2 Statlig styring og likeverdige velferdstjenester

Signy Irene Vabo Professor, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo

Bakgrunn og disposisjon

Notatet er skrevet på oppdrag fra Generalistkommuneutvalget, som skal kartlegge og analysere dagens generalistkommunesystem, herunder «vurdere alternativer til generalistkommunesystemet, og diskutere fordeler og ulemper med alternativene sammenlignet med dagens system».1 Som en del av utvalgets drøftinger, inngår de mulighetene som måtte ligge i ulike former for statlig styring.

I samforståelse med Generalistkommuneutvalgets sekretariat, vil notatet drøfte i hvilken grad det er sannsynlig at nyere styringsvirkemidler bidrar til mer likeverdige velferdstjenester, herunder i hvilken grad differensiert statlig styring kan bidra i så måte.

Som utgangspunkt for denne drøftingen redegjøres det først for de konkurrerende normene all statlig styring av kommunesektoren må forholde seg. Deretter problematiseres begrepet likeverdighet, og relasjonen mellom likeverdighet på den ene siden og kommunal autonomi og prioriteringseffektivitet på den andre siden blir diskutert. Endelig redegjøres det for utviklingen i styringsvirkemidler, herunder ulike former for differensiert statlig styring. På dette grunnlaget blir det drøftet i hvilken grad ulike typer av virkemidler vil kunne bidra til mer likeverdige velferdstjenester.

Statlig styring og lokal autonomi

Når statlig styring skal diskuteres som virkemiddel for økt likeverdighet i velferdstjenestene, bør styringsvirkemidlene som anbefales vurderes opp mot konkurrerende normer av betydning for styringssystemets organisering. Dette følger formelt sett av forholdsmessighetsprinsippet i kommunelovens §2-2. Det finnes som kjent legitime begrunnelser for at staten bør styre kommunesektoren, men det finnes også legitime begrunnelser for at staten bør la kommunene bestå som et mest mulig autonomt styringsnivå.

Statlig styring begrunnes ut fra en rekke nasjonale hensyn. Det eksisterer ikke politisk vedtatte og «offisielle» nasjonale begrunnelser for statlig styring, men ifølge Kommunal- og distriktsdepartementets veileder er de målene som ble listet i Meld. St. 12 (2011–2012) fortsatt relevante (KDD 2020). Her nevnes følgende nasjonale mål som legitime begrunnelser for statlig styring: «likskap og likeverd, rettstryggleik, omsynet til nasjonaløkonomien, omsynet til liv og helse, effektiv og samordna bruk av ressursar, omsynet til urfolk og nasjonale minoritetar, omsynet til miljøet og ei berekraftig utvikling og samfunnstryggleik.»

Av disse nasjonale målene vil diskusjonen av likeverdighet i velferdstjenestene primært omfatte det første, men i noen grad også det andre av disse: likhet, likeverd og rettssikkerhet. Når det gjelder likhet og likeverdighet i tjenestetilbudet, knyttes dette målet både til innbyggere og geografiske områder. Siden kommunene har en sentral rolle som velferdsprodusenter, er likhet og likeverdighet viktige argumenter for at staten styrer kommunene. Når det gjelder rettsikkerhet som nasjonalt mål, så handler det om å sikre rettsstatens prinsipper gjennom statlig styring. Innbyggerne skal vernes mot vilkårlig behandling av forvaltningen, og de skal motta de tjenester og ytelser de har krav på i henhold til lovverket. Staten har ansvar for at så vel statlige som kommunale organ gjør vedtak på en slik måte at innbyggernes rettssikkerhet blir ivaretatt. Et viktig styringsvirkemiddel her, som skal sikre «likhet for loven», er statlige tilsyn (Meld. St. 12 (2011–2012), s. 13).

Det nasjonale behovet for å sikre likhet, likeverdighet og rettssikkerhet i tilbudet av velferdstjenester må imidlertid vurderes opp mot begrunnelsene for det lokale styringsnivåets eksistens. Lokal autonomi eller frihet blir sett på som grunnleggende for at det kommunale demokratiet skal være reelt, og for at det lokale styringsnivået skal bidra til effektivitet i styringssystemet (Meld. St. 12 (2011–2012), s. 12). Dette er sentrale verdier i Norge, så vel som internasjonalt, hvor fordelene med desentralisering og «subsidiaritetsprinsippet» er fremmet i EU, så vel som av OECD, Verdensbanken og FN (Kuhlmann og Wayenberg 2016; Lago 2021).

Statlige styring bør altså ta hensyn til muligheten for lokalt demokrati, hvor selvbestemmelse og verdien av bred deltakelse har en verdi i seg selv. I tillegg har lokaldemokratiet en viktig rolle for å få til lokal tilpasning av den nasjonale velferdspolitikken. Det er gjennom nærheten til innbyggerne og nødvendigheten av å være lydhøre for å beholde tilliten og vinne stemmer ved neste valg, at det representative systemet lokalt kan være en effektiv mekanisme for å tilpasse tjenestetilbudet til lokale behov, ønsker og preferanser. På den måten blir det demokratiske systemet sentralt for å sikre effektivitet i den offentlige tjenesteproduksjonen. Det såkalte «desentraliseringsteoremet» innebærer nettopp at desentralisering er effektivt fordi kommunene er bedre i stand til å tilpasse tjenestene til lokale behov og preferanser enn hva statlige organ vil være. Statlige organ er antatt i større grad å velge like løsninger på nasjonal basis, uavhengig av lokale behov, ønsker og preferanser. Samfunnsnytten blir dermed større ved desentralisering – gitt fravær av stordriftsfordeler som overstiger disse fordelene, samt begrensede eksterne virkninger (Oates 1972, se også Meld. St. 12 (2011–2012), kapittel 2); Fiva mfl. 2021 eller Kyriacou og Roca-Sagales 2021). Såkalt prioriteringseffektivitet er altså en sentral begrunnelse for å desentralisere oppgaver til et politisk-administrativt lokalt styringsnivå.

I tillegg til prioriteringseffektivitet, antas desentralisering å bidra til kostnadseffektivitet og til såkalt dynamisk effektivitet. Selv om lave enhetskostnader forutsetter en viss størrelse på produksjonen og små kommuner vanskelig kan ta ut stordriftsfordeler, så er det gode grunner til å anta at kommuner som har mange konkurrerende oppgaver å ta seg av, vil ha sterke insentiver til å få så mye ut av pengene som mulig. Derfor vil kostandene reduseres i så stor grad som mulig (kostnadseffektivitet) og kommunene vil ønske å være innovative og få til nye mindre kostnadskrevende løsninger (dynamisk effektivitet) (Meld. St. 12 (2011–2012), kapittel 2; Fiva mfl. 2021; Kyriacou og Roca-Sagales 2021).

Når jeg i det videre diskuterer avveiing av konkurrerende hensyn i utformingen av statlig styring, er utgangspunktet likeverdighet som nasjonalt mål – sett opp mot hvordan aktuelle statlige styringsvirkemidler legger til rette for prioriteringseffektivitet i kommunene.

Likeverdige velferdstjenester

Kommunene som velferdsprodusenter

Diskusjonen i dette notatet er avgrenset til velferdstjenestene. Velferdstjenestene er dominerer imidlertid kommunens ansvarsområde, og utgjør omkring 75 % av kommunenes budsjett (Meld. St. 29 (2016–2017) Perspektivmeldingen, s. 171). Ivaretakelsen av velferdstjenestene er åpenbart viktig for innbyggerne, og står derfor sentralt i diskusjonen av hvordan kommunesektoren bør organiseres. Mens spesialisthelsetjenesten jo ivaretas av statlige helseforetak i Norge, er det kommunene – på samme måten hos oss som i våre nordiske naboland – som i hovedsak står for leveransen av de øvrige velferdstjenestene; herunder barnehage og skole-tilbud, helse- og omsorgstjenester, og sosiale tjenester inkludert barnevern. Dette følger av prinsippet om at oppgaver skal legges til lavest mulig effektive forvaltningsnivå, som er vel etablert (også) i Norge (Meld. St. 12 (2011–2012), side 19, jfr. NOU 2002: 22, kapittel 5). Selv om det kan diskuteres hvor effektivt det alltid er, så innebærer dette at oppgaver som er rettet mot den enkelte innbygger, det vil si tjenesteytende oppgaver som velferdstjenestene jo er, for en stor del er lagt til kommunene.

Forstørr bilde

Offentlige utgifter til helse- og sosialtjenester samt overføringer dekker ytelser i forbindelse med alderdom, gjenlevende, uføre, helse, familie, barnehage, aktive arbeidsmarkedsprogrammer, arbeidsledighet, boligstøtte og andre sosiale områder. Utdanning omfatter grunnskole til høyere utdanning inkl. doktorgradsnivå (ISCED 1-8).

Meld. St. 29 (2016–2017) Perspektivmeldingen, side 147.

Også sammenliknet med andre land er det ansvaret som skal ivaretas av den norske kommunesektoren omfattende. Som figur 1 viser, likner den rollen norske kommuner spiller i velferdsstaten på de andre nordiske landene. Omfanget av overføringer til helse og sosialtjenester er omtrent likt som omfanget av tjenester i Norge, målt i prosent av BNP. I tillegg kommer utdanning i lyseblått. Vi har omtrent samme fordeling som de andre nordiske landene, med unntak av Finland som i større grad enn de andre nordiske landene har et velferdssystem basert på pengestøtte.

Som det framkommer av figur 1, er et av de sentrale kjennetegnene ved den norske velferdsstaten at innbyggerne tilbys tjenester – angitt ved stolpenes størrelse. Punktene i figuren angir omfang av pengestøtte – overføringer eller kontantytelser – til innbyggerne. Som figuren illustrerer er velferdsstaten i en rekke andre land i stor grad basert på at det offentlige yter pengestøtte, og at innbyggerne selv skaffer seg nødvendige tjenester. Et konkret eksempel på dette er italiensk eldreomsorg, hvor de eldre mottar kontantytelser for selv å kjøpe hjemmehjelp, hjemmesykepleier eller sykehjemsplass. Her er det dessuten frivillige og private sektor som i stor grad leverer slike tjenester, ikke kommunene (Vabo 2010).

Omfanget og innretningen av den norske velferdsstaten gjør altså at det er avgjørende hvordan kommunene ivaretar velferdstjenestene. Dersom vi ser på utviklingen over tid, har kommunenes rolle i tillegg blitt stadig viktigere. På samme måte som i de øvrige nordiske landene, har det vært en vedvarende vekst i det kommunale ansvaret helt siden oppbyggingen av velferdsstaten startet etter den andre verdenskrig. Andelen ansatte i kommunesektoren utgjør i dag godt over halvparten av alle offentlige ansatte. Kommunene har fått ansvar for stadig flere grupper i befolkningen med behov for velferdstjenester, og tjenestene som skal tilbys forutsetter stadig større grad av spesialisering (Fiva mfl. 2021).

Begrepet «likeverdige velferdstjenester»

Likhetsnormen har historisk vært en sentral betingelse for velferdspolitikken i Norge. Tanken er at velferdssystemet skal gi likeverdige tjenestetilbud over hele landet, uansett bosted, sosial bakgrunn og økonomisk evne (NOU 2002: 22, s. 78). Universalisme har stått helt sentralt som velferdsstatsprinsipp i den nordiske velferdsstatsmodellen (Esping-Andersen 1990; Halvorsen mfl. 2022). I litteraturen regnes en velferdsytelse, enten det gjelder en kontantytelse eller en tjeneste, som universell dersom alle er omfattet av de samme reglene og alle er berettiget til ytelsene, alle mottar de samme ytelsene og ytelsene er tilstrekkelige til at den som er avhengig av disse kan ta del i samfunnslivet (Albrekt Larsen og Goul-Andersen 2015). Dette i motsetning til land der sjenerøse velferdsordninger tradisjonelt har vært reservert mest for heltids lønnsarbeidere og offentlig ansatte, som har vært vanlig i enkelte kontinentaleuropeiske land (for eksempel Italia); eller land der mange ordninger er økonomisk behovsprøvde, som har vært situasjonen i noen anglo-amerikanske land (for eksempel Irland). Men, selv om prinsippet om universalisme står sterkt i Norge så har også vi noen ordninger som er vesentlig bedre for lønnsarbeidere (for eksempel sykelønn), så vel som økonomisk behovsprøvde ordninger (for eksempel sosialhjelp) (Øverbye 2018).

Ideen om likhet står sentralt i norsk politikk også i dag, så vel på høyresiden som på venstresiden. På venstresiden finner vi kampen mot «forskjells-Norge» høyt på programmet, spesielt i Rødt og SV. Den innsatsen som foreslås retter seg i stor grad mot formues- og lønnsforskjeller, men også mot å utvide velferdsstatens tjenester. Forslaget om utvidet rett til gratis tannbehandling er ett eksempel i så måte. Tilsvarende var ønsket om større likhet mellom kommunene viktig som bakgrunn for Solberg-regjeringens forsøksordning med statlig finansiering av kommunale pleie- og omsorgstjenester (2016–2021). Den overordnede målsettingen med denne forsøksordningen var «… å prøve ut om statlig finansiering og statlige kriterier for tildeling av omsorgstjenester ville gi økt likebehandling på tvers av kommunegrenser og riktigere behovsdekning av tjenester til innbyggerne» (Agenda Kaupang 2021:10). Forsøket ble avsluttet av Støre-regjeringen.

Når ideen om likhet og likeverdighet er så grunnleggende i Norge og de øvrige nordiske landene, kan det framstå som et paradoks at akkurat disse landene har valgt å legge en så stor del av ansvaret for velferdstjenestene til kommunene (Powell and Boyne 2001). Den grunnleggende ideen med desentralisering er jo geografisk tilpasning, mens lokal oppgaveivaretakelse per definisjon gir betydelig grad av geografiske forskjeller. Spørsmålet, som blir diskutert i det videre, er om alle former for ulikhet bryter med ideen om likeverdighet.

Det er i utgangspunktet et poeng at likeverdighet ikke forutsetter at alle innbyggere tilbys akkurat like tjenester. For det første er det kun relevante innbyggere som tilbys en tjeneste, og for det andre er logikken at tjenestetilbudet skal tilpasses enkeltindividets behov – for å gi mest mulig likhet som resultat. Derfor vil likeverdighet i tjenestetilbudet fordre aksept for forskjellighet, enten det er snakk om helsetjenester og skole, eller pleie- og omsorgstjenester (Thompson og Hoggett 1996:29-32). Det innebærer at for å være treffsikker, tilpasses tjenester brukere med særskilte behov. Den kommunale PP-tjenesten og støttetiltak i skolen til elever med for eksempel lese- eller skrivevansker er et godt eksempel. Slike tiltak ytes ikke til alle elever, men til dem som har særskilte behov – for at de skal oppnå den læring og utvikling som skolegangen forutsettes å gi alle barn og unge (Vabo 2014). Spørsmålet er hva slags forskjeller som kan, og bør, aksepteres innenfor rammene av det såkalte universalistiske prinsippet som over tid har preget norsk velferdspolitikk.

Som antydet over, skilles det gjerne mellom to dimensjoner i universalisme som prinsipp: universell inkludering i velferdsordninger og universell allokering eller tildeling av økonomiske ytelser eller velferdstjenester (Thompson og Hoggett 1996:26; Kildal og Kuhnle 2005:13-14; Anttonen mfl. 2012:4,5). Forutsetningen om universell inkludering i velferdsordninger ivaretar ideen om at en demokratisk stat garanterer likhet for loven og lik politisk status for alle innbyggere. Her er det snakk om absolutt likhet, altså at alle med definerte behov er inkludert i en velferdsordning. Grad av behovsprøving og kriterier for behovsprøving er til enhver tid politisk bestemt (Kildal og Kuhnle 2005:14; Anttonen mfl. 2012:4-6). Få vil imidlertid hevde at retten til velferdstjenester skal være forskjellig mellom folk og geografiske områder i landet, selv om det er en problematikk her knyttet til opphold, boplikt ol. også når det gjelder inkludering (Hatland mfl. 2018).

Det er imidlertid ved tildeling vi må akseptere forskjellighet for at tjenestene skal bli likeverdige. Forskjellighet knytter seg til at spesielle behov bør gi grunn for særskilt behandling. Det å være funksjonshemmet, etnisk minoritet eller kvinne behøver ikke bare ses på som en individuell egenskap, men noe som samfunnet strukturerer. Det kan derfor argumenteres for at likeverdighet også handler om å anerkjenne forskjellene i verdier og behov mellom grupper, lokalsamfunn, tradisjoner eller liknende (Thompson og Hoggett 1996; Anttonen mfl. 2012). At det er forskjeller mellom kommunene i tildeling av velferdsytelser, kan dermed være et uttrykk for likeverdighet. Det forutsetter imidlertid at forskjellene skyldes tilpasning til lokale behov, ønsker eller tradisjoner i lokalsamfunnet.

I tekstboksen under framkommer de betraktningene vi finner om dette i den siste stortingsmeldingen som eksplisitt drøfter stat-kommuneforholdet.

Når vi tar utgangspunkt i ideene om likhet og likeverdighet som ligger i velferdsstaten, så er det altså ikke nødvendigvis en konflikt mellom likeverdighet og det at kommunene løser oppgaver ulikt – slik at vi får geografisk ulikhet. Så lenge alle er inkludert i velferdsordningen på samme vis, behøver det ikke være problematisk at kommunene gis frihet til løse oppgavene slik at tjenestene tilpasses lokale behov og preferanser. Lokaldemokratiet kan oppfattes som vel egent til å ivareta forskjellighet mellom lokalsamfunn. Som argumentert for over, og i henhold til desentraliseringsteoremet, er jo den grunnleggende ideen med å legge ansvar for oppgaver til det lokale styringsnivået nettopp at tjenester og ordninger skal tilpasses lokale forhold.

En slik tankegang, om at velferdsstatens tjenester med fordel kan tilpasses lokale forhold for å bli likeverdige, framkommer også i Kommunal- og moderniseringsdepartementets omtale av likhet og likeverdighet i veilederen for statlig styring, hvor det blant annet heter: «Begrepet likeverd innebærer ikke nødvendigvis like tjenester med samme form, innhold og omfang i alle kommuner, men at kommunene og fylkeskommunene skal ha muligheter til å kunne gi helsetjenester, undervisningstjenester og annet som best mulig kan tilpasses den enkeltes behov. Kommunal- og forvaltningskomiteens flertall har i Innst. 270 S (2011–2012) uttalt at ulikheter mellom kommuner er positivt dersom de avspeiler forskjellige politiske prioriteringer og ulike lokale forhold» (KMD 2020:30, se også NOU 2002: 22 og Meld. St. 12 (2011–2012). For eksempel kan en lokal prioritering hvor den ene kommunen satser på institusjoner i helse- og omsorgstjenesten, mens den andre satser på at folk bor hjemme være uttrykk for lokale tradisjoner og forventninger i lokalsamfunnet, og noe politikerne derfor velger. Utgangspunktet for diskusjonen i det videre er at denne typen av prioriteringer ikke nødvendigvis vil rokke ved prinsippet om likeverdige velferdstjenester.

Samtidig er det åpenbart at noen grad av likhet på tvers av lokalsamfunn og tradisjoner må være til stede, og det vil være en hårfin balansegang her før prinsippet om likeverdighet utfordres. Som nevnt innebærer prinsippet om at oppgaver skal legges til lavest mulig effektive forvaltningsnivå at tjenesteytende oppgaver i praksis legges til kommunene. Samtidig satte Oppgavefordelingsutvalget i sin tid opp to andre prinsipper, som utfordrer dette. For det første, het det at «Oppgaver som krever utøvelse av lokalpolitisk skjønn og vurdering bør legges til folkevalgte organer», og for det andre at «Oppgaver som av ulike årsaker ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske oppfatninger og lokalpolitiske forhold, og som derfor er kjennetegnet av standardisering, regelorientering og kontroll, bør i utgangspunktet være et statlig ansvar» (NOU 2002: 22, kapittel 5). Logikken i de to prinsippene er at dersom staten likevel skal styre et område i detalj, så bør statlige organer overta ansvaret. Oppgavefordelingsutvalget pekte på at de to prinsippene kan forenes gjennom at lovverket fastsetter minimumsstandarder, og at kommuner og fylkeskommuner ut over disse foretar tilpasninger og prioriteringer ut fra lokale behov og forutsetninger (NOU 2002: 22, side 78). Hvor mye «lokalpolitisk skjønn og vurdering» som kan tillates, og hvor mye «standardisering, regelorientering og kontroll» som er nødvendig for et likeverdig velferdstilbud vil imidlertid alltid være en politisk og faglig diskusjon.

Problemet som skal løses

Generalistkommuneutvalgets mandat sier lite om hvilke problemer som forutsettes løst ved hjelp av strukturelle endringer i eller overfor kommunesektoren. Bakgrunnen for utvalget omtales i generelle ordelag, som at «… Kommunesektoren står overfor utfordringer i årene som kommer». For å diskutere spørsmålet om den statlige styringen kan bidra til økt likeverdighet, må det imidlertid defineres hvilke problemer eventuelle endringer i bruken av statlige styringsvirkemidler skal bidra til å løse.

Som jeg har argumentet for over så er det, prinsipielt sett, ikke nødvendigvis noe problem for likeverdighet i velferdsstaten at kommunenes tjenestetilbud er forskjellig. Dersom det er lokaldemokratiet som har talt, og forskjellene skyldes politiske vedtak som gjenspeiler lokale behov, ønsker og preferanser – så fungerer jo systemet som det skal. Da har forskjellene sin bakgrunn i at kommunene ivaretar den funksjonen de er tiltenkt i styringssystemet: å tilpasse tjenestetilbudet.

Problemer oppstår når geografiske forskjeller skyldes kommunenes evne til å yte velferdstjenester og ivareta den rettssikkerheten for innbyggerne som velferdsstatens lovgiving forutsetter. Det vil være problematisk dersom kommuner ikke er i stand til å levere likeverdige tjenester. For eksempel når det er mangel på kapasitet og kompetanse som er årsak til forskjeller mellom kommuner – og altså ikke lokale prioriteringer og tilpasninger til lokale forhold.

I pressen finner vi med jevne mellomrom oppslag som vitner om store forskjeller i tjenestetilbudet mellom kommunene. Vi kan eksempelvis lese om forskjeller innenfor det psykiske helsevernet2, om forskjeller på skolenes bidrag til elevenes læring3, og om forskjeller mellom eldreomsorgstjenestene kommunene tilbyr4. Denne typen av medieoppslag vitner åpenbart om at det finnes forskjeller i velferdstilbudet mellom kommuner, men lite om hvorfor det er forskjeller og hvilken kvalitet det er på de tjenestene som tilbys – sett opp mot lovens krav.

Det er ingen enkel oppgave å måle i hvilken grad kommunene ivaretar sine oppgaver innenfor velferdsområdet på en kvalitativt – eller lovmessig og faglig – tilfredsstillende måte. En indikator som gjerne er benyttet i den politiske debatten, er grad av fornøydhet hos innbyggerne. Her refereres tall fra innbyggerundersøkelsene gjennomført av DFØ (tidligere DIFI) over år. Disse viser at innbyggerne i små kommuner (med færre enn 5 000 innbyggere) er vel så fornøyde med kvaliteten på en del av velferdstjenestene – spesielt sykehjem, helse- og omsorgstjenester i hjemmet og helsestasjon – som innbyggerne i de større kommunene (med over 20 000 innbyggere).5 At innbyggerne er fornøyde med det offentlige tjenestetilbudet er åpenbart viktig – både for kommunen som tjenesteleverandør og for innbyggerne. Innbyggerundersøkelsene omfatter imidlertid kun et lite antall velferdstjenester, barnevern og sosiale tjenester er ikke inkludert og kun ett av de spesialiserte tilbudene (legevakten) er inkludert.6

At innbyggerne er fornøyde med kvaliteten på tjenestetilbudet er dessuten ikke det samme som at dette faglig sett er godt eller forsvarlig. Øverbye (forth.) går systematisk igjennom flere feilkilder i tolkning av slike resultater, eller til å overvurdere hvor sikker kunnskap slike undersøkelser kan gi. Flere av disse er metodiske innvendinger som går på selektivt frafall, spørsmålsformulering og ja-siing. To av innvendingene er mer substansielle. For det første vil slike undersøkelser, uansett hvor metodisk gode de er, kun måle forskjellen mellom opplevd tilfredshet og hva brukerne forventer i utgangspunktet. Dessuten, så vil det ikke være mulig å skille tilfredshet med prosess fra tilfredshet med utfall. Det kan for eksempel være slik at en bruker er svært fornøyd med at en hjemmesykepleier eller lege er kjent, og vurderer dette som viktig når det svares på et spørsmål om tilfredshet. Dette er imidlertid ingen garanti for høy kvalitet i den tjenesten brukeren mottar.

Når kvalitet vurderes i sosial- og helsetjenester, inngår betydelig flere elementer enn brukertilfredshet. Ifølge Helsedirektoratet innebærer god kvalitet at tjenester er virkningsfulle, er trygge og sikre, involverer brukere og gir dem innflytelse, er samordnet og preget av kontinuitet, utnytter ressursene på en god måte og ikke bare er tilgjengelige, men også rettferdig fordelt.7 Det finnes dessuten en egen standard for kvalitet i helsetjenestene (ISO 9001:2000), hvor kvalitet defineres som «… i hvilken grad en samling av iboende egenskaper oppfyller krav». Slike krav eller spesifikasjon av tjenester kan være gitt i lover, forskrifter, retningslinjer eller faglige standarder.8 Og på skoleområdet står nøkkeltall om læringsmiljø, elevresultater og frafall/gjennomføring sentralt i de kvalitetsmålingene som foretas, men også andre typer av data som observasjoner, intervjuer, logger, dialogmøter og annet vil inngå i kvalitetsvurderingen.9

Av systematisk kunnskap om forskjeller i kvalitet på tjenester mellom kommuner har vi to rapporter fra Nivi analyse (Vinsand 2018; 2019), basert på intervjuer i mange av kommunene i det som ble vårt nordligste fylke i 2020 – men som ved valget 2023 igjen vil bli våre to nordligste fylker. Undersøkelsene er gjennomført i 2018/2019 på oppdrag fra fylkesmennene/statsforvalterne, og det er et utvalg av ordførere og rådmenn/kommunedirektører i Finnmark og Nordland fylke som er intervjuet. Her framkommer det at til tross for at kommunene leverer gode velferdstjenester til innbyggerne, som stedvis omtales som langt over minimumsnivå i forhold til loven og bedre enn hva innbyggerne kan forvente i forhold til andre kommuner – så oppfattes manglende bærekraft i kommuneorganisasjonen som en alvorlig utfordring. Konkret, så påpekes det at det faglig sett er mangel på fagkompetanse og kapasitet for å løse lovpålagte velferdsoppgaver, men også plan- og utviklingsoppgaver i lokalsamfunnet – både eksisterende og nye oppgaver (utfordringer med faglig bærekraft). Videre påpekes problemer med økte kostnader i kombinasjon med strammere økonomiske rammer (utfordringer med økonomisk bærekraft). Og når det gjelder det politiske styret beskrives manglende politisk stabilitet og styringsevne, der rekruttering til lokalpolitikken framstilles som stadig vanskeligere, samtidig som lokalpolitikernes styringskompetanse trekkes i tvil (utfordringer med politisk bærekraft).10

I rapporten fra Finnmark kan vi også lese at «Tilgang til nødvendig kapasitet og relevant kompetanse for å løse kommuneoppdraget er en hovedutfordring i alle kommunene» (Vinsand 2018:3). Fra minst en fjerdedel av kommunene rapporteres det om svikt i kommunens evne til å ivareta rettssikkerhet og yte likeverdige velferdstjenester til innbyggerne. Deler av kommunenes tjenesteproduksjon og forvaltningspraksis er i strid med loven og bryter med nasjonale hensyn.

Menon (2022) har, på oppdrag fra Generalistkommuneutvalget, foretatt en bred undersøkelse av kommunes utfordringer med å løse lovpålagte oppgaver. Indikatorene i kartleggingen måler ikke kvalitet på tjenestene og oppgavene som kommunene har ansvar for direkte, men tilfredsstillelse av lovkrav gir en pekepinn på god kvalitet. Analysen omfatter 40 indikatorer på lovoppfyllelse i perioden 2015–2020, samtaler med alle statsforvalterembetene og med kommunedirektører i fire kommuner. På velferdsområdet inngår så vel helse- og omsorgstjenester, som barnehage og grunnskole, barnevern og rus og psykiatri.

Den overordnede konklusjonen etter gjennomgang av 40 indikatorer som fanger opp kommunenes lovoppfyllelse innenfor elleve utvalgte tjenesteområder er at jo mer perifere kommunene er, desto lavere er graden av lovoppfyllelse. Tilsvarende er graden av lovoppfyllelse lavere jo mindre kommunene er. Videre viser analysene at god økonomi til en viss grad, men ikke fullt ut, kan kompensere effektene av sentralitet og størrelse. Funnene indikerer at kommunene har størst utfordringer med å tilfredsstille lovpålagte oppgaver som krever spesialiserte og tverrfaglige fagmiljø, som for eksempel utredning av konsekvenser av kommuneplanens arealdel, barnevern og rus og psykiatri – hvor tjenesten krever en viss størrelse for at krav til kvalitet og avstand til enkeltsaker skal bli ivaretatt.

At kompetanse og kapasitet er en utfordring i mange små kommuner, spesielt i små distriktskommuner, er relativt utvetydige funn i NIVI’s gjennomgang av kommunene i de nordligste fylkene og i Menon’s landsdekkende undersøkelse. Det finnes flere unntak og eksempler på små distriktskommuner som klarer seg meget bra på ett eller flere områder – men det generelle bildet framstår rimelig tydelig: disse forskjellene mellom kommunene skyldes ikke ulike politiske prioriteringer lokalt og tilpasning til lokale forhold. Forskjellene handler om brudd på eksplisitte krav i lovgiving – som jo er gitt på nasjonalt nivå for å opprettholde likeverdighet i velferdsstatens tjenester.

Vi har med andre ord å gjøre med et skala-problem: det omfanget og den typen av oppgaver som er tillagt kommunene er for stort og/eller komplekst til å kunne handteres av de minste kommunene, spesielt i distriktene. Disse kommunene har ikke tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å ivareta lovgivers krav. En tilstrekkelig faglig stab, som øker sannsynligheten for at kommunen klarer å ivareta sine oppdrag, forutsetter en viss størrelse på befolkningen.

I litteraturen finner vi ulike løsninger på skala-problematikken. I tillegg til kommunesammenslåinger som vil kunne gjøre de politisk-administrative systemene i kommunene mer bærekraftige, regnes gjerne interkommunale samarbeid, differensierte oppgaver – altså det å fravike generalistkommuneprinsippet, utflytting av oppgaver til andre styringsnivåer eller økt statlig styring som mulige alternativer (Baldersheim og Rose 2010; Askim, Klausen og Vabo 2016, se også Prop. 96 S (2016–2017) kapittel 7). I dette notatet diskuterer jeg kun ulike typer av statlig styring, som en måte å løse skala-problemet på.

Mer spesifikt vil notatet drøfte i hvilken grad eventuelt nye former for statlig styring kan bidra til å løfte de kommunene som ikke selv har kapasitet og kompetanse til å tilby tilfredsstillende kvalitet i velferdstjenestene – og imøtekomme alle lovkravene. Utgangspunktet er at uønskede forskjeller mellom kommunene – altså forskjeller som ikke skyldes lokale politiske prioriteringer og dermed en ønsket variasjon mellom kommunene – bør reduseres. Konkret er spørsmålet om det er særskilte statlige styringsvirkemidler som kan bidra til at kommunene får likere muligheter til å levere velferdstjenester i tilfredsstillende omfang og av tilfredsstillende kvalitet.

Statlige styringsvirkemidler og utviklingen i disse

Her redegjøres det for aktuelle rapporter, utredninger og andre kilder som viser fram ulike styringsvirkemidler og utviklingen i statens bruk av disse.

Den mest omfattende gjennomgangen av statlige styringsvirkemidler vi har, skriver seg fra 2015 og ble utarbeidet av DIFI (Direktoratet for forvaltning og IKT, nå Direktoratet for forvaltning og økonomistyring, DFØ) (DIFI 2015a). Kartleggingen omfattet omfanget av og utviklingen i statens styring av kommunene i perioden 1999–2015 innenfor grunnskolen, på miljøområdet og på helse og omsorgsområdet. Kartleggingen omfattet dermed ikke de seinere årenes reformer, med Kunnskapsløftet 2020 og de nye læreplanene i grunnskolen fra høsten 2020, kompetanseløft 2025 for rekruttering, kompetanse og fagutvikling i den kommunale helse- og omsorgstjenesten eller barnevernreformen og ny barnevernlov av 2021, iverksatt i disse dager. Beskrivelsen av virkemidlene og det overordnede bildet av utviklingen som gis i rapporten er imidlertid et godt utgangspunkt.

DIFI’s (2015a) kartlegging viser at kommunene stadig pålegges nye eller endrede oppgaver som er hjemlet i lov eller forskrift. Mens det rundt år 2000 var en stor økning i omfanget av rettighetslovgivning, så hadde dette avtatt i perioden fram til 2015. Kartleggingen viser også at kravene til prosedyrer og kompetanse var økende i perioden 1999–2015. Eksempler på dette var krav til rapportering, tilrettelegging for forskning (dokumentasjon), internkontroll og kompetansekrav til personell i ambulansetjenesten. På skoleområdet hadde utviklingen av nasjonalt kvalitetsvurderingssystem økt kravene til dokumentasjon og rapportering, også her var det stilt krav til internkontroll, og kompetansekrav til lærerne hadde blitt betydelig innskjerpet i flere omganger. Eksempler er dokumentasjonskrav knyttet til innhenting av politiattest, innføring av prosedyrer for gjennomføring av nasjonale og lokale eksamener og prosedyrer for arbeid med vurdering i skolen.

Når det gjelder utviklingen i rapportering og dokumentasjon, diskuteres denne spesielt i Meld. St. 12 (2011–2012), kapittel 7.2. Her peker departementet på viktigheten av Kommunalt rapporteringsregister (KOR) – som inngår i Brønnøysundregistrene. Dette skal inneholde en fullstendig oversikt over og informasjon om kommunesektorens rapporteringsplikter. På bakgrunn av dette registeret og annen dokumentasjon slår departementet fast at den rapporteringsbyrden staten pålegger kommunesektoren ikke isolert sett ser ut til å være for omfattende. Sammen med andre krav til prosedyrer og planer, arbeidskrevende søknadsprosesser for noen øremerkede midler og en jevn pågang av forespørsler fra annet hold kan imidlertid omfanget av rapportering oppfattes som stort.

Som prosedyrekrav nevner imidlertid DIFI (2015a) også internkontroll. Kravet om kontrollutvalg i kommunene ble innført med kommuneloven av 1993, og i løpet av 2000-tallet ble det vanlig med krav om internkontroll i særlovene. Kommunenes internkontroll oppfattes ikke bare som viktig for lokaldemokratiet og den rollen kommunepolitikerne har som ansvarlige for egen forvaltning. Den antas også å ha betydning for statens tilsyn og kontroll, som kan tilpasses det kommunene selv er gitt ansvar for å kontrollere (Meld. St. 12 (2011–2012), kapittel 9). Eksempler på krav om internkontroll fra særlovgivingen på velferdsområdet er krav om at kommunen skal ha et internkontrollsystem med prosedyrekrav for håndtering av legemidler og skolenes lovfestede plikt til å ha et forsvarlig system for internkontroll, vurdering og oppfølging. Prosedyrekravene finnes altså både i den statlige lovgiving, og som krav om at kommunen må ha prosedyrekrav i sitt internkontrollsystem.

Nå det gjelder individuelle rettigheter var det retten til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen og andre rettigheter i pasient og brukerrettighetsloven som kom rundt år 2000 (Meld. St. 2011–2012, side 48,49). Seinere har vi fått, eksempelvis, rett til barnehageplass og rett til brukerstyrt personlig assistent. Det har ikke vært noen stor økning i omfanget av individuelle rettigheter, men bruk av rettighetslovgivning er fortsatt aktuelt. Som eksempel har dagens regjering annonsert ønsker om å innføre rett til barnehageplass i nærmiljøet og rett til hjemmebesøk fra kommunehelsetjenesten for eldre over 75 år.

I en NIBR-rapport bekrefter Harvold (2018) den trenden DIFI omtaler med innføring av kompetansekrav. Ett eksempel er innføringen av kompetansekrav for leger (2017/2018). En relativt ny trend er dessuten de mange bemanningsnormene innført på ulike velferdsområder, som bemanningsnormen i grunnskolen (2018), skjerpet pedagognorm i barnehager (2018), bemanningsnorm for barnehager (2018), krav om at alle kommuner skal ha ansatt lege, sykepleier, fysioterapeut, jordmor og helsesøster (fra 2018), og også ergoterapeut, psykolog og tannlege (fra 2020).

Et tydelig utviklingstrekk i den perioden som ble kartlagt av DIFI (2015a) var også økt vekt på veiledning som virkemiddel. Veiledere utarbeides ofte i forbindelse med lovendringer. Behovet antas å ha utgangspunkt i at lovene ofte er rammelover, med stort rom for skjønn som kan gi utfordringer når det gjelder hva som er gode løsninger i praksis. Men også på grunnskoleområdet, hvor lovgivningen er relativt detaljert, oppfattes behovet for veiledning stort – fordi regelverket er omfattende og komplisert.

DIFI (2015a) rapporterer videre om sterkere vekt på og mer systematisk statlig tilsyn og kontroll som følge av økt rettighetslovgivning. Fylkesmannen/statsforvalteren har ansvaret for de fleste av de kommunerettede tilsynene. Selv om det rettes kritikk mot treffsikkerhet og kriteriene for tilsynene, viser undersøkelsen at de i stor grad ble oppfattet som nyttige innspill til hvordan kommunene kunne yte bedre tjenester og dialogen med Fylkesmannen om lukking av avvik hadde vært god. Det ble registrert en endring i retning av mer læringsbasert tilsyn, særlig på Utdanningsdirektoratets område – hvilket ble opplevd som positivt både av kommunene og fylkesmannsembetene. I en NIBR-rapport om tilsyn, konkluderes det også med at oppfølging av tilsyn i større grad bør innebære dialogbasert veiledning. Dette etterspørres av mange kommuner, og det gjøres et poeng ut av at kommunene ikke bør avskjæres fra å trekke på den betydelige kompetansen som de regionale tilsynsmyndighetene sitter på (Askim mfl. 2013).

Når det gjelder øremerkede tilskudd er hovedtendensen, ifølge DIFI (2015a), at staten i beskjeden grad har innført større tilskuddsordninger etter barnehagereformen (2002–2010). Staten synes å ha holdt seg til prinsippet om rammefinansiering av kommunene. I 2016 gjennomførte imidlertid DIFI en systematisk undersøkelse av øremerkede tilskudd, som grunnlag for en områdegjennomgang av tilskuddsordningene. Her kommer det fram at det var hele 244 tilskudd rettet mot kommunesektoren (KMD 2017). Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) hadde desidert flest med 66 ordninger. Selv om andelen øremerkede tilskudd de siste årene har vært nede i omkring 6% av kommunenes inntekter (NOU 2022: 10), så utgjorde de øremerkede tilskuddene ca. 44 mrd. kroner i 2016 (hvorav tilskuddene til kommuner utgjorde 38,9 mrd. og tilskuddene til fylkeskommuner utgjorde 5,5 mrd.) (KMD 2017). Ekspertgruppen som sto for områdegjennomgangen av tilskuddsordningene argumenterte for at omfanget av tilskudd var kontraproduktivt og administrasjonskostnadene store, og anbefalte derfor drastiske kutt i antallet ordninger.

DIFI (2015:7) peker også på økt bruk av konsultasjoner, avtaler og dialog mellom statlig og kommunal sektor som et nytt utviklingstrekk på 2000-tallet. Slike samarbeidstiltak, som har utviklet seg over tid, har ulike former. Konsultasjonsordningen mellom KS og regjeringen er den mest omfattende ordningen når det gjelder samhandling mellom stat og kommune, formalisert i 2001, og senere videreutviklet. Ett av formålene med denne ordningen er nå å redusere statens bruk av de mest inngripende styringsvirkemidlene, som lover og øremerking av midler. Forankret i konsultasjonsordningen er det inngått en rekke bilaterale samarbeidsavtaler mellom KS og de aktuelle departementene. Kvalitetsutvikling er et sentralt element i flere av avtalene – typisk på områder hvor staten ønsker utvikling av standarder som kan ivareta nasjonale mål. Også ulike partnerskap mellom forvaltningsnivåene og arbeidsgiver-arbeidstakerorganisasjoner nevnes, etablert for utvikling og gjennomføring av større satsinger og strategier på utdanningsområdet (GNIST) og samhandling på helse- og omsorgsområdet (i forbindelse med samhandlingsreformen). I tillegg til slike partnerskap eller nettverk, nevnes lovpålegg om bindende juridiske avtaler i forbindelse med NAV-reformen og samhandlingsreformen.

Vi finner en utvikling i retning av økt samhandling mellom staten og kommunene også i tilsynsvirksomheten. DIFI/DFØ har i to undersøkelser, i 2015 (DIFI 2015b) med oppfølging i 2020 (DFØ 2020) kartlagt omfanget av fylkesmannens/statsforvalterens tilsyn med kommunepliktene. Her legges det vekt på at utviklingen av tilsyn har vært nært knyttet til de store endringene i sentralforvaltningen på 1990-tallet, hvor også kommunene fikk overført nye oppgaver. Rammebudsjettering og rammelovgining skulle øke handlingsrommet lokalt, mens økt tilsyn og kontroll skulle sikre at kommunene oppfylte nasjonale forpliktelser. Når innbyggerne fikk individuelle rettigheter på flere velferdsområder rundt årtusenskiftet, økte behovet for tilsyn ytterligere. Hovedfunnene i 2020-undersøkelsen er at kommunene opplever tilsynet som bedre og mer koordinert fra statens side enn tidligere – men fortsatt tidkrevende. Et stort flertall mener det er nyttig for å sikre at kommunen følger lover og regler. DFØ (2020) peker på at dette henger sammen med økt vekt på læring og lokale forhold, fylkesmennenes/statsforvalternes bruk av nye virkemidler som egenvurdering og brukerinvolvering og at tema for tilsyn i større grad velges ut ifra lokale behov.

En siste rapport som sier noe om utviklingen i statens bruk av styringsvirkemidler er DIFI-rapporten «Hva er god statlig styring?», skrevet på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet (DIFI 2019). Rapporten er i hovedsak basert på dokumentstudier og gjennomgang av en rekke forsknings- og utredningsrapporter, politiske dokumenter og rapporter. Når det gjelder utviklingen, trekkes det fram som et hovedfunn at det i løpet av det siste tiåret er introdusert mange ulike former for dialog, involvering og samarbeid med dem som blir berørt av styringen på Kunnskapsdepartementets område. Dialog, tidlig involvering og samarbeid er tatt i bruk for å løse problemer som ingen enkelt sektor eller enkelt virksomhet kan finne løsningen på alene, for eksempel i arbeidet med å hindre frafall fra videregående opplæring og integrering av flyktninger. Departementene samarbeider om felles oppdrag i tildelingsbrev til underliggende virksomheter, og stat og kommune inngår konkrete samarbeidsavtaler. For å oppnå større forståelse for regelverket er det, i tillegg til skriftlige veiledere og informasjonskampanjer, arbeidet med å gi de statsansatte mer kunnskap om den praktiske hverdagen til skoleledere og skoleeiere i den hensikt at disse i neste omgang skulle være i stand til å gi mer treffsikker veiledning. Også det statlige tilsynet har introdusert elementer av dialog og veiledning både i forkant og etterkant av tilsynene. Og dialog er benyttet mellom styringsnivåene for å få nye ideer og utvikle nye løsninger, for eksempel i arbeidet med utvikling av nye læreplaner for grunnskolen.

Et annet, og rimelig nytt eksempel på mer samarbeidsfokusert styring mellom nivåene tar utgangspunkt i Stortingets vedtak i desember 2020 om deling av det som da het Akson. Kommunene fikk ansvaret for å utrede elektronisk pasientjournal, mens Direktoratet for e-helse fikk ansvaret for digital kommunikasjon i Helse-Norge. Felles kommunal journal (FKJ) er etter dette etablert som et samarbeidsprosjekt mellom nasjonale myndigheter, KS og åtte samarbeidskommuner. Partene har skrevet en omfattende samarbeidsavtale, og på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet skal Norsk helsenett yte hjelpe til arbeidet.11

I Menons (2022:121) rapport pekes det også på en del liknende eksempler der staten tar en mer tilretteleggende rolle overfor kommunene. Ett eksempel er Norges vassdrag- og energidirektorat som gjennom sine kartløsninger tilbyr kommunene kunnskap og informasjon som de ville hatt store utfordringer med å skaffe til veie på egenhånd. Et annet eksempel på at statlige virksomhet utvikler tjenester for å hjelpe kommunene med å løse oppgaver de ikke har forutsetninger for å løse selv, er Utdanningsdirektoratet tilbud om tospråklige lærere gjennom en digital læringsplattform. Andre eksempler på denne typen tilnærming fra Utdanningsdirektoratet er ekstern veiledning til skoler som sliter med mobbing12 og tilbudet om eksterne veiledere i det såkalte læringsmiljøprosjektet, hvor kommuner og skoler som har behov for det får hjelp til å arbeide med å forbedre arbeidsmiljøet i barnehager og skoler.13 I Meld. St. 12 (2011–2012)(side 66) nevnes ytterligere konkrete eksempler på denne typen av tilrettelegging fra statens side, herunder kompetanseutviklingstiltak gjennom tilbud av opplæring til ansatte i kommuner med behov, og veilederkorps og Skole- og kommuneutviklingsprosjektet (SKUP) med tiltak for skoleutvikling rettet mot kommuner med svake elevresultat.

Bruk av forsøk og prøveordninger omtales ikke av DIFI i 2015-apporten, og kan ikke beskrives som en trend. Forsøk og prøveordninger forekommer imidlertid med jevne mellomrom i den hensikt å teste ut nye tiltak og fornye offentlig politikk. Forsøk kan blant annet hjemles i forsøksloven (Meld. St. 12 (2011–2012), side 71). Frikommuneforsøkene (1986–1992) er ett kjent eksempel, hvor forsøkskommunene ble fritatt fra statlig styring på ulike områder for å prøve ut lokale løsninger. Forsøkene med differensiert oppgavefordeling (2004–2007) er et annet eksempel, hvor en del statlige og fylkeskommunale oppgaver ble desentralisert til kommuner og fylkeskommuner i forsøksperioden. Den nylig avsluttede forsøksordning med statlig finansiering av omsorgstjenester (2016–2021) er et tredje eksempel på at nye løsninger og styringsvirkemidler ble utviklet og testet ut i kommunesektoren gjennom en forsøksordning.

Støre-regjeringens tillitsreform har aktualisert diskusjonen om forsøk og prøveordninger når det gjelder statens styring av kommunesektoren. Det er i skrivende stund uvisst om og hva slags forsøk det eventuelt vil bli snakk om. Men det hentes inspirasjon fra forsøkene med «frislipp» i Danmark, hvor syv kommuner har undertegnet tre-årlige «velferdsavtaler» med regjeringen. I denne perioden får de danske forsøkskommunene styre ulike velferdsområder (dagtilbud, grunnskole og eldreområdet) slik de ønsker, nesten uavhengig av statlig regelverk.14

Med utgangspunkt i ovenstående beskrivelse av ulike typer statlig styring og den utviklingen som har funnet sted, er trendene i statlig styring på 2000-tallet oppsummert i tabell 1. Typologiseringen her tar utgangspunkt i den vanlige inndelingen mellom juridiske, økonomiske og informasjonsbaserte (ofte kalt pedagogiske) virkemidler (Howlett 2019), med tillegg av en kategori for andre typer av virkemidler som ikke lar seg klassifisere som en av disse tre.

Som det framkommer av tabell 1, rapporteres det om vekst i bruken av de aller fleste typene av statlige styringsvirkemidler på 2000-tallet, med øremerkede tilskudd som unntak. De aller fleste virkemidlene er etter hvert vel kjente, som for eksempel rettighetslovgivning og prosedyrekrav som ble aktualisert fra år 2000 og utover. Nyere typer av styringsvirkemidler er imidlertid samarbeid og avtaler mellom styringsnivåene, bruk av læringsbasert og dialogbasert styring, og tilbud av statlige tjenester som gir kommuner med behov for det hjelp og støtte til å løse oppgaver de ikke har forutsetninger for å løse selv. I DIFI-rapporten om hva som er god statlig styring, understrekes nettopp behovet for økt dialog, ikke bare i tilknytning til tilsyn – men også i tilknytning til bruk av styringsvirkemidler generelt. DIFI skriver blant annet «… de ordinære styringsvirkemidlene må suppleres med mer dialog, mer samhandling og større forståelse for den konteksten styringen skal skje i» (DIFI 2019:40).

Statlige styringsvirkemidler og likeverdige tjenester

Spørsmålet er så i hvilken grad de ulike typene av statlige styringsvirkemidler som benyttes legger til rette for utligning mellom kommuner med forskjellig systemkapasitet – altså, legger til rette for å redusere «strekket i laget» og gjennom det bidra til likeverdighet i de velferdstjenestene som tilbys.

For å svare på dette spørsmålet er det logisk å ta utgangspunkt i antakelser om hvilke behov målgruppen har (se f.eks. Schneider og Ingram 1990). Styringsvirkemidler kan i utgangspunktet være generelle og gjelde likt for alle kommuner, eller tilpasses den enkelte kommunens behov. For å bøte på skala-problemet, som jo innebærer at noen kommuner ikke klarer å ivareta lovpålagte oppgaver på en tilfredsstillende måte, vil den statlige styringen måtte tilpasses den enkelte kommunes behov – og på ett eller annet vis kompensere for manglende kapasitet og kompetanse gjennom å gi spesifikk hjelp eller støtte nettopp til de kommunene som har (stort) behov.

I tabell 2 er det på den ene siden skilt mellom styringsvirkemidler avhengig av om de er rettet mot alle kommuner eller enkeltkommuner. På den andre siden er det skilt mellom virkemidler som er henholdsvis avhengige eller uavhengige av kommunenes behov for støtte. Med dette som utgangspunkt er de ulike typene av styringsvirkemidler omtalt over (og oppsummert i tabell 1) kategorisert i tabell 2.

Som det framkommer av tabell 2, så er det ulike typer av statlige styringsvirkemidler som kan bidra til at kommuner med større behov får mer støtte enn andre. Slike virkemidler kan være rettet mot alle kommuner, eller de kan være rettet mot enkeltkommuner. For at styringsvirkemidlene skal imøtekomme spesielle behov i enkelte kommuner, er imidlertid logikken at de må ha ulikhet i kommunenes behov som utgangspunkt.

Under følger en systematisk drøfting av i hvilken grad og på hvilken måte de ulike typene av styringsvirkemidler kan løfte de kommunene som ikke selv har kapasitet og kompetanse til å tilby tilfredsstillende kvalitet og imøtekomme alle lovkravene – og gjennom det bidra til mer likeverdige velferdstjenester. Dette blir diskutert opp mot i hvilken grad de samme virkemidlene vil redusere prioriteringseffektivitet i kommunene.

(1) Styringsvirkemidler rettet mot alle kommuner, hvor kommuner med større behov får mer støtte enn andre: økonomiske styringsvirkemidler

Som det framkommer i tabell 2, så er økonomiske styringsvirkemidler plassert i den kategorien som tar høyde for enkeltkommuners behov. Mens inntektssystemet utlikner forskjeller mellom kommuner med basis i karakteristika ved den enkelte kommune, så søker kommunene selv øremerkede tilskudd – i prinsippet – etter behov. Samtidig som enkeltkommuners behov er utgangspunkt for disse styringsvirkemidlene, så har de karakter av å være generelle, i den forstand at de ikke innebærer at staten engasjerer seg i den enkelte kommune. I det videre diskuteres først inntektssystemets bidrag til likeverdighet i tjenestetilbudet, deretter i hvilke grad øremerkede tilskudd kan bidra til å løfte de kommunene som ikke har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse.

Inntektssystemet

Det overordnede målet med inntektssystemet er å legge til rette for at kommunene kan tilby et likeverdig tjenestetilbud. Med det menes at kommunene bør ha like forutsetninger for å kunne gi det samme tjenestetilbudet til innbyggerne (NOU 2022: 10, s. 77-82, se også Meld. St. 12 (2011–2012), s. 13). For å kunne oppnå likeverdighet i tjenestetilbudet utjevnes forskjeller i skatteinntekter gjennom inntektsutjevningen og forskjeller i utgiftsbehov gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Inntektssystemet, som omfordeler økonomiske ressurser mellom kommuner med ulike økonomiske forutsetninger, er dermed avgjørende for et likeverdig tjenestetilbud til befolkningen. Finansielle ressurser gir kommunene mulighet til å skaffe seg den kapasitet og kompetanse som er nødvendig for å tilby velferdstjenester av tilfredsstillende kvalitet – og oppfylle lovkrav.

Når inntektssystemutvalget diskuterer avveiingen mellom økonomisk utjevning og det kommunale selvstyret tar de utgangspunkt i den logiske konsekvensen av denne typen styring: jo større utjevning, både på inntekst- og utgiftssiden, jo mindre overlates den økonomiske tilpasningen til kommunene (NOU 2022: 10, kapittel 5). Gjennom å overlate til kommunene å bestemme både inntekts- og utgiftssiden for den lokale virksomheten, ville ansvaret for å tilpasse virksomheten til lokale forhold overlates til kommunene. En slik situasjon, helt uten mekanismer for utjevning, representerer et ytterpunkt der forskjellene i tjenestetilbud mellom kommunene kunne blitt veldig store. Det andre ytterpunktet er et rent overføringssystem som fullt ut kompenserer for forskjeller i skattegrunnlag og for ufrivillige forskjeller i kostnads- og etterspørselsforhold. Dette ytterpunktet gir alle kommuner de samme mulighetene til å yte tjenester til innbyggerne, men det bryter med hensynet til lokal forankring av inntekter, dvs. ønsket om at kommunene i noen grad skal kunne påvirke nivået på egne inntekter. Et rent overføringssystem vil også gjøre kommunene helt avhengige av staten finansielt sett. Dette ville bryte med hensynet til det lokale selvstyret, som har en verdi i seg selv (NOU 2022: 10, s. 80).

Uten å gå inn i en diskusjon om i hvilken grad dagens inntektssystem bør justeres eller ikke, så er det i alle fall slik at inntektssystemet balanserer de to hensynene i praksis – utjevning på den ene siden og på den andre siden det kommunale selvstyret og muligheten for lokale prioritering. Det er åpenbart at kommunene kommer ut forskjellig avhengig av deres økonomiske situasjon i utgangspunktet. Samtidig innebærer inntektssystemet rammefinansiering av kommunale oppgaver, og gir kommunene mulighet til å tilpasse oppgaveløsningen til lokale behov. Utstrakt grad av rammefinansiering bidrar på den måten til prioriteringseffektivitet i dagens styringssystem.

I tillegg til inntekts- og utgiftsutjevning, omfatter inntektssystemet et skjønnstilskudd, som ble innført med «det nye» inntektssystemet i 1996. Tilskuddet fordeles i hovedsak av statsforvalterne etter skjønn, og ble ved innføringen begrunnet med et behov for å kompensere kommuner som fikk en brå reduksjon i inntektene, ivareta lokale forhold som ikke i tilstrekkelig grad ble fanget opp gjennom utgiftsutjevningen, og fange opp overgangsproblemer ved innføringen av inntektssystemet (NOU 2022: 10, s. 224).

I den grad det er økonomiske utfordringer i den enkelte kommune som hindrer mulighetene for å gi et likeverdig tjenestetilbud til befolkningen, kan en tildeling av ekstra midler fra statsforvalteren – basert på behovene i den enkelte kommune – åpenbart finansiere nødvendig kapasitet og kompetanse. Tildeling av skjønnsmidler reduserer imidlertid forutsigbarheten i styringssystemet, og griper på samme måte som øremerkede tilskudd (omtalt under) inn i kommunens muligheter for å prioritere i tråd med lokale ønsker og behov. Prioriteringseffektiviteten blir dermed svekket. Inntektssystemutvalget tar da også til orde for at midler prinsipielt sett bør tildeles etter faste kriterier, og at omfanget av skjønnsbaserte tilskudd bør reduseres og kun benyttes unntaksvis når det oppstår lokale situasjoner som kommunene selv ikke kan påvirke. Eksempler som nevnes er naturkatastrofer som ras, skogbrann eller flom – eller ekstraordinære hendelser som det er vanskelig å kompensere kommunene for gjennom faste kriterier, eksempelvis koronapandemien (NOU 2022: 10, kapittel 12.2).

Øremerkede tilskudd

Det gjentas i offentlige dokumenter at hovedregelen for finansiering av kommunesektoren er rammefinansiering. Det er imidlertid, jfr. tekstboks 2, laget kriterier for når øremerkede tilskudd likevel kan tilbys. En områdegjennomgang av tilskuddsordningene viste at omkring 90 av de 250 ordningene kartlagt i 2016 var etablert i tråd med disse kriteriene (KMD 2019:78).

De to største tilskuddene overfor kommunesektoren finner vi på velferdsområdet, nemlig «Integreringstilskuddet» som er sentralt for finansiering av introduksjonsprogrammet for flyktninger og innvandrere og «Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester» som dekker ekstraordinære kostander for et fåtall brukere av kommunenes helse- og omsorgstjenester. I 2016 utgjorde disse 9 mrd. kroner hver. Inntektssystemutvalget tar til orde for at integreringstilskuddet bør bestå (NOU 2022: 10, side 194), mens noen deler av toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester bør innlemmes i inntektssystemet og ande deler bør bestå (NOU 2022: 10, kapittel 14.3). Dette er en type utgifter som det er vanskelig fullt ut å ta hensyn til i kostnadsnøklene i inntektssystemet, fordi de varierer over tid og i omfang avhengig av hvor enkeltpersoner er bosatt. Slike øremerkede tilskudd legger til rette for at alle kommuner kan skaffe seg nødvendig kapasitet og kompetanse – og er en forutsetning for at alle kommuner skal være i stand til å levere likeverdige velferdstjenester.

Svært mange tilskudd tilbys imidlertid til prosjekt eller tiltak som kommuner inviteres til å søke om hel eller delvis finansiering av (KMD 2017:36). For denne typen av øremerkede tilskudd viser flere undersøkelser at andelen kommuner som søker øker med kommunestørrelse (Riksrevisjonen 2015; Brantzæg mfl. 2020). Mekanismen er dels at rikere kommuner har råd til egenandelen. Men større kommuner/enkelte kommuner kan også ha større kapasitet og dermed bedre muligheter til å søke om tilskudd. Det er begrenset i hvor stor grad små kommuneorganisasjoner kan engasjere seg i mange ulike ordninger, manglende kapasitet gir mindre kunnskap om ordningene og mangel på prosjekterfaring bidrar til at det blir krevende å levere gode søknader og å gjennomføre de omsøkte prosjektene eller tiltakene. Dette bidrar til ulikhet i muligheter, og det kan godt skje at de kommunene tilskuddene er rettet mot ikke nås med tilskuddsordningene. Et sitat fra en NIBR-rapport som undersøker den statlige styringen i praksis på ulike områder illustrerer ytterligere utfordringer med øremerkede tilskudd for en liten distriktskommune:

Ofte er det en del kortsiktige satsninger, slik som tverrfaglig samarbeid og tidlig innsats for å forebygge utenforskap, hvor det gis midler for 2-3 år, men for 1 år av gangen. Dette er lite forutsigbart for en liten kommune. Det bør være mer attraktivt for de personene man ønsker å rekruttere. Det er ingen som flytter fra byen for en 40-60 % stilling for et halvår. Når det kommer midler fra staten bør det derfor være basert på en mer langsiktig tenkning slik at vi kan trekke til oss personale. Vi har ikke nok i systemet til at vi bare kan omprioritere, så vi må hente folk eksternt

Danielsen mfl. 2019:59

Øremerkede tilskudd representerer dessuten en betydelig svekkelse av kommunenes muligheter for å tilpasse tjenestene til preferanser og behov i befolkningen som helhet. Dermed reduseres prioriteringseffektiviteten i styringssystemet. Fordi det finnes få alternativer kan denne prisen i noen tilfeller være verd å betale, eksempelvis når det gjelder «Integreringstilskuddet» og «Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester». Den største delen av tilskuddene etableres imidlertid ikke i tråd med foreliggende retningslinjer. Som kjent etableres tilskuddsordninger i mange tilfeller som politiske markeringer. Et illustrativt eksempel er Støre-regjeringens grunnskoletilskudd på kr. 500 000 per skole, som gis i den hensikt å støtte eksistensen av grendeskoler i distriktene15. Denne typen tilskudd bidrar neppe til likeverdighet i kvaliteten på velferdstjenestene, kanskje det motsatte kan være tilfellet. Det som er sikkert, er at hensikten fra regjeringens side er å påvirke lokale prioriteringer – hvilket reduserer prioriteringseffektivitet i kommunene.

(2) Styringsvirkemidler rettet mot enkeltkommuner, hvor kommuner med større behov får mer støtte enn andre: differensierte styringsvirkemidler

Som det framkommer i tabell 2, er det noen styringsvirkemidler som gir mer støtte til kommuner med store behov – og som i tillegg retter seg direkte mot enkelte kommuner. I tabellen nevnes lærings- og dialogbasert tilsyn og veiledning, samt tilbud av statlige tjenester. Utdanningsdirektoratet synes å ha vært spesielt aktive når det gjelder å gi kommuner tilbud om statlige tjenester – konkrete eksempler på det er tilbud om tospråklige lærere gjennom en digital læringsplattform og ekstern veiledning til skoler som sliter med mobbing.

Slike virkemidler er kapasitetsbyggende. Med kapasitetsbyggende virkemidler tilbyr statlige myndigheter informasjon, opptrening, utdanning og/eller ressurser for å sette en kommune (eller andre offentlige myndigheter) i stand til å ivareta en oppgave. Ved bruk av denne typen styring oppfattes ikke mangel på insentiver som en utfordring, men det kan være mangel på informasjon, ferdigheter eller andre ressurser som gjør at oppgaver ikke ivaretas på en tilfredsstillende måte (Schneider og Ingram 1990:517 ff.). Det er flere typer av styringsvirkemidler som kan oppfattes som kapasitetsbyggende, eksempelvis veiledere og informasjonstiltak (omtales under). Det som er spesielt med de virkemidlene som rettes mot enkeltkommuner, hvor kommuner med større behov får mer støtte enn andre, er imidlertid at de i tillegg til å være kapasitetsbyggende også er differensierte. Den veiledningen og informasjonen som tilbys er ikke lik til alle kommuner, eller alle de kommunene som deltar på et opplæringstiltak eller en serie med informasjonsmøter. Differensiert kapasitetsbygging innebærer at veiledning og informasjon blir knyttet til den enkelte kommunes spesifikke utfordringer og behov. På samme måte tilbys de statlige tjenestene til den enkelte kommune, og inngår som en del av tjenestetilbudet her. Denne typen styringsvirkemidler vil kunne bidra til å løfte de kommunene som ikke har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å kunne tilby tilfredsstillende kvalitet på velferdstjenester.

Lærings- og dialogbaserte virkemidler vil i begrenset grad påvirke prioriteringseffektivitet i kommunene. Når staten tilbyr tjenester, derimot, benyttes egen organisasjon og egne ressurser, ekspertise og kapasitet for å sikre at tjenester blir levert i kommunene. Staten tar altså over tjenesteproduksjonen og ansvaret, og slik sett kan dette være et svært inngripende virkemiddel (Hood og Margetts 2007). Dersom det pålegges kommunene å ta imot tilbudet av bestemte statlige tjenester, utfordres prioriteringseffektiviteten fordi kommunene da ikke lengre kan tilpasse tilbudet til lokale forhold. I den grad det er frivillig for kommunene å gjøre seg nytte av tilbudet, vil det imidlertid ikke være særlig inngripende – og prioriteringseffektiviteten vil i liten grad bli påvirket. Et tilbud av gratis statlige tjenester kan supplere lokale behov, og dersom det er ønskelig lokalt inngå som en del av det samlede tjenestetilbudet i kommunene.

(3) Styringsvirkemidler rettet mot alle kommuner, hvor ingen kommuner får mer støtte enn andre: juridiske, informasjonsbaserte og andre styringsvirkemidler

Denne gruppen av styringsvirkemidler tar ikke hensyn til behov i den enkelte kommune, men er rettet mot kommunesektoren som helhet. De juridiske styringsvirkemidlene er klassiske i så måte, men det gjelder også informasjonsbaserte og andre styringsvirkemidler som samarbeidsbasert styring og forsøk/prøveordninger som vil bli omtalt i det videre.

Juridiske styringsvirkemidler

Som det framkommer av diskusjonen om likeverdige velferdstjenester over, så er det lovgivingen som sikrer at vi som innbyggere inkluderes i velferdsordninger og som angir standarden på de tjenestene som skal tilbys. Det er lov, forskrift, retningslinjer, tilsyn (og klagemuligheter) som sikrer at folk får de tjenestene og den kvaliteten de har krav på. Lovgiving som gir innbyggerne krav på og rett til velferdstjenester er altså grunnleggende i en velferdsstat, og representerer en type statlig styring av kommunesektoren som åpenbart bidrar til likeverdighet. Selv om denne styringen fratar kommunene frihet, og selv om den griper direkte inn i kommunenes muligheter for å gjøre lokale prioriteringer – så er vel det å sikre velferdsstaten gjennom lovgiving lite kontroversielt. Det som er kontroversielt, er spørsmålet om hvor stramt staten skal styre velferdstilbudene – når kommunene nå er gitt ansvaret for å levere de fleste av dem.

Oversikten i tabell 1 viser at omfanget av regler har økt betydelig over år. Lovbestemmelsene konkretiseres av underliggende etater, hvor vi finner faglig kompetente fagmiljøer som produserer forskrifter og retningslinjer og som utfører profesjonelt tilsyn. Hensikten er å sikre likeverdighet – og rettssikkerhet. Men spørsmålet er om det å stadig introduserer flere lover, forskrifter og retningslinjer, og det å stadig utvide tilsyn og kontrollordninger, er formålstjenlig. Blir likeverdighet dermed sikret, eller bidrar dette til å redusere «strekket i laget» og løfte de kommunene som selv ikke har kapasitet og kompetanse til å imøtekomme alle kravene?

Det er flere rapporter som peker på at omfanget av lover, forskrifter og retningslinjer er så omfattende at kommunene ikke klarer å forholde seg til dem alle sammen. For eksempel rapporterer Riksrevisjonen (2013:72), i en undersøkelse av effektivitet og resultatoppnåelse i Helsedirektoratet, om at flere av fylkesmannsembetene/statsforvalterembetene mener at kommunene ikke har nok ressurser til å følge opp anbefalingene i alle retningslinjene og veilederne, og at antallet retningslinjer og veiledere er så stort at det særlig for små kommuner er utfordrende å forholde seg til dem. De fleste fylkesmannsembetene mener at mange kommuner i praksis forholder seg til minimumskravene i loven og ikke til Helsedirektoratets retningslinjer og veiledere.

I tråd med dette er en av anbefalingene i den relativt nye Menon-rapporten, som tar for seg kommunenes oppfyllelse av lovpålagte oppgaver på ulike politikkområder, å redusere omfanget av lover, forskrifter og retningslinjer. Det Menon (2022:121) skriver er betegnende:

Innspill fra statsforvaltere og kommuner tyder på at det generelt sett oppfattes som at kommunene stilles overfor for mange lovkrav, og at det oppleves som umulig for kommunene å ivareta alle krav fullt ut. Det er i seg selv også interessant at vi ikke har lykkes i å finne en oversikt over alle krav kommunene stilles overfor. At ingen kommuner i utvalget vi har data for ivaretar alle indikatorer/lovkrav fullt ut, er også en indikasjon på kommunene stilles overfor et for stort omfang av krav. I seg selv er det et argument for å gjøre de lovpålagte oppgavene lettere å løse. Økt samlet realisme kan i seg selv også bidra til at kommunene tar oppgavene mer på alvor.

På samme måte, når det gjelder omfanget av tilsyn, så var anbefalingene etter de undersøkelsene NIBR gjorde at omfanget burde reduseres. Askim (mfl. 2013:15) skriver blant annet:

Omfanget av prosedurale bestemmelser er for høyt, noe som blant annet framkommer i de høye tallene for avvik. Etter NIBRs oppfatning er systemkravene for ambisiøse til at det er realistisk å ivareta alle. Det må iverksettes konkrete tiltak for å redusere omfanget. Kontroll- og korreksjonsaktivitet bør reduseres for å gjøre ressurser tilgjengelige for mer langsiktig og grunnleggende lærings- og utviklingsaktiviteter.

Det er dessuten et poeng i rapporten at kommunene tviler på om det å etterfølge alle de lovpålagte prosedyrene i det hele tatt gir best resultat.

Juridiske styringsvirkemidler som lov, forskrift, retningslinjer og tilsyn er altså grunnleggende for å sikre likeverdighet i velferdsstaten. Uten nasjonal lovgiving ville vi ikke kunne ha snakket om likeverdighet i tjenestetilbudet. Men for å løfte de kommuner som mangler kapasitet og kompetanse – så er antakelig ikke stadig mer detaljerte regler, flere retningslinjer og mer tilsyn en effektiv måte å styre på.

Individuelle rettigheter

Som det framkommer i tabell 1, så ble mange rettighetslover vedtatt rundt år 2000 og noen flere har kommet til utover på 2000-tallet. Styring ved hjelp av individuelle rettigheter gir den enkelte innbygger et krav på velferdstjenester som jo sikrer likeverdighet i tjenestetilbudet. Individuelle rettigheter gjelder uavhengig av bosted. Denne typen styring tillater ingen lokal tilpasning – i den grad det er forskjell mellom kommuner i hva som er ønskede løsninger, så tillater ikke rettighetslovgivning at slike hensyn tas. Fordi det ikke gis rom for lokale prioriteringer, bidrar rettighetslovgivning til å redusere prioriteringseffektivitet.

Prosedyrekrav (rapportering, dokumentasjon, internkontroll)

Som vist i tabell 1 er det en tendens til flere prosedyrekrav i pleie- og omsorgstjenestene, men også på grunnskoleområdet er det innført en rekke prosedyre- og dokumentasjonskrav. Selv om hensikten med denne formen for styring er likeverdighet i tjenestetilbudet, har jeg over argumentert for at det er sannsynlig at det store omfanget reduserer effekten av dem samlet sett. Slike krav rettes dessuten mot alle kommuner, og vil i liten grad bidra til å løfte de kommunene som ikke selv har kapasitet og kompetanse til å imøtekomme alle lovkravene – og derigjennom tilby tilfredsstillende kvalitet på tjenestene. Prosedyrekrav griper i liten grad inn i kommunens prioriteringer, og er derfor i liten grad en utfordring for prioriteringseffektivitet.

Kompetansekrav og bemanningsnormer

Som det framkommer i tabell 1, så har det vært en betydelig økning i kompetansekrav og bemanningsnormer de siste årene. Eksempler er kompetansekrav for leger, kompetansekrav for å undervise i enkelte fag, bemanningsnormer i barnehage og grunnskole, samt krav om at alle kommuner må ha lege, sykepleier, fysioterapeut, jordmor, helsesøster, ergoterapeut, psykolog og tannlege. Innføringen av kompetansekrav og bemanningsnormer var en bevisst politikk fra Solberg-regjeringens side, og ble annonsert som en måte å få på plass kapasitet og kompetanse i kommunene – for å sikre tjenestetilbudet til befolkningen.16 Spørsmålet er om kompetansekrav og bemanningsnormer bidrar til større grad av likeverdighet i velferdstjenestene, og om det bidrar til å løfte de kommunene som ikke har tilfredsstillende kapasitet og kompetanse.

I utgangspunktet er det å sette krav til kompetente fagfolk en logisk måte å sikre profesjonalitet og kvalitet i velferdstjenester på. Dersom alle kommuner har mulighet til å få disse fagfolkene på plass, så vil det jo sikre kapasitet og kompetanse og bidra til større grad av likeverdighet. En av utfordringene for de kommunene som i utgangspunktet ikke har kapasitet og kompetanse til å tilby tilfredsstillende kvalitet på tjenestene – i hovedsak små distriktskommuner – er imidlertid å få ansatt de nødvendige og ønskede fagfolkene. Denne typen lovgivning løser ikke rekrutteringsproblemene verken i de mange små kommunene, i distriktskommunene, eller i andre kommuner. Kompetansekrav og bemanningsnormer kan derfor bare bidra til å «reduserer strekket i laget» i den grad det finnes tilgjengelige fagfolk, og disse lar seg rekruttere til de spesifikke stillingene i de kommunene hvor det er behov.

Kompetansekrav og bemanningsnormer er dessuten en betydelig utfordring for prioriteringseffektivitet i kommunene. Undersøkelser viser hvordan denne formen for styring både griper inn i kommunenes mulighet til å prioritere økonomisk, og til å se velferdstilbudet i sin helhet til beste for innbyggerne (Harvold 2018; Danielsen mfl. 2019). For eksempel kan en nasjonalt fastsatt norm som pålegger kommunene å ansette flere lærere føre til at omfanget av helsesøster- og sosialarbeidertjenester i skolen må nedprioriteres. Det kan i neste omgang bety at de elevene som har mest behov for hjelp til å mestre skolen, ikke får slik hjelp. I verste fall kan denne typen nasjonal prioritering gi en situasjon hvor likeverdigheten i velferdsstatens tjenestetilbud reelt sett blir redusert.

Informasjonsbaserte styringsvirkemidler

Som vist i figur 1, så har det over tid vært en betydelig vekst i omfanget av både av veiledere og informasjonstiltak som blir tilbudt kommunene. Fagdirektoratene sitter på en omfattende fagkompetanse, og produksjonen av veiledere er uttrykk for et ønske om å oppnå god faglig praksis – altså kvalitet i velferdstjenestene. Det samme er rekken av informasjonstiltak, digitale og fysiske, som tilbys både fra direktoratene, statsforvalterne og ande fagmiljøer.

Som det er argumentert for over, er det sannsynlig at det store omfanget av slike virkemidler reduserer effekten. Slike informasjonsbaserte tiltak rettes dessuten mot alle kommuner, og vil i liten grad bidra til å løfte de kommunene som ikke selv har kapasitet og kompetanse til å imøtekomme alle lovkravene. Veiledere og informasjonstiltak griper i liten grad inn i kommunens prioriteringer, og er i utgangspunktet ingen utfordring for prioriteringseffektivitet. I den grad veiledere anses som faglige standarder, som det føres tilsyn og kontroll opp imot, fungere de imidlertid på samme måte som forskrifter og retningslinjer – som er omtalt over.

Andre styringsvirkemidler

Som det framkommer av tabell 1, så er forsøk og prøveordninger fortsatt en aktuell måte for staten å prøve ut nye tiltak og ordninger på i samarbeid med kommunene. Det er blitt mer og mer vanlig at staten samarbeider med, og inngår avtaler med kommuner og kommunesektoren (KS) for å løse oppgaver. Dette er imidlertid styringsvirkemidler som ikke direkte angår diskusjonen om likeverdighet i velferdstjenestene. De vil derfor ikke bli ytterligere omtalt.

Konklusjon

Hensikten med notatet er å drøfte i hvilken grad eventuelt nye former for statlig styring kan bidra til å løfte de kommunene som ikke selv har kapasitet og kompetanse til å tilby tilfredsstillende kvalitet i velferdstjenestene, slik at uønskede forskjeller mellom kommunene blir mindre. Med uønskede forskjeller forstås forskjeller i det kommunale tjenestetilbudet som ikke skyldes lokale politiske prioriteringer – og som derfor ikke er en ønsket variasjon mellom kommunene. Det konkrete spørsmålet er altså om det er særskilte statlige styringsvirkemidler som kan bidra til at kommunene får likere muligheter til å levere velferdstjenester i tilfredsstillende omfang og av tilfredsstillende kvalitet.

Jeg har argumentert for at juridiske og økonomiske styringsvirkemidler – lovgivingen og det økonomiske opplegget i inntektssystemet for kommunene – har en grunnleggende og særdeles viktig funksjon for å gi kommunene like vilkår, slik at innbyggerne kan tilbys likeverdige velferdstjenester. Likeverdighet i tjenestetilbudet forutsetter åpenbart nasjonale rammelover og tilstrekkelige økonomiske midler.

Jeg har vist at rettighetslovgivning er et svært inngripende styringsvirkemiddel, som åpenbart bidrar til økt likeverdighet i tjenestetilbudet – men som tar bort alle prioriteringsmuligheter lokalt. På samme måte bidrar bemanningsnormer og kompetansekrav i utgangspunktet til økt likeverdighet i tjenestetilbudet. Men fordi denne typen styring også griper direkte inn i kommunenes muligheter til å se tjenester i sammenheng, kan den virke mot sin hensikt. Jeg har i tillegg argumentert for at de mange reglene og retningslinjene som kommunene må forholde seg til ikke nødvendigvis støtter de kommunene som i utgangspunktet mangler tilstrekkelig kapasitet og kompetanse.

Det er videre åpenbart at inntektssystemet, som omfordeler økonomiske ressurser mellom kommuner med ulike økonomiske forutsetninger, er avgjørende for et likeverdig tjenestetilbud til befolkningen. Det er imidlertid ikke like åpenbart at øremerkede tilskudd fungerer etter hensikten. Øremerkede tilskudd løfter ikke nødvendigvis de som «ligger etter», de som fagmyndighetene ønsker å inspirere til å yte mer eller endre praksis. Det er fordi disse kommunene ikke nødvendigvis søker på og blir en del av ordningene.

Finnes det noen former for styringsvirkemidler med potensiale for å redusere «strekket i laget», da? Ja, det ser slik ut. Gjennomgangen viser at styringsvirkemidler som dialog- og læringsbasert tilsyn og veiledning, samt tilbud av statlige tjenester kan bidra i så måte. Denne typen styringsvirkemidler er differensierte. De tar utgangspunkt i kommunenes behov og de gis til enkeltkommuner. Når en del kommunene ikke selv har kapasitet og kompetanse, er det logisk at «strekket i laget» reduseres dersom statens styring bidrar til at disse kommunene tilføres nødvendig kapasitet og kompetanse. Juridiske og økonomiske styringsvirkemidler er rettet mot alle kommuner – og er ikke i samme grad egnet til å fange opp de kommunene som har størst behov for støtte. Det vitner jo det samlede resultatet av dagens styringssystem om, idet vi til tross for omfattende bruk av denne typen styringsvirkemidler har problemer med overholdelse av lovkrav og kvalitet på velferdstjenestene.

Differensiert tilsyn og veiledning, som er dialog- og læringsbasert, gir støtte i de kommunene som har behov for det. Med den profesjonaliseringen vi har hatt de seinere årene, når det gjelder de tjenestene som kommunene leverer, så er det åpenbart at ikke alle kommuner kan være faglig sterke på alle felt. Det er helt nødvendig med nasjonale kunnskapsmiljøer, som gir kommunene bidrag til egen faglig utvikling og som setter kommunene i stand til å ivareta akseptable tilbud og faglige standarder. Virkemidler som er tilpasset konteksten kan løfte de kommunene som har særskilte behov for faglig støtte. Differensierte statlige tjenester i form av ekstern veiledningskompetanse og andre tilbud kan også gi støtte i de kommunene som har behov for det. Også i denne tilnærmingen ligger det et potensiale for å løfte de kommunene som i utgangspunktet ikke har kapasitet og kompetanse til å tilby tilfredsstillende tjenester.

Så er spørsmålet om økt bruk av denne typen styringsvirkemidler er måten å løse skala-problemet på? Altså, om det er smart å sikre økt likeverdighet i velferdstjenestene gjennom at statlige myndigheter engasjerer seg i enkeltkommuner for å kompensere for mangel på kapasitet og kompetanse? Det er fullt mulig å se for seg statlige «kompetansekontorer» rundt om i landet, for eksempel, som jobber sammen med de kommunene som har behov for å bedre velferdstilbudet. Menon (2022:123) beskriver dette som spesialisert kompetanse fra staten til kommunene som har størst utfordringer, og ser for seg en mulig løsning på skala-problemet som er at

… spesialisert kompetanse ansettes og lønnes av staten/fylkeskommunene og tilbys til kommunene i det omfang som kreves for at kommunene skal følge loven. Det kan bidra til å sikre tilgang på knappe ressurser på en kostnadseffektiv måte i distriktsområder, og samtidig legge til rette for utvikling av fagmiljøer i distriktsområder som oppleves som attraktive. Et slikt grep egner seg kanskje best til kompetanse som ikke er avgjørende for normal drift av små kommuner, men som er avgjørende for lovoppfyllelsen. Eksempler kan være plankompetanse, juridisk kompetanse, digitaliseringskompetanse, ergoterapeuter mv.

Menon (2022:123) peker på at denne formen for statlig styring ikke behøver å utfordre det lokale selvstyret og prioriteringseffektivitet i kommunene, dersom leie av personell fra stat eller fylkeskommune er en lokal beslutning og betales av kommunen. Med det forutsettes at det er frivillig for kommunene å gjøre seg nytte av det statlige tilbudet. Alternativet, dersom staten ønsker å sikre større likeverdighet i velferdstilbudet, er å pålegge bruk av statlig kompetanse i de kommunene hvor det er behov for det. Det innebærer at statlige fagmyndigheter må holder rede på kvaliteten i velferdstilbudet på ulike områder, og «rykke inn» ved behov. Slik differensiert statlig styring vil kreve betydelige ressurser og kan bli vesentlig dyrere i drift enn styringsvirkemidler som rulles ut likt i alle kommuner. Når staten pålegger bruk av statlig kompetanse, kan det neppe kreves egenbetaling. Pålagt bruk av statlig kompetanse vil dessuten være svært inngripende og frata kommunene muligheten for å prioritere ut fra lokale ønsker og behov, og slik redusere prioriteringseffektiviteten.

Referanser

Agenda Kaupang. 2021. Evaluering av forsøksordning med statlig finansiering av kommunale pleie- og omsorgstjenester. Oslo: Helsedirektoratet, R-1020799-03.

Albrekt Larsen, C. og J. Goul-Andersen. 2015. Hvad er universalisme? I C. Albrekt Larsen og J. Goul Andersen (red.) Den universelle velfærdsstat: Funktionsmåde, folkelig opbakning og forandring. Fredriksberg, Danmark: Frydenlund Academic.

Anttonen, A., L. Häikiö, K. Stefánsson og J. Sipilä. 2011. Universalism and the challenge of diversity. I A. Anttonen, L. Häikiö og K. Stefánsson (red.) Welfare State, Universalism and Diversity. Cheltenham: Edward Elgar.

Askim, J., H. Baldersheim, J. E. Klausen, H. Renå, E. Smith og H. Zeiner. 2013. Hvordan påvirker det statlige tilsynet kommunene og det lokale selvstyret? NIBR-rapport: 2013:20. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Askim, J., J. E. Klausen og S. I. Vabo.2016. Kommunereformen og dens alternativer. I J. E. Klausen, J. Askim og S. I. Vabo (red.) Kommunereform i perspektiv. Bergen: Fagbokforlaget.

Baldersheim, H. og L. E. Rose. 2010a. Territorial Choice: Rescaling Governance in European States. I H. Baldersheim og L. E. Rose (red.) Territorial choice: the politics of boundaries and borders. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Brantzæg, B. A., T. E. Lunder, A. Aastvdt og G. K. Aasen Leikvoll. 2020. Små distriktskommuners deltakelse i innovasjonsvirkemidler. TF-rapport nr. 540. Bø i Telemark: Telemarksforskning.

Danielsen, O. A., J. E. Klausen og S. Stokstad. 2019. Nasjonal standardisering vs. lokal autonomi: rammestyring i prinsipp og praksis. NIBR-rapport 2019:12. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Difi. 2015a. Statlig styring av kommunene. En kartlegging av virkemiddelbruk og utviklingstrekk på tre sektorer i perioden 1999–2015. Difi-Rapport 2015:19.

Difi. 2015b. Om Fylkesmannens tilsyn med kommunepliktene – en kartlegging. Difi-Notat 2015:03.

Fiva, T. P. Hagen og R. Sørensen. 2021. Kommunal organisering. Oslo: Universitetsforlaget.

Halvorsen, K., S. Stjernø og E. Øverbye. 2022. Innføring i helse- og sosialpolitikk. Oslo: Universitetsforlaget.

Harvold, Kjell. 2018. Kompetansekrav og bemanningsnormer. NIBR-rapport 2018:5. Oslo: NIBR/Oslomet.

Hatland, A., S. Kuhnle og T. I. Romøren. 2018. Den norske velferdsstaten. Oslo: Universitetsforlaget.

Hood, C.C. og H.Z. Margetts. 2007. The Tools of Government in the Digital Age.

Basingstoke: Palgrave Macmillian.

Howlett, M. 2019. The Policy Design Primer. Choosing the Right Tools for the Job. London and New York: Routledge.

Kildal, N. og S. Kuhnle. 2005. The Nordic welfare model and the idea of universalism. I N. Kildal og S. Kuhnle (red.) Normative Foundations of the Welfare State. The Nordic experience. London: Routledge.

KMD 2017. Områdegjennomgang av øremerkede tilskudd til kommunesektoren. Økt treffsikkerhet – bedre effekt – mindre byråkrati. Rapport fra ekspertgruppe.

KMD 2020. Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner. Med prinsipper og retningslinjer.

Kuhlmann, S. og E. Wayenberg. 2016. Institutional impact assessment in multi-level systems: conceptualizing decentralization effects from a comparative perspective. International Review of Administrative Sciences, 82(2): 233–254.

Kyriacou, A. P. og O. Roca-Sagales. 2021. Fiscal decentralisation and governance quality: a review of the literature and additional evidence. I I. Lago (red.) Handbook on Decentralization, Devolution and the State. Cheltenham UK, Northampton US: Edward Elgar Publishing.

Lago, I. 2021. Introduction to the Handbook on Decentralization, Devolution and the State. I I. Lago (red.) Handbook on Decentralization, Devolution and the State. Cheltenham UK, Northampton US: Edward Elgar Publishing.

Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel. Oslo: Kommunal og regionaldepartementet.

Menon. 2022. Ståa i norske kommuner. En kartlegging av kommunenes oppfyllelse av lovpålagte oppgaver. MENON-publikasjon nr. 46/2022.

NOU 2022: 10 Inntektssystemet for kommunene. Oslo: Kommunal- og distriktsdepartementet.

Oates, W. E. 1972. Fiscal Federalism. New York.

Powell, M. og G. Boyne. 2001. The Spatial Strategy of Equality and the Spatial Division of Welfare. Social Policy & Administration 35(2): 181–194.

Prop. 96 S (2016–2017) Endringer i kommunestrukturen. Oslo: Kommunal- og moderniseringsdepartementet, kapittel 7.

Riksrevisjonen. 2014. Riksrevisjonens undersøkelse av effektivitet og resultatoppnåelse i Helsedirektoratet. Dokument 3:3 (2013–2014).

Riksrevisjonen. 2018. Riksrevisjonens undersøkelse av tilgjengelighet og kvalitet i eldreomsorgen. Dokument 3:5 (2018–2019).

Schneider, A. og H. Ingram. 1990. Behavioral Assumptions of Policy Tools. The Journal of Politics, 52 (2): 510–529.

Stokstad, S. og K-A. Harvold. 2017. Statlig tilsyn. Vurdering av klarhetsprinsipp og terskel for dokumentasjon. NIBR-rapport 2017:9. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Thompson, S. og P. Hoggett. 1996. Universalism, selectivism and particularism. Towards a postmodern social policy. Critical Social Policy, 46(16): 21–43.

Vabo, S. I. 2010. Actors and Governance Arrangements in Long-Term Care for Older People. I Y. Kazepov (red.) Rescaling Social Policies: Towards multi-level governance in Europe. Aldershot: Ashgate.

Vabo, S. I. 2014. Flernivåorganisering – lokal skreddersøm og nasjonale standarder. I M. Vabø og S. I. Vabo (red.) Velferdens organisering. Oslo: Universitetsforlaget.

Vinsand, G. 2018. Gode grep i Finnmark. Utarbeidet på oppdrag av Fylkesmannen i Finnmark NIVI Rapport 2018:4.

Vinsand, G. 2019. Gode grep i Troms. Utarbeidet på oppdrag av Fylkesmannen i Troms. NIVI Rapport 2019:2.

Øverbye, E. 2018. Er selektivisme bedre enn universalisme i velferdspolitikken? Norsk Sosiologisk Tidsskrift, 2(1): 41–57.

Øverbye, E. forth. Erfaring, evidens og faglig skjønn. Oslo: Abstrakt forlag.