1 Sammendrag

Rapporten er delt i tre deler. I første del beskrives det norske generalistkommunesystemet. Det redegjøres kort for den historiske utviklingen av systemet, og det presenteres en modell for hvordan systemet er bygget opp. Modellen er også rammeverk for utvalgets analyse og oppbygging av rapporten.

Del to omhandler hvordan generalistkommunene fungerer i dag, og hvilke utviklingstrekk og behov i samfunnet som vil påvirke generalistkommunene. Utvalget gjør også sine vurderinger av dagens situasjon.

Del tre omhandler mulige tiltak for å løse utfordringene i dagens generalistkommunesystem. Utvalget redegjør for og drøfter alternativet til dagens system, som er oppgavedifferensiering. Utvalget redegjør for og drøfter også tiltak innenfor dagens system, som endring av forutsetninger og rammebetingelser for kommunene. Utvalget kommer med sine konklusjoner og anbefalinger i kapittel 14.

1.1 Bakgrunn for utvalgets arbeid

Dagens kommuner har en bred og omfattende oppgaveportefølje, og oppgavene og ansvaret til kommunene har vokst i tråd med utviklingen av velferdssamfunnet. Kommunene har ansvar for et stort antall oppgaver, og for komplekse og kompetansekrevende tjenester. Uavhengig av kjennetegn som innbyggertall, geografi eller økonomi, har alle kommuner det samme ansvaret. Samtidig står kommunesektoren overfor store utfordringer i årene som kommer. Vi blir flere eldre og færre i yrkesaktiv alder, og veksten i inntektene på statsbudsjettet forventes å avta. Demografiske endringer har påvirket dagens kommuner de siste tiårene, og vil fortsatt påvirke hvilke ressurser og rammebetingelser kommunene har i de kommende tiårene. I tillegg er det en rekke globale og nasjonale utviklingstrekk som både påvirker og vil legge direkte og indirekte føringer på kommunenes forutsetninger og rammer.

Utvalget skal vurdere om det er grunnlag for å opprettholde et generalistkommunesystem der kommunene har det samme ansvaret også framover, og vurdere alternativer til dagens system.

1.2 Generalistkommunesystemet

I kapittel 3 presenterer utvalget sin forståelse av generalistkommunesystemet. Kommunene har en svært viktig rolle i velferdsstaten og leverer sentrale tjenester til innbyggerne. Hver kommune er et eget rettssubjekt og kan ta avgjørelser på eget initiativ og ansvar. Kommunalt selvstyre innebærer at kommunene har beslutningsmyndighet over lokale anliggender. Begrensninger i selvstyret må ha hjemmel i lov. Det lokale selvstyret begrunnes med verdiene deltakelse, effektivitet og frihet.

Det gis en kort gjennomgang av den historiske utviklingen av kommunesystemet. Kommunene har ikke alltid hatt lik status og likt ansvar. Lenge bestod systemet av by- og landkommuner, som hadde ulik status og ulikt ansvar. Ved siden av disse kommunene fantes dessuten kommunale forvaltningsenheter, såkalte særkommuner, som hadde i oppgave å ivareta bestemte forvaltningsoppgaver som for eksempel skoler og fattigvesen.

Kommunene har fire grunnleggende hovedoppgaver eller roller. Kommunene har ansvar for å levere sentrale tjenester til innbyggerne. De har også en viktig rolle i utviklingen av lokalsamfunn og utforming av sitt område. I tillegg har de store myndighetsoppgaver. De er ikke minst en svært viktig del av det norske demokratiet.

Utvalget presenterer en modell for utvalgets forståelse av generalistkommunesystemet. Utvalget legger til grunn følgende forståelse av de sentrale begrepene generalistkommune, generalistkommunesystem og generalistkommuneprinsippet:

• En generalistkommune er et eget rettssubjekt der kommunestyret har ansvaret for å løse et bredt antall offentlige oppgaver innenfor sitt territorium.

• Generalistkommuneprinsippet innebærer at alle kommuner har samme juridiske status og det samme ansvaret for de lovfestede oppgavene, uavhengig av innbyggertall, bosettingsstruktur, økonomi eller andre kjennetegn.

• Generalistkommunesystemet er et enhetlig nasjonalt styringssystem for generalistkommuner basert på generalistkommuneprinsippet.

Modellen utvalget presenterer i kapittel 3 viser hvordan en rekke forutsetninger og rammebetingelser påvirker hvordan generalistkommunesystemet fungerer, og generalistkommunenes evne til å ivareta ansvaret for sine oppgaver. I tillegg til hvordan rammebetingelsene påvirker kommunene, er det flere mer overordnede utviklingstrekk som også påvirker kommunene. Demografisk utvikling, klima- og miljøutfordringer og den nasjonaløkonomiske utviklingen er utviklingstrekk og utfordringer som kan få vidtrekkende konsekvenser både for statlig og kommunal virksomhet i årene framover.

Kapittel 4 redegjør for forutsetninger og rammebetingelser som ligger til grunn for hvordan generalistkommunesystemet og kommunene fungerer. Disse omfatter geografi og kommuneinndeling, hvilke oppgaver som er lagt til kommunene, kommuneøkonomi, forholdet mellom stat og kommune, og mellom fylkeskommune og kommune, samt interkommunalt samarbeid.

Kommuneinndeling, antall innbyggere i en kommune, og geografi – både areal og beliggenhet – er viktige forutsetninger som påvirker hvordan kommunene ivaretar sine oppgaver. Det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder befolkningsstørrelse. Det er mange små kommuner i Norge, og befolkningen bor spredt. Norge har 356 kommuner. 49 prosent av kommunene har færre enn 5 000 innbyggere, og i disse 174 kommunene bor 7,3 prosent av innbyggerne. 7 av 10 innbyggere bor i de 64 kommunene som har flere enn 20 000 innbyggere.

Norge er et av Europas minst tettbefolkede land. SSBs sentralitetsindeks deler kommunene inn i seks klasser, basert på avstand mellom innbyggere og arbeidsplasser og mellom innbyggere og tjenester. Det er en sterk samvariasjon mellom en kommunes innbyggertall og en kommunes sentralitetsklasse. Det er 163 kommuner som er små og usentrale, noe som utgjør 46 prosent av kommunene, og i dem bor 6,7 prosent av innbyggerne i Norge. I Nord-Norge utgjør små og usentrale kommuner 85 prosent av kommunene, og i dem bor 39 prosent av innbyggerne.

Sammenlignet med andre europeiske land har Norge og de andre nordiske landene en desentralisert oppgaveløsning, der kommunene har ansvar for en svært bred og omfattende oppgaveportefølje. Kommunene har blant annet ansvar for tjenester til innbyggerne gjennom hele livsløpet og ansvar for utvikling av lokalsamfunnet.

Hvordan staten styrer legger rammer for kommunene. Den statlige styringen har økt i takt med at kommunene har fått flere oppgaver og mer ansvar. Styringen har også blitt mer detaljert, og fastsetter hvordan kommunene skal løse oppgavene sine. Dette påvirker det lokale handlingsrommet.

Kommunenes frie inntekter fordeles til kommunene gjennom inntektssystemet. Den overordnede målsettingen med inntektssystemet er å utjevne kommunenes økonomiske forutsetninger, slik at forholdene legges til rette for et likeverdig tjenestetilbud til innbyggere over hele landet. Det betyr ikke at alle kommuner skal ha like inntekter, men at alle kommuner skal ha forutsetninger for å gi innbyggerne et likeverdig tjenestetilbud.

Kommunene har stor frihet til å velge om de skal løse oppgavene sine i egen driftsorganisasjon, ved interkommunalt samarbeid eller ved kjøp av tjenester eller samarbeid med private eller frivillige aktører. Kommunene kan også samarbeide med fylkeskommunene og staten. Kommunene samarbeider mye med hverandre, og omfanget har økt. Samarbeid er hensiktsmessig og i mange tilfeller nødvendig. Det gir mulighet til å samle mer kapasitet og kompetanse og til å etablere fagmiljøer. Samtidig er det også ulemper forbundet med interkommunalt samarbeid, knyttet til blant annet styring. Det er også en viss sårbarhet i systemet når kommuner er avhengige av at andre kommuner er villige til å være samarbeidspartnere for at oppgaver skal løses.

1.3 Hvordan fungerer generalistkommunesystemet

Utvalget har undersøkt hvordan generalistkommunesystemet fungerer ved å kartlegge hvordan kommunene ivaretar sine fire hovedoppgaver eller roller. Dette er grunnlaget for utvalgets vurdering av dagens generalistkommunesystem.

Lokalt selvstyre innebærer at tjenestetilbudet kommunene yter til innbyggerne kan variere. Variasjon i tilbud mellom kommuner kan være uttrykk for ulike prioriteringer, tilpasset ulike ønsker og behov i kommunene. Samtidig er dagens system basert på generalistkommuneprinsippet, som betyr at alle kommunene har det samme ansvaret for lovfestede oppgaver. Dette innebærer at alle kommuner skal oppfylle de lovkravene som til enhver tid gjelder. For å vurdere hvordan generalistkommunesystemet fungerer, har utvalget valgt å se på i hvilken grad kommunene oppfyller lovkravene på ulike områder. En slik bred kartlegging av lovoppfyllelse på tvers av flere områder og sektorer er ikke gjennomført tidligere. Utvalget har supplert kartleggingen av lovoppfyllelse med andre eksisterende undersøkelser, som bidrar til å fylle ut bildet av hvordan generalistkommunesystemet fungerer. Funnene gjengis i kapittel 5.

Kartleggingen av lovoppfyllelse viser samlet en gjennomsnittlig lovoppfyllelse på litt over 80 prosent. Det er stor variasjon mellom kommunene, og ingen kommuner oppfylte alle lovkravene.

Det er også et viktig funn at det er krevende å kartlegge om kommunene tilfredsstiller kravene som er satt i lover og forskrifter. Lovoppfyllelsen blir i dag i liten grad kartlagt i løpende statistikk og rapportering. Det kan også være krevende å operasjonalisere hva som skal til for å oppfylle lovkrav.

Analysene viser at det er en klar sammenheng mellom en kommunes innbyggertall og sentralitet og den samlede lovoppfyllelsen. Store kommuner og kommuner som ligger sentralt, oppfyller i større grad lovkravene enn kommuner som er mindre og ligger mindre sentralt. Utvalget har sett på en rekke andre undersøkelser som bekrefter et slikt bilde. Små og usentrale kommuner har jevnt over større utfordringer på flere områder enn større og mer sentrale kommuner. Økonomi kompenserer bare i begrenset grad for de utfordringene som er knyttet til størrelse og sentralitet. Utvalget vil også påpeke den store variasjonen det er innen gruppen av små og usentrale kommuner, noe som tyder på at noen kommuner møter utfordringer knyttet til sentralitet og størrelse bedre enn andre. Utvalget mener god styring og ledelse kan være en viktig faktor i den forbindelse.

Kartleggingen av den samlede lovoppfyllelsen mangler tall for 94 kommuner. Disse 94 kommunene har betydelig lavere befolkningstall, lavere befolkningsvekst og ligger mindre sentralt enn de 262 kommunene som inngår i kartleggingen. 59 av disse kommunene har færre enn 5 000 innbyggere, og 66 av kommunene ligger på sentralitetsnivå 5 eller 6. Det er dermed ikke usannsynlig at de identifiserte statistiske sammenhengene kunne vært enda sterkere dersom disse hadde vært med i grunnlaget for totalindikatoren.

Lovoppfyllelse ble kartlagt innenfor tre av kommunenes fire roller. Utvalget har ikke kartlagt lovoppfyllelsen på kommunens rolle som demokratisk aktør, i stor grad fordi det ikke finnes egnet datagrunnlag. Utvalget finner at valgdeltakelsen er høy sammenlignet med andre land. Om lag halvparten av innbyggerne mener det er gode muligheter til å påvirke kommunale beslutninger som engasjerer dem. Valgdeltakelse og mellomvalgdeltakelse er noe større i små kommuner enn i store. Halvparten av innbyggerne mener at de med gode personlige forbindelser i kommunen bedre får ivaretatt sine interesser. Det er altså en utstrakt oppfatning at det foregår forskjellsbehandling i kommunene.

Undersøkelser viser at kommunalt handlingsrom er det som betyr mest for lokalpolitikerne i vurderingen av om de vil stille til gjenvalg. Stram kommuneøkonomi og statlig detaljstyring trekkes fram som de mest begrensende faktorene for det lokalpolitiske handlingsrommet. Motivasjonen til å sitte i kommunestyret øker jo større kommunen er. Nesten halvparten av de folkevalgte mener det er administrasjonen og ikke politikerne som utformer politikken.

Det er høyest grad av lovoppfyllelse for kravene til kommunen som tjenesteyter, med 88 prosent gjennomsnittlig lovoppfyllelse. Det er også minst variasjon mellom kommunene når det gjelder lovoppfyllelse for denne rollen. For denne rollen er det en klar statistisk sammenheng mellom lovoppfyllelse og befolkningsstørrelse, ved at lovkravene oppfylles i høyere grad jo flere innbyggere kommunen har.

Kommunen som myndighetsutøver har en gjennomsnittlig lovoppfyllelse på 83 prosent, og det er stor variasjon mellom kommunene. For denne rollen er det en klar statistisk sammenheng mellom lovoppfyllelse og sentralitet og økonomisk handlingsrom. Kommuner med sentral beliggenhet og stort økonomisk handlingsrom oppfyller lovkravene i høyere grad enn kommuner som ligger mindre sentralt og har mindre økonomisk handlingsrom.

Kommunen som samfunnsutvikler har lavest grad av gjennomsnittlig lovoppfyllelse med 64 prosent, og det er stor forskjell mellom kommunene. For denne rollen er det en klar statistisk sammenheng med sentralitet og innbyggertall. Store kommuner og kommuner som ligger sentralt, oppfyller lovkravene i høyere grad enn kommuner som ligger mindre sentralt, og kommuner med færre innbyggere.

Kartleggingen av lovoppfyllelse viser at det er tydelige forskjeller mellom ulike deler av landet. Graden av lovoppfyllelse er høyest i Oslo og kommuner i Viken og Rogaland, og lavest i kommuner i Nordland, Troms og Finnmark. Utvalget ønsker å peke på at de fleste innbyggerne i Nord-Norge bor i kommuner med gode kommunale tjenester og velferdstilbud, men antallet små og usentrale kommuner gjør at fylkene som helhet kommer dårligere ut på mange kartlegginger. Utfordringene er størst for usentrale øykommuner i Nordland og kommuner i Finnmark med store avstandsutfordringer, og utfordringene forsterkes av et arktisk klima der kommuner i perioder er avskåret fra nabokommunene.

Utvalget har også inkludert resultatene fra kommunebarometeret og kommuneindeksen, to undersøkelser som vurderer og rangerer hvordan kommunene ivaretar sine oppgaver. Disse viser også at det er stor variasjon mellom kommuner som er like i størrelse eller beliggenhet, men det er en klar trend at små og usentrale kommuner jevnt over rangeres lavere.

Omfanget av interkommunalt samarbeid har økt de siste tiårene. Interkommunalt samarbeid og kjøp av tjenester er en hensiktsmessig og nødvendig del av kommunenes oppgaveløsning. Det er lite samarbeid på planområdet, som er det området hvor kommunene har lavest lovoppfyllelse i kartleggingen utvalget har fått utført.

Kartleggingen av lovoppfyllelse viser at norske kommuner har størst utfordringer med å tilfredsstille lovpålagte oppgaver som krever spesialiserte og tverrfaglige fagmiljø, for eksempel oppgaver innenfor plan, rus og psykiatri. Statsforvalterne og kommunene bekrefter at dette er utfordrende fagområder for mange kommuner. Juridisk kompetanse og plankompetanse er de to fagområdene som statsforvalterne peker på som særlig mangelfulle.

Mangel på attraktive fagmiljøer trekkes fram av statsforvalterne som en årsak til manglende lovoppfyllelse. Det virker blant annet å være utfordrende for små og usentrale kommuner å sikre og beholde kompetanse, grunnet rekrutteringsutfordringer, hyppig utskiftning og lav kontinuitet. For kommuner med få innbyggere er det krevende å etablere et fagmiljø, og kommuner som ikke klarer å tilby fulle stillinger, har ofte vanskeligheter med å få kvalifiserte søkere.

Innspill utvalget har fått underveis i arbeidet, bekrefter at små og usentrale kommuner har utfordringer med å løse alle sine oppgaver. Flere har vært tydelig på at det er svært krevende for en liten kommune å oppfylle alle krav og forventninger som stilles fra statlig nivå.

1.4 Økende press på generalistkommunesystemet

I kapittel 6 gjør utvalget rede for noen av de viktigste utviklingstrekkene i samfunnet som påvirker kommunenes forutsetninger og rammer for å være generalistkommuner, nå og framover.

Utfordringer med demografi, økonomisk handlingsrom, kompetansemangel og andre samfunnsutfordringer vil påvirke hele offentlig sektor og alle kommuner. Dagens kommuner har svært ulike forutsetninger for å håndtere disse utfordringene, noe som vil forsterkes framover, som følge av de samme utfordringene. Befolkningsøkningen vil framover fortsatt først og fremst komme i de store og sentrale kommunene. Framskrivingene til SSB anslår at befolkningsnedgangen vil fortsette i om lag 40 prosent av kommunene. Antall innbyggere over 80 år vil mer enn fordobles fram mot 2050, fra 238 000 i dag til 627 000 i 2050.

I alle kommuner vil forholdet mellom eldre og antall i yrkesaktiv alder endre seg og føre til behov for krevende omstilling. Det vil bli svært krevende for kommuner som på samme tidspunkt opplever befolkningsnedgang, nedgang i antall innbyggere i yrkesaktiv alder og økning i antall eldre innbyggere med behov for kommunale helse- og omsorgstjenester.

Andre utfordringer, som blant annet klimaendringer, større krav til samfunnssikkerhet og beredskap og press på demokratiet vil også påvirke alle kommuner, men vil i mange tilfeller kreve økt kapasitet og kompetanse, som små distriktskommuner har mindre tilgang på.

For å løse både lovpålagte og andre oppgaver framover, og kunne drive utvikling av kommunen i ønsket retning, er tilgang til relevant kompetanse og tilstrekkelig kapasitet en nødvendig forutsetning. Små og usentrale kommuner har større utfordringer i dag enn andre kommuner med å oppfylle lovkrav. Den demografiske utviklingen vil i større grad påvirke små kommuner enn store kommuner når det gjelder forutsetninger for å levere tjenester og utvikle lokalsamfunnene. I tillegg står kommunene overfor store samfunnsutfordringer som må løses lokalt eller i samhandling med andre aktører. Det krever at kommunene har utviklingskapasitet også internt i organisasjonen.

I kapittel 7 gjør utvalget sine vurderinger av dagens situasjon og hvordan utviklingstrekk vil føre til et økende press på generalistkommunesystemet.

Utvalget mener det blir mer krevende for alle kommuner, men særlig små distriktskommuner, å ivareta det samme ansvaret dersom det blir større forskjeller i kommunenes forutsetninger for å ivareta ansvaret. Utvalget mener det er grunn til å peke på at det er viktig for små distriktskommuner å jobbe med samfunnsutvikling, men samtidig er det disse som har størst utfordringer med å oppfylle kravene til samfunns- og arealplanlegging.

Utvalget mener det er et problem at særlig små og usentrale kommuner har utfordringer med å oppfylle lovfestede krav. Når kommunene har utfordringer med å løse sine oppgaver, betyr det blant annet at innbyggerne ikke får tjenestene de har krav på, og kommunene vil ha redusert evne til å fungere til det beste for innbyggere, lokalsamfunnet og næringslivet.

Mangelen på tilgang til kompetanse og kapasitet er hovedårsaken til mangelfull ivaretakelse av oppgaveansvaret. Særlig gjelder dette kompetanse for å løse høyt spesialiserte oppgaver samt oppgaver som krever tverrfaglig innsats. Det er også mangel på kapasitet til å drive utvikling av tjenester og samfunnsutvikling og myndighetsutøvelse.

Utvalget mener dagens situasjon vil bli mer krevende framover. Kommunene og det norske samfunnet står overfor krevende samfunnsendringer, som blant annet demografiske endringer, strammere offentlig økonomi, klima- og miljøkrisen og forsterkede behov for samfunnssikkerhet og beredskap. Innbyggerne har store forventninger, og staten stiller stadig strengere krav til hvordan oppgaver skal løses. Samtidig vil det bli mer utfordrende med tilgang til kompetanse og arbeidskraft i hele landet. Helsepersonellkommisjonen har tegnet et tydelig og alvorlig bilde av situasjonen i helse- og omsorgssektoren dersom det ikke gjennomføres nødvendige tiltak.

Interkommunalt samarbeid er etter utvalgets vurdering hensiktsmessig, og helt nødvendig. Generalistkommunesystemet ville ikke fungert uten interkommunalt samarbeid. Samtidig er det enkelte ulemper knyttet til interkommunalt samarbeid sammenlignet med å løse oppgaven innenfor rammene av en kommune. Ulempene er både knyttet til styring og drift. Kommuner som ønsker og trenger samarbeid er avhengige av at kommuner vil samarbeide med dem, og det er en viss sårbarhet i systemet dersom kommuner, ofte større kommuner med kapasitet og kompetanse, ikke lenger ønsker å samarbeide med mindre ressurssterke kommuner.

Strammere nasjonaløkonomiske rammer vil kunne påvirke overføringene til kommunesektoren, og i kombinasjon med befolkningsnedgang og økt behov for omsorgstjenester på grunn av flere eldre vil det øke presset på mange kommuner.

Utvalget mener generalistkommunesystemet er under økende press. Dette skyldes i hovedsak at det blir mer krevende for alle kommuner å ivareta det samme ansvaret når forskjellene mellom kommunenes forutsetninger blir større. Utvalget mener hovedutfordringen i dagens generalistkommunesystem er at særlig små og usentrale kommuner har utfordringer med å oppfylle lovfestede krav. Samtidig opplever mange små kommuner befolkningsnedgang, økende andel eldre, færre i yrkesaktiv alder og mangel på kompetanse. Det er derfor grunn til å tro at små distriktskommuners forutsetninger for å tilfredsstille det lovpålagte oppgaveansvaret gradvis kan forverres, særlig for lovpålagte oppgaver som krever spesialiserte og tverrfaglige fagmiljø. Dette legger press på generalistkommuneprinsippet som dagens system bygger på, at alle kommuner har det samme ansvaret.

1.5 Tiltak for å løse utfordringene i generalistkommunesystemet

Utvalget har vurdert alternativet til generalistkommunesystemet, oppgavedifferensiering, og diskutert fordeler og ulemper med dette sammenlignet med dagens system. I tillegg har utvalget valgt å redegjøre for og vurdere tiltak innenfor dagens system, som kan bidra til å løse utfordringer utvalget finner.

I kapittel 9–13 drøftes tiltakene i fem hovedkategorier: oppgavedifferensiering (kapittel 9), større kommuner (kapittel 10), interkommunalt samarbeid (kapittel 11), endret statlig styring (kapittel 12) og oppgaveflytting (kapittel 13). I kapittel 14 trekker utvalget sine konklusjoner om hvilke tiltak som bør gjennomføres for å løse utfordringene. Kapittelet oppsummerer de viktigste argumentene for tiltakene som anbefales.

Utvalget mener at samfunnsutfordringene og behovene framover vil legge så stort press på kommunene at det er nødvendig å gjennomføre tiltak for å sikre at alle kommuner kan være generalistkommuner også i framtiden.

Alle tiltakene vil på ulike måter kunne bidra til å løse utfordringene med mangel på fagmiljø, spesialkompetanse og utviklingskapasitet. Tiltakene er ikke gjensidig utelukkende, og utvalget mener det er behov for flere tiltak, og at alle anbefalingene bør følges opp videre. Det kan også være ulike tiltak som er mer egnet enn andre, ulike steder i landet.

Utvalget mener dagens generalistkommunesystem, som er bygget på generalistkommuneprinsippet, er et godt system som bør opprettholdes.

Oppgavedifferensiering betyr at kommuner eller fylkeskommuner har ulikt ansvar for én eller flere oppgaver. Oppgavedifferensiering i form av at små og usentrale kommuner avlastes for oppgaver som overføres til en annen kommune, fylkeskommune eller staten, vil kunne avhjelpe utfordringene disse kommunene har med manglende kapasitet og tilstrekkelig kompetanse. Det vil altså etter utvalgets vurdering kunne bidra til å løse utfordringen med manglende kapasitet og kompetanse. Samtidig vil oppgavedifferensiering representere et brudd med generalistkommuneprinsippet og dermed med generalistkommunesystemet.

Oppgavedifferensiering der større kommuner får flere oppgaver, kan gi gevinster blant annet ved at tjenestene i store kommuner kan bli drevet bedre hvis de får et bredere sett av oppgaver, og de kan se tjenester mer i sammenheng.

Selv om utvalget mener at oppgavedifferensiering kan bidra til å løse utfordringene for enkelte av dagens kommuner, er ikke dette en løsning utvalget vil anbefale. Utvalget mener ulempene med at kommuner har ulikt ansvar, er for store. Utvalget mener at det ville være spesielt uheldig å gå bort fra en gjennomgående demokratisk ansvarsutkreving. Et brudd med prinsippene om like demokratiske rettigheter til innbyggerne og demokratisk ansvarsutkreving er derfor hovedårsaken til at oppgavedifferensiering ikke er en løsning utvalget vil anbefale. Utvalget mener det er bedre å gjennomføre andre tiltak innenfor rammene av dagens generalistkommunesystem, som også vil bidra til å løse utfordringer utvalget har avdekket.

Utvalget har vurdert om det likevel kan være aktuelt å vurdere oppgavedifferensiering der oppgaveansvar overføres fra kommune til fylkeskommune eller staten, men kun begrenset til enkelte områder der det er store avstander og vanskelig med interkommunalt samarbeid eller kommunesammenslåing. Dette vil være et spesielt unntak fra dagens generalistkommunesystem for å imøtekomme spesielle utfordringer. Utvalget vurderer det slik at blant annet interkommunalt samarbeid er en bedre og mer utprøvd løsning.

Større kommuner vil styrke generalistkommunesystemet ved at det vil bli lettere å sikre nødvendige fagmiljø og dermed øke sannsynligheten for å oppfylle lovkrav. Større kommuner vil ikke endre generalistkommuneprinsippet om at alle kommunene har likt ansvar og lik juridisk status.

Større kommuner vil styrke grunnlaget for generalistkommuner med et bredt oppgaveansvar og folkevalgt styring. Kommunene får bedre forutsetninger for å ivareta sine lovpålagte oppgaver gjennom større fagmiljø og dermed bedre grunnlag for rekruttering. Større kommuner med større administrativ kapasitet vil styrke den folkevalgte styringen fordi det blir bedre kapasitet til å utrede beslutningsgrunnlag, spesielt innenfor samfunnsutviklerrollen. Større kommuner vil også redusere noe av behovet for interkommunalt samarbeid, og vil kunne legge til rette for mindre stram statlig detaljstyring. Et flertall av utvalget mener det bør føres en aktiv politikk for å få større kommuner. Flertallet mener større kommuner er det tiltaket som på best mulig måte vil opprettholde generalistkommuneprinsippet og styrke generalistkommunene. Et mindretall mener at større kommuner er ett av flere tiltak som på lik linje med de øvrige foreslåtte tiltak kan bidra til å opprettholde generalistkommuneprinsippet og styrke generalistkommunene.

Utvalget ser på interkommunalt samarbeid som en hensiktsmessig og nødvendig del av generalistkommunesystemet. Innenfor kategorien økt satsing på interkommunalt samarbeid mener utvalget det er behov for mer veiledning om interkommunalt samarbeid, og at det bør være forutsigbare tilgjengelige økonomiske virkemidler for å støtte utredning og oppstart av interkommunalt samarbeid, dersom formålet er å gi mer samlet og langsiktig interkommunalt samarbeid innenfor faste konstellasjoner. Utvalget peker på fordelene ved samarbeid på flere oppgaveområder med faste samarbeidspartnere, og mener det bør innføres en samarbeidsmodell eller organisasjonsform særlig tilpasset langsiktig samarbeid på flere oppgaveområder.

Utvalget mener kommunene bør samarbeide mer på planområdet.

Utvalget foreslår ikke en generell hjemmel i kommuneloven for å pålegge samarbeid mellom kommuner.

Innenfor kategorien endret statlig styring drøfter utvalget redusert statlig styring av kommunene. Utvalget mener statlig detaljstyring bør reduseres. Statlig detaljstyring gir redusert handlingsrom for alle kommuner, og reduserer muligheten for prioriteringer basert på lokale behov og politiske ønsker. Utvalget peker på at det ikke finnes noen oversikt over alle kommunenes ansvar og oppgaver, og mener at en slik oversikt bør utarbeides.

Utvalget anbefaler at staten bør ta en mer aktiv rolle som tilrettelegger for at alle kommuner skal kunne ivareta sine oppgaver. Veiledning, dialog og bistand som er tilpasset kommunenes behov og forutsetninger kan blant annet være felles data- og kunnskapsgrunnlag alle kommuner kan benytte seg av, og veiledning om hvilket handlingsrom kommunene har innenfor regelverket.

Utvalget drøfter utredning av en særskilt oppfølgingsordning for kommuner som har store og vedvarende utfordringer, som innebærer at rettssikkerheten til kommunens innbyggere og grunnleggende tjenester ikke er forsvarlig ivaretatt. Et flertall av utvalget mener at en slik særskilt oppfølgingsordning for kommuner med store og vedvarende utfordringer bør utredes nærmere. Et mindretall mener en slik ordning vil representere en for sterk statlig inngripen i det kommunale selvstyret.

Når det gjelder oppgavefordeling, drøfter utvalget flytting av oppgaver fra alle kommuner. Utvalget omtaler noen oppgaveområder, herunder områder som krever spesialisert og tverrfaglig kompetanse, og områder som krever store investeringer i driftsanlegg med mer. Flytting av disse oppgavene fra kommunene kan legge til rette for etablering av et større fagmiljø og samle ressurser i større enheter. Samtidig vil dette føre til at tjenestene organiseres lenger unna innbyggerne, og det vil innsnevre kommunenes oppgaveportefølje og dermed redusere kommunestyrets muligheter til å prioritere på tvers av tjenesteområder og oppgaver, og ta et helhetlig ansvar for innbyggerne sine. Fordi utfordringene med dagens system først og fremst er størst i små og usentrale kommuner, mener utvalget det ikke vil være et treffsikkert tiltak å flytte oppgaver bort fra alle kommunene. Utvalget anbefaler derfor ikke å flytte oppgaveansvar bort fra alle kommuner over til fylkeskommunene eller staten.

1.6 Utvalgets anbefalinger

Utvalget anbefaler at generalistkommuneprinsippet videreføres.

Utvalget vil derfor ikke anbefale oppgavedifferensiering som et tiltak for å løse utfordringene dagens kommuner står overfor.

Utvalget anbefaler heller ikke å flytte oppgaveansvar bort fra alle kommuner over til fylkeskommunene eller staten.

Utvalget mener det er behov for å gjøre flere tiltak for å løse utfordringene i dagens generalistkommunesystem:

• 1. Utvalgets flertall mener større kommuner er det tiltaket som på best måte vil opprettholde generalistkommuneprinsippet og styrke generalistkommunene. Utvalgets flertall mener at større kommuner i de aller fleste tilfeller vil bidra til å løse utfordringene med mangel på kapasitet og kompetanse.

  • Utvalgets flertall mener det må føres en aktiv politikk for å få større kommuner, med tilgjengelige virkemidler som understøtter lokale initiativ og forhandlinger.

  • Utvalgets flertall anbefaler at eksisterende virkemidler for å oppmuntre og legge til rette for lokale sammenslåinger, og bidra til en framtidsrettet kommunestruktur, videreføres og styrkes.

  • Utvalgets flertall anbefaler at de økonomiske insentivene bør evalueres, med sikte på å avdekke svakheter og forbedringspunkter i ordningene.

  • Utvalgets flertall anbefaler en gjennomgang av andre virkemidler som kan styrke styring og ledelse av kommunesammenslåinger, og legge til rette for gode lokale prosesser. Gjennomgangen bør innebære en evaluering av inndelingslova, og det bør vurderes en mer tydelig og ensartet oppfølging fra statsforvalteren.

  • Utvalgets mindretall, utvalgsmedlemmene Schade og Kvinlaug støtter ikke at større kommuner er det tiltaket som på best måte opprettholder generalistkommuneprinsippet, styrker generalistkommunene og løser utfordringen med mangel på kapasitet og kompetanse.

• 2. Utvalget mener det bør føres en aktiv politikk for interkommunalt samarbeid.

  • Utvalget mener det er behov for mer veiledning knyttet til interkommunalt samarbeid.

  • Utvalget mener det er behov for mer omfattende og langsiktig interkommunalt samarbeid i faste konstellasjoner. Utvalget anbefaler at det innføres en samarbeidsmodell særlig tilpasset slikt samarbeid i kommuneloven.

  • Utvalget mener mange kommuner særlig bør samarbeide mer på planområdet, for eksempel gjennom etablering av interkommunale plankontor.

  • Utvalget mener det bør være forutsigbare, tilgjengelige økonomiske virkemidler til å støtte utredning og oppstart av interkommunalt samarbeid, dersom formålet er å gi mer samlet og langsiktig interkommunalt samarbeid innenfor faste konstellasjoner.

  • Utvalget mener pålagt interkommunalt samarbeid kan være en løsning innenfor særlige områder, og da regulert i aktuelle særlover. Utvalget anbefaler ikke at det innføres en generell hjemmel til å pålegge samarbeid i kommuneloven. Utvalget mener imidlertid at pålegg om samarbeid kan være et mulig element i en særskilt oppfølgingsordning for kommuner med omfattende utfordringer.

• 3. Utvalget mener statlig detaljstyring bør reduseres. Statlig detaljstyring gir redusert handlingsrom for alle kommuner, og reduserer muligheten for prioriteringer basert på lokale behov og politiske ønsker.

  • Utvalget mener lokalt handlingsrom er nødvendig for å kunne tilpasse tjenestetilbud og oppgaver til lokale forhold, og for å utvikle innovative løsninger på utfordringene kommunene står overfor.

  • Utvalget mener bemanningsnormer som oftest er uegnede styringsvirkemidler.

  • Krav til særlige prosesser og rapporteringskrav må begrenses til det nødvendigste.

  • Utvalget foreslår at det utarbeides en oversikt over alle lov- og forskriftskrav til kommunene.

  • Utvalget påpeker at statlig styring er nødvendig for å ivareta nasjonale hensyn og for å sikre rettigheter for innbyggerne i kommunene. Reduksjon i kravene som stilles til kommunene må ikke redusere kommunenes ansvar for å ivareta innbyggernes rettigheter og for å yte forsvarlige tjenester, og for å ivareta nasjonale interesser, som natur og miljø, biologisk mangfold og allment friluftsliv.

  • Utvalget anbefaler at det lovfestede forholdsmessighetsprinsippet innarbeides tydelig i statens instrukser, retningslinjer og veiledning for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner.

• 4. Utvalget anbefaler at staten bør ta en mer aktiv rolle som tilrettelegger for at alle kommuner skal kunne ivareta sine oppgaver.

  • En slik tilrettelegging kan blant annet være å bistå kommunene med kunnskap og kompetanse gjennom å tilrettelegge data og kunnskapsgrunnlag som er enkelt tilgjengelig, og samarbeide med kommunene om tiltak for å nå felles mål, som for eksempel nasjonal digital infrastruktur.

  • Utvalget mener kommunenes ulike behov og ulike forutsetninger må identifiseres og hensyntas bedre i styring av kommunene. Det gjelder både i utredning av og utforming av nye lov- og forskriftskrav, og i annen styring, veiledning, dialog og samarbeid.

• 5. Utvalgets flertall mener at en særskilt oppfølgingsordning for kommuner med store og vedvarende utfordringer bør utredes nærmere.

  • Utvalgets mindretall, utvalgsmedlemmene Schade og Kvinlaug, mener en slik ordning vil representere en for sterk statlig inngripen i det kommunale selvstyret.

• 6. Utvalget mener at tilstrekkelige og forutsigbare rammer og et omfordelende inntektssystem er avgjørende for opprettholdelse av generalistkommunesystemet også framover.

• 7. Utvalget mener at veiledningsrollen til fylkeskommunen bør tydeliggjøres, og det bør gis mer praktisk bistand til kommunene i deres planlegging, der kommunene mangler kapasitet og kompetanse.

• 8. Utvalget mener at hovedansvaret for tilretteleggende samfunnsutvikling og arealplanlegging skal ligge hos kommunene. Fylkeskommunenes regionale planer bør i større grad bygge på kommunale planer.

• 9. Utvalget mener det må arbeides videre med opplæring og veiledning for å styrke kommunelovens intensjoner og rammevilkårene for god styring og ledelse.

• 10. Utvalget mener at innsatsen for innovasjon, omstilling, digitalisering og samarbeid med frivillig sektor, næringsliv og andre lokale krefter bør styrkes.

• 11. Utvalget mener det er viktig med en god bolig-, utdannings-, nærings- og distriktspolitikk som legger til rette for bosetting, kompetansebygging og verdiskaping i hele landet.

• 12. Utvalget mener det er spesielt viktig at staten har et særskilt fokus på de mest perifere og sårbare kommunene i nord.