Del 3
Tiltak for å løse utfordringer i generalistkommunesystemet

8 Erfaringer fra andre land

Forvaltningspolitikk er et virkemiddel som kan bidra til å gjøre offentlig sektor bedre i stand til å håndtere utfordringer og konsekvensene av disse. Forvaltningspolitikk handler om overordnede spørsmål knyttet til organisering, styring, ledelse og samarbeid innenfor den offentlige forvaltningen. Forvaltningspolitikken er et virkemiddel for å ivareta verdier som demokratisk politisk styring, rettssikkerhet i offentlig myndighetsutøvelse, og effektiv ressursbruk og måloppnåelse. Den er også tverrsektoriell. Forvaltningspolitikk brukes ofte om innretning av statsforvaltningen, men offentlig sektor omfatter også lokal og regional forvaltning og samhandling mellom nivåene.

Organiseringen og struktureringen av kommunesektoren, samt oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåer, er viktige virkemidler for å utvikle offentlig sektor og kommunesektoren i tråd med samfunnsutviklingen. Utvalget er i mandatet bedt om å se på erfaringer fra andre land. Norge er ikke alene om de utfordringene offentlig sektor og kommunesektoren står overfor. At folk flytter til sentrale områder og at befolkningen blir eldre er et utviklingstrekk både i Europa og verden for øvrig. Endringer i forvaltningen og organisering og oppgavefordeling er derfor på dagsorden også i andre land.

Forskningslitteraturen om reformer i lokalforvaltningen omtaler dette ofte som «skalaproblematikk»1, det å finne det optimale forholdet mellom organisering av kommunesektoren, oppgavefordeling og forholdet mellom nivåene.

8.1 Reformer i Europa

8.1.1 Ulike kommunesystemer

I de fleste land er lokalstyre en vesentlig bestanddel eller byggestein i det nasjonale demokratiet. Lokale myndigheter (kommuner og/eller regioner) finnes i alle land, men de er svært ulike både når det gjelder størrelse, status og ansvar. Antall kommuner varierer fra 31 i Irland til 35 281 i Frankrike.2

Ulike land har ulike systemer for hvordan lokaldemokratiet og lokalstyret er organisert og utformet. Variasjoner kan komme fra ulik kultur, samfunnsforhold og statstradisjon.3 Det er vanlig å dele de vesteuropeiske landene inn i ulike modeller, for å beskrive fellestrekk og forskjeller mellom land når det gjelder lokal og regional forvaltning.

Den anglosaksiske modellen omfatter Storbritannia og Irland. Kommunene i disse landene er befolkningsmessig i gjennomsnitt de største i Europa. I Storbritannia (men ikke i Irland) ivaretar kommunene viktige oppgaver på velferdsområdet, men løsningen av sentrale velferdsoppgaver for eksempel på helseområdet og deler av sosialområdet ligger utenfor deres ansvarsområde. De kan bare løse oppgaver som staten har bestemt at de skal utføre, de kan altså ikke påta seg andre oppgaver slik norske kommuner kan. Kommunene i disse landene er i hovedsak store og har betydelige oppgaver, men ikke av det samme omfanget som i Norge. En viktig forskjell i et generalistkommuneperspektiv er at kommunene i disse systemene er mindre standardisert enn i Norge. Det kan være ulik organisering av lokale myndigheter, eller at et kommunenivå ikke er gjennomgående for et helt territorium. Det er også et mer flytende forhold mellom staten/det offentlige og markedet og sivilsamfunnet.

Den mellomeuropeiske eller føderale modellen omfatter Tyskland, Østerrike og Sveits. Disse landene er kjennetegnet av at lokalforvaltningen inngår i en føderal struktur, som innebærer at statsmakten er delt mellom forbundsnivå og delstatsnivå. Det er delstatene som har ansvaret for lovgivningen overfor kommunene, og det er relativt stor variasjon mellom delstatene med hensyn til organiseringen av og oppgavene til kommunene. Den administrative inndelingen i de tre landene varierer også. Betydelige deler av velferdsoppgavene som i Norden ivaretas av kommuner, er for eksempel i Tyskland del av et forsikringsbasert system (helse) eller ligger på delstatsnivå (skole). Mange oppgaver havner på føderalt nivå, og kommunenes oppgaver er mindre her enn i mange enhetsstater.

Den napoleonske modellen omfattet i utgangspunktet et stort antall land i Vest- og Sør-Europa, som Frankrike, Belgia, Nederland, Luxemburg, Spania, Portugal, Italia og Hellas. Den napoleonske modellen kjennetegnes av en sterk sentralmakt og detaljstyring av kommunene. Det varierer hvilke oppgaver kommunene har ansvar for. Frankrike har svært mange kommuner, men har imidlertid veldig få oppgaver lagt til kommunenivået. Samtidig er kommunene ofte sterke identitetsbærere, og oppfattes som lokalsamfunnets talerør overfor storsamfunnet.

Den nordiske modellen kjennetegnes av at kommunesektoren har stor betydning for gjennomføringen av den offentlige politikken. Kommunene har mange oppgaver og myndighet og utøver stor grad av lokalt selvstyre. Samtidig er kommunepolitikken sterkt integrert i rikspolitikken ved at de fleste kommunepolitikere hører til de nasjonale politiske partiene, og ved at de fleste oppgavene er pålagt kommunene av staten.

8.1.2 Ulike typer reformer

Selv om kommunene og kommunesystemene i Europa er til dels svært ulike når det gjelder ansvar og oppgaver, har de fleste land sett behovet for å reformere kommunene for å styrke kommunesektoren i møte med utfordringer. Både strukturreformer og interkommunalt samarbeid har vært brukt som virkemiddel.4

Finanskrisen rundt 2008 påvirket kommunene sterkt. I Portugal og Kypros presset internasjonale donorer på for gjennomføring av kommunereform i forbindelse med forhandlinger knyttet til gjeldskrisen, men også i andre land ga behovet for innstramming og effektivisering opphav til reformer i kommunesektoren. I Norge ble ikke kommunene påvirket på samme måte, fordi staten utformet krisepakker som blant annet inneholdt store ekstrabevilgninger til kommunene som bidro til å stimulere økonomien.

Ulike reformer har vært alt fra «New Public Management» reformer, modernisering og reorganisering av tjenestene mellom kommuner, privat sektor og ideell sektor, ny oppgavefordeling, strukturreformer, lokaldemokratiske innovasjoner og interkommunale samarbeid.

Territorielle reformer eller strukturreformer er en spesiell type kommunereformer. De kan omtales innenfor en bredere kategori av administrative reformer som i hovedsak er innrettet mot å forbedre resultater («output»), effektivitet eller tjenestekvalitet, i motsetning til mer lokaldemokratiske reformer som har til hensikt å øke medvirkning, eller bedre beslutningsprosesser («input»).5 Det er imidlertid vanskelig å ha et helt klart skille mellom administrative og lokaldemokratiske reformer, fordi strukturreformer også påvirker lokaldemokratiet.

Reformer som handler om å finne fram til organisasjonsformer og ansvarsfordelinger som passer til oppgavens geografi kalles i forskningen ofte for territorielle reformer. Det har vært mange slike reformer i Europa siden andre verdenskrig, og analyser av reformprosesser i flere land viser at de aller mest sentrale begrunnelsene for territorielle reformer er et ønske om en mer effektiv offentlig forvaltning.

Med effektivisering menes ikke bare en kostnadseffektiv forvaltning, men en forvaltning som er bedre egnet til å håndtere oppgavene som offentlige myndigheter har påtatt seg ansvaret for, og som tilfredsstiller relevante behov på en kostnadsforsvarlig måte. Det handler om å finne fram til organisasjonsformer og en ansvarsfordeling som passer til det aktuelle problemets geografiske utbredelse. Men valg av strategi for å oppnå dette er politiske valg som preges av ulike forhold som historiske konfliktlinjer, skiftende maktkonstellasjoner, samt ulike måter reformer gjennomføres på. Det er derfor utfallet blir forskjellig fra land til land.6

Baldersheim og Rose deler inn territorielle reformer i fire kategorier: utvidelse eller sammenslåing av enheter, nettverk, funksjonell differensiering (oppgavedifferensiering) og regionalisering med overføring av oppgaver til et annet, gjerne høyere, forvaltningsnivå. I tillegg kommer statliggjøring av kommunale oppgaver, også kalt re-sentralisering.7

Utvidelse eller sammenslåing av enheter har blitt begrunnet med særlig fire klasser av argumenter: Effektivisering gjennom stordriftsfordeler og reduserte administrasjonskostnader, økt kapasitet, forbedret samordning og profesjonalisering av tjenesteproduksjonen, hensyn til befolkningsendringer og evne til samfunnsutvikling, samt mulighetene for å rekruttere kvalifisert personell.8 Både Danmark og Hellas har gjennomført omfattende runder med kommunesammenslåinger i senere år. I Hellas ble antall kommuner redusert med 80 prosent i 1998 og enda en reduksjon i 2011, mens Danmark reduserte antall kommuner med 65 prosent i 2007. I både Hellas og Danmark fikk kommunene også nye oppgaver som følge av dette.9 Flere tyske delstater, samt delstaten Styria i Østerrike, har gjennomført store og delvis sentralstyrte territorielle reformer. Også i Sentral- og Øst-Europa har flere land gjennomført omfattede territorielle reformer, inkludert Albania, Armenia, Estland, Georgia, Latvia og Ukraina. Med unntak av deler av reformene i Ukraina, har disse reformene i stor grad blitt pålagt av statlige myndigheter.

I Island, Finland, Nederland og Sveits har antallet kommuner sunket betydelig, men her er endringene hovedsakelig basert på lokale og regionale beslutninger. I Storbritannia er kommunestrukturen et anliggende for hver av de fire nasjonene som inngår i unionen. Både England og Nord-Irland har gjennomført kommunereformer på 2000-tallet. I tillegg har kommuner mistet oppgaver som er overdratt til andre typer enheter. Blair-regjeringen forsøkte å innføre «enhetskommunen» hvor alle kommuner har samme oppgaver, men mislyktes. Storbritannia har derfor en asymmetrisk oppgavefordeling/oppgavedifferensiering, som betyr at det varierer hvordan den lokale styringen er organisert og hvilke oppgaver kommunene har.

Reformene varierer mye etter hvor inngripende de er, altså hvordan de faktisk endrer kommunestrukturen og gjennomsnittlig innbyggertall, ikke bare hvor mange kommuner som blir sammenslått. Kommunereformen i Norge omtales som «grunn», da det var svært få av de minste kommunene som ble sammenslått.10

Oppgaveløsning i nettverk er interkommunalt samarbeid der oppgaver løses mellom likestilte kommuner i fellesskap, enten fordi det handler om oppgaver eller problemer som går på tvers av grensene, eller for å oppnå stordriftsfordeler og/eller få større fagmiljøer. Interkommunalt samarbeid er mye brukt i mange land, men på ulike måter. Noen land har en lang historie og en velutviklet tradisjon med formaliserte former for interkommunalt samarbeid, mens det i andre land utgjør et mer uvanlig innslag. Det er også variasjoner i typer samarbeid og hvordan samarbeidet er juridisk regulert, alt fra formaliserte velorganiserte samarbeid til løsere og mer uformelle avtaler og nettverk.

Kuhlmann og Wollmann11 har påpekt et mønster der mange sør- og østeuropeiske land har vektlagt interkommunalt samarbeid for å avhjelpe kapasitetsutfordringer i svært fragmenterte kommunesystemer, som et alternativ til den mer «nordlige» trenden med kommunesammenslåing. I likhet med Norge har mange andre land lovverk som legger til rette for interkommunalt samarbeid. Frankrike har et velutviklet system for interkommunalt samarbeid, som ble videreutviklet etter et mislykket forsøk på å redusere antall kommuner på begynnelsen av 1970-tallet.12 I Frankrike i dag finnes det om lag 12 000 spesialiserte samarbeidsordninger. Det finnes særskilte ordninger for større byregioner, og egne tiltak for mindre byområder samt om lag 2 400 samkommuner som ofte omfatter mindre kommuner i distriktene (om lag 30 000 kommuner). Disse har egen beskatningsrett.

I Italia, Portugal, Nederland og Storbritannia har interkommunalt samarbeid hatt en sterk oppblomstring etter finanskrisen, som et tiltak for å redusere kostnader og øke kapasiteten i kommunal tjenesteproduksjon.13 I Portugal har flerfunksjonelle interkommunale samarbeidsordninger fått overført betydelige oppgaver, ressurser og beslutningsmyndighet fra kommunene. Også i den tyske delstaten Brandenburg er flerfunksjonelt interkommunalt samarbeid utbredt: 269 av de 417 kommunene tilhører en «forening av kommuner» (Ämter), der deltagerkommunenes administrasjoner er slått sammen.14 Også en rekke andre samarbeidsformer har blitt svært omfattende, for eksempel interkommunale selskaper for vann og avløp, renovasjon eller opplæring.

I Sveits er interkommunalt samarbeid både omfattende og tiltagende, noe som sees i sammenheng med at de små og svært autonome kommunene står overfor stadig mer komplekse og krevende oppgaver.15 I gjennomsnitt inngår hver sveitsisk kommune i samarbeid om ni områder, og over halvparten av kommunene oppgir at samarbeidet er økende. Særlig i de mindre kommunene er samarbeidet omfattende.

Funksjonell differensiering eller oppgavedifferensiering, betyr at ikke alle kommuner utfører samme sett av oppgaver. I flere land utfører større kommuner mer krevende oppgaver enn det små kommuner gjør. Tsjekkia har utviklet et system med tre ulike nivåer av kommuner. «Førsteordens kommuner» utfører bare helt grunnleggende lokale oppgaver som for eksempel renovasjon. «Andreordens kommuner» er ansvarlig for delegerte statlige oppgaver som de også utfører på vegne av mindre nabokommuner. Kommuner av «tredje orden» kan i tillegg ta på seg oppgaver som vanligvis utføres av statlige distriktsorganer.16 Spania har også oppgavedifferensiering basert på innbyggertall.

Funksjonell differensiering omtales også med begrepene symmetri og asymmetri. I OECD benytter de begrepet symmetric decentralisation, som kan sammenlignes med bruken av begrepet generalistkommunesystem i Norge. OECD beskriver dette som «all subnational governments are treated in the same way despite their differences». Motsatsen er da asymmetric decentralisation.

Asymmetrisk desentralisering er mer vanlig i føderalstater, men også her er det ulikheter. Belgia, Canada, India og Spania har mer asymmetrisk desentralisering enn andre føderalstater som Østerrike, Australia, Tyskland og Sveits, hvor de er mer symmetriske. I enhetsstater er symmetri vanligvis og i hovedsak prinsippet, med bakgrunn i likhet og integrasjon av ulike deler av landet. Eksempler på dette er Frankrike. Samtidig er det enhetsstater med sterke elementer av asymmetri også, for eksempel Storbritannia og Italia.17

OECD skriver også at asymmetrisk desentralisering har vært ganske vanlig i perioden fra 1950 – 1970 men da på regionalt nivå. Det er nå en utvikling mot mer asymmetri først og fremst i byområder med egne byorganiseringer (metropolitan governance arrangements), men også noe på kommunalt nivå ut ifra kapasitetshensyn.

Regionalisering som territoriell reform betyr at regionale enheter tar over eller blir pålagt nye oppgaver. Framvekst av sterkere regioner har vært en trend i Europa siden 80-tallet, selv om det kanskje har avtatt noe det siste tiår.18 Regionalisering som reform kan innebære at regionene overtar oppgaver fra kommuner eller fra stat. Hvis oppgaver overføres fra staten, innebærer det også en desentralisering av oppgaver. Regionene kan også ta på seg helt nye oppgaver på eget initiativ. Italia kan sies å være den mest regionaliserte enhetsstaten i Europa, fordi italienske regioner har et omfattende selvstyre med innslag av lovgivningsmyndighet på visse områder. Noen regioner har også mer vidtgående selvstyre enn andre, noe som betyr en viss asymmetrisk oppgavefordeling også her.19 Den pågående Sosial- og helsereformen i Finland innebærer sterk regionalisering.

8.2 Reformer i Norden

De nordiske landene kjennetegnes av at kommunesektoren har stor betydning for gjennomføringen av den offentlige politikken, herunder velferdspolitikken. De har ganske sammenlignbar lokal forvaltning, og relativt lik organisering og styring av lokaldemokratiske institusjoner.

De nordiske landene er også kjennetegnet ved at kommunene har vidtgående myndighet og mange oppgaver og utøver stor grad av lokalt selvstyre, til forskjell fra kommuner i flere andre europeiske land. De har en høyere andel kommunalt ansatte, og kommunen har ansvaret for en betydelig større andel av de offentlige utgiftene, enn i andre europeiske land. Lokaldemokratiet og lokal beslutningsmyndighet står også sterkt her, men det er allikevel stor grad av regler for å regulere forholdet mellom stat og kommune.

Det er selvsagt også forskjeller mellom landene i Norden når det gjelder kommunesektoren. Særlig skiller Danmark seg ut med antall kommuner etter deres kommunereform, og Finland skiller seg mer ut nå når deres velferdsreform er gjennomført.

Når det gjelder størrelsen på kommunesektoren har mye vært relativt likt, men etter kommunereformen i Danmark har de betydelig antall færre kommuner, og Finland skiller seg ut når det gjelder inntekter og kommunenes andel av offentlige utgifter som følge av Sosial- og velferdsreformen (omtalt nedenfor). Finland og Norge skiller seg fra de to andre når det gjelder antall kommuner med under 5 000 innbyggere.

Hvis man sammenligner Norden med resten av Europa ser man blant annet at nordiske kommuner samlet sett har større oppgavefrihet, organisasjonsfrihet og høyere grad av egenfinansiering, enn kommunesektoren i Europa samlet. Dette er funn fra en sammenlignende undersøkelse av kommunalt selvstyre i de nordiske land fra 2019, som også ble gjort i 39 europeiske land i 2014, med den samme metoden.20 Unntaket er rettslig vern for selvstyre som har vært svakere i Norden enn mange andre land i Europa, på tross av at det har vært noe framgang her, blant annet som følge av at Norge har grunnlovsfestet lokalt selvstyre og at kommunene har fått søksmålskompetanse.

8.2.1 Danmark

I Danmark ble det gjennomført en kommunestrukturreform først på 70-tallet, der antallet kommuner ble redusert fra om lag 1 100 til 275, og hvor det ble overført flere velferdsoppgaver til kommunene, som barnehage, skole, sosialtjenesten og eldreomsorg. I 2004 ble det fattet vedtak om en ny og omfattende strukturreform som ble gjennomført i 2007, der antallet kommuner ble redusert til 98, og fem regioner erstattet 13 amtskommuner. Regjeringen satte som mål at kommunene burde ha minst 20 000 innbyggere. Alternativt kunne de inngå i et forpliktende samarbeid med nabokommuner, slik at det ble et befolkningsgrunnlag på minst 30 000 innbyggere.

Bakgrunnen for strukturreformen var en Strukturkommisjon som ble nedsatt i 2002. Kommisjonen konkluderte med at det var behov for en reform av «den offentlige sektors struktur»:

Svaghederne i den nuværende struktur knytter sig dels til størrelsen af kommuner og amter, dels til opgavefordelingen mellem stat, amter og kommuner.

En stor del af de nuværende forvaltningsenheder er uhensigtsmæssigt små i forhold til den opgaveløsning, som lovgiverne i dag kræver.

Det er på en række områder svært at sikre en sammenhængende og koordineret indsats. Problemet bunder i vidt omfang i, at ansvaret for nogle opgaver er delt mellem flere forskellige decentrale forvaltningsled. Det giver risiko for «gråzoner».

På enkelte områder kan identificeres problemer som følge af parallelle funktioner/opgaver fordelt på flere forvaltningsled. Mellem forvaltningsleddene kan det vanskeliggøre en koordinering og prioritering i opgavevaretagelsen, ligesom det kan vanskeliggøre effektiviseringer og kvalitet i opgavevaretagelsen.21

Utdrag fra Strukturkommisionens betænkning, 2004

I kommisjonens rapport ble det pekt på fire ulike modeller eller mulige strukturendringer:

• uendret oppgavefordeling med større amt og kommuner,

• større amt og kommuner med flere oppgaver til amtene,

• flere oppgaver til kommunen og færre til amtene og

• avskaffelse av amt og flere oppgaver til stat.

Etter en høring besluttet regjeringen å gå for en modell som innebar at kommunene skulle få flere oppgaver og amtene færre.

Reformen ble gjennomført ved at kommunene selv skulle finne sammen frivillig, men dersom de ikke gjorde det kunne staten pålegge samarbeid eller legge press på for å få til en sammenslåing. Kommunene skulle selv bære omkostningene ved sammenslåing. Samtidig skulle de beholde det de hentet ut i gevinster. Regjeringen ga kommunene seks måneder på å komme fram til en inndeling som tilfredsstilte målet om 20 000 innbyggere. Etter lokale prosesser var det kun fire kommuner som ikke kunne presentere forslag til ny kommuneinndeling. Det ble åpnet for å inngå forpliktende samarbeid der det ikke var mulig å oppnå sammenslåing som oppfylte kravet. Det var syv kommuner om valgte samarbeid framfor sammenslåing; fem øykommuner og to kommuner som ligger ganske nært København. Kommunene kunne velge hvem de skulle samarbeide med, og alle fant samarbeidspartner på frivillig basis. Samarbeidene er regulert i egen lov, som spesifiserer hvilke kommuner som skal samarbeide, og om hvilke oppgaver. Antallet kommuner ble redusert fra 271 til 98. 65 nye kommuner ble etablert, og 33 kommuner forble uendret. Gjennomsnittlig innbyggertall økte fra 19 900 til 55 000.

Kommunene fikk også nye oppgaver på sosialområdet, arbeidsmarkedspolitikken og på miljøområdet. Reformen omtales som svært rask, ufrivillig og omfattende.22 Fra politisk beslutning til iverksetting tok det om lag 2,5 år.

I Danmark omtales reformen som århundrets forvaltningsreform fordi den er et eksempel på en svært omfattende toppstyrt reform som endret på grunnleggende vilkår i den kommunale sfære. Reformen omfattet både betydelige endringer i kommunenes oppgaver og omfattende sammenslåinger. Det var samtidig grunntrekk i den danske kommunalforvaltningen som ikke ble endret, som for eksempel kommunenes politiske system og det kommunale valgsystemet. Det kommunale inntektssystemet forble også i stor grad uendret. Så på tross av en omfattende reform, etterlot den sentrale deler av kommunesystemet uberørt.23 Erfaringer fra og effekter av reformen er omtalt i kapittelet om større kommuner.

8.2.2 Sverige

I Sverige ble den første store strukturreformen gjennomført i 1952, og omfattet landkommunene. En statlig utredning, Kommuneinndelingskomitteen, anbefalte i 1945 en minstestørrelse for kommuner på 2 – 3 500 innbyggere, og at de nye kommunene skulle bygges rundt et senter. Reformen medførte en reduksjon i antall kommuner fra 2 400 til 816.24 Men allerede på slutten av 1950-tallet ble det reist krav om ytterligere sammenslåinger på bakgrunn av at kommunene var for små til å håndtere sosial omsorg og grunnskole, men også på grunn av høyere ambisjoner for samfunnsplanleggingen.

Regjeringen foreslo en Kommuneblokkreform der et sentrum eller regionsenter med omland rundt skulle være utgangspunktet. Forslaget møtte motstand blant annet med bakgrunn i uro over at avstander skulle bli for store. I 1962 besluttet Riksdagen en obligatorisk inndeling i kommuneblokker, men kommunene skulle selv finne sammen i samråd med länsstyrelsen. Bestemmelsen sa også at hver kommune i kommuneblokkene selv skulle bestemme om og når kommunene skulle slås sammen til en kommune.25 Antallet som slo seg sammen til en kommune ble færre enn forventet og i 1969 vedtok Riksdagen at sammenslåingene skulle være gjennomført innen 1974. Etter dette var det 277 kommuner i Sverige, men siden da har antallet kommuner økt til 290.

I 2003 oppnevnte regjeringen en parlamentarisk komité – Ansvarskomitteen – som skulle gjennomføre en bred evaluering av fordeling av funksjoner og oppgaver mellom styringsnivåene og den kommunale og regionale strukturen. Bakgrunnen var at offentlig forvaltning hadde flere dysfunksjonelle trekk som gjorde at systemet ikke var godt nok i stand til å håndtere mer og mer framtredende utfordringer.26 Komiteen foreslo å endre länene til 6 – 9 større regioner, men det ble ikke vedtatt noe annet enn frivillig sammenslåing når det gjaldt kommunene. Arbeidet med sammenslåing av län til regioner møtte stor motstand.

I Sverige har de også de siste årene utredet hvordan det kommunale nivået skal styrkes for å håndtere utfordringene framover. I 2017 satte regjeringen ned en ny parlamentarisk komité for å utarbeide en strategi for å styrke kommunenes kapasitet til å utføre sine oppgaver og håndtere utfordringer. Bakgrunnen for oppdraget var:

[…] kommunenes utfordringer som følge av den demografiske utviklingen og den raske urbaniseringstakten. Polariseringen mellom kommuner øker når det gjelder befolkning, kompetanse og økonomiske forutsetninger.27

Komiteen leverte sin sluttrapport Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget.28 Oppdraget var å analysere hvordan utfordringer bør møtes, samt om, og i tilfelle hvilke, strukturelle endringer som er nødvendig. I oppdraget foreslås blant annet fire spesifikke strukturelle tiltak som kan bidra til å styrke kommunenes forutsetninger for å møte samfunnsutviklingen: interkommunalt samarbeid, kommunesammenslåing, endring i oppgaver og asymmetrisk ansvarsfordeling (oppgavedifferensiering).

I sluttrapporten foreslås en rekke tiltak for å styrke kommunenes kapasitet, blant annet:

• Mer interkommunalt samarbeid, og i mer strategiske og faste konstellasjoner.

• Frivillige sammenslåinger med økonomiske insentiver, blant annet statlig overtakelse av gjeld.

• Evaluering og oppfølging av det finansielle utjevningssystemet.

• Tiltak for å bedre rekruttering og øke kompetansen, blant annet redusert studielån for personer i kommuner med store kompetansemangler.

• Kommunale forsøk (frikommuner).

• Oppdrag til landshøvdingene (statsforvalter) om dialog med kommunene om samarbeid og sammenslåing.

• Videre arbeid for dialog med kommunene om kapasitetsbyggende tiltak.

• Digitalisering.

I etterkant av rapporten har det blant annet blitt satt ned en ny parlamentarisk komite som skal vurdere det svenske systemet for kommuneøkonomisk utjevning. Regjeringen har også startet arbeid med å analysere og foreslå tiltak for hvordan staten kan fremme forsøksvirksomhet i kommunesektoren, om for eksempel nye arbeidsmåter og samarbeid.29

8.2.3 Finland

Av de nordiske landene er det Finland som ligner mest på Norge når det gjelder antall innbyggere, antall kommuner, og hvilke utfordringer kommunesektoren står overfor som for eksempel demografiutvikling og økende urbanisering. I Finland er det gjennomført flere reformer og reformforsøk med mål om både kommunesammenslåinger og mer og bedre interkommunalt samarbeid. Målet for disse har vært å gjøre kommunene bedre i stand til å ivareta ansvaret sitt, særlig for helse- og omsorgsoppgaver. Bakgrunnen har vært som i andre nordiske land, at kommunene har fått flere oppgaver og kommunene har vært for små for oppgavene.

Disse tiltakene har ikke ført til ønsket resultat og det er nå nylig gjennomført en reform som flytter et stort antall oppgaver fra kommunene til nye, folkevalgte regioner. Finland har altså skiftet strategi fra å endre kommunestrukturen til å bruke oppgavefordeling som løsningsstrategi.

Strukturreformer

I Finland har det vært ulike reformer og reformforsøk siden 2005, og disse kan deles opp i tydelige faser.30 I den første fasen mellom 2005–2011 gjennomførte regjeringen «Kommun- og servicestrukturreformen», der staten både oppmuntret kommunene til frivillige sammenslåinger gjennom å tilby ulike økonomiske incitamenter, men også til mer interkommunalt samarbeid gjennom «samkommuner». Bakgrunnen var at mange kommuner kom til å få en ubalanse i den demografiske forsørgerbyrden, og at de verken ville klare å finansiere, eller få nok kapasitet i form av ansatte til det økte tjenestebehovet. Reformen handlet ikke om å gi kommunen flere oppgaver, men at kommunene skulle klare å håndtere de oppgavene de allerede hadde. Staten stilte krav om at for å ha oppgaver innenfor sosial- og helseområdet måtte kommuner eller kommunesamarbeid ha minst 20 000 innbyggere. Staten kunne gi dispensasjon fra dette kravet. Det ble ikke satt et tilsvarende krav om antall innbyggere ved kommunesammenslåing, men departementet kunne avvise søknad/ønske om sammenslåing dersom den ikke oppfylte lovens kriterier for en bærekraftig kommune. I praksis ble alle forslag om sammenslåing godkjent.31 Det ble gitt økonomisk støtte til sammenslåinger, men ikke til interkommunale samarbeid. Antall kommuner ble redusert med 100 som følge av reformen, men det skjedde lite endringer i kommunene med størst utfordringer.32

Selv om det ble gjennomført flere sammenslåinger i perioden, mente staten det ikke var tilstrekkelig, samt at de interkommunale samarbeidene ble kritisert for å ha for svak ansvarsutkreving, demokrati, innsyn og styring.33 Det ble derfor startet en ny fase av diskusjon om kommunestruktur mellom 2011 – 2014. Staten gikk nå noe hardere til verks for å få sterkere kommuner som skulle klare å håndtere oppgavene, med særskilt fokus på helsesektoren. Det ble lovfestet kriterier for å sikre kommunenes forutsetninger for å levere velferdstjenester. Blant annet ble et innbyggertall på 20 000 satt som et mål for de nye kommunene og dette ble koblet til retten til å produsere sosial- og helsetjenester i egen regi.34 Kommunene ble pålagt å utrede mulige sammenslåinger, til forskjell fra den første fasen hvor dette da var frivillig. Det ble heller ikke nå mange sammenslåinger. Derfor tok den tredje fasen til, der de politiske partiene ble enige om en reform som skulle overføre hele sosial- og helseområdet til fem nye regioner som skulle fungere som samkommuner, som ble styrt og finansiert av kommunene. Forslaget ble trukket da det kom kritikk om at det var i strid med grunnlovens beskyttelse av det kommunale selvstyret. Etter regjeringsskiftet i 2015 ble det fremmet forslag om opprettelse av et folkevalgt regionalt nivå som skulle få ansvar for sosial- og helseområdet.

Sosial- og helsereformen

Finland har ikke tidligere hatt et regionalt folkevalgt nivå. De har 19 «Landskap» som er formaliserte interkommunale samarbeid som ledes av et «Landskapsforbund», bestående av indirekte valgte representanter fra kommunene. Med Sosial- og helsereformen er det nå innført et regionalt folkevalgt nivå. Grensene for de nye regionene er i tråd med grensene for landskapene, bortsett fra rundt Helsinki, der landskapet er delt inn i flere regioner.

Bakgrunnen for reformen er aldrende befolkning, økende kostnader knyttet til større behov for tjenester for de eldre, samtidig med at fødselstall og andelen personer i yrkesaktiv alder synker.35

Målene med reformen er:

• minska skillnaderna i välfärd och hälsa

• trygga likvärdiga och högklassiga social- och hälsovårdstjänster och räddningsväsendets tjänster för alla finländare

• främja tillgången till tjänster och förbättra deras tillgänglighet i synnerhet på basnivå

• trygga tillgången till yrkeskunnig arbetskraft

• reagera på de utmaningar som samhälleliga förändringar för med sig

• dämpa kostnadsökningen

• förbättra säkerheten

Socialministeriet, presentasjon av regjeringsråd Auli Valli-Lintu, for utvalget 24.05.22

Det 22 nye regionene fikk overført alle sosial-, helse- og redningsoppgaver fra kommunene fra 1. januar 2023. Oppgavene som er overført fra kommunene til de nye regionene er:36

• Primærhelsetjenesten

• Spesialisert helsevesen

• Sykehustjenester

• Tannhelse

• Psykisk helse og rustjenester

• Barsel- og barnehelseklinikker

• Sosialt arbeid for voksne

• Barnevern

• Tjenester for mennesker med nedsatt funksjonsevne

• Botilbud til eldre

• Hjemmehjelp

• Rehabilitering

• Redningstjenester

Oppgavene utgjør om lag 50 prosent av kommunenes totale budsjett. Disse midlene samt alle ansatte innenfor de aktuelle tjenestene er overført til de nye regionene. Regionene får ikke skattleggingsrett, men finansieres med rammeoverføringer fra staten.

Kommunene beholder ansvar for skole, barnehage, voksenopplæring, kultur og ungdomsaktiviteter, sport og fysisk aktivitet, infrastruktur, miljø, næringsutvikling, arbeidsformidling, arealplanlegging, bolig og transport. De har også et generelt ansvar for å fremme folkehelse, i likhet med regionene.

Dette er en stor forvaltningsreform som endrer kommunene i Finland fundamentalt gjennom å fjerne alle helse- sosial- og redningstjenesteoppgaver, og Finland går med dette over fra å bruke strukturreformer som virkemiddel, til å flytte oppgaver og avlaste alle kommunene for oppgaver.

Kommunesammenslåing vil fortsatt være aktuelt. Kommuner kan selv ta initiativ til sammenslåing, men det finnes også en åpning i kommuneloven for at staten kan innlede en særskilt kommuneinndelingsprosess i tilfeller der kommuner har særskilte økonomiske utfordringer. En slik prosess kan ende med sammenslåing mot kommunenes vilje. Kriterier for når dette er aktuelt er definert i kommuneloven. En slik prosess har blitt brukt i to tilfeller som førte til sammenslåing. Ved to andre tilfeller ble prosess igangsatt, men det førte ikke til sammenslåing. I det ene tilfellet hadde kommunens økonomi endret seg til det bedre i løpet av utredningsperioden. I det andre tilfellet opphevet den høyeste forvaltningsdomstolen statsrådens beslutning om tvangssammenslåing.37

Scenarier for framtidens kommuner

På tross av den store forvaltningsreformen som Sosial- og helsereformen er, jobber regjeringen med strategier for å styrke kommunene i Finland. Finske kommuner opplever kanskje enda sterkere de samme utfordringene som i Norge. Alderen på befolkningen øker, arbeidskraften minker og det er fødselsunderskudd. Samtidig konsentreres befolkningen til sentrale steder og den finansielle ubalansen mellom kommuner økes gjennom kostnadsøkninger både i utflyttingskommuner og i vekstkommuner. Kommunene særutvikles og differensieres.38 Helse- og sosialreformen vil lette situasjonen med uforutsigbare utgifter knyttet til helse- og sosial, men samtidig vil den ikke styrke kommunenes økonomi.

Finansdepartementet satte ned en arbeidsgruppe i 2020 som skulle utrede løsninger på kommunenes nåværende og framtidige utfordringer og problemer, og vurdere ulike alternativer for kommunepolitikken. Målet er å etablere forutsetninger for en mer konsekvent og langsiktig kommunalpolitikk nasjonalt. Arbeidsgruppen var bredt sammensatt av representanter fra stat, kommuner og den finske kommuneorganisasjonen. Arbeidsgruppen skulle jobbe ett år, fram til 2021, men arbeidet har blitt forlenget.

Temaene har vært balanse og bærekraft mellom kommunenes økonomi og oppgaver, kommunenes rolle og selvstyre, kommunenes arbeidsformer, samarbeid og kommunestruktur og statens styring av kommunene. Målet har vært å finne løsninger for å rette opp den strukturelle ubalansen i kommunenes inntekts- og utgiftsutjevning, sikre likeverdig tilgang til «basisservice» i hele landet og styrke kommunenes forutsetninger for samfunnsutvikling.

En av de viktigste observasjonene i arbeidet er at kommuner og regioners behov må identifiseres bedre enn før, og at det trengs skreddersydde løsninger på ulike kommuners problem, uten at det fører til en altfor splittet forvaltning.

Arbeidet har så langt resultert i både flere mål for å bedre kommunenes forutsetninger, framtidig helhetlig kommunepolitikk, samt utvikling av tre scenarier for mulig utvikling i kommunene framover.

Når det gjelder målene for å bedre kommunenes forutsetninger peker utredningen på at ulikhetene mellom kommunene må erkjennes.

En målveten kommunpolitik är på många sätt nödvändig med tanke på kommunernas framtid. Om den nuvarande kommunpolitiken fortsätter är risken att problem som kräver åtgärder göms undan eller att man blir tvungen att hela tiden lappa över problemen med mera bidrag, vilket tillsammans med finanseringstrycket från välfärdsområdena skulle vara en svår väg för statsfinanserna och hela den offentliga ekonomins hållbarhet. Att ytterligheterna framhävs kan ses som ett naturligt resultat när man söker kommunpolitiska lösningar, eftersom grunden för kommunpolitiken har lagts under en tid då skillnaderna mellan kommunerna var mindre. Detta betyder ändå inte att kommunpolitiken skulle drivas med beaktande av endast de stora städernas eller de små kommunernas problem och möjligheter. För att den negativa utvecklingsspiral som målades upp i rapporten om kommunernas lägesbild som ingående beskrev kommunernas situation ska kunna undvikas, vore det skäl att i fortsättningen driva en mer medveten, samordnad, långsiktig, förutsägbar och lösningsinriktad kommunpolitik

Finansministeriet (FI) (2022)

Bedre forutsetninger for kommunene skal oppnås gjennom blant annet:39

• Kommunenes ulikheter og særutvikling og kommunenes mange roller må identifiseres bedre i beslutninger som berører kommunene.

• Å være tilbakeholden med å utvide kommunenes ansvar og oppgaver, for eksempel må tilgang på arbeidskraft vurderes ved eventuelle nye oppgaver.

• Avtalesamarbeid mellom staten og regionsentre eller store byer.

• Realistisk og framtidsrettet tilpasning i kommuner med befolkningsnedgang.

• Fortsette med kommunesammenslåinger som er strategiske og målrettede, samt mer og bedre interkommunalt samarbeid gjennom å senke terskelen for samarbeid.

• Bruke digitalisering til å utvikle tjenestene, gjennom samarbeid, men samtidig er det viktig å beholde kompetanse og forståelse for digitalisering også i egen organisasjon.

• Mer langsiktighet i planlegging og økonomi i kommunene.

• Vurdere om staten har behov for ytterligere styringsverktøy i de tilfeller en kommune ikke klarer å levere lovpålagte oppgaver.

Når det gjelder kommunepolitikkens framtidslinje konkluderes det blant annet med følgende mål og prinsipper:

• Kommunepolitikken må ses som en helhet der sektorer samordner sin politikk og forhold til kommunene.

• Kommunepolitikken trenger langsiktighet. I stedet for kursendringer og reformer som varierer med regjeringsperiodene er det behov for et felles framtidsbilde og en langsiktig politikk.

• Finne en bedre balanse mellom det kommunale selvstyret og statlig styring.

De tre scenariene for kommunesektoren i Finland er utviklet for å støtte diskusjonen om en framtidig kommunepolitikk, og gi den en helhetlig linje for å hindre at ulike forvaltningsområder tar beslutninger som påvirker kommunene som hver og en leder til ulik utvikling.

8.2.4 Island

Som i de andre nordiske landene har det vært en oppfatning på Island om at de mange og små kommunene ikke har hatt kapasitet til å få økt ansvar i utviklingen av velferdsstaten.40 Island skiller seg fra de andre nordiske landene ved at det ikke ble gjennomført noen reformer på 1900-tallet. Antall kommuner ble redusert med kun 30 i perioden 1950 til 1990 (fra 229 til 197). En rask urbanisering har gjort spørsmålet om en ubalansert kommunestruktur mer akutt.

På Island står det historiske prinsippet om at ingen kommuner skal kunne slås sammen mot innbyggernes vilje, sterkt. Islands kommunelov fastslår i artikkel 120 at ingen kommuner kan bli slått sammen med andre kommuner uten at innbyggerne har sagt ja til sammenslåing i en folkeavstemning. Unntaket er dersom det er flertall for sammenslåing i minst 2/3 av kommunene og minst 2/3 av innbyggerne bor i disse kommunene. Da kan kommunestyrene likevel vedta sammenslåing.41

Det har vært flere reformforsøk som ikke har ført til så mye. Frivillige sammenslåinger skjøt imidlertid fart på midten av 1990-tallet, og antallet kommuner sank fra 195 i 1994 til 79 i 2007.

På slutten av 1990-tallet fikk kommunene overført ansvar for nye oppgaver, blant annet barnehage/førskole og eldreomsorg. I stedet for å karakterisere dette som desentralisering av oppgaver, mener noen at regjeringen brukte oppgaveoverføringen som en strategi for å få små kommuner til å innse at de burde slå seg sammen.42 I dag er antallet kommuner på Island 69, men det er stadig debatt om kommunestrukturen. I 2022 var det 36 kommuner med færre enn 1 000 innbyggere, 21 har færre enn 500 innbyggere og det er 6 kommuner med under 100 innbyggere.

Utfordringer med kapasitet har blitt løst med interkommunale samarbeid. I gjennomsnitt er en islandsk kommune med i 13 – 14 ulike samarbeid, og grunnen for samarbeid oppgis først og fremst å være at kommunen ikke er i stand til å løse oppgavene alene.43

8.2.5 Nederland

Nederland har tidligere vært klassifisert i den såkalte napoleonske og sentralistiske kommunemodellen, men er i de senere år klassifisert i den nordiske kommunemodellen da de har mye til felles med de nordiske landene, blant annet som følge av desentralisering av oppgaver.44

I Nederland har det over mange år vært en jevn nedgang i antall kommuner, fra om lag 1 000 kommuner i 1950 til 342 kommuner i dag. Kommunesammenslåingene har blitt gjennomført gradvis, og ikke som del av en større nasjonal reform, og omtales som en «silent reform». Nederland har nedgang i antall kommuner hvert år. Bakgrunnen for ønsket om kommunesammenslåinger har vært småkommuneproblematikk og ønske om å desentralisere flere oppgaver til kommunene.

I 2015 ble flere oppgaver desentralisert til kommunene. Kommunene fikk da ansvar for helse- og omsorgsoppgaver for eldre og kronisk syke, ansvar for ytelser og bistand til arbeidsløse samt å sørge for tjenester til ungdom. Staten har samtidig med overføring av oppgaver utrykt at kommunene må være i stand til å håndtere de nye oppgavene, og dersom de ikke er det bør de samarbeide eller slå seg sammen for å styrke sin administrative kapasitet.45

Staten legger til rette for sammenslåing gjennom et rammeverk for sammenslåing. Både stat, provins (region) og kommunen kan ta initiativ til sammenslåing, men de aller fleste initiativ kommer fra kommunene selv. Innenriksdepartementet påpeker at staten ikke ønsker å tvinge kommuner sammen, men at de ønsker at initiativ til sammenslåing skal komme fra kommunene. Samtidig, i ekstraordinære tilfeller kan provinsene ta initiativ til sammenslåing, men bare dersom kommunenes styringskapasitet har blitt sterkt svekket eller at kommunen har store økonomiske problemer og oppgaver ikke blir levert. Dette har ifølge departementet skjedd i svært få tilfeller. I lovverket er det formulert fem kriterier som staten bruker for å vurdere forslag om sammenslåing:46

• Innbyggeres støtte

• Helhetlig sammenheng (passer områdene sammen)

• Administrativ kapasitet

• Balanse i regionen

• Bærekraftige kommuner

Kommunene kan be om at det gjennomføres en studie av økonomiske konsekvenser av sammenslåing, som gjennomføres gjennom samarbeid mellom provinsen og staten. Innbyggerne blir gitt mulighet til å si hva de mener om planen for sammenslåing, når den er offentliggjort. Hvordan dette gjøres er opp til de aktuelle kommunene. Provinsene må også vedta sammenslåingen mellom kommunene, men dette er mer en formalitet.

Det er også i Nederland mye interkommunalt samarbeid mellom kommunene. På noen områder er det lovpålagt samarbeid, som for eksempel brann og redning og ambulansetjenester. Det kan ofte da være bestemt av staten hvilke kommuner som skal samarbeide, og hvordan det finansielle skal deles. Lovverket åpner også for å differensiere oppgaveansvaret mellom kommunene, men denne muligheten har ikke vært benyttet.47

9 Oppgavedifferensiering

Oppgavedifferensiering betyr at kommuner (eventuelt fylkeskommuner) har ulikt ansvar for en eller flere oppgaver. Det er to «hovedretninger» for oppgavedifferensiering basert på ulike behov:

• at enkelte kommuner får flere oppgaver (fra stat, fylkeskommune eller andre kommuner)

• at enkelte kommuner får færre oppgaver (avgir oppgaver til andre kommuner, fylkeskommune eller staten)

Begge muligheter kan begrunnes med at kommunene har ulike forutsetninger for å løse sine oppgaver. Store kommuner kan ha ønske om flere oppgaver for bedre koordinering og samhandling mellom tjenester, og de kan ha kapasitet og kompetanse til å kunne ta ansvar for flere oppgaver enn det de har i dag. Små kommuner kan ha større utfordringer med tilgang på tilstrekkelig kapasitet og kompetanse, og kan avlastes for oppgaver gjennom at andre kommuner, fylkeskommune eller staten overtar ansvaret for en eller flere oppgaver.

I Stortingsmelding nr. 19 (2001–2002) ble begrepet kommunal oppgavedifferensiering definert på følgende måte:48

«Kommunal oppgavedifferensiering innebærer at kommuner med ulike forutsetninger spesielt med hensyn til størrelse, får ulike oppgaver. Et slikt system vil trolig bety at ikke bare oppgavefordelingen, men også den statlige styringen gjennom rettslige, økonomiske og andre bindinger må differensieres.»

Agenda har definert oppgavedifferensiering som «et system for differensiert oppgavefordeling som går ut på at staten gjennom lovgivningen fastlegger en differensiert ansvarsfordeling mellom kommuner, fylkeskommuner og statlige forvaltningsetater».49

Oppgavedifferensiering kan gi en fleksibilitet i hvordan forvaltningen organiseres, der oppgavene løses i tråd med lokale forutsetninger. Oppgavedifferensiering kan også differensieres etter geografi, ved at det bare er oppgavedifferensiering i enkelte deler av landet, for eksempel fylker eller bo- og arbeidsmarkedsregioner.

I Norge har det å gi statlige og fylkeskommunale oppgaver til kommuner (ekstra oppgaver til noen kommuner) både vært mest diskutert og testet ut gjennom forsøk. Oppgavedifferensiering som avlastning (færre oppgaver til noen kommuner) har vært lite diskutert og ikke utprøvd gjennom forsøk.

Utvalget har fått innspill fra Storbynettverket om at de kan ønske å overta ansvar for oppgaver fra fylkeskommuner, eller overta ansvar for oppgaver fra små kommuner. Utvalget ser ikke nærmere på å overføre flere oppgaver til store kommuner fra andre kommuner eller staten, da dette ikke løser utfordringen utvalget har avdekket med at små distriktskommuner har utfordringer med å ivareta sine oppgaver.

Hva oppgavedifferensiering ikke er

Innenfor dagens generalistkommunesystem har Oslo en spesiell oppgaveportefølje. Oslo behandles annerledes enn øvrige kommuner i lovverket, fordi Oslo både har fylkeskommunale oppgaver (Oslo er også et fylke, jf. inndelingslova § 29), og ansvar for noen barnevernsoppgaver som staten har ansvar for i andre kommuner. Det er altså oppgavedifferensiering i Oslo, men dette er et særskilt unntak.

Internasjonalt har det blitt vanligere å gi storbyer samme status i lovverket som en region/fylke. I faglitteraturen kalles dette for asymmetric administrative decentralisation at the metropolitan level (administrativ differensiering i storbyene). I utgangspunktet var en slik status forbeholdt hovedstaden, men de siste tiårene har det blitt vanligere at også andre storbyer får slik status.50

Det finnes også enkelte oppgaver som kun er lagt til noen kommuner, men dette er oppgaver som enten ikke er universelle, eller det skyldes at det er varierende geografiske forhold. Et eksempel er kommuner som er en del av forvaltningsområdet for samiske språk og som etter sameloven har krav knyttet til samisk språk som ikke andre kommuner har. Det er også bare i de kommunene hvor det ligger fengsler at kommunen har ansvar for tilbud om helse- og omsorgstjenester for de innsatte, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9. Dette er heller ikke oppgavedifferensiering, da det er oppgaver som ikke er universelle, men som gjelder for et spesifikt område.

Det finnes også regler som differensierer mellom krav til ulike typer kommuner. For eksempel «Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen».51 Her skilles det mellom tre ulike geografiske soner for forvaltning av strandsonen; kystkommunene i Oslofjordregionen, andre områder der presset på arealene er stort og områder med mindre press på arealene. Dette er heller ikke oppgavedifferensiering fordi kommunene har den samme oppgaven og ansvaret, men det er ulike regler for forvaltning av strandsonen (hvor/hva det er lov å bygge) ut ifra hvor i landet kommunen ligger.

Agenda skisserer også noen variasjoner av oppgaveløsning som ikke er å anse som oppgavedifferensiering, gitt deres definisjon:52

• Ulike løsningsstrategier for frivillige oppgaver, for eksempel ved at det ivaretas av fylkeskommuner i noen deler av landet, og store kommuner i andre deler av landet.

• Løsningsstrategier som involverer private i utførelsen av offentlige oppgaver (bestiller-utførermodell, konkurranseutsetting). Her er det fortsatt kommunestyret som har det formelle ansvaret for oppgaven.

• Interkommunalt samarbeid eller samarbeid på tvers av forvaltningsnivåene som skjer i henhold til gjeldende regler i kommuneloven eller særlovgivningen. I disse tilfellene er det også det enkelte kommunestyret som sitter med det formelle ansvaret for oppgaven.

Oppgavedifferensiering har likhetstrekk med interkommunalt samarbeid, spesielt administrativt vertskommunesamarbeid, der oppgaven løses av en annen kommune. Forskjellen er at ansvaret for oppgaven fortsatt ligger hos hver kommune, selv om det er en annen kommune som utfører oppgaven. For vertskommunesamarbeid med politisk nemnd og for oppgavefellesskap er likheten mindre, da det her opprettes en felles nemnd eller styre. I et oppgavefellesskap flyttes oppgaven til en egen enhet som kan få status som eget rettssubjekt.

Dersom et interkommunalt samarbeid er pålagt av staten, blir likheten med oppgavedifferensiering noe større. Pålagt interkommunalt samarbeid betyr at staten pålegger en kommune å samarbeide med en kommune om en spesifikk oppgave på grunn av for eksempel manglende kapasitet til å levere tjenesten. Pålagt interkommunalt samarbeid er likevel ikke oppgavedifferensiering, fordi lovfestet ansvar for tjenesten fortsatt ligger i den enkelte kommune.

Lidstrøm beskriver i sin rapport pålagt interkommunalt samarbeid som ble inngått som en del av den danske kommunereformen, som et eksempel på asymmetrisk organisering.53 Formelt yter den store kommunen tjenesten, men ansvaret beholdes i den lille kommunen. Ordningen minner mye om oppgavedifferensiering der en stor kommune har ansvaret for aktiviteter i en mindre, fordi det følger av loven at kommunene skal samarbeide. Den lille kommunen har imidlertid fortsatt betalingsansvaret for oppgaven selv om innbyggerne i den lille kommunen (i praksis) ikke har demokratisk påvirkningskraft på tjenestene som blir levert av den store kommunen. Den danske modellen for pålagt interkommunalt samarbeid kan sies å være en mild form for pålagt samarbeid, da de involverte kommunene ønsket å samarbeide (selv om det var en kraftig pisk bak speilet med trussel om sammenslåing dersom de ikke vedtok at de ønsket å samarbeide).

Dersom man flytter oppgaver fra alle kommuner til fylkeskommunene eller staten, vil det ikke være oppgavedifferensiering. Det samme gjelder dersom oppgaver legges til en «særkommune», så lenge det er en ordning som er lik over hele landet.

I disse tilfellene vil det være likt oppgaveansvar for alle landets kommuner (og særkommuner), og likt oppgaveansvar for alle landets fylker.

9.1 Hvilke utfordringer kan oppgavedifferensiering bidra til å løse

Oppgavedifferensiering kan tilpasse ansvaret for oppgaver til ulike lokale forutsetninger, basert på for eksempel geografi og befolkningsgrunnlag. Dersom differensiering innebærer desentralisering av oppgaver til store kommuner kan det utløse gevinster i form av bedre behovstilpasning og mer effektiv ressursbruk. Dersom differensiering betyr avlastning av oppgaver for mindre kommuner, kan det gi kompetanse- og kapasitetsgrunnlag som er bedre tilpasset oppgaven. Oppgavedifferensiering kan være en pragmatisk og løsningsorientert organisering der vurdering av hvor ansvaret skal ligge for en oppgave er basert på en vurdering av hva som er best for oppgaveløsningen.

I rapporten Scenarioer for kommunesektoren 2012–203754 ble ett av framtidsscenarioene kalt Modulen. I dette scenariet er generalistkommunesystemet forkastet. Her så man for seg en kommuneinndeling som ikke var blitt endret siden 2012, og hvor «tjenestestrukturen sprenger kommunestrukturen». De økonomiske utjevningsmekanismene i statens politikk overfor kommunene kunne ikke lenger kompensere for at kompetansen i befolkningen var blitt mer sentralisert enn befolkningen. Brukerne og oppgavene ble satt i fokus, og oppgaveløsningen tok utgangspunkt i oppgavenes karakter, kompetanse og bemanningskrav for å kunne drives på en faglig og økonomisk forsvarlig måte. Oppgaver kunne flyttes mellom kommune, fylkeskommune og stat gjennom et lovregulert system for differensiering tilpasset det lokale mangfoldet.

OECD peker i rapporten Assymetric decentralisation: Trends, challenges and policy implications på at asymmetrisk desentralisering kan hjelpe sentrale myndigheter med å fremme nasjonale mål for enhetlig tjenesteyting ved at en differensiert tilnærming gir større fleksibilitet i politikkutformingen.55 For eksempel, hvis det er store forskjeller mellom regioner kan det være krevende å utforme og drifte et enhetlig reguleringssystem og økonomisk system. Da kan en tilnærming som fordeler ansvar for oppgaver fra sak til sak være mer hensiktsmessig.

9.2 Tidligere erfaringer med oppgavedifferensiering

I Stortingsmelding nr. 19 (2001–2002) lanserte Kommunal- og regionaldepartementet «kommunal oppgavedifferensiering» som en mulig modell for den framtidige oppgavefordelingen mellom de ulike styringsnivåene.56 Et av tiltakene i meldingen var gjennomføring av syv forsøk med kommunal oppgavedifferensiering, der enkelte kommuner fikk flere oppgaver:

• Videregående opplæring i Båtsfjord

• Barnevern i Trondheim

• Kommunalt ansvar for arbeidsmarkedstiltak i Oslo

• Bygdeutviklingsmidler i Valdres og Nord-Gudbrandsdalen

• Vei og trafikkregulering i Drammen

• Kulturminneforsøk i Bergen, Kristiansand og Stavanger

• Uterom og forsøpling i Oslo

Tre av forsøkene omhandlet tjenesteytende oppgaver overfor innbyggerne; Båtsfjord, Trondheim og arbeidsmarkedstiltak i Oslo. Forsøkene i Valdres og Nord-Gudbrandsdal dreide seg om utviklingsoppgaver. De øvrige forsøkene gjaldt overføring av myndighetsoppgaver. Forsøkene ble gjennomført i årene 2004–2007 (forsøket i Båtsfjord startet i august 2003 og ble avsluttet i 2009). I disse forsøkene ble oppgaver flyttet til kommunene, og kommunene skulle bare utføre oppgavene innenfor sine egne grenser. Det har etter det utvalget kjenner til aldri vært forsøk hvor oppgaver har blitt flyttet fra enkeltkommuner, altså at kommuner blir avlastet for en oppgave.

Forsøkene ble fulgt og evaluert av Agenda Utredning og Utvikling, som utarbeidet tre rapporter. Agenda mente at erfaringene ga holdepunkter for å si at det kan være aktuelt å gjennomføre desentralisering av enkelte statlige og fylkeskommunale oppgaver kun til noen kommuner.57 Agenda mente videre at erfaringene viste at det er håndterlig for staten å åpne for en slik differensiering og at det kan være gevinster å hente. De mente at forsøkene utløste desentraliseringsgevinster i form av bedre tverrsektoriell og vertikal samordning av oppgavene. De fant ingen indikasjoner på at nasjonale hensyn ble svekket gjennom den kommunale oppgaveløsningen. Rapporten påpeker at de observasjonene som er gjort i forsøkene, ikke uten videre kan generaliseres til andre kommuner eller fagområder.

Rapporten viser også til enkelte ulemper og omkostninger. Blant annet at flere av kommunene måtte sette av større ressurser til å løse oppgavene, og «restfunksjonsproblematikk» der organet som mistet oppgaver fikk økte kostnader eller endret ressursgrunnlag for å løse sine gjenværende oppgaver. Det ble også vist til prinsipielle demokratiske utfordringer, særlig i forsøk som innebar at kommunen overtok ansvaret for fylkeskommunale oppgaver, fordi velgerne i forsøkskommunene fikk innflytelse over fylkeskommunale prioriteringer som gjaldt tjenester til innbyggere i andre kommuner.

For tre av forsøkene var det ifølge Agenda utbredt enighet om at kommunen oppnådde positive resultater. Det gjaldt forsøkene med skiltmyndighet og oppmerking av vei i Drammen, kommunal håndhevelse av politivedtekter i Oslo, og særlig det kommunale ansvaret for barneverntjenestene i Trondheim. Samlet sett var Agendas konklusjon at erfaringene fra forsøkene ikke ga grunnlag for å trekke konklusjoner om kommunesystemet og om generalistkommunesystemet burde modifiseres.

9.2.1 Stoltenberg-regjeringens forvaltningsreform og Solberg-regjeringens kommunereform

I Stoltenberg-II regjeringens forvaltningsreform58 ble det slått fast at generalistkommunesystemet skulle legges til grunn som et hovedprinsipp for organiseringen av kommunene. Samtidig ble det påpekt at differensiert oppgavefordeling kunne være aktuelt på enkelte avgrensede områder som et supplement til generalistkommunesystemet. Meldingen slo videre fast at det «ikke er aktuelt» å gi kommunene ulikt oppgaveansvar «i særlig stort omfang». Det ble altså gjort en vurdering om at differensiering i et begrenset omfang kunne sies å være innenfor dagens generalistkommunesystem.

Solberg-regjeringens kommunereform la også generalistkommunesystemet til grunn for prosessene: «Generalistkommuneprinsippet er et utgangspunkt for reformen. Som et generelt prinsipp skal reformen legge et grunnlag for at alle kommuner kan løse sine lovpålagte oppgaver selv. Kommunestrukturen skal legge til rette for en enhetlig og oversiktlig forvaltning».59 Videre ble det poengtert at dersom resultatene av de lokale strukturprosessene ble en svært heterogen kommunestruktur, ville spørsmål om pålagt interkommunalt samarbeid og oppgavedifferensiering, hvor de største kommunene får nye oppgaver, bli aktualisert.

På oppdrag for Kommunal- og regionaldepartementet i 2014 utarbeidet Møreforskning en rapport som blant annet diskuterte en «oppmykning» av generalistkommuneprinsippet.60 Utgangspunktet var å gi kommunene oppgaver etter evne. De skisserte en modell der generalistkommuneprinsippet blir tolket til å bety at alle kommuner skal ha ansvar for grunnleggende stedlige velferdsoppgaver som barnehage, grunnskole og hjemmebasert omsorg. Dette er oppgaver som kan produseres effektivt av de aller fleste av dagens kommuner, og som de fleste innbyggerne har kontakt med i løpet av livet. Fylkeskommunen har et totalansvar for samfunnsutviklingen og offentlig velferdsproduksjon i sitt fylke. Arbeidsdelingen mellom kommune og fylke er fleksibel (fylkeskommunen kan overta noen av kommunenes oppgaver), og blir avtalt i samarbeidsavtaler mellom kommune og fylke. Utgangspunktet var en situasjon der de aller fleste kommunene har minst 15 000 innbyggere.

En slik modell med en fleksibel arbeidsdeling mellom fylkeskommunen og kommunen kan medføre at fylkeskommunen blir en «overkommune», og en «reservekommune» for aktiviteter som små kommuner selv ikke kan ta ansvar for. Dette vil ligne på situasjonen i deler av landet slik den var før fylkeskommunen ble et direkte folkevalgt nivå i 1975.

Oppgavedifferensiering ble ikke diskutert i delrapporten til Ekspertutvalget til kommunereformen, men i sin sluttrapport i 2014 ble det beskrevet tre ulike kommunemodeller, hvor en av disse innebar oppgavedifferensiering:61

• Modell 1 innebar en videreføring av generalistkommuneprinsippet hvor alle kommuner (unntatt Oslo) har ansvaret for de samme oppgavene.

• Modell 2 innebar at store kommuner (flere enn 100 000 innbyggere) fikk overført flere oppgaver samtidig som de forble en del av en fylkeskommune (utenom Oslo).

• Modell 3 innebar at storkommunene fikk flere oppgaver og ikke lenger var en del av en fylkeskommune (Oslo-status).

Ekspertutvalget vurderte ikke nærmere en «trappetrinnsmodell», der kommuner tilføres nye oppgaver etter hvert som de overstiger et gitt innbyggertall. Utvalget mente at en slik modell ville øke kompleksiteten i forvaltningen og skape en uoversiktlig situasjon for innbyggerne, både som velgere og brukere. Utvalget tok ikke stilling til om oppgavedifferensiering var ønskelig, blant annet fordi organiseringen av fylkesnivået ikke var avklart.

Departementet fulgte opp dette arbeidet i Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner.62 Departementet mente at generalistkommunesystemet fortsatt skal være hovedmodellen for kommunesektoren, og at nye oppgaver som hovedregel skal overføres til alle kommuner. Hovedbegrunnelsen for dette var at dagens system bidrar til en oversiktlig offentlig forvaltning og mindre sektorisering og gråsoner. Samtidig mente departementet at det vil kunne være gevinster å hente på å overføre enkelte oppgaver, som videregående opplæring og kollektivtransport, kun til de største kommunene. Men to forutsetninger burde legges til grunn for en overføring av oppgaver til de største kommunene. For det første må de store kommunene være i stand til å løse oppgavene på en god måte ved å ha tilstrekkelig kapasitet og kompetanse, og ved å utgjøre geografisk funksjonelle områder. Dessuten må oppgaveløsningen i resten av fylket kunne håndteres på en måte som sikrer likeverdig løsning av oppgavene. Befolkningsgrunnlag og geografi ville være sentrale faktorer som måtte vurderes særskilt for den enkelte oppgave.

Departementet mente det ikke burde åpnes for at de største kommunene som får flere oppgaver kan utgjøre egne fylker. Departementet mente også at det ikke burde legges til grunn et system med oppgavedifferensiering etter en «trappetrinnsmodell», blant annet fordi det vil gi et forvaltningsmessig svært uoversiktlig system.

Stortinget støttet i all hovedsak departementets forslag og åpnet for at større kommuner kunne overta ansvaret for kollektivtransport, men ansvaret for videregående opplærling skulle fortsatt ligge hos fylkeskommunen.63

For å kunne gjennomføre en differensiering hvor store kommuner fikk overført ansvaret for kollektivtransport, ble det laget en egen lov, Lov om overføring av ansvar for kollektivtransport,64 hvor det skisseres krav og prosesser for at ansvar kan overføres fra fylkeskommunen til kommunen. Det har ikke vært søknader eller prosesser om slik overføring.

I samme periode pågikk parallelle prosesser knyttet til ansvaret for tannhelsetjenester, inkludert spesialisttannhelsetjenester, som ble foreslått overført fra fylkeskommunene til større kommuner. Det ble vedtatt en ny tannhelselov som åpnet for slik oppgaveoverføring av oppgaven fra fylkeskommunene til kommunene. Denne ble aldri tatt i bruk, og ble nylig opphevet av Støre-regjeringen.

Solberg-regjeringen ga positive signaler om forsøk der større kommuner overtar ansvaret for videregående skoler.65 Det har vært diskusjoner noen steder, og Kommunal- og distriktsdepartementet (som har ansvar for forsøksloven) har mottatt formelle henvendelser med ønske om forsøk fra to kommuner, senest Bærum kommune. Forsøkssøknaden ble avslått i januar 2022. Hovedbegrunnelsen for avslaget var at Bærum kommune skiller seg relativt mye fra andre kommuner, så et forsøk vil ha lite overføringsverdi, og det ville være problematisk å sette i gang forsøk som gjaldt Viken fylkeskommune på bakgrunn av delingsprosessene de nå skal gjennom.

9.2.2 Hvilke erfaringer har andre land med oppgavedifferensiering

Oppgavedifferensiering eksisterer i større eller mindre grad i flere andre land. Som vist til i kapittel 8 er det store forskjeller mellom hvilke oppgaver kommunene har ansvar for. Nordiske kommuner er kjent for å ha ansvar for mange og store oppgaver.

Spania er det landet som det ofte pekes på når det er snakk om oppgavedifferensiering. I Spania er oppgaver lagt til kommunene etter innbyggertall. Det er om lag 8 000 kommuner i Spania. 85 prosent av kommunene har færre enn 5 000 innbyggere og 4 900 kommuner har færre enn 1 000 innbyggere. Siden 1985 har følgende oppgavefordeling vært gjeldende:66

• Alle kommuner har ansvar for gatelys og renhold, fortau, gravplasser, søppelinnhenting, avløp, drikkevann og lov og orden (lokalt politi).

• Kommuner med mer enn 5 000 innbyggere skal i tillegg ivareta offentlige parker, bibliotek, markedsplasser og avfallsbehandling.

• Kommuner med mer enn 20 000 innbyggere (10 prosent av kommunene) har også ansvar for sivilforsvar, sosial omsorg, brannvern og offentlige idrettsanlegg.

• 145 kommuner med mer enn 50 000 innbyggere har også ansvar for kollektivtrafikk og miljøvern.

Oppgaver som ikke ivaretas av kommunene er lagt til en av landets 50 provinser. Provinsenes rolle er å støtte og komplementere kommunenes virksomhet. Denne oppgaven ble forsterket ved en lovendring i 2013 som ga provinsene tydelig ansvar for å støtte og bistå kommuner med færre enn 20 000 innbyggere. Denne endringen innebærer også at provinsene kan overta hele ansvaret for en oppgave, men dette er frivillig for kommunen og innebærer i mange tilfeller en avlastning for kommuner med svak kapasitet. Dersom en kommune får flere eller færre innbyggere, skjer ikke justeringen i oppgaver umiddelbart. Utgangspunktet er at endringen skal være «varig» før oppgaver flyttes, men kommuner som vokser er opptatt av å få de nye oppgavene, da det følger penger med dem. En kommune som ikke klarer å utføre en oppgave som innbyggertallet skulle tilsi, kan søke om dispensasjon. Oppgaven kan da ivaretas av provinsen eller et kommunalforbund (et interkommunalt samarbeid).

Tsjekkia har også en asymmetrisk modell som gjelder hele landet, der landets om lag 6 200 kommuner deles opp i grupper etter hvor omfattende ansvar man har. I Tsjekkia utfører de store kommunene oppgaver for de små kommunene. Løsningen ble innført som erstatning for statlig regionforvaltning som ble avskaffet i 2001. Oppgavefordelingen er som følger:67

• Flertallet, om lag 90 prosent, som i hovedsak består av små distriktskommuner, har ansvaret for de kommunale grunnoppgavene (barnehage, grunnskole, kommunale boliger, lokalpoliti og fysisk planlegging) og et lite sett med oppgaver overført fra staten, og utfører disse utelukkende innenfor sitt eget territorium.

• «Kommuner med autorisert kommunekontor» har også ansvar for noen flere statlige oppgaver, som de utfører i egen kommune og for en liten krets av omkringliggende små kommuner. Denne gruppen består av 392 kommuner.

• «Kommuner med utvidede fullmakter» får enda flere oppgaver overført fra staten, og utfører disse for kommuner i et større omkringliggende område. Ansvaret inkluderer blant annet utstedelse av ID-kort og pass, kjøretøyregister, byggetillatelser, administrasjon av individuell sosialhjelp og stell av eldre og funksjonshemmede. Denne gruppen består av 205 kommuner.

I Storbritannia har det historisk vært en asymmetrisk organisering av kommunesystemet. Dagens system kombinerer flere asymmetriske prinsipper. Det er et tonivåsystem i deler av landet (distriktene og Stor-London). I resten av landet (store og mellomstore byer) ivaretas alle oppgaver av enhetskommuner (Unitary Authorities). Forskjell i befolkningsgrunnlaget avgjør hvordan oppgaver (først og fremst utdanning og sosialomsorg) blir fordelt. I sammenvokste byområder har det også blitt etablert organer med ansvar for overordnet planlegging og enkelte andre oppgaver. Disse organene er indirekte valgt, bortsett fra i Stor-London der det er direkte valg. Planansvaret til Stor-London begrenser kommunene i området sitt ansvar for planverk.

I flere andre land er det brukt differensiert oppgavefordeling for å løse enkelte utfordringer i storbyområder. Trenden i Europa er at asymmetrisk desentralisering skjer i de urbane områdene, mens det tidligere var mest knyttet til det regionale nivået.68

Som en del av det omfattende reformarbeidet i kommunesektoren som har pågått i Finland de siste årene, ble det også sett nærmere på muligheten for differensiert oppgavefordeling. Det ble utredet om Grunnloven tillater å differensiere kommunenes ansvar, der konklusjonen var at Grunnloven ikke er til hinder for at lovgiver vedtar lover som gir enkelte kommuner andre oppgaver. Det ble vurdert at det kunne vedtas særløsninger, for eksempel for Helsinki, uten at det samme måtte vedtas for øvrige byer.69

9.3 Praktisk gjennomføring av oppgavedifferensiering

De to hovedretningene for oppgavedifferensiering er altså at enkelte kommuner avlastes for oppgaver, eller at enkelte kommuner får flere oppgaver. I tillegg er det ulike muligheter når det gjelder hvilke oppgaver som kan omfattes, kriterier og prosess for differensiering og om ordningen skal være universell for hele landet eller gjelde kun for enkelte områder.

9.3.1 Avlastning for små kommuner eller flere oppgaver til større kommuner

At mindre kommuner avlastes for oppgaver innebærer at oppgaven overføres til en nabokommune, til fylkeskommunen eller til staten. Bakgrunnen for en slik avlastning vil være at det er utfordrende å levere lovpålagte oppgaver på grunn av manglende kapasitet og kompetanse.

Store kommuner kan få ansvar for flere oppgaver, overført enten fra fylkeskommune eller stat. Bakgrunnen for ønske om flere oppgaver er ofte at større kommuner ser at enkelte oppgaver henger tett sammen med andre oppgaver kommunen ikke har ansvar for, og at ansvar for helheten ville føre til bedre samordning og et mer helhetlig tjenestetilbud. Begge løsninger bryter med generalistkommuneprinsippet ved at noen kommuner har mer eller mindre ansvar enn andre.

Agenda beskriver tre mulige typer av kommuner som følge av oppgavedifferensiering:70

• A-kommuner med en utvidet oppgaveportefølje. Storbyer og eventuelt andre store kommuner. Kommunene kan overta fylkeskommunale oppgaver og eventuelt statlige oppgaver.

• B-kommuner med samme oppgaveportefølje som i dag.

• C-kommuner med færre oppgaver. Kommuner med befolkningsnedgang og kommuner med liten befolkning og lange reiseavstander til nærmeste senterkommune.

Hvordan inndelingen av oppgaver skal fordeles mellom de tre kommunetypene kan variere. Det kan enten være slik at det klargjøres hvilke oppgaver som skal inngå i modellene og hvilke kommuner som skal få ulik status, eller det kan tenkes ulike varianter av a-, b-, og c-kommuner med forskjellige oppgaver blant kommuner av samme type.

Aars omtaler ulike modeller for oppgavedifferensiering slik:71

• Noen kommuner har ansvar for alle oppgaver, mens øvrige vil ha ansvar for en mindre portefølje. Eller alle kommuner vil ha ansvar for basisoppgaver, mens noen få vil ha ansvar for tilleggsoppgaver (tomodellsystem).

• Kommuner har ulike oppgavesammensetninger, der for eksempel kommune A har ansvar for oppgave 1, 2, og 3, kommune B har ansvar for oppgave 1 og 3 og kommune C har ansvar for oppgave 1 og 2 (flermodellsystem).

I et flermodellsystem tilpasses oppgavene til hver enkelt kommune, eller grupper av kommuner som oppfyller bestemte kriterier. I en tomodell er det først og fremst noen få kommuner som skiller seg ut og gjør dem forskjellige fra de andre kommunene og som får tilleggsoppgaver, for eksempel store kommuner, eller at en gruppe mindre kommuner skiller seg ut, og får mindre oppgaver, enn det store flertallet.

9.3.2 Hvilke kommuner

Det er mulig å differensiere oppgaver ut ifra ulike kriterier for å fastsette hvilke kommuner som skal/kan omfattes av differensieringen.

Det mest nærliggende å tenke på er å differensiere etter kjennetegn ved kommunen og det mest åpenbare da er innbyggertall. For eksempel at alle kommuner under en viss størrelse får mulighet til eller blir pålagt å overlate ansvaret for enkelte oppgaver til et annet organ. Samtidig kan det være en utfordring med slike dynamiske indikatorer, hvor en befolkningsvekst eller -nedgang gjør at en kommune kan flytte mellom to grupper. Sentralitetsindeksen kan også være en mulig indikator, som ikke er like dynamisk.

Andre kjennetegn som for eksempel øykommuner uten fastlandsforbindelse kan også være et kriterium, avstand til nærmeste store kommune, eller eventuelle andre distriktsutfordringer.

Det er også mulig å kombinere ulike indikatorer. En kombinasjon av folketall og sentralitet vil være mest målrettet i forhold til utvalgets vurdering av at det er små distriktskommuner som har og vil få størst utfordringer med å ivareta sitt lovpålagte ansvar.

Det kan tenkes at det også er andre kjennetegn ved kommunene som kan brukes, for eksempel basert på indikatorer for oppgaveløsningen. Dersom en kommune ikke klarer å levere en oppgave, det oppdages store avvik/lovbrudd ved tilsyn eller kommunen får lav skår på kvalitetsindikatorer, kan det utløse en prosess for oppgavedifferensiering. Det må da avklares om oppgavedifferensieringen skal gjelde for en tidsbegrenset periode, eller være en permanent løsning.

Eventuelle prosesser for å innføre oppgavedifferensiering kan også baseres på en vurdering av hvor i landet behovet er størst. Det kan gjennomføres ulikt ved at det er ulike løsninger eller prosesser for oppgavedifferensiering i ulike fylker eller ulike bo- og arbeidsmarkedsregioner. Det kan bidra til å løse utfordringene med kapasitet og kompetanse, for en lavest mulig «demokratisk kostnad». Det må også vurderes om det kan defineres innenfor dagens generalistkommunesystem, dersom dette blir et lite unntak og ikke en generell mulighet. Som vist tidligere konkluderte St.meld. nr. 12 (2006–2007) med at differensiering i et begrenset omfang kunne sies å være innenfor et generalistkommunesystem.

9.3.3 Prosess

Det kan være ulike prosesser for å beslutte oppgavedifferensiering. Disse må eventuelt nedfelles i lovgivningen. Agenda pekte på tre mulige prosesser: kommunal frivillighet der kommunene selv velger om de ønsker å skifte forvaltningsmodell, et forhandlingsbasert system der endringer skjer gjennom forhandlinger mellom staten og kommuner/kommunesektoren, eller som statlig pålegg.72

En frivillig modell kan være åpen, der kommunene på løpende basis kan vedta å søke om oppgavedifferensiering etter en gitt hjemmel i loven. Staten må vurdere søknaden i tråd med hjemmel, og etter en samlet vurdering.

En annen løsning er der staten legger visse rammer for prosessen, med kriterier, type oppgaver og tidsfrister, og der kommunene inviteres til å gjøre en frivillig vurdering av muligheter for oppgavedifferensiering basert på lokale behov og lokale vedtak. Dette kan både være på løpende basis, en jevnlig prosess, eller som en reformprosess.

En forhandlingsmodell slik Agenda beskriver den, vil bety at endringene i oppgavefordelingen fastlegges gjennom forhandlinger mellom staten og aktuelle kommuner, eventuelt hele kommunesektoren representert ved KS. Dette krever etablerte regler for en slik forhandling, eventuelt med kriterier for hvilke (type) oppgaver det kan forhandles om, grunnlaget for når forhandlinger kan/skal gjennomføres, reforhandling og regler for hvordan forhandlingene skal foregå.

I tillegg til at enten staten bestemmer eller kommunene bestemmer diskuterte Aars muligheten for at innbyggere gjennom folkeavstemning kunne bestemme enten total oppgavesammensetning, eller deler av oppgavefordelingsspørsmål.73 Et argument mot å fordele oppgaver ved folkeavstemning er at oppgavefordeling og forutsetninger for å løse oppgaver er kompliserte og sammensatte spørsmål. Det kan argumenteres for at det i et representativt demokrati vil være ryddigst at slike spørsmål er en del av valgkampen, og at beslutningene fattes av de valgte representantene.

En ordning med statlig pålagt oppgavedifferensiering beskrives av Agenda som at det vedtas en nasjonal reform for funksjonsfordeling ut ifra objektive kriterier, som for eksempel at en spesifikk tjeneste ikke lenger skal være et kommunalt ansvar i kommuner under en bestemt kommunestørrelse. Et slikt pålegg om oppgavedifferensiering kan være basert på manglende tjenestetilbud, manglende kompetanse, dårlig kvalitet eller effektivitet. Eller det kan være som del av en økt satsing på kommunene der nye oppgaver eller ansvar vedtas for kommunene, men der ulike forutsetninger eller behov tilsier differensiering i hvilke kommuner som får et ansvar for oppgaven.

Det må også vurderes om oppgavedifferensieringen skal være permanent eller om den kan reverseres, og hvem som kan ta initiativ til å avgjøre en reversering. For eksempel om en kommune som har gitt fra seg en oppgave skal ha mulighet til å fatte vedtak om at de vil ha oppgaven tilbake igjen.

Tidligere forsøk med utprøving av oppgavedifferensiering hadde hjemmel i forsøksloven. Denne hjemmelen kan benyttes også for nye forsøk om oppgavedifferensiering, også i tilfeller med flytting av oppgaver fra mindre kommuner. På den måten kan man høste erfaring. Forsøk med hjemmel i forsøksloven må imidlertid være tidsbegrensede. Endring tilbake til eksisterende oppgaveløsning kan være krevende der noen kommuner har «gitt fra seg» en tjeneste og deretter må bygge opp tjenesten igjen, eller motsatt der kommuner har fått flere oppgaver/mer ansvar gjennom forsøk, og må gi dette fra seg igjen.

9.3.4 Statlige virkemidler

Oppgavedifferensiering vil kreve endringer i statlige virkemidler, både finansielle, juridiske og pedagogiske. Et prinsipp ved innføring av nye oppgaver eller flytting av oppgaver er at finansieringen skal følge med, og det er naturlig at dette også er prinsippet som følges ved oppgavedifferensiering.

Agenda skriver at rammetilskuddet fra staten kan justeres gjennom å legge til eller trekke fra beregnede beløp for oppgaven.74 Om det skal skje gjennom objektive kriterier eller som fastsatte størrelser vil avhenge av om uttrekket eller tilførselen kan bestemmes utfra eksisterende objektive kriterier i inntektssystemet. Et annet alternativ er å knytte finansieringen nærmere til løsning av enkeltoppgaver, men det kan føre til økt øremerking.

Inntektssystemet vil bli mer komplisert enn i dag, og det vil alltid bli diskusjoner om beregningsgrunnlaget og om oppgaver kompenseres godt nok. Jo mer differensiering og valgmuligheter det er i et nytt system, jo mer komplisert og mindre forutsigbart vil systemet imidlertid bli. Samtidig vil det være mulig å tilpasse inntektssystemet til et system med oppgavedifferensiering.

Dersom store oppgaver skal overføres kan det bli behov for å vurdere skattesatsen. Kommuner med flere oppgaver kan få mulighet til å øke skattøre, og motsatt. Dersom en kommune eller fylkeskommune mister en oppgave kan skatten eventuelt senkes. Da ansvaret for sykehusene ble overført fra fylkeskommunene ble skattøre for fylkeskommunene justert ned.

Oppgavedifferensiering vil medføre endringer i lovverket. I dag er oppgavefordelingen fastlagt i særlovene. Skal ulike kommuner ha ulike oppgaver må dette reguleres i den enkelte lov. Det kan for eksempel skje ved at loven navngir kommuner som har andre oppgaver enn andre, eller at loven gir hjemmel til å fastsette forskrifter om unntak fra den ordinære oppgavefordelingen. En generell hjemmel i kommuneloven for å differensiere mellom kommunene kunne også vurderes, men det måtte sannsynligvis i tillegg måtte innføres regler i særlovene. Det vil også være behov for å regulere prosessen for å vedta og etablere oppgavedifferensiering.

Tilsyn og kontroll med oppgaveløsningen vil også påvirkes. Hvis staten overtar oppgaver fra kommunene på områder der staten fører tilsyn med kommunene, må det avklares hvilken tilsynsmyndighet som skal føre tilsyn.

Dialog og veiledning mellom stat og kommune vil også måtte tilpasses, men i praksis vil ikke dette nødvendigvis utgjøre en stor forskjell fra slik det er i dag.

9.3.5 Type oppgaver

Oppgavekriterier vil si at det er kjennetegn ved selve oppgaven som avgjør på hvilket forvaltningsnivå eller til hva slags kommune en oppgave bør plasseres. Kriteriene kan handle om hensynet til brukerne, kompetansekrav for tjenesten eller effektivitetshensyn. Kriteriene vil sannsynligvis kunne variere mellom ulike typer oppgaver.

Det kan være krav til en tjeneste, brukernes behov eller mangel på kompetanse som gjør at differensiering er aktuelt. Hvor en tjeneste skal overføres vil avhenge av hva slags oppgave det er snakk om, om det for eksempel er en administrativ oppgave, velferdsoppgave, plan- og utviklingsoppgaver eller mindre kompetansekrevende tjenester.

Oppgavedifferensiering kan medføre at man bryter inn i sammenhengende tjenester og bryter opp eksisterende forvaltning. Samtidig kan det også være oppgaver som ville blitt bedre samordnet og koordinert for flere av innbyggerne ved differensiering. Det vil alltid være en avveining mellom vertikal eller horisontal samordning ved valg av organisering av forvaltningen og plassering av ansvar.

Det kan oppstå «restproblematikk» hos den som må gi fra seg en oppgave. Dersom en oppgave flyttes, kan resterende nærliggende oppgaver/områder der oppgaven avgis, bli små. Hos mottaker er det en fordel om oppgaver som overføres er oppgaver som likner eller har sammenheng med oppgaver mottakeren allerede yter.

Overføring av oppgaver til store kommuner fra enten stat eller fylkeskommune vil mest sannsynlig handle om oppgaver på områder kommunene allerede har oppgaver og ansvar. Bakgrunnen for at store kommuner ønsker flere oppgaver er fordi de ønsker å se nærliggende tjenester og oppgaver i sammenheng for å få bedre samordning og sammenheng i tjenestene.

En oppgave som flere store kommuner ønsker å få ansvar for er videregående opplæring. Som beskrevet tidligere søkte Bærum kommune om å overta dette ansvaret. Fylkeskommunen skal fortsatt sørge for videregående opplæring til resten av innbyggerne i fylket, og dersom en stor kommune blir unntatt, kan det bli mer krevende for fylkeskommunen å planlegge og gi et godt nok tilbud til resten av innbyggerne.

Når det gjelder oppgavedifferensiering som avlasting for små kommuner er det naturlig at den første vurderingen handler om hvilke oppgaver kommunene synes det er krevende å gjennomføre, og/eller hvilke oppgaver staten mener at kommuner ikke utfører på en tilfredsstillende måte. Ofte er det kompetansekrevende oppgaver mindre og mer usentrale kommuner har utfordringer med, fordi det er vanskelig å rekruttere, ofte til små stillinger uten fagmiljøer.

Overføring av oppgaver fra en kommune til en annen vil ikke medføre store hindringer da alle kommuner har det samme ansvaret. Kommunen som skal utføre en oppgave på vegne av innbyggerne i nabokommunen har derfor allerede kompetanse og ressurser til oppgaven. Det vil imidlertid medføre mindre rom for samordning med andre tilknyttede oppgaver i den kommunen som gir fra seg en oppgave.

Overføring av oppgaver til fylkeskommunene eller stat vil imidlertid kreve vurderinger av om det er avgjørende at oppgaven som overføres har sammenheng med oppgaver fylkeskommunen eller staten allerede har ansvar for, eller om det eventuelt må opprettes et helt nytt oppgaveområde.

Agenda gikk gjennom hvilke type oppgaver som kommunene da hadde, i lys av et behov for avlastning hos noen kommuner, og så på hvilke mottakere som kunne være aktuelle. Agenda mente at alle kommunale oppgaver egner seg for eventuell differensiering til nabokommuner fordi alle kommuner har de samme oppgavene.75 Når det gjelder overføring til fylkeskommunen er det en viss grad av synergi knyttet til lignende oppgaver, kompetanse eller systemer når det gjelder: administrative (støtte)funksjoner, barne- og ungdomsskole, PPT, kulturskole, tekniske tjenester (vei, ikke vann, avløp og renovasjon), arealplanlegging, natur- og miljøvern, landbruk og næring.

Når det gjelder overføring til stat delte Agenda inn etter regional stat og lokal statsforvaltning. De mente det er en viss grad av synergi knyttet til lignende oppgaver, kompetanse eller systemer når det gjelder overføring av kommunale oppgaver til regional stat på følgende områder: administrative (støtte)funksjoner, institusjonsomsorg, legetjeneste, sosiale tjenester, barnevern, vei, natur- og miljøvern, landbruk og næring.

Når det gjelder overføring til lokal statsforvaltning er det kun en viss grad av synergi når det gjelder sosialtjeneste og administrative (støtte)funksjoner.

9.4 Vurderinger av oppgavedifferensiering som alternativ

For å vurdere oppgavedifferensiering som alternativ til dagens system må vi vurdere i hvilken grad oppgavedifferensiering vil bidra til å løse utfordringene med dagens system, samt at det må vurderes opp mot de verdier og prinsipper dagens system er bygget på.

Oppgavedifferensiering vil kunne avhjelpe det at kommunene i dag har svært ulike forutsetningene for å løse sine lovpålagte oppgaver. Oppgavedifferensiering kan tilpasse hvem som skal ha ansvar for en oppgave ut fra hvilke kommuner eller forvaltningsnivåer som har de beste forutsetningene for å løse oppgavene. Inntektssystemet behandler kommunene ulikt for å utjevne kommunenes ulike forutsetninger for å levere likeverdige tjenester. Det er ikke bare økonomi som skaper ulike forutsetninger, men også blant annet demografi, kompetanse og kapasitet og kommuneinndelingen. Spørsmålet er derfor om inntektssystemet er tilstrekkelig for å kunne utjevne stadig større forskjeller i kommunenes forutsetninger. Det er derfor grunn til å vurdere om dagens kommuner har for ulike forutsetninger til å ha likt ansvar for oppgaver.

I dagens system har alle kommuner lik status og samme ansvar. Statlige rammebetingelser er i dag utformet ut ifra at kommunene har lik status. Hvor omfattende utfordringene med oppgavedifferensiering blir, og hvilke konsekvenser det vil få, avhenger delvis av omfanget av kommuner og oppgaver der det eventuelt differensieres. Utfordringene vil samlet sett være mindre jo mindre differensiering man har i et kommunesystem, men de prinsipielle innvendingene mot å gi kommunene ulikt ansvar vil gjelde uansett.

Et brudd med generalistkommuneprinsippet

Oppgavedifferensiering bryter med generalistkommuneprinsippet da kommunene får ulikt ansvar. Ulike kommuner vil ha ulike oppgaver og det blir forskjellig hvilke lov- og forskriftsbestemmelser kommunene må forholde seg til. Et system der ulike kommuner har ulike oppgaver gjør det mer ressurskrevende for staten, særlig når det gjelder finansieringssystemet. Inntektssystemet og skattesystemet må endres. Et system basert på generalistkommuneprinsippet gir styringsmessige fordeler gjennom at inntektssystemet og lovgrunnlaget er enklere å utforme.

En mer fragmentert forvaltningsstruktur kan også skape behov for en mer selektiv eller oppgavespesifikk statlig styring.76 Det kan altså føre til en mer sektororientert eller oppgavestyrt statlig politikk.

Konsekvenser for generalistkommunene

Oppgaveporteføljen

Oppgavedifferensiering som innebærer at noen kommuner har færre oppgaver enn andre, vil føre til at disse kommunene får redusert sin oppgaveportefølje. Om oppgaveporteføljen reduseres så mye at en ikke lenger kan si at kommunene har et generelt ansvar innenfor sitt territorium, avhenger naturlig nok av hvor mange og hvor store oppgaver som flyttes fra de aktuelle kommunene. Å flytte mindre og avgrensede oppgaver fra enkeltkommuner vil neppe kunne sies å bryte med dette kriteriet for å være en generalistkommune, da kommunen fortsatt vil ha et bredt oppgaveansvar. Å trekke ut oppgaver vil kunne påvirke samordningen mot andre lignende oppgaver i kommunen. Det kan også oppstå gråsoner og behov for mer samordning mellom offentlige organer. Dersom samme oppgave løses av ulike forvaltningsenheter i samme fylke vil det oppstå nye samordningsbehov.

I hvor stor grad dette gjør seg gjeldende avhenger av hvilken oppgave eller oppgaver som flyttes og omfanget av dem, og i hvilken grad oppgavene henger sammen med andre oppgaver i kommunen.

Dersom det er lite politisk handlingsrom i en oppgave, vil det å flytte oppgaven ut av porteføljen i mindre grad påvirke helheten og muligheten til å prioritere mellom oppgaver.

Oppgavedifferensiering vil mest sannsynlig være vanskeligere å reversere, enn for eksempel interkommunalt samarbeid. Dersom en kommune vil ta tilbake en oppgave, vil det formelt sett og i praksis være enklere å ta tilbake en oppgave dersom det kun innebærer å tre ut av en avtale om interkommunalt samarbeid. Dersom ansvaret for oppgaven er lagt til en annen forvaltningsenhet, vil det, avhengig av hvordan dette er hjemlet i lovverket, være mer komplisert og tidkrevende å reversere.

Oppgavedifferensiering der nabokommuner overtar oppgaver forutsetter at det finnes nabokommuner som har en annen kapasitet og kompetanse. I de tilfeller der kommuner i samme region har samme utfordringer, vil ikke disse løses med oppgavedifferensiering mellom kommunene. I slike tilfeller kan et alternativ være å flytte ansvaret for oppgaven til fylkeskommunen eller til staten.

Folkevalgt styring

Å flytte en eller flere oppgaver ut av noen kommuner vil føre til at de folkevalgte og det lokale selvstyret får forskjellig tyngde i ulike kommuner og i ulike deler av landet. Kommunestyrene får ulike oppgaver og ulik politisk rolle, og lokalpolitikken vil ha noe ulikt innhold. Effekten av dette avhenger av hvor store og hvor mange oppgaver som flyttes. Der noen kommuner får flere oppgaver fra fylkeskommune eller stat kan det medføre en økning i det «totale» kommunale selvstyret. Dersom noen kommuner har mer ansvar eller fullmakter, øker den lokale autonomien i disse kommunene.

Ved færre oppgaver vil lokalpolitikernes mulighet til å prioritere mellom oppgaver, og da også effektiviseringspotensialet gjennom å se på forhold i sammenheng, påvirkes i negativ retning.

Oppgavedifferensiering vil også medføre en differensiering av stemmeretten. Et brudd med generalistkommuneprinsippet vil bety en brutt demokratisk ansvarsutkreving, ved at den som mottar tjenester fra en nabokommune ikke kan holde de folkevalgte til ansvar for denne tjenesten ved valg. Innbyggerne i kommunen med færre oppgaver kan ikke lenger stille folkevalgte til ansvar for en tjeneste fordi et annet kommunestyre har ansvaret. Prinsippet om ubrutt demokratisk ansvarliggjøring brytes først og fremst med horisontal oppgavedifferensiering, der ansvar for oppgaven ligger i en annen kommune, og det vil være to kommunestyrer som har ansvaret for oppgaver til de samme innbyggerne.

Dersom en eller flere oppgaver flyttes til en fylkeskommune eller til staten vil ikke prinsippet om ubrutt demokratisk ansvarliggjøring bli påvirket i like stor grad. Dersom oppgaven flyttes til fylkeskommunen eller staten har innbyggerne fortsatt stemmerett til fylkestinget og til Stortinget. På den annen side kan det argumenteres for at siden innbyggerne i de små kommunene er i mindretall i fylket vil deres stemme i praksis ha lite å si. Dersom fylkene overtar ansvaret for barnevern fra alle kommuner med færre enn 5 000 innbyggere vil det for eksempel gjelde to kommuner i Akershus. Misnøye med hvordan fylket leverer vil være vanskelig å gjøre noe med for disse innbyggerne, da barnevernet i resten av fylket fortsatt er en kommunal oppgave. Dersom det samme gjøres for eksempel i Finnmark vil det gjelde 14 av 18 kommuner, men innbyggerne i disse kommunene utgjør bare 1/3 av innbyggerne i fylket. Flyttes en oppgave fra noen kommuner til staten, vil det bli enda vanskeligere å påvirke gjennom stemmeseddelen.

Dersom større kommuner får flere oppgaver enn andre kommuner, vil ikke stemmeretten påvirkes på samme måte. Her vil istedet avstanden mellom stemmeseddelen og oppgaven bli noe mindre i kommunen som har fått flere oppgaver overført fra staten eller fylkeskommunen. Men det er et prinsipielt demokratisk problem med å flytte ansvaret fra fylkeskommunen til kommunen, ved at innbyggerne i den store kommunen får innflytelse over tilbudet fylkeskommunen leverer til andre deler av fylket.

Innbyggernes stemmerett i kommuner som har færre oppgaver enn andre får også mindre innhold. Innbyggerne vil ha generelt mindre innflytelse gjennom sin stemmerett enn andre innbyggere. Igjen vil dette bli noe mer modifisert dersom oppgaven flyttes til fylkeskommunen eller staten, men avstanden til det nivået som har ansvaret for oppgaven blir større.

Øvrige individuelle rettigheter til tjenester til innbyggerne i kommuner med mindre ansvar vil ikke bli påvirket, selv om det er en annen kommune eller forvaltningsenhet som har ansvar for å yte en tjeneste innbyggerne har rett på.

At ansvaret til kommunene blir ulikt kan gjøre forvaltningen mer uoversiktlig for innbyggerne, der det kan være vanskeligere å vite hvilket nivå eller kommune som har ansvar for en oppgave.

9.5 Utvalgets vurderinger av oppgavedifferensiering

Oppgavedifferensiering der større kommuner får flere oppgaver fra fylkeskommunen eller staten kan gi gevinster ved at tjenestene i store kommuner kan bli drevet bedre hvis de får et bredere sett av oppgaver, og de kan se tjenester mer i sammenheng. Det kan også bøte på det at kommunene ikke kan få overført flere oppgaver fordi mange kommuner i dag er for små. En slik oppgavedifferensiering vil styrke generalistelementet i de kommunene som får tilført flere oppgaver, men vil bryte med generalistkommuneprinsippet. Utvalget er ikke avvisende til at store kommuner kan få flere oppgaver, men har ikke vurdert dette særskilt, da det ikke løser problemet med at små og usentrale kommuner har utfordringer med å løse lovpålagte oppgaver, særlig de som krever spesialiserte og tverrfaglige fagmiljø. Dersom store kommuner skal få mulighet til å få flere oppgaver, må det avveies mot konsekvenser for resten av fylket, ulik vekt av stemmegivingen ved kommunestyrevalget og utfordringer med differensiert lovgivning til henholdsvis kommuner med ordinært og mer oppgaveansvar, og (eventuelt) fylkeskommuner med ordinært og mindre oppgaveansvar.

Oppgavedifferensiering ved at noen kommuner har færre oppgaver enn andre, kan løse noen av utfordringene små og usentrale kommuner har i dag ved å avlaste kommunene for enkelte oppgaver. Oppgavedifferensiering kan gi innbyggerne bedre tjenester, fordi oppgaven blir løst av et forvaltningsorgan som har bedre kapasitet og kompetanse.

Samtidig vil oppgavedifferensiering medføre et brudd med dagens generalistkommuneprinsipp der alle kommuner har det samme ansvaret, og et brudd på demokratisk ansvarliggjøring, dersom oppgavedifferensieringen gjør at ansvaret for en universell kommunal oppgave bare legges til noen kommuner. Oppgavedifferensiering vil dermed også føre til differensiering i stemmeretten der noen innbyggere får mer innflytelse over et større spekter av oppgaver enn andre. Det vil frata enkelte innbyggere muligheten til å holde politikerne ansvarlig for tjenester som er overført til andre, og dermed bryte prinsippet om demokratisk ansvarliggjøring.

For de kommunene som får redusert oppgaveansvar vil det føre til en svekking av generalistkommunen. Dette fordi kommunens oppgaveansvar og muligheten til å prioritere mellom oppgaver og koordinere med andre oppgaver svekkes. I hvor stor grad det vil svekke generalistkommunen i kommuner som får redusert oppgaveansvar avhenger naturligvis av hvor mye oppgaveansvaret reduseres.

Det vil også føre til at styringen av kommunene blir ulik, noe som kan bli krevende å håndtere for staten, samt uoversiktlig for innbyggerne. Utvalget vil derfor ikke anbefale oppgavedifferensiering der noen kommuner avgir oppgaver til andre kommuner, fylkeskommunen eller staten. Særlig oppgavedifferensiering som innebærer å flytte ansvaret til andre kommuner er problematisk, da stemmeretten blir ulik og det ikke vil være mulig for innbyggerne å holde de folkevalgte i en annen kommune til ansvar gjennom valg.

Oppgavedifferensiering kan bidra til å løse problemet enkelte kommuner har med kompetanse og kapasitet, men har også så mange negative konsekvenser – både prinsipielle og praktiske – at utvalget ikke vil anbefale denne løsningen. I stedet for å bryte med generalistkommunesystemet vil utvalget anbefale tiltak innenfor systemet.

Utvalget har vurdert om det bør åpnes opp for oppgavedifferensiering som et unntak i særskilte tilfeller eller på særskilte områder, hvor enkelte kommuner kan avgi oppgaver til fylkeskommune eller stat. Dette vil gi mindre demokratiske ulemper og kan avhjelpe kommuner i enkelte tilfeller. Utvalget vil imidlertid ikke anbefale dette, fordi det er andre tiltak som kan løse utfordringene og samtidig beholde de positive egenskapene ved generalistkommuneprinsippet. Oppgavedifferensiering kan imidlertid være et element i den særskilte oppfølgingsordningen som er omtalt i kapittel 12.

10 Større kommuner

Kommuneinndelingen er et virkemiddel for å endre kommunenes forutsetninger for å være generalistkommuner og ivareta sine lovpålagte oppgaver.

Utvalget vil i dette kapittelet se nærmere på tidligere erfaringer med kommunesammenslåing og hvilke effekter dette har hatt. Utvalget vil også vurdere hvordan større kommuner kan bidra til å løse utfordringene som er skissert i kapittel 7.

10.1 Erfaringer med kommunesammenslåing

Som omtalt i kapittel 4 har det vært to reformer som har hatt som siktemål å endre kommuneinndelingen. På bakgrunn av arbeidet til Scheikomiteen ble det vedtatt en stor reduksjon i antall kommuner på midten av 1960-tallet. Christiansen-utvalget pekte i 1995 på at det var behov for reform av kommunestrukturen, men etter at Stortinget fattet frivillighetsvedtaket ble ikke utvalgets forslag tatt til følge.

Scheikomiteen

I 1946 ble den såkalte Schei-komiteen satt ned. Bakgrunnen var et politisk ønske om å legge flere oppgaver til kommunene. Etablering av niårig skole blir omtalt som en viktig bakenforliggende årsak for etablering av Scheikomiteen. Det ble også opplevd som et problem at kommuneinndelingen ikke hadde vært gjenstand for en helhetlig vurdering siden formannskapslovene ble vedtatt i 1837, og at det i denne perioden hadde vært store endringer i kommunikasjon, bosettingsmønster og næringsliv.

Komiteens mandat var i hovedsak å utrede en revisjon av kommuneinndelingen som ville gjøre kommunene både administrativt og økonomisk bedre i stand til å løse sine oppgaver.

Scheikomiteen la i 1951 fram forslag til prinsipielle retningslinjer for kommuneinndelingen. Forslaget fikk støtte av Stortinget, og de viktigste punktene var:

• Det skal være en minstestørrelse som sikrer tilstrekkelig befolkningsgrunnlag for forsvarlig og tidsmessig administrasjon, fortrinnsvis 2 500–3 000 innbyggere som minimum, og 5 000–10 000 innbyggere der forholdene ligger til rette for det.

• Det skal være et så allsidig næringsliv i hver kommune at det gir flere bein å stå på i vanskelige tider, og demmer opp mot fraflytting.

• Det skal være et kraftig og levedyktig sentrum i kommunen, eller i det minste potensiale for å utvikle et slikt sentrum.

• Det skal være mulig å rasjonalisere skolevesenet og danne grunnlag for utbygging av niårig skole.

Komiteen presenterte i årene 1959–1962 konkrete fylkesvise forslag til ny kommuneinndeling. Et par år tidligere hadde komiteen presentert sine foreløpige forslag, som kommunene, fylkeskommunene og andre berørte parter fikk god tid til å komme med innspill til. De foreløpige tilrådningene fra Scheikomiteen ble til dels drastisk endret etter lokalpolitiske innspill.77 De fleste av de nye kommunene ble etablert i årene 1962–1965. Alle forslagene fra komiteen ble ikke fulgt opp av Stortinget, og flere kommuner med færre enn 2 500 innbyggere ble ikke slått sammen. Schei-komiteens arbeid resulterte i en reduksjon av kommunetallet fra 747 til 454 kommuner i 1967.

Tallaksenutvalget og Buvikutvalget

Tallaksenutvalget ble nedsatt i 1971 og skulle vurdere behovet for å dele noen av de nylig sammenslåtte kommunene. Utvalget vurderte 21 kommuner, og foreslo oppløsning av tre av disse, men Stortinget vedtok oppløsing av 10 av de 21 kommunene.

I 1984 ble Buvikutvalget oppnevnt. Utvalget skulle vurdere sammenslåinger i sammenvokste byområder og leverte to innstillinger.78 Stortinget vedtok i store trekk de foreslåtte sammenslåingene i 8 byområder, på tross av stor lokal motstand de fleste stedene.

Christiansenutvalget

I 1989 ble Christiansen-utvalget oppnevnt. Utvalgets mandat var å foreta en vurdering av gjeldende kommune- og fylkesinndeling, og på bakgrunn av vurderingen legge fram forslag til retningslinjer for hvordan den framtidige kommune- og fylkesinndeling burde være. Utvalget skulle ikke utrede eller legge fram konkrete forslag til endringer i inndelingen.

Utvalget oppfattet at mandatet forutsatte et ønske om å tilpasse inndelingen til at det fortsatt skulle være mulig å utvikle kommunene og fylkeskommunene som generalistkommuner under et felles nasjonalt styringssystem. Utvalget la fram sin innstilling i 1992, der flertallet konkluderte med at det var behov for en reform som omfattet både kommuneinndelingen og fylkesinndelingen.79 Utvalget foreslo tre hovedprinsipper for endringer i kommuneinndelingen:

• Kommunene bør avgrenses slik at de utgjør geografisk funksjonelle enheter tilpasset felles bolig- og arbeidsmarked og lokaliseringen av private og offentlige tjenestetilbud.

• Kommunene bør så vidt mulig ha minst 5 000 innbyggere.

• Kommunenes utstrekning bør ikke være større enn at kommunens innbyggere får en akseptabel tilgjengelighet til kommunesenteret og de viktigste offentlige tjenestene.

Christiansenutvalgets utredning ble fulgt opp av regjeringen gjennom St.meld. nr. 32 (1994–95) Kommune- og fylkesinndelingen, hvor det ble slått fast at det var et generelt reformbehov både i kommune- og fylkesinndelingen. Kort tid etter at regjeringen la fram meldingen, og før den ble behandlet i Stortinget, vedtok Stortinget et representantforslag om at det ikke skulle gjennomføres kommunesammenslåinger som ikke var basert på lokal enighet. 1. juni 1995 vedtok Stortinget det som siden ble kjent som frivillighetsvedtaket.

Da Stortinget behandlet stortingsmeldingen var flertallet i Stortinget enig med regjeringen i at det fantes uhensiktsmessige grenser som kunne gi behov for både grensejusteringer og sammenslåinger, men at omfanget av disse ikke var så store at det er nødvendig med en nasjonal inndelingsreform.

Framtidens kommunestruktur

Høsten 2003 inngikk KS og Bondevik II-regjeringen et samarbeidsprosjekt kalt Framtidens kommunestruktur, hvor alle landets kommuner ble utfordret til å diskutere hvordan kommunene skulle nå målene om å:

• utvikle funksjonelle og levedyktige lokalsamfunn

• yte gode og effektive tjenester til innbyggerne

• gi innbyggerne gode muligheter for demokratisk deltakelse

• sikre innbyggernes rettssikkerhet

Det ble satt ned en sentral koordineringsgruppe for prosjektet, med medlemmer fra departementet og KS, som leverte sin sluttrapport i 2005.80 I sluttrapporten ble det vist til at kommunene selv skisserte omfattende behov for endringer på sikt, dersom de skulle kunne levere gode tjenester, utvikle livskraftige og gode lokalsamfunn og samhandle aktivt med næringslivet og frivillig sektor, og slik sett ha legitimitet overfor innbyggerne.

I sluttrapporten framgår det at én av fire kommuner anså kommunestrukturen som tilfredsstillende, mens halvparten ønsket forpliktende samarbeidsløsninger. To av ti kommuner ønsket å utrede kommunesammenslåing. Det innebar altså at om lag tre av fire kommuner så for seg andre inndelingsalternativer eller samarbeidsmønstre i framtiden. Kommunene uttrykte i tillegg et ønske om større grad av kommunalt selvstyre og handlingsrom for å kunne gi innbyggerne gode tjenester tilpasset lokale forhold og utfordringer.

Små distriktskommuner med spredt bosetting, synkende folketall og skjev alderssammensetning påpekte at det for dem ikke lå til rette for sammenslåing, men at det for eksempel kunne være aktuelt å knytte seg til en større nabokommune for å kunne sikre gode tjenester i framtiden. Koordineringsgruppa støttet disse kommunene, og understreket at forhold som nærhet til tjenester og forholdet mellom folkevalgte og innbyggere måtte tas med i vurderinger av hensiktsmessigheten ved å endre kommunestrukturen. På bakgrunn av prosessene i kommunene og vurderinger av mulige utviklingsscenarier hadde koordineringsgruppen følgende oppsummering:

• 1. Dagens kommunestruktur vil kunne svekke prinsippet om at kommunene skal være likeverdige (generalistkommuner), dersom kommunene skal ha et større ansvar for velferdspolitikken.

• 2. Et utstrakt og omfattende interkommunalt samarbeid kan løse mange utfordringer, men vil samtidig kunne bidra til å svekke lokaldemokrati og kommunenes handlekraft.

• 3. Frivillighetslinja krever sterke insentiver dersom endring i kommunestrukturen er ønskelig.

I etterkant av prosjektet søkte nærmere 40 kommuner om utredningsmidler for å vurdere konkrete sammenslåingsalternativer. Det ble også gitt lovnader om omfattende støtte til infrastrukturprosjekter. Prosjektet førte likevel ikke umiddelbart til sammenslåinger, med unntak av sammenslåingen av Harstad og Bjarkøy i 2012, som startet som en del av prosjektet.

Kommunereformen 2020

Da Solberg-regjeringen tiltrådte etter stortingsvalget høsten 2014, ønsket regjeringen å gjennomføre en kommunereform, med mål om en mer robust kommunestruktur som ville sikre mer kompetanse og større faglighet i den enkelte kommune. Det var da 428 kommuner i Norge. Regjeringen ville også foreta en gjennomgang av oppgavene til fylkeskommunene, fylkesmennene og staten, med sikte på å gi mer makt og myndighet til mer robuste kommuner.81

Regjeringens mål for reformen var gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner og styrket lokaldemokrati. Utgangspunktet var generalistkommuneprinsippet, og reformen skulle legge et grunnlag for at alle kommuner kunne løse sine lovpålagte oppgaver selv.

Det ble satt ned et ekspertutvalg som på fritt faglig grunnlag skulle gjennomgå og foreslå prinsipper og kriterier for en ny kommuneinndeling. Utvalget skulle også vurdere geografiske og lokale forhold som avstander, bosetting og kultur. Ekspertutvalget leverte to rapporter, en delrapport i mars 2014 som tok utgangspunkt i gjeldende oppgaver, og en sluttrapport i desember 2014, som skulle vurdere kriterier kommunene bør oppfylle for å ivareta mulige nye oppgaver.

Utvalget anbefalte at kommuner burde ha minst 15 000–20 000 innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning, at kommunestrukturen i større grad burde nærme seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder, at staten burde redusere detaljstyringen og at ordninger for politisk deltakelse burde videreutvikles for å sikre gode og slagkraftige demokratiske arenaer. Det ble også utarbeidet et kriteriesett, som anga hva som skulle til for at en kommune på en god måte skulle kunne ivareta sine fire roller og oppgaveløsningen knyttet til disse. Dersom utvalgets anbefalinger hadde blitt fulgt ville antall kommuner kommet ned mot 100. Utvalget så at for kommuner med svært store avstander, særlig i deler av Finnmark, ville sammenslåing bli en utfordring for blant annet politisk representativitet og deltakelse i kommunale organer. Utvalget mente at kommunene måtte vurdere god oppgaveløsning opp mot ulempene avstander ville kunne gi for demokratiet. Dersom sammenslåing ikke var løsningen i disse tilfellene, mente utvalget at forpliktende samarbeid måtte inngås for å imøtekomme kriteriene for god oppgaveløsning.

Fylkesmennene fikk en sentral rolle i kommunereformen, som prosessveiledere for sine kommuner. Det ble utarbeidet standardiserte verktøy for utredning og folkehøring i kommunen, og økonomiske insentiver ble gitt etter en standardisert modell.

Departementet og ekspertutvalget pekte på at det var viktig å ta grep for å unngå at lokaldemokratiet i de nye kommunene ble svekket, noe man opplevde i Danmark etter kommunereformen der. Prosjektet Fornyelse og utvikling av lokaldemokratiet i kommuner som skal slå seg sammen ble derfor opprettet.

Regjeringen oppfordret alle kommuner til å drøfte sammenslåing lokalt. Det ble gjennomført sonderinger, populært kalt «naboprat», i hele landet, og disse ble oppsummert av fylkesmennene høsten 2016 og våren 2017. Fylkesmennenes tilrådninger var todelt. De foreslo sammenslåinger som Stortinget burde vedta fra 2020, og de la fram en skisse til en framtidig kommunestruktur. Utgangspunktet for forslagene til endringer i kommunestrukturen var som regel kommunenes egne samarbeidsmønstre. For noen kommuner meldte fylkesmennene inn at det var store utfordringer med å fortsette som egne livsløpssamfunn. Dette gjaldt i særlig grad små distriktskommuner i Nord-Norge. De demografiske endringene var et viktig bakteppe for fylkesmennenes vurdering. Enkelte embeter mente det burde vurderes om muligheten for at staten burde kunne pålegge kommuner å samarbeide.

Departementet viste i sin oppsummering til at flere fylkesmenn pekte på at mange kommuner manglet nødvendig kapasitet og kompetanse til å gi gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, og at fylkesmennene pekte på at det var kommunene selv som oppga at de ikke har tilstrekkelige sterke fagmiljøer. Flere fylkesmenn viste til at det er krevende for en del kommuner å ivareta alle sine oppgaver, og at dette kunne utfordre generalistkommuneprinsippet. Flere trakk videre fram at interkommunalt samarbeid har økt over tid, og at det for mange kommuner er nødvendig å samarbeide for å levere tjenester til innbyggerne. Fylkesmennene foreslo flere sammenslåinger fra 2020 enn det regjeringen foreslo for Stortinget i Prop. 96 S (2016–2017). Stortinget vedtok alle forslagene regjeringen foreslo, samt noen kommuner som ikke var en del av regjeringens forslag.

I løpet av kommunereformen ble 119 kommuner vedtatt slått sammen til 47 nye kommuner. 9 av landets største kommuner var sammenslåtte kommuner. Sett under ett ble ikke kommunereformens mål oppfylt i særlig grad. Kommunestrukturen forble uendret i det meste av Østlandet nord for Oslo, og i store deler av Nord-Norge. De aller fleste av Norges minste kommuner forble små. Før reformen hadde halvparten av kommunene færre enn 4 600 innbyggere, men bare 49 av disse 214 kommunene inngikk i en sammenslåing. Bare 23 av de 94 kommunene med under 2 000 innbyggere før reformen ble større, og Norge har per 1. januar 2022 78 kommuner med under 2 000 innbyggere. Færre enn hver fjerde av dagens 356 kommuner har over 15 000 innbyggere, som er innbyggertallet som ekspertutvalget for kommunereformen anbefalte. Selv om kommunereformen kan ha resultert i større fagmiljøer og et mer robust tjenestetilbud i de 119 kommunene som inngikk i en sammenslåing, er mange kommuner fremdeles veldig små.

Når det gjelder helhetlig samfunnsplanlegging kan måloppnåelsen vurderes på flere måter. Norge hadde før reformen 11 flerkommunale tettsteder med flere enn 25 000 innbyggere, altså større, sammenhengende bebodde områder som ligger i to eller flere kommuner. Bare tre av disse tettstedene ble mindre oppsplittet etter reformen, men fortsatt består disse tre tettstedene av to eller flere kommuner. De åtte andre flerkommunale tettstedene med over 25 000 innbyggere består av like mange kommuner i dag som de gjorde før reformen.82 Dette tilsier at mulighetene for helhetlig samfunnsplanlegging ikke har blitt vesentlig forbedret.

10.2 Erfaringer fra kommunesammenslåinger

Det er gjennomført flere evalueringer og kartlegginger av erfaringer med tidligere sammenslåinger i Norge, men mye av dette begynner å bli gammelt. Kommunereformen fra 2020 har gitt et godt grunnlag for forskning på effekter i årene framover, men det er for tidlig å konkludere på effektene av de nyeste sammenslåingene.

Utvalget har sett på norske og internasjonale erfaringer med kommunesammenslåinger som er publisert de siste tiårene. Det finnes mye evaluering og forskning på reformer i andre land, særlig fra Danmark og Finland. Den danske kommunereformen ga svært gode muligheter for forskning på effekter av kommunesammenslåinger, da 1/3 av de danske kommunene ikke ble berørt av sammenslåinger, og man fikk god anledning til å sammenligne sammenslåtte og ikke-sammenslåtte kommuner.

Det kan være ulike begrunnelser eller mål for kommunesammenslåing. Arealutfordringer, mer robust økonomi, større fagmiljø og dermed bedre forutsetninger for mer likeverdige tjenester, framstår som de viktigste målene med å gjennomføre en sammenslåing. I flere andre land, var et mål med kommunesammenslåingene at offentlig sektor skulle spare penger ved å etablere større kommuner. I Norge har det ikke vært et mål om at kommunene eller kommunesektoren som helhet skal spare penger på kommunesammenslåing. Målet for kommunereformen til regjeringen Solberg var gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner og styrket lokaldemokrati.

Når sammenslåinger er evaluert er det ofte målt effekter på demokrati (borgernærhet og deltakelse) og ressursbruk/økonomi, men sjeldnere effekter på kapasitet og kompetanse og systemkapasitet.

Fagmiljø og bedre tjenester

Telemarkforskning har gjennomført flere kartlegginger av erfaringer med sammenslåinger, blant annet en større utredning i 2009. Utredningen så på de frivillige sammenslåingene som ble gjennomført i årene 2005–2008.83 I rapporten konkluderes det med at kommunene ble mer robuste og handlekraftige, og dermed bedre i stand til å møte framtidige utfordringer knyttet til tjenesteproduksjon og nærings- og samfunnsutvikling.

Menon Economics skrev i en kartlegging fra 2019 av gevinstrealisering i sammenslåtte kommuner at det er god grunn til å tro at kvalitet og/eller kvantitet i tjenestene er høyere enn de ville vært uten kommunesammenslåingene. Grunnen til dette er at det ble frigjort økonomiske ressurser fra kommuneadministrasjonen som kunne brukes til andre formål.84 Menon fant også at sammenslåingene økte mengde og bredde i kompetansebasen, og at større fagmiljøer og bedre økonomi gjorde det mulig å lyse ut flere hele stillinger, som sannsynligvis trekker til seg mer kompetente søkere og som ytterligere styrker fagmiljøet.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet oppsummerte noen foreløpige erfaringer fra kommunereformen, basert på tilbakemeldinger fra statsforvalterne, i Kommuneproposisjonen 2022.85 Koronapandemien preget det første året for kommunene og mange planlagte aktiviteter ble erstattet av smittesporing og krisehåndtering. Statsforvalterne trakk likevel fram at de nye kommunene allerede første året rapporterte om positive erfaringer fra sammenslåingene, særlig ved at de har styrket kapasitet og kompetanse på ulike fagområder.

En metastudie av Tavares (2018) viste til flere studier der kommunesammenslåing har forbedret tjenestetilbudet til innbyggerne, både når det gjelder kvaliteten på tjenestene og i form av et bredere tilbud av tjenester.86 Erlingsson og Flemgård fant i sin gjennomgang av forskning på reformer at funnene trekker i retning av at kvalitet på tjenestetilbudet blir like god eller bedre etter sammenslåinger.87 Samtidig peker Erlingsson og Flemgård på forskning som viser at tilfredsheten med tjenestene ikke nødvendigvis blir bedre. Harjunen, Saarimaa og Tukiainen fant blant annet at tilfredsheten med de kommunale tjenestene var lavere i den delen av den nye kommunen som ikke ble kommunesenteret.88

Økonomi og effektivitet

Mye av forskningen på effekter av kommunesammenslåing undersøker økonomiske konsekvenser av sammenslåing. I forskningen ønsker man ofte å se om sammenslåing utløser stordriftsfordeler, som oftest tolket som innsparing.

I den danske kommunereformen var det en forventning om at reformen skulle gi en mer effektiv oppgaveløsning ved at stordriftsfordelene i større grad ble utnyttet. Regnskapstall fra danske kommuner i 2012 viste at kommunene hadde redusert administrasjonsutgiftene med 1,3 milliarder danske kroner i løpet av tre år, men at reduksjonen deretter hadde flatet ut. Reduksjonen i administrasjonsutgiftene hadde vært størst i de sammenslåtte kommunene, og sammenlignet med de ikke-sammenslåtte kommunene tilsvarte reduksjonen en innsparing på om lag 10 prosent av administrasjonsutgiftene. Houlberg tolker utviklingen som at de sammenslåtte kommunene fem år etter reformen hadde hentet ut stordriftsfordelene, og at utgiftene trolig var i ferd med å stabilisere seg.89

En kartlegging av effekter av kommunereformen i Danmark fant at budsjettbalansen i de sammenslåtte kommunene ble noe bedret i forhold til kommuner som ikke slo seg sammen. Resultatene var imidlertid ikke entydige, og de var trolig også påvirket av reguleringer fra sentrale myndigheter. Når det gjelder andre mål på den økonomiske situasjonen viste studien at de sammenslåtte kommunene reduserte likviditeten og økte gjeldsbyrden i årene før og rett etter sammenslåingen. Noen år etter reformen bedret situasjonen seg, likviditeten økte og gjelden gikk ned. Fem år etter reformen var nivået på likviditeten og gjelden i de sammenslåtte kommunene om lag på samme nivå som før reformen.90

I en artikkel fra 2016 viser Houlberg at kommunesammenslåingene hadde innfridd forventningene om forbedret økonomisk styringskapasitet, og ga økonomiske stordriftsfordeler på administrasjons- og veiområdet i de sammenslåtte kommunene. Disse stordriftsfordelene førte ikke til fall i de samlede utgiftene, og produktiviteten så ikke ut til å være økt som følge av kommunesammenslåingene.91

Menon Economics utarbeidet en rapport som så nærmere på gevinstrealisering i sammenslåtte kommuner. Alle kommunene de undersøkte rapporterte selv at tjenestetilbudet til innbyggerne ble styrket, og de hadde hatt en økonomisk effektivisering i form av reduksjoner i antall politikere, og restrukturering og nedbemanning av administrasjonen. Respondentene meldte også at de nye kommunene hadde blitt mer økonomisk robuste. Dette var særlig tydelig for de minste kommunene i sammenslåingene, som også hadde vært mest sårbare.92

Erlingsson og Flemgård fant i sin gjennomgang av forskning på kommunereformer at man bør være tilbakeholdne med å forvente store økonomiske gevinster av sammenslåinger. De fant at forskningen viser at man sparer noe på administrasjon, men denne gevinsten brukes stort sett på andre områder.93 En metastudie av spesielt sikre (kvasi-eksperimentelle) studier av de økonomiske effektene av kommunesammenslåing konkluderer med at reduserte administrasjonskostnader er den eneste klart bekreftede effektiviseringsgevinsten. Ifølge metastudien blir utsiktene til innsparing og effektivisering som følge av sammenslåing ofte overvurdert.94 Også Tavares’ (2018) metastudie95 konkluderer med at selv om stordriftsfordeler kan gi grunnlag for en viss innsparing og effektivisering, blir disse gevinstene ofte oppveid av andre kostnader. Ikke minst viser et voksende antall studier en tendens til at kommuner som inngår i sammenslåing ofte utviser opportunistisk budsjettatferd i årene før sammenslåingen, noe som kan svekke den nye kommunens økonomi.96

Lokaldemokrati

Det er forsket mye på effektene på demokratiet etter den danske kommunereformen.

Lassen og Serritzlew (2011) fokuserte på intern politisk effektivitet, som mange ser på som nødvendig for deltakerdemokrati av høy kvalitet. Deres undersøkelser av den danske reformen viste at endringene hadde en betydelig negativ effekt på innbyggernes interne politiske effektivitet.97 Hansen og Hjelmar viste i sine analyser at innbyggernes vurderinger av lokaldemokratiet var svært robust overfor endringer i størrelsen på kommunen. De fant ikke holdepunkter om at innbyggernes selvtillit eller politiske interesse var blitt systematisk påvirket av økningen i kommunestørrelse. De fant heller ingen endring i innbyggernes deltakelse eller engasjement. De fant holdepunkter, om enn svake, som viste at innbyggernes tilknytning til kommunen ble endret i negativ retning, sammen med hvordan de føler seg informert om lokalpolitikken og lydhørheten til politikerne.98

Om innbyggernes deltakelse og opplevelse av demokratiet i sammenslåtte kommuner skrev Houlberg:

Den overordnede konklusion er, at der på en række punkter er demokratiske omkostninger ved kommunesammenlægninger, men at disse er stærkest i de første år efter reformen og derefter aftager eller delvist forsvinder.

Houlberg (2015)

Sammenslåingene bidro til at innflytelse ble forskjøvet innad i det politiske beslutningssystemet, og dessuten i retning av administrasjonen. Politikere i de sammenslåtte kommunene opplevde i større grad enn politikere i ikke-sammenslåtte kommuner at det var vanskelig å få gjennomslag for sine synspunkter hvis de gikk på tvers av embetsverkets vurderinger. Kommunesammenslåingene påvirket heller ikke innbyggernes valgdeltakelse eller interesse for lokalpolitikken. Man så i tillegg en nedgang i politisk tillit blant innbyggerne, og en nedgang i innbyggernes tro på at de selv er i stand til å forstå hva som foregår i lokalpolitikken (politisk selvtillit). Selv om de fleste effektivene var midlertidige, så man fortsatt seks år etter sammenslåingene at innbyggerne som ble del av en mye større kommune opplevde mindre tilknytning til kommunen. I tillegg virker sammenslåingene å ha redusert innbyggernes tilfredshet med den kommunale servicen og det lokale demokratiet.99

I 2021 ble det gjort nye undersøkelser for å se på det demokratiske tapet som oppstod etter sammenslåingene 14 år tidligere. Sammenslåingene i Danmark hadde tydelige negative effekter på innbyggernes tilfredshet med lokale tjenester, tillit til lokale myndigheter og den generelle oppfatningen om lokaldemokratiet. De danske forskerne fant at disse effektene stort sett hadde forsvunnet 14 år etter reformene. Deres konklusjon var at dette tyder på at de negative demokratiske effektene av kommunesammenslåinger er forbigående reformeffekter, og ikke permanente effekter av endret kommunestørrelse.100

Lokalvalgundersøkelsen for 2019 viste at man i Norge foreløpig ikke kan se de negative effektene de fant etter kommunereformen i Danmark. Valgdeltakelsen gikk ikke ned, heller ikke i små kommuner som ble en del av en større kommune. Representanter fra de små kommunene som ble sammenslått er også godt representert i de nye kommunene. Velgerne i sammenslåtte kommuner har fått flere partier å velge mellom, og det har blitt en større partibredde i kommunestyrene. Valgdeltakelsen og engasjementet var større i 2019 enn på lenge. Forskerne peker på at det er for tidlig å trekke bastante konklusjoner, og det vil være viktig å følge opp disse funnene i påfølgende undersøkelser.101

Menon Economics fant i sin kartlegging at respondenter fra de minste kommunene også rapporterte at de hadde hatt problemer med habilitet før sammenslåingene, og de opplevde mindre habilitetsutfordringer etter sammenslåingene.102

Selv om de fleste undersøkelsene av virkningene av kommunesammenslåing for lokaldemokratiet stammer fra Danmark, har slike studier også blitt gjennomført i flere land. En metastudie av Tavares (2018) viser til negative resultater fra det store flertallet av studier. Sammenslåing fører ofte til lavere valgdeltagelse, færre kandidater i lokalvalgene, svekket opplevelse av politisk innflytelse blant medborgerne og svekket lokal identitet.103

Ulik utvikling i ulike deler av de nye kommunene

Proba samfunnsanalyse så i 2013 nærmere på langsiktige konsekvenser av kommunesammenslåingene som ble gjennomført mellom 1988 og 2012.104 De så på utviklingen i folketall, sentralisering av bosetting og antall kommunalt ansatte i kommuner som har slått seg sammen med andre. Ved hjelp av data på grunnkretsnivå kunne man se på utviklingen i «gamle» kommuner, og sammenligne med lignende kommuner. Den eneste klare tendensen de fant var at veksten i antall kommunalt ansatte blir sterkest i kommune-delen der det nye kommunesenteret er lokalisert. De fant ingen klar tendens til at befolkningsutviklingen blir annerledes i sammenslåtte kommuner enn i andre kommuner. Det var heller ingen sterk tendens til sentralisering av bosettingen i sammenslåtte kommuner.

I Finland er det gjort en lignende undersøkelse, som ser på effektene i de ulike delene av kommunene etter sammenslåingene.105 De fant, som forskningen i Danmark og flere andre land peker på, at kommunesammenslåing ikke har noen effekt på kommunenes totale ressursbruk. De fant videre at kommune-deler som ble «politisk marginalisert» i de nye kommunestyrene fikk en betydelig reduksjon i lokale offentlige arbeidsplasser i administrasjonen og i helse- og sosialsektorene i deres område, i forhold til kommunen-deler med sterkere representasjon i kommunestyret. Videre fant de at boligprisutviklingen var dårligere i kommune-deler som ble politisk marginalisert enn andre sammenlignbare områder som ikke hadde vært en del av en kommunesammenslåing.

Oppsummert

Den danske kommunereformen har gitt gode muligheter for å evaluere effekter av kommunesammenslåinger. Det er i hovedsakelig to felt som er undersøkt – ressursbruk og demokrati.

Kommunene bruker ikke mindre penger etter sammenslåingen, enn det de gjorde tidligere. Bruk av penger tolkes i forskningslitteraturen som et bilde på om kommunene har klart å dra nytte av stordriftsfordelene ved å bli en større kommune. Det kan diskuteres hvor treffende dette er i Norden. I land som Norge og Danmark med store kommunale velferdsoppgaver og ulike typer inntektssystem/fordelingssystem ligger det verken insentiver eller automatikk i at sammenslåtte kommuner skal bruke mindre penger etter en sammenslåing. I Norge får de nye kommunene inndelingstilskudd i inntektssystemet i 20 år, og i den danske kommunereformen var en av belønningene at kommunene skulle få beholde gevinstene ved sammenslåingen. Det ville derfor vært overraskende dersom kommunene raskt hadde redusert pengebruken betydelig som en følge av kommunesammenslåingene.

Et annet bilde på stordriftsfordelene i en kommune er at tjenestene blir bedre og at midlene brukes der det er størst behov, og at man holder seg innenfor budsjettrammene. Kommunene i Danmark reduserte ressursbruken på blant annet administrasjon og økte ressursbruken på blant annet barnevern. Erfaringene viser også at det ble bedre økonomistyring i de nye kommunene. Erfaringene fra Norge viser også at de nye kommunene bruker mindre penger på administrasjon enn de gamle kommunene gjorde.

Erfaringer fra kommunesammenslåingene i Norge viser at større kommuner ble mer robuste og fikk større fagmiljø, som førte til mer spesialisert kompetanse og bedre tjenester til innbyggerne. Større fagmiljøer gir også bedre utviklingskapasitet, både for tjenester og samfunnsutviklingen. Samtidig har sammenslåing ikke effekt på befolkningsutviklingen i de nye kommunene, sammenlignet med andre ikke-sammenslåtte kommuner.

Kommunesammenslåing har en klar effekt på borgernærheten i lokaldemokratiet. Det blir færre lokalpolitikere i en ny og større kommune, det blir større avstand mellom innbyggerne og de folkevalgte og innbyggerne får lavere politisk selvtillit. Det er også et funn at innbyggerne, ofte blir mindre fornøyde med de kommunale tjenestene etter en sammenslåing. Det kan være flere årsaker til dette. Større avstand til tjenester har sannsynligvis en betydning. Fokus og oppmerksomhet rundt kommunale tjenester i perioder med endring spiller sannsynligvis også inn. Når innbyggere som ikke har brukererfaringer med ulike tjenester svarer på slike spørsmål blir det ofte et uttrykk for systemtillit.

Det er uklart hvor stor den negative effekten for lokaldemokratiet er og hvor lenge det varer. Forskningen fra Danmark de første årene etter reformen viste at det hadde hatt en negativ effekt. De siste funnene fra Danmark tyder på at mesteparten av de negative effektene av kommunereformen var midlertidige reformeffekter. Foreløpige funn fra Norge tyder på at det ikke har vært særlige effekter for lokaldemokratiet etter kommunereformen, men det er for tidlig å trekke endelige konklusjoner.

Røiseland, Sørensen og Torfing mener at økt systemkapasitet er en av de uventede gevinstene ved den danske kommunereformen. De peker videre på at de danske kommunene også har blitt den viktigste arenaen for forvaltningspolitikk i Danmark, og at de med sin nye selvtillit representerer en reell motvekt til staten.106

10.3 Mulighetsrommet – hvordan gjennomføre sammenslåing

10.3.1 Formelle prosesser og rammer

Kommunesammenslåing er i Lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova) definert som «…at to eller fleire kommunar [eller fylke] blir slutta saman til èi ny eining».

Det er mange måter å gjennomføre en politikk for kommunesammenslåing på, innenfor rammene av inndelingslova. Forenklet kan det deles inn i to dimensjoner. Den første dimensjonen handler om omfanget av kommuner som er aktuelle for sammenslåing. Det kan være gjennom en nasjonal initiert statlig reform, hvor målet er å få til gjennomgående endringer av kommunestrukturen, eller det kan være lokale eller regionale prosesser som kan initieres av kommunene eller staten. I Norge kan Schei-komiteen plasseres under overskriften nasjonale reformer, mens byutvidelsene rundt 1990-tallet og sammenslåingene fra 2002 til 2015 var ulike former for lokale eller regionale prosesser.

Den andre dimensjonen handler om nasjonale vedtak om sammenslåing er i tråd med lokale vedtak. Som vist til i kapittel 8, har en rekke europeiske land gjennomført reformer der lokale vedtak fikk liten eller ingen betydning for utfallet. I Norge har reformen under Schei-komiteen ofte blitt fremstilt som en tvangspreget reform, fordi det ble presentert et nytt kart fra nasjonalt hold, kommunene hadde ingen vetorett og det var kommuner som ble slått sammen mot lokale ønsker. Men, kommunene hadde i realiteten også betydelige muligheter til å påvirke utfallet gjennom dialog og medvirkning. Byutvidelsene rundt 1990-tallet var imidlertid i all hovedsak sammenslåinger som ikke var i tråd med lokale vedtak, og med til dels stor folkelig motstand.

Sammenslåingene i Norge fra 2002 til 2015 var utelukkende frivillige, mens sammenslåingene i kommunereformen fra 2014 til 2020 i all hovedsak var i tråd med lokale vedtak. «The Silent reform» i Nederland fremstår som en kontinuerlig rekke lokale prosesser som i all hovedsak er basert på frivillighet. Også Island og Sveits har hatt betydelige antall frivillige sammenslåinger.

I mange tilfeller innebærer kommunereform en kombinasjon av frivillige og statlig bestemte sammenslåinger. Den danske kommunereformen er for eksempel vanskelig å kategorisere innenfor disse to dimensjonene. Det var en nasjonal reform som gjaldt hele landet, og de vedtatte sammenslåingene var i all hovedsak i tråd med de lokale vedtakene. Samtidig er det viktig å ta med at det i Danmark ble satt krav til størrelsen på de nye kommunene, noe som naturlig nok la sterke føringer på de lokale prosessene. Prosessene i Danmark kan sies å ha vært mer statlig styrt enn kommunereformene i Finland og Norge. Videre er det ikke uvanlig at kommunereformer først har en frivillig fase, men at graden av statlig styring øker i senere faser av reformen. Dette var for eksempel tilfelle i Sveriges kommunereform på 1960-tallet, og i Latvia, Estland og Ukraina på 2000-tallet. Det er forholdsvis sjelden at kommunereformer ikke har noe innslag av lokal valgfrihet.

Det er Stortinget som bestemmer kommunegrensene i Norge. Samtidig kan det være mest hensiktsmessig å bygge nye kommuner med støtte fra innbyggerne, ansatte og lokalpolitikerne. Kommuner er komplekse organisasjoner og endring i kommunestrukturen påvirker både innbyggerne, næringslivet, frivillig sektor, kommunalt ansatte og lokalpolitikerne.

Gjennomgangen til Erlingsson og Flemgård viser at det kan være enklere å utløse fordelen ved en sammenslåing når det er basert på frivillighet, enn ved tvang.107 Borge argumenterer også for at det vil være betydelige kostnader ved å gjennomføre en felles ny politikk dersom de involverte kommunene prioriterer svært ulikt.108 En studie av DIFIs innbyggerundersøkelse fra 2021 viste ingen forskjeller i innbyggernes fornøydhet med tjenester i sammenslåtte versus ikke-sammenslåtte kommuner. Derimot var innbyggerne i kommuner som var blitt slått sammen med tvang, mer negative til tjenestetilbudet enn innbyggere i andre kommuner.109

10.3.2 Kommunesammenslåing med aktiv bruk av kommunedelsutvalg

Det er i dagens lovverk store muligheter til å delegere beslutningsmyndighet fra kommunestyret til kommunedelsutvalg. Det kan også gjennomføres direktevalg til kommunedelsutvalgene i henhold til kommuneloven.

Oslo (med direktevalg), Trondheim og Bergen er blant kommunene med kommunedelsutvalg. Der storbyer har kommunedels- eller bydelsutvalg på grunn av mange innbyggere, er geografiske avstander hovedbegrunnelsen for å vurdere kommunedelsutvalg i en distriktskommune. Noen av de nylig sammenslåtte kommunene har opprettet kommunedelsordninger blant annet for å vitalisere lokaldemokratiet i den nye kommunen. Dette gjelder blant annet nærutvalgene i Drammen kommune.110

Borge pekte på en kommunemodell med distrikter som en alternativ løsning for å oppnå stordriftsfordeler og koordinering i større enheter, samtidig som man kan tilpasse tjenestetilbudet til lokale preferanser.111 På Fosen ble det, som del av kommunereformen, gjennomført en utredning om sammenslåing til en ny og større kommune, med utstrakt delegering til kommunedelsutvalg.112 Utredningen mente at det ville vært den beste løsningen for kommunene på Fosen, men det ble ikke gjennomført.

I en modell med kommunedelsutvalg kan kommunen selv velge hvor utøvelsen av myndighet for tjenester skal ligge, noe som kan åpne for nye, fleksible og innovative løsninger. Myndigheten over stedsnære tjenester som barnehage og eldreomsorg kan til en viss grad beholdes innenfor de gamle kommunegrensene, ved å delegere myndighet til de nye kommunedelsutvalgene. Mens tjenester som krever spesialisert kompetanse og tverrfaglighet kan ligge sentralt i den nye kommunen.

Det er også noen åpenbare utfordringer i en slik modell. Dersom man beholder de gamle kommunegrensene som kommunedelsgrenser, kan tidligere konfliktlinjer sementeres. Slike negative erfaringer ble blant annet gjort av en del sammenslåtte kommuner i Finland.113 For at en slik modell skal oppleves som nødvendig og relevant er det nødvendig å delegere reell makt og myndighet til kommunedelsutvalgene, men det gjør samtidig at gamle motsetninger lettere opprettholdes, og det kan bli vanskeligere å få hele kommunen til å dra i samme retning. Kommunedelsutvalg kan også bidra til at innbyggerne kan få tjenester på ulikt nivå, ut fra de ulike kommunedelenes prioriteringer. Utvalget har fått tilbakemeldinger i kommunedirektørutvalgene og fylkesstyrene i KS om at en ny kommune med kommunedelsutvalg framstår som utfordrende og lite ønskelig.

En kommune med direktevalg til kommunedelsutvalg vil være mer arbeids- og ressurskrevende for kommunen, og det vil også kunne være mer krevende for politiske partier å samles om to lokale valg. Det er kommunestyret selv som avgjør den interne organiseringen i kommunen. En kommunedelsmodell vil dermed kunne legges ned av kommunestyret dersom ordningen ikke vurderes som velfungerende.

Akademikerne har i sitt innspill til utvalget pekt på at de er positive til at det utredes nye modeller der kommuner går sammen i større regionkommuner og der kommunedeler har egne folkevalgte og egne ansvarsområder, og at det bør gjennomføres forsøk med nye kommunemodeller.

10.4 Vurderinger av større kommuner som tiltak for å løse utfordringene

For å vurdere om større kommuner er et treffsikkert tiltak, vil utvalget vurdere i hvilken grad større kommuner vil bidra til å løse utfordringene med dagens system, samt vurdere hvordan tiltaket vil påvirke generalistkommunesystemet.

I Norge har vi etter hvert fått en del erfaring med å slå sammen kommuner, selv om det er begrenset med forskning på erfaringene med kommunereformen i 2020. De siste tiårene har det vært flere sammenslåingsreformer andre steder i Europa. Fra det svært omfattende omfanget av forskning på kommunesammenslåing i flere land kan man trekke noen konklusjoner, selv om det er land som er ulike Norge både når det gjelder geografi og oppgaveportefølje.

Kommunesammenslåing vil bidra til å løse utfordringen med mangel på kapasitet og kompetanse som er skissert i de foregående kapitlene. En sammenslåing av to eller flere kommuner kan bidra til at man får flere hele stillinger og kan etablere fagmiljøer der dette ikke eksisterer, eller der fagmiljøene er svært små i dag. Det kan bli noe lettere å rekruttere kompetanse til hele stillinger og/eller til et større fagmiljø. Erfaringene viser at det blir en viss grad av sentralisering, og framtidig vekst kommer som regel i kommunesenteret.

Samtidig er det klart at det er ulikt potensiale for sammenslåing i ulike deler av landet.

Utfordringen med mangel på arbeidskraft i kommunene vil ikke automatisk bli løst ved sammenslåing, da dette er en utfordring som alle kommuner står i. Utfordringene på helseområdet er av et slikt omfang at det også er nødvendig med andre tiltak.

10.4.1 Hvordan påvirker større kommuner generalistkommunesystemet

Større kommuner vil styrke grunnlaget for generalistkommuner med et bredt oppgaveansvar og samlet folkevalgt styring. Kommunene får bedre forutsetninger til å ivareta sine lovpålagte oppgaver gjennom å få større fagmiljø, og dermed bedre grunnlag for rekruttering. Dette vil bidra til å styrke og opprettholde et system basert på generalistkommuneprinsippet. Alle kommuner vil fortsatt kunne ha den samme juridiske statusen, og ha det samme ansvaret for lovfestede oppgaver og tjenester innenfor sitt område. Dersom større kommuner fører til overføring av flere oppgaver og mindre statlig styring vil det styrke generalistkommunenes brede oppgaveansvar og bidra til å styrke et generalistkommunesystem der alle styres likt og har det samme ansvaret.

En sammenslått kommune vil få et større geografisk område med flere innbyggere, større budsjett og flere ansatte, og dermed en bedre anledning til å kunne se oppgaver og tjenester i sammenheng. Dersom større kommuner erstatter interkommunalt samarbeid og folkevalgt styring samles i ett kommunestyre som dermed får et mer helhetlig ansvar over et større geografisk sammenhengende område, ligger forholdene bedre til rette for samordnet styring.

Antall medlemmer i et kommunestyre er regulert i kommuneloven med et minstetall etter størrelsen på kommunen. En sammenslått kommune trenger ikke få færre lokalpolitikere, men erfaringer og praktiske hensyn tilsier at det nye kommunestyret totalt sett får færre politikere enn det var i de gamle kommunestyrene. Større kapasitet og kompetanse i administrasjonen vil kunne legge bedre til rette for medvirkningsprosesser i kommunen, som kan kompensere noe for tap av direkte kontakt med politikere. Samtidig viser tall fra lokalvalgundersøkelsen at innbyggere fra de minste kommunene før sammenslåingen som regel er veldig godt representert i det nye kommunestyret, i forhold til innbyggertall.

Større avstander kan være en utfordring for folkevalgt styring i større kommuner. Det vil bli lengre avstander mellom deler av kommunene og deres folkevalgte, og det kan være vanskeligere å sikre representasjon fra hele den nye kommunen. Det vil også være mer krevende å delta i politiske møter med lang reisevei. Erfaringene fra korona-pandemien viste at det er mulig å gjennomføre digitale kommunestyremøter, men det virker ikke å ha blitt en varig ordning. Lange avstander kan også kompenseres ved bruk av kommunedelsutvalg.

Systemkapasiteten i lokaldemokratiet kan bli styrket i en større kommune. Økt systemkapasitet gir større kommuner bedre forutsetninger for å se oppgaver i sammenheng og prioritere mellom oppgaver. En sterkere administrasjon med mer kapasitet og kompetanse vil kunne gi lokalpolitikerne bedre beslutningsgrunnlag. En større organisasjon med flere ansatte og større budsjett gir også politikerne et reelt større handlingsrom for hvordan de ønsker å løse sine lovpålagte oppgaver, og bedre forutsetninger for å kunne håndtere og planlegge for nødvendige investeringer og vedlikehold.

Dersom kommuner som har omfattende interkommunalt samarbeid slår seg sammen, blir det naturlig nok mindre samarbeid. En reduksjon i antall og omfang av interkommunale samarbeid, kan også styrke den demokratiske styringen i kommunene, og medvirke til å redusere noen av de ulemper og kostnader som er forbundet med interkommunalt samarbeid. Dersom sammenslåingene ikke omfatter alle nære nabokommuner som samarbeider med hverandre, vil det ha en begrenset effekt på omfanget av samarbeid, noe kartlegginger både i Trøndelag114 og Nordland115 viste ble konsekvensen av kommunereformen.

10.5 Utvalgets samlede vurdering av større kommuner

Utvalget har i kapittel 7 konkludert med at hovedårsaken til at små distriktskommuner har større utfordringer med å ivareta sine lovpålagte oppgaver er at de har mangel på kapasitet og kompetanse. Større kommuner vil føre til større enheter og fagmiljøer, og vil i de fleste tilfeller kunne bidra til å løse mangel på kapasitet og spesialisert kompetanse.

Større kommuner har bedre forutsetninger for å levere lovpålagte oppgaver og større mulighet til å kunne gjøre reelle lokale prioriteringer basert på lokale behov. Større kommuner vil også gi mindre konkurranse mellom kommunene om den samme arbeidskraften, og kommunene kan stå sterkere i konkurransen om arbeidskraft mot andre aktører som for eksempel sykehus. Større fagmiljøer kan gi bedre rekruttering og ikke minst øke utviklingskapasiteten og bedre forutsetninger for å utvikle tjenestene. Det vil være generelt for alle områdene, men kanskje spesielt viktig på spesialiserte tjenester som barnevern, rus og psykiatri, plan, og beredskap.

Samlokalisering og sentralisering vil ofte være en forutsetning for å dra nytte av større fagmiljø. En konsekvens for deler av innbyggerne og næringslivet vil være at det vil bli større avstand til tjenestene, eller at tjenestene ikke er like ofte tilgjengelige som de var tidligere. For stedsnære tjenester, som ofte må utføres der folk bor, er det mindre mulighet og behov for sentralisering.

Større kommuner vil styrke generalistkommunene og dermed styrke grunnlaget for å opprettholde et generalistkommunesystem der alle kommuner fortsatt har samme status og ansvar. Likevel er det ikke gitt at geografisk større kommuner klarer å realisere bedre forutsetninger for å løse de lovpålagte oppgavene. Store geografiske avstander kan noen steder gjøre det vanskelig å slå sammen kommuner.

Utvalget mener at større kommuner er et tiltak som kan bidra til å løse utfordringene skissert tidligere og samtidig styrke fordelene med dagens generalistkommunesystem. Utvalget peker på at det er store muligheter i dagens lovverk til å delegere beslutningsmyndighet fra kommunestyret til et kommunedelsutvalg, og at det også kan gjennomføres direktevalg til kommunedelsutvalgene i henhold til kommuneloven. Utvalget ser ikke behov for å endre regelverket om kommunedelsutvalg.

Kommunestrukturen er i dag preget av mange og små kommuner. Større kommuner kan også gjøre det mulig å styrke oppgaveporteføljen til kommunene, for eksempel gjennom overføring av oppgaver fra stat og fylkeskommune.

11 Interkommunalt samarbeid

Kommunene samarbeider mye, både i Norge og i andre land. Norske kommuner har mange muligheter til å samarbeide, og særlig på noen oppgaveområder er samarbeid veldig vanlig. Interkommunalt samarbeid er derfor en viktig rammebetingelse i generalistkommunesystemet.

Det er redegjort for det rettslige rammeverket og om fordeler og ulemper med interkommunalt samarbeid i kapittel 4, og for hva kommunene samarbeider om i kapittel 5. I kapittel 7 slår utvalget fast at interkommunalt samarbeid er en hensiktsmessig og nødvendig del av generalistkommunesystemet. Kommuner som ønsker og trenger samarbeid, er avhengige av at kommuner vil samarbeide med dem. Det er en viss sårbarhet i systemet dersom kommuner, ofte større kommuner med kapasitet og kompetanse, ikke lenger ser seg tjent med å samarbeide med mindre nabokommuner.

Når interkommunalt samarbeid er en så viktig del av generalistkommunesystemet, har utvalget vært opptatt av om det er tiltak knyttet til interkommunalt samarbeid som kan styrke kommunene og systemet. Det kan være tiltak som gjør at fordelene med interkommunalt samarbeid styrkes, og tiltak som kan avhjelpe ulempene. Det kan også dreie seg om å peke på områder med særlig potensiale for mer interkommunalt samarbeid.

Det er mange fordeler med interkommunalt samarbeid. Det gir blant annet tilgang til økt kapasitet og kompetanse og mulighet til større fagmiljøer, som kan gi bedre lovoppfyllelse, tjenester og effektiviseringsgevinster. Samarbeid gir kommunene anledning til å utnytte regionens kompetanse og kapasitet på en hensiktsmessig måte. Det er vanskelig å tenke seg én kommunestørrelse som er best tilpasset alle de ulike oppgavene kommunene har. Interkommunalt samarbeid vil derfor alltid være en nyttig måte å løse kommunale oppgaver på.

I et systemperspektiv kan interkommunalt samarbeid bidra til å utjevne forskjeller i forutsetningene kommunene har for å utføre oppgavene sine. Utvalget konkluderer blant annet med at en del kommuner mangler kapasitet og kompetanse, samt at ulikhetene i kommunenes forutsetninger stadig vil bli større. Dette er utfordringer interkommunalt samarbeid kan bidra til å løse.

Samtidig bringer interkommunalt samarbeid med seg noen utfordringer. Dette er blant annet knyttet til kostnader til etablering og drift av samarbeid, styring og kontroll av samarbeid, og samordning og koordinering av tjenesteområder som drives innenfor og utenfor kommunenes egne organisasjoner. Kommuner som vil samarbeide er dessuten avhengige av at en annen kommune vil samarbeide med dem. Det er også områder det viser seg å være mer krevende å samarbeide om, som for eksempel innenfor samfunns- og arealplanlegging.

En særlig utfordring er det når en kommune på grunn av kapasitets- og kompetansemangel ikke har noe annet valg enn å samarbeide med andre kommuner. I et slikt tilfelle kan det reises spørsmål ved om kommunestyrets frihet til å bestemme hvordan kommunen skal løse en oppgave, i praksis er borte.

Avklaring og avgrensning

Det er flere måter å kategorisere interkommunalt samarbeid på. Det kan kategoriseres etter hva samarbeidet handler om (for eksempel samarbeid om tjenester, politisk samarbeid, fagnettverk, samarbeid der formålet er økonomisk avkastning) eller etter valgt organisasjonsform (for eksempel samarbeidsformene som er regulert i kommuneloven, interkommunalt selskap, aksjeselskap, en avtale, herunder kjøpsavtale). Flere av organisasjonsformene er særlig tilpasset konkrete samarbeidstyper, men kommunene har stor frihet i valg av organisasjonsform for et samarbeid.

I denne sammenheng utelukkes interkommunalt samarbeid eller eierinteresser, der formålet (kun) er økonomisk avkastning, for eksempel at flere kommuner sammen eier et vannkraftanlegg.

En del av utfordringene ved interkommunalt samarbeid møter kommunene også ved kjøp av tjenester. Tiltak rettet mot disse utfordringene vil derfor også kunne avhjelpe utfordringer ved kjøp.

11.1 Veiledning og bistand for bedre interkommunalt samarbeid og kjøp

Stortinget har lagt til rette for interkommunalt samarbeid ved å fastsette samarbeidsmodeller blant annet i kommuneloven, men kommuner rapporterer om at det kan være utfordrende å etablere samarbeid og at de bruker mye ressurser på å drive samarbeidene. Det kan derfor vurderes om det er gevinster å hente ved at staten legger til rette for mer veiledning og hjelp til kommunene knyttet til interkommunalt samarbeid. Slik veiledning og hjelp vil være frivillig for kommunene å motta, og rådene frivillig å følge.

Praksis i dag

Det veiledes om interkommunalt samarbeid i dag. Statsforvalterne skal ifølge sin instruks sørge for god og oppdatert kompetanse knyttet til regelverket om modeller for interkommunalt samarbeid, og veilede om muligheter og begrensninger reglene for interkommunalt samarbeid i kommuneloven og IKS-loven gir. Dette oppdraget er i hovedsak knyttet til veiledning om regelverket. Veiledning gis også blant annet av departementet og KS.

Mulige endringer/forbedringer

Utvalget har fått mange innspill til veiledning om interkommunalt samarbeid. Noen av dem er:

Ønsker ordning med veileder om interkommunalt samarbeid med eksempler på beste praksis. Hvorfor strever noen og andre ikke?

(Folkevalgt i innspillsmøte)

Ulike samarbeid – ser nytten, men utfordrende med betalingsmodeller. Når vi begynner å snakke om fordeling av økonomi kommer det store og krevende diskusjoner. Spesielt merket vi dette etter sammenslåing, det var lettere når vi var mer jevne i størrelse. Her ser vi at en del samarbeid stopper opp eller strander. Behov for veileder på dette?

(Folkevalgt i innspillsmøte)

Å finne gode samarbeidsmodeller kan være vanskelig. Opplever ofte at systemer og eksempel er mer tilpasset store kommuner enn oss.

(Folkevalgt i innspillsmøte)

Basert på innspill til utvalget kan det virke som det er en del misforståelser knyttet til reglene, og derfor behov for veiledning, blant annet når det gjelder hvor fritt kommunene står til å velge samarbeidsmodell eller organisasjonsform for et samarbeid. Et spørsmål flere har stilt er om reglene åpner for at samarbeid på flere tjenesteområder kan være organisert i ett samarbeidsorgan. Utvalget oppfatter at dette vil være i tråd med reglene, og at det er behov for å formidle det i veiledning.

Et annet etterspurt veiledningstema direkte knyttet til regelverket, er hvordan samarbeidsavtale, vedtekter og andre styrende dokumenter skal utformes.

Videre kan det gis mer veiledning om forhold som ikke direkte gjelder regelverket. Eksempler på tema er valg av samarbeidsform, hvordan ta ut mest gevinster av samarbeid, «suksesskriterier» for samarbeid, hvordan forholde seg til forskjellige løsninger og kultur i samarbeidskommunene, forslag til løsning av spørsmål eller uenigheter som ofte oppstår.

Reglene om de ulike samarbeidsmodellene har i liten grad regler om fordeling av utgifter og andre forpliktelser. Dette er det lagt opp til at kommunene skal bli enige om, og regulere i avtale. Utvalget har fått innspill om at kommuner bruker mye tid på å drøfte fordeling av kostnader og andre forpliktelser, ved inngåelse av samarbeid. Maler for fordeling av kostnader og andre forpliktelser kan være til hjelp for kommunene. KS lager noen slike i dag. Malene vil være frivillige for kommunene å bruke, og i en situasjon der kommunene er uenige om fordelingen, vil slike standardmaler kunne ha begrenset nytte. De vil likevel være nyttige i mange tilfeller. Kontraktsmaler og standardmaler for fordeling av utgifter og andre plikter kan også være tilpasset spesielle sektorer eller tjenester. Kontraktsmaler for kjøp av tjenester er også relevant, men her finnes det en del maler kommunene kan benytte seg av i dag.

Et annet område det kan gis mer veiledning på, er hvordan kommunene kan styre og påvirke virksomheten i det interkommunale samarbeidet. KS har veiledningsmateriell om dette i dag. Utvalget oppfatter at kommunenes bevissthet om, og evne til å styre det interkommunale samarbeidet varierer. Det blir av mange pekt på at interkommunalt samarbeid gir et «demokratisk underskudd». I rapporten om lokaldemokrati og lokalpolitikeres arbeidsvilkår116 svarer 34 prosent av kommunestyrerepresentantene at omfanget av interkommunalt samarbeid har blitt så stort at det har blitt et problem for lokaldemokratiet. Det er en noe høyere andel representanter som mener dette i de mindre kommunene enn i de store. Dette kan ha sammenheng med at små kommuner i mindre grad enn større kommuner er vertskommuner for interkommunalt samarbeid.

Det kan veiledes mer om hvordan ulike former for samarbeid virker inn på ulike sider ved lokaldemokratiet. KS har veiledningsmateriell om dette i dag. De ulike samarbeidsformene gir alle muligheter for styring, men reglene varierer og det krever kunnskap om mulighetene for styring for å utnytte dem. Det vil i alle tilfeller handle om en annen type styring, og formelt sett mer indirekte styring, enn styring av virksomhet i kommunens egen organisasjon. Veiledning kan rettes mot styring i praksis og gi konkrete eksempler på spørsmål og utfordringer som kan oppstå. Styring og involvering ved kjøp av tjenester kan omtales separat.

Ett annet særlig veiledningstema innenfor styring av det interkommunale samarbeidet er bruk av eierskapsmeldingen. I kommuneloven av 2018 er det innført krav om at kommunene minst én gang i valgperioden skal utarbeide en eierskapsmelding som skal vedtas av kommunestyret selv. Formålet med eierskapsmeldingen er å bidra til at kommunestyrene kan drive god eierstyring og at kommunens totale virksomhet ses i sammenheng. Eierskapsmeldingen skal inneholde kommunens prinsipper for eierstyring, en oversikt over selskaper, kommunale foretak og andre virksomheter som kommunen har eierinteresser i, og kommunens formål med sine eierinteresser. Interkommunale samarbeid, som for eksempel oppgavefelleskap og vertskommunesamarbeid, skal inngå i eierskapsmeldingen. KS har veiledningsmateriell om eierskapsmelding.

Ved interkommunalt samarbeid beholder kommunene ansvar for tjenestene som utføres i samarbeidet. Det kan gis veiledning med konkrete tips til hvordan kommunen skal ivareta dette ansvaret i praksis.

Veiledningen kan være rettet mot interkommunalt samarbeid om særlige tjenester eller sektorer. For eksempel samarbeider halvparten av kommunene om barnevern, og det kan være spesielle spørsmål som oppstår i slikt samarbeid, om konkrete utfordringer i samarbeidet og koordinering mellom det interkommunale barnevernet og andre tjenesteområder for barn og unge.

Det er også en mulighet at statsforvalteren (eller andre) tar en mer aktiv rolle i å føre mulige samarbeidskommuner sammen, eller foreslår grupper av kommuner som bør samarbeide. Forslag og initiativ vil være frivillig å følge opp for kommunene. Dette gjøres også i dag, blant annet Statsforvalteren i Troms og Finnmark bistår i etablering av samarbeid mellom kommuner i Finnmark. I rapporten «Innkjøpssamarbeid i kommunesektoren»117, ble det vist til at noen kommuner ønsket å samarbeide om innkjøp, men at de ikke alltid var klar over hvilke samarbeid som fantes, eller hvilke kommuner det var mest hensiktsmessig å kontakte. I rapporten foreslås det som tiltak at det etableres mer nettverksaktiviteter blant annet for å bringe aktuelle samarbeidspartnere sammen.

Områder kommuner med fordel kan samarbeide om, og områder med særlig potensiale for mer samarbeid, kan det også veiledes om. Omfanget av interkommunalt samarbeid varierer mellom ulike tjenesteområder. Noen områder er mer egnet for interkommunalt samarbeid enn andre, men dette er ikke alltid sammenfallende med det faktiske omfanget av samarbeid. På noen områder synes det å være særlig potensiale for mer samarbeid. Dette gjelder blant annet på planområdet. Dette er et område som krever spesialisert kompetanse, og det er mangel på plankompetanse og kapasitet, spesielt innenfor samfunns- og arealplanlegging i distriktskommuner.118 Det er også en rekke utfordringer som går på tvers av kommunegrenser, og hvor felles planløsninger kan gi bedre resultat enn når kommunen planlegger hver for seg. Samtidig kan kommunene også ha ulike interesser i planspørsmål, som må håndteres innenfor et slikt samarbeid.

Samarbeid mellom kommuner og fylkeskommuner er et annet veiledningstema. Noen har tatt til orde for at det kan være gevinster i mer samarbeid på ulike områder mellom kommuner og fylkeskommuner. Lovverket er ikke til hinder for at kommuner og fylkeskommuner kan samarbeide. De har flere oppgaver som har tilknytning til hverandre, innenfor for eksempel planlegging, utdanning, samferdsel og for administrative tjenester som økonomi, innkjøp og arkiv. Både kommuner og fylkeskommuner driver dessuten et sekretariat for politisk nivå, som innebærer saksutredning, formell gjennomføring av politiske møter, med videre.

Forholdet til anskaffelsesregelverket er også et høyst relevant veiledningstema (se mer under). Blant annet KS gir veiledning om dette i dag, men det er likevel et tema mange tar opp som utfordrende i relasjon til interkommunalt samarbeid.

Vurdering

Utvalget mener mer veiledning og bistand, ikke bare om juridiske forhold, kan gjøre interkommunalt samarbeid bedre og enklere for kommunene.

Veiledning kan både gis om regelverket og hvilket handlingsrom det gir kommunene, men også om praktiske forhold knyttet til interkommunalt samarbeid, herunder fordeling av utgifter og andre forpliktelser, maler for samarbeidsavtaler, styringsmuligheter for samarbeidskommunene, suksesskriterier for godt samarbeid, løsningsforslag for uenigheter. Det bør også vurderes om det bør gis veiledning som er særlig rettet mot og tilpasset tjenesteområder der det er mye interkommunalt samarbeid.

Kommunene kan også få veiledning om hva de bør samarbeide mer om, og bistand til å finne samarbeidspartnere.

Samarbeid mellom kommuner og fylkeskommuner er også et aktuelt veiledningstema.

Selv om veiledning vil være frivillig å følge, bør det være bevissthet om hensynet til kommunenes handlingsrom og organisasjonsfrihet i veiledningen.

11.2 Støtte til utredning og oppstart av interkommunalt samarbeid

Det kan stimuleres til mer samarbeid eller en viss type samarbeid ved å yte økonomisk støtte til å utrede, planlegge og etablere samarbeid. Statsforvalterne støtter mye interkommunalt samarbeid gjennom tildeling av skjønnsmidler i dag. For eksempel skal Statsforvalteren i Nordland i 2023 bruke inntil 40 millioner kroner av sine skjønnsmidler for å utrede og etablere flere interkommunale samarbeid. Målet er å etablere faste, balanserte samarbeidskonstellasjoner, for at kommunene i større grad skal kunne klare å tilby likeverdige tjenester og ivareta rettssikkerheten til innbyggerne sine. Formålet med støtten er først og fremst å kartlegge behov, ressurser, lokalisering, å tilrettelegge for et forpliktende interkommunalt samarbeid, og å se på hvilke regioner/samarbeidskommuner som er hensiktsmessige.119

Statsforvalteren i Troms og Finnmark har tildelt skjønnsmidler for å stimulere til flere samarbeidsprosjekter mellom de mest sårbare kommunene i Finnmark, med mål om å utvikle det interkommunale samarbeidet gjennom et balansert vertskommunesamarbeid. Målet er en desentralisert samarbeidsmodell, der den enkelte kommune i størst mulig grad skal beholde sine fagstillinger og kompetanse i kommunen.

Vurdering

Utvalget har vurdert om det bør utredes å styrke insentivene for interkommunalt samarbeid.

Utvalget mener det bør være forutsigbare tilgjengelige økonomiske virkemidler for å støtte utredning og oppstart av interkommunalt samarbeid, dersom formålet er å gi mer samlet og langsiktig interkommunalt samarbeid innenfor faste konstellasjoner.

11.3 Behov for endringer i regelverket?

11.3.1 Forenkling av reglene om interkommunalt samarbeid

Utvalget har fått flere innspill om behov for endringer i reglene om interkommunalt samarbeid, blant annet er det nevnt generelt «enklere regler», «enklere regler for inntreden og uttreden av samarbeid» og behov for en samarbeidsform som er et «administrativt oppgavefellesskap». Forholdet til anskaffelsesreglene er også nevnt.

Komplekse oppgaver kan løses med interkommunalt samarbeid, men opplever at det er litt rigid å organisere samarbeid. Se på forenklinger.

(Kommunedirektør i innspillsmøte)

Gjør regelverket for interkommunalt samarbeid enklere. Da vil man finne lokale løsninger.

(Kommunedirektør i innspillsmøte)

Når det gjelder behov for enklere regler, er det mange innspill, men ingen er særlig konkrete. Det kan virke som det er en del usikkerhet om hvilke muligheter det er innenfor dagens regler, og at mer veiledning om reglene om interkommunalt samarbeid kan bidra til oppklaring. De nye samarbeidsmodellene i kommuneloven oppleves blant annet fortsatt relativt nye, og kommunene mangler erfaring med å bruke reglene.

En del av reglene om interkommunalt samarbeid er gitt blant annet for å sikre kommunens og kommunestyrets styring over prosessen og samarbeidet. Noen av reglene som kan oppfattes som rigide, skal sikre kommunestyrene styring over samarbeidene. For eksempel at sentrale endringer i samarbeidsavtalen skal vedtas av kommunestyrene i alle kommunene som er med i samarbeidet. Det er derfor grunn til å veie behovene for politisk styring av samarbeidene, og behovet for enkle regler, mot hverandre. Noen har tatt til orde for at behovet for politisk styring ikke er like stort overfor alle typer oppgaver og tjenester, og at reglene i større grad bør ta høyde for det. Reglene for samarbeid om ulike oppgaver er allerede i dag ulike, blant annet ved at oppgaver som omfatter myndighetsutøvelse må skje i form av vertskommunesamarbeid, mens det er større handlefrihet i valg av samarbeidsform for andre oppgaver. Samarbeidsmodellene er også tilpasset ulike typer samarbeid, blant annet er oppgavefellesskap ment både for enkle og mindre og større og mer omfattende samarbeid, mens samarbeid om lovpålagte oppgaver som innebærer myndighetsutøvelse skal være organisert som vertskommunesamarbeid. Det kan imidlertid tenkes at reglene i enda større grad bør være tilpasset til samarbeid om ulike oppgaver.

Et ønske om enklere regler kan også bety ønske om mer konkrete regler. Øykommuneprosjektet foreslår at reglene om eierskapsmelding gjøres mer konkret, for at meldingen skal kunne bidra til aktiv eierstyring, økt innflytelse i samarbeid, god dialog og ryddige og forutsigbare samarbeidslinjer.120 Mer konkrete regler innebærer ofte mer omfattende og forpliktende regler. Da må hensynet til den lokale handlefriheten veies opp mot behovet for mer konkrete regler. I denne avveiningen kan kommunene ofte ha noe ulike synspunkt. Kommuner med en del interne administrative ressurser til å gjøre egne vurderinger er opptatt av den lokale handlefriheten, mens andre kommuner ønsker mer presise og konkrete regler, som ofte innebærer mer statlig styring.

Flere kommuner ser behov for en samarbeidsmodell som tilsvarer oppgavefelleskap, men uten et representantskap («administrativt oppgavefellesskap»).

Vurdering

Reglene om interkommunalt samarbeid er viktige rammevilkår for kommunene, og utvalget mener det bør følges med på kommunens erfaringer med reglene for interkommunalt samarbeid, spesielt reglene for samarbeidsformer i kommuneloven, for å kunne vurdere behov for justeringer i reglene.

Det er trolig noe ulike behov i ulike kommuner, blant annet knyttet til hvor presise eller utfyllende reglene bør være, og hvor mye som skal overlates til kommunene å bestemme selv.

Kommunene har stor frihet til å velge samarbeidsform for interkommunalt samarbeid, og trenger ikke å bruke noen av samarbeidsformene som er regulert i kommuneloven eller andre steder. De kan selv bli enige om modeller for samarbeid tilpasset en gitt tjeneste eller et gitt område. Det må vurderes om det er mest hensiktsmessig for kommunene å veiledes om hva friheten de har innebærer, eller om kommuneloven bør ha enda flere regler for ulike samarbeidsmodeller som kommunene kan velge å bruke.

Når noen kommuner ser behov for en samarbeidsmodell som er et «administrativt oppgavefellesskap», mener utvalget at veiledning om friheten kommunene har til å velge å organisere samarbeid innenfor dagens regelverk, vil kunne ivareta kommunens behov et stykke på vei. Samtidig er det elementer i reglene som skal sikre alle kommunene i et samarbeid mulighet til å kunne påvirke det som skjer i samarbeidet, og disse elementene er det vanskelig å velge bort hvis det fortsatt skal være tale om et reelt samarbeid, og ikke noe annet, som for eksempel et kjøp fra en annen kommune.

11.3.2 Forholdet til anskaffelsesregelverket

Flere som har tatt til orde for at det er behov for enklere regler for interkommunalt samarbeid, peker på anskaffelsesregelverket.

Det følger av anskaffelsesreglene at offentlige organer (stat og kommune) må gjennomføre en anbudskonkurranse når de skal kjøpe eller anskaffe noe. Det er ikke krav om anbudskonkurranse når offentlige organer anskaffer seg noe ved samarbeide med andre offentlige organ, eller når det er et slags over-/underordnet forhold mellom den som kjøper og den som leverer (såkalt utvidet egenregi). Det er derfor flere unntak fra anbudsplikten i regelverket for ulike samarbeidsformer, samarbeidsrelasjoner og styringsforhold. Blant annet er det unntak fra anbudsplikt når det er tale om et «reelt samarbeid», der alle parter reelt deltar i løsningen av en oppgave, og ikke bare betaler for den. Videre er det unntak for kontrakter mellom et offentlig organ og et selskap organet eier.

Det er ikke egne anskaffelsesregler for kommuner eller for kommuner som samarbeider med eller kjøper tjenester av hverandre. Kommuneloven § 17-1 sier «Om samarbeidet omfattes av reglene om offentlige anskaffelser vurderes ut fra reglene om offentlige anskaffelser». Bestemmelsen er gitt for å klargjøre at et samarbeid etter modellene for samarbeid i kommuneloven kan være omfattet av reglene om offentlige anskaffelser, og at vurderingen av om anskaffelsesreglene kommer til anvendelse på et konkret samarbeid, skjer etter en tolkning av anskaffelsesreglene.121

Dette innebærer at et samarbeid mellom kommuner må innrettes slik at det oppfyller kriterier gitt i anskaffelsesregelverket for å unngå anbudsplikt. Det er kriterier for hva som må være oppfylt for at det er tale om løsning av en oppgave i fellesskap, og hvordan blant annet eierforholdene må være, for at noe er utvidet egenregi. Det er de reelle elementene i avtalen som avgjør, og ikke om avtalen er betegnet som «samarbeid» eller lignende.

Det kan være vanskelig for kommunene å manøvrere i anskaffelsesreglene, og å innrette samarbeidet etter unntaksreglene i anskaffelsesregelverket for å unngå anbudsplikt. Kommunene må kunne tolke anskaffelsesreglene og forstå hvilke begrensninger det konkret innebærer for en samarbeidsavtale med en annen kommune. I tillegg til at det kan være utfordrende å bruke reglene korrekt, kan anskaffelsesreglene oppleves som hemmende fordi det ikke er noe unntak fra anbudsplikten for rene kjøp mellom kommuner. Hvis det ikke er noen samarbeidselementer i avtalen eller kjøper og leverandør ikke er i eierforhold til hverandre, er det å regne som et kjøp etter anskaffelsesreglene, uansett om leverandøren er nabokommunen, en privat leverandør eller en frivillig aktør. Dersom kommuner kjøper tjenester eller annet av en annen kommune, er dette som utgangspunkt en kontrakt som skal ut på anbud.

Vurdering

Utvalget peker på at mange kommuner synes anskaffelsesreglene er en utfordring når det kommer til interkommunalt samarbeid.

Bedre veiledning og forenkling av reglene, der det er rom for det, kan derfor være med å gjøre interkommunalt samarbeid enklere for kommunene. Det er et omfattende regelverk, og det kan være utfordrende å forstå hvordan reglene slår inn for ulike samarbeidskonstellasjoner. Veiledningen kan gjerne være konkret om hvilke samarbeidsformer som vil falle innenfor unntak fra anbudsplikt, hvordan kommunene må innrette seg for å oppfylle vilkårene i unntaksreglene, og motsatt – hvilke situasjoner som helt klart vil omfattes av anbudsplikt.

11.4 Skal staten kunne pålegge kommunene å samarbeide?

Pålagt interkommunalt samarbeid innebærer at staten kan pålegge kommuner å samarbeide med en annen eller andre kommuner når gitte kriterier er oppfylt, for eksempel at kommunen «ikke alene er i stand til å utføre en oppgave». Dette betyr streng statlig styring for å sikre at tjenester eller oppgaver blir ivaretatt. I dag kan staten pålegge kommuner å samarbeide på visse områder. I et system der kommuner har mange utfordrende oppgaver og det er mangel på kompetanse og kapasitet i en del kommuner, kan en utvidet mulighet til å pålegge samarbeid om kommunens oppgaver kunne bidra til å sikre oppfyllelse av krav etter loven.

Status i dag

I dag har helse- og omsorgstjenesteloven, folkehelseloven, brann- og eksplosjonsvernloven, forurensningsloven og plan- og bygningsloven regler om at staten kan gi pålegg om samarbeid mellom kommuner for å sikre oppfyllelse av krav etter loven. Med unntak av pålegg om å samarbeide om nødalarmeringssentral etter brann- og eksplosjonsvernloven, er det etter det utvalget er kjent med aldri gitt pålegg om samarbeid etter bestemmelsene.

Kommuneloven hadde tidligere en bestemmelse om at staten kunne gi pålegg om samarbeid i form av opprettelse av et felles styre («§ 27-styre»). Det ble ikke gitt noen pålegg om samarbeid etter denne bestemmelsen, i alle fall ikke i nyere tid, og regelen ble ikke videreført i kommuneloven av 2018.

Dagens regler om pålegg om samarbeid er forskjellige. Bestemmelsene i helse- og omsorgstjenesteloven og folkehelseloven gir staten anledning til å pålegge samarbeid om alle plikter som pålegges kommunene etter loven, men er samtidig ment som snevre unntaksregler. Helse- og omsorgstjenesteloven § 6-6 lyder:

«Departementet kan pålegge samarbeid mellom kommuner når det anses påkrevd for en forsvarlig løsning av oppgaver innen kommunenes helse- og omsorgstjeneste, herunder gi bestemmelser om hvilke oppgaver det skal samarbeides om og fordeling av utgifter».

Det framgår av forarbeidene til bestemmelsene at:

Bestemmelsen gir hjemmel for departementet ved forskrift eller enkeltvedtak å pålegge samarbeid mellom kommuner når det anses påkrevd for en forsvarlig løsning av oppgaver helse- og omsorgstjenesten. Samarbeid mellom kommuner bør i utgangspunktet inngås frivillig… I de tilfeller hvor et slikt samarbeid ikke inngås, men hvor det likevel anses som påkrevet og det utgjør en risiko for at pasientene og brukerne ikke får de helse- og omsorgstjenester de har krav på etter loven, har departementet mulighet til å kunne påby et slikt samarbeid. Bestemmelsen må anses som en snever unntaksregel, hvor det skal mye til før departementet vil pålegge et eventuelt samarbeid mellom kommuner.122

Folkehelseloven § 26 første ledd er en helt likelydende bestemmelse. Merknad til bestemmelsen sier:

Det må være helt klart behov for samarbeid ved at det vil ha betydelige uheldige konsekvenser for befolkningens helse dersom det ikke samarbeides om oppgavene. For eksempel kan samarbeid være nødvendig for å få et forsvarlig tilsyn med at kommunen som skole- og barnehageeier, oppfyller sin tilsynsoppgave etter forskrift om miljørettet helsevern i skoler og barnehager. Det må videre være klart at samarbeid ikke er noe kommunene vil gjøre på frivillig grunnlag innen rimelig tid til tross for råd, veiledning og anmodning om samarbeid.123

Plan- og bygningsloven § 9-1 tredje ledd gir staten anledning til å pålegge interkommunalt plansamarbeid «når det det anses nødvendig for å ivareta og løse nasjonale og viktige regionale hensyn og oppgaver».

I forurensningsloven § 44 andre ledd er adgangen til å pålegge samarbeid begrenset til en viss oppgave kommunene har etter loven; samarbeid om beredskap mot akutt forurensning:

Forurensningsmyndigheten kan ved forskrift eller enkeltvedtak pålegge kommuner å samarbeide om beredskap mot akutt forurensning og kan herunder treffe vedtak om interkommunale beredskapsplaner og om utgiftsfordelingen mellom kommunene.

I brann- og eksplosjonsvernloven finnes det to ulike regler om at staten kan pålegge samarbeid. Det følger av § 15 første ledd at «Kommunene skal samarbeide om lokale og regionale løsninger av forebyggende og beredskapsmessige oppgaver med sikte på best mulig utnyttelse av samlede ressurser», og i andre ledd av bestemmelsen framgår det at «Departementet kan gi pålegg om samarbeid mellom to eller flere kommuner for gjennomføring av krav fastsatt i eller i medhold av loven».

I tillegg til denne samarbeidsbestemmelsen som gjelder alle kommunenes plikter etter loven, har § 16 en særlig regel om pålegg om samarbeid om nødalarmeringssentraler:

Staten kan pålegge en kommune å etablere en nødalarmeringssentral for mottak av meldinger om branner og andre ulykker innen en fastsatt region som kan omfatte flere kommuner, og de kommuner som omfattes av den fastsatte regionen plikter å knytte seg til nødalarmeringssentralen.

Til forskjell fra de andre hjemlene for å pålegge samarbeid, er denne bestemmelsen brukt flere ganger for å organisere kommunene i «110-regioner». Kommunene er i dag organisert i 19 110-regioner (foreslått redusert til 12).

For å sikre kvaliteten i det offentlige tjenestetilbudet, foreslo ekspertutvalget for kommunereformen at det skulle være adgang til å pålegge interkommunalt samarbeid som en løsning der geografiske avstander gjør at kommuner ikke kan slå seg sammen, og departementet varslet at det hadde satt i gang arbeidet med å utrede en generell hjemmel i kommuneloven for denne typen tilfeller.124 Departementet har ikke sendt noe forslag om dette på høring.

Mulige innretninger av en utvidet ordning for at staten kan pålegge kommuner å samarbeide

En hjemmel for å pålegge samarbeid kan utformes på ulike måter. Sentrale momenter er blant annet hvilke vilkår som må foreligge for å kunne pålegge samarbeid, hvem som skal foreta vurderingen og fatte vedtak om samarbeid, og hvor mye som skal fastsettes i vedtaket om hvordan samarbeidet skal foregå. En regel om å kunne pålegge samarbeid kan innrettes slik at den skal brukes svært sjelden, i helt ekstraordinære forhold, eller oftere.

Dagens lovbestemmelser om pålagt samarbeid regulerer ikke alle forhold og spørsmål som kan oppstå når det skal gis pålegg om samarbeid. Blant annet må en annen kommune være villig til eller utpekes som samarbeidspartner, det må avklares hva slags organisasjonsform samarbeidet skal være i form av, og det må avtales fordeling av utgifter og andre forpliktelser. En regel om pålegg om samarbeid kan utformes med flere «trinn», der for eksempel en kommune først får pålegg om å finne en annen kommune å samarbeide med, og hvis ikke dette fører fram pålegger staten en annen kommune å være samarbeidspartner. Det vil variere fra sak til sak, men det er nærliggende å tenke at det ofte vil være behov for mye styring og involvering fra staten ved pålegg om samarbeid, i form av regulering av fordeling av utgifter og andre forpliktelser, mekanismer for dialog mellom kommunene, løsning av uenigheter og så videre. Kanskje er det også behov for at staten direkte betaler utgifter forbundet med samarbeidet.

Det må også utredes og reguleres hvordan forhold som aktualiserer pålegg om samarbeid skal avdekkes i kommunene og hvordan det skal dokumenteres. Videre hvilke organ som skal være involvert i vurdering av om pålegg om samarbeid skal gis, og om kompetansen til å gi pålegg skal ligge hos statsforvalterne, ett departement eller hos Kongen i statsråd. Det må også avklares hvilke vilkår som må være oppfylt for at pålegget om samarbeid oppheves.

En annen variant av «pålagt samarbeid» kan være at staten setter vilkår for at kommuner skal kunne ha ulike oppgaver. I Finland er det satt flere slike krav som i praksis innebærer pålagt interkommunalt samarbeid. For eksempel er det satt konkrete, lovfestede minstekrav til «nedslagsfelt» for kommunale tjenester, blant annet for enkelte helsetjenester (som ikke lenger er et ansvar for kommunene i Finland), som innebærer at hver tjeneste må dekke minst 20 000 innbyggere. Kommuner som ikke har så mange innbyggere, må gå sammen i samarbeid så de til sammen oppnår minstekravet til innbyggere. Et annet alternativ er at staten deler ut et antall lisenser for å drive en tjeneste (dette har vært gjort for videregående opplæring i Finland), og siden antallet lisenser er lavere enn antallet kommuner, blir samarbeid nødvendig noen steder. Ved å sette slike krav er det overlatt til kommunene selv å bli enige om samarbeid og vilkårene for samarbeid, uten at staten involvere seg i dette.

Vurdering

En utvidet adgang for staten til å pålegge kommuner å samarbeide kan bidra til at oppgaver blir løst i en kommune som mangler kapasitet og kompetanse til å ivareta ansvaret selv. Det kan være en mekanisme for å sikre at tjenester blir utført.

At det finnes en generell adgang for staten til å pålegge samarbeid kan kanskje også bidra positivt til at kommunen selv setter inn ekstra innsats for å løse en oppgave, enten innad i kommunen eller gjennom interkommunalt samarbeid eller ved kjøp, for å unngå å bli pålagt et samarbeid. Der det allerede er dialog om for eksempel interkommunalt samarbeid kan en hjemmel for å pålegge samarbeid bidra til at kommunene selv lettere blir enige om vilkår for samarbeidet, som blant annet kostnadsfordeling. Adgangen til å pålegge samarbeid blir dermed et «ris bak speilet» som gjør at kommunene ordner opp på egenhånd, og at pålegg om samarbeid ikke trenger å gis. Hvor stor slik preventiv effekt en hjemmel for å pålegge samarbeid vil ha, er utvalget imidlertid usikre på. Det er en fare for at muligheten for å kunne pålegge samarbeid får motsatt effekt, ved at noen kommuner lener seg tilbake og ikke tar ansvar for egen virksomhet, fordi de vet at «noen ordner opp hvis det blir for ille».

En hjemmel for staten til å pålegge kommuner å samarbeide betyr stram statlig styring. Kommuner som blir pålagt å samarbeide og kommunen(e) som må samarbeide med dem, får sterke begrensinger i handlingsrommet på området. De folkevalgte mister noe av friheten de har til å bestemme hvordan en oppgave skal løses, så det vil innskrenke den kommunale organisasjonsfriheten. Videre vil de ikke kunne styre like direkte over oppgaver som løses i et pålagt samarbeid som om oppgaven hadde vært utført i kommunen. Nå står kommunene fritt til å velge å løse de fleste av sine oppgaver utenfor kommunen, gjennom interkommunalt samarbeid eller ved hjelp av andre, og kommunen kan dermed selv velge å styre oppgaven på en annen og mer indirekte måte. Men det er forskjell på at de folkevalgte selv velger slik organisering, og at de er pålagt det. At samarbeidet ikke er frivillig inngått vil sannsynligvis få konsekvenser for den løpende styringen av samarbeidet. Det er ikke noe godt utgangspunkt for å bli enige om momenter og sikre at begge parter kan styre. De som er pålagt å samarbeide vil ikke ha gode forhandlingskort overfor samarbeidskommunen, som oftest vil ha de ressursene og den kompetansen kommunen som er pålagt samarbeidet trenger.

Siden pålegg om samarbeid innebærer stram statlig styring bør det være styring som er nødvendig og egnet til å nå formålet. I noen tilfeller kan pålegg om samarbeid være godt egnet, for eksempel der formålet er å avhjelpe et akutt eller stort behov for å sikre forhold i en kommune eller avlaste kommunen, innenfor et avgrenset område. Som et mer generelt tiltak vil det være mindre treffende. Kommunene kjenner best sin situasjon, og det er grunn til å tro at i de fleste tilfeller vil kommunens egne vurderinger og tiltak være mer treffsikre enn at staten overstyrer.

Utvalget ser at en hjemmel for å pålegge kommuner å samarbeide når det oppstår særlige situasjoner, kan være et egnet og nødvendig virkemiddel i noen sektorer.

Samtidig er det flere momenter som taler mot pålegg om samarbeid: tvunget samarbeid er ikke noe godt utgangspunkt for å få til et godt samarbeid, staten er ikke den som best ved hvor «skoen trykker» lokalt, og det er en fare for at en ordning der staten kan pålegge samarbeid fører til at kommunene «lener seg tilbake» og ikke forsøker nok å ivareta sitt ansvar. Ved et pålegg om interkommunalt samarbeid vil staten overta mye av styringen kommunen har over et område, og det er uheldig, både formelt og praktisk.

En hjemmel i kommuneloven for å pålegge samarbeid på mange av kommunens ansvarsområder vil ved bruk påvirke kommunenes brede oppgaveansvar og begrense den folkevalgte styringen. Selv om en kommune som blir pålagt å samarbeide med en annen formelt sett fortsatt vil ha ansvar for en oppgave, er det begrenset hvor mye en kommune som er pålagt å samarbeide med en annen kommune kan styre aktiviteten i samarbeidet.

Utvalget vil derfor ikke anbefale en generell hjemmel i kommuneloven for å pålegge kommuner å samarbeide på alle eller mange av kommunenes oppgaveområder. Utvalget mener at hjemler for å pålegge kommunene samarbeid bør være begrenset til områder der faglige kjennetegn ved området taler for behov for adgang til å pålegge samarbeid. Slike hjemler bør være knyttet til forhold på det enkelte tjenesteområdet, og ligge i særlovgivningen.

En hjemmel for å pålegge samarbeid i en eller annen form kan tenkes å inngå i en særlig oppfølgingsordning for kommuner med omfattende utfordringer, som innebærer at rettssikkerheten til kommunens innbyggere og grunnleggende tjenester ikke er forsvarlig ivaretatt. Dette vil i så fall kunne komme til anvendelse for et fåtall kommuner. En slik mulig ordning er omtalt i kapittelet om endret statlig styring.

Utvalget vil også påpeke at samarbeid kan ha begrenset effekt i kommuner med store arealer og regioner der det er et lite befolkningsgrunnlag. Dette gjelder særlig for tjenester som må utøves der brukerne bor, og det også er viktig å samle personalet fysisk for å få et godt faglig fellesskap, så tjenestene blir samlokalisert og sentralisert. Det kan føre til at oversikt og nærhet til brukere går tapt, og at de ansatte bruker mye arbeidstid på å reise der tjenesten krever fysisk tilstedeværelse.

11.5 Faste samarbeid om flere oppgaver

Utvalget ser at det kan være utfordringer med at kommunen samarbeider i «alle» retninger, og at det dermed blir mange samarbeidspartnere å forholde seg til og mange ulike samarbeid å koordinere og styre. I flere utredninger pekes det på at mer langsiktig samarbeid i faste samarbeidskonstellasjoner vil kunne gjøre fordelene ved samarbeid større, og minske ulempene.125 Utvalget har fått flere innspill om at mer langsiktige samarbeidsrelasjoner med faste samarbeidspartnere vil være en fordel for kommunene. Langsiktige samarbeidsrelasjoner vil kunne minske transaksjonskostnadene ved etablering av samarbeid, og føre til at ressurser kan brukes til å drifte og utvikle samarbeidet, framfor stadige «reforhandlinger» av samarbeidsvilkår. Stabil organisering av tjenestene vil kunne gi en mer langsiktig drift av tjenestene, som gjør at de blant annet oppleves som tryggere for innbyggere og ansatte. Kommuner som etablerer en langsiktig samarbeidsrelasjon vil dessuten få kunnskap om hverandre og om forholdene i de ulike kommunene, og kan gjennom dette legge til rette for å videreutvikle og forbedre samarbeidet på en måte som alle kommunene er tjent med.

Kommunene bør få veiledning om fordelene med langsiktig samarbeid med faste partnere og eventuelt også få bistand til å finne aktuelle samarbeidspartnere. Fordi interkommunalt samarbeid er frivillig og kommunene selv velger når de vil gå inn og ut av samarbeid, er det likevel kommunene som må sørge for at samarbeidet blir langsiktig og forpliktende.

I tillegg er mye interkommunalt samarbeid i dag unifunksjonelt (gjelder en funksjon/oppgave). Mange separate samarbeid kan gi manglende oversikt og dermed svekke demokratisk ansvarsutkreving og gjøre det vanskelig å administrere alle samarbeidene. Det at en rekke enkeltoppgaver er organisert som interkommunale samarbeid vanskeliggjør også prioritering på tvers av oppgaveområder, da det å organisere en oppgave interkommunalt har en tendens til å «låse» ressurser til samarbeidet. En måte å minske dette problemet på er at samarbeid om flere oppgaver organiseres i ett felles, formelt samarbeid. Dette vil også minske sannsynligheten for at kommuner inngår samarbeid med en rekke ulike partnere, og dermed øke sannsynligheten for et fast samarbeid mellom kommuner.

11.5.1 Behov for en egen samarbeidsmodell for langsiktig samarbeid på flere oppgaveområder?

Det er rom for å samarbeide langsiktig og på flere områder innenfor dagens regelverk. Slikt samarbeid kan være organisert på mange ulike måter. Det kan for eksempel organiseres ved at en gruppe kommuner har et politisk samarbeidsorgan (interkommunalt politisk råd) som blant annet er en uformell overbygning for flere forskjellige samarbeid om ulike tjenester.126 I Finnmark har flere kommuner inngått intensjonsavtale med hensikt å etablere felles samarbeid på flere områder framover.

Det kan likevel vurderes om det er behov for mer «skreddersøm» på dette området, i form av en lovfestet samarbeidsmodell ment for langsiktige og mer omfattende samarbeid på flere tjenesteområder. Både Sverige, Finland og Danmark har regler om egne samarbeidsmodeller for kommuner som samarbeider på flere ulike områder. En organisasjonsform som kan omfatte samarbeid på flere områder, og som er tilpasset mer langsiktige samarbeid, kan bidra til å styrke oversikten og legge til rette for både politisk og administrativ styring og kontroll. Flerfunksjonelt samarbeid kan trolig også legge bedre til rette for den nødvendige samhandlingen mellom ulike kommunale tjenesteområder.

Samkommune var en organisasjonsform nettopp for interkommunalt samarbeid om flere oppgaver. Modell for samkommunen var de finske kommuneforbundene. Kommunene gikk der sammen om å opprette et felles politisk organ, administrasjon og fagenheter for felles løsning av oppgaver som ble ansett å kunne løses bedre i en større organisasjon, og i et kommuneoverskridende perspektiv. Samkommunen var opprinnelig et forsøk i Verdal og Levanger kommune. Fra 2012 ble samkommune som samarbeidsform tatt inn i kommuneloven. Som et ledd i kommunereformen foreslo Solberg-regjeringen å oppheve kommunelovens hjemmel for samkommuner, fordi de mente at kommunesammenslåing var en bedre løsning for kommuner som trenger å samarbeide på så mange tjenesteområder som det samkommunen ga tilgang til.127 Reglene for samkommune ble derfor avviklet fra 2020.

Innherred samkommune ble evaluert i 2007.128 Konklusjonene fra evalueringen var blant annet at samkommunen var velegnet til å etablere tett samarbeid, modellen ga god politisk kontroll og lokaldemokratiet så ut til å bli styrket. Kommunene brukte mye tid og ressurser på omstilling og tilpasning av de tjenestene som skulle legges til samkommunen, samtidig som tjenestene som ble samordnet opplevde innsparing og god utvikling av tjenestene på sikt. Samkommunen lyktes godt med samordning av interne støttefunksjoner, og samordning av plan, byggesak, oppmåling, landbruk og kemner ga også betydelige gevinster. Når det gjaldt kapasitet til utvikling var kommunene bedre rustet gjennom felles kommuneplan, næringssatsing og stadig mer regionalt samarbeid.

Evalueringen viste videre at samordning av områdene barne- og familietjenester og helse- og rehabiliteringstjenester ikke lyktes. Bakgrunnen var at både politikere og administrasjon ikke var forberedt på den kompleksiteten som fulgte med disse enhetene, og det var vanskelig med samordning når tjenestene ble gitt der brukerne var. De ansatte innenfor disse tjenesteområdene var dessuten sterkt imot samordning og samlokalisering av tjenestene. Etter 2,5 år vedtok samkommunestyret å tilbakeføre disse tjenesteområdene til kommunene.

Vurdering

Utvalget mener mer langsiktig og bredt samarbeid med faste partnere i mange tilfeller vil gjøre det enklere og bedre å samarbeide. Slikt samarbeid vil redusere tid og ressurser brukt til å finne samarbeidspartnere, etablere samarbeid og komme til enighet om fordeling av forpliktelser.

Kommunene bør derfor veiledes om dette og i større grad oppfordres til å inngå mer langsiktig samarbeid med faste partnere. Å inngå samarbeid er frivillig for kommunene, og det er kommunene som må sørge for at samarbeidet blir langsiktig og bredt.

Utvalget har vurdert om det bør lovfestes en samarbeidsmodell som er særlig tilpasset langsiktig samarbeid om flere tjenesteområder, med utgangspunkt i eller med noen elementer fra den tidligere samkommunemodellen.

Kommunene har stor frihet til å organisere samarbeid slik de selv vil. Kommunene har mange samarbeidsmodeller å velge blant, og trenger ikke å bruke noen av samarbeidsformene som er regulert i kommuneloven eller andre steder, men kan samarbeide «på en annen måte som det er rettslig adgang til», jf. kommuneloven § 17-1 andre ledd. Det må vurderes om det er mest hensiktsmessig for kommunene å få veiledning om hva friheten de har innebærer, og hvordan de selv kan bli enige om modeller for samarbeid tilpasset et gitt samarbeid, eller om kommuneloven bør ha enda flere regler for ulike samarbeidsmodeller som kommunene kan velge å bruke.

Utvalget ser at fast og omfattende samarbeid vil bedre det interkommunale samarbeidet i mange tilfeller, og er opptatt av at det skal legges til rette for slikt samarbeid. For å styrke kommunenes «verktøykasse» for å få til slikt samarbeid, mener utvalget kommuneloven bør ha regler for en samarbeidsmodell som er særlig tilpasset langsiktig samarbeid om flere forskjellige tjenesteområder. En slik samarbeidsmodell kan kanskje være særlig aktuell å bruke i områder med store geografiske avstander, der kommunesammenslåing er vanskeligere eller mindre aktuelt.

11.6 Interkommunalt samarbeid om planlegging og samfunnsutvikling

Samfunns- og arealplanlegging, byggesaksforvaltning, kart og oppmåling, geodata, samfunnssikkerhet og beredskap er områder som er utfordrende for mange kommuner. Utfordringsbildet er godt dokumentert, blant annet gjennom kartleggingen av lovoppfyllelse.

Plan- og bygningslovens styringssystem og krav til kommunal planlegging er omfattende og komplisert. Det er grunn til å reise spørsmål ved om omfanget av nasjonale føringer, som skal legges til grunn ved kommunal planlegging, er på et realistisk nivå. I tillegg vedtar mange fylkeskommuner en rekke planer med føringer som de forventer at kommunene skal hensynta i sin planlegging. Mange kommuner har små fagmiljø til samfunns- og arealplanlegging, og oppgir at de i liten grad har nødvendig kapasitet på området. Ressursbruken til kjøp av plantjenester fra private konsulentfirma er omfattende.

Kjøp av tjenester dominerer, og det er få eksempler på interkommunalt samarbeid i form av mer langsiktige samarbeid, som «regionale plankontor» eller «planregioner». Årsakene til lite samarbeid er trolig flere. Ønsket om lokalt selvstyre over arealer og samfunnsutvikling står sterkt i mange kommuner. Uenighet om lokalisering, organisering og fordelingskonflikter samt frykt for sentralisering av fagkompetanse er også medvirkende årsaker. Det er også krevende å tilpasse styring etter planbestemmelsene i plan- og bygningsloven til en kommunal styringskultur preget av lite oppdaterte og bindende planer.

En løsning på dagens utfordringsbilde kan være at kommunene finner sammen i faste samarbeid om kommuneplanlegging. Samarbeidet kan for eksempel i første omgang ivareta kommunal planlegging og kommuneregionplanlegging (felles plankontor). Samarbeidet kan bygges ut innenfor områder som IKT (digitalisering, drift og IT-sikkerhet), tekniske tjenester, kompetanseutvikling innenfor ulike tjenesteområder og samarbeid innenfor samfunnssikkerhet og beredskap. Distriktsnæringsutvalget peker i NOU 2020: 12 på at mer interkommunalt samarbeid og felles plankontor for flere kommuner kan være et egnet virkemiddel for å løse kapasitetsutfordringer i mindre kommuner.

Grunnlag for etablering av samarbeidet vil kunne være senterstruktur, arbeidspendling, gjeldende struktur for interkommunale politiske råd, fylkesinndeling, statlige inndelinger, kommuneinndelinger som brukes i utviklingsarbeid mellom kommunene og staten (kompetanseregioner for oppvekst, kommunedialog, med mer) og inndeling knyttet til utviklingsarbeid mellom kommunene og fylkeskommunen. Det vil være kommunene som velger å gå inn i samarbeidet, og som avgjør hvilke kommuner de vil samarbeide med. Staten kan legge inn økonomiske virkemidler som motiverer kommunene til å organisere seg i faste samarbeid. Blant annet kan statsforvalterens skjønnsmidler brukes til å stimulere kommunene til å finne sammen i hensiktsmessige samarbeid.

Det må vurderes nærmere om slike plansamarbeid kan organiseres i samsvar med bestemmelsene i plan- og bygningsloven kapittel 9 om interkommunalt plansamarbeid, eller om kommunelovens bestemmelser om oppgavefellesskap vil dekke behovet. Kommunelovens bestemmelser om oppgavefellesskap, eventuelt vertskommunesamarbeid, vil også være aktuelle for andre tjenester som kommunene finner det hensiktsmessig å løse felles innenfor den enkelte samarbeidet.

Vurdering

Utvalget peker på at arbeid med samfunns- og arealplanlegging er krevende områder for kommunene, som de samarbeider lite om. Utvalget anbefaler kommunene å samarbeide mer på dette området, i langsiktige samarbeid. Siden dette blant annet gjelder helhetlig planlegging og utvikling av kommunene, kan samarbeid om plan legge til rette for utvikling av samarbeid også på andre områder.

11.7 Samlet vurdering av økt satsing på interkommunalt samarbeid

Fordelene med interkommunalt samarbeid er omtalt foran. Det gir blant annet bedre tilgang til økt kompetanse og kapasitet og mulighet til å etablere større fagmiljøer, også for mindre kommuner. Ved interkommunalt samarbeid beholder samtidig kommunene sitt brede oppgaveansvar og alle kommuner har det samme ansvaret. Interkommunalt samarbeid bidrar på denne måten til å avhjelpe utfordringer med dagens generalistkommunesystem ved å lette på presset på generalistkommuneprinsippet.

Økt satsing på interkommunalt samarbeid vil kunne bidra til at fordelene med interkommunalt samarbeid styrkes, og at ulempene reduseres. Mer og bedre veiledning legger til rette for at kommunen inngår samarbeid som er hensiktsmessige, effektive og organisert etter reglene for en samarbeidsform som passer samarbeidet.

Utvalget mener mer langsiktig og bredt samarbeid med faste partnere i mange tilfeller vil gjøre det enklere og bedre å samarbeide. Mer faste og langsiktige samarbeid vil blant annet kunne redusere ressurser som brukes til å etablere samarbeid. Kommunene bør derfor veiledes om dette og i større grad oppfordres til å inngå mer langsiktig samarbeid med faste partnere.

Utvalget mener at kommuneloven bør ha regler om en samarbeidsmodell som er særlig tilpasset langsiktig og bredt samarbeid, som kommunene kan velge å bruke.

Utvalget mener det bør være forutsigbare tilgjengelige økonomiske virkemidler til å støtte utredning og oppstart av interkommunalt samarbeid, dersom formålet er å gi mer samlet og langsiktig interkommunalt samarbeid innenfor faste konstellasjoner.

Interkommunalt samarbeid har likevel noen ulemper. Blant annet at styringen av aktivitet i interkommunalt samarbeid må skje på annen måte enn styring av kommunens egen organisasjon, og at ressurser blir bundet opp i det interkommunale samarbeidet. Interkommunalt samarbeid kan også komplisere tverrfaglig samarbeid med tjenesteområder i kommunenes organisasjon.

Disse ulempene kan påvirke kommunestyrets mulighet til å drive enhetlig styring og til å kunne forvalte det brede oppgaveansvaret, altså kjerneverdiene til generalistkommunene. For at interkommunalt samarbeid skal fungere er en dessuten avhengig av at kommuner som ønsker samarbeid finner noen å samarbeide med. Disse forholdene er det grunn til å være seg bevisst og søke å avhjelpe i utarbeidelse av regler for interkommunalt samarbeid, i veiledning om samarbeid og i kommunene i sin utøvelse av samarbeid.

Utvalget foreslår ikke at det bør innføres en generell hjemmel for å pålegge interkommunalt samarbeid. Utvalget ser ikke at en slik generell hjemmel vil være et særlig treffsikkert tiltak for å avhjelpe utfordringene utvalget har funnet. Utvalget mener imidlertid at hjemmel for å pålegge samarbeid vil kunne være hensiktsmessig på enkelte tjenesteområder, i tråd med nåværende bestemmelser i enkelte særlover som gir hjemmel for å pålegge samarbeid.

Utvalget mener også at pålegg om samarbeid kan være et mulig element i en særskilt oppfølgingsordning for kommuner med omfattende utfordringer som innebærer at rettssikkerheten til kommunens innbyggere og grunnleggende tjenester ikke er forsvarlig ivaretatt. Vilkårene for å omfattes av en slik ordning vil være strenge. En slik mulig ordning omtales i kapittelet om endret statlig styring.

12 Endringer i statlig styring

12.1 Innledning

Statlig styring av kommunene er en sentral rammebetingelse for kommunene. Det er derfor nærliggende å vurdere om endringer i statlig styring kan bidra til å avhjelpe utfordringene utvalget peker på. Utvalget har funnet at det er systematiske variasjoner i grad av lovoppfyllelse, og at særlig små og usentrale kommuner har utfordringer med å oppfylle lovfestede krav. Mangel på tilgang til kompetanse og kapasitet er hovedårsaken til mangelfull ivaretakelse av oppgaver. Spørsmålet er derfor om det er tiltak innenfor statlig styring som kan bidra til at alle kan ivareta det lovpålagte ansvaret, bidra til at kommunene får likere muligheter til å oppfylle ansvaret, og bedre kommunenes tilgang til kapasitet og kompetanse.

Det kan tenkes tiltak og endringer både innenfor de juridiske, pedagogiske og økonomiske virkemidlene. For kommunene er fordeling av inntekter en sentral og viktig rammebetingelse. Inntektssystemet har nylig blitt vurdert av et annet offentlig utvalg, og utvalget omtaler derfor de økonomiske styringsvirkemidlene i mindre grad.

Tiltak utvalget har drøftet er mer eller mindre statlig styring (juridiske styringsvirkemidler), dialog og veiledning (pedagogiske virkemidler) og økonomiske styringsvirkemidler. Videre drøftes utredning av en særskilt oppfølgingsordning for kommuner med omfattende utfordringer der rettssikkerheten til kommunens innbyggere og grunnleggende tjenester ikke er forsvarlig ivaretatt.

12.2 Mindre statlig styring

Det er et spenningsforhold mellom hensynet til lokalt selvstyre og nasjonale mål, og balansen mellom disse to hensynene blir stadig diskutert.

I kapittel 4 er det redegjort for at omfanget av statlig styring av kommunene har økt. Et overordnet utviklingstrekk i perioden fra 1999–2015 er at det på samme tid både er blitt mindre og mer detaljert styring. Bruk av rammelover og mindre øremerkede tilskudd tilsier mindre detaljert styring i stort, og det har vært en økning i bruk av mer pedagogiske virkemidler. Samtidig er det tegn til mer detaljert styring på velferdsområdene, gjennom blant annet prosedyre- og kompetansekrav i lover og forskrifter. Til tross for bred politisk oppslutning om betydningen av det lokale selvstyret og prinsippet om rammestyring av kommunene, er det kommunale handlingsrommet i praksis redusert gjennom ulike typer lovkrav i særlovgivningen. Stortinget og staten legger til rette for nye oppgaver og økt handlingsrom for kommunene, men når det senere viser seg at oppgavene ikke ivaretas på en god nok måte i alle kommuner på grunn av manglende kapasitet og kompetanse, setter staten inn kompensatoriske tiltak i form av prosedyrekrav og omfattende veiledning.129

Krav om en særlig prosedyre eller rapportering, krav om visse typer kompetanse eller bemanning av en viss størrelse og lovfesting av rettigheter til den enkelte, som kommunene skal oppfylle, er eksempler på statlig styring som reduserer kommunenes handlingsrom. Mindre statlig styring kan konkret være færre detaljerte krav til ulike kommunale tjenester, mindre krav til rapportering og reduserte krav til særskilt kompetanse og bemanning på tjenesteområder.

I kapittel 7 vurderer utvalget at omfanget av statlig styring er for stort. Når ansvaret for en oppgave er lagt til kommunene, bør statlig detaljstyring av hvordan oppgaven skal løses begrenses. Kommunestyret bør ha handlingsrom til å innrette oppgaveløsningen etter lokale forutsetninger og behov.

Det har vært en betydelig økning i kompetansekrav og bemanningsnormer de siste årene. Utvalget har fått innspill fra kommuner om at dette er lovkrav som er særlig utfordrende å forholde seg til, og som etter mange kommuners syn bør unngås. Utvalget mener at bemanningsnormer, og spesielt kravet til lærertetthet som er knyttet til hver enkelt skole, er lite egnet og begrenser kommunenes mulighet til å rette ressursbruken inn slik at det best svarer på lokale forhold og behov. Det vises blant annet til at kravet har ført til at andre yrkesgrupper kommunene ser behov for i skolen må vike, fordi kommunene må prioritere lærere. Utvalget stiller spørsmål ved om kravet er egnet til å nå formålet med styringen.

Vabo130 drøfter om krav til kompetanse og bemanning bidrar til større grad av likeverdighet i velferdstjenestene, og om det bidrar til å løfte de kommunene som ikke har tilfredsstillende kapasitet og kompetanse. Vabo konkluderer med at slike krav bare bidrar til å redusere «strekket i laget» så lenge det finnes tilgjengelige fagfolk, og disse lar seg rekruttere til de spesifikke stillingene i de kommunene hvor det er behov. Dessuten er kompetansekrav og bemanningsnormer en betydelig utfordring for kommunenes mulighet til å tilpasse tjenester til lokale behov, ønsker og forhold.

Det er et spenningsforhold både mellom det lokale selvstyret og nasjonale mål, og mellom de ulike sektorene. Stram styring innenfor en sektor kan føre til at kommunene må bruke ressurser der, og nedprioritere andre områder. Slik kan de ulike sektorene i kommunen komme i konkurranse med hverandre om midler, og strenge styringskrav vil fungere som øremerking av midler, selv om det formelt sett ikke er det. Det er også ofte en del direkte kontakt mellom statlige sektormyndigheter og de ulike sektorene i kommunene. Det kan føre til at prinsippet om at kommunen skal styres av kommunestyret blir utfordret av lojalitet og uformelle styringslinjer til sektormyndighetene.

Mye av den statlige styringen av kommunene skjer i særlovgivningen, som blant annet utfylles av veiledning fra sektordirektorat. Distriktssenteret skriver i sitt innspill til utvalget:

Den spesialiserte og profesjonaliserte stat hegner om sine sektorinteresser, og helhetstenkningen blir overlatt til kommunene. Samtidig er det vårt inntrykk at mange distriktskommuner opplever at deres helhetsvurderinger og prioriteringer ikke blir respektert i møte med sektorinteressene. Et typisk eksempel er behov for noe spredt boligbygging blir møtt med lite forståelse, samtidig som store naturområder blir bygget ned pga. vei eller vindmøller.

Et nettverk av kommuner i Sør- og Midt-Norge og deres samarbeidspartnere universiteter, høgskoler og forskningsinstitutter («Unikom») skriver i innspill til utvalget:

Tverrsektoriell tilnærming i kommunene forutsetter en tverrsektoriell stat. Statlig finansiering, statlige reformer og satsinger og statlig styring oppleves og fungerer hemmende for en fleksibel og effektiv organisering og arbeidsform i kommunene.

De fleste innspill argumenterer for mindre statlig styring. Utvalget har også fått noen innspill om at det vil kunne være hensiktsmessig med mer statlig styring på enkelte områder. Det gjelder områder som krever høy spesialisering og ofte også samhandling, som for eksempel digitaliseringsfeltet, miljøforvaltning, barnevern og særlig ressurskrevende helse- og omsorgstjenester. Oppfatningen er at den høye spesialiseringen som preger disse oppgavene gjør det urealistisk, unødvendig eller uhensiktsmessig å legge til grunn at hver enkelt kommune skal ha tilstrekkelig tilgang til kompetanse og ressurser til å styre området helt på egen hånd. Samtidig er det også forhold som taler for at noen avgjørelser bør fattes lokalt, og at ansvaret for disse tjenesteområdene derfor fortsatt bør ligge hos kommunene.

Mer detaljert statlig styring kan i noen tilfeller utøves for å bygge opp om at det lokale selvstyret skal fungere godt. Et eksempel er reglene om økonomistyring i kommuneloven av 2018. I denne loven ble det innført nye plikter og krav til økonomistyringen i kommunene. Disse reglene utgjør en faktisk begrensning i kommunestyrets handlefrihet, men ble innført av hensyn til lokaldemokratiet: «Styring og kontroll med økonomien er et premiss for å sikre den lokale handlefriheten og for å skape tillit til at ressursene forvaltes på beste måte for innbyggerne. Gjennom krav til økonomiforvaltningen skal loven bygge opp under lokaldemokratiet og det kommunale selvstyret».131

Kommunelovens krav til at kommunen skal ha god internkontroll, samt liknende eller tilhørende krav i særlovgivningen, er et annet eksempel. Regler om internkontroll pålegger kommunene plikter, men ut ifra en tanke om at reglene skal bidra til at kommunen har kontroll på egen virksomhet, noe som vil styrke det lokale selvstyret.

Som del av utviklingsarbeidet for å styrke kommunene og kommunepolitikken i Finland (omtalt i kapittel 8), har man kommet til at «kommunenes ulikheter og særutvikling og kommunenes mange roller må identifiseres bedre i beslutninger som berører kommunene». Identifisering og hensyntagen av kommunenes ulike forutsetninger ved beslutninger som berører kommunene kan gi grunnlag for mer målrettet styring eller styring som er egnet til å nå formålet.

Vurdering

Utvalget mener det er nødvendig med mindre statlig styring, og at dette vil bidra til å avhjelpe utfordringene i generalistkommunesystemet. Mindre statlig styring vil ikke føre til bedre tilgang til kapasitet og kompetanse i små og usentrale kommuner, men kan bidra til å avlaste kommunene for antall krav og oppgaver som skal følges opp. Krav til rapportering, krav til en type organisering eller til en spesiell bemanning eller kompetanse vil kunne være krevende å oppfylle for alle kommuner, og må avveies mot formålet med styringen. Strengere lov- og forskriftskrav tilfører ikke kommunene mer kapasitet og kompetanse, og er dermed ofte ikke egnet til å nå formålet.

Utvalget har sett at omfanget av statlig styring har økt. Sektorene utøver til dels sterk styring på sine områder, og det samlede styringstrykket er stort. Særlig er det problematisk med detaljstyring som for eksempel bemanningsnormer, og spesielt krav som er knyttet til hver enkelt driftsenhet og ikke kommunen som helhet. Slik detaljstyring reduserer det lokale handlingsrommet for hvordan oppgavene skal løses, det binder opp ressurser og reduserer kommunestyrenes mulighet til å foreta lokale prioriteringer og ivareta det helhetlige ansvaret. Dette representerer et problem for generalistkommunen ved at lokale politikere i mindre grad kan foreta lokale prioriteringer og avveininger mellom ulike oppgaver, og det reduserer den folkevalgte styringen. Dette er en utfordring som treffer alle kommuner, men kanskje særlig mindre kommuner som i praksis har mindre reelt handlingsrom på grunn av små budsjetter og færre ansatte.

Utvalget har sett at kommunene framover blir enda mer ulike, blant annet ved at kommuner med få innbyggere får færre innbyggere og færre i yrkesaktiv alder, og kommuner med mange innbyggere får flere innbyggere. Dette betyr at de får mer ulike forutsetninger for å ivareta ansvaret sitt. Stadig mer ambisiøse nasjonale mål om blant annet kvalitet i tjenestene fører til at kommunens oppgaver blir mer kompliserte og kompetansekrevende. Med disse utviklingstrekkene kan det være mye som tyder på at staten i praksis vil se behov for å styre kommunene mer framover, heller enn mindre.

For at det lokale selvstyret skal fungere i praksis, må lokaldemokratiet ha et handlingsrom. I en utvikling der flere momenter kan tale for økt statlig styring, er det grunn til å være bevisst nødvendigheten av at lokaldemokratiet skal ha et innhold og at statlig styring ikke setter uhensiktsmessige rammer for lokaldemokratiet. Skal det være et lokaldemokrati, må det ha noe å styre.

Krav til en viss bemanning bidrar bare til å tilføre tjenesten mer kapasitet og kompetanse hvis det er nok fagfolk som vil ta jobb der de trengs. Tilsyn og statlig kontroll bidrar ikke til høyere lovoppfyllelse hvis ikke forutsetningene for lovoppfyllelse er til stede.

Utvalget mener staten må sette mindre detaljerte krav til kommunale tjenester gjennom lov og forskrift, slik at lokale folkevalgte har mulighet til å prioritere basert på lokale, individuelle og varierende behov. Det vil også styrke den samlede folkevalgte styringen i kommunestyret. Videre gir mindre detaljerte lovkrav rom for nødvendig innovasjon og tverrfaglig samhandling. Kommunene står overfor store utfordringer, som krever handlefrihet til å finne de beste løsningene lokalt.

For å opprettholde generalistkommuner med bred oppgaveportefølje og samlet folkevalgt styring i kommunestyret, må statlig detaljstyring av kommunale tjenester reduseres. Utvalget mener den statlige detaljstyringen legger press på den folkevalgte styringen og lokaldemokratiet, og er bekymret for hvordan dette påvirker rekrutteringen til lokalpolitikken.

Mindre statlig styring krever større bevissthet om forholdsmessighetsprinsippet i kommuneloven – at det kommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål – i utarbeidelse av lover og forskrifter og i annen, løpende styring. Forholdsmessighetsprinsippet innebærer at det må foretas en avveining mellom hensynet til nasjonale mål og hensynet til det kommunale og fylkeskommunale selvstyret. Forslag som innebærer en begrensning i selvstyret skal begrunnes, og avveiningen som er gjort bør framgå. Selvstyret bør kun begrenses hvis det er et klart behov for nasjonale føringer, og hvis begrensninger er nødvendig. Dette innebærer blant annet at et virkemiddel for statlig styring (for eksempel veiledning, tilsyn eller lovkrav) må være egnet til å oppnå målet virkemiddelet skal bidra til, og det må være nødvendig for å nå målet. Fordelene med et tiltak eller et virkemiddel må altså være større enn eventuelle ulemper.

Utvalget mener det er grunn til å tro at det er potensiale for at forholdsmessighetsprinsippet i større grad kan etterleves i utformingen av regelverk rettet mot kommuner og fylkeskommuner. Både utredningsinstruksen og retningslinjene og veilederen for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner bør gjennomgås med sikte på en klarere angivelse av hvordan forholdsmessighetsprinsippet bør praktiseres.

Utvalget foreslår at det utarbeides en oversikt over alle krav som hviler på kommunene. En slik oversikt vil blant annet være et nødvendig grunnlag for å vurdere hvilke deler av den statlige styringen som er overflødig, og på hvilke områder mer statlig styring kan bygge opp under det lokale selvstyret.

Utvalget mener kommunenes ulike forutsetninger må identifiseres og hensyntas bedre i styring av kommunene. Det gjelder både i utredning av og utforming av nye lov- og forskriftskrav, og i annen styring og veiledning.

12.3 Dialog, veiledning og samarbeid

Staten kan gjennom pedagogiske styringsvirkemidler som veiledning, dialog og samarbeid legge til rette for at kommunene kan utføre og utvikle sine oppgaver. Veiledning gis i mange ulike former. Det kan være kompetansehevingstiltak eller bistand som er rettet mot alle kommuner, og som er åpne for alle kommuner å benytte seg av eller søke på, for eksempel skriftlige veiledere, faglige nettverk eller prosjekter, og tiltak som er mer rettet mot enkelte kommuners behov, for eksempel veiledning i etterkant av tilsyn. Det kan også være ulike tematiske prosjekter kommunene kan søke å delta på. Det kan videre skilles mellom tiltak som er generelle kompetansehevende tiltak, og tiltak som settes i verk etter at det er påvist særlige mangler eller behov i en kommune, for eksempel «task force»-aktig bistand innenfor kritiske områder. Vi har sett i kapittel 4 at det er blitt mer vanlig med dialog og ulike samarbeid mellom stat og kommune for å oppnå felles mål. Eksempel på dette kan være utvikling av nasjonal digital infrastruktur.

Det er også andre aktører rundt kommunene som bidrar til og legger til rette for kommunene. Fylkeskommunene har en veiledningsrolle blant annet innenfor samfunns- og arealplanlegging. Kommuner og fylkeskommuner kan også samarbeide gjennom interkommunale samarbeid (da i en annen samarbeidsform enn vertskommunesamarbeid).

Bistand til kommunene

Staten yter i noen tilfeller ren bistand til kommunenes oppgaver. Et eksempel på dette er digilær.no, en nasjonal plattform for nettbasert undervisning med nettlærere. Plattformen eies, leveres og driftes av Utdanningsdirektoratet. Gjennom plattformen tilbys det nettundervisning i enkelte fag det kan være vanskelig å ha lokale undervisningsressurser til. For å oppfylle plikten til å gi opplæring, kan kommunene gi tilbud om undervisning med nettlærer via plattformen. Skolene/kommunene betaler en egenandel når deres elever får undervisning via plattformen.

På området for plan og grunnforvaltning viser Menon til at Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) gjennom sine kartløsninger gir kommunene kunnskap og informasjon som de ville hatt store utfordringer med å skaffe til veie på egenhånd.132 Gjerdrum-utvalget pekte blant annet på at NVE bør prioritere å formidle informasjon om kvikkleire og farlig erosjon til kommuner og grunneiere.133

Distriktssenteret har spilt inn til utvalget at stat og fylkeskommune bør utvikle felles digitale løsninger, som kommunene kan bruke i planlegging og forvaltning av eiendom og bygg.

Dette er tiltak som rettes mot alle kommuner, men som vil ha stor betydning særlig for kommuner med mangelfull kapasitet og kompetanse.

Veiledning og dialog tilpasset ulike behov hos kommunene

Kommunene har svært ulike forutsetninger, og pedagogiske virkemidler i form av dialog, veiledning og bistand kan i større grad innrettes for å understøtte ulike kommuner. Dette kan bidra til å gi kommunene likere forutsetninger.

Dialog og kontakt med kommunene kan også øke bevisstheten om kommunenes behov for bistand, og hvordan aktører og organer rundt kommunene best kan bygge opp om kommunenes virksomhet sammen.

Veiledning differensieres mellom kommunene allerede, men det kan tenkes en mer formalisert og tydeligere målretting til der behovet er størst, samt at veiledningen i større grad tilpasses ulike typer kommuners situasjon og utfordringer.

Dette krever at de som gir veiledning og bistår kommunene har kunnskap om ulike typer kommuners kjennetegn og forutsetninger. Distriktssenteret skriver i innspill til utvalget at de

… erfarer at kapasitetsutfordringene i små distriktskommuner er for lite kjent hos regionale og statlige myndigheter. Det er stor forskjell på hvilken kapasitet en kommune på 5 000 innbyggere og en på 1 000 innbyggere har, men begge regnes ofte som «små». Dette kan skjule de virkelig store utfordringene de aller minste distriktskommunene har.

Bedre kunnskap om kommunenes ulike forutsetninger kan skaffes på flere måter. Dialog med KS, gjennom for eksempel konsultasjonsordningen, er relevant.

Kunnskap kan også innhentes i dialog med kommunene. Difi har i en rapport om hva som er god statlig styring understreket behovet for økt dialog i tilknytning til bruk av styringsvirkemidler: «…de ordinære styringsvirkemidlene må suppleres med mer dialog, mer samhandling og større forståelse for den konteksten styringen skal skje i».134

Et prosjekt som skal bedre og samle statens kunnskap om kommunene, er statsforvalternes arbeid med å utvikle «kommunebilder». Prosjektet ble startet av noen statsforvaltere med støtte fra departementet, og alle embetene er nå oppfordret til å bruke samme metode for å utvikle kunnskap om kommunene. Med utgangspunkt i ROS-analyser fra hvert tjenesteområde statsforvalteren gjennomfører tilsyn på eller er tillagt ansvar for, gir statsforvalteren en vurdering av kommunene på de ulike tjenesteområdene. Vurderingene bygger på tilgjengelig KOSTRA-statistikk, annen nasjonal statistikk, tilsyn, økonomiforvaltning, saksbehandling og dialog med kommunene. Områdene kategoriseres som grønne (områder med god kompetanse, kapasitet og kvalitet), gule (områder med forbedringspotensial innen kompetanse, kapasitet og kvalitet) eller røde (områder som er sårbare innen kompetanse, kapasitet og kvalitet).135

Formålet med kommunebildene er at de skal danne grunnlag for dialog med kommunene og brukes i planlegging og utføring av tilsyn, kommunebesøk, råd og veiledning i sektordialogen, ved fordeling av skjønnsmidler til kommunene og der statsforvalteren tar initiativ til forsterket interkommunalt kommunesamarbeid. Bildene skal også bidra til samarbeid og dialog mellom de ulike avdelingene internt hos statsforvalteren.136

Utdanningsdirektoratets (Udir) oppfølgingsordning med veilederkorps er et eksempel på behovsbasert veiledning rettet mot enkeltkommuner.137 Ordningen innebærer at kommuner som over tid ikke oppnår tilfredsstillende resultater på sentrale områder i opplæringen, får tilbud om statlig støtte og veiledning for en periode på 3 år. Kommuner identifiseres ved bruk av et indikatorsett, og indikatorer for sentrale områder innen læringsmiljø og læringsutbytte danner utgangspunkt for en nedre grense for kvalitet. Kommunene skal med bistand av statsforvalterne og eksterne veiledere analysere egne data og danne seg et bilde av utfordringer de har. I tillegg skal de planlegge tiltak, finne kompetansemiljø, og planlegge og forankre utviklingsarbeid som skal gjennomføres i neste fase. Kommunene gjennomfører selv tiltakene, eventuelt i samarbeid med veilederkorpset, Udir eller andre kompetansemiljøer som kan bistå i arbeidet med å utvikle kvaliteten på skoleeierskapet og kvaliteten i skolene i den aktuelle kommunen.

Selv om ordningen er svært godt mottatt har evalueringen identifisert enkelte utfordringer, som for eksempel at det er usikkert om kommunene og skolene som deltar i ordningen er de som trenger det mest, og at det til dels er vanskelig å mobilisere politisk nivå i kommunene.

Udir tilbyr også læringsverktøyet «RefLex», der ansatte i barnehage og skole blant annet kan teste ut om egen praksis er i tråd med regelverket. Verktøyet hensyntar ulike forutsetninger ved at du får veiledning og orientering basert på eller tilpasset egen praksis.

På barnevernsområdet tilbyr Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) veiledningsteam, som i en toårsperiode skal støtte kommuneledelsen og barnevernleder i en kommune i å drive utviklingsarbeid slik at barneverntjenesten kan utvikle sin praksis og oppnå bedre resultater. Ordningen ble etablert i 2018, og 13 kommuner i fem fylker fikk veiledning fra 2018 til 2020. 19 kommuner i ni fylker fikk veiledning i 2022 og høsten 2022 startet en ny pulje kommuner med veiledning. Aktuelle kommuner for ordningen identifiseres i samarbeid med statsforvalterne, og det er frivillig for kommunene å få veiledning. Kommunene som har mottatt veiledning opplever å ha styrket ledelseskompetansen, og har oppnådd konkrete forbedringer i tjenesten (kilde: bufdir.no).

Distriktssenteret har i innspill til utvalget synspunkter på hvordan veiledning og bistand bedre kan tilpasses ulike kommuners behov. De mener blant annet at små distriktskommuner trenger både veiledning og bistand, og at fylkeskommunens og statsforvalterens veiledningskapasitet bør prioriteres mot disse. Distriktssenteret har også innspill om veiledning som er rettet mot alle kommuner, men der de ulike forutsetningene kommunene har, er hensyntatt:

Det er et stort potensial for å gjøre samfunnsplanleggingen enklere og bedre ved at forenklingsmulighetene gjøres kjent. Gode veiledere, med konkrete eksempler på forenklinger av planstrategi, planprogram og samfunnsdel (og i hvilke tilfeller ulike forenklinger kan anbefales) vil være til stor hjelp for alle kommuner, og for de minste distriktskommunene spesielt.

Å motta veiledning og delta i prosjekter krever ressurser hos kommunene. En gjennomgang av hvilke kommuner som benytter seg av ulike statlige innovasjonsvirkemidler, viser at andelen små distriktskommuner som deltar i eller benytter slike virkemidler er betydelig lavere sammenlignet med andre kommuner.138 I gjennomgangen gis det utrykk for at mindre deltakelse i innovasjonstiltak fra små distriktskommuner skyldtes mindre kapasitet og kompetanse til å være med, for eksempel mindre kunnskap om relevante ordninger. Utredningen peker derfor på at det vil være viktig med virkemidler som tar hensyn til like regionale utfordringer og behov. Ved utforming av ulike typer veiledning bør det derfor være bevissthet om kommunens ressurser og mulighet for å ta del i veiledning, og veiledningen bør innrettes sånn at alle kommuner i størst mulig grad kan delta.

Vurdering

Utvalget mener det er viktig at staten aktivt legger til rette for at kommunene ivaretar sine oppgaver gjennom ulike virkemidler som veiledning, dialog og samarbeid.

Utvalget mener staten innenfor noen spesialiserte tjenesteområder i større grad enn i dag kan bidra med bistand til kommunene, for eksempel i form av felles verktøy, tilrettelagte data- eller kunnskapsgrunnlag og tjenester alle kommuner kan benytte seg av. Dette vil kunne tilføre kommunene kapasitet og kompetanse. Slike felles ressurser er spesielt viktig å bygge opp områder som krever spesialisert kompetanse der spesielt små og usentrale kommuner har store utfordringer. Helt konkret kan det gjelde på områdene barnevern, rus og psykiatri, planarbeid og digitalisering.

Utvalget mener mer bevissthet om kommunenes ulikheter og ulike forutsetninger er viktig ved veiledning og bistand til kommunene. Det er viktig å forstå og ta hensyn til kommunenes ulike behov, når veiledningen utformes. Veiledningen bør differensieres, slik at den er tilpasset den enkelte kommunes forutsetninger. Veiledning og dialog bør være best mulig innrettet mot kommunenes behov. Kommunene trenger både generell veiledning som er ment for alle kommuner, og mer særskilt oppfølging.

Mer kunnskap og tilpasning til kommunenes ulike forutsetninger kan kreve noe mer ressurser i veiledningsapparatet, hvis ikke annen type veiledning eller veiledning overfor andre kommuner prioriteres ned.

Mer veiledning og oppmerksomhet overfor noen kommuner kan i praksis oppleves som økt statlig styring av disse kommunene. Det må være bevissthet om at det er tale om veiledning, og ikke styring. Kommunene er selvstendige rettssubjekt med egen folkevalgt ledelse som er ansvarlig for egen virksomhet, og tilretteleggingen fra aktørene rundt kommunen bør bygge opp om kommunens egen styring og ledelse.

12.4 Økonomiske styringsvirkemidler

Staten styrer kommunene gjennom lover og forskrifter samt ved tildeling av økonomiske rammer. Lovkrav til økonomiforvaltningen skal blant annet sikre at det er økonomisk balanse i driften av kommuner.

Det er nødvendig med et godt samsvar mellom utviklingen i kommuneøkonomien og den overordnede økonomiske politikken139, og at kommunenes oppgaver og inntektsrammene staten stiller til rådighet til finansiering av nasjonalt vedtatte velferdsgoder fordeles forutsigbart.

Etter flere år med gode nettodriftsresultat som et resultat av forhold utenfor den enkelte kommunes kontroll (blant annet lavere renter, høyere skatteinngang og lavere pensjonskostnader enn anslått), vurderes den økonomiske balansen i kommunesektoren som generelt god. Få kommuner er underlagt statlig kontroll i ROBEK. Imidlertid er det i alle kommunegrupper betydelige variasjoner i kommunenes inntekter. For store kommuner vil lavere inntekter over en periode utgjøre et betydelig beløp. For eksempel vil en kommune med 50 000 innbyggere som har 5 000 kroner lavere inntekt per innbygger enn gjennomsnittet ha 250 millioner kroner lavere inntekt årlig, enn like store kommuner med inntekter på landsgjennomsnittet.

Kartleggingen av lovoppfyllelse viser at kommunestørrelse og sentralitet er viktigste forklaringsfaktor for grad av lovoppfyllelse. Men kommunens økonomiske handlingsrom har også betydning. Ulikt inntektsgrunnlag påvirker også kommunenes evne til å drive utviklingsarbeid og innovasjon.

Figur 12.1 viser at regnskapsførte kommunale skatteinntekter over flere år (foruten koronaåret 2020) vil ligge langt høyere enn anslått i budsjettet. Det er ikke mulig for kommunene å benytte disse merinntektene til økt kapasitet og kompetanse som etterspørres for forutsigbare tjenester, da inntektene ikke er kjent før sent på året. I tillegg varierer også skatteinntektene mye mellom kommunene, noe som bidrar til forskjeller i leveranser i lovpålagte tjenester. Figur 12.1 viser nivå på endring i prosentvist skatteanslag fra foregående år på ulike tidspunkt.

Forstørr bilde

KS, 2016–2022. Bearbeidet av utvalget.

Kommunenes evne til å utvikle kommunen i ønsket retning avhenger blant annet av kommunenes økonomiske handlingsrom og tilgang på egnet kompetanse. Med økende forventninger til tjenester er mange kommuner allerede i en økonomisk krevende situasjon. Dette gjelder ikke kun små distriktskommuner, men også større og sentrale kommuner. En forutsigbar stabil økonomi er en forutsetning for å sikre utvikling i den enkelte kommune, og for å unngå økende ulikhet i driftsforutsetninger mellom kommunen og mellom innbyggere.

Utvalget mener at det må sørges for tilstrekkelige og forutsigbare økonomiske rammer for kommunene, og at et omfordelende inntektssystem er avgjørende for opprettholdelse av generalistkommunesystemet også framover.

12.5 En særskilt oppfølgingsordning for kommuner med omfattende utfordringer

Det kan skilles mellom statlig styring som gjelder alle kommuner og styring som er rettet mot én eller flere kommuner. Det kan også skilles mellom styring som gjelder generelt og styring som settes i verk som et resultat av, eller som en reaksjon på forhold i en spesifikk kommune. En type styring som vil være en reaksjon på forhold i en kommune kan være en særskilt oppfølgingsordning for kommuner med omfattende utfordringer, som innebærer at rettssikkerheten til kommunens innbyggere og grunnleggende tjenester ikke er forsvarlig ivaretatt.

Status i dag

Fra tid til annen stilles enkeltkommuner overfor mer omfattende og langsiktige utfordringer. Det kan være store økonomiske eller styringsmessige utfordringer, og ofte en kombinasjon av disse. Dette påvirker kommunens evne til å ivareta sine lovfestede forpliktelser. I slike tilfeller har staten både enkelte pedagogiske, økonomiske og juridiske virkemidler som kan benyttes for å bistå kommunene.

Kommunen kan for det første få veiledning og oppfølging fra statsforvalteren. Statsforvalteren kan i tillegg tildele skjønnsmidler til ulike forbedrings- og utviklingstiltak. Videre blir kommuner som oppfyller gitte kriterier knyttet til økonomi, omfattet av en egen kontroll- og oppfølgingsordning; ROBEK-registeret (register om betinget godkjenning og kontroll). Reglene for ordningen er fastsatt i kommuneloven, og innebærer blant annet at kommunen mister enkelte fullmakter på økonomiområdet, blant annet knyttet til låneopptak, og at kommunene plikter å fastsette en tiltaksplan som skal sikre at økonomien bringes i balanse. Når gitte krititerer er oppfylt, meldes kommunene ut av registeret.

Kommuneloven har i tillegg regler om vedtak om betalingsinnstilling og statlig tilsynsnemnd. Hvis en kommune på grunn av vanskeligheter som ikke er helt forbigående ikke kan betale forfalt gjeld, plikter kommunestyret selv å treffe et vedtak om betalingsinnstilling. Hvis kommunen ikke treffer vedtak, kan departementet vedta en betalingsinnstilling for kommunen. Når det er truffet vedtak om betalingsinnstilling skal departementet oppnevne en tilsynsnemnd, bestående av ordfører, kommunedirektør og minst tre medlemmer oppnevnt av departementet. Så lenge betalingsinnstillingen gjelder, skal ingen utbetalinger foretas uten godkjenning fra tilsynsnemnda. Tilsynsnemnda skal vedta en ny økonomiplan og et nytt årsbudsjett for kommunen, som skal godkjennes av departementet. Når økonomiplanen og årsbudsjettet er godkjent, opphører betalingsinnstillingen, og tilsynsnemnda oppløses. Departementet skal fortsette å godkjenne kommunens økonomiplan for de neste tre årene, og kan i samme periode gjøre endringer i økonomiplanen og årsbudsjettet hvis departementet vurderer det som nødvendig av hensyn til kommunens framtidige økonomi. Reglene om betalingsinnstilling er primært utformet for å håndtere en akutt likviditetssituasjon. Reglene har aldri vært anvendt.

Det har også blitt opprettet særlige prosjekter for å bistå noen kommuner. I 2019 ble prosjektet «Fremtidens Karasjok» igangsatt.140 Prosjektet er et omfattende endrings- og omstillingsprosjekt over 8 år som finansieres av Kommunal- og distriktsdepartementet, Statsforvalteren i Troms og Finnmark og Karasjok kommune. Bakgrunnen for prosjektet var at fylkesmannen og andre statsetater gjennom tilsyn og klagebehandling hadde avdekket store mangler innen flere sektorer, med konsekvenser for kommunens innbyggere som manglende tjenestetilbud, sikkerhet og rettssikkerhet. I tillegg hadde kommunen for dårlig kontroll med økonomien. Fylkesmannen hadde brukt mye tid og ressurser på kommunen uten å oppnå resultater. På bakgrunn av dette ble det besluttet å etablere et prosjekt. Målet med prosjektet er at kommunen skal kunne levere tjenester til innbyggerne innenfor rammen av god forvaltningsskikk, og at kommunen skal ha en god organisasjonspraksis og en sunn og bærekraftig økonomi. Konkret arbeides det blant annet med å utarbeide og implementere en økonomisk omstillingsplan med fokus på en sunn og bærekraftig kommuneøkonomi. Videre utarbeides en organisasjonsbeskrivelse og en arbeidsgiverpolitikk, herunder evaluering av administrativ og politisk struktur, med fokus på delegasjoner, ansvarsplassering og styring. Det arbeides med lederutvikling, organisasjonskultur, arbeidsmiljø, tillitskapende arbeid og trivsel, det etableres en hensiktsmessig forvaltningspraksis og foretas en gjennomgang og forbedring av interne reglement samt rutiner for å håndheve disse.

I nyere tid har også tidligere Torsken kommune hatt en særlig oppfølging av staten, blant annet på bakgrunn av økonomiforvaltningen i kommunen. Moskenes kommune får nå bistand av Statsforvalteren i Nordland, blant annet i form av finansiering, kompetanse og ressurser innenfor ulike fagområder, til et utviklings- og endringsprosjekt i kommunen. Prosjektet har som mål å få samsvar mellom kommunens inntekter og tilstrekkelig gode tjenester til befolkningen, samt at tjenestene skal være faglig forsvarlige og i tråd med aktuelt regelverk.141

En mulig ny oppfølgingsordning

ROBEK-registeret og ordningen med betalingsinnstilling er regulert i kommuneloven. Blant annet fordi disse bare omfatter kommunes økonomi, kan det tenkes etablert en lovfestet ordning med særlig oppfølging av enkelte kommuner, der vilkårene for å falle under ordningen ikke utelukkende gjelder økonomi, men andre deler av kommunes virksomhet.

En slik ordning kan innebære at kommuner som oppfyller gitte kriterier omfattes av ordningen. Det må utredes videre hvilke kriterier det skal være, og det må være strenge kriterier, der ordningen er aktuell bare i spesielle tilfeller. Ordningen gjelder når veiledning og bistand i form av den ordinære kommunedialogen, og tilsyn og veiledning i forbindelse med tilsyn i forkant ikke har ført til nødvendig bedring, slik at kommunen (fortsatt) har omfattende utfordringer som innebærer at rettssikkerheten til kommunens innbyggere og grunnleggende tjenester ikke er forsvarlig ivaretatt.

Manglende oppfyllelse av lovkrav er et aktuelt kriterium for at en kommune skal bli omfattet av oppfølgingsordningen. Tilsyn og klagebehandling kan gi relevant informasjon om manglende lovoppfyllelse. Det kan også tenkes at kommuner kan bli omfattet av ordningen fordi statsforvalteren eller annet tilsynsorgan etter en samlet vurdering ser behov for at kommunen skal følges opp særskilt.

Vilkårene for å omfattes av ordningen kan være knyttet til enkelte tjenester, eller det kan settes som vilkår at det må foreligge sektorovergripende utfordringer i kommunen for å falle under ordningen.

Vilkårene som gjelder for å kunne pålegge samarbeid mellom kommuner kan være illustrerende for hvilke vilkår som kan være aktuelle for en særskilt oppfølgingsordning. I folkehelseloven og helse- og omsorgstjenesteloven er kriteriet for å pålegge samarbeid «når det anses påkrevet for en forsvarlig løsning av folkehelsearbeidet i kommunene /oppgaver innen kommunenes helse- og omsorgstjeneste». Det er ikke noen utfyllende og presiserende regler for når pålegg om samarbeid kan gis, men i lovforarbeidene framgår det at det er tale om snevre unntaksregler. Vurderingen av om «det anses påkrevet for en forsvarlig løsning av folkehelsearbeidet» må blant annet bygge på en skjønnsvurdering.

Oppfølgingsordningen kan inneholde ulike elementer, som at statsforvalteren skal holde et særlig oppsyn med kommunen, at kommunen skal ta del i særlig veiledning, at kommunen mottar ekstra midler til å rette opp forholdene, at det gis pålegg om samarbeid, at det gis pålegg om å utrede kommunesammenslåing eller statlig initiert prosess for kommunesammenslåing, med videre.

Ordningen kan innrettes som en prosess med flere trinn, der kommuner som havner i den først blir møtt med «milde» virkemidler som for eksempel veiledning og annen bistand til å forbedre forholdene. Hvis det ikke blir noen bedring av situasjonen, og kriteriene som fikk kommunen inn i ordningen fortsatt er til stede, kan ordningen være slik at staten da skal vurdere å pålegge samarbeid, flytte en eller flere oppgaver fra kommunen eller pålegge kommunen å utrede kommunesammenslåing. Når det gjelder vedtak om sammenslåing, har staten allerede denne myndigheten.

Ordningen kan altså innrettes slik at andre kategorier av tiltak som utvalget drøfter kan inkluderes i ordningen, det vil si pålegg om interkommunalt samarbeid, oppgavedifferensiering og kommunesammenslåing. Elementer i ordningen som innebærer styring av kommunene som det ikke er rom for i dagens regelverk, må i tilfelle lovfestes.

Den viktigste forskjellen fra i dag vil være at en lovfestet oppfølgingsordning kan inneholde elementer av tvang og sanksjoner overfor kommunene, dessuten at oppfølgingsordningen blir formalisert og satt mer i system. Utviklingsprosjektene som er omtalt foran er blitt «ad- hoc»-etablert når de særlige utfordringene har oppstått. Alle elementene i prosjektene er frivillig for kommunene å ta del i.

Det er et sentralt element i det lokale selvstyret at kommunene er ansvarlige for egen virksomhet og for å oppfylle krav som stilles til dem. Dette må hensyntas i utredningen av en særskilt oppfølgingsordning. Tiltak i ordningen må i størst mulig grad være rettet mot å styrke kommunenes evne, muligheter og vilje til selv å bedre de forholdene som har ført til at de har havnet i utfordringenene. Det vil blant annet gi de beste forutsetningene for at kommunen kan fortsette virksomheten uten å måtte trenge ekstra oppfølging fra staten når den er ute av ordningen.

Finland og Nederland har begge en lovregulert ordning med særlig oppfølging av enkeltkommuner (omtalt i kapittel 8). Som del av arbeidet for sterkere kommuner i Finland utredes det der også om staten har behov for ytterligere styringsverktøy i de tilfeller en kommune ikke klarer å levere lovpålagte oppgaver.142

Ordningen i Nederland omfatter oppfølging og sanksjoner overfor kommuner med «pliktforsømmelser». Den kan komme til anvendelse der det er «varige problemer med feilaktig utførelse av plikter eller mer strukturell form for oppgaveforsømmelse». En nærmere undersøkelse av denne ordningen kan være relevant i en utredning av en særskilt oppfølgingsordning i Norge.

Det må utredes hvilke kriterier som må være oppfylt for at en kommune skal omfattes av ordningen, når de ulike virkemidlene kan iverksettes overfor en kommune, og hvilke kriterier som må være oppfylt for at en kommune ikke lenger omfattes av den særlige oppfølgingen. Videre må det utredes hvem som skal ha myndighet til å vurdere og vedta at kommunene skal omfattes av ordningen. Det kan for eksempel være departementet.

Vurdering

En særlig oppfølgingsordning vil kunne være et styringsvirkemiddel overfor kommuner med særskilte og vedvarende utfordringer. Også i dag finnes det virkemidler og reaksjoner slike kommuner kan bli møtt med. For eksempel ilegges sanksjoner for lovbrudd som avdekkes ved tilsyn, kommunale vedtak omgjøres ved klage og reglene om lovlighetskontroll i kommuneloven innebærer at departementet, hvis særlige grunner tilsier det, på eget initiativ kan kontrollere om et vedtak i en kommune er lovlig. I tillegg gis det veiledning, og det ytes økonomisk støtte blant annet gjennom skjønnsmidler. Regjeringen eller Stortinget kan også vedta å slå sammen kommuner.

Det som vil være annerledes fra i dag, er at en særskilt oppfølgingsordning kan være en formalisert ordning for kommuner med omfattende utfordringer, med en del elementer som kan settes i verk overfor disse kommunene, og som vil eksistere ved siden av virkemidlene og reaksjonene nevnt over. Ordningen kan inneholde nye plikter og sanksjoner i tillegg de kommunene allerede står overfor i dag, slik som å ta del i særskilt veiledning og utviklingsarbeid, ytterligere adgang til å pålegge samarbeid med andre kommuner (pålegge om samarbeid på flere områder enn det er adgang til i dag), å flytte oppgaver fra en kommune (oppgavedifferensiering) og at kommunen skal utrede kommunesammenslåing. Det må utredes hva som skal til for at kommunen omfattes av ordningen, og hva som skal til for å komme ut av ordningen. Kommunene vil altså kunne komme ut av ordningen, og da vil pålegg de eventuelt har vært utsatt for, som for eksempel pålegg om å samarbeide med en annen kommune, være av midlertidig karakter.

Det er en viss fare for at en slik ordning kan ha den effekt at kommuner mister motivasjon til å endre de uheldige forholdene selv. En oppfølgingsordning må innrettes slik at den i størst mulig grad bidrar til å understøtte kommunens egne evne og vilje til selv å styre egen utvikling, blant annet ved at det legges vekt på veiledning og bistand som har til formål å gjøre kommunen i stand til å oppfylle sitt oppgaveansvar.

Utvalget mener en særskilt oppfølgingsordning vil representere et inngrep i det kommunale selvstyret, og innebære sterk statlig styring. Styringen vil ikke kun være rettet mot kommunen som omfattes av ordningen, men også mot nabokommuner, dersom de for eksempel får pålegg om å samarbeide med den aktuelle kommunen. Nabokommunene kan på denne måten bli pålagt mye arbeid. Utvalget ser videre at vurderinger av om kommunene oppfyller kriteriene for å omfattes av en slik ordning vil kunne bli vanskelige, og må gi rom for et visst skjønn.

I et generalistkommunesystem der gevinstene ved lokalt styre vektlegges, sammen med at kommunene har et bredt oppgaveansvar, bør kriteriene for å falle inn under en slik særskilt oppfølgingsordning være strenge. Dette vil være en ordning som kun vil kunne tre i kraft i særskilte tilfeller, og sannsynligvis bare vil være aktuell overfor noen få kommuner.

Det er mange forhold knyttet til en særskilt oppfølgingsordning som må utredes videre. En utredning må minst inneholde: hva som skal være formålet med ordningen (hva vil man oppnå), hvilke kriterier som skal foreligge for å omfattes av ordningen, og hvilke tiltak som må ha vært forsøkt i forkant. Videre må det utredes hvilke elementer som skal inngå i ordningen, når de kan settes i verk overfor kommunene og når kommunene ikke lenger skal være omfattet av ordningen. Det må også utredes hvordan prosessen for å innlemme kommunene i en slik ordning skal være og hvem som skal kunne beslutte at en kommune omfattes av ordningen.

Utvalget legger til grunn at en slik utredning gjøres i tråd med forholdsmessighetsprinsippet. Det vil si at det må vurderes hvilke nasjonale mål oppfølgingsordningen skal bidra til, det må vurderes om ordningen er egnet og nødvendig for å oppnå de nasjonale målene, og om fordelene ved oppfølgingsordningen oppveier ulempene.

13 Oppgaveflytting

Kommunenes oppgaver blir stadig mer omfattende og krevende, samtidig som forskjellene i kommunenes forutsetninger øker. Mange kommuner har manglende tilgang til kompetanse og kapasitet. Dette reiser spørsmål ved om kommunene har en hensiktsmessig oppgaveportefølje.

Utvalget har gjennom kartleggingen av lovoppfyllelse funnet at alle kommuner har problemer med å innfri alle lovkrav, men at små distriktskommuner har størst utfordringer med å ivareta kravene. Dette kan være et tegn på at kommunene samlet sett har for mange oppgaver, og at det derfor, for å bevare generalistkommunesystemet og generalistkommuneprinsippet, kan være en mulig løsning å flytte oppgaver fra alle kommuner, til fylkeskommunene, et eget forvaltningsorgan som opprettes for en enkelt eller noen få oppgaver (for eksempel en «særkommune»), eller til statlig nivå.

Utvalget konsentrerer seg om å vurdere flytting av oppgaver fra alle kommuner, fordi flytting av flere oppgaver til alle kommuner ikke anses å være noen løsning på de hovedutfordringene generalistkommunesystemet står overfor. Utvalget drøfter differensiert oppgaveansvar i et eget kapittel. I dette kapittelet omtales derfor bare flytting av oppgaver fra alle kommuner.

13.1 Om oppgavefordeling

Norske kommuner har et bredt oppgaveansvar. Nærhetsprinsippet innebærer at offentlige oppgaver fortrinnsvis bør legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne. Prinsippet er lovfestet i kommuneloven. I lovforarbeidene framgår det at prinsippet innebærer at offentlige oppgaver i stor grad bør desentraliseres og legges til kommunene eller fylkeskommunene. Samtidig gir forbeholdet «fortrinnsvis» viktige begrensninger i rekkevidden av prinsippet. Vurderinger av hvor oppgaver bør ligge vil måtte bero på målene som er satt for nasjonal politikk og avveiing mot andre hensyn og prinsipper for oppgavefordeling. Det skal gjøres en helhetsvurdering av relevante hensyn og generelle prinsipper for oppgavefordeling, men det må være gode grunner for ikke å legge en oppgave nært innbyggerne.143

I omtalen av nærhetsprinsippet står det lite om hvilke vurderinger som bør gjøres av om kommunene er egnet eller har forutsetninger for å ivareta ansvar for en oppgave. Forbeholdet om at oppgaver «fortrinnsvis» bør legges til forvaltningsnivået nærmest innbyggerne, gir likevel utrykk for at kommunenes manglende mulighet for å tilegne seg kapasitet og kompetanse kan bety at oppgaver bør legges på et annet nivå.

Det følger av finansieringsprinsippet at kommunene skal kompenseres fullt ut for merutgifter som følge av endringer i oppgaver eller regelverk, slik at kommunene settes økonomisk i stand til å gjennomføre nye oppgaver.144 Tanken synes ofte å være at når kommunene blir kompensert økonomisk for nye oppgaver, vil de ha forutsetninger for å kunne utføre dem. Det finnes ikke retningslinjer for vurderingen av om kommunene vil kunne få tilgang til nødvendig kapasitet og kompetanse for å ivareta et tiltenkt oppgaveansvar.

Politikken har i lang tid primært handlet om å gi kommunene flere oppgaver. Det har vært lite oppmerksomhet rundt det å flytte oppgaver fra kommunene.

13.2 Oppgaver det kan være aktuelt å flytte fra kommunene

Kartleggingen av lovoppfyllelse viser at det er mangler i lovoppfyllelsen, og at dette særlig gjelder oppgaver som krever spesialisert og tverrfaglig kompetanse. Av lovkrav som inngår i undersøkelsen, er det krav til planlegging og krav til å føre tilsyn kommunene oppfyller i minst grad. Det er likevel ikke ett enkelt eller noen få krav som skiller seg ut med særlig lav lovoppfyllelse.

Utvalget har drøftet om kommunene har en for stor oppgaveportefølje, og etterspurt synspunkter på det i møte med kommuner og andre aktører. Det er gitt enkelte innspill om oppgaver som bør vurderes flyttet fra kommunene. Dette er oppgaver av ulik art.

Innspillene gjelder for det første oppgaver som krever omfattende og spesiell kompetanse, men der tjenestene er rettet mot et lite antall innbyggere slik at kommunene, og særlig små kommuner, sjelden møter på saker, og der hver sak kan kreve mye ressurser. Dette gjelder blant annet barnevern eller deler av kommunens ansvar for barnevern, kommunenes ansvar for særskilt krevende brukere innenfor rus og psykiatri og tjenester som omfattes av tilskuddsordningen for særlig ressurskrevende helse- og omsorgstjenester. 56 prosent av kommunene samarbeider om barnevern, slik at mye av barnevernet i praksis allerede utføres av større enheter enn egen kommune.145

Andre oppgaver som nevnes er kommunenes ansvar for å føre tilsyn. Mange kommuner oppfyller ikke lovkrav til å føre tilsyn i dag. Det er oppgaver som krever spesiell kompetanse, og oppgaver som skiller seg fra andre oppgaver ved at det ikke er tale om å ha ansvar for tjenesteytelse.

Videre nevnes oppgaver innenfor brann og redning, vannforsyning, avløp og renovasjon. Dette er tjenesteområder som kommunene samarbeider mye om i dag (henholdsvis 58 og 30 prosent av kommunene løser oppgavene gjennom interkommunalt samarbeid)146, og som ofte krever store investeringer. Vann og avløpssektoren har et stort investeringsbehov framover. Dette skyldes behov for vedlikehold og rehabilitering av eksisterende anlegg samt økt kapasitet på de tekniske anleggene. Investeringsbehovet forventes å være rundt 17 milliarder kroner per år, og gebyrgrunnlaget (basert på kommunenes kostnader for å produsere tjenestene) forventes å øke fra 17 mrd. til 36 mrd. fram til 2040.147 I en rapport fra Oslo Economics, COWI og Kinei framheves fylkeskommunal organisering av vann- og avløpssektoren som det mest samfunnsøkonomiske alternativet.

Til slutt nevnes deler av kommunenes ansvar innenfor samfunnssikkerhet og beredskap. Dette er blant lovkravene som er kartlagt som del av kommunenes samfunnsutviklerrolle, og det er lovkravene knyttet til denne rollen kommunene oppfyller i lavest grad. Dette er også områder som krever spesialkompetanse, og undersøkelser viser at det settes av lite ressurser til oppgavene i kommunene, og mange kommuner mener selv de har dårlig kapasitet på området.

Den finske sosial- og helsereformen

Fra 1. januar 2023 er ansvaret for sosial-, helse- og redningsoppgaver overført fra alle finske kommuner til 22 nye regioner. Bakgrunnen for reformen er aldrende befolkning, økende kostnader knyttet til større behov for tjenester for eldre, samtidig med at fødselstall og andelen personer i yrkesaktiv alder synker. Formålet med reformen er å begrense forskjeller i helse og velferd, sikre at folk har lik tilgang til tjenester av høy kvalitet, trygge tilgangen til kompetent arbeidskraft, forbedre sikkerheten, forbedre tilgjengeligheten til tjenester, svare på utfordringene som følger av endringer i samfunnet og dempe kostnadsveksten.148

Denne reformen medfører en omfattende oppgaveflytting, på bakgrunn av en vurdering av at man ikke tror kommune er det riktige nivået for disse oppgavene framover, og at ansvaret ivaretas bedre og mer effektiv av et annet organ.

Forslag fra Helsepersonellkommisjonen

Et flertall i Helsepersonellkommisjonen anbefaler å sette ned et utvalg for å utrede en mer helhetlig organisering av helse- og omsorgstjenestene. Formålet er å sannsynliggjøre og begrunne om en helhetlig organisering av tjenestene på ett nivå kan bidra til bedre bruk og utnyttelse av den samlede tilgjengelige arbeidskraften. Et mindretall støtter ikke en samling av helse- og omsorgstjenestene på ett nivå. De mener det vil føre til en sentralisering av tjenestene og motvirke behovet for robuste kommunale tjenester tilpasset ulike lokale utfordringer.149

13.3 Utvalgets vurdering og konklusjoner

Utvalget har avdekket at det er mangelfull lovoppfyllelse i kommunene, og at det særlig er mangelfullt i små og usentrale kommuner, og for oppgaver som krever spesialkompetanse og tverrfaglig kompetanse.

Flytting av oppgaver til andre forvaltningsorganer kan bidra til at det etableres større, sterkere og mer attraktive og stabile kompetansemiljøer. Ved å samle ansvar, ressurser og erfaring vil man blant annet få bredere erfaring med et større tilfang av saker, ikke lenger være avhengig av enkeltpersoner og ha mer ressurser til å drive utviklingsarbeid. De nevnte oppgavene er også til dels oppgaver der det er mindre rom og behov for lokalpolitisk skjønn. Det gjelder ansvar for å føre tilsyn, ansvar for brann og redning, vannforsyning, avløp og renovasjon og deler av ansvaret innenfor samfunnssikkerhet og beredskap. Dette taler for at det er mindre viktig at disse oppgavene beholdes i kommunene.

Dersom oppgaver flyttes fra kommunene, påvirkes det brede oppgaveansvaret og muligheten til å se oppgaver i sammenheng og å ta et helhetlig ansvar for innbyggerne. Det reduserer det lokale handlingsrommet. Flytting av oppgaver fra kommunene vil også kunne bety at tjenester flytter lenger unna innbyggerne og det kan føre til at det blir vanskeligere å tilpasse tjenestene til innbyggernes behov.

Reformen som er gjennomført i Finland vil samle kapasitet og kompetanse i større enheter, og vil på denne måten kunne bygge opp sterkere fagmiljøer. Dette kan gi bedre, mer innovative og mer effektive tjenester. Samordningen med sykehus vil bli enklere når helse- og omsorgstjenestene er organisert i færre og likere enheter.

Selv om mye er likt i Norge og Finland, er ikke situasjonen helt sammenlignbar. Finske kommuner hadde et større ansvar for helse- og omsorgstjenester enn det norske kommuner har. Dessuten opplever finske kommuner kanskje enda sterkere de samme utfordringene som i Norge. Alderen på befolkningen øker, andelen i yrkesaktiv alder synker og det er fødselsunderskudd. Befolkningen konsentreres til sentrale områder og den finansielle ubalansen mellom kommuner øker. I tillegg er Norge bedre stilt økonomisk. På den måten synes behovet for endring større i Finland enn i Norge.

Selv om det er flere argumenter for å flytte enkelte av de oppgavene som krever spesialkompetanse og tverrfaglig kompetanse bort fra kommunene, er det også flere tungtveiende argumenter mot. Det viktigste er at dette ofte er innbyggernære oppgaver og tjenester der det er en betydelig fordel knyttet til at oppgaven løses nærmest mulig brukerne. Lokalkunnskap er viktig for god utførelse av oppgavene. Denne vil svekkes dersom oppgaver flyttes til et annet forvaltningsnivå.

Det er også oppgaver der det er sentralt at flere kommunale ansvarsområder ses i sammenheng, for eksempel utdanning, barnevern og helse- og omsorgstjenester. Flytting av oppgaver vil vanskeliggjøre muligheten for å se tjenesteområder på tvers, for eksempel mellom tjenesteområder som skal gi forebyggende effekter og helsetjenester som gjelder behandling. Når mange tjenester som er tett knyttet til kommunale tjenester ligger til et annet organ, vil det oppstå utfordringer med å samordne tjenestene.

Til slutt vil det føre til en innsnevring av kommunenes oppgaveportefølje, noe som også vil minske kommunestyrets mulighet til å prioritere på tvers av tjenesteområder og oppgaver. Slik vil en flytting av oppgaver fra alle kommuner generelt sett svekke generalistkommunen.

Utvalget ser at flytting av oppgaver fra alle kommunene kan være et riktig og nødvendig virkemiddel ved manglende kapasitet og kompetanse i kommunene til å ivareta oppgavene sine og møte samfunnsutfordringer, men utvalget har ikke avdekket utfordringer av et slikt omfang i Norge.

Utvalget foreslår ikke at oppgaver flyttes fra alle kommuner nå. Utvalget har avdekket at det er mangler i kommunenes lovoppfyllelse, og at det særlig gjelder i små og usentrale kommuner. Å flytte oppgaver fra alle kommunene vurderes derfor ikke som noe særlig treffsikkert tiltak for å møte utfordringene.

Utvalget mener det er viktig å følge med på erfaringene Finland får etter flytting av helse-, omsorgs- og redningsoppgaver fra kommunene.

Når det gjelder å gi nye oppgaver og krav til kommunene, mener utvalget staten må være tilbakeholden med å utvide kommunenes ansvar, oppgaver og krav til kommunene. Prinsippet om at nye oppgaver skal finansieres fullt ut, innebærer at det gjøres en vurdering av den økonomiske kapasiteten og kostnadene forbundet med oppgaven ved innføring av nye oppgaver. Ved innføring av nye oppgaver og plikter til kommunene bør det imidlertid også vurderes om kommunene har andre nødvendige forutsetninger for å ta på seg oppgaven, blant annet om kommunene kan få eller har tilgang til den kompetansen som kreves for å ivareta ansvaret. Lovgiver må presenteres for et realistisk syn på kommunenes forutsetninger før beslutning tas. Når kommunene har svært ulike forutsetninger, er det ekstra utfordrende å gjøre vurderinger av om kommunene er egnet til å ivareta en oppgave. Det vil være lite treffsikkert å knytte vurderinger for eksempel til en «gjennomsnitts-kommune», når det er så ulike forutsetninger mellom kommunene. De minste og mest usentrale kommunenes tilgang til kapasitet og kompetanse som trengs for oppgaven vil nødvendigvis måtte tillegges stor vekt i vurderingen.

14 Utvalgets anbefalinger

Kommunenes oppgaver og ansvar har vokst i tråd med utviklingen av velferdssamfunnet. Kommunene har ansvar for et stort antall oppgaver og komplekse og kompetansekrevende tjenester. Uavhengig av kjennetegn som innbyggertall, geografi eller økonomi har alle kommuner det samme ansvaret. Kommunene har stor frihet i å velge om de vil ivareta ansvaret i egen organisasjon, i samarbeid med andre kommuner/fylkeskommuner, eller ved å kjøpe tjenester.

Kommunesektoren står overfor store utfordringer i årene som kommer. Vi blir flere eldre og færre i yrkesaktiv alder og veksten i inntektene på statsbudsjettet forventes å avta markert.

Utvalgets formål og oppgave er å gi et helhetlig kunnskapsgrunnlag om generalistkommunesystemet, vurdere forutsetninger og rammer kommunene har for å være en generalistkommune nå og framover, og vurdere om det er grunnlag for å ha et generalistkommunesystem. Utvalget skal også gi vurderinger av alternativer til dagens system.

Utvalget har undersøkt hvordan generalistkommunene fungerer i dag gjennom å kartlegge hvordan kommunene ivaretar sine roller som lokaldemokratisk aktør og arena, tjenesteyter, myndighetsutøver og samfunnsutvikler (kapittel 5), og pekt på sentrale utviklingstrekk som vil påvirke kommunens forutsetninger framover (kapittel 6).

14.1 Generalistkommunesystemet er under økende press

Dagens kommuner er svært forskjellige med hensyn til blant annet folketall, befolkningsutvikling, avstander og sentralitet, og har derfor ulike forutsetninger for å ivareta funksjonene som generalistkommune.

Alle norske kommuner, med svært få unntak, har i dag det samme ansvaret for de lovfestede oppgavene, uavhengig av folketall, bosettingsstruktur, økonomi eller andre kjennetegn. I hovedsak oppfyller kommunene lovkravene. Ingen kommuner oppfyller alle lovkrav fullt ut, og det er stor variasjon i lovoppfyllelsen. Kommunene har størst utfordringer med å tilfredsstille lovpålagte oppgaver som krever spesialiserte og tverrfaglige fagmiljø. Små distriktskommuner med relativt lavt økonomisk handlingsrom har størst utfordringer med å løse de lovpålagte oppgavene. Bedre økonomisk handlingsrom kan til en viss grad, men ikke fullt ut, kompensere for sentralitet og størrelse. Utvalget mener det blir mer krevende å opprettholde et generalistkommunesystem, der alle kommunene har det samme ansvaret, dersom det blir større forskjeller i kommunenes forutsetninger for å ivareta ansvaret.

Utvalget mener det er et problem at særlig små og usentrale kommuner har utfordringer med å oppfylle lovfestede krav. Når kommunene har utfordringer med å løse sine oppgaver, betyr det blant annet at innbyggerne ikke får tjenestene de har krav på, og kommunene vil ha redusert evne til å fungere til det beste for innbyggere, lokalsamfunnet og næringslivet.

Mangelen på tilgang til kompetanse og kapasitet er hovedårsaken til mangelfull ivaretakelse av oppgaveansvaret. Særlig gjelder dette kompetanse for å løse høyt spesialiserte oppgaver samt oppgaver som krever tverrfaglig innsats. Det er også mangel på kapasitet til å drive utvikling av tjenester, samfunnsutvikling og myndighetsutøvelse.

Utvalget mener dagens situasjon vil bli mer utfordrende framover. Kommunene og det norske samfunnet står overfor krevende samfunnsendringer, som blant annet demografiske endringer, strammere offentlig økonomi, klima- og miljøkrisen og forsterkede behov for samfunnssikkerhet og beredskap. Innbyggerne har store forventninger, og staten stiller stadig strengere krav til hvordan oppgaver skal løses. Samtidig vil det bli mer utfordrende med tilgang til kompetanse og arbeidskraft i hele landet. Helsepersonellkommisjonen har tegnet et tydelig og alvorlig bilde av situasjonen i helse- og omsorgssektoren dersom det ikke gjennomføres nødvendige tiltak.

Interkommunalt samarbeid er etter utvalgets vurdering helt nødvendig, og generalistkommunesystemet ville ikke fungert uten dette. Samtidig er det enkelte ulemper knyttet til interkommunalt samarbeid sammenlignet med å løse oppgaven innenfor rammene av en kommune. Ulempene er både knyttet til styring og drift. Kommuner som ønsker og trenger samarbeid er avhengig av at kommuner vil samarbeide med dem, og det er en viss sårbarhet i systemet dersom kommuner, ofte større kommuner med kapasitet og kompetanse, ikke lenger ønsker å samarbeide med mindre nabokommuner.

Strammere nasjonaløkonomiske rammer vil kunne påvirke overføringene til kommunesektoren, og i kombinasjon med befolkningsnedgang og økt behov for omsorgstjenester på grunn av flere eldre vil det øke presset på mange kommuner.

Utvalget mener generalistkommunesystemet er under økende press. Dette skyldes i hovedsak at det blir mer krevende for alle kommuner å ivareta det samme ansvaret når forskjellene mellom kommunenes forutsetninger blir større. Utvalget mener hovedutfordringen i dagens generalistkommunesystem er at særlig små og usentrale kommuner har utfordringer med å oppfylle lovfestede krav. Samtidig opplever mange små kommuner befolkningsnedgang, økende andel eldre, færre i yrkesaktiv alder og mangel på kompetanse. Det er derfor grunn til å tro at små distriktskommuners forutsetninger for å ivareta det lovpålagte oppgaveansvaret gradvis kan forverres, særlig for lovpålagte oppgaver som krever spesialiserte og tverrfaglige fagmiljø. Dette legger press på generalistkommuneprinsippet som dagens system bygger på, at alle kommuner har det samme ansvaret.

Det er behov for tiltak

Utvalget mener det er behov for tiltak for å styrke kommunenes forutsetninger og evne til å ivareta sine lovpålagte oppgaver, og gjøre dem bedre rustet til å møte framtidige utfordringer og behov.

Norge er ikke alene om de utfordringene offentlig sektor og kommunesektoren står overfor. At folk flytter til sentrale områder og at befolkningen blir eldre er utviklingstrekk både i Europa og verden for øvrig. Endringer i forvaltningen og organisering og oppgavefordeling er derfor på dagsorden også i andre land. Selv om kommunene og kommunesystemene i Europa er til dels svært ulike når det gjelder ansvar og oppgaver, har de fleste land sett behov for, på ulike måter, å reformere kommunene for å styrke kommunesektoren.

Modellen som ble presentert i kapittel 3 danner grunnlaget for utvalgets analyse og vurderinger av hvordan dagens generalistkommunesystem fungerer, hvordan systemet påvirkes av dagens rammebetingelser, og om dagens generalistkommunesystem er egnet til å møte de utfordringer samfunnet står overfor i framtiden.

Forstørr bilde

Generalistkommuneutvalget, 2023

Etter utvalgets vurderinger av hvordan generalistkommunesystem fungerer i dag, og i møte med sentrale utviklingstrekk (kapittel 7), har utvalget vurdert alternativer til dagens generalistkommunesystem. I kapittel 9–13 vurderer utvalget alternativet til dagens generalistkommunesystem som er oppgavedifferensiering, og andre tiltak som innebærer endringer i kommunenes forutsetninger og rammebetingelser, innenfor rammene av generalistkommunesystemet.

Både oppgavedifferensiering og de andre tiltakene søker å gjøre noe med det utvalget har identifisert som utfordring for generalistkommunesystemet, nemlig at det er systematiske forskjeller i grad av lovoppfyllelse i kommunene. Forskjellene gjelder særlig for krav som krever spesialisert kompetanse og tverrfaglighet, og særlig små og usentrale kommuner har utfordringer med å oppfylle lovfestede krav. Utviklingstrekkene kan tilsi at flere kommuner sannsynligvis vil få større utfordringer med å ivareta sitt ansvar i framtiden.

På bakgrunn av møter med og innspill fra kommuner og andre interessenter rundt i landet oppfatter utvalget at det er store forventninger til utvalgets rapport, og utvalget har fått et tydelig inntrykk av at et stort flertall mener at «det må skje noe». Men innspillene er mindre entydige når det gjelder hva som må gjøres.

Et stort flertall av de som har gitt innspill til utvalget mener generalistkommunesystemet bør bestå. Mange mener større kommuner er løsningen, og mange mener at mer interkommunalt samarbeid er tilstrekkelig. Noen mener enkelte oppgaver bør overføres fra alle kommuner til fylkeskommune eller stat, eller til de største kommunene fra fylkeskommune eller stat.

Utvalget mener at det ikke er ett tiltak som vil løse utfordringene for alle kommuner, men at flere tiltak må iverksettes. Utvalget vurderer tiltakene opp mot de utfordringene utvalget har pekt på og elementene i generalistkommunesystemet. Det kan også være behov for ulike tiltak ulike steder i landet, fordi behovene og utfordringene er forskjellige.

14.2 Utvalget vil opprettholde generalistkommuneprinsippet og anbefaler ikke oppgavedifferensiering

Utvalget mener dagens generalistkommunesystem, som består av generalistkommuner basert på generalistkommuneprinsippet, er et godt system som bør opprettholdes.

Generalistkommuner med bred oppgaveportefølje og et enhetlig ansvar lagt til det folkevalgte kommunestyret gir grunnlag for en effektiv og helhetlig oppgaveløsning basert på lokale behov og prioriteringer.

Generalistkommuneprinsippet, at alle kommuner har det samme oppgaveansvaret, sikrer innbyggerne like demokratiske rettigheter. Oppgavedifferensiering eller differensiert oppgaveansvar betyr at noen kommuner får mer eller mindre ansvar enn andre kommuner. Et system basert på generalistkommuneprinsippet gjør det enklere for innbyggerne å vite hvem som har ansvar for ulike tjenester, og er enklere og mer oversiktlig å styre for staten, enn oppgavedifferensiering.

Oppgavedifferensiering i form av at små og usentrale kommuner avlastes for oppgaver som overføres til en annen kommune, fylkeskommune eller stat, vil kunne avhjelpe utfordringene disse kommunene har med manglende kapasitet og tilstrekkelig kompetanse. Det vil altså etter utvalgets vurdering kunne bidra til å løse utfordringen med manglende kapasitet og kompetanse. Samtidig vil oppgavedifferensiering representere et brudd med generalistkommuneprinsippet og dermed med generalistkommunesystemet.

Oppgavedifferensiering vil medføre at innbyggernes stemmerett får ulikt innhold, ved at innbyggere i kommuner med ansvar for mange oppgaver får mer innflytelse enn innbyggere i kommuner med få oppgaver. Dersom ansvaret for en oppgave legges til en nabokommune, kan ikke innbyggerne holde de folkevalgte til ansvar for denne tjenesten ved valg, noe som bryter med prinsippet om demokratisk ansvarsutkreving. Det vil også være vanskeligere for innbyggere i en kommune å være med å påvirke gjennom andre kanaler enn valg, der oppgaveansvaret har blitt flyttet til en annen kommune. Dersom oppgaveansvaret er flyttet til fylkeskommune eller stat, vil innbyggerne ha stemmerett, men avstanden blir større og det blir noe vanskeligere å påvirke og forme denne oppgaven.

Det brede oppgaveansvaret som også kjennetegner generalistkommunene vil kunne påvirkes, avhengig av hvor mye oppgaveansvar som flyttes. Det blir også vanskeligere å samordne med andre oppgaver i kommunen. I kommunen som avgir oppgaver vil den folkevalgte styringen få mindre innhold. Dessuten vil den folkevalgte styringen bli mindre enhetlig, fordi det er flere kommunestyrer som har ansvar for de samme innbyggerne.

Noen vil argumentere for at også interkommunalt samarbeid i praksis innebærer at ikke alle kommuner løser alle oppgaver, og at noen kommuner utfører oppgaver både for egne innbyggere og for andre kommuners innbyggere. Den avgjørende forskjellen er at ved interkommunalt samarbeid ligger fortsatt ansvaret hos det enkelte kommunestyre. Kommunene kan gå inn og ut av samarbeid etter behov, basert på egne beslutninger. Ved interkommunalt samarbeid forblir også innholdet i innbyggernes stemmerett det samme.

Det vil være vanskeligere å reversere oppgavedifferensiering, enn det er å avslutte interkommunalt samarbeid. Er ansvaret for en oppgave lagt til et annet organ enn kommunen ved lov, kan ikke kommunen selv bestemme om den får oppgaven tilbake. Den formelle prosessen med tilbakeføring av en oppgave vil være mer komplisert og tidkrevende, med endring av regelverk og nødvendige organisatoriske endringer.

At ansvaret til kommunene blir ulikt kan også gjøre forvaltningen mer uoversiktlig for innbyggerne, der det kan være vanskeligere å vite hvem som har ansvar for en oppgave.

Selv om utvalget mener at oppgavedifferensiering kan bidra til å løse utfordringene for enkelte av dagens kommuner, er ikke dette en løsning utvalget vil anbefale. Utvalget mener ulempene med at kommuner har ulikt ansvar er for store. Utvalget mener at det ville være spesielt uheldig å gå bort fra en gjennomgående demokratisk ansvarsutkreving. Et brudd med prinsippene om like demokratiske rettigheter til innbyggerne og demokratisk ansvarsutkreving er derfor hovedårsaken til at oppgavedifferensiering ikke er en løsning utvalget vil anbefale. Utvalget mener det er bedre å gjennomføre andre tiltak innenfor rammene av dagens generalistkommunesystem, som også vil bidra til å løse utfordringer utvalget har avdekket.

Utvalget har vurdert om det likevel kan være aktuelt å vurdere oppgavedifferensiering der oppgaveansvar overføres fra kommune til fylkeskommune eller stat, men kun begrenset til enkelte områder der det er store avstander og vanskelig med interkommunalt samarbeid eller kommunesammenslåing. Dette vil være et spesielt unntak fra dagens generalistkommunesystem for å imøtekomme spesielle utfordringer. Utvalget vurderer det slik at blant annet interkommunalt samarbeid er en bedre og mer utprøvd løsning.

Utvalget har ikke vurdert å gi flere oppgaver til større kommuner. Dette vil ikke løse den viktigste utfordringen med dagens generalistkommunesystem, som er mangel på kapasitet og kompetanse, hovedsakelig i små og usentrale kommuner.

14.3 Det må gjøres tiltak innenfor dagens generalistkommunesystem for å imøtekomme framtidens utfordringer

Utvalget mener at samfunnsutfordringene og behovene vi skal løse framover vil legge så stort press på kommunene at det er nødvendig å gjennomføre tiltak for å redusere presset på generalistkommuneprinsippet.

Utvalget har presentert flere ulike tiltak som kan gjennomføres for å opprettholde generalistkommuneprinsippet. Alle tiltakene vil på ulike måter kunne bidra til å løse utfordringene med mangel på fagmiljø, spesialkompetanse og utviklingskapasitet. Tiltakene er ikke gjensidig utelukkende, og utvalget mener det er behov for flere tiltak og at alle anbefalingene bør følges opp videre. Det kan også være ulike tiltak som er mer egnet enn andre, ulike steder i landet.

Mange av tiltakene er kjente, noen er nye. Noen er mer krevende å gjennomføre enn andre. Utvalget peker på løsninger, men flere av tiltakene må utredes videre.

14.3.1 Aktiv politikk for større kommuner

Større kommuner vil styrke generalistkommunesystemet ved at det vil bli lettere å sikre nødvendige fagmiljø og dermed øke sannsynligheten for å oppfylle lovkrav. Større kommuner vil ikke endre generalistkommuneprinsippet om at alle kommunene har likt ansvar og lik juridisk status.

Større kommuner vil styrke grunnlaget for generalistkommuner med et bredt oppgaveansvar og folkevalgt styring. Kommunene får bedre forutsetninger til å ivareta sine lovpålagte oppgaver gjennom større fagmiljø og dermed bedre grunnlag for rekruttering. Større kommuner med større administrativ kapasitet vil styrke den folkevalgte styringen fordi det blir bedre kapasitet til å utrede beslutningsgrunnlag, spesielt innenfor samfunnsutviklerrollen. Større kommuner vil også redusere noe av behovet for interkommunalt samarbeid, og vil kunne legge til rette for mindre stram statlig detaljstyring.

Større kommuner er en måte å hente ut fordelene ved å være stor, samtidig som kommunene har stor frihet til å bruke desentralisering som metode for å beholde fordelene ved å være liten. Utvalget peker på at det er store muligheter i dagens lovverk til å delegere beslutningsmyndighet fra kommunestyret til kommunedelsutvalg, og at det også kan gjennomføres direktevalg til kommunedelsutvalgene i henhold til kommuneloven. Delegert beslutningsmyndighet kan for eksempel være aktuelt i innbyggernære tjenester som barnehager, bistand i hjemmet, hjemmesykepleie og i nærmiljøtiltak som fritidstilbud til barn og unge, bibliotek og frivilligsentraler. Utvalget ser ikke behov for å endre regelverket om kommunedelsutvalg.

Utvalgets flertall mener større kommuner er det tiltaket som på best måte vil opprettholde generalistkommuneprinsippet og styrke generalistkommunene. Utvalgets flertall mener at større kommuner i de aller fleste tilfeller vil bidra til å løse utfordringene med mangel på kapasitet og kompetanse.

Utvalgets flertall mener det må føres en aktiv politikk for å få større kommuner, med tilgjengelige virkemidler som kan understøtte lokale initiativ og forhandlinger.

Utvalgets flertall anbefaler at eksisterende virkemidler for å oppmuntre og legge til rette for lokale sammenslåinger, og bidra til en framtidsrettet kommunestruktur, videreføres og styrkes.

Utvalgets flertall anbefaler at de økonomiske insentivene bør evalueres, med sikte på å avdekke svakheter og forbedringspunkter i ordningene.

Utvalgets flertall anbefaler en gjennomgang av andre virkemidler som kan styrke styring og ledelse av kommunesammenslåinger, og legge til rette for gode lokale prosesser. Gjennomgangen bør innebære en evaluering av inndelingslova og det bør vurderes en mer tydelig og ensartet oppfølging fra statsforvalteren.

Særmerknad

Utvalgsmedlemmene Schade og Kvinlaug vil påpeke at en ut fra utvalgets kunnskapsgrunnlag (Menon-rapporten) ikke kan konkludere med at større kommuner vil løse problemer med kompetanse og kapasitet.

Kunnskapsgrunnlaget sier utelukkende at større kommuner har høyere grad av lovoppfyllelse enn mindre kommuner. Det kan riktig nok være en sammenheng mellom tilgang på kompetanse og arbeidskraft og grad av lovoppfyllelse, men en slik sammenheng er ikke entydig dokumentert i kunnskapsgrunnlaget. Det fremkommer dessuten av kunnskapsgrunnlaget at også mindre kommuner har høy grad av lovoppfyllelse. Medlemmene vil i denne sammenheng vise til at også større kommuner har problemer med for eksempel tilgang på kvalifisert helse- og omsorgspersonell og med å oppfylle kravet til pedagogisk personell i barnehager. Samtidig mener medlemmene at samfunnsøkonomiske kostnader ved kommunesammenslåing er mangelfullt belyst og vektlagt.

Utvalgsmedlemmene kan derfor, basert på foreliggende kunnskapsgrunnlag, ikke stille seg bak flertallets anbefaling om at større kommuner er det tiltaket som best bidrar til å opprettholde generalistkommuneprinsippet.

Utvalgsmedlemmene mener at større kommuner er ett av flere tiltak, som på lik linje med de øvrige foreslåtte tiltak kan bidra til å opprettholde generalistkommuneprinsippet og styrke generalistkommunene.

Utvalgsmedlemmene vil også presisere at beslutningen om større kommuner vil måtte være lokalt og demokratisk forankret.

14.3.2 Aktiv politikk for interkommunalt samarbeid

Interkommunalt samarbeid er omfattende i dag og vil være både nødvendig og hensiktsmessig også framover.

Utvalget mener det bør føres en aktiv politikk for interkommunalt samarbeid.

Utvalget mener interkommunalt samarbeid bidrar til å løse utfordringer med manglende kapasitet og kompetanse, særlig i små og usentrale kommuner. Gjennom interkommunalt samarbeid kan det etableres fagmiljøer for tjenester som krever spesialisert og tverrfaglig kompetanse. Interkommunalt samarbeid bidrar til å løse utfordringer i dagens generalistkommunesystem ved å lette på presset på generalistkommuneprinsippet.

Det er også ulemper og utfordringer med samarbeid. Interkommunalt samarbeid gir gode muligheter for eierstyring og kontroll, men styringen må innrettes på en annen måte enn for virksomhet i kommuneorganisasjonen. Etablering og drift av samarbeid krever ressurser, og interkommunalt samarbeid kan vanskeliggjøre politiske prioriteringer på tvers av oppgaver og tjenester, og nødvendig samhandling og koordinering med tjenesteområder som drives av kommunen selv.

Utvalget foreslår mer veiledning om mulighetene for interkommunalt samarbeid. Veiledningen kan omfatte tema som valg av samarbeidsform, hvordan sikre styring av samarbeidet gjennom blant annet kommunens egenkontroll, eierskapsmelding og godt eierskap og hvilke områder det er særlig potensiale for samarbeid. Utvalget har fått innspill som kan tyde på at deler av regelverket oppfattes som komplisert, og at det er behov for mer veiledning om reglene.

Utvalget mener mer langsiktig og bredt samarbeid med faste partnere vil gjøre det enklere og bedre å samarbeide. Slikt samarbeid vil redusere tid og ressurser brukt til å finne samarbeidspartnere, etablere samarbeid og komme til enighet om fordeling av forpliktelser.

Utvalget mener kommunene bør arbeide for å inngå faste og langsiktige samarbeid med andre kommuner. Kommunene bør derfor veiledes om dette og oppfordres til å inngå langsiktige samarbeid. Å inngå samarbeid er likevel frivillig for kommunene, og det er kommunene som må sørge for at samarbeid blir faste og langsiktig.

Utvalget har vurdert om det bør lovfestes en samarbeidsmodell som er særlig tilpasset langsiktig samarbeid om flere forskjellige tjenesteområder. Kommunene har mange samarbeidsmodeller å velge mellom i dag, som også kan brukes ved langsiktig og bredt samarbeid, og kommunene har stor frihet til å organisere samarbeid slik det passer det enkelte samarbeid.

Utvalget mener likevel det bør være regulert en samarbeidsmodell i kommuneloven som er særlig tilpasset omfattende og langsiktig samarbeid, som kommunene kan velge å benytte. En slik samarbeidsmodell kan kanskje være særlig aktuell for interkommunalt samarbeid mellom kommuner der avstandene er store, og der kommunesammenslåing er mindre aktuelt eller vanskelig å få til.

Utvalget har vurdert om det bør utredes en styrking av insentiver for interkommunalt samarbeid. Statsforvalterne gir noe støtte i dag fra skjønnsmidlene til utredning og oppstart av interkommunale samarbeid.

Utvalget mener det bør være forutsigbare tilgjengelige økonomiske virkemidler til å støtte utredning og oppstart av interkommunalt samarbeid, dersom formålet er mer samlet og langsiktig interkommunalt samarbeid innenfor faste konstellasjoner.

Utvalget har kartlagt at små og usentrale kommuner har utfordringer med å ivareta sin samfunnsutviklerrolle. Spesielt gjelder dette lovpålagt samfunns- og arealplanlegging i medhold av plan- og bygningsloven. Mange kommuner har utdaterte planer og det er kompetansemangel på planområdet i mange kommuner. Dette er negativt blant annet for den folkevalgte styringen av utviklingen i kommunene. Samtidig er det lite interkommunalt samarbeid på dette området. Utvalget mener kommunene bør samarbeide mer om planarbeid, i langsiktige samarbeid. Siden dette blant annet gjelder helhetlig planlegging og utvikling av kommunene, kan samarbeid om plan også legge til rette for utvikling av samarbeid også på andre områder.

Utvalget har vurdert om det bør innføres en generell hjemmel i kommuneloven for å pålegge interkommunalt samarbeid. Utvalget ser ikke at en slik generell hjemmel vil være et særlig treffsikkert tiltak for å avhjelpe utfordringene utvalget har funnet. Utvalget mener hjemmel for å pålegge samarbeid kan være hensiktsmessig på enkelte tjenesteområder, i tråd med nåværende bestemmelser i enkelte særlover som gir hjemmel for å pålegge samarbeid. Utvalget mener også pålegg om interkommunalt samarbeid kan inngå som et mulig element i en særskilt oppfølgingsordning for kommuner med omfattende utfordringer, som går utover evnen til å yte tjenester og ivareta innbyggernes rettssikkerhet. Vilkårene for å omfattes av en slik ordning vil være strenge.

14.3.3 Mindre statlig styring

Omfanget av statlig styring er stort. Særlig er det problematisk med detaljstyring som for eksempel bemanningsnormer, og spesielt krav som er knyttet til hver enkelt driftsenhet og ikke kommunen som helhet. Slik detaljstyring reduserer det lokale handlingsrommet for hvordan oppgavene skal løses, ved å binde opp ressurser og redusere kommunenes lokale prioriteringer. Det svekker kommunestyret i generalistkommunenes mulighet til å ivareta det samlede ansvaret. Dette er en utfordring som gjelder alle kommuner, men kanskje særlig mindre distriktskommuner som i praksis har mindre reelt handlingsrom på grunn av små budsjetter, færre ansatte og mindre rekrutteringsgrunnlag.

Mindre statlig styring vil ikke direkte føre til bedre tilgang til kapasitet og kompetanse i små og usentrale kommuner, men kan bidra til å avlaste dem for antall krav og oppgaver som skal følges opp. Statlig styring i form av krav til rapportering, krav til en type organisering eller en spesiell kompetanse er belastende for alle kommuner og må avveies mot fordelene. Strengere lov- og forskriftskrav tilfører ikke kommunene mer kapasitet og kompetanse, og er dermed ofte ikke egnet til å nå målet med den statlige styringen.

Utvalget mener mindre statlig detaljstyring er nødvendig for å gi lokaldemokratiet reelt handlingsrom. Utvalget mener staten må sette mindre detaljerte krav til tjenestene gjennom lov og forskrift, slik at lokale folkevalgte har mulighet til å prioritere basert på lokale, individuelle og varierende behov. Det vil også styrke den samlede folkevalgte styringen i kommunestyret. Videre gir det mer rom for nødvendig innovasjon og tverrfaglig samhandling. Kommunene står overfor store utfordringer som krever handlefrihet for å finne de beste løsningene lokalt. For å opprettholde generalistkommuner med samlet folkevalgt styring i kommunestyret, må derfor statlig detaljstyring reduseres. Utvalget mener den statlige detaljstyringen legger press på den folkevalgte styringen og lokaldemokratiet, og er bekymret for hvordan dette påvirker rekrutteringen til lokalpolitikken.

Utvalget påpeker at statlig styring er nødvendig for å ivareta nasjonale hensyn og for å sikre rettigheter for innbyggerne i kommunene. Reduksjon i kravene som stilles til kommunene må ikke redusere kommunenes ansvar for å ivareta innbyggernes rettigheter og for å yte forsvarlige tjenester, og for å ivareta nasjonale interesser, som natur og miljø, biologisk mangfold og allment friluftsliv.

Utvalget har funnet at det ikke finnes en oversikt over alle lovkrav som hviler på kommunene, og anbefaler at det utarbeides en slik oversikt. Denne oversikten vil hjelpe kommunene med å få oversikt over ansvaret sitt, og være et grunnlag for å vurdere om noe av den statlige styringen av kommunene er overflødig og kan fjernes.

Utvalget mener staten må være tilbakeholden med å utvide kommunenes ansvar og oppgaver, uten en vurdering av om alle kommunene har tilstrekkelig tilgang på nødvendig kompetanse og tilstrekkelig kapasitet til å ivareta oppgaveansvaret.

Utvalget mener kommunenes ulike forutsetninger bør identifiseres og hensyntas bedre i styring av kommunene. Det kan bidra til bedre statlig styring av kommunene, som blant annet støtter opp om kommunenes forutsetninger til å ivareta sitt ansvar.

14.3.4 Mer dialog, veiledning og samarbeid

Veiledning og dialog med statlige myndigheter, KS og fylkeskommunene er med på å tilrettelegge for at kommunene skal kunne ivareta sitt ansvar.

Utvalget mener staten innenfor noen spesialiserte tjenesteområder i større grad enn i dag kan bidra med bistand til kommunene, for eksempel i form av felles verktøy, tilrettelagte data- eller kunnskapsgrunnlag og tjenester alle kommuner kan benytte seg av. Dette vil kunne avlaste kommunen, og kan være aktuelt blant annet på områdene barnevern, rus- og psykiatri, planarbeid og digitalisering.

Utvalget mener mer bevissthet om kommunenes ulikheter og ulike forutsetninger er viktig også ved veiledning og bistand til kommunene. Det dreier seg både om å forstå og hensynta kommunenes ulike behov ved utforming av veiledning, og at veiledningen differensieres slik at den er tilpasset ulike kommuners ulike forutsetninger.

Utvalget mener det bør arbeides for at veiledning, dialog og samarbeid er best mulig innrettet mot kommunenes behov. Kommunene trenger både generell veiledning som er ment for alle kommuner, og mer særskilt oppfølging.

Mer kunnskap om kommunenes ulike forutsetninger, og å ta hensyn til og vektlegge dette i styringen av kommunene, vil kreve noe mer ressurser og kapasitet i veiledningsapparatet.

Det er en fare for at mer veiledning, dialog og bistand overfor kommuner i praksis kan oppfattes som mer styring av kommunene. Det må derfor være bevissthet om at det ikke er styring, men veiledning. Kommunene er som selvstendige rettssubjekt med egen folkevalgt ledelse ansvarlig for egen virksomhet, og tilretteleggingen fra aktørene rundt kommunen bør bygge opp om kommunens egen styring og ledelse.

14.3.5 Utrede en særskilt oppfølgingsordning

Utvalget drøfter om det bør utredes et styringsvirkemiddel overfor kommuner med særskilte og vedvarende utfordringer som innebærer at rettssikkerheten til kommunens innbyggere og grunnleggende tjenester ikke er forsvarlig ivaretatt. En slik ordning kan innebære at kommuner som oppfyller gitte kriterier, og der veiledning, tilsyn og bistand i forkant ikke har ført til nødvendig bedring, omfattes av en særskilt oppfølgingsordning.

Manglende oppfyllelse av lovkrav, som innebærer at rettssikkerheten til kommunens innbyggere og grunnleggende tjenester til sårbare grupper ikke er forsvarlig ivaretatt, er et aktuelt kriterium for at en kommune skal bli omfattet av den særskilte oppfølgingsordningen. Her kan tilsyn og klagebehandling gi relevant informasjon. Det kan også tenkes mindre klare kriterier, for eksempel at statsforvalteren eller annet tilsynsorgan etter en samlet vurdering ser behov for at kommunen skal følges opp særskilt.

Utvalgets flertall mener det bør utredes videre om staten bør få et slik styringsvirkemiddel. Også i dag finnes det noen virkemidler overfor kommuner med særskilte og vedvarende utfordringer, blant annet gis veiledning og det kan ytes økonomisk støtte. Det som vil være annerledes fra dagens virkemidler, er at ordningen kan inneholde elementer av tvang eller sanksjoner overfor kommunene, for eksempel krav om å ta del i veiledning og utviklingsarbeid, pålegg om samarbeid med andre kommuner eller om å utrede kommunesammenslåing.

Dette vil være en ordning som kun trer i kraft i særskilte tilfeller og den vil sannsynligvis være aktuell bare for noen få kommuner. I et generalistkommunesystem der gevinstene ved lokalt selvstyre vektlegges, sammen med at kommunene har et bredt oppgaveansvar, bør kriteriene for å falle inn under en slik særskilt oppfølgingsordning være strenge.

Det er en viss fare for at en slik ordning kan ha den effekt at kommuner mister motivasjon til å endre de uheldige forholdene selv. En oppfølgingsordning må innrettes slik at den i størst mulig grad bidrar til å understøtte kommunens egne evne og vilje til selv å styre egen utvikling. Hvis ikke vil tiltaket kunne ha motsatt effekt av hva som er tiltenkt.

Utvalget mener en slik ordning vil representere et inngrep i det kommunale selvstyret, og utgjøre sterk statlig styring. Utvalget ser videre at vurderinger av om kommunene oppfyller kriteriene for å omfattes av en slik ordning vil kunne bli vanskelige, og må gi rom for et visst skjønn.

Utvalgets flertall mener likevel at en slik ordning bør utredes nærmere. Det er mange forhold som må utredes, blant annet hvilke kriterier som skal ligge til grunn for at en kommune omfattes av ordningen og hvilke elementer ordningen skal inneholde.

Utvalgets flertall legger til grunn at en slik utredning gjøres i tråd med forholdsmessighetsprinsippet. Det vil si at det må vurderes hvilke nasjonale mål oppfølgingsordningen skal bidra til, det må vurderes om ordningen er egnet og nødvendig for å oppnå de nasjonale målene, og om fordelene ved oppfølgingsordningen oppveier ulempene.

Særmerknad

Utvalgsmedlemmene Schade og Kvinlaug mener en slik ordning vil representere en for sterk statlig inngripen i det kommunale selvstyre. Det finnes i dag virkemidler for dialog mellom staten og kommuner som kan nyttes. Disse medlemmene ser videre at vurderinger av om kommunene oppfyller kriteriene for å omfattes av en slik ordning vil kunne bli vanskelige, og må gi rom for et visst skjønn, noe som vil skape uforutsigbarhet for kommunene.

14.3.6 Tilstrekkelige og forutsigbare økonomiske rammer

Kommunene får inntekter fra ulike kilder, der størsteparten fordeles gjennom inntektssystemet. Norge går nå inn i en periode hvor veksten i inntektene på statsbudsjettet forventes å avta. Verdien av oljefondet vil øke langt mindre enn i forrige tiårsperiode. Dette innebærer at perioden med sterk økning i bruk av oljeinntekter i hovedsak er bak oss. Aldringen i befolkningen, med færre yrkesaktive bak hver pensjonist, innebærer i tillegg svakere underliggende vekst i skatteinntektene. Samtidig vil utgiftene til pensjoner og helse og omsorg øke betydelig. Det økonomiske handlingsrommet i finanspolitikken til nye satsinger vil dermed bli kraftig redusert framover. På bakgrunn av den nye sikkerhetspolitiske situasjonen er det bred politisk enighet om at sikkerhet og forsvar bør prioriteres høyere enn tidligere, noe som vil kunne redusere det økonomiske handlingsrommet i statsbudsjettet. Samlet vil dette kunne innebære en svakere inntektsutvikling for kommunesektoren framover og et klart lavere handlingsrom enn vi har vært vant til, etter at utgiftene som følger med en aldrende befolkning er dekket.

Dersom inntektsveksten i kommunesektoren er svak og eventuelt ikke holder tritt med demografikostnadene, vil det påvirke alle landets kommuner, men utfordringene vil sannsynligvis øke mest i folkerike inntektssvake kommuner. Dette er først og fremst store skattesvake kommuner som ikke mottar storbytillegg, får relativt lite utgiftsutjevning, blant annet fordi avstandene er små, og hvor det ofte er opphoping av innbyggere med sosiale utfordringer. I tillegg er det noen små kommuner med lavt økonomisk handlingsrom som har utfordringer i dag, og som også vil kunne få enda større utfordringer i en slik situasjon.

Etter utvalgets vurdering vil svakere utvikling i kommuneøkonomien kunne føre til at flere kommuner kan få større utfordringer med å klare å oppfylle alle lovkrav.

Inntektssvake kommuner har allerede begrensede økonomiske ressurser til å iverksette nødvendige tiltak for å imøtekomme innbyggernes sosioøkonomiske behov. I en framtid med svak inntektsutvikling for alle kommuner, og en demografiutvikling der relativt færre må skape velferd for flere, forsterkes utfordringene for de inntektssvake større kommunene. Disse kommunene gjennomfører allerede omfattende kutt i kvalitet og omfang i tjenestene grunnet manglende økonomiske ressurser. Når det kun er ressurser til å levere lovpålagte tjenester, vil ressurser til tidlig innsats og forebyggende arbeid for barn og unge, og ressurser til digitalisering, innovasjon og omstillingsarbeid, samt god styring og samfunnsutvikling, marginaliseres.

Utvalget vil påpeke at tilstrekkelige og forutsigbare rammer i form av frie inntekter og et omfordelende inntektssystem er avgjørende for opprettholdelse av generalistkommunesystemet også framover.

14.3.7 God styring og ledelse

Både kartleggingen utvalget har fått gjennomført av lovoppfyllelse, og andre kartlegginger av kommunene, viser at det er store variasjoner innenfor og mellom de ulike kommunegruppene. Selv om flertallet eller gjennomsnittet i en kommunegruppe viser et resultat så kan det være kommuner i samme kommunegruppe som gjør det veldig bra, eller veldig dårlig. Dette kan tyde på at noen kommuner, med ellers like forutsetninger for å oppfylle blant annet lovkrav, klarer å løse oppgavene på en bedre måte enn andre.

Det kan være flere årsaker til dette, men god styring og ledelse er sentralt for at kommunene skal overholde sine lovpålagte forpliktelser og utvikle kommunen. Politisk ledelse handler om å sette på dagsorden de utfordringene kommunen står overfor, og peke på hva som bør gjøres for å løse disse. Administrativ ledelse handler på sin side om god forvaltning av kommuneorganisasjonens menneskelige og økonomiske ressurser, og om å legge til rette for gode politiske prosesser, avveiinger og beslutninger. I kapittel 5 er det vist til kommuneindeksen der konklusjonen er at god ledelse og hardt arbeid er nødvendig for å få gode resultater i kommunene, og at det ikke er tilstrekkelig med «mye penger eller flaks».

Samspillet mellom politikk og administrasjon er sentralt for å få til best mulig utvikling og drift av kommunene. For å få til et godt samspill og samarbeid er det avgjørende med tillit og god rolleforståelse både hos folkevalgte og hos administrasjonen. Tydelig ansvarsfordeling er viktig for en god rolleforståelse.

Utvalget mener god styring og ledelse er avgjørende for at kommunene skal ivareta sine roller og oppgaver. Kommunene selv har et særlig ansvar for egen virksomhet, herunder internkontroll og god økonomistyring.

Utvalget mener det må arbeides videre med opplæring og veiledning for å styrke kommunelovens intensjoner og rammevilkårene for god styring og ledelse. Det gjelder særskilt de folkevalgtes ansvar og myndighet, arbeidsdelingen mellom politikk og administrasjon og kommunedirektørens ansvar og myndighet.

14.3.8 Særskilte utfordringer i kommuner med ekstreme avstandsulemper

For enkelte kommuner vil både sammenslåing og interkommunalt samarbeid være vanskelig å få til. Dette gjelder særlig der det er store avstander mellom kommunene, noe som forsterkes i Nord-Norge hvor krevende klima gjør at kommuner i perioder er avskåret fra nabokommunene. Andre steder kan små distriktskommuner ligge relativt nær kommuner som er like små, og som har de samme utfordringene. I slike områder kan det være krevende å få til gode og langsiktige løsninger uten bistand fra en større senterkommune, som ligger lengre unna.

Det er usikkert hvor mange kommuner som har ekstreme avstandsulemper. Av de 163 kommunene som er små og usentrale er 61 definert som egne bo- og arbeidsmarkedsregioner. 34 av disse ligger i Nord-Norge. Samtidig er det viktig å påpeke at bo- og arbeidsmarkedsregioner sier noe om hvordan samhandlingen på tvers av kommunegrensene er i dag, ikke potensialet for samhandling. En næringsetablering i en nabokommune kan øke pendlingen og slik sørge for at kommunen blir en del av en større bo- og arbeidsmarkedsregion.

Det er om lag 15 kommuner i Nord-Norge med store avstandsutfordringer, over to timer reisetid til nabokommunen, og hvor kommunen i perioder er avskåret fra nabokommunene. Det er også et fåtall kommuner med lignende kjennetegn i andre deler av landet. I disse tilfellene er det krevende å gjennomføre tiltak for å løse utfordringene som er avdekket i utvalgets gjennomgang.

På bakgrunn av den nye sikkerhetspolitiske situasjonen er det viktig med tilstedeværelse i hele landet, og særlig i Finnmark. Utvalget vil understreke at det er av avgjørende betydning at kommunene kan ivareta sin rolle som generalistkommuner for at det skal bo folk i disse strategisk viktige områdene.

Utvalget mener det er viktig at også disse kommunene tar aktive grep for å sikre at de er best mulig i stand til å ivareta sitt ansvar. Utvalget ser positivt på arbeidet som er startet av Statsforvalteren i Troms og Finnmark med å bistå kommuner i Finnmark med å legge til rette for omfattende og langsiktig interkommunalt samarbeid med faste samarbeidspartnere. Utvalget peker på at en samarbeidsmodell som er særlig tilpasset langsiktig og fast samarbeid, som utvalget anbefaler blir regulert i kommuneloven, kan være aktuell å benytte for slike samarbeid.

Utvalget mener at staten må rette ekstra oppmerksomhet mot disse kommunene, og vurdere å innføre tiltak av en slik art og grad at folketallet i disse kommunene stabiliseres. Dette innebærer både å vurdere personrettede tiltak for å sikre bosetting, og forvaltningsløsninger som bidrar til fungerende generalistkommuner.

14.3.9 Fylkeskommunens rolle

Fylkeskommunene er likestilte med kommunene som forvaltningsnivå. Hovedtema for utvalget har vært kommunene, men i utvalgets mandat fremkommer det at utvalget kan se på forholdet til, og grenseflater mot fylkeskommunen.

Innenfor noen av tiltakene som utvalget har vurdert er fylkeskommunen relevant. Interkommunalt samarbeid kan også inngås mellom kommuner og fylkeskommuner (ikke vertskommunesamarbeid). Eventuelt interkommunalt samarbeid mellom kommuner og fylkeskommuner er først og fremst aktuelt på tjenesteområder som har grenseflater mot hverandre, som for eksempel på planoppgaver eller innenfor undervisning/PPT.

Fylkeskommunene skal i dag etter plan- og bygningsloven veilede og bistå kommunene i deres planleggingsoppgaver. I flere fylker gis blant annet bistand og støtte til statistikk og analyse. Kartlegging viser at veiledningsrollen på planområdet fungerer svært ulikt fra fylke til fylke. Innspill utvalget har fått fra kommunene styrker dette.

Kartleggingen utvalget har gjort viser at mange kommuner har stor mangel på kapasitet og kompetanse innenfor samfunns- og arealplanlegging. Utvalget mener at veiledningsrollen til fylkeskommunen bør tydeliggjøres og det bør gis mer praktisk bistand til kommunene i deres planlegging, der kommunene mangler kapasitet og kompetanse.

Dersom det overføres nye oppgaver innenfor samfunnsutvikling som vil kunne ha betydning for kommunene, bør det vurderes å lovfeste en veiledningsoppgave for fylkeskommunen etter modell av å være en planfaglig veileder for kommunene. Det vil kunne avlaste utfordringen med manglende tilgang på kapasitet og kompetanse til å ivareta ansvaret gitt i lov, og løse framtidens samfunnsutfordringer.

Det er grunn til å reise spørsmål om omfanget av nasjonale føringer som skal legges til grunn ved kommunal planlegging er på et realistisk nivå. I tillegg vedtar mange fylkeskommuner en rekke planer med føringer som de forventer at kommunene skal hensynta i sin planlegging. Systemet fremstår som komplisert og henger dårlig sammen, både horisontalt og vertikalt.

Innholdet i fylkeskommunenes rolle som samfunnsutvikler er uklart, og utøves i dag svært ulikt av fylkeskommunene. I tillegg utfordrer en slik rolle, der fylkeskommunene legger premisser for den kommunale samfunnsutviklingen, det kommunale selvstyret. Utvalget mener derfor at hovedansvaret for tilretteleggende samfunnsutvikling og arealplanlegging skal ligge hos kommunene. Fylkeskommunenes regionale planer bør i større grad bygge på kommunale planer.

Større kommuner og/eller mer utstrakt interkommunalt samarbeid om plan vil også legge til rette for at mer ansvar legges til kommunene.

14.3.10 Å flytte oppgaver bort fra alle kommuner er ikke et treffsikkert tiltak

Utvalget har avdekket at små og spesialiserte tjenester som krever et visst fagmiljø er utfordrende i mange kommuner. Fordeling av oppgaver mellom stat, fylkeskommune og kommuner er et aktuelt virkemiddel.

Å flytte slike oppgaver fra alle kommuner kan løse noen av utfordringene med mangel på kapasitet og kompetanse. Dersom en eller flere oppgaver flyttes fra alle kommuner, vil det ikke rokke ved generalistkommuneprinsippet.

Å flytte oppgaver fra kommunene vil påvirke det brede oppgaveansvaret og den folkevalgte styringen som generalistkommunen i dag defineres av. I hvilken grad det kan sies å påvirke generalistkommunen vil imidlertid avhenge av hvor stor oppgaven er og hvor mange oppgaver som overføres. Å flytte en mindre oppgave vil ikke påvirke den brede oppgaveporteføljen. Dersom man overfører et større antall oppgaver kan det imidlertid stilles spørsmål ved om kommunene fortsatt vil være generalistkommuner med et bredt oppgaveansvar.

Fordi utfordringene med dagens generalistkommunesystem først og fremst er størst i små og usentrale kommuner, mener utvalget det ikke vil være et treffsikkert tiltak å flytte oppgaver bort fra alle kommunene.

14.3.11 Andre virkemidler og tiltak

I tillegg til utvalgets anbefalinger mener utvalget det er flere andre virkemidler, tiltak og områder som også er med å påvirke hvordan generalistkommunesystemet fungerer. Utvalget peker på flere temaer som er viktig for fungerende generalistkommuner og et velfungerende generalistkommunesystem fremover.

Innovasjon, omstilling og digitalisering

Behovet for nye løsninger er stort dersom offentlig sektor fortsatt skal tilby gode tjenester i tråd med innbyggernes forventninger. Alle kommuner må jobbe aktivt med innovasjon, omstilling og digitalisering.

Innovasjon handler om å utvikle nye måter å løse oppgaver på, gjennom blant annet ny organisering, ny arbeidsdeling, nye arbeidstidsordninger, nye arbeidsprosesser og annet utviklingsarbeid. Mange kommuner jobber bra med dette, og med god medvirkning. Behovet for innovasjon og nye løsninger er økende, og innsatsen bør styrkes i alle kommuner.

Helsepersonellkommisjonen beskriver og begrunner hvorfor det ikke er mulig å bemanne seg ut av de utfordringene kommunesektoren står overfor, i en situasjon der utgiftene til offentlig sektor skal ned, demografiutviklingen bidrar til økt behov for tjenester og spriket mellom innbyggernes forventninger til tjenester og kommunenes kapasitet til å løse oppdraget øker. I en slik situasjon mener utvalget det blir enda viktigere å utvikle og ta i bruk tilgjengelig kompetanse på best mulig vis, ta i bruk tilgjengelige digitale verktøy, og sikre kapasitet til nødvendig innovasjon og evne til å stå i kontinuerlig omstilling. For mange kommuner vil det være naturlig at dette skjer gjennom samarbeid.

Digitalisering og kunstig intelligens har et stort potensial til å bidra til en bedre og mer effektiv oppgaveløsning i kommunene. Det skjer mye allerede i dag, men utvikling av digitale løsninger skjer kontinuerlig. Teknologiutvikling muliggjør nye måter å løse oppgaver på, for eksempel i eldreomsorgen med velferdsteknologi, eller i saksbehandling av byggesaker. Det kan øke kvaliteten på tjenestene og frigjøre arbeidskraft.

Digitalisering, kunstig intelligens og robotisering kan legge grunnlag for en høyere produktivitetsutvikling i offentlig sektor. Kunstig intelligens kan blant annet bidra til å levere mer treffsikre tjenester, effektivisere drift og arbeidsprosesser, gi bedre beslutningsstøtte i saksbehandling og redusere risiko. Mangel på kompetanse trekkes fram som en utfordring for bruk av kunstig intelligens.150

Digitale løsninger kan bidra til å løse noe av utfordringene i små og usentrale kommuner der det er mangel på kompetanse og kapasitet, og der det er store avstander. Samtidig er mangelen på nettopp kompetanse og kapasitet også en utfordring for å digitalisere tjenestene.

Utvalget mener økt grad av digitalisering, automatisering og robotisering er viktige virkemidler for å styrke generalistkommunen, fordi det frigjør kapasitet og kompetanse, gir økt tilgang på data og bedre beslutningsgrunnlag, og effektivt kan avlaste kommunens kontroll- og myndighetsoppgaver. I tillegg gir digitale verktøy nye og gode muligheter for samhandling og transparens.

Store kommuner går foran og utvikler løsninger både sammen med og på vegne av andre kommuner. Det er bra og nødvendig. Det foregår også mye både interkommunalt og regionalt samarbeid om digitalisering. Utvalget mener imidlertid at kommunene i langt større grad bør samarbeide og samordne seg for å unngå ytterligere strekk i laget og hindre digitalt utenforskap for små kommuner med liten kapasitet og kompetanse på digitalisering. Utvalget mener det regionale og nasjonale samarbeidet for digitalisering bør intensiveres. Kommunene selv har et særlig ansvar for å prioritere arbeidet, herunder å prioritere ressurser til dette.

Utvalget mener behovet for økt forpliktende samarbeid og kompetente kommuner er særlig stort innenfor tema samfunnssikkerhet, da trusselbildet blir mer komplekst og kommunenes tjenesteproduksjon er helt avhengig av fungerende digitale løsninger.

Utvalget mener videre at arbeidet med styring og koordinering av de nasjonale fellestjenestene bør styrkes, og tilføres mer midler slik at løsningene kan utvikles raskere og skaleres i takt med samfunnets behov. Kommunene bør bli en enda sterkere premissleverandør i arbeidet med utvikling av de nasjonale fellestjenestene.

Samskaping og frivillig sektor

Alle kommuner vil ha nytte av å jobbe i samspill med andre aktører i lokalsamfunnene for å finne gode løsninger på utfordringene. Det offentlige klarer ikke å løse alle utfordringer og oppgaver alene. Det er derfor også nødvendig å samarbeide med frivillig sektor, næringsliv og andre lokale krefter for sammen å finne gode løsninger for innbyggerne. Det er samtidig viktig at frivillige ikke skal overta ansvar og at kommunene er bevisst på at frivillige ikke kan forpliktes til å utføre oppgaver.

Det er viktig at kommunene legger til rette for frivillig sektor gjennom gode forutsigbare samarbeid og rammebetingelser, så langt det lar seg gjøre. En lokal og aktiv frivillighetspolitikk vil bidra til dette.

Mange kommuner har de senere årene jobbet aktivt med samskaping, der politikere og ansatte i størst mulig grad finner løsninger sammen med de det gjelder, for eksempel innbyggere, lag og foreninger, næringsliv eller andre aktører. Samskaping kan utløse ressurser i lokalsamfunnet og bidra til en vitalisering av lokaldemokratiet. Demografiutvalget pekte på at arbeid med kommuneplanens samfunnsdel er svært aktuelt for å invitere til samskaping, men at dette krever ressurser og at små distriktskommuner har mangel på nettopp ressurser til å jobbe med utvikling og samskaping. Utvalget vil imidlertid bemerke at samskaping også har noen svakheter, som for eksempel at de med mest ressurser er også er de som oftest deltar i disse kommunale prosessene, noe som igjen kan gi økt rom for sterke særinteresser. Det er også ressurskrevende, og det kan komme i konflikt med det representative demokratiets prinsipp, samt vanskeliggjøre ansvarliggjøring.

Utdanning, bolig og næringsutvikling i distriktene

Demografiutvalget151 ble satt ned for å utrede konsekvenser av demografiutfordringer i distriktene. Formålet var å få mer kunnskap om hvordan utviklingen mot økt andel eldre og færre i yrkesaktiv alder vil påvirke de mindre sentrale delene av landet, samt identifisere konsekvenser og utfordringer særlig med hensyn til å opprettholde bærekraften i samfunnene. I rapporten peker de på flere tiltak for at flyttestrømmen skal gå fra mer til mindre sentrale strøk, og mener det krever en annen distriktspolitisk tilnærming. Tiltak som pekes på er blant annet fysisk infrastruktur som binder sammen områder til større bo- og arbeidsmarkeder, digital infrastruktur som binder hele landet sammen og et mer velfungerende boligmarked i distriktene for unge og eldre.

Distriktspolitikk handler også om næringspolitikk og om å skape arbeidsplasser. Det er viktig å legge til rette for lokalt næringsliv og lokal verdiskapning i distriktskommuner med forutsigbare rammebetingelser, da dette bidrar til arbeidsplasser, befolkningsvekst og inntekter. For å bidra til dette er det etablert virkemidler som blant annet differensiert arbeidsgiveravgift. I Finnmark og Nord-Troms er det også personrettede virkemidler i tiltakssonen for Finnmark og Nord-Troms.

Kommunene har allerede utfordringer med å rekruttere ansatte, spesielt sykepleiere. Rapporten fra helsepersonellkommisjonen viser at behovet for sykepleiere og helsefagarbeidere vil øke betraktelig i tiden fremover, selv om innovasjon og teknologi kan bidra til å dempe behovet. Mangel på kompetanse i helsesektoren, i planlegging, IKT og digitalisering og teknisk sektor gjelder for alle kommuner, men er ekstra utfordrende i små og usentrale kommuner der tjenestene er små og det er vanskelig å få nok folk og rekruttere blant annet spesialisert kompetanse. Utvalget mener, i likhet med demografiutvalget, at det er nødvendig med et fleksibelt og desentralisert utdanningstilbud som også kan sørge for livslang læring. Utvalget støtter også demografiutvalget i at utdanningskapasiteten i helse- og omsorgsyrker må økes.

Utvalget mener det er nødvendig med en god bolig-, utdannings-, nærings- og distriktspolitikk som legger til rette for bosetting, kompetanseoppbygging og næringsutvikling i hele landet.

14.4 Utvalgets anbefalinger

Utvalget anbefaler at generalistkommuneprinsippet videreføres.

Utvalget vil derfor ikke anbefale oppgavedifferensiering som et tiltak for å løse utfordringene dagens kommuner står overfor.

Utvalget anbefaler heller ikke å flytte oppgaveansvar bort fra alle kommuner over til fylkeskommunene eller staten.

Utvalget mener det er behov for å gjøre flere tiltak for å løse utfordringene i dagens generalistkommunesystem:

• 1. Utvalgets flertall mener større kommuner er det tiltaket som på best måte vil opprettholde generalistkommuneprinsippet og styrke generalistkommunene. Utvalgets flertall mener at større kommuner i de aller fleste tilfeller vil bidra til å løse utfordringene med mangel på kapasitet og kompetanse.

  • Utvalgets flertall mener det må føres en aktiv politikk for å få større kommuner, med tilgjengelige virkemidler som understøtter lokale initiativ og forhandlinger.

  • Utvalgets flertall anbefaler at eksisterende virkemidler for å oppmuntre og legge til rette for lokale sammenslåinger, og bidra til en framtidsrettet kommunestruktur, videreføres og styrkes.

  • Utvalgets flertall anbefaler at de økonomiske insentivene bør evalueres, med sikte på å avdekke svakheter og forbedringspunkter i ordningene.

  • Utvalgets flertall anbefaler en gjennomgang av andre virkemidler som kan styrke styring og ledelse av kommunesammenslåinger, og legge til rette for gode lokale prosesser. Gjennomgangen bør innebære en evaluering av inndelingslova og det bør vurderes en mer tydelig og ensartet oppfølging fra statsforvalteren.

  • Utvalgets mindretall, utvalgsmedlemmene Schade og Kvinlaug, støtter ikke at større kommuner er det tiltaket som på best måte opprettholder generalistkommuneprinsippet, styrker generalistkommunene og løser utfordringen med mangel på kapasitet og kompetanse. Det vises til særmerknad i kapittel 14.3.1

• 2. Utvalget mener det bør føres en aktiv politikk for interkommunalt samarbeid.

  • Utvalget mener det er behov for mer veiledning knyttet til interkommunalt samarbeid.

  • Utvalget mener det er behov for mer omfattende og langsiktig interkommunalt samarbeid i faste konstellasjoner. Utvalget anbefaler at det innføres en samarbeidsmodell særlig tilpasset slikt samarbeid i kommuneloven.

  • Utvalget mener mange kommuner særlig bør samarbeide mer på planområdet. For eksempel gjennom etablering av interkommunale plankontor.

  • Utvalget mener det bør være forutsigbare tilgjengelige økonomiske virkemidler til å støtte utredning og oppstart av interkommunalt samarbeid, dersom formålet er å gi mer samlet og langsiktig interkommunalt samarbeid innenfor faste konstellasjoner.

  • Utvalget mener pålagt interkommunalt samarbeid kan være en løsning innenfor særlige områder, og da regulert i aktuelle særlover. Utvalget anbefaler ikke at det innføres en generell hjemmel til å pålegge samarbeid i kommuneloven. Utvalget mener imidlertid at pålegg om samarbeid kan være et mulig element i en særskilt oppfølgingsordning for kommuner med omfattende utfordringer.

• 3. Utvalget mener statlig detaljstyring bør reduseres. Statlig detaljstyring gir redusert handlingsrom for alle kommuner, og reduserer muligheten for prioriteringer basert på lokale behov og politiske ønsker.

  • Utvalget mener lokalt handlingsrom er nødvendig for å kunne tilpasse tjenestetilbud og oppgaver til lokale forhold, og for å utvikle innovative løsninger på utfordringene kommunene står overfor.

  • Utvalget mener bemanningsnormer som oftest er uegnede styringsvirkemidler.

  • Krav til særlige prosesser og rapporteringskrav må begrenses til det nødvendigste.

  • Utvalget foreslår at det utarbeides en oversikt over alle lov- og forskriftskrav til kommunene.

  • Utvalget påpeker at statlig styring er nødvendig for å ivareta nasjonale hensyn og for å sikre rettigheter for innbyggerne i kommunene. Reduksjon i kravene som stilles til kommunene må ikke redusere kommunenes ansvar for å ivareta innbyggernes rettigheter og for å yte forsvarlige tjenester, og for å ivareta nasjonale interesser, som natur og miljø, biologisk mangfold og allment friluftsliv.

  • Utvalget anbefaler at det lovfestede forholdsmessighetsprinsippet innarbeides tydelig i statens instrukser, retningslinjer og veiledning for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner.

• 4. Utvalget anbefaler at staten bør ta en mer aktiv rolle som tilrettelegger for at alle kommuner skal kunne ivareta sine oppgaver.

  • En slik tilrettelegging kan blant annet være å bistå kommunene med kunnskap og kompetanse gjennom å tilrettelegge data og kunnskapsgrunnlag som er enkelt tilgjengelig, og samarbeide med kommunene om tiltak for å nå felles mål, som for eksempel nasjonal digital infrastruktur.

  • Utvalget mener kommunenes ulike behov og ulike forutsetninger må identifiseres og hensyntas bedre i styring av kommunene. Det gjelder både i utredning av og utforming av nye lov- og forskriftskrav, og i annen styring, veiledning, dialog og samarbeid.

• 5. Utvalgets flertall mener at en særskilt oppfølgingsordning for kommuner med store og vedvarende utfordringer bør utredes nærmere.

  • Utvalgets mindretall, utvalgsmedlemmene Schade og Kvinlaug, mener en slik ordning vil representere en for sterk statlig inngripen i det kommunale selvstyre. Det finnes i dag virkemidler for dialog mellom staten og kommuner som kan nyttes. Disse medlemmene ser videre at vurderinger av om kommunene oppfyller kriteriene for å omfattes av en slik ordning vil kunne bli vanskelige og må gi rom for et visst skjønn, noe som vil skape uforutsigbarhet for kommunene.

• 6. Utvalget mener at tilstrekkelige og forutsigbare rammer og et omfordelende inntektssystem er avgjørende for opprettholdelse av generalistkommunesystemet også framover.

• 7. Utvalget mener at veiledningsrollen til fylkeskommunen bør tydeliggjøres og det bør gis mer praktisk bistand til kommunene i deres planlegging, der kommunene mangler kapasitet og kompetanse.

• 8. Utvalget mener at hovedansvaret for tilretteleggende samfunnsutvikling og arealplanlegging skal ligge hos kommunene. Fylkeskommunenes regionale planer bør i større grad bygge på kommunale planer.

• 9. Utvalget mener det må arbeides videre med opplæring og veiledning for å styrke kommunelovens intensjoner og rammevilkårene for god styring og ledelse.

• 10. Utvalget mener at innsatsen for innovasjon, omstilling, digitalisering og samarbeid med frivillig sektor, næringsliv og andre lokale krefter bør styrkes.

• 11. Utvalget mener det er viktig med en god bolig-, utdannings-, nærings- og distriktspolitikk som legger til rette for bosetting, kompetansebygging og verdiskaping i hele landet.

• 12. Utvalget mener det er spesielt viktig at staten har et særskilt fokus på de mest perifere og sårbare kommunene i nord.

15 Økonomiske og administrative konsekvenser

I henhold til utredningsinstruksen skal det redegjøres for økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslag som fremmes.

De økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets anbefalinger vil avhenge av hva som blir fulgt opp av regjering og Stortinget.

Utvalget har hatt et svært bredt og overordnet mandat. Utvalget omtaler og anbefaler en rekke tiltak, men på et overordnet nivå, og utvalget peker på at flere av tiltakene må utredes videre. I den videre utredningen må det tas flere valg som vil ha betydning for hva konsekvensene blir. Utvalget har derfor ikke tallfestet nøyaktige kostnader ved de ulike tiltakene, men vil omtale mulige kostnader basert på erfaringer som finnes med noen av dem.

Det vil være nødvendig med en grundigere kartlegging av økonomiske og administrative konsekvenser når utvalgets anbefalinger følges opp.

Utvalgets anbefalinger kan deles inn i tre hovedgrupper.

15.1 Større kommuner

Konsekvenser for kommunene

Etablering av større kommuner vil ha økonomiske og administrative konsekvenser på kort og lang sikt.

På kort sikt vil det være direkte kostnader for kommunene knyttet til etablering av større kommuner. Staten gir delvis kompensasjon for engangskostnader som er direkte knyttet til prosessen med å slå sammen kommuner.

I kommunereformen fikk hver ny sammenslått kommune utbetalt i gjennomsnitt 30 millioner kroner til dekning av engangskostnader. For mange av kommunene var de budsjetterte kostnadene til gjennomføringen av sammenslåingen høyere, men det er vanskelig å skille mellom direkte og indirekte kostnader ved en kommunesammenslåing.

Erfaringene viser at kommunene får en midlertidig økning i administrative kostnader i perioden rundt en kommunesammenslåing.

I en overgangsperiode gir staten også kompensasjon for bortfall av rammetilskudd, gjennom inndelingstilskuddet i inntektssystemet. Per 2023 gis det fullt inndelingstilskudd i 15 år, før det trappes ned over 5 år. 53 kommuner mottok inndelingstilskudd i 2023, og hver kommune mottok i gjennomsnitt 27,7 millioner kroner.

Sammenslåing til større enheter betyr ikke nødvendigvis at den nye kommunen driftes billigere enn de gamle totalt sett, men erfaringsmessig flyttes ressursbruk fra administrasjon til tjenester i en større kommune.

En ny sammenslått kommune defineres som en ny enhet. Det må derfor gjøres en vurdering av alle gjeldende avtaler og kontrakter, og eventuelt inngåelse av nye. Dette må håndteres i tråd med anskaffelsesregelverket.

Sammenslåing av kommuner omfattes av arbeidsmiljølovens regler om virksomhetsoverdragelse, og ansattes rettigheter må bli ivaretatt i henhold til dette.

En ny kommune får i utgangspunktet nytt kommunenummer, og det medfører behov for en rekke endringer i ulike datasystemer (både kommunale og statlige). Det er viktig å sørge for at kommunen endrer til nytt nummer på riktig tidspunkt og i overensstemmelse med endringene som også må skje i de statlige registrene, på samme tidspunkt. Kommuner som får nytt navn, og eventuelt nytt kommunevåpen, må også påregne kostnader knyttet til dette.

Dersom en kommune etablerer kommunedelsutvalg vil det kreve kostnader i kommunen, og dersom det skal gjennomføres direktevalg til utvalgene vil det kreve ytterligere kostnader.

Konsekvenser for staten

Etablering av større kommuner vil også ha økonomiske og administrative konsekvenser for staten, og dersom det gjennomføres mange grenseendringer på samme tidspunkt vil det ha større konsekvenser for staten enn dersom det bare skjer en eller få grenseendringer samtidig.

Det følger av inndelingslova at staten gir delvis kompensasjon for dekning av kostnader ved sammenslåing. I kommunereformen ble det utbetalt om lag 1,5 milliarder kroner til dekning av engangskostnader, til 47 sammenslåinger. Dersom staten har økonomiske insentiver utover lovkravet, vil kostnadene øke i tråd med dette.

Kommuner som slås sammen får også kompensasjon for bortfall av rammetilskudd, gjennom inndelingstilskuddet i inntektssystemet. Dette er en omfordeling innenfor rammen av inntektssystemet, og utgjør ingen økonomisk konsekvens for staten.

Nye og større kommuner medfører en rekke nødvendige endringer i ulike statlige registre og datasystemer. Det vil være mest krevende for de store statlige registereierne (Kartverket, Skatteetaten og Brønnøysundregistrene), og for statlige etater som benytter seg av dette grunnlaget. Virksomheter med mange og komplekse systemer, for eksempel Arbeids- og velferdsetaten, vil bli påvirket av slike endringer.

Konsekvensene for disse statlige aktørene avhenger av hvor mange endringer som skjer på samme tidspunkt. Enhver endring vil ha konsekvenser, men store samtidige endringer vil øke prosesskostnadene.

På lang sikt kan det forventes at en kommunestruktur med færre og større kommuner vil kunne gi en mer effektiv forvaltning, og gjøre statens styring av kommunesektoren enklere.

15.2 Interkommunalt samarbeid

Konsekvenser for kommunene

En aktiv politikk for interkommunalt samarbeid med mål om mer og bedre samarbeid vil først og fremst bedre kommunenes forutsetninger for å ivareta sine oppgaver. Blant annet gjelder dette innenfor planarbeid, som utvalget anbefaler kommunene å samarbeide mer om.

Det må påregnes transaksjonskostnader ved etablering av og drift av samarbeid. Langsiktig samarbeid med faste partnere kan bidra til at disse kostnadene reduseres.

Etablering av nye interkommunale samarbeid kan også føre til organisasjonsendringer som blant annet kan føre til at ansatte må bytte arbeidsgiver og -sted.

Konsekvenser for staten

Økt veiledning om interkommunalt samarbeid vil kreve ressurser. Statsforvalterne har i dag ansvar for å veilede kommunene. Veiledning utover det som gjøres i dag vil sannsynligvis kreve ekstra ressurser eller omprioritering av ressurser i statsforvalterembetene.

Økonomiske insentiver til å støtte utredning og oppstart av interkommunalt samarbeid vil være kostnadskrevende. Skjønnsmidler til kommunene fra statsforvalterne brukes til å gi slike insentiver i dag.

15.3 Endret statlig styring

Konsekvenser for kommunene

Mindre statlig styring vil kunne føre til at kommunen i større grad kan tilpasse tilbudet til lokale ønsker, forutsetninger og behov. Det kan også bidra til å frigjøre ressurser hos kommunene, og bidra til at kommunens prioriteringseffektivitet styrkes ved at midler i større grad brukes i tråd med lokale behov.

Konsekvenser for staten

Mindre statlig styring vil kreve bevissthet om forholdsmessighetsprinsippet i statens utredninger. Det vil sannsynligvis kreve noe mer samordning mellom ulike statlige etater.

Det vil kreve ressurser å etablere og vedlikeholde en oversikt over alle kommunens lovfestede oppgaver og forpliktelser.

Det vil være noe merarbeid for staten å hensynta kommunenes ulikheter i kommuneforvaltningen og å tilpasse veiledning og dialog mer til kommunenes behov og forutsetninger.

Utredning av en særskilt oppfølgingsordning vil kreve utredningsressurser. Det er mange forhold som må utredes. Kostnader forbundet med å ta i bruk en særskilt oppfølgingsordning vil avhenge av hvordan ordningen innrettes. De få, særlige utviklingsprosjektene som drives med bistand fra staten i dag kan gi en viss indikasjon på hvor omfattende kostnader det kan være tale om.