Del 1
Det norske kommunesystemet

3 Framveksten av generalistkommunesystemet

Norge er et parlamentarisk, demokratisk og enhetsstatlig konstitusjonelt monarki. All makt er utledet av Grunnloven. Stortinget setter rammer for kommunene gjennom lov, men kommunene har bestemmelse over lokale forhold dersom ikke annet er fastslått i lov.

Kommunene har en svært viktig rolle i velferdsstaten og leverer sentrale tjenester til innbyggerne. De har også en sentral rolle i utviklingen av lokalsamfunn og utforming av sitt geografiske område. I tillegg har de store myndighetsoppgaver. De er ikke minst en grunnleggende del av det norske demokratiet. Det er vanlig å omtale disse funksjonene som kommunenes fire ulike roller eller grunnleggende oppgaver; lokaldemokratisk aktør og arena, tjenesteyterrollen, samfunnsutviklerrollen og myndighetsutøverrollen.

I tillegg er kommunene store arbeidsgivere og kommunestyret har en viktig arbeidsgiverrolle. Kommunene er også et geografisk avgrenset område. Her bor innbyggerne og det er her de får sine tjenester, som igjen skaper en kommunal identitet hos mange.

3.1 Det lokale selvstyret

Lokalt selvstyre innebærer at kommunene har beslutningsmyndighet over lokale anliggender. Kommunene kan ta avgjørelser på eget initiativ og ansvar. Begrensninger i selvstyret må følge av lovverket. Det lokale selvstyret begrunnes med verdiene deltakelse, effektivitet og frihet.

Deltakelse handler om nærhet mellom folkevalgte og innbyggere, og nærhet til det som skal løses lokalt. Lokale folkevalgte vil gjennom sin lokale kjennskap ha bedre innsikt i innbyggernes behov og lokale forhold og kan tilpasse innholdet i politikken etter det. Det er også en verdi i seg selv at innbyggerne kan delta i lokaldemokratiet, enten gjennom å stille til valg, eller gjennom valg og deltakelse mellom valg.

Effektivitetsverdien er en av hovedbegrunnelsene for å legge oppgaver til kommunesektoren. Det skilles mellom prioriteringseffektivitet og kostnadseffektivitet. Kommuner er bedre egnet enn statlige sektororganer til å foreta helhetlige prioriteringer og til å fordele begrensede ressurser. De kan tilpasse tjenestene til behov, ønsker og lokale forhold. Kommunene vil på denne måten sikre prioriteringseffektivitet. Kostnadseffektivitet handler om at kommunene i et rammefinansiert system har ansvar for egen ressursbruk og har derfor insentiver til å holde kostnadene nede. Dersom en kommune kan drive effektivt og få mer ut av pengene, beholder også kommunen gevinsten av dette. Kravet om kostnadseffektivitet er også et legitimt krav for å unngå sløsing med offentlige ressurser og holde nivået på offentlige utgifter nede.1

Autonomi eller frihet handler om at kommunene må ha en viss selvstendighet og lokalt handlingsrom for at selvstyret skal være reelt. Politikk handler om fordeling og er avhengig av at det finnes noe å prioritere opp eller ned. Også samordning på tvers av tjenestene krever lokalt handlingsrom. Kommunenes frihet omfatter også det at de frivillig kan ta på seg oppgaver som ikke ved lov er lagt til andre organer, den såkalt negativt avgrensede kompetansen.

Det kommunale selvstyret har lenge vært en del av samfunnsordningen i Norge. Prinsippet om kommunalt selvstyre har inntil for noen år siden ikke vært uttrykkelig regulert i lov eller grunnlov.

Våren 2016 ble imidlertid en grunnlovsbestemmelse om lokalt selvstyre vedtatt av Stortinget, jf. dokument 12:19 (2011–2012). I Grunnloven § 49 andre ledd står det nå:

Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov.

Bestemmelsen grunnlovsfester prinsippet om det kommunale selvstyret, og slår fast at innbyggerne har rett til å styre lokale anliggende gjennom lokale folkevalgte organer.

Det kommunale selvstyret er også slått fast i formålsparagrafen i kommuneloven fra 2018. Kommuneloven tydeliggjør selvstyret og folkestyret, og følger opp Grunnlovens bestemmelse.

Gjennom kommuneloven er flere elementer av selvstyret lovfestet (§ 2-1):

• Norge er inndelt i kommuner og fylkeskommuner med en egen folkevalgt ledelse.

• Hver kommune og fylkeskommune er et eget rettssubjekt og kan ta avgjørelser på eget initiativ og ansvar.

• Kommunene og fylkeskommunene utøver sitt selvstyre innenfor nasjonale rammer. Begrensninger i det kommunale og fylkeskommunale selvstyret må ha hjemmel i lov.

I kommuneloven er det lovfestet prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale og fylkeskommunale selvstyret (§ 2-2):

• Det kommunale og fylkeskommunale selvstyret bør ikke begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål.

• Offentlige oppgaver bør fortrinnsvis legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne.

• Innenfor rammene av nasjonal økonomisk politikk bør kommuner og fylkeskommuner ha frie inntekter som gir økonomisk handlingsrom.

Lokalt selvstyre i et nordisk perspektiv

En sammenligning av det lokale selvstyret i Norden, viser at alle kommunene i Norden har stor oppgavefrihet da det kommunale selvstyret er negativt avgrenset.2 I en del andre land må kommunenes oppgaver være hjemlet i lov, eller være avgrenset på andre måter. Oppgavebredden blant Nordens kommuner er også ganske stor. Det samme gjelder frihet til å organisere det kommunale apparatet etter lokale ønsker. Det er imidlertid forskjeller mellom de nordiske landene.

Når det gjelder det rettslige vernet av det lokale selvstyret har Norge kommet på nivå med Finland og Island etter grunnlovfestingen av det lokale selvstyret, samt innføring av søksmålskompetanse for kommunene. Kommunene i Sverige og Danmark har noe svakere rettslig vern av det lokale selvstyret.

Norske kommuner har imidlertid mindre finansiell frihet enn kommuner i de andre landene, da Norge har mindre beskatningsmulighet. Her har finske og islandske kommuner størst frihet. Lånefriheten er mest innskrenket i Danmark.

Når det gjelder bredden av oppgaver kommunene ivaretar har finske kommuner hatt det bredeste spekteret av oppgaver, og islandske kommuner det smaleste. Dette er endret fra 2023, da ansvaret for helse- og velferdsoppgaver i Finland er flyttet fra kommunene til nye regionale velferdsområder.

Den lokale autonomien framstår som videst i Sverige og Finland og snevrest i Norge, noe som i særlig grad er resultatet av sterkt innsnevret beskatningsfrihet.

3.2 Kommunenes grunnleggende roller

Kommunenes hovedoppgaver ble gruppert i hovedgrupper eller roller av Christiansenutvalget.3 Christiansenutvalget mente at kommunenes virke kunne kategoriseres gjennom deres roller som tjenesteyter, samfunnsutvikler og demokratisk aktør og arena. Det har vært nødvendig for kommunene å bli mer bevisste på skillet mellom selve tjenesteproduksjonen og oppgaven som myndighetsutøver, og det har derfor blitt vanlig å omtale myndighetsutøver som en egen rolle.4

Disse rollene beskriver helheten i kommunenes ansvar, oppgaver og rolle i det norske demokratiet og det norske velferdssamfunnet. Kommunenes helhetlige samfunnsansvar som kommer til uttrykk gjennom disse fire rollene eller oppgavene er nå også gjenspeilet i formålsbestemmelsen i kommuneloven §1-1, første og andre ledd:

Formålet med loven er å fremme det kommunale og fylkeskommunale selvstyret og legge nødvendige rammer for det. Loven skal legge til rette for det lokale folkestyret og et sterkt og representativt lokaldemokrati med aktiv innbyggerdeltakelse.

Loven skal legge til rette for at kommuner og fylkeskommuner kan yte tjenester og drive samfunnsutvikling til beste for innbyggerne. Loven skal også legge til rette for kommunenes og fylkeskommunenes utøvelse av offentlig myndighet. Videre skal loven bidra til at kommuner og fylkeskommuner er effektive, tillitsskapende og bærekraftige.

I vurderingen av hvordan kommunene fungerer har utvalget valgt å ta utgangspunkt i generalistkommunenes fire grunnleggende oppgaver. Kommunene har en stor og bred oppgaveportefølje innenfor de fire rollene.

Kommunenes demokratiske rolle har blitt viktigere ettersom velferdssystemet i stadig større grad har blitt bygget opp rundt kommunen som ansvarlig for viktige deler av offentlige ytelser og velferd. At innbyggerne har anledning til selv å velge sine lokale politiske ledere og å stille dem til ansvar, er en del av kjernen i hele vårt demokratiske system.

Vårt politiske system bygger på et representativt demokrati, der velgerne gjennom valg velger representanter som skal treffe beslutninger på sine vegne. Valgdeltakelsen, samt at alle grupper i samfunnet deltar, er viktig for demokratiet. Også partiene og måten de fungerer på, er sentrale i et representativt demokrati.

Demokrati handler også om deltakelse og meningsytring mellom valg. I tillegg til det representative demokratiet vil derfor tilrettelegging av deltakelsesformer og arenaer som omfatter politisk diskusjon inngå i kommunenes rolle som demokratisk arena og aktør. For å oppnå dette forutsettes et aktivt lokalt organisasjonsliv, så vel som en oppegående lokal presse. Og kommunene må være seg bevisst på nye arenaer, kanaler og nye måter å få innspill fra innbyggeren på, særlig de som blir berørt, men selv ikke aktivt deltar i samfunnsdebatten. Kommunen som lokaldemokratisk arena handler også om hvordan det representative demokratiet fungerer, og de folkevalgtes evne til å respondere på innbyggernes behov og forventninger.

Kommunene er store tjenesteytere og har et omfattende ansvar for tjenestetilbudet til sine innbyggere. Innbyggerne får tjenester fra kommunen gjennom hele livet – alt fra oppfølging av den kommunale helsestasjonen som nyfødt, via tilbud om barnehage før man går over til grunnskolen og eldreomsorgen som tar seg av deg i alderdommen.

I tillegg til store velferdstjenester som barnehager, grunnskoler, helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester, har kommunene ansvar for viktige oppgaver som bibliotek, ulike kulturtiltak, brannvern, havner, kommunale veier, kirkebygg og gravplass, lokalt miljøvern og renovasjon. Kommunene har også ansvar for mer spesialiserte oppgaver som barnevern og rus og psykiatri.

Likeverdige tjenester uavhengig av bosted har vært et viktig mål i oppbyggingen av den norske velferdsstaten, og er i dag ett av flere nasjonale mål. Begrepet likeverd innebærer ikke nødvendigvis like tjenester med samme form, innhold og omfang i alle kommuner, men at kommunene og fylkeskommunene skal ha muligheter til å kunne gi helsetjenester, undervisning og annet som best mulig kan tilpasses den enkeltes behov. Kommunal- og forvaltningskomiteens flertall har i 20125 uttalt at ulikheter mellom kommuner er positivt dersom de avspeiler forskjellige politiske prioriteringer og ulike lokale forhold.

Kommunene er myndighetsutøver innenfor en rekke saksfelt og ofte i sammenheng med sin rolle som tjenesteyter og samfunnsutvikler. Kommunene forvalter offentlig myndighet som regulerer grunnleggende forhold i innbyggernes liv, og som legger rammer for lokalsamfunnenes utvikling. Kommunen utøver sin myndighetsutøverrolle blant annet når den fatter vedtak om tildeling av tjenester, gir tillatelser, fordeler tilskudd og gir bevilgninger, vedtar forskrifter som gjelder i kommunen, fatter planvedtak og fører tilsyn.

Kommunenes rolle som samfunnsutvikler handler om å utvikle lokalsamfunnet gjennom planlegging og tilrettelegging for langsiktig arealbruk og utbyggingsmønster, utbygging av infrastruktur, steds- og sentrumsutvikling, næringsutvikling, miljø og folkehelse i videste forstand. Kommunene skal gjennom planer og tiltak skape helhetlig utvikling av lokalsamfunnet og gode levekår for innbyggerne. Lovgrunnlaget er først og fremst plan- og bygningsloven, der kommunens rolle som ansvarlig for arealdisponeringen innenfor kommunens grenser er helt sentral. Rollen favner videre enn de oppgavene en kommune er pålagt å utføre gjennom lover og forskrifter, og er i stor grad basert på samarbeid med og mobilisering av aktører i og utenfor egen kommune.

3.3 Historisk utvikling av generalistkommunesystemet

Tidsregningen for dagens norske kommuner begynner i 1837 da formannskapslovene ble vedtatt. Kommunesystemet har utviklet seg over tid, og det tok lang tid før styringsorganene fra 1837 ble til det vi i dag kjenner som generalistkommuner. Flo mener det er opplagt at det fra starten av lå en «systemtenkning» til grunn for det norske kommunesystemet.6 Kommunene skulle allerede da fungere som et utøvende ledd i et nasjonalt styringssystem underlagt statlig lovgivning, i tillegg til lokale oppgaver de selv kunne initiere. Allerede fra første stund fikk kommunen ansvar for nasjonale oppgaver.

Men dette nasjonale styringssystemet var ikke et generalistkommunesystem i starten. Det var ikke noe prinsipielt likeverd mellom kommunene, det var tvert imot store forskjeller mellom ulike typer kommuner.

Fra by- og landkommuner til generalistkommuner

Formannskapslovene avgrenset kommunenes territorium, etablerte styringsorganer og fastla regler for den kommunale saksbehandlingen. De trakk opp grensene for kommunenes kompetanse og regulerte forholdet mellom kommune og stat. Folkesuverenitetsprinsippet, at makt utgår fra folket, ble lagt til grunn for utvelgelsen av medlemmene av de lokale styringsorganene, og dette åpnet for deltakelse i lokalpolitikk for flere personer og interessegrupper.

Formannskapslovene bestod av to lover, én for byer (kjøpstader) og én for bygder/landkommuner (distrikter), også kalt herredskommuner. Grunnen til at det ble to lover var både byenes privilegerte stilling på en rekke områder, og at det lokale styringsapparatet og den lokale deltakelsen var mer utviklet i byene. Særlovgivningen kom også i to ulike versjoner. Bykommunene hadde en høyere status, og flere rettigheter knyttet til handel og håndverk.

Landkommunene inngikk i amtskommunene, dagens fylkeskommuner, som var nærmest et hjelpe- og samarbeidsorgan for landkommunene fram til 1970-tallet.7 Amtskommunen var å betrakte som en overbygning over landkommunene, som en form for institusjonalisert interkommunalt styringsverk. Amtskommunene ble styrt av et amtsting, som bestod av ordførerne i herredskommunene. Amtskommunen ble pålagt, og tok seg av oppgaver som var for tyngende for de mindre kommunene å løse.8

Noen av de nye kommunene som ble opprettet var svært store, og for blant annet å bøte på de store geografiske avstandene ble instituttet sognekommune tatt inn i formannskapslovene, men kun for landkommunene. Sognekommunene fungerte som mindre enheter innenfor større landkommuner. Den hadde eget styre bestående av sognets representanter i landkommunens formannskap og representantskap. Sognene var selvstendige forvaltningsenheter innenfor enkelte saksområder, som kirkesaker og etter hvert fattig- og skolevesenet. Sognekommunene hadde også myndighet i saker som utelukkende gjaldt vedkommende sogn, og de kunne kreve inn skatt.

Det fantes også særlige kommunale forvaltningsenheter – særkommuner – ved siden av de «ordinære» kommunene, men med en annen karakter og av klart mindre betydning. Særkommunene ble opprettet for å ivareta bestemte forvaltningsoppgaver. Særkommuner, som vei-, kirke-, skole-, og fattigkommune, var opprettet gjennom særskilt lovgivning, som både avgrenset deres myndighetsområde og fastsatte hva slags styringsorganer disse særorganene skulle ha.

Utover 1800-tallet skjedde en kommunalisering ved at makten gikk over fra særorganene til de representative organene i de «ordinære» kommunene, som bandt det hele sammen.9

Sognekommunene som underkommunalt nivå hadde høy frihet og dette bidro til å undergrave generalistpreget ved kommunen. Fra 1837 og fram til 1930 ble det gjennomført en rekke kommunedelinger av landkommunene, etter sognekommunenes grenser. Denne økningen i antall kommuner bidro til å styrke generalistkommunen.10 Det ble flere kommuner, men kommunene ble mer enhetlige og fikk samme oppgaver og myndighet.

Etter hvert ble behovet for sognekommunene som underkommunalt nivå stadig mindre, blant annet på grunn av bedre kommunikasjon. Sognekommunen ble avviklet i 1950, og særkommunene ble gradvis borte som organisasjon og erstattet med særlovgivning. Kommunene fikk større administrasjoner, og ordføreren fikk en mer sentral plass som representant for kommunen.

Den nye kommuneloven fra 1955 fjernet skillet mellom by- og landkommuner. De ulike særlovene som også hadde skille mellom by og land ble også etter hvert endret. Det ble dermed juridisk likeverd mellom kommunene. Dette, i tillegg til at sognekommunene ble avviklet, var kanskje den tydeligste milepælen på vei til et generalistkommunesystem basert på et generalistkommuneprinsipp der alle har det samme ansvaret, selv om begrepene enda ikke var tatt i bruk.

Mot et felles styringssystem

I tillegg til et juridisk skille mellom kommunene var det også et skille mellom kommuner når det gjaldt økonomi. Kommunene var i starten prisgitt sitt eget ressursgrunnlag, og det var ingen omfordelingspolitikk fra statlig hold. Dette skapte et skille mellom kommuner, som ikke bare var mellom by og land, men like gjerne kunne gi seg utslag i store forskjeller mellom bykommuner.

Fra staten eksisterte det til langt inn på 1900-tallet en utbredt motforestilling mot omfordeling mellom kommuner, fordi man var redd det ville undergrave evnen til selvhjelp. Staten bidro økonomisk, men ofte i form av ulike tilskudd til kommuner som selv bidro med ressurser for å finansiere tiltak staten ville oppmuntre. Resultatet av dette var ofte at de som hadde mest, også fikk mest.11

I mellomkrigstiden var det økonomisk krise, også i mange kommuner. Mange hadde pådratt seg stor gjeld, i mange tilfeller grunnet investeringer i kraftutbygging. Det ble imidlertid etter hvert klart at den økonomiske krisen i kommunene også handlet om mangel på et lokalt ressursgrunnlag. Flere kommuner var i ferd med å gå konkurs, og ble satt under statlig administrasjon. Det ble etter hvert politisk enighet om at det var en kommunal inntektskrise, ikke bare en gjeldskrise, og i løpet av første halvdel av 1930-åra ble de første statlige utjevnings- og omfordelingstiltakene satt i verk. Det ble også i denne perioden innført en bestemmelse om konkursforbud for kommuner. Dette var et steg i retning av et mer felles finansieringssystem hvor kommunene ble sett under ett, og en forståelse av at kommunene skulle gi innbyggerne de samme godene over hele landet.

I 1970-årene vokste de kommunale budsjettene og den kommunale aktiviteten kraftig. Veksten i den kommunale økonomien var mer statsdrevet enn kommunedrevet, og veksten i kommuneøkonomien var resultatet av spredt vekst i en samling ukoordinerte overføringsordninger.12 Kommunaldepartementet fikk etter hvert ansvar for å samordne pålegg som kunne føre til økte utgifter fra andre departement, og i 1986 ble inntektssystemet for kommunene innført, som la vekt på rammeoverføringer til kommunene.

Fylkeskommunene fikk i 1976 direkte folkevalgte organer og fylkestingsrepresentantene var ikke lenger valgt av kommunestyrene. Fylkeskommunen var nå ikke lenger et «hjelpeorgan» for kommunene.13 Kommunene og fylkeskommunene ble med dette likestilte forvaltningsorganer.

I perioden etter krigen, kalt det «kommunale hamskiftet», ble det gjennomført flere prosesser med store strukturelle og institusjonelle reformer i Kommune-Norge. Kommunene ble nå og framover omformet ut fra et ideal om likeverd og for å skape mest mulig like forutsetninger i et land med store ulikheter. Kreftene ble brukt på å heve «bunnen», noe som også var et viktig motiv bak den nye kommuneinndelingen som ble gjennomført på 60-tallet.14

Med reformene og utviklingen av kommunesektoren i etterkrigstiden var det tydelig at staten var i førersetet, og det kommunale selvstyret og den lokale handlefriheten ble mer innskrenket, som følge av at kommunene ble en tydeligere ressurs for byggingen av velferdsstaten.15 En mer uniformering av kommunene gjennom inntektssystem og ny kommunelov på slutten av 80-tallet og begynnelsen av 90-tallet bidro til en mer likebehandling av kommunene, og et generalistkommunesystem basert på at kommunene behandles mer eller mindre likt uavhengig av størrelse, innbyggertall og beliggenhet.

Den endelige stadfestingen av generalistkommunesystemet kom ved ny kommunelov i 1992, da det ble gjort eksplisitt at ansvar for hele kommunens virksomhet lå i kommunestyret. Gjennom dette fikk kommunene en enhetlig, folkevalgt styring.

3.4 Historisk utvikling av begrepene

Begrepene «generalistkommune» og «generalistkommunesystem» ble første gang tatt i bruk av Christiansen-utvalget i 199216, for å sette ord på de verdier og hensyn dette utvalget ønsket å verne og videreføre gjennom forslag til ny kommuneinndeling.17 Christiansen-utvalgets utgangspunkt for diskusjon av nye inndelingsløsninger var at kommunene og fylkeskommunene skulle utvikles som generalistorganer «gjennom å samordne store deler av det offentlige tjenestetilbudet lokalt og regionalt, og at de er likestilt som forvaltningsorganer i forhold til statlig styring». Utvalget avgrenset dermed generalistkommunene både mot særkommuner – der hver enhet er tilpasset en spesiell oppgave – og mot ordninger med geografisk differensiert funksjonsfordeling, altså oppgavedifferensiering.

De to begrepene «generalistkommune» og «generalistkommunesystem» har siden fått en sentral plass når vi diskuterer verdier og prinsipper for forvaltning og organisering av kommunesektoren. Begrepet generalistkommuneprinsipp ble først benyttet på starten av 2000-tallet av Oppgavefordelingsutvalget. Det synes mest å være brukt som et politisk ideal om at Norge skal ha et generalistkommunesystem.18 Oppgavefordelingsutvalget19 framholdt at «Generalistkommunen må oppfattes som en viktig betingelse for lokalt selvstyre, ved at de folkevalgte organer har flere oppgaver som de må veie opp mot hverandre og prioritere mellom (…) dette har vært en hovedbegrunnelse for at det er stor bredde i oppgavene som ivaretas av kommuner og fylkeskommuner». Dermed la Oppgavefordelingsutvalget vekt på at kommunenes folkevalgte organer skal ha et generelt ansvar for lokale forhold – at en kommune «har ansvaret for et stort antall offentlige oppgaver innenfor et territorium»20, noe som krever en «demokratisk forankring i den berørte befolkning».

Disse argumentene viser til et annet definitorisk kjennetegn ved generalistkommunesystemet, nemlig universalisme – at «alle kommuner har ansvar for den samme oppgaveporteføljen».

Den demokratiske betydningen av generalistkommuneprinsippet har blitt framhevet også i senere utredninger og meldinger. I Stat og kommune – styring og samspel21 heter det at:

Generalistkommuneprinsippet er streka under i kommunelova ved at lovpålagd myndigheit i regelen skal leggjast til kommunestyret og ikkje til kommunale organ og einingar. Slik vert det høgste organet i kommunen, kommunestyret, framheva som ansvarleg instans for å løyse dei lovpålagde oppgåvene. Demokrati gjennom direkte val gjev legitimitet til systemet.

Staten har ofte vist til generalistkommuneprinsippet som en rettesnor for statlig styring av kommunene. I veilederen om Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner framholdes det at statlig styring skal baseres på generalistkommuneprinsippet, ut ifra følgende definisjon:22

Alle kommuner skal være pålagt de samme oppgavene gjennom lov, og det samme finansieringssystemet gjelder for alle kommuner. Lovgivningen gir de samme rammene for organisering og styring av kommunene.

Videre utdypes definisjonen slik:

Generalistkommuneprinsippet innebærer at det skal være de samme rammer, oppgaver, ansvar og finansieringsordning for alle kommuner. Alle kommuner skal ivareta demokratiske funksjoner, yte de samme lovpålagte tjenester til innbyggerne, være myndighetsutøvere og ta hånd om planleggings- og utviklingsoppgaver i lokalsamfunnet. Dette gjelder uavhengig av innbyggertall, bosettingsstruktur eller andre kjennetegn. Prinsippet innebærer at alle innbyggere skal ha tilgang til de samme offentlige tjenestene uansett hvilken kommune de bor i. Generalistkommuneprinsippet gir mulighet for en enhetlig styring, både økonomisk og juridisk.

Definisjonen i veilederen om statlig styring er naturlig nok preget av et statlig perspektiv på kommunesystemet. I kommentaren til definisjonen av prinsippet omtales imidlertid også at alle kommuner skal ivareta de fire rollene som tjenesteyter, samfunnsutvikler, myndighetsutøver og være en demokratisk arena.

3.5 Utvalgets forståelse og definisjon av begrepene

For å løse utvalgets oppdrag har det vært behov for å klargjøre forståelsen av begreper og hva de betyr.

Utvalget vil legge til grunn følgende forståelse av de sentrale begrepene:

• En generalistkommune er et eget rettssubjekt der kommunestyret har ansvaret for å løse et bredt antall offentlige oppgaver innenfor sitt territorium.

• Generalistkommuneprinsippet innebærer at alle kommuner har samme juridiske status og det samme ansvaret for de lovfestede oppgavene, uavhengig av innbyggertall, bosettingsstruktur, økonomi eller andre kjennetegn.

• Generalistkommunesystemet er et enhetlig nasjonalt styringssystem for generalistkommuner basert på generalistkommuneprinsippet.

Generalistkommunen

Utvalget legger til grunn Grunnlovens bestemmelse om at innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organ. Videre legger utvalget til grunn kommunelovens bestemmelser om det kommunale selvstyret, blant annet om at kommuner og fylkeskommuner er egne rettssubjekt og kan ta avgjørelser på eget initiativ og ansvar.

For at en kommune skal kunne sies å være en generalistkommune, må kommunen for det første ha et generelt ansvar for lokale forhold. Det innebærer at kommunene og fylkeskommunene må ha ansvar for et stort antall offentlige oppgaver innenfor sitt territorium.

For å kvalifisere som en generalistkommune, må kommunen for det andre ha en enhetlig, folkevalgt ledelse. Det innebærer at det er kommunestyret, og ikke kommunale organer og enheter, som har ansvaret for den kommunale virksomheten.

Utvalget vil legge vekt på at et bredt spekter av oppgaver og funksjoner samlet i én politisk institusjon er en forutsetning for å kunne se sammenhenger, og samordne, prioritere og tilpasse offentlige oppgaver og ressurser innenfor kommunens geografiske område i tråd med lokale ønsker og behov. Kommunenes oppgaver og myndighet kan variere over tid, og det er etter utvalgets vurdering ikke hensiktsmessig å sette en absolutt grense for hvor mange funksjoner og oppgaver en kommune skal ha, og fremdeles kunne kalles generalistkommune.

Utvalget vil legge vekt på at den helhetlige styringen og prioriteringen skal foretas av et demokratisk, direkte valgt organ – kommunestyret. Kommunene har egen folkevalgt ledelse. Kommunestyret er det øverste organet i kommunen, som treffer vedtak på vegne av kommunen. Kommunestyret kan delegere myndighet til å treffe vedtak til andre folkevalgte organer, ordføreren eller kommunedirektøren innenfor rammene av kommuneloven og annen lov, men kan ikke delegere fra seg ansvaret. Kommunestyret har det øverste ansvaret for kommunens virksomhet.

Fordi det overordnede ansvaret for all virksomhet i kommunen ligger til kommunestyret, står velgerne overfor en ubrutt kjede av demokratisk ansvarliggjøring. De kommunalt ansatte står til ansvar overfor kommunedirektøren, som igjen står ansvarlig overfor kommunestyret, som holdes til ansvar for innbyggerne gjennom valg. Dermed kan innbyggerne stille sitt eget kommunestyre til ansvar for all kommunal oppgaveløsing. Dette krever at all lovpålagt myndighet ligger til ett organ – kommunestyret – og ikke til andre kommunale organer eller enheter.

Generalistkommuneprinsippet

Generalistkommuneprinsippet innebærer at alle kommuner har samme juridiske status og det samme ansvaret for de lovfestede oppgavene, uavhengig av innbyggertall, bosettingsstruktur, økonomi eller andre kjennetegn. Kommunene har stor frihet til å velge hvordan de organiserer oppgaveløsningen – gjennom egen organisasjon, interkommunalt samarbeid eller ved kjøp av tjenester, enten fra andre kommuner eller private.

Utvalget legger vekt på at generalistkommuneprinsippet gir alle innbyggerne likeverdig mulighet til å delta i og påvirke beslutninger som angår hverdagen deres, og grunnlag for et likeverdig lokalt selvstyre over hele landet. Samme oppgaveansvar gjør det gjenkjennbart og forståelig for innbyggerne hvem som har ansvaret for offentlige oppgaver, og det gir staten et oversiktlig system å administrere.

Generalistkommunesystemet

Generalistkommunesystemet er et nasjonalt styringssystem for generalistkommuner basert på generalistkommuneprinsippet. Det innebærer at lovgivningen gir de samme rammer for organiseringen og styringen av kommunene, og at det samme finansieringssystemet gjelder for alle kommuner. Både kommuneloven, forvaltningsloven, offentlighetsloven og de fleste særlovene behandler alle kommuner likt.

Utvalget legger vekt på at et enhetlig kommunesystem er enkelt å håndtere for staten og gir grunnlag for effektiv bruk av offentlige ressurser og rettferdig og samordnet styring av kommuner og fylkeskommuner. Det er også enklere og mer oversiktlig for innbyggerne.

Utvalgets definisjoner skiller seg noe fra tidligere definisjoner, i hovedsak ved at utvalget har tydeliggjort skillet mellom generalistkommune og generalistkommuneprinsippet. Etter utvalgets definisjon kan en kommune være generalistkommune selv om man avviker fra generalistkommuneprinsippet om at alle kommuner har likt ansvar.

Forutsetninger og rammebetingelser som påvirker systemet

Generalistkommunene og generalistkommunesystemet har vært i stadig forandring gjennom å tilpasse seg endringer i rammebetingelser og for å møte nye samfunnsutfordringer. Dagens rammebetingelser påvirker generalistkommunenes evne til å ivareta ansvaret for sine oppgaver.

Geografi, kommuneinndelingen, hvilke oppgaver som er lagt til kommunene, forholdet mellom stat og kommune, kommuneøkonomi, tilgjengelige ordninger for interkommunalt samarbeid samt forholdet til fylkeskommunen, er forutsetninger og rammebetingelser som påvirker hvordan generalistkommunen og generalistkommunesystemet fungerer.

I tillegg til hvordan rammebetingelsene endrer seg og påvirker kommunene er det flere mer overordnede utviklingstrekk som også må tas i betraktning. Demografisk utvikling, klima- og miljøutfordringer og den nasjonaløkonomiske utviklingen er forhold som kan få vidtrekkende konsekvenser for både statlig og kommunal virksomhet i årene framover.

Utvalgets modell for generalistkommunesystemet

Elementene i drøftingen over er illustrert i modellen i figur 3.1. Denne modellen danner grunnlaget for utvalgets analyse og vurderinger av hvordan dagens generalistkommunesystem fungerer, hvordan dette påvirkes av dagens rammebetingelser, og hvor godt dagens generalistkommunesystem er egnet til å møte de utfordringer samfunnet står overfor i framtiden.

Forstørr bilde

Generalistkommuneutvalget, 2023

Hovedspørsmål utvalget skal belyse er hvordan generalistkommunesystemet fungerer i dag, om generalistkommunesystemet er egnet til å møte dagens og framtidens utfordringer, hvilke alternativer til generalistkommunesystemet som er aktuelle og/eller om det er hensiktsmessig med tilpasninger innenfor generalistkommunesystemet.

Forutsetninger og rammebetingelser for generalistkommunesystemet beskrives i kapittel 4. Hvordan kommunene fungerer i dag analyseres i kapittel 5. Utviklingstrekk og hvordan dette påvirker kommunen omtales i kapittel 6.

4 Rammebetingelser for generalistkommunesystemet

4.1 Kommuneinndeling og geografi

Kommuneinndeling, antall innbyggere, og geografi – både areal og beliggenhet – er viktige forutsetninger som påvirker hvordan kommunene ivaretar sine oppgaver. Geografien er naturgitt, enten det handler om at kommunen ligger på en øy, eller om kommuner deles av en fjord. Kommunegrenser kan endres og kommuneinndelingen er et virkemiddel for å endre kommunenes forutsetninger for å være generalistkommuner og ivareta sine lovpålagte oppgaver.

4.1.1 Geografiske rammebetingelser

Norge er et av Europas minst tettbefolkede land på grunn av relativt stort areal og relativt få innbyggere.

Kautokeino er landets største kommune i geografisk utstrekning, med 9 707 km². 37 kommuner er større enn 2 000 km². Kvitsøy og Utsira er de to minste, med henholdsvis 6,29 og 6,32 km². 28 kommuner er mindre enn 100 km². Gjennomsnittskommunen er 910 km². Mediankommunen er 642 km².

Oslo er tettest befolket med 1 541 innbyggere per kvadratkilometer. 40 kommuner har flere enn 100 innbyggere per kvadratkilometer. Røyrvik har lavest befolkningstetthet med 0,28 innbyggere per kvadratkilometer. 201 kommuner har færre enn 10 innbyggere per kvadratkilometer. Totalt er det 17 innbyggere per kvadratkilometer i Norge.

Utvalget vil benytte SSBs sentralitetsindeks som mål på avstand mellom innbyggere, og mellom innbyggere og tjenester, se boks 4.1. Bo- og arbeidsmarkedsregioner (BA-regioner) er også en inndeling som kan være til nytte. Norge er delt inn i 159 BA-regioner, som kan forstås som en region med felles markeder for arbeidskraft og arbeidsplasser der innbyggerne ikke trenger flytte eller bruke vesentlig tid på å reise for å arbeide. 84 kommuner er definert som egne BA-regioner. Dette er både regionsentre uten pendlingsomland som Larvik og Narvik, og små øykommuner uten fastlandsforbindelse.23

4.1.2 Kommuneinndeling

Prosess for fastsetting og endring av kommunegrenser reguleres av inndelingslova. Loven fastsetter at Kongen (regjeringen) har myndighet til å dele og slå sammen kommuner, når kommunene det gjelder er enige i beslutningen, mens Stortinget har myndighet til å vedta sammenslåinger og delinger kommunene ikke ønsker. Inndelingslova fastsetter at kommunene skal gis delvis økonomisk kompensasjon ved kommunesammenslåing og -deling. Den til enhver tid sittende regjering fastsetter økonomiske insentiver for endringer av kommunestrukturen innenfor rammen av inndelingslova.

I 1951 var det 744 kommuner i Norge. Reduksjonen til dagens 356 kommuner har hovedsaklig skjedd gjennom to store strukturreformer: sammenslåingene etter Schei-komiteens arbeid på 1960-tallet førte til en reduksjon til 451 kommuner i 1968, og Solberg-regjeringens kommunereform i 2020 førte til en reduksjon til 356 kommuner.

I 1951 bodde 20 prosent av innbyggerne i 4 kommuner med mer enn 50 000 innbyggere. 8 av 10 kommuner hadde færre enn 5 000 innbyggere, og her bodde 4 av 10 innbyggere. Se figur 4.1.

Forstørr bilde

SSB (tabell 06913). Beregninger av utvalget

I 2022 bor de fleste innbyggerne i Norge i store kommuner. 7 av 10 innbyggere bor i de 18 prosent største kommunene, det vil si de 64 kommunene som har flere enn 20 000 innbyggere. 49 prosent av kommunene har færre enn 5 000 innbyggere, og i disse 174 kommunene bor 7,3 prosent av innbyggerne. Det er med andre ord mange kommuner i Norge med få innbyggere. Gjennomsnittskommunen i Norge har 15 240 innbyggere. Mediankommunen har 5 180 innbyggere. Det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder befolkningsstørrelse. Oslo er landets største kommune med om lag 700 000 innbyggere. Utsira er minst med om lag av 200 innbyggere. 20 kommuner har mer enn 50 000 innbyggere, mens 22 har færre enn 1 000 innbyggere.

Forstørr bilde

SSB (tabell 07459). Beregninger av utvalget.

4.1.3 Samvariasjon mellom sentralitet og innbyggertall

Det er en sterk samvariasjon mellom en kommunes innbyggertall og en kommunes sentralitetsklasse. Dette kommer tydelig fram i figur 4.3, som viser antall kommuner etter innbyggertall og sentralitetsklasse.

Sentralitetsklassene kan deles inn i tre større grupper – sentralitetsklasse 1 og 2 er sentrale kommuner, sentralitetsklasse 3 og 4 er mellomsentrale kommuner og sentralitetsklasse 5 og 6 er usentrale kommuner. Med en slik inndeling får vi 25 sentrale kommuner, 122 mellomsentrale kommuner og 209 usentrale kommuner.

Antall innbyggere kan også deles inn i tre større grupper, som gir oss 64 store kommuner med flere enn 20 000 innbyggere, 118 mellomstore kommuner med mellom 5 000 og 19 999 innbyggere, og 174 små kommuner med færre enn 5 000 innbyggere. Dersom man ser tredelingen av sentralitet og innbyggerstørrelse i sammenheng, viser det at sentrale kommuner som regel er store kommuner, mellomsentrale kommuner som regel er mellomstore kommuner og usentrale kommuner som regel er små kommuner. 21 kommuner er sentrale og store, 68 kommuner er mellomsentrale og mellomstore og 163 kommuner er usentrale og små. Syv av ti kommuner kan plasseres inn i disse tre hovedgruppene. Vi ser at ingen store kommuner er usentrale, og ingen små kommuner er sentrale.

Forstørr bilde

SSB (tabell 07459). Bearbeidet av utvalget.

Små og usentrale kommuner utgjør 46 prosent av kommunene, og i dem bor 6,7 prosent av innbyggerne i Norge. I Nord-Norge utgjør små og usentrale kommuner 85 prosent av kommunene, og i dem bor 39 prosent av innbyggerne. Av de 163 kommunene som kan kalles små og usentrale, er 61 egne BA-regioner, hvorav 34 ligger i Nord-Norge.

Utvalget tar utgangspunkt i fylkesstrukturen som gjelder fra 1. januar 2024. Innlandet er fylket med størst areal og flest kommuner. Flest innbyggere bor det i Oslo. Alle innbyggerne i Oslo og Vestfold bor i store kommuner. Finnmark har minst andel innbyggere i store kommuner, og størst andel innbyggere i små kommuner. Ved siden av Oslo er det Akershus som har størst andel innbyggere i sentrale kommuner. Telemark, Agder, Møre og Romsdal, Nordland, Troms og Finnmark har ingen kommuner som er å anse som sentrale kommuner. I tillegg til Oslo er det heller ingen usentrale kommuner i Akershus og Vestfold. Detaljer for alle fylkene er gjengitt i tabell 4.2.

Kartet i figur 4.4. viser hvor i landet de små og usentrale kommunene ligger. Kartet viser at det flere steder er sammenhengende områder med små og usentrale kommuner på tvers av fylkesgrensene.

Forstørr bilde

SSB (tabell 07459). Kartillustrasjon: Datawrapper

Totalt utgjør disse 163 kommunene 46 prosent av kommunene i Norge og i disse kommunene bor 6,7 prosent av innbyggerne. Arealet for disse kommunene dekker 54 prosent av arealet i landet. Noen av de små og usentrale kommunene er store fjell- og innlandskommuner, mens andre er små øykommuner. Totalt sett er det god plass mellom innbyggerne i de små og usentrale kommunene, med gjennomsnittlig 2 innbyggere per km².

4.2 Kommunenes oppgaver

Kommunene har negativt avgrenset kompetanse, det vil si at kommunene på eget initiativ og ansvar kan påta seg oppgaver og ta beslutninger ut fra lokale behov og ønsker, så lenge det ikke følger av lov at oppgavene eksklusivt er lagt til andre. Oppgavene kommunene er pålagt gjennom lov utgjør det meste av kommunenes aktivitet.

Kommunene i Norge har et bredt oppgaveansvar og ansvar for sentrale velferdstjenester. Sammenlignet med andre europeiske land har Norge og de andre nordiske landene en desentralisert oppgaveløsning, der kommunene har ansvar for en svært bred og omfattende oppgaveportefølje.

Oppgavefordelingsutvalget24, som vurderte oppgave- og ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene i Norge, pekte på syv retningslinjer for oppgavefordelingen. Disse lå også til grunn for arbeidet med oppgavefordeling i kommunereformen og regionreformen under regjeringen Solberg:

• 1. Oppgaver bør legges på lavest mulig effektive nivå.

• 2. Oppgaver som krever utøvelse av lokalpolitisk skjønn og vurdering bør legges til folkevalgte organer.

• 3. Oppgaver som av ulike årsaker ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske oppfatninger og lokalpolitiske forhold, og som derfor er kjennetegnet av standardisering, regelorientering og kontroll, bør i utgangspunktet være et statlig ansvar.

• 4. Staten bør ha ansvaret for oppgaver som gjør krav på sentrale beslutninger og som forutsetter et nasjonalt helhetsgrep for god oppgaveløsning.

• 5. Oppgaver som krever stor grad av koordinering, og/eller oppgaver som har store kontaktflater med hverandre, bør legges til samme forvaltningsorgan.

• 6. Oppgaver som krever stor grad av samordning overfor brukere legges til samme forvaltningsorgan.

• 7. Det myndighetsorgan som er tillagt ansvar og beslutningskompetanse for en oppgave skal også ha ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen.

Retningslinjene er basert på tre hovedhensyn utvalget mente bør ligge til grunn ved fordeling av oppgaver mellom forvaltningsnivåene: hensynet til brukerne; som betyr at offentlig forvaltning skal sette brukernes behov i sentrum når oppgaver skal plasseres, hensynet til selvstyreverdiene frihet, deltakelse og effektivitet, og hensynet til nasjonale mål.

Fra 2018 er «nærhetsprinsippet» lovfestet i kommuneloven, i § 2-2 andre ledd: Offentlige oppgaver bør fortrinnsvis legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne.

Av lovforarbeidene til bestemmelsen følger det at prinsippet er ment å fange opp innholdet i nærhetsprinsippet omtalt i punkt 1 og 2 i retningslinjer for oppgavefordeling, og i det europeiske charteret om lokalt selvstyre.25 Det framgår videre at prinsippet er viktig for forholdet mellom nasjonale myndigheter og kommunene. Demokrati og deltakelse er en av verdiene som begrunner det kommunale selvstyret, og en viktig forutsetning for lokaldemokrati og deltakelse er nærhet mellom innbyggerne og de som tar beslutningene. Nærhet bidrar til at innbyggerne kan påvirke hvordan oppgavene blir utført i lokalsamfunnet. Til slutt framgår det at prinsippet i realiteten innebærer at offentlige oppgaver i stor grad bør desentraliseres og legges til kommunene eller fylkeskommunene.

Oppgavefordelingsutvalget pekte på at fordelingen av oppgaver mellom forvaltningsnivåene påvirkes av utviklingstrekk i samfunnet, og at dette også bør legge føringer for organisering av offentlig sektor. Utvalget pekte på 12 utviklingstrekk:

• demografisk utvikling og offentlig økonomi

• næringsstruktur, sysselsetting og bosettingsmønster

• utdanning

• familie-, samlivs- og husholdningsmønstre

• informasjonsteknologi

• internasjonalisering, europeisering og regionalisering

• oppgavenes innhold og forvaltningens kompetanse

• innbyggernes forventninger og roller

• rettighetssamfunnet

• krav til informasjon, kvalitet og valgfrihet

Disse utviklingstrekkene er fortsatt gjeldende i dag, og påvirker kommunenes forutsetninger for å løse oppgavene eller ivareta ansvaret sitt. Utvalget omtaler noen av utviklingstrekkene nærmere i kapittel 6.

En oversikt over endringer i oppgavefordelingen viser at hovedtyngden av endringer siden 1960-tallet har gått i retning av mer ansvar til kommunesektoren, både når det gjelder antall oppgaver og oppgavers omfang. Unntaket er i hovedsak at noen oppgaver er flyttet fra fylkeskommunene til staten, blant annet sykehusene.26

Siden 1960-tallet har kommunene blant annet overtatt ansvaret for grunnskole (fra fylkeskommune og stat), barnehage (ny oppgave), allmennlegetjeneste (fra staten), helsestasjon, sykehjem og helsevern for psykisk utviklingshemmede (fra fylkeskommunen), sosiale tjenester og NAV i samarbeid med staten, mottak og bosetting av flyktninger (fra staten), utvidelse av ansvar på landbruksområdet og miljøområdet (fra staten), bibliotek (fra staten) og vigselsrett (fra staten).

Enkelte oppgaver er i samme periode flyttet fra kommunene til fylkeskommunene eller stat. Eksempler på slike ansvarsområder er arbeidsformidling, forvaltning av trygd, ligningsetaten og tannhelse. Fra fylkeskommunene er som nevnt ansvar for spesialisthelsetjenesten flyttet til staten, samtidig som fylkeskommunene har fått noen flere oppgaver innenfor blant annet samferdsel, opplæring, idrett og kultur.

Kommunenes oppgaver i dag

Helheten i kommunenes ansvar og virksomhet er omtalt i beskrivelsen av kommunenes grunnleggende roller i kapittel 3. Det er lovfestede oppgaver knyttet til alle kommunens fire roller, flere av disse er kartlagt i kapittel 5. Det er utfordrende å lage en oversikt over alle kommunens oppgaver, blant annet fordi det kan være ulike vurderinger om hva som er en oppgave, og hva som er presisering av en annen oppgave. Plikter og krav til kommunenes oppgaveløsning finnes dessuten i mange ulike lover og forskrifter. Det kan være vanskelig å få oversikt, og det finnes ingen samlet oversikt over alle ansvar kommunene har. En beskrivelse av hoveddelen av kommunens ansvarsoppgaver følger som et vedlegg til rapporten.27

4.3 Statlig styring

Virkemidlene staten bruker i styringen av kommunene kan kategoriseres i juridiske styringsvirkemidler, økonomiske styringsvirkemidler og pedagogiske virkemidler. De økonomiske styringsvirkemidlene er omtalt i kapittel 4.4. Statlig styring av kommunene utøves av departementer, sektordirektorater og andre statlige etater, særskilte tilsynsorgan og statsforvalterne. Sistnevnte har ofte tett samhandling med kommunene, og står for en god del av den direkte statlige styringen kommunene opplever.

Staten styrer i all hovedsak alle kommuner likt. Det er likevel unntak, for eksempel utjevner inntektssystemet inntekter og utgifter mellom kommuner for å gi likere forutsetninger.

4.3.1 Prinsipper for statlig styring og nasjonale mål

Staten har etablerte prinsipper for statlig styring av kommunene. Disse er lagt til grunn over lengre tid av skiftende regjeringer og storting, og noen av prinsippene er nå lovfestet i kommuneloven.

Det følger av kommuneloven § 2-2 første ledd at det kommunale og fylkeskommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål. Dette innebærer at det må gjøres en konkret avveining av hensynet mellom det lokale selvstyret og nasjonale mål, og at det vil være et politisk spørsmål som Stortinget tar stilling til.28

Hvilke nasjonale mål som er relevante for å vurdere statlig styring er ikke lovfestet, og vil kunne variere. Aktuelle nasjonale mål er omtalt i enkelte dokumenter behandlet i Stortinget. Hva som er nasjonale mål har utviklet seg over tid, og innholdet i målene har hatt noe ulik omtale i forskjellige dokumenter. Hovedinnholdet i målene har imidlertid vært ganske konstant. Sist målene ble grundig omtalt er i Meld. St. 12 (2011–2012), og denne omtalen er fortsatt relevant. De nasjonale målene som kan begrunne statlig styring er:

Utjevning og likeverdige tjenester mellom innbyggere og geografiske områder har stått sentralt gjennom hele oppbygningen av velferdsstaten. Likeverdige tjenester innebærer ikke nødvendigvis like tjenester med samme form, innhold og omfang i alle kommuner, men at kommunene skal ha mulighet til å kunne gi tjenester som best mulig kan tilpasses den enkeltes behov. Kommunal- og forvaltningskomiteen uttalte i 2011 at ulikheter mellom kommuner er positivt dersom det avspeiler forskjellige politiske prioriteringer og ulike lokale forhold.29

Rettssikkerhet er en viktig verdi i offentlig forvaltning. Den enkelte innbygger skal ikke behandles vilkårlig av forvaltningen, saksbehandlingen skal være forsvarlig og man skal få det man har krav på. Den enkelte skal kunne gjøre seg kjent med rettsstillingen sin og kunne forsvare sine rettslige interesser. Avgjørelsene skal være forutsigbare, det skal være klagerett på enkeltvedtak og alle sammenlignbare saker skal behandles likt.

Høy sysselsetting, stabil økonomisk vekst og bærekraftige offentlige velferdsordninger er overordnede mål for staten. Kommuneøkonomien vil være en viktig del av den statlige politikken.

Ivaretakelse av liv og helse er et grunnleggende hensyn som kan gi grunn til statlig styring av kommunesektoren, både for å oppnå nasjonale mål og for å sikre den enkeltes rett til helse og trygghet. Det omfatter blant annet smittevern, epidemier og miljøforhold med helsekonsekvenser. For å sikre folks liv og helse er det i smittevernsituasjoner nødvendig med nasjonal samordning av oppgaver og krav til iverksetting av konkrete forebyggende tiltak.

Samfunnssikkerhet omfatter evnen samfunnet har til å holde oppe viktige samfunnsfunksjoner og ivareta liv, helse og grunnleggende behov for innbyggerne under ulike former for påkjenninger. Begrepet har en bred anvendelse. Kommunene har et grunnleggende ansvar for å ivareta samfunnssikkerhet og beredskap, og er det lokale fundamentet i den nasjonale beredskapen.

Som del av det internasjonale samfunnet og i solidaritet med kommende generasjoner har Norge som nasjon ansvar for å medvirke til en bærekraftig utvikling der produksjon og forbruk skjer innenfor naturens tålegrense. Staten må ha et overordnet ansvar for vern og forvaltning av naturressurser og for klima- og forurensningsspørsmål, og det er staten som må fastsette rammer og mål på disse områdene. Men kommunene kan spille en sentral rolle når målene skal realiseres. Staten har videre en rekke forpliktelser etter internasjonale konvensjoner mv. som også kan innebære ansvar og oppgaver for kommunene. Som eksempel nevnes ansvaret for å sikre hensynet til samer som urfolk og nasjonale minoriteter. Mer generelt nevnes forpliktelser som følger av EØS-avtalen og menneskerettighetskonvensjoner.

Til slutt har staten et overordnet ansvar for at ressursene i samfunnet brukes på en mest mulig effektiv måte. Dette betyr å organisere offentlig forvaltning på en måte som fremmer helhetlige og effektive løsninger. Administrative eller politiske organ som er satt til å styre et saksområde, må ha forutsetninger for å utøve effektiv styring. Staten har et ansvar for å legge til rette for at kommunene har tilstrekkelig handlefrihet til å gjøre nødvendige tilpasninger av offentlig tjenesteproduksjon til lokale forhold, slik at desentraliseringsgevinsten kan bli realisert.

4.3.2 Juridiske styringsvirkemidler

Juridiske styringsvirkemidler (lover og forskrifter) er sentrale i styring av kommuner og fylkeskommuner. Staten må ha hjemmel i lov for å styre eller overprøve kommunene. Kommuneloven er sentral blant de juridiske styringsvirkemidlene. Kommuneloven gir overordnede og generelle rammer for kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Oppgavene til kommunene innenfor de ulike tjenesteområdene er ikke regulert i kommuneloven, men i særlover for det enkelte tjenesteområdet.

Kommuneloven

Dagens kommunelov ble vedtatt i Stortinget i 2018, og erstattet den tidligere kommuneloven fra 1992. 2018-loven viderefører grunnstammen i den tidligere loven, men et overordnet mål for den nye loven var å styrke det kommunale selvstyret. Det gir seg blant annet til utrykk ved at det kommunale selvstyret nå er lovfestet. Selv om lokalt selvstyre har stått sentralt gjennom hele utviklingen av kommunesektoren, har det ikke vært eksplisitt lovfestet tidligere. I tillegg blir sentrale prinsipper for forholdet mellom nasjonale myndigheter og kommunen lovfestet gjennom fastsettelse av forholdsmessighetsprinsippet, nærhetsprinsippet og finansieringsprinsippet. Videre gir loven nye regler for å legge til rette for bedre styring og kontroll i kommunene (internkontroll), med det bakenforliggende hensynet at selvstyre også stiller krav til organisasjonene som skal utøve det. Regelverksforenkling var også et mål med den nye loven, og det ble arbeidet for at reglene skulle være brukervennlig og tilgjengelig både for folkevalgte, ansatte og innbyggere.

Særlovgivningen

Kommunenes oppgaver og plikter er regulert i lover for de ulike tjenesteområdene, for eksempel opplæringsloven og plan- og bygningsloven. I tillegg til kravene som er nedfelt i lovene, gis det ofte ytterligere og utfyllende krav i forskrift. Det er i særlovgivningen vi finner det meste av den detaljerte styringen av de oppgaver som kommunene har ansvar for, for eksempel krav til særskilt kompetanse, bemanningsnormer og krav til særlige prosedyrer. Kommunenes lovfestede oppgaver er omtalt tidligere i kapittelet.

I all hovedsak stiller lovene de samme kravene til alle kommuner. Det er «kommunen» som er pliktsubjekt. Enkelte områder er likevel unntatt fra dette. For det første har Oslo kommune også fylkeskommunale oppgaver, samt enkelte oppgaver som i andre kommuner ivaretas av staten, blant annet innenfor barnevern. Andre eksempler er at kun de kommune som er utpekt ved kongelig resolusjon er omfattet av kravene til samisk forvaltningsområde i sameloven, og at det gjelder differensierte (ulike) planretningslinjer for grupper av kommuner når det gjelder forvaltning av strandsonen langs sjøen.

Tilsyn, lovlighetskontroll og andre former for statlig kontroll

Staten kan føre tilsyn med lovligheten av kommunenes oppfyllelse av plikter på områder der det er gitt hjemmel for å føre slikt tilsyn. Det er ofte statsforvalteren som utfører dette tilsynet. Tilsynet kan være initiert av statsforvalteren selv eller av nasjonale sektormyndigheter, noen ganger i form av nasjonale tilsyn. Også andre statlige tilsynsmyndigheter fører tilsyn med kommunene, slik som Arbeidstilsynet og Mattilsynet.

Statlig tilsyn er et inngripende virkemiddel. Staten vurderer om kommunene har fulgt loven, og kan ilegge kommunene sanksjoner ved lovbrudd/avvik. Statlige tilsynsmyndigheter kan bare føre tilsyn der det er gitt hjemmel i lov. Slike tilsynshjemler er som regel plassert i den enkelte særlov, og det skal presiseres hvilke bestemmelser eller deler av loven det kan føres tilsyn med. Innføring av statlig tilsyn på nye områder skal begrunnes særskilt.

Kommuneloven har regler om gjennomføring av statlig tilsyn med kommunenes etterlevelse av kommunale plikter. Her framgår det blant annet at det statlige tilsynet kun skal føre tilsyn med om kommunene oppfyller krav gitt i lov og forskrift, det vil si være et lovlighetstilsyn. Tilsynet kan ikke overprøve kommunenes forvaltningsskjønn («det frie skjønnet»), og så lenge kommunene opererer innenfor rammene av loven, skal staten akseptere kommunenes utøvelse av virksomheten.

Statsforvalterne har i oppgave å samordne det planlagte statlige tilsynet med kommunene. I den nye kommuneloven er samordningsansvaret tydeliggjort, blant annet for at enkeltkommuner ikke skal få for stor belastning med flere tilsyn i samme tidsrom. I ny lov er dessuten statlige tilsynsmyndigheter pålagt å ta hensyn til og samordne seg med kommunens egne tilsynsaktiviteter som blant annet forvaltningsrevisjoner.

Det er vanlig at tilsynsmyndighetene velger ut kommuner de skal føre tilsyn med etter en risikovurdering, det vil si at de vurderer sannsynligheten for at det skjer brudd på regelverket, og hvor alvorlige konsekvensene kan bli for dem som er berørt. Når tilsyn baserer seg på risikovurderinger, er det større sannsynlighet for at tilsyn utføres der det er mest behov, samtidig som det blir større sannsynlighet for at man finner brudd på regelverket i tilsynet.

Det har vært en økning i tilsynsvirksomheten og dette har vært nært knyttet til at kommunene har fått nye oppgaver. Når innbyggerne fikk individuelle rettigheter på flere velferdsområder rundt årtusenskiftet, økte behovet for tilsyn ytterligere.30 De senere årene har omfanget av tilsyn holdt seg ganske stabilt, og kommunene opplever tilsynet som bedre og mer koordinert fra statens side enn tidligere. Kommunene opplever også tilsynet som nyttig, men mange synes samtidig at tilsyn er tidkrevende for kommunen.31

Kommuneloven har i tillegg regler om statlig lovlighetskontroll, som innebærer at avgjørelser truffet i kommunene kan bringes inn for lovlighetskontroll dersom tre eller flere medlemmer av kommunestyret ber om det. Når det foreligger særlige grunner, kan departementet eller statsforvalteren igangsette lovlighetskontroll på eget initiativ.

På mange områder kan vedtak fattet av kommunen påklages til en statlig klageinstans. Statsforvalteren behandler klager på kommunenes vedtak blant annet innenfor helse- og omsorgstjenester, barnevern, sosiale tjenester, barnehage, opplæring og plan og bygg. Andre former for statlig kontroll med kommunal virksomhet er rapporteringsordninger, statlige ombudsordninger og ordningen med statlige innsigelser til kommunale planvedtak etter plan- og bygningsloven.

Fra 1. januar 2018 fikk kommunene og fylkeskommunene gjennom tvisteloven langt på vei en generell hjemmel til å kunne gå til søksmål mot staten for å prøve lovligheten av statens vedtak, blant annet pålegg om plikter etter tilsyn, omgjørelser/oppheving av kommunale vedtak og innsigelser til kommunale planer.

4.3.3 Pedagogiske virkemidler

Pedagogiske virkemidler omfatter mange ulike virkemidler som for eksempel skriftlige veiledere og retningslinjer, læringsnettverk, prosjekter, informasjonskampanjer og kunnskapsdatabaser. Disse har ofte som mål å øke kompetansen i kommunene, bidra til utvikling og nytenkning og gi bedre kvalitet i kommunal forvaltning og tjenesteproduksjon.

Pedagogiske virkemidler som for eksempel retningslinjer og veiledere, er i seg selv ikke juridisk bindende for kommunen. Retningslinjer og veiledere omtaler imidlertid ofte lover og forskrifter, som er bindende. For eksempel blir det ofte laget veiledere til nytt regelverk, som utfyller lov og forskrift. Samtidig skal en veileder ikke gå lenger i føringer enn det som er forutsatt i det lovgrunnlaget som styrer oppgavetildelingen til kommunene. Grensene mellom hva kommunen «skal», «kan» eller «bør», altså hva som er rettslig bindende for kommunene og hva som er anbefalinger og veiledning, kan til tider være noe utfordrende.

Et overordnet utviklingstrekk i perioden 1999–2015 er at statens bruk av pedagogiske virkemidler har økt. Det vises til at dette har sammenheng med etableringen av statlige direktorat som Utdanningsdirektoratet og Helsedirektoratet, samt at bruk av rammelovgivning med stort rom for skjønn kan innebære utfordringer knyttet til å finne ut hva som er gode løsninger, og at det derfor er behov for veiledning.32

4.3.4 Annen samhandling mellom stat og kommune

Stat og kommune samhandler også på andre måter enn ved at staten styrer kommunene og gir veiledning. Et utviklingstrekk på 2000-tallet er økt bruk av konsultasjoner, avtaler og dialog mellom statlig og kommunal sektor.33 Forankret i konsultasjonsordningen mellom stat og kommune har det vært inngått en rekke bilaterale samarbeidsavtaler om kvalitetsutvikling på områder der staten ønsker utvikling av standarder som kan ivareta nasjonale mål.

Byvekstavtaler og belønningsavtaler er eksempler på dette. Avtalene er gjensidig forpliktende og brukes for å få til bedre samordning i areal- og transportpolitikken og for å nå mål, for eksempel om at veksten i persontransporten i byområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange. Byvekstavtalene legger opp til en ny, nivåovergripende sammensetning og koordinering av aktører, en tettere sammenkobling av tidligere separerte politiske felt og innføring av avtalekonseptet som en ny styringsform.34

Sittende regjering har pekt ut tre kommunegrupper/områder i Finnmark og to i Trøndelag til å teste ut bygdevekstavtaler, som blant annet skal bidra til samordning av virkemidler og aktører og bidra til bosetting, tilgang på kompetent arbeidskraft og framtidsrettet næringsutvikling i distriktskommuner. Det er lagt opp til at staten og kommunene i samarbeid er hovedparter i bygdevekstavtalene.35

Et annet eksempel er helsefellesskapene. Gjennom en avtale mellom regjeringen og KS er det opprettet 19 helsefellesskap, som består av helseforetak og kommunene i opptaksområdet. Formålet er å skape mer sammenhengende og bærekraftige helse- og omsorgstjenester til pasienter som trenger tjenester fra både spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten. De nasjonale forventningene til etablering av helsefellesskap er ikke bindende for kommunene. Helsedirektoratet har ansvar for å oppdatere og revidere en nasjonal veileder for samarbeidsavtalen.

En spesiell styringsform finnes på plan- og bygningslovens område. Det følger av § 6-1 i loven at regjeringen hvert fjerde år skal legge fram nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging for å fremme en bærekraftig utvikling i hele landet. Disse skal følges opp i planleggingen etter loven. I «Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2019–2023» forventes det blant annet at kommuner og fylkeskommuner legger FNs bærekraftmål til grunn for samfunns- og arealplanleggingen, og at de tar i bruk digitale dialogløsninger og legger til rette for enkel tilgang til plandata i digitalt planregister, og til temadata i det offentlige kartgrunnlaget. Disse nasjonale forventningene er omfattende dokumenter. Kommunene rapporterer i KOSTRA om i hvilken grad de oppfyller de ulike forventningene.

I et mer komplekst samfunn hvor forvaltningsnivåer og oppgaver er stadig mer integrert forventes det at forvaltningen samhandler og samarbeider både horisontalt og vertikalt. Dette kan imidlertid utfordre etablerte styringslinjer og ansvarsforhold.

4.3.5 Utviklingstrekk i den statlige styringen

Spenningen mellom lokalt selvstyre og statlig styring er et grunnleggende trekk ved generalistkommunesystemet. Det har vært en vedvarende vekst i det kommunale ansvaret, og de siste tiårene har det vært et tverrpolitisk ønske om å styrke kommunesektoren, gjennom å legge ansvaret for oppgaver til kommunestyrene og dermed gi lokaldemokratiet økt myndighet. Det er gjennomført reformer og overført oppgaver til kommunalt nivå som i utgangspunktet har styrket det kommunale nivået. Samtidig har statlig styring av kommunene økt i takt med at kommunene har fått økt ansvar og oppgaver. Makt og demokratiutredningen konkluderte blant annet med at:36

det kommunale selvstyret har mistet mye av sitt innhold gjennom kombinasjonen av rettighetslover, statlige pålegg og budsjettknapphet, og kommunene sitter igjen med råderett over rent lokale saker og administrativt ansvar for statlig politikk.

Konklusjonen la premissene for oppnevning av Lokaldemokratikommisjonen, etter forslag i Stortinget. I begrunnelsen for forslaget ble det beskrevet en frykt for at rettighetslovgivning og statlige minstestandarder kunne bidra til at «kommunene kan utvikle seg til statlige filialer, der det lokale folkestyre mister sin mening».

Lokaldemokratikommisjonen hadde i oppdrag å analysere og vurdere lokaldemokratiets vilkår og utforming. Kommisjonen konkluderte med at det kunne være grunnlag for å hevde at kommunene hadde fått avgrenset handlingsrommet gjennom en sterkere regelstyring. Samtidig mente kommisjonen det var grunn til å nyansere bildet. De mente blant annet at det fortsatt var mange områder for lokalpolitikk, spesielt innenfor samfunnsutvikling, men at spillerommet varierte mellom kommuner og mellom oppgavefelt. Det var, på tross av et omfattende regelverk, større handlingsrom enn det mange kommuner brukte. Det ble også pekt på at noen kunne oppleve at noe var statlig styring, selv om det ikke var ment som det, for eksempel oppfordringer om hva kommunene «burde» gjøre.37

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har kartlagt virkemidler og utviklingstrekk i statens styring av kommunene de siste om lag 20 årene. Rapportene viser at et overordnet utviklingstrekk i perioden fra 1999 – 2015 er at det på samme tid både er blitt mindre og mer detaljert styring. Bruk av rammelover og mindre øremerkede tilskudd tilsier mindre detaljert styring i stort, og det har vært en økning i bruk av mer pedagogiske virkemidler. Samtidig er det tegn til mer detaljert styring på velferdsområdene, gjennom blant annet prosedyre- og kompetansekrav i lover og forskrifter. Difi konkluderer med at Stortinget og staten legger til rette for nye oppgaver og økt handlingsrom for kommunene. Men når det senere viser seg at oppgavene ikke ivaretas på en god nok måte i alle kommuner på grunn av manglende kapasitet og kompetanse, setter staten inn kompensatoriske tiltak i form av prosedyrekrav og omfattende veiledning.38

Med utviklingen av velferdstjenestene har rettighetsfestingen økt. Det var stor økning av regler som ga innbyggerne rett til tjenester rundt år 2000, men denne utviklingen avtok fram mot 2015. Lovkrav knyttet til prosedyrer og kompetanse økte. Eksempler på slike krav er krav til rapportering, internkontroll, og kompetansekrav.39

En rapport som undersøker rammestyringen på områdene helse/omsorg og opplæring viser at ulike partier og regjeringskonstellasjoner, på tvers av ideologiske skillelinjer, hegner om det kommunale selvstyret i programerklæringer, men blir gjennomgående mer sentralistisk eller statlig styringsorienterte når generelle styringsideer skal omsettes til faktisk politikk via særlovene.40 Analysen viser også at det jevnlig avvikes fra retningslinjene om rammestyring. Avvikene blir tydeligere jo nærmere vi beveger oss måten kommunene faktisk styres på, gjennom lovkrav og tilsyn med kommunenes etterlevelse av disse.

Resultatene og analysen i rapporten viser eksempler på at tilpasning til statlige krav har ført med seg omprioriteringer, både internt i sektorbudsjettene, men også mellom sektorer. Analyser viser at det først og fremst er tekniske oppgaver og administrasjonsutgifter det trekkes fra, men også at det omprioriteres på mer substansielle områder som kommuneplan, forebygging og barnevern. Økt statlig styring og detaljeringsgraden i denne vurderes å ha store implikasjoner for lokaldemokratiet, fordi tilpasningsfrihet og muligheter for lokale initiativer blir presset av de økonomiske og juridiske rammene.41

Kompetansekrav og bemanningsnormer

En relativt ny trend er de mange bemanningsnormene og kompetansekravene som er innført på ulike velferdsområder, som bemanningsnormen i grunnskolen (2018), skjerpet pedagognorm i barnehager (2018), bemanningsnorm for barnehager (2018), krav om at alle kommuner skal ha tilknyttet seg lege, sykepleier, fysioterapeut, jordmor og helsesøster (fra 2018), og også ergoterapeut, psykolog og tannlege (fra 2020).42 Videre er det vedtatt krav til kompetanse i barnevernet fra 2031. Mens bemanningsnormer stiller krav til antall ansatte per bruker, innebærer kompetansekravene at det stilles krav til spesialisert utdannelse hos de ansatte i visse stillinger.

Det kan være gode intensjoner med å innføre bemanningsnormer og kompetansekrav. Det kan bidra til at en tjeneste tilføres kapasitet og kompetanse. Samtidig svekker bemanningsnormer og kompetansekrav rammestyringen av kommunene. Ikke bare vanskeliggjør det for kommunestyret å prioritere politisk mellom tjenesteområder, det vanskeliggjør også faglige prioriteringer innenfor de enkelte tjenesteområdene.

En undersøkelse av effekter av bemanningsnormer konkluderer blant annet med at effekten av slike normer kan bli at fokus må rettes mot å oppnå bestemte krav til bemanning eller kompetanse, heller enn mot tjenestens kvalitet eller helheten i tjenestetilbudet. Det påvirker også evnen til nytenking og innovasjon, muligheten for kommunene til å drive mest mulig effektiv ressursbruk, og det kan påvirke andre tjenesteområder negativt da ressurser må flyttes fra andre områder.43

Når det gjelder bemanningsnormen i grunnskolen finner forskere ingen sammenheng mellom elevers trivsel og læring og innføringen av normen.44 En annen undersøkelse på skoleområdet viser at det å sette inn flere lærere i en klasse alene har liten effekt på hvor mye elevene faktisk lærer, men at det som avgjør læringsutbyttet til elevene ser ut til å være hvordan lærerne utnytter handlingsrommet de får ved økt lærertetthet.45

Det er også gjort andre utredninger knyttet til effekter av bemanningsnormer og kompetansekrav. Helsedirektoratet gjennomførte i 2017 en utredning av en bindende bemanningsnorm i helsestasjons- og skolehelsetjenesten. De konkluderte med at en slik norm vil være et for stort inngrep i det kommunale selvstyret, og begrense mulighetene til å tilpasse tjenestene til lokale behov.46 I 2014 ble det gjennomført en undersøkelse om bemanningsnorm i eldreomsorgen, der konklusjonen var at andre tiltak ville være viktigere for å sikre forsvarlig bemanning.47

4.4 Økonomiske styringsvirkemidler – kommuneøkonomi

4.4.1 Kommunenes inntekter

Kommunenes inntekter er en sentral rammebetingelse for kommunene. Kommunesektorens (kommuner og fylkeskommuner) samlede inntekter utgjør om lag 18 prosent av BNP for fastlands-Norge, og hver femte sysselsatt er ansatt i kommunal sektor. Størrelsen på kommunesektoren innebærer at utviklingen i sektoren er av stor betydning for utviklingen i norsk økonomi, og sektorens samlede ressursbruk har stor virkning på helheten i økonomien.

Inntektene i kommunesektoren styres på lang sikt gjennom de rammene Stortinget fastsetter. I statsbudsjettet for 2023 er det anslått at kommunesektorens samlede inntekter vil utgjøre 644 mrd. kroner i 2023. Kommunesektorens inntekter består av frie og bundne inntekter. De frie inntektene er skatteinntekter og rammeoverføringer fra staten, og utgjør vel 70 prosent av kommunesektorens samlede inntekter. De frie inntektene er inntekter kommunene fritt kan rå over, uten andre føringer fra staten enn gjeldende lover og regelverk.

De frie inntektene blir fordelt til kommunene gjennom inntektssystemet, der inntekter blir utjevnet mellom kommunene.48 Mange kommuner mottar også andre inntekter som i praksis er frie inntekter, men som ikke er gjenstand for utjevning. Ulike inntekter er nærmere omtalt i boks 4.5, og inntektssystemet er nærmere omtalt i avsnitt 4.4.2.

De bundne inntektene består hovedsakelig av øremerkede tilskudd, gebyr og egenbetaling. Kommunene kan ikke fritt rå over de bundne inntektene, men de må brukes til det de er satt av til. Figur 4.5 viser fordelingen av kommunesektorens samlede inntekter.

¹ Mangler tallgrunnlag kun for kommunene, men hovedbildet ville vært relativt likt bare for kommunene.

Finansdepartementet, Prop. 1 S (2022–2023), Kommunal- og distriktsdepartementet.

4.4.2 Inntektssystemet skal legge til rette for et likeverdig tjenestetilbud i hele landet

Det følgende konsentrerer seg om kommunenes andel av kommunesektoren. Kommunenes frie inntekter er i 2023 anslått til 378 mrd. kroner. Kommunenes frie inntekter fordeles til kommunene gjennom inntektssystemet. Det overordnede målet med inntektssystemet er å utjevne kommunenes økonomiske forutsetninger, slik at forholdene legges til rette for et likeverdig tjenestetilbud til innbyggere over hele landet. Det betyr ikke at alle kommuner skal ha like inntekter, men at alle kommuner skal ha forutsetninger for å gi innbyggerne et likeverdig tjenestetilbud.

Inntektssystemet ble innført i 1986. Da ble 50 øremerkede tilskudd erstattet av ett rammetilskudd. Regjeringen oppnevnte i 2020 et utvalg som skulle foreta en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene. Utvalget avga sin utredning i august 2022, og forslaget ble sendt på høring med høringsfrist 4. januar 2023.

Inntektssystemet består i dag av tre hovedelementer; utgiftsutjevning, ulike regionalpolitiske begrunnede tilskudd og omfordeling av skatteinntekter.

Ved fordelingen av rammetilskuddet tas det hensyn til strukturelle forskjeller i kommunenes kostnader (utgiftsutjevning). Gjennom utgiftsutjevningen er det i prinsippet full utjevning av forskjeller i ufrivillige kostnader i sektorene som inngår i utjevningen. Samtidig er det en delvis utjevning av skatteinntektene gjennom skatteutjevningen.

Se nærmere omtale av de regionalpolitiske tilskuddene og skjønnstilskuddet i boks 4.4. I tillegg har kommunene inntekter som i praksis er frie, se omtale av ulike inntekter under og i boks 4.5.

Forskjeller i etterspørsel og kostnader utjevnes i utgiftsutjevningen i inntektssystemet

Innbyggertilskuddet fordeles i utgangspunktet med et likt beløp per innbygger. Siden kommuner er forskjellige med hensyn til forhold som geografi, alderssammensetning og levekår, omfordeles inntektene slik at kommunene får kompensasjon for ufrivillige kostnads- og etterspørselsforskjeller. Utgiftsutjevningen i kommunene omfatter sektorene grunnskole, pleie og omsorg, sosialhjelp, barnevern, barnehage, landbruk, administrasjon og miljø.

Utgiftsutjevningen skjer ved hjelp av en kostnadsnøkkel. Kostnadsnøkkelen består av en rekke objektive kriterier, som forklarer hvorfor det er forskjeller i kommunenes utgifter til velferdstjenester. Eksempler på slike kriterier er blant annet antall barn i skolepliktig alder, antall eldre, bosettingsmønster og reiseavstander i kommunen. Kostnadsnøkkelen sørger for å omfordele innbyggertilskuddet i rammetilskuddet fra kommuner som er rimeligere å drive enn landsgjennomsnittet, til kommuner som er dyrere å drive enn landsgjennomsnittet. I prinsippet tar utgiftsutjevningen fullt ut hensyn til slike ufrivillige forskjeller mellom kommunene innenfor sektorene som omfattes av utgiftsutjevningen. Dette er ikke et refusjonssystem basert på faktiske kostnader i den enkelte kommune, men estimerte ufrivillige kostnader basert på tall for alle kommuner.

Områder som ikke dekkes av utgiftsutjevningen

Utgiftsutjevningen dekker det aller meste av kommunens utgifter. Utgiftsutjevningen dekker imidlertid ikke alle oppgavene kommunene har. Områder som blant annet kommunal vei, kultur og boligsosiale forhold er ikke omfattet, og også her vil det kunne være smådriftsulemper og kostnader som følger av lengre reiseavstander. Distriktsdemografiutvalget49 pekte på at det også er rimelig å anta at kommunene må ta et større ansvar for flere oppgaver i distriktene som følge av mangel på velfungerende markeder, for eksempel knyttet til utvikling av lokalsamfunnet, boligmarkedet, bygging av infrastruktur (for eksempel bredbånd), samordne tilbud og etterspørsel etter utdanning og kompetanseutvikling.

Delvis utjevning av skatteinntektene i inntektssystemet for kommunene

Også skatteinntektene varierer til dels mye mellom kommunene, og gjør at kommunene har et ulikt utgangspunkt for å tilby et likeverdig tjenestetilbud til innbyggere sine. For å ivareta målet om at inntektssystemet skal utjevne kommunenes forutsetninger, er det også en delvis utjevning av skatteinntektene fra inntekt, formue og naturressursskatt mellom kommunene. Eiendomsskatt og inntekter som omtales under, er ikke inkludert i skatteutjevningen.

Skatteutjevningen sørger for at skatteinntektene blir omfordelt fra kommuner med skatteinntekter per innbygger over landsgjennomsnittet til kommuner med skatteinntekter per innbygger under landsgjennomsnittet, se figur 4.6. Kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet (kommune B) blir kompensert for 60 prosent av differansen mellom egen skatteinngang og landsgjennomsnittet. Kommuner med skatteinngang over landsgjennomsnittet (kommune A) blir trukket for 60 prosent av differansen mellom egen skatteinngang og landsgjennomsnittet. Kommuner med skatteinntekter under 90 prosent av landsgjennomsnittet (kommune C) blir i tillegg kompensert for 35 prosent av differansen mellom egne skatteinntekter og 90 prosent av landsgjennomsnittet. Finansieringen av tilleggskompensasjonen skjer ved at hver kommune blir trukket med et likt beløp per innbygger.

Skatteutjevningen bidro til at kommunen med lavest skatteinntekt per innbygger i 2022 hadde 7 prosent under landsgjennomsnittet i skatteinntekter etter utjevning for skatt på inntekt, formue og naturressursskatt, dvs. rundt 37 900 kroner per innbygger. De aller fleste kommunene har dette skattenivået etter skatteutjevning. Kommunen med høyest inntekter hadde 60 prosent over landsgjennomsnittet, dvs. rundt 62 500 kroner per innbygger.

Graden av skatteutjevning er et politisk spørsmål. Små kommuner har høyere svingninger i skatteinntekter enn større kommuner. Dette gjenspeiler at mindre kommuner ofte har en mer ensidig næringsstruktur og påvirkes i større grad av endringer i aktivitet og sysselsetting (arbeidsledighet) i disse enkeltnæringene.50 Den løpende skatteutjevningen i inntektssystemet bidrar til at svingningene i kommunenes samlede inntekter vil være mindre enn svingningene i skatteinntektene.

Forstørr bilde

Kommunal- og distriktsdepartementet

Toppfinansieringsordningen av ressurskrevende tjenester

Kommunene har ansvaret for «ressurskrevende tjenester» innen helse- og omsorgstjenester. Brukerne kan blant annet være personer med psykisk utviklingshemming, nedsatt funksjonsevne, rusmiddelproblemer eller psykiske lidelser. Ansvaret finansieres dels gjennom de generelle utgiftsutjevnende kriteriene i inntektssystemet, og dels gjennom en toppfinansieringsordning.

Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester er et øremerket tilskudd, og er dermed ikke en del av inntektssystemet. Formålet med denne ordningen er å legge til rette for at kommunene kan gi et godt tjenestetilbud til mottakere som har krav på omfattende helse- og omsorgstjenester. Toppfinansieringsordningen er i dag individrettet, og det beregnes en egenandel for kommunen per mottaker i ordningen. Det gis refusjon for 80 prosent av direkte lønnsutgifter som overstiger et innslagspunkt. Nivået på innslagspunktet og kompensasjonsgrad besluttes av Stortinget i forbindelse med de årlige budsjettene. Alle kommuner som yter særlig ressurskrevende helse- og omsorgstjenester til enkeltmottakere, kan søke om delvis refusjon av direkte lønnsutgifter knyttet til disse tjenestene. Fra 2021 ble det innført en tilleggskompensasjon for kommuner som har under 3 200 innbyggere og som har høye utgifter til ressurskrevende tjenester og skatteinntekter under 120 prosent av landsgjennomsnittet de siste tre årene. Personer over 67 år omfattes ikke av ordningen.

Inntekter som ikke inngår i inntektssystemet og ikke utjevnes

I tillegg til kommunenes frie inntekter som direkte eller indirekte følger av budsjettvedtak i Stortinget, har kommunene andre inntekter som kan betraktes som frie inntekter for kommunene. Dette kan være inntektsbringende rettigheter som kommunene har i kraft av å være offentlig myndighet og selvstendig forvaltningsnivå, som for eksempel eiendomsskatt51 og konsesjonskraftinntekter. Andre inntekter som ikke er øremerket bestemte formål, kan være havbruksinntekter og eventuelt nye skatter på bruk av naturressurser. I tillegg gir fordelen av lavere arbeidsgiveravgift indirekte et større handlingsrom for en del kommuner, ved at det gir lavere lønnsutgifter. Disse inntektene er ikke omfattet av utjevning.

Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) benytter derfor en inntektsstørrelse som i tillegg til å omfatte rammetilskudd, skatt på inntekt, formue og naturressursskatt også inkluderer eiendomsskatt og konsesjonskraft- og hjemfallsinntekter, inntekter fra Havbruksfondet og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift når en skal sammenlikne det økonomiske handlingsrommet mellom kommuner. Utvalget inkluderer utover dette utbytteinntekter som kommunene mottar på lik linje som private aktører i finansmarkedet for eksempel som følge av eierskap i kraftforetak. Se boks 4.5 for en beskrivelse av ulike typer inntekter for kommunene.

4.4.3 Forskjeller i inntekter mellom kommunene

Når utvalget sammenlikner inntektene mellom kommuner, tas utgangspunkt i TBUs inntektsbegrep og i tillegg inkluderes inntekter fra utbytter, se avsnitt 4.4.2. Vi ser først på forskjeller i frie inntekter per innbygger når det ikke tas hensyn til forskjeller i utgiftsbehov. I gjennomsnitt hadde kommunene frie inntekter og andre inntekter som kan anvendes på tilsvarende måte som disse på om lag 67 400 kroner per innbygger i 2021. Inntektene regnet per innbygger faller med stigende innbyggertall, se figur. De aller minste kommunene hadde i gjennomsnitt nær det dobbelte av frie inntekter per innbygger sammenlignet med landsgjennomsnittet.

I noen grad skyldes inntektsforskjellene mellom kommunegrupper at mange mindre kommuner kompenseres for større utgiftsbehov som følge av avstander, befolkningssammensetning, smådriftsulemper med mer. For å ta hensyn til forskjeller i utgiftsbehov, kan inntektene som er tilført gjennom utgiftsutjevningen korrigeres ut (se forklaring foran av hva utgiftsutjevningen omfatter, og hva den ikke fanger opp).

Inntektsforskjellene blir redusert når det korrigeres for variasjoner i utgiftsbehovet, se figur 4.7B. Fortsatt har de minste kommunene i gjennomsnitt over 50 prosent høyere inntekter enn landsgjennomsnittet. Høyere inntekter i de minste kommunene må ses i sammenheng med betydelige regionalpolitiske tilskudd, at flere mindre kommuner har høye inntekter knyttet til naturressurser samt fordel av differensiert arbeidsgiveravgift. Som vi ser av figuren, bidrar inntekter fra «annen» eiendomsskatt enn fra bolig og fritidseiendom (blant annet knyttet til naturressurser), konsesjonskraft- og hjemfallsinntekter, inntekter fra Havbruksfondet, fordel av differensiert arbeidsgiveravgift og i noen grad utbytter til å løfte inntektene i denne kommunegruppen vesentlig. Men også uten slike inntekter har de inntekter per innbygger som ligger langt over landsgjennomsnittet. Kommunegrupper med kommuner som har flere enn 5 000 innbyggere har et nivå på frie inntekter per innbygger som ligger nær landsgjennomsnittet. Forskjellen mellom de høyeste og laveste inntektene er klart størst for kommunene med under 5 000 innbyggere.

Forstørr bilde

SSB og Kommunal- og distriktsdepartementet. Bearbeidet av utvalget.

Det framgår ikke av figuren, men forskjellene mellom kommunene innad i kommunegruppene er betydelige, og særlig er det store forskjeller blant de mindre kommunene, mellom kommuner med store inntekter fra naturressurser og kommuner som har lite av eller ingen slike inntekter. For flere av kommunene med store inntekter fra naturressurser utgjør inntekter fra eiendomsskatt knyttet til næring og andre inntekter som ikke utjevnes så mye som over halvparten eller nær halvparten av de korrigerte inntektene. På tilsvarende måte utgjør de regionalpolitiske tilskuddene helt opp til rundt 35 prosent av de korrigerte inntektene i en enkelt kommune, og mellom 20 og 30 prosent i flere andre, og enda mer om en også inkluderer fordel av differensiert arbeidsgiveravgift sammen med de regionalpolitiske tilskuddene.

Også for større kommuner er det betydelige variasjoner som har konsekvenser for kommunenes tjenesteproduksjon. Om for eksempel en kommune med 50 000 innbyggere har 5 000 kroner lavere inntekt per innbygger enn gjennomsnittet, vil dette utgjøre 250 millioner kroner lavere årlig for kommunen enn om den hadde hatt inntekter som landsgjennomsnittet.

For en kommune med 2 000 innbyggere som har inntekter per innbygger 4 000 kroner under landsgjennomsnittet, vil denne differansen utgjøre 8 mill. kroner. Motsatt vil en kommune på 100 000 innbyggere med 2 000 kroner høyere inntekter per innbygger enn landsgjennomsnittet, få 200 mill. kroner mer i inntekter, og en kommune på 1 000 innbyggere med 25 000 kroner mer per innbygger enn landsgjennomsnittet vil få 25 millioner kroner mer enn om den hadde hatt inntektsnivå som landsgjennomsnittet.

4.4.4 Økonomien i kommunene

Gode netto driftsresultat og oppbygging av disposisjonsfondene

TBU betrakter netto driftsresultat som hovedindikator for økonomisk balanse i kommunesektoren. Netto driftsresultat viser hvor mye som kan disponeres til avsetninger og investeringer etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalt. TBU anbefaler at netto driftsresultat for kommunene bør være om lag 1 ¾ prosent over tid. Anbefalinger om nivået på netto driftsresultat er basert på et prinsipp om at den kommunale formuen skal opprettholdes over tid.

Netto driftsresultat kan brukes til egenfinansiering av investeringer eller avsettes i disposisjonsfond. Fondene kan på kort sikt benyttes til å dekke opp for negative utslag i økonomien slik som uforutsett økning i rentenivået eller nedgang i skatteinntekter. Fondene kan også brukes av kommunene til å spare egenkapital til investeringer. Fondene er derfor viktige for kommunenes økonomiske handlefrihet.

De senere årene har blant annet betydelig merskattevekst mot slutten av året og lave renteutgifter bidratt til at kommunesektoren har hatt gode økonomiske resultater. Det har stort sett vært netto driftsresultat over TBUs anbefaling samlet sett, og disposisjonsfondene har økt, se figur 4.8. Demografikostnadene har også vært moderate, og med unntak for 2020 og 2022, lavere enn opprinnelig beregnet av TBU.

De senere årene har også gjelden økt. Betydelig gjeld kan være forenlig med økonomisk balanse og formuesbevaring, men økning i gjeld bidrar like fullt til å gjøre kommuneøkonomien mer sårbar for renteøkninger.

Gode økonomiske resultater har bidratt til få kommuner i ROBEK-registeret, se figur 4.8 B. ROBEK-registeret er et register over kommuner og fylkeskommuner som er i økonomisk ubalanse eller som ikke har vedtatt økonomiplanen, årsbudsjettet eller årsregnskapet innenfor de fristene som gjelder.

Forstørr bilde

TBU-norm for hele sektoren er 2 prosent og 1¾ prosent for kommunene.

Utviklingen i kommunesektorens gjeld kan belyses ved ulike indikatorer. Den renteksponerte gjelden viser gjelden der renteutgiftene må dekkes av kommunesektoren selv.

Statistisk sentralbyrå og Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, november 2022

Forskjeller mellom kommunene

I 2021 utgjorde netto driftsresultat 4,3 prosent av inntektene i kommunene, det vil si godt over TBUs anbefalte nivå over tid. Figur 4.9 viser gjennomsnittlig netto driftsresultat innen grupper av kommuner og for enkeltkommuner innad i kommunegruppene. I 2021 hadde kommunene med over 50 000 innbyggere og kommunene med mellom 3 000 og 5 000 innbyggere samlet det høyest netto driftsresultatet, mens kommunene med mellom 5 000 og 10 000 innbyggere hadde det laveste resultatet. Figur 4.9 viser at det også blant de minste kommunene er kommuner med negativt netto driftsresultat i 2021.

Forstørr bilde

Statistisk sentralbyrå.

Det er betydelige forskjeller i netto driftsresultat kommunene imellom, også innad i kommunegruppene. Netto driftsresultat var positivt i 88 prosent av kommunene i 2021, og 73 prosent av kommunene hadde netto driftsresultat høyere enn 1¾ prosent. I alt 12 prosent av kommunene hadde et negativt netto driftsresultat i 2021, en betydelig lavere andel enn i årene før. En situasjon med driftsunderskudd for disse kommunene vil ikke være bærekraftig over tid.

De minste kommunene har de høyeste disposisjonsfondene og den laveste gjelden i gjennomsnitt, men også størrelsen på disposisjonsfondene og gjelden varierer betydelig mellom de minste kommunene.

Økonomien i kommuner med befolkningsnedgang

Telemarksforsking52 utførte i 2020 en analyse av økonomien i kommuner med svak befolkningsutvikling basert på kommunestrukturen i 2019. I perioden 2009 til 2019 var det en samlet befolkningsvekst i Norge på 11 prosent. 59 kommuner hadde en befolkningsnedgang som ble definert som sterk på over 5 pst, mens 40 kommuner hadde en moderat befolkningsnedgang med en nedgang mellom -2,5 og -5 pst. I rapporten pekes det på at befolkningsendringer har betydning for flere elementer av kommunenes økonomi, men at faktorer som kommunestørrelse og demografiske forhold, som allerede er en del av inntektssystemet, er av større betydning for økonomien. Mange av kommunene med svak befolkningsutvikling er også preget av at de har andre inntekter som bidrar til å løfte inntektsnivået, skriver Telemarksforsking.

Telemarksforskings rapport tilsier at kommuner med befolkningsnedgang som ikke har store inntekter fra naturressurser kan være særlig utsatt for å komme i økonomisk ubalanse.

4.5 Samarbeidsløsninger – interkommunalt samarbeid og kjøp

Kommunene kan løse oppgavene sine i egen driftsorganisasjon, i foretak eller annet organ som kommunen oppretter, ved interkommunalt samarbeid, ved kjøp av tjenester eller samarbeid mellom kommuner og private eller frivillige aktører.

Kommunene i Norge samarbeider mye med hverandre. Alle kommuner samarbeider, selv om omfanget av samarbeid og hva det samarbeides om varierer. Interkommunalt samarbeid er dermed en viktig del av, eller rammevilkår, for kommunenes virksomhet.

At kommunene kan samarbeide følger av kommuneloven § 17-1:

Kommuner og fylkeskommuner kan utføre felles oppgaver gjennom et interkommunalt samarbeid.

Et interkommunalt samarbeid skal foregå gjennom et interkommunalt politisk råd, kommunalt oppgavefellesskap, vertskommunesamarbeid, interkommunalt selskap, aksjeselskap eller samvirkeforetak, en forening eller på en annen måte som det er rettslig adgang til.

Om samarbeidet omfattes av reglene om offentlige anskaffelser vurderes ut fra reglene om offentlige anskaffelser.

Bestemmelsens andre ledd angir hvilke formelle samarbeidsformer kommunene kan velge å organisere samarbeidet i. Samarbeidsformene har ulik tilknytning til kommunene, og gir kommunene noe ulike muligheter for politisk og administrativ styring av samarbeidet. Hvor de ulike samarbeidene plasserer seg, på en akse fra tett integrert i kommunene til selvstendige organ, illustreres i figur 4.10.

Forstørr bilde

Det er fortsatt interkommunale samarbeid som er organisert som interkommunale styrer etter § 27 i kommuneloven av 1992. Denne bestemmelsen ble ikke videreført i kommuneloven av 2018, og § 27-samarbeidene må være omdannet til en av samarbeidsformene som er tillatt etter ny kommunelov senest fire år etter at samarbeidsbestemmelsene i den nye loven trådte i kraft (det vil si innen 01.01.2024).

Kommunene trenger ikke å velge en av de i loven omtalte samarbeidsformene, de kan også samarbeide «på en annen måte det er rettslig adgang til», og samarbeidet kan for eksempel skje i form av en avtale. Dette kan være en avtale om at en kommune kjøper en vare eller en tjeneste fra en annen kommune.

Gjennom interkommunalt samarbeid kan kommunene også samarbeide med fylkeskommunene.

Kommuner kan også etablere samarbeid med staten og med private og ideelle aktører. Tabell 4.4 viser hvordan disse samarbeidene kan organiseres.

Interkommunalt samarbeid kan omfatte alt fra utførelse av tjenester, faglige nettverk for informasjonsutveksling og kompetanseheving, til politiske samarbeidsorgan for en region, typisk et interkommunalt politisk råd. Det kan dessuten være tale om alt fra langsiktige, formaliserte samarbeid, til ad-hoc løsninger.

Interkommunalt samarbeid er i all hovedsak basert på frivillighet hos kommunene. Det finnes ingen generell hjemmel for å pålegge kommuner å samarbeide, men enkelte særlover gir staten adgang til å pålegge kommuner samarbeid på noen områder. Det gjelder brann- og eksplosjonsvernloven, helse- omsorgstjenesteloven, folkehelseloven, forurensningsloven og plan- og bygningsloven.

Utvikling og rettslig regulering

Interkommunalt samarbeid har lang historie. I lovene for bykommuner og landkommuner i 1921 ble det innført en generell bestemmelse som tillot kommuner å opprette et felles styre for løsning av driftsrelaterte oppgaver.53 I en periode på 1960- og 70-tallet var det interkommunale samarbeidet tett knyttet til fylkeskommunene, som på den tiden i stor grad var et organ for interkommunalt samarbeid.

I forarbeidene til kommuneloven av 1992 ble det slått fast at kommunene hadde behov for å samarbeide med hverandre, og at loven skulle ha enkelte regler for å legge til rette for det, samtidig som det burde være rom for å tilpasse samarbeidet i det enkelte tilfellet, og at reglene derfor bare skulle gi noen rammer. Det ble samtidig slått fast at samarbeid mellom kommunene primært skulle gjelde utførelse av driftsoppgaver, mens oppgaver som innebar utøvelse av offentlig myndighet skulle ligge til de ordinære organene i den enkelte kommune, med mindre det fantes en uttrykkelig hjemmel for slikt samarbeid i den enkelte særlov.54

I 2007 ble det gitt en generell adgang for kommunene til å samarbeide om oppgaver som innebærer myndighetsutøvelse, ved at kommuneloven fikk regler om vertskommunesamarbeid, som var særlig tilpasset slikt samarbeid. Det er to varianter av vertskommunemodellen. Vertskommune med en felles folkevalgt nemnd, som kan få delegert myndighet fra kommunene til å fatte vedtak i saker av prinsipiell betydning, og administrativt vertskommunesamarbeid, som ikke har noen organisatorisk overbygning i form av et felles folkevalgt organ og dermed ikke kan få delegert myndighet i saker som er av prinsipiell betydning.

I 2012 ble regler om samkommune innført, som også rettet seg blant annet mot samarbeid om myndighetsoppgaver. Samkommunemodellen var en samarbeidsform ment for mer omfattende, flerfunksjonelt (altså flere ulike oppgaver), formalisert og forpliktende samarbeid enn det som var vanlig ved interkommunalt samarbeid. Ordningen ble avviklet i forbindelse med kommunereformen, fordi det var et politisk ønske om kommunesammenslåing framfor så omfattende samarbeid mellom kommuner. I forslaget til lovendring framgikk det at «Regjeringa meiner at interkommunalt samarbeid ikkje er eit fullgodt alternativ til større og meir robuste kommunar. Regjeringa meiner vidare at kommunesamanslåing er ei betre løysing for ein kommune som treng å samarbeide på så mange tenesteområde som det samkommunen gir høve til».55

I kommuneloven av 2018 er det for første gang tatt inn i loven en generell bestemmelse som slår fast at kommunene kan utføre felles oppgaver gjennom et interkommunalt samarbeid, og at de kan organisere samarbeidet på alle måter det er generell rettslig adgang til. Videre gir loven regler for samarbeidsformer kommunene kan velge å bruke, og som er tilpasset til ulike typer samarbeid.

Omfang av interkommunalt samarbeid og forskjeller mellom kommuner

Kommunene samarbeider med hverandre av ulike årsaker. I mange tilfeller er det nødvendig for å kunne levere lovpålagte tjenester, andre ganger vurderes det som hensiktsmessig eller det gir effektivitetsgevinster. Hvor mye kommunene samarbeider, er det vanskelig å få en eksakt oversikt over. En av grunnene er at interkommunalt samarbeid skjer i mange ulike samarbeidsformer, og i kartlegginger av omfanget av samarbeid varierer det noe hvilke samarbeidsformer som er inkludert. For eksempel om kjøp mellom kommuner, og faglige nettverk, der formålet (kun) er å utveksle erfaring og kompetanse, er inkludert. Videre er det for mange av formene for interkommunalt samarbeid ikke noe krav om registrering av samarbeidet.

Den siste utredningen som hadde som mål å fremskaffe en helhetlig oversikt over det interkommunale samarbeidet er fra 2013.56 Her skisseres det at det er om lag 850 formelle interkommunale samarbeid i Norge, og om lag halvparten så mange samarbeid uten formell overbygning. I snitt deltok hver kommune i gjennomsnitt i 10-15 interkommunale samarbeid. Siden utredningen nå er flere år gammel er det grunn til å tro at antallet samarbeid er høyere.

I rapporter om interkommunalt samarbeid i Troms og Finnmark, Nordland, Trøndelag og Buskerud framgår det at antall samarbeid varierer mellom kommunene, men gjennomsnittlig antall samarbeid er 21 per kommune i Finnmark, 28 per kommune i Troms, 30 per kommune i Nordland, 35 per kommune i Trøndelag og 34 per kommune i Buskerud.57

Blant annet fordi kartlegginger av interkommunalt samarbeid har hatt ulike definisjoner av hva som telles som interkommunalt samarbeid, er det vanskelig å si noe presist om utvikling av omfanget av interkommunalt samarbeid over tid. Ekspertutvalget for kommunereformen gjennomgikk kartlegginger og slo fast at omfanget av interkommunalt samarbeid er stort, og har økt de seneste tiårene.58

Det interkommunale samarbeidet utgjør ikke en stor del av kommunenes totale driftsutgifter. I de fylkesvise utredningene om samarbeid skisseres det at det økonomiske omfanget av interkommunalt samarbeid gjennomsnittlig utgjør 4-5 prosent av kommunens totale driftsutgifter, mens rapporten fra 2013 gir et grovt anslag på 8-10 prosent. I denne rapporten er inkludert noen flere typer interkommunalt samarbeid, blant annet samarbeid om energiverk, vernede bedrifter og bompengeselskap.

At andelen er såpass lav skyldes at de største og mest kostnadskrevende tjenesteområdene som blant annet barnehage, utdanning og omsorgstjenester i all hovedsak drives innenfor kommunens egen organisasjon. Det må også påpekes at det er betydelige forskjeller mellom kommunene.

I rapporten fra 2013 undersøkes betydningen av kommunestørrelse og sentralitet for omfang av interkommunalt samarbeid. De største kommunene deltar i noe flere samarbeid enn de minste, henholdsvis gjennomsnittlig 15 samarbeid mot 11-12 samarbeid i de mindre kommunene. Når man ser på omfanget av interkommunalt samarbeid for kommuner med ulik sentralitetsgrad, er det de noe mer sentrale kommunene (kommuner med maks 60 minutters reisetid til et tettsted med minimum 15 000 innbyggere) som deltar i flest interkommunale samarbeid, med gjennomsnittlig 15 samarbeid. De mest sentrale kommunene deltar i 11 interkommunale samarbeid, mens de minst sentrale kommunene deltar i om lag 12 samarbeid.

Studier viser at små kommuner opplever størst nytte av samarbeidet.59 Det store flertallet av de små kommunene signaliserer økende behov for interkommunalt samarbeid de kommende årene. Større kommuner er gjerne involvert i mange samarbeid med mindre, omkringliggende kommuner, og er dermed involvert i de fleste interkommunale samarbeid i egen region.60

I de fylkesvise kartleggingene av interkommunalt samarbeid framkommer det at omfang av samarbeid mellom kommunene i Finnmark er vesentlig lavere enn i Troms, Nordland og Trøndelag. Samarbeidene i Finnmark består også av en høyere andel kjøp av tjenester fra nabokommuner, i motsetning til fastere og mer formaliserte samarbeid, som er vanligere i de andre fylkene.

Hva det samarbeides om varierer noe etter kommunestørrelse. De mindre kommunene samarbeider mer enn store om helse- og sosialtjenester, mens de større kommunene samarbeider mer om kultur, natur, næring og teknisk sektor.

Organisering av samarbeid og hva det samarbeides om

Kommunene rapporterer om hvordan oppgaveløsning og tjenesteproduksjon er organisert i organisasjonsdatabasen.61 Her har kommunene, for de mest sentrale tjenesteområdene, angitt om kommunen yter tjenesten gjennom egen driftsorganisasjon, gjennom foretak eller andre organer kommunen har opprettet, i samarbeid med andre kommuner eller gjennom kjøp. Omfang av interkommunalt samarbeid og kjøp i kommunenes oppgaveløsning er omtalt i kapittel 5.

De kommunene som i organisasjonsdatabasen oppga at de ivaretok ansvaret på et tjenesteområde gjennom interkommunalt samarbeid, ble bedt om å spesifisere hvordan det interkommunale samarbeidet var organisert.

Tabell 4.5 og 4.6 viser bruk av de ulike samarbeidsformene innenfor forskjellige tjenesteområder. Fordi antall kommuner som oppgav at de brukte interkommunalt samarbeid på et tjenesteområde varierer, er det stor variasjon i hvor mange kommuner tallene omfatter («N» i tabellene).

Oversikten viser at det i 2020 er rapportert om mest bruk av samarbeidsformene § 27-samarbeid etter den gamle kommuneloven, administrativt vertskommunesamarbeid og interkommunalt selskap.

Fordeler og ulemper med interkommunalt samarbeid

Det er mange fordeler med interkommunalt samarbeid. De fleste studier av effektene av interkommunalt samarbeid, både nasjonalt og internasjonalt, viser i hovedsak positive effekter for effektivitet.62 Hvis effektivitet deles inn i to hoveddeler – kostnadseffektivitet og kvalitet, viser studier at interkommunalt samarbeid bare fører til en viss kostnadseffektivitet. Alt annet likt ser det ikke ut til at det er mye mer kostnadseffektivt å samarbeide framfor å løse oppgaven selv. Det er flere årsaker til dette, blant annet ekstra kostnader knyttet til etablering og oppstart, men også til drift. Eventuelle stordriftsfordeler ser ofte ut til å bli «spist opp» av slike ekstra etablerings- og koordineringskostnader. Det er også tegn til at eventuell kostnadseffektivitet gjennom realisering av stordriftsfordeler heller tas ut i økt kvalitet på tjenestene, enn innsparinger i form av mindreforbruk.

Selv om det er forskjeller mellom tjenesteområder, slår de fleste studier fast at interkommunalt samarbeid fører til økt kvalitet på tjenestene. Spesielt gjelder dette for kommuner som alene ofte har problemer med å finansiere nok stillinger til å kunne ha et stort nok fagmiljø, eller til å kjøpe inn høyt spesialisert utstyr som har liten alternativ anvendelse. I all hovedsak gjelder dette for de mest spesialiserte oppgavene som er tillagt kommunene, for eksempel barnevern, PPT, psykiatri, legevakt, planarbeid og brann- og redningsvesen. Samarbeid gir først og fremst større fagmiljøer, noe som igjen gir redusert sårbarhet for store svingninger i oppgavemengde og sykdom blant personale. Samtidig gir det bedre rom for spesialisering, faglig utvikling og for rekruttering av fagpersoner.

Interkommunalt samarbeid kan ha stor verdi for kommuner som ikke har kapasitet og kompetanse til å utføre alle kommunes oppgaver på egenhånd. Ekspertutvalget for kommunereformen slo fast at «På flere tjenesteområder har interkommunalt samarbeid blitt løsningen på de kapasitets- og kompetanseutfordringer som ligger i dagens kommunestruktur.»63 En del av tjenestene kommunene har ansvar for har lite volum i mange små kommuner, og samarbeid med andre kommuner legger til rette for mer hensiktsmessig drift av tjenesten med større volum på tjenesteproduksjonen. Eksempler på slike tjenesteområder er krisesenter, brann- og redningstjeneste og renovasjon.

Interkommunalt samarbeid er positivt. Spesielt innenfor brann og redning, vann og avløp – har gode erfaringer.

Interkommunalt samarbeid er ofte snakket ned, men fungerer godt mange steder. Krevende ja, men ser også at de store utfordringene tar vi sammen. Unødvendig å snakke ned dette, men ja – vi kan bli bedre, mer fokus på eierstyring, mer effektivt. Drift og økonomisk grunnlag for selskapene – sikre godt grunnlag.

(folkevalgte i innspillsmøte)

Større kommuner har flest interkommunale samarbeid. I mange tilfeller er det slik fordi de utfører oppgaver for flere av nabokommunene. Samarbeid er oftest mest nødvendig for de mindre kommunene. Studier viser at små kommuner opplever størst nytte av samarbeidet, og at de i stadig økende grad er avhengig av å bli innlemmet i samarbeid med de mer sentrale kommunene.64 I rapport om lokalpolitikeres motivasjon og arbeidsvilkår er 86 prosent av respondentene fra de minste kommunene helt eller delvis enig i påstanden om at «min kommune har i økende grad behov for interkommunalt samarbeid for å løse lovpålagte oppgaver på en tilfredsstillende måte». Tilsvarende tall for kommuner med 30 000 eller flere innbyggere er 28 prosent.65 For mange av de minste kommunene er samarbeid den eneste løsningen for å kunne tilfredsstille lovkrav til enkelte høyt spesialiserte tjenester.

Videre vil det, uavhengig av kommunestruktur og kommunestørrelse, alltid være noen forhold og utfordringer som går på tvers av kommunegrensene, og som løses bedre i et interkommunalt samarbeid enn av den enkelte kommune. Ikke minst vil det være tilfelle i områder som utgjør naturlige bo- og arbeidsmarkeder og som strekker seg over flere kommuner. I sistnevnte situasjoner er det blant annet behov for en samlet planlegging for arealbruk, næringsutvikling og samfunnsutvikling. Erfaringene fra den danske kommunereformen i 2007 viste at en betydelig reduksjon i antall kommuner førte til en betydelig reduksjon, men ikke totalt bortfall, av interkommunalt samarbeid. Også store kommuner viste seg å ha behov for samarbeid med andre.66 Den samme situasjonen ser vi i Sverige, som har større kommuner enn i Norge, og et utstrakt interkommunalt samarbeid.

Selv om interkommunalt samarbeid gir mange gevinster og kommunene er avhengig av å samarbeide, er det også utfordringer med interkommunalt samarbeid. Både i forarbeidene til kommuneloven av 1992 og 2018 pekes det på begrensninger eller utfordringer med interkommunalt samarbeid. I en nylig gjennomført undersøkelse av vertskommunesamarbeid om NAV-kontor67 er fordeler og ulemper benevnt «stordriftsfordeler» og «tap av smådriftsfordeler» og om dette oppsummeres det: «Blant de viktigste stordriftsfordelene er mer robuste NAV-kontor, større og mer kompetente fagmiljøer, økt likebehandling av kommunale brukere på tvers av kommunegrenser, og visse muligheter til å gjøre innsparinger uten at dette går ut over kvaliteten på tjenestene. Tap av smådriftsfordeler handler om nærheten til ressurssvake brukere som mottar sosiale tjenester, og hvor tett NAV-kontoret er på de andre tjenestene i samarbeidskommunene.»

Koordineringskostnader

Interkommunalt samarbeid er noe som nødvendigvis ikke bare kan styres og driftes innad i kommuneorganisasjonen. Det må inngås samarbeidsavtaler, og dersom samarbeidet skal organiseres med en «organisatorisk overbygning», opprettes styringsorganer. Dette kan kreve betydelige ressurser i en etableringsfase, blant annet når det gjelder å komme til enighet om finansiering og finansieringsmodeller, samtidig som det i driftsfasen vil gå tid og penger til den daglige virksomheten i form av tidsbruk i møter, møtegodtgjørelser, og tidsbruk til saksbehandling. Det ser sjelden ut til å være slik at ekstra kostnader knyttet til opprettelse av interkommunale samarbeid fører til en tilsvarende reduksjon av administrative kostnader i de enkelte kommunene som deltar i samarbeidet. Samarbeidet fører altså til noen ekstra kostnader i tillegg til driftskostnader som man ikke ville hatt uten samarbeid. Dette er antakeligvis hovedårsaken til at empiriske studier i begrenset grad klarer å påvise direkte innsparinger som følge av interkommunalt samarbeid.

På den positive siden får vi effektive løsninger, mindre sårbarhet og vi kan ta ansvar for ulike oppgaver og spesialisere oss. Våre kommuner kunne ikke tatt ansvar for alt selv.

På den negative siden kjøper vi stort sett tjenester og samarbeidet er fragmentert med mange ulike kommuner. Dette gir store transaksjonskostnader og mer krevende styring, det er krevende å utøve god eierstyring, og krevende å ha god bestillerkompetanse. Vi får ofte høye kostnader og vi erfarer et demokratisk underskudd. Effektivisering og innsparing som vi kan se i starten av et samarbeid, spises ofte opp av at kommunene må ta innsparingene på de tjenestene som ikke er lagt til interkommunale samarbeid, fordi her har vi full styring. I noen tilfeller erfarer vi at vi ikke blir invitert inn i interkommunalt samarbeid, selv om vi ønsker å samarbeide.

Innspill til utvalget fra Øykommuneprosjektet ved Træna Værøy og Røst kommune

Forhandlinger og ulike interesser mellom samarbeidskommunene

Det aller meste av interkommunalt samarbeid i Norge er frivillig. Det betyr at en kommune kan velge når den vil inngå i samarbeid, og når den vil trekke seg ut. Det kan føre til at rammebetingelsene for samarbeid stadig tas opp til forhandling og reforhandling. Det er på det rene at kommuner som deltar i et samarbeid både vil ha sammenfallende og til dels ulike interesser. Forhandlinger om finansiering og annen ansvarsfordeling er noe som tidvis krever betydelige ressurser. Slike forhandlinger fører også ofte til uro rundt samarbeidet, noe som kan virke direkte negativt inn på samarbeidet. Når rammene for samarbeidet hele tiden er i «spill», kan interkommunalt samarbeid oppleves som mer ustabilt og mindre forutsigbart, blant annet for innbyggerne og for de ansatte, enn virksomhet drevet innenfor rammene av en kommune.

At kommunene har ulike interesser, kan også gi andre utslag. I mange sammenhenger er det slik at en større kommune utfører tjenester for andre kommuner. Både kommunen som utfører tjenestene og samarbeidskommunene kan oppleve samarbeidet som «skjevt», det vil si at man opplever å yte mer enn man får igjen. Kommunen som utfører en tjeneste for andre kommuner inngår samarbeidet ut fra en tanke om å fungere som en «raus storebror» i regionen og kan ha langsiktige økonomiske forpliktelser knyttet til personale og utstyr, mens samarbeidskommunen «bare» yter en økonomisk godtgjøring. Misnøye blant de større kommunene kan også forsterkes ved at innflytelse i styrer og råd i mange samarbeid er den samme for alle kommunene, slik at den største kommunen ikke har noe mer innflytelse enn de mindre. Samtidig må store kommuner med mange samarbeid bruke ressurser på å delta i mange ulike samarbeidsorgan.

De innspill utvalget har fått fra større kommuner kan tyde på at slike oppfatninger er nokså vanlig i de store kommunene. Noen peker på at det hadde vært en bedre løsning at de overtok også det formelle ansvaret for tjenesten.

På den andre siden vil mange av de små kommunene, de som ofte har overlatt oppgaven til den større kommunen, oppleve at de gjerne skulle hatt større mulighet til å påvirke rammene for samarbeidet, og hvordan tjeneste utføres. Kommuner som vet at andre nærmest er avhengig av å få samarbeide med dem, vil ha store muligheter til å sette premissene for samarbeidet, for eksempel når det gjelder økonomiske overføringer mellom kommuner og hvilken samarbeidsform som skal velges. Dette kan føre til at samarbeidsformen som velges gir kommunene som trenger samarbeid mindre muligheter til å påvirke samarbeidet, samt at samarbeidet blir dyrt for kommunen som trenger det.

Jeg er bekymret over stadig nye henvendelser fra små kommuner som trenger bistand. Sier stort sett ja, men da som vertskommunesamarbeid. […] Er bekymret over at det også går utover våre egne tjenester og innbyggere.

Mange folkevalgte i storbyer orker ikke flere samarbeider. De små kommunene vil gjerne ha like mye å si, selv om økonomisk risiko er mindre og de har overlatt oppgaven.

(Folkevalgte i innspillsmøte)

Demokratisk styring

Overføring av oppgaveansvar til et interkommunalt samarbeid betyr at oppgaven flyttes ut av det tradisjonelle hierarkiske styringssystemet i kommunen og at styringen av det som skjer i samarbeidet må gjøres på en annen måte. Kommunen – både politisk og administrativt – må utøve styring gjennom utforming av avtaler, vedtekter, skriftlige retningslinjer, og gjennom utpeking av representanter til styringsorganene for samarbeidene. De få empiriske studier som finnes som sammenligner politisk styring av kommunal virksomhet med styring av interkommunal virksomhet klarer ikke å påvise klart at styringen er veldig forskjellig. I spørre- og intervjuundersøkelser er det likevel mange politikere og administrative ledere som mener at styringen av interkommunal virksomhet er dårligere enn om virksomheten var internt i kommunen.

I en studie av lokalpolitikeres opplevelse av politisk handlingsrom og innflytelse68 mener om lag 34 prosent av kommunepolitikere at «omfanget av interkommunalt samarbeid er blitt så omfattende at det har blitt et problem for lokaldemokratiet». 24 prosent opplever at egen kommune ikke har gode systemer og verktøy for å sikre politisk oversikt og styring av det som skjer av aktivitet i interkommunale samarbeid og selskaper.

[…] utfordrende å klare å vedlikeholde og opprettholde demokratiet i de interkommunale samarbeidene. Det kan være utfordrende og krever mye av oss.

(Folkevalgt i innspillsmøte)

Hvordan samarbeidet er organisert har betydning for den enkelte kommunes styring av det. De fleste interkommunale samarbeid er basert på et eksplisitt vedtak om delegering av myndighet til samarbeidet. Dette kan være delegering til et selskap eller et oppgavefellesskap, eller til en annen kommune. Flere innspill utvalget har fått er at når slik delegering er gitt, så opplever ikke samarbeidskommunen noe ansvar lenger. Spesielt ser dette ut til å være tilfelle der samarbeidet er organisert som administrativt vertskommunesamarbeid. I slike tilfeller oppleves det en del steder at vertskommunen ikke bare skal utføre oppgaven, men også har overtatt ansvaret for den.

I en god del studier samt etter utvalgets egne erfaringer påpekes imidlertid også at virksomhet organisert i interkommunalt samarbeid i mange tilfeller får mer politisk og administrativ oppmerksomhet enn det som er tilfelle for virksomhet som er organisert i egen kommune. Virksomheten får mer oppmerksomhet rett og slett fordi den er interkommunal. For eksempel kan behandling av eierskapsmelding føre til at forhold som gjelder virksomheten i det interkommunale samarbeidet løftes til kommunestyret. Dette kan tyde på at enkelte kommuner kan ha sterkere politisk styring av interkommunale samarbeid enn de har av områder innenfor egen virksomhet.

Prioritering mellom oppgaver og tverrfaglig samarbeid i kommunen

Interkommunalt samarbeid kan bety at ressurser bindes opp til et gitt formål. Dette innebærer at kommunen får redusert handlingsrom til å prioritere mellom områder. Kommunene har et bredt oppgaveansvar og kan se ulike tjenester og funksjoner i sammenheng, og prioritere mellom områder slik at sammensetningen av tjenester i kommunen er tilpasset innbyggernes ønsker og behov. Interkommunalt samarbeid kan vanskeliggjøre slike prioriteringer ved at samarbeidsavtaler «låser» ressurser til noen områder i en viss periode. Det interkommunale samarbeidet kan på denne måten bli skjermet fra de mer løpende prioriteringer som foretas i kommunen.

Interkommunalt samarbeid kan også føre til vanskeligheter med å koordinere tjenester i interkommunalt samarbeid, med tjenester som drives av kommunen. Et eksempel er der barnevern er organisert i et interkommunalt samarbeid, mens tjenester som helse, omsorg og utdanning, som barnevernet trenger å ha samarbeid og dialog med, drives innenfor kommunenes egen organisasjon. Interkommunalt samarbeid kan innebære at beslutningsmyndighet for tjenester som har sammenheng med hverandre flyttes til flere beslutningsmyndigheter, slik at ansvaret for det totale tjenestetilbudet forvitrer.69 Flere har tatt opp med utvalget at det er økt behov for, og forventninger om at utfordringer løses i samarbeid mellom flere sektorer. Blant annet krever kommunens økte ansvar for barnevern etter barnevernsreformen samarbeid. Interkommunalt samarbeid kan komplisere slikt tverssektorielt samarbeid.

4.6 Forholdet mellom fylkeskommune og kommune

Fylkeskommunen som regionalt folkevalgt nivå har lang historie, men statusen og oppgavene til fylkeskommunene har variert. Opprinnelig var fylkeskommunen i hovedsak en støttefunksjon eller «sekundærkommune» for de mange landkommunene som var for små, fattige og kompetansesvake til å håndtere samfunnsoppgaver som krevde et større nedslagsfelt eller spesialkompetanse av ulike slag.70 Ordførerne i kommunene satt i fylkeskommunenes styringsorgan og var bindeleddet mot kommunene. Oppgavene til fylkeskommunen på denne tiden var selvpålagte fellesoppgaver og -forpliktelser overfor kommunene.

Fra 1976 har det vært direkte valg til fylkeskommunene. Oppgavene til fylkeskommunene har etter dette tidspunktet blitt noe færre, siden sykehus/spesialhelsetjenesten og det regionale barnevernet har blitt flyttet fra fylkeskommunene til staten. Samtidig har andre oppgaver blitt overført til fylkeskommunene, gjennom forvaltningsreformen i 2010 og gjennom regionreformen i 2018. Fylkeskommunenes viktigste oppgaver er i dag videregående opplæring, fylkesveier, kollektivtransport, tannhelse, forvaltning av kulturminner og drift av en del kulturinstitusjoner, næringsutvikling og miljøforvaltning. Fylkeskommunen tildeler også midler blant annet til ulike frivillige organisasjoner.

Til tross for at det tidvis snakkes om en offentlig forvaltning med tre forvaltningsnivåer; stat, fylkeskommune og kommuner, er kommunene og fylkeskommunene formelt sett to sidestilte forvaltningsnivåer, med ulike oppgaver.

Samtidig har kommunene og fylkeskommunene oppgaver der de må samhandle og samarbeide, for eksempel på plan- og bygningsområdet, der blant annet fylkeskommunene kan fremme innsigelser mot kommunenes planutkast, dersom kommunens arealplaner er i strid med regional plan. Fylkeskommunen har også lovfestede veiledningsoppgaver overfor kommunene på områder innenfor planlegging, folkehelse og utdanning. Innenfor planlegging og folkehelse kan fylkeskommunene blant annet bistå kommunene ved å gi tilgang til data og opplysninger som fylkeskommunene selv har utarbeidet som analysegrunnlag for egen virksomhet. På planområdet har fylkeskommunen et generelt ansvar for planfaglig veiledning av kommunene, og fra 2010 fikk fylkeskommunene ansvar for å veilede kommuner og andre grunnskoleeiere om tiltak som kan gi god sammenheng mellom grunnskole og videregående opplæring.71

Siden 2004 har fylkeskommunene hatt ansvar for omstilling i eget fylke gjennom 49 ulike omstillingsprogram.72 Kommuner med omstillingsstatus får overført ekstraordinære midler fra fylkeskommunen over en periode på inntil seks år. Pengene skal gå til omstillings- og nyskapingsarbeid, innen gitte rammer og krav til resultater. Fylkeskommunene har hatt ansvar for å prioritere hvilke områder som skal få økonomisk bistand, hvor mye som skal stilles til disposisjon og over hvor lang tid.

Kommuner og fylkeskommuner kan også samarbeide med hverandre. Samarbeidet kan være uten noen formell overbygning, kun i form av en avtale, eller ved at det opprettes et eget samarbeidsorgan etter reglene om interkommunalt samarbeid i kommuneloven, lov om interkommunale selskaper eller annet lovverk – se figur foran. Slikt samarbeid mellom kommuner og fylkeskommuner er etter utvalgets inntrykk ikke veldig vanlig, selv om lovverket åpner for det. Det er imidlertid en del felles eierskap gjennom ulike selskaper, blant annet kraftselskaper og kollektivselskaper. Det finnes også en del samarbeid gjennom byvekstavtalene, men her er også statlige aktører med i samarbeidet.

Forholdet mellom kommune og fylkeskommune og hvordan det har utviklet seg er lite dokumentert. Det er likevel tydelig at dette forholdet varerier omkring i landet. Utvalget har fått innspill blant annet om at noen fylkeskommuner er gode veiledere for kommunene på planområdet, mens andre fylkeskommuner gjør dette i mindre grad. Konsekvensene av dette er at kommunene i ulik grad får den bistanden de kan ha behov for i planarbeidet. Kommunene har også varierende samhandling med fylkeskommunene når det gjelder overgangen mellom grunnskole og videregående skole.

Fylkeskommunene på sin side beskriver at de har noe ulik samhandling med kommunene i sitt område, og at dette særlig gjelder på områder med mindre statlig styring, som samfunnsutviklerrollen.