (kvinnediskrimineringskonvensjon) artikkel 16 nr. 1 bokstav a til c pålegger statene å sikre at kvinner og menn har den samme retten til å inngå ekteskap, til fritt å velge ektefelle, til bare å inngå ekteskap når det skjer på fritt grunnlag og med fullt samtykke. Etter artikkel 16 nr. 2 skal barns forlovelse og ekteskapsinngåelse ikke ha noen rettsvirkning, og minstealder for inngåelse av ekteskap skal fastsettes i lovs form.

FNs barnekonvensjon nevner ikke tvangsekteskap eksplisitt, men flere artikler innebærer en plikt for statene til å forhindre barne- og tvangsekteskap. I 2019 kom en ny revidert utgave av barne- og kvinnediskrimineringskomiteenes generelle uttalelse om skadelige praksiser.399 Her anbefaler komiteene en absolutt 18 års grense for inngåelse av ekteskap, uten unntak.

Rett til skilsmisse er vernet først og fremst av Kvinnediskrimineringskonvensjonen artikkel 16 nr. 1 bokstav c, som pålegger statene å sikre kvinner og menn lik rett til skilsmisse. Rett til skilsmisse vernes også av EMK artikkel 8 og av protokoll nr. 7 til EMK artikkel 5. EMK artikkel 12 om retten til å inngå ekteskap kan også etter omstendighetene være relevant. Dersom en kvinne ikke kan inngå ekteskap på nytt på grunn av et bestående ekteskap som ikke kan oppløses ensidig, kan dette være i strid med hennes rett etter EMK artikkel 12 til å inngå (nytt) ekteskap.

5.3.9 Sentrale menneskerettigheter for barn

5.3.9.1 Innledning

Barns sårbarhet og avhengighet av voksne gjør at de har særlige behov som ikke fullt ut ivaretas av de generelle menneskerettighetsbestemmelsene. Dette er bakgrunnen for at det er utviklet særlige menneskerettigheter for barn gjennom Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen, som supplerer og utfyller de generelle menneskerettighetene.400

Grunnloven § 104 lyder:

Barn har krav på respekt for sitt menneskeverd. De har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling.

Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

Barn har rett til vern om sin personlige integritet. Statens myndigheter skal legge forholdene til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet, fortrinnsvis i egen familie.

Kjernen i formuleringen «[b]arn har krav på respekt for sitt menneskeverd», er å signalisere at barn «ikke har mindre verdi enn voksne» og å stadfeste at de generelle menneskerettighetene faktisk også gjelder for barn, med mindre annet er presisert særskilt.401

De sentrale rettighetene som Grunnloven § 104 verner, er først og fremst barns likeverd og rett til vern mot diskriminering, barns rett til å bli hørt, prinsippet om barnets beste og barnets rett til vern om sin personlige integritet. Rettighetene er nær knyttet til de generelle prinsippene som barnekomiteen framhever som sentrale for barn. Prinsippene kommer til uttrykk i FNs barnekonvensjon i artikkel 2 om ikke-diskriminering, artikkel 3 om hensynet til barnets beste, artikkel 6 om retten til liv og utvikling og artikkel 12 om retten til å bli hørt.402 Disse prinsippene har betydning for tolkingen av de øvrige artiklene i barnekonvensjonen, i tillegg til at de skal tas i betraktning i alle saker hvor barns interesser blir berørt.403 Prinsippene har også betydning for tolkingen av EMK.404

Barnekomiteen har understreket at statene bør har en rettighetsbasert tilnærming til omsorg og beskyttelse av barn. Prinsippet om rettighetsbasert tilnærming innebærer ifølge barnekomiteen at arbeidet skal ta utgangspunkt i at barn har rettigheter som skal stå i sentrum:

Respect for the dignity, life, survival, wellbeing, health, development, participation and non-discrimination of the child as a rightsbearing person should be established and championed as the pre-eminent goal of States parties’ policies concerning children. This is best realized by respecting, protecting and fulfilling all of the rights in the Convention (and its Optional Protocols). It requires a paradigm shift away from child protection approaches in which children are perceived and treated as «objects» in need of assistance rather than as rights holders entitled to nonnegotiable rights to protection. [...] This child rights approach is holistic and places emphasis on supporting the strengths and resources of the child him/herself and all social systems of which the child is a part: family, school, community, institutions, religious and cultural systems.405

I det følgende gjennomgås de fire generelle prinsippene, i tillegg til barnekonvensjonens bestemmelser om plikt til å verne barn mot vold og mishandling og sikre oppfyllelse av retten til utdanning.

5.3.9.2 Barnets beste

Prinsippet om barnets beste er et grunnleggende menneskerettslig prinsipp. Det følger av Grunnloven § 104 andre ledd at «[v]ed handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn». Tilsvarende plikt følger av barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1.

Prinsippet om barnets beste er ett av de fire generelle prinsippene i barnekonvensjonen. Den etablerer ikke bare en rettighet i seg selv, men også skal tas hensyn til ved fortolkingen og gjennomføringen av andre rettigheter. I sin generelle kommentar nr. 14 har barnekomiteen uttalt at prinsippet består av tre elementer: en materiell rettighet som kan prøves for domstolene, et prinsipp ved tolking av andre bestemmelser, og en prosessuell bestemmelse i saker som omhandler barn.406 Prinsippet om barnets beste retter seg mot barn generelt og mot det enkelte barnet: Ved lovgivning er det sentrale hva som er best for barn generelt, mens i konkrete avgjørelser skal det enkelte barnets beste vektlegges.407

Formuleringen «alle handlinger som berører barn» («in all actions concerning children») viser at prinsippet har stor rekkevidde. Ifølge barnekomiteen omfatter ordet «handlinger» ikke bare beslutninger, men også gjerninger, atferd, forslag, tjenester, prosedyrer og andre tiltak.408 Begrepet «berører» omfatter handlinger som direkte eller indirekte berører barn.409

At hensynet til barnets beste skal være «et grunnleggende hensyn» («a primary consideration»), betyr at hensynet skal løftes i forgrunnen og ikke kan vurderes på samme nivå som andre hensyn.410 Dette innebærer ikke at andre hensyn ikke kan komme inn, slik som foreldrenes rett til privatliv og familieliv etter EMK artikkel 8. Barnekomiteen legger opp til at barnets beste innebærer en totrinns vurdering: Først må innholdet i barnets beste avklares (optimaliseringsnormen), deretter må det som vurderes å være til barnets beste avveies mot eventuelle motstridende hensyn (avveiingsnormen). Hvilken vekt barnets beste skal gis i konflikt med andre hensyn, må vurderes ut fra hvor sterkt berørt barnet er og hvilke konsekvenser avgjørelsen vil ha for barnet.

Det framgår ikke i barnekonvensjonen hva innholdet i barnets beste-begrepet er. Barnekomiteen legger til grunn at begrepet er komplekst og fleksibelt og må vurderes i hvert enkelt tilfelle, både i lys av de konkrete omstendighetene til hvert enkelt barn og i overensstemmelse med de øvrige rettighetene i konvensjonen.411 Komiteen har utarbeidet en ikke-uttømmende liste over momenter som bør tas i betraktning ved fastlegging av det konkrete barnets beste. Barnets egen mening er sentral i vurderingen av hva som er til det beste for barnet, jf. artikkel 12 om retten til å bli hørt.412 Videre skal det tas hensyn til barnets identitet og sårbarhet, samt hensyn til bevaring av familiemiljøet og opprettholdelse av relasjoner, rett til omsorg, beskyttelse og sikkerhet, sårbarhetssituasjon, rett til helse og rett til utdanning.413 I sine siste tilbakemeldinger til Norge anbefaler barnekomiteen at det utvikles «clear criteria regarding the best interests of the child for all authorities that take decisions affecting children».414

Artikkel 3 retter seg mot statene. Barnekonvensjonen bygger på en forutsetning om at foreldre selv i utgangspunktet er i stand til å vurdere hva som er barnets beste og handle ut fra dette. Det betyr imidlertid ikke at foreldres egne vurderinger trumfer barnets beste. Dette kommer direkte til uttrykk i artikkel 18 første ledd, som sier at barnets beste skal «komme i første rekke» for foreldrene med ansvar for barn. Ifølge barnekomiteen kan en voksens vurdering av barnets beste ikke tilsidesette plikten til å respektere barnets rettigheter etter konvensjonen.415 For eksempel kan ikke hensynet til barnets beste brukes til å rettferdiggjøre fysisk avstraffelse eller andre former for nedverdigende straff.416 Dermed er foreldre ikke bare forpliktet til å trekke inn bare sin egen personlige forståelse av barnets beste, men også samfunnets forståelse.417

Prinsippet om barnets beste kommer også til uttrykk i andre bestemmelser i barnekonvensjonen, slik som i artikkel 9 nr. 1 om barns rett til ikke å bli skilt fra sine foreldre mot sin vilje, artikkel 18 om foreldres ansvar for oppdragelse og utvikling og artikkel 20 om barn som er fratatt sitt familiemiljø. Prinsippet er også retningsgivende ved fortolkingen av EMK i saker som påvirker barn. EMD har uttalt at barnets beste skal være «primary»,418 «the paramount consideration»,419 og «must come before all other considerations».420 I norsk rett kommer prinsippet til uttrykk i barnelova § 30 om innholdet av foreldreansvaret og i barnevernsloven § 1-3.

5.3.9.3 Retten til ikke-diskriminering

Retten til ikke-diskriminering følger av barnekonvensjonen artikkel 2. Etter første ledd skal partene «respektere og sikre de rettigheter som er fastsatt i denne konvensjon for ethvert barn innenfor deres jurisdiksjon, uten diskriminering av noe slag og uten hensyn til barnets, dets foreldres eller verges rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, politiske eller annen oppfatning, nasjonale, etniske eller sosiale opprinnelse, eiendomsforhold, funksjonshemming, fødsel eller annen stilling». Etter andre ledd skal partene treffe «alle egnede tiltak for å sikre at barnet beskyttes mot enhver form for diskriminering eller straff på grunn av sine foreldres, sin verges eller familiemedlemmers stilling, virksomhet, meningsytringer eller tro». Beskyttelse av retten til ikke-diskriminering følger også av andre internasjonale og regionale menneskerettighetskonvensjoner.

Retten til ikke-diskriminering regnes som ett av barnekonvensjonens fire generelle prinsipper og har dermed betydning for tolkingen av øvrige artikler i konvensjonen. Artikkel 2 skal sikre at alle barn får oppfylt konvensjonens rettigheter uten usaklig eller urimelig forskjellsbehandling. Mer spesifikke sider av dette kommer også til uttrykk i andre bestemmelser, slik som artikkel 22 om flyktningbarn, artikkel 23 om barn med funksjonsnedsettelser og artikkel 30 om barn som tilhører minoriteter eller urbefolkning.

Barnekonvensjonen artikkel 2 forplikter statene til både å «respektere» og å «sikre» rettighetene i konvensjonen uten diskriminering. Plikten til å «respektere» innebærer en passiv (negativ) forpliktelse til å avstå fra å aktivt diskriminere barn. Plikten til å «sikre» rettighetene gir staten positive forpliktelser til å forhindre diskriminering av barn, og sikre reell likebehandling av barn ved å iverksette positive tiltak for å jevne ut uønskede forskjeller.421

5.3.9.4 Retten til liv og utvikling

Barnekonvensjonen artikkel 6 handler om barnets rett til liv, overlevelse («survival») og utvikling. Bestemmelsen er et av de fire generelle prinsippene i barnekonvensjonen og har dermed betydning for tolkingen av andre artikler i konvensjonen.422

Artikkel 6 nr. 1 lyder: «Partene erkjenner at hvert barn har en iboende rett til livet». Bestemmelsen stiller både en negativ forpliktelse til at staten skal avstå fra å ta liv. I tillegg må statene iverksette positive tiltak for å hindre at barn mister livet, jf. også artikkel 4, som forplikter statene til å treffe alle egnede lovgivningsmessige, administrative og andre tiltak for å realisere rettighetene i konvensjonen (sikringsplikten). Retten til liv er en universell rettighet som er fastslått i en rekke konvensjoner.

Etter barnekonvensjonen artikkel 6 nr. 2 skal partene «ensure to the maximum extent possible the survival and development of the child». Den norske oversettelsen formulerer statsforpliktelsen slik: «Statene skal så langt det er mulig sikre at barnet overlever og vokser opp». Oversettelsen av begrepet «development» til «vokser opp» er kritisert i juridisk teori. Det pekes på at begrepet «utvikling» er mer presist, da det i likhet med «development» rommer langt mer enn at barnet vokser opp.423 Begrepet «utvikling» vil bli brukt i denne utredningen.

Barnekomiteen legger til grunn en svært vid forståelse av begrepet «utvikling». Det skal forstås som et holistisk begrep som omfatter barnets fysiske, psykiske, åndelige, moralske, psykologiske og sosiale utvikling.424 Barns rett til utvikling er avhengig av en rekke faktorer, som helse, levestandard, utdanning og beskyttelse mot vold, overgrep og utnyttelse, og må derfor ses i sammenheng med flere andre bestemmelser i barnekonvensjonen.

5.3.9.5 Retten til å bli hørt

Barns rett til å bli hørt og til å øve innflytelse på beslutningene som angår barnet selv, er vernet av Grunnloven § 104 første ledd andre punktum og barnekonvensjonen artikkel 12.

Etter Grunnloven § 104 første ledd andre punktum har barn «rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling». Bestemmelsen gir for det første en rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder barnet selv. Barnets rett til å bli hørt er ikke begrenset til bestemte områder, men må gjelde barnet selv. Retten gjelder overfor både offentlige myndigheter, foreldre og andre privatpersoner, selv om det erkjennes i forarbeidene at det kan være vanskelig å håndheve rettigheten overfor private.425

For det andre gir Grunnloven § 104 barn en rett til å ha innflytelse på beslutninger som angår dem. Det følger av ordlyden at barnets mening skal vektlegges i lys av barnets alder og utvikling. Videre legger forarbeidene til grunn at det også må tas i betraktning hvilken type avgjørelse som skal tas.426

Barnets rett til å bli hørt følger også av barnekonvensjonen artikkel 12 nr. 1:

Partene skal garantere et barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, retten til fritt å gi uttrykk for disse synspunkter i alle forhold som vedrører barnet, og tillegge barnets synspunkter behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet.

At artikkel 12 nr. 1 regnes som ett av de fire generelle prinsippene i barnekonvensjonen, innebærer at bestemmelsen har betydning for tolkingen og gjennomføringen av andre bestemmelser i barnekonvensjonen.427 Ifølge barnekomiteen har prinsippet et bredt virkeområde. Det gir både rett til hvert enkelt barn og til barn som en gruppe, for eksempel en skoleklasse, barna i et lokalsamfunn, barn med nedsatt funksjonsevne eller jenter i et land.428

At barnet har rett til «fritt» («freely») å gi uttrykk for sine synspunkter, innebærer ifølge barnekomiteen at barnet ikke skal manipuleres eller utsettes for utilbørlig påvirkning eller press, og at barnet selv skal kunne velge om det vil benytte seg av retten til å gi uttrykk for synspunkter.429 Retten omfatter barnets egne synspunkter, ikke andres. Barnet har også rett til å la være å utøve denne rettigheten.430

Artikkel 12 gir ikke barn rett til selvbestemmelse, og barnets mening vil i mange tilfeller måtte veies mot andre interesser og hensyn. Det følger likevel av bestemmelsen at barnets meninger skal tillegges «behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet». Barnekomiteen understreker at det å bare lytte til barn er utilstrekkelig, det kreves at barnets synspunkter skal tas alvorlig når det er i stand til å danne seg egne meninger.431

Barnets rett til å bli hørt henger nært sammen med hensynet til barnets beste. Barnekomiteen framholder at det ikke er et motsetningsforhold mellom barnets beste og barnets rett til å bli hørt: For å fastlegge hva som er til barnets beste, er det nødvendig å høre barnet.432 Ifølge komiteen vil enhver beslutning som ikke tar hensyn til barnets synspunkter eller ikke gir dets synspunkter behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet, ikke respektere barnets rett til å kunne påvirke fastsettelsen av dets beste.433

Artikkel 12 oppstiller ingen aldersgrense for barns rett til å bli hørt. Ifølge komiteen kan ikke alder alene bestemme vekten av synspunktene, og det er nødvendig å gjøre en individuell vurdering av barnets forståelsesnivå i hvert enkelt tilfelle.434 Barnekomiteen fraråder videre at partene innfører aldersgrenser, da dette vil begrense barnets rett til å bli hørt.435 Komiteen legger vekt på at det skal foretas en individuell vurdering av det enkelte barns modenhet.

Komiteen understreker at statene må sørge for et miljø der barnet føler seg respektert og trygg når det gir uttrykk for sine synspunkter.436 For at retten til medbestemmelse skal bli realisert, forutsettes det at barnet blir informert om hva saken gjelder, hvilke valg og eventuelle beslutninger som må treffes, og konsekvensene av disse.437 Barnet skal også orienteres om situasjonen der hen vil bli bedt om å uttrykke sine synspunkter.438

Forpliktelsene etter artikkel 12 gjelder overfor statlige myndigheter, ikke familien eller andre privatpersoner. Det ligger likevel i sikringsplikten etter artikkel 4, at norske myndigheter må ha et regelverk som gir barnet rett til å bli hørt også i familien. Barnekomiteen peker på familien som en sosial enhet der barnet skal ha rett til å fritt gi uttrykk for sine synspunkter, og at synspunktene skal bli tatt på alvor fra tidlig alder.439 En slik familie skal fungere som en forberedelse til at barnet kan utøve retten til å bli hørt i storsamfunnet, i tillegg til å fremme barnets utvikling og sosialisering, skape bedre familierelasjoner, og forebygge alle typer vold i hjemmet og i familien.440 I tråd med barnets gradvise utvikling skal foreldre gradvis gå over fra å gi veiledning og støtte til å gi påminnelser og råd, samt utveksle erfaringer og synspunkter med barnet som jevnbyrdige.441 Komiteen anbefaler statene å utvikle lovgivning og programmer som kan gi støtte og opplæring til foreldre, for å virkeliggjøre barns rett til å bli hørt i familien.442

Barnekomiteen har kommentert barns rett til å bli hørt i vurderingen av Norges oppfølging av barnekonvensjonen. I de avsluttende merknadene til Norges femte og sjette rapport fra 2018 ga barnekomiteen uttrykk for at det rettslige rammeverket i stor grad er i samsvar med prinsippene etter konvensjonens artikkel 12.443 Komiteen mente imidlertid at Norge burde styrke innsatsen for å gjennomføre at retten til å bli hørt utøves i praksis. Komiteen trekker her blant annet fram innvandrer-, asylsøker- og flyktningbarn som en gruppe som står i fare for å bli ekskludert fra denne retten.

5.3.9.6 Forbudet mot alle former for vold

Barns sårbarhet og avhengighet av voksne gjør dem særlig utsatt for utnyttelse, vold og omsorgssvikt. Etter Grunnloven § 104 tredje ledd og flere av barnekonvensjonens bestemmelser er staten derfor forpliktet til å beskytte barn mot ulike angrep mot barnets integritet og privatliv.

Etter Grunnloven § 104 tredje ledd har barn «rett til vern om sin personlige integritet». Ifølge forarbeidene gir bestemmelsen barn rett til beskyttelse mot alvorlige integritetskrenkelser som vold, mishandling og seksuell utnyttelse.444 Bestemmelsen gir også vern mot mindre alvorlige inngrep i den personlige integritet, slik som «utidig og unødvendig innblanding i barnets privatliv»,445 som også vernes av Grunnloven § 102, EMK artikkel 8 og barnekonvensjonen artikkel 16. Rettigheten forplikter norske myndigheter til å sørge for et regelverk og en håndhevelse av regelverket som på best mulig måte verner barn mot utnyttelse, vold og mishandling (sikringsplikt).446

Barnekonvensjonen artikkel 19 nr. 1 omhandler barnets rett til frihet fra alle former for vold:

Partene skal treffe alle egnede lovgivningsmessige, administrative, sosiale og opplæringsmessige tiltak for å beskytte barnet mot alle former for fysisk eller psykisk vold, skade eller misbruk, vanskjøtsel eller forsømmelig behandling, mishandling eller utnytting, herunder seksuelt misbruk, mens en eller begge foreldre, verge(r) eller eventuell annen person har omsorgen for barnet.

Bestemmelsen gir barn et vern mot fysisk og psykisk vold («all forms of physical or mental violence»). Begrepet «psykisk vold» er en oversettelse av den opprinnelige teksten «mental violence». Barnekomiteen har i sin generelle kommentar nr. 13 uttalt at formuleringen «alle former for […] vold» («all forms of […] violence») innebærer at det ikke finnes unntak for hva slags vold barnet skal beskyttes mot.447 All vold er uakseptabel, både alvorlige og mindre alvorlige former. Hyppighet, alvorlighetsgrad og om skaden er voldt forsettlig eller ikke, er uten betydning for om det foreligger vold.448 Ifølge barnekomiteen skal begrepet vold ikke tolkes slik at ikke-fysiske og ikke-forsettlige former for skadelig atferd, slik som vanskjøtsel og psykisk mishandling, er mindre alvorlige, eller at behovet for å gi vern mot disse er mindre viktig.449

Barnekomiteen gir videre en ikke-uttømmende liste over ulike former for vold som barnet sal beskyttes mot: vanskjøtsel, fysisk eller psykisk vold, fysisk avstraffelse, seksuelt misbruk, seksuell utnytting, tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, vold mellom barn, selvskading, skadelige praksiser, vold gjennom medier og informasjons- og kommunikasjonsteknologi samt institusjonelle og systembetingede krenkelser av barns rettigheter.450 Skadelige praksiser kan være kjønnslemlestelse, barne- og/eller tvangsekteskap og æresmotiverte forbrytelser.451

Artikkel 19 nr. 1 kommer til anvendelse uavhengig av i hvilken sammenheng barnet utsettes for vold, og uansett hvem som utsetter barnet for vold.452 Barnekomiteen nevner både «caregivers» og «others against whom their caregiver does provide protection (for example neighbours, peers and strangers)».453

Artikkel 19 nr. 1 forplikter staten til å treffe alle egnede tiltak («all appropriate […] measures») for å beskytte barn mot slik vold, deriblant lovgivning. Med «alle egnede» («all appropriate») siktes det til det brede spekteret av tiltak som må settes i verk på en effektiv måte på tvers av alle offentlige sektorer for å kunne forebygge og bekjempe alle former for voldsbruk.454 Plikten til lovgivning innebærer blant annet å revurdere og endre nasjonal lovgivning i tråd med kravene i artikkel 19, etablere en helhetlig politikk for sikring og gjennomføring av barns rettigheter og sørge for et absolutt forbud mot alle former for vold mot barn i alle sammenhenger. I tillegg kommer effektive og hensiktsmessige sanksjoner mot voldsutøvere, beskyttelse av barn som har blitt utsatt eller har vært vitne til vold, samt håndheving av lover og rettslige prosedyrer på en barnevennlig måte.455

5.3.9.7 Foreldres rett og plikt til å ta vare på egne barn

Foreldre har rett og plikt til å ta vare på egne barn. Prinsippet kommer til uttrykk i barnekonvensjonens fortale, der det står at familien er «den grunnleggende enhet i samfunnet og den naturlige ramme for alle sine medlemmers og særlig barns vekst og trivsel» og at den «bør gis den nødvendige beskyttelse og hjelp slik at den fullt ut kan påta seg sine forpliktelser i samfunnet».456 Flere av barnekonvensjonens artikler gir i tillegg uttrykk for prinsippet, blant annet artikkel 5:

Partene skal respektere det ansvar og de rettigheter og forpliktelser som foreldre, eventuelt slektninger eller medlemmer av lokalsamfunnet ifølge stedlig skikk, verger eller andre med juridisk ansvar for barnet har, for å gi det veiledning og støtte, tilpasset dets gradvise utvikling av evner og anlegg, under barnets utøvelse av rettighetene anerkjent i denne konvensjonen.

Formuleringen «respektere» innebærer at statene må avstå fra å gripe vilkårlig og ulovlig inn i den retten foreldre eller andre med ansvar for barnet har til å gi veiledning og støtte («direction and guidance») til barnet (negativ forpliktelse). Foreldrenes rett overfor barnet etter bestemmelsen er imidlertid ikke ubegrenset. Den må for det første utøves innenfor rammene av de øvrige rettighetene i barnekonvensjonen. For eksempel kan ikke oppdragelsen utføres ved hjelp av fysisk eller psykisk vold, jf. artikkel 19, eller bryte med barnets rett til hvile, fritid og lek, jf. artikkel 31. For det andre må veiledningen og støtten skje i tråd med barnets gradvise utvikling («evolving capacities»). Prinsippet henger nært sammen med barnets rett til å si sin mening og rett til at meningen blir tillagt behørig vekt i samsvar med alder og modenhet, jf. artikkel 12. Barnekomiteen gir uttrykk for at jo mer et barn vet og forstår, jo mer må foreldrene gå over fra å gi veiledning og støtte til å gi påminnelser og råd og etter hvert utveksle erfaringer og synspunkter med barnet som jevnbyrdige.457

Foreldrenes myndighet kommer også til uttrykk i artikkel 18, der nr. 1 lyder:

Partene skal bestrebe seg på å sikre anerkjennelse av prinsippet om at begge foreldre har et felles ansvar for barnets oppdragelse og utvikling. Foreldre, eventuelt verger, har hovedansvaret for barnets oppdragelse og utvikling. Barnets beste skal for dem komme i første rekke.

Bestemmelsen innebærer at foreldre har det primære ansvaret for barnets oppdragelse og utvikling. Barnets beste skal likevel komme i første rekke også for foreldrene, jf. siste punktum. Se også artikkel 7 nr. 1, som slår fast at barnet så langt det er mulig har rett til «å kjenne sine foreldre og få omsorg fra dem» («the right to know and be cared for by his or her parents»). Og i artikkel 3 nr. 2 kommer foreldreansvaret mer indirekte til uttrykk ved at partene påtar seg «å sikre barnet den beskyttelse og omsorg som er nødvendig for barnets trivsel, idet det tas hensyn til rettighetene og forpliktelsene til barnets foreldre […]».

5.3.9.8 Retten til helse og en tilfredsstillende levestandard

Etter barnekonvensjonen artikkel 24 nr. 1 skal barn sikres tilgang til helsehjelp:

Partene anerkjenner barnets rett til å nyte godt av den høyest oppnåelige helsestandard og til behandlingstilbud for sykdom og rehabilitering. Partene skal bestrebe seg på å sikre at ingen barn fratas sin rett til adgang til slike helsetjenester.

Staten må anerkjenne («recognize») barnets rett til den høyest oppnåelige helsestandard og plikter å iverksette nødvendige tiltak for å sikre rettigheten. Begrepet «den høyest oppnåelige helsestandarden» («the highest attainable standard of health») er relativt og må ifølge barnekomiteen tolkes i lys av barnets egne forutsetninger og statenes ressurser.458 Retten til helse inneholder både negative og positive rettigheter: frihet til å kontrollere egen helse og kropp, inkludert seksuell og reproduktiv frihet, samt rettigheter til nødvendige fasiliteter og tjenester.459 Barnekomiteen tolker barnets rett til helse vidt. Rettigheten omfatter ikke bare rett til ulike tjenester og behandling, men også til å vokse og utvikle seg til sitt fulle potensial. Komiteen understreker betydningen av en helhetlig tilnærming til helse.460

Statens plikt til å sikre retten til helse etter barnekonvensjon artikkel 24 overlapper delvis plikten til å sikre barn mot vold og andre skadelige handlinger etter artikkel 19 nr. 1 og retten til utvikling etter artikkel 6 nr. 2. Retten til helse omfatter rett til nødvendige og forsvarlige helsetjenester, for eksempel akuttmedisinsk behandling eller helsetjenester som har særlig betydning for barn med spesielle behov eller funksjonsnedsettelser.

Barnekonvensjonen artikkel 27 nr. 1 omhandler barnets rett til en tilfredsstillende:

Partene anerkjenner ethvert barns rett til en levestandard som er tilstrekkelig for barnets fysiske, psykiske, åndelige, moralske og sosiale utvikling.

Bestemmelsen gir uttrykk for at statene skal realisere retten til en adekvat levestandard innenfor rammen av tilgjengelige ressurser. Foreldre eller andre som er ansvarlige for barnet, har det grunnleggende ansvaret for å sikre barnets materielle standard, jf. artikkel 27 nr. 2. Staten skal imidlertid treffe egnede tiltak («appropriate measures») for å hjelpe foreldre og andre som har ansvaret for barnet virkeliggjøre rettigheten. Staten skal også ved behov sørge for materiell hjelp og støttetiltak, særlig med hensyn til mat, klær og bolig, jf. artikkel 27 nr. 3.

Retten til en tilfredsstillende levestandard følger også av Grunnloven § 104 tredje ledd andre punktum, der det står at statens myndigheter skal «legge forholdene til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet, fortrinnsvis i egen familie». Ifølge forarbeidene er bestemmelsen formulert slik at den får fram at staten har en plikt til å legge forholdene til rette for barns utvikling, samtidig som den får fram at staten ikke er en garanti for at alle barn får utvikle seg på en god måte.461 Dette skyldes at en rekke andre faktorer, som for eksempel genetikk, foreldre, bosted, ulykker mv., vil også ha betydning for barnets utvikling og oppvekstsvilkår.462

Statens plikt til å «sikre […] den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet» åpner for i større grad å kunne prøve rettsvernet etter denne delen av bestemmelsen for domstolene.463

5.3.9.9 Retten til utdanning

Retten til utdanning er vernet av Grunnloven § 109, barnekonvensjonen artikkel 28 og ØSK artikkel 13. Grunnloven § 109 lyder:

Enhver har rett til utdannelse. Barn har rett til å motta grunnleggende opplæring. Opplæringen skal ivareta den enkeltes evner og behov og fremme respekt for demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene.

Statens myndigheter skal sikre adgang til videregående opplæring og like muligheter til høyere utdannelse på grunnlag av kvalifikasjonene.

Skolegang og utdanning er ifølge forarbeidene sentrale forutsetninger for individets frihet og selvutfoldelse og er viktige forutsetninger for demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene.464 Grunnloven § 109 utgjør en rettslig skranke for lovgiver ved at skoletilbudet ikke kan reduseres under de minstekravene som grunnlovsbestemmelsen oppstiller. I tillegg er bestemmelsen et tolkingsmoment og en retningslinje for både den lovgivende, den utøvende og den dømmende makt.465

Barnekonvensjonen artikkel 28 nr. 1 formulerer et mål om å oppnå retten til utdanning gradvis og på grunnlag av like muligheter og nevner en rekke tiltak. Bestemmelsen gir ingen definisjon av begrepet «utdanning». Barnekomiteen har uttalt at utdanning («education») i sammenheng med artikkel 29 omfatter mer enn bare formell opplæring, og omfatter et bredt spekter av livserfaringer og læreprosesser som gjør barn, individuelt og kollektivt, i stand til å utvikle sine personligheter, talenter og evner, og til å leve et fullverdig og tilfredsstillende liv i samfunnet.466

De internasjonale konvensjonene fastsetter at alle barn har rett og plikt til grunnskoleutdanning. Det offentlige skal sørge for gratis grunnskoleutdanning og arbeide for også å gjøre videregående opplæring og høyere utdanning gratis. Retten til utdanning og undervisning skal gjennomføres uten noen form for diskriminering på grunnlag av kjønn, etnisitet mv. Barnekonvensjonen artikkel 28 understreker at retten til utdanning skal oppnås på grunnlag av like muligheter («on the basis of equal opportunity»), jf. også forbudet mot diskriminering i artikkel 2. Retten til utdanning vil typisk krenkes dersom enkeltpersoner eller grupper av personer utestenges fra undervisning. Det samme kan gjelde der barn sendes på utenlandsopphold der det helt mister mulighetene for grunnleggende utdanning.

5.3.9.10 Retten til hvile, fritid og lek

Barnekonvensjonen artikkel 31 gjelder retten til hvile, fritid, lek, fritidsaktiviteter og kulturelt og kunstnerisk liv, og lyder:

• 1. Partene anerkjenner barnets rett til hvile og fritid og til å delta i lek og fritidsaktiviteter som passer for barnets alder og til fritt å delta i kulturliv og kunstnerisk virksomhet.

• 2. Partene skal respektere og fremme barnets rett til fullt ut å delta i det kulturelle og kunstneriske liv og skal oppmuntre tilgangen til egnede og like muligheter for kulturelle, kunstneriske, rekreasjons- og fritidsaktiviteter.

I generell kommentar nr. 17 til artikkel 31 definerer barnekomiteen hvile («rest») som et tilstrekkelig pusterom fra jobb, utdanning eller anstrengelse for å sikre optimal helse og velvære.467 Fritid («leisure») er tiden der lek eller reaksjon kan finne sted, og som ikke innebærer formell utdanning, arbeid, ansvar hjemme, osv.468 Lek («play») er handling, aktivitet eller prosess satt i gang, styrt og strukturert av barnet selv; den finner sted når og hvor mulighetene oppstår.469

Ifølge barnekomiteen har gjennomføringen av artikkel 31 grunnleggende betydning for kvaliteten til barndommen, barns rett til optimal utvikling, til å fremme motstandsdyktighet og til realisering av andre rettigheter.470 Lek og rekreasjon er viktig for barns helse, trivsel og en essensiell komponent i fysisk, sosial, kognitiv, emosjonell og åndelig utvikling.471 Lek kan ifølge komiteen foregå både med voksne og med andre barn, men fordelene med lek reduseres dersom «kontrollen fra voksne er så gjennomgripende at den undergraver barnets egen innsats for å organisere og gjennomføre sine lekeaktiviteter».472

Barnekomiteen påpeker at artikkel 31 må tolkes i lys av artikkel 2 om ikke-diskriminering, som innebærer at statene skal sikre at alle barn har muligheten til å realisere rettighetene sine under artikkel 31, uten diskriminering av noe slag. De peker på at det bør gis spesiell oppmerksomhet til visse grupper barn, deriblant jenter, innvandrere, barn som tilhører minoritetsgrupper, og barn utsatt for betydelig press for akademisk oppnåelse.473

Artikkel 15 gir barn rett til organisasjonsfrihet. Barnekomiteen har pekt på at artikkel 15 og 31 sett i sammenheng innebærer at barn har rett til å ta egne valg om vennskap og medlemskap i sosiale, kulturelle, sportslige og andre organisasjonsformer.474 Komiteen framhever videre at barn trenger å samhandle med jevnaldrende av begge kjønn og med mennesker med ulike evner, fra ulike klasser og kulturer og i ulike aldre for å lære samarbeid, toleranse, deling og oppfinnsomhet.475 Staten bør tilrettelegge for sosiale møteplasser for barn for å gi muligheter for lek og læring og for å styrke evnen til samarbeid, toleranse, deling og kreativitet.476