Del 5
Utvalgets forslag til ny abortlov

36 Utvalgets forslag til ny abortlov

37 Merknader til de enkelte paragrafene

Kapittel 1 – Alminnelige bestemmelser

§ 1 Lovens formål

Paragrafen angir abortlovens formål. Formålsbestemmelsen gir uttrykk for de verdier som ligger til grunn for loven, og samfunnshensyn som ligger til grunn for de statlige inngrepene i den gravides selvbestemmelse.

Formålet gir uttrykk for den avveiningen mellom verdier og hensyn, til kvinnens selvbestemmelse og tilgang til trygge aborter opp mot hensynet til å sikre respekt for det ufødte liv, som vil ligge til grunn i abortnemndenes behandling av søknader om abort.

§ 2 Virkeområde

Utkastet til § 2 første ledd er nytt. Verken abortloven eller -forskriften har regler om det personelle virkeområdet. Utvalget foreslår at loven skal gjelde for alle som oppholder seg i riket, som er samme formulering som er brukt i pasient- og brukerrettighetsloven § 1-2. Utvalget har ikke foreslått å innføre hjemmel for å gjøre unntak for personer som ikke er faste statsborgere eller som ikke har fast opphold i riket, slik som det er mulighet for etter pasient- og brukerrettighetsloven § 1-2. Bakgrunnen er at abort er en tjeneste som bør være tilgjengelig for alle gravide som faktisk er i Norge, uavhengig av oppholdsgrunnlag. Se også utkastet til § 14 og merknadene til denne om gratis aborttjenester. Imidlertid er fosterantallsreduksjoner en så spesialisert tjeneste at det kan være grunnlag for å gjøre unntak gjennom forskrift.

Utkastet til § 2 annet ledd viderefører abortloven § 15 første ledd annet setning, jf. også abortforskriften § 24. Svalbardloven § 2 fastsetter at norsk «privatrett og strafferett og den norske lovgivning om rettspleien» gjelder for Svalbard, når ikke annet er fastsatt. Derimot gjelder «andre lovbestemmelser» ikke for Svalbard, «uten når det særskilt er fastsatt». Det er derfor behov for en særskilt lovbestemmelse som fastsetter at abortloven skal gjelde for Svalbard. At abortloven skal gjelde for Svalbard betyr ikke at abort skal skje der, men at gravide som oppholder seg på Svalbard skal kunne søke om abort derfra. Departementet har fastsatt en egen forskrift om anvendelse av helselover og -forskrifter for Svalbard og Jan Mayen (FOR-2015-06-22-747). Denne forskriften kan videreføres, men henvisningen til abortloven må oppdateres som følge av ny abortlov.

Jan Mayen står i en særstilling fordi så få har tilhold der. Det er ikke nødvendig med egen regulering, slik som etter dagens abortforskrift.

§ 3 Definisjoner

Med abort forståes i loven provosert abort, ikke spontanabort. Provosert abort er når et svangerskap avbrytes med den hensikt å hindre fødsel av et barn. Provoserte aborter kan utføres med ulike metoder, slik som bruk av medikamenter eller kirurgiske inngrep.

Svangerskapsuke gir informasjon om hvor langt et svangerskap har kommet. Svangerskapets lengde beregnes ut fra første blødningsdag i den gravides siste menstruasjon. Grunnlaget for beregningen er en svangerskapslengde på 283 dager fra første dag i siste menstruasjon. Ultralydmål skal vektlegges. Datering bør helst utføres ved den tidligste ultralydundersøkelsen.

Ved grensen for selvbestemmelse er det viktig å ta hensyn til at fostrene kan vokse i forskjellig hastighet og dermed forholde seg til hele normalområdet i vurdering av svangerskapets lengde.

Dersom svangerskapets varighet bedømmes med ultralyd, vil følgende mål være veiledende i vurdering av svangerskapets lengde1:

Ved utgangen av 18. svangerskapsuke brukes BPD (biparietal diameter – avstand mellom tinningbeina) for å fastsette svangerskapslengde. 97,5 prosentilen er her følgende:

• BPD 44 mm

Når svangerskapets varighet er bedømt med ultralyd, vil følgende mål være veiledende for å bestemme når fosteret er ved utgangen av 22. svangerskapsuke.

• BPD 55 mm

• Femur lengde (lårbenslengde) 37 mm.

Helsedirektoratet anbefaler i Nasjonal faglig retningslinje for svangerskapsomsorgen at eSnurra brukes som metode til å vurdere svangerskapslengde.

Kapittel 2 – Rett til abort

§ 4 Rett til abort

Retten til selvbestemt abort frem til utgangen av 18. svangerskapsuke inneholder i realiteten to ulike rettigheter. For det første bestemmer loven at den gravide, fritt kan velge å avbryte svangerskapet innen utgangen av 18. svangerskapsuke. For det andre har den gravide en rett til selve abortinngrepet. Offentlig helsetjeneste har en korresponderende plikt til å utføre inngrepet i tråd med den gravides beslutning, jf. «sørge for» ansvaret i lovens § 12. Etter utgangen av 18. svangerskapsuke vil den gravide ha rett til å få utført inngrepet dersom abortnemnden har innvilget søknaden.

Kvinnen har ikke rett til å velge abortmetode, men har rett til å medvirke ved valg av forsvarlige metoder, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 3-1 første ledd.

§ 5 Adgang til abort etter utgangen av 18. svangerskapsuke

Dagens abortlov § 2 tredje ledd setter opp vilkårene for abort etter utløpet av tolvte svangerskapsuke. Utkastet til ny lov inneholder en annen inndeling av vilkårene, selv om de dels er en videreføring av dagens lov.

Første ledd bokstav a bestemmer at abort er tillatt etter utgangen av 18. svangerskapsuke når svangerskapet, fødselen eller omsorgen for barnet medfører fare for den gravides fysiske eller psykiske helse. Dette vilkåret tar sikte på å fange opp tilfeller der det er stor risiko for at svangerskap, fødsel eller omsorg vil forårsake fysisk eller psykisk skade på den gravide, eller føre til en forverring av eksisterende sykdom. Her må det foreligge en årsakssammenheng mellom svangerskap, fødsel eller omsorgen for barnet og belastningen på kvinnen. Vilkåret er en videreføring av gjeldende rett.

Første ledd bokstav b bestemmer at abort er tillatt etter utgangen av 18. svangerskapsuke når graviditeten oppstod under forhold som nevnt i straffeloven §§ 312–314, eller svangerskapet er et resultat av omstendigheter som omtalt i straffeloven §§ 291–296, 299, 301, 302 og 314. I saker fremmet etter denne bestemmelsen er det ikke forutsatt at nemnda skal vurdere kvinnens samlede livssituasjon. Omstendighetene er uansett så alvorlige at en kvinne ikke bør tvinges til å fullføre svangerskapet. På bakgrunn av at kvinner som har vært utsatt for slik forbrytelse kan ønske å ikke bli trukket inn i en straffesak, stilles det ikke krav om anmeldelse til politiet. Nemnda må på bakgrunn av de opplysningene den mottar, foreta en vurdering av om det er sannsynliggjort at det foreligger brudd på en av de aktuelle straffebestemmelsene. Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende rett

Første ledd bokstav c bestemmer at abort er tillatt etter utgangen av 18. svangerskapsuke når medisinske forhold ved fosteret, forhold ved den gravide, den gravides livssituasjon, eller en kombinasjon av disse gjør svangerskap, fødsel, barnets oppvekst eller fremtidig omsorg for barnet særlig krevende. Vilkåret innebærer en delvis videreføring av § 2 tredje ledd bokstav c og e i dagens abortlov, men slik at adgangen til abort knyttes til kvinnens konkrete utfordringer, selvbestemmelse og vurdering av situasjonen, basert på de forhold som foreligger, og ikke direkte til kvinnens eller fosterets egenskaper. Vilkåret innebærer i tillegg en videreføring av dagens § 2 tredje ledd bokstav b.

Vurderingen av om fremtidig omsorg vil være krevende på grunn av medisinske forhold ved fosteret bør først og fremst hvile på en objektiv vurdering, som abortnemnda må ha kompetanse til å gjøre. For en del forhold ved fostre må det kunne legges til grunn, uten videre vurdering, at disse forholdene normalt medfører langvarig og omfattende omsorg. Dette vil blant annet gjelde tilstander som krever hyppig oppfølging i helsetjenesten i en ikke ubetydelig periode. Det vil også gjelde tilstander som normalt vil kreve særlige tilrettelagte tiltak under oppveksten. Et grunnlag kan også være svært forsinket eller ingen selvstendiggjøring. Både fysiske og intellektuelle avvik kan gi grunnlag for abort.

Slik vilkåret er formulert, avgrenses det mot forhold ved fosteret som fortrinnsvis er av rent estetisk karakter, som utseendemessige forhold. Gravides eventuelle frykt for stigmatisering, utenforskap, trakassering og mobbing på grunn av fosteret/barnets funksjonsnedsettelse kan heller ikke vektlegges i vurderingen av om abort skal tillates.

Det bør stilles krav om at medisinske tilstander hos fostret bekreftes ved godkjente tester før abort kan innvilges på grunn av medisinske forhold hos fosteret.

Vilkåret bestemmer også at abort skal tillates når forhold ved den gravide kan gjøre svangerskap, fødsel, barnets oppvekst eller fremtidig omsorg for barnet særlig krevende. Dette kan både handle om forhold som rusmiddelavhengighet, kognitive og intellektuelle forhold eller psykiske lidelser. Vilkåret kan omfatte tilfeller som har blitt vurdert etter dagens abortlov § 2 tredje ledd bokstav e om alvorlig sinnslidelse og psykisk utviklingshemming i betydelig grad. Vilkåret innebærer imidlertid ingen direkte årsakssammenheng mellom funksjonsnedsettelse hos den gravide og adgang til abort, men knytter adgangen til abort til en konkret vurdering av at svangerskap, fødsel, barnets oppvekst eller fremtidig omsorg for barnet vil være særlig krevende for den gravide.

Forhold ved den gravides livssituasjon som gjør svangerskap, fødsel, barnets oppvekst eller fremtidig omsorg for barnet særlig krevende er i hovedsak en videreføring av det sosiale vilkåret i dagens abortlov § 2 tredje ledd bokstav b. Dagens vide adgang til abort på grunn av sosiale forhold opprettholdes. Forhold ved den gravides livssituasjon vil derfor inkludere en rekke forhold av ulik karakter. For det første mener utvalget at økonomiske forhold kan gjøre svangerskap, fødsel, oppvekst eller fremtidig omsorg særlig krevende. Som nevnt over mener utvalget at det her bør legges til grunn en objektiv standard, slik at for eksempel lavinntekt eller fattigdom kan begrunne abort.

Forhold ved den gravides livssituasjon kan også dreie seg om den gravides sosiale nettverk og familieforhold. En vanskelig livssituasjon med manglende støtte og tap av nettverk og familie og sosialt stigma kan gjøre fremtidig oppvekst og omsorg for barnet krevende. Vilkåret stiller ikke krav om at slike forhold skal foreligge før svangerskapet, men omfatter også reaksjoner og forhold som utløses av svangerskap, fødsel eller omsorg.

Omsorg for barn kan også være særlig krevende, både fysisk, psykisk og emosjonelt for kvinner og familier som er utsatt for vold fra nærpersoner.

Første ledd bokstav d bestemmer at abort er tillatt etter utgangen av 18. svangerskapsuke når det foreligger alvorlige tilstander hos fostret, eller det er sannsynlig at fostret vil dø under svangerskapet, eller kort tid etter fødsel. Dette vilkåret gir adgang til abort ved alvorlige tilstander hos fosteret. Som alvorlige tilstander regnes sykdom eller funksjonsnedsettelse som med stor sannsynlighet vil medføre vesentlig smerte, smertefulle behandlinger og inngrep, gjentatte sykehusinnleggelser, stor avhengighet og kort forventet levetid. Slike tilstander kan medføre store påkjenninger for den gravide og paret i form av psykiske påkjenninger, omsorgsoppgaver langt ut over det normale, og praktiske utfordringer. Omsorg for et barn med alvorlige tilstander kan påvirke hverdag og familieliv i vesentlig grad.

Selv om lovens ordlyd i bokstav d innebærer en direkte sammenheng mellom fostrets tilstand og egenskaper, og adgang til abort, er også dette vilkåret begrunnet i kvinnens selvbestemmelse over egen kropp og vurdering av hennes og ev. familiens fremtid og livssituasjon. Av hensyn til kvinnen og en skånsom prosess vil imidlertid ikke kvinnen i slike tilfeller måtte begrunne sitt valg om abort. Det er tilstrekkelig at medisinske forhold dokumenteres.

Den gravides oppfatning av situasjonen skal tillegges betydelig vekt ved vurderingen av om vilkårene er oppfylt. Den gravides oppfatning av de objektive vilkår som følger av loven skal ikke vektlegges. Det som skal tillegges vekt er den gravides oppfatning av den situasjon hun befinner seg i. Nemndens plikt til å legge vesentlig vekt på den gravides opplevelse vil ikke frita nemndene for en viss undersøkelsesplikt.

Etter utgangen av 22. svangerskapsuke er abort ikke tillatt, med mindre det er klart at fostret vil dø under svangerskapet, eller kort tid etter fødsel. I noen tilfeller vil fosteret ha en tilstand som er uforenlig med liv utenfor livmoren uansett tidspunkt for forløsning. Tilstanden vil kunne være forenlig med overlevelse i minutter, timer, dager eller noen uker. Tilstanden kan her likevel være uforenlig med liv dersom erfaringer klart tilsier at overlevelsesmulighetene er tilnærmet ikke-eksisterende utover en slik tidsperiode. Det kan i disse tilfellene for eksempel dreie seg om akrani (manglende utvikling av skallen), anencefali (manglende utvikling av hjernen) og en del andre utviklingsavvik som er entydig uforenlige med liv. I slike tilfeller kan abort også innvilges etter utgangen av 22. svangerskapsuke. Abortnemnden fatter vedtak i slike saker. Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende rett

§ 6 Nødsituasjoner

Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende abortlov § 10, men med en presisering om hvem som skal fatte avgjørelse om at svangerskapet skal avbrytes.

Bestemmelsen tar sikte på å verne om den gravides liv og helse. Den omfatter nødrettssituasjoner hvor svangerskapet kan avbrytes for å avverge vesentlig helseskade eller tap av liv hos den gravide. Dersom vilkårene er innfridde, kan avbrytelsen foretas på ethvert tidspunkt i svangerskapet, uavhengig av abortgrensene som ellers fremgår av loven. Formålet med bestemmelsen å ta hensyn til tidskritiske situasjoner, hvor svangerskapet må avbrytes raskt og det ikke vil være tid å fremsette krav eller søknad om abort.

Bestemmelsen må tolkes i lys av helsepersonelloven § 7 om plikten til å gi øyeblikkelig hjelp.

§ 7 Rett til informasjon, veiledning og oppfølging

Bestemmelsen klargjør at den gravide har rett på informasjon og veiledning med sikte på at den gravide skal få et best mulig vurderingsgrunnlag for å kunne ta en beslutning. Dersom den gravide ønsker det, skal hun ha rett på informasjon og veiledning om den bistand samfunnet kan tilby henne, både om hun velger abort eller velger å beholde barnet/gjennomføre svangerskapet, jf. § 11 første ledd. Gravide som vurderer abort har rett til veiledning. Det er ikke krav om at den gravide har fremsatt krav om eller søkt om abort for at rettigheten skal gjøres gjeldende. Informasjonen skal omfatte aktuelle tjenester, økonomiske ytelser som den gravide vil ha rett til, og eventuelle andre aktuelle sosiale hjelpetiltak. Aktuelle instanser som kan bidra med denne type informasjon er fastlege, fostermedisinske senter, Nav, familievernkontor og helsestasjon. Hvis det er påvist medisinske tilstander hos fosteret, skal kvinnen få tilbud om informasjon og veiledning fra annet personell som arbeider med funksjonshemmede, for eksempel habiliteringstjenester og relevante bruker- og interesseorganisasjoner.

Det klargjøres at den gravide, i forkant av en abort, skal ha rett på informasjon om selve aborten, hvordan denne foregår og om medisinske virkninger og mulige komplikasjoner, jfr. bestemmelsene i § 11 andre ledd, og pasient- og brukerrettighetsloven § 3-2. Hun skal også i medhold av ny bestemmelse har rett til oppfølgingssamtaler etter aborten, jfr. bestemmelsene i § 11 tredje ledd. Dette er endring av gjeldende rett.

Informasjon og oppfølging skal så langt som mulig gjennomføres i tråd med kvinnens behov, både med tanke på varighet og hos hvem oppfølgingen skal foregå. Rettighetene etter denne bestemmelsen korresponderer med plikten i § 11.

§ 8 Krav eller søknad om abort

Abortloven skiller mellom krav om abort etter § 4, hvor den gravide har rett til selvbestemt abort til slutten av 18. svangerskapsuke, og søknad om abort etter utgangen av 18. svangerskapsuke til abortnemnda etter 5. Formålet med bestemmelsen er å tydeliggjøre at krav og søknad om abort skal være frivillig og være basert på den gravides egne ønsker. Det er derfor den gravide som har kompetanse til å fremme krav eller søknad om abort. Med mindre det fremgår unntak av denne lov, er utgangspunktet at alle gravide selv skal fremsette søknad om abort uavhengig av alder, evner eller egenskaper.

Gravide skal ha likeverdig tilgang til aborttjenester. Dette betyr at helsepersonell må gi den gravide bistand med å fremme krav eller søknad, dersom hun har behov for det. Bistanden skal ta utgangspunkt i den gravides individuelle forutsetninger. Bistanden kan innebære hjelp til å fylle ut og sende søknad på grunn språkutfordringer, rus, fysisk eller sensorisk funksjonsnedsettelse, analfabetisme eller andre lignende forhold. Helsepersonell kan i denne sammenheng for eksempel være fastlege, personell på helsestasjon eller sykehus.

§ 9 Myndige gravide uten beslutningskompetanse

Bestemmelsen er modernisert, blant annet for å harmonere med menneskerettslige forpliktelser og bestemmelser i vergemålsloven. Gravide skal så langt som mulig selv fremsette krav eller søknad om abort, jf. ny § 8. Bistand og veiledning skal gis den gravide for å støtte opp under frivillighet og selvbestemmelse, og styrke den gravides beslutningskompetanse. Om den gravide har beslutningskompetanse skal vurderes etter at tilpasset informasjon og veiledning (beslutningsstøtte) er gitt.

Formålet med bestemmelsen er å ivareta retten til abort for gravide som ønsker abort, men som ikke selv evner å fremsette krav eller søknad. Bakgrunnen for dette kan være funksjonsnedsettelser som for eksempel utviklingshemming eller andre psykiske eller fysiske funksjonsnedsettelser. Det sentrale vurderingstema for om bestemmelsen får anvendelse er om den gravide, i den konkrete situasjonen, er i stand til å forstå valgsituasjonen og følgene av å fremsette krav eller søknad om abort. Denne vurderingen skal foretas av kvalifisert helsepersonell i tråd med pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3.

Dersom kvalifisert helsepersonell har kommet til at den gravide mangler beslutningskompetanse til å fremsette krav eller søknad om abort, er det den gravides verge som handler på hennes vegne. Verge må kunne oppnevnes raskt dersom den gravide ikke har verge fra før.

Gravide skal så langt som mulig gi sitt samtykke til krav eller søknad, selv om hun mangler beslutningskompetanse i relasjon til abortspørsmålet. Bestemmelsen gir ikke grunnlag for å utøve tvang.

§ 10 Barns beslutningskompetanse

Bestemmelsen er ny, og viser til at reglene i pasient- og brukerrettighetsloven §§ 3-4, 4-4 og 4-5 skal gjelde for beslutningsprosesser om abort som involverer mindreårige gravide i situasjoner der mindreårige på grunn av alder eller andre forhold ikke er i stand til å ivareta og hevde sine interesser og ønsker i forbindelse med abort. Utgangspunktet i abortloven er at den gravide selv fremsetter krav eller søknad om abort. Dette gjelder også dersom den gravide er mindreårig. Mindreårige gravide skal gis informasjon, veiledning og beslutningsstøtte. Selv om dette gis, kan mindreårige gravide i enkelte tilfeller på grunn av individuelle egenskaper, alder og modenhet mangle evne til å forstå valgsituasjonen eller fremsette krav eller søknad. Pasient- og brukerrettighetsloven gir regler om informasjon til foreldre. Bestemmelsen slår fast at disse også skal gjelde for abort.

Selv om foreldre, eller andre med foreldreansvaret fremsetter krav eller søknad om abort, skal den mindreårige gravide så langt som mulig gi sin tilslutning til dette. Formålet er å motvirke at det gjennomføres aborter mot den gravides vilje.

Helsepersonell skal tilstrebe god og trygg foreldreinvolvering for mindreårige som ønsker abort. Det kan imidlertid tenkes at mindreårige settes i vanskelige eller farlige situasjoner dersom foreldre informeres om barnets ønske om abort. Hvorvidt foreldre har rett på denne informasjonen, skal vurderes etter pasient- og brukerrettighetsloven § 3-4. Selv om hovedregelen er at barn over 16 år fatter egne helseavgjørelser, kan det tenkes at yngre barn også er i stand til å fatte avgjørelser om abort.

Kapittel 3 – Helsetjenestens plikter

§ 11 Informasjon og veiledning

Bestemmelsen korresponderer med rettighetsbestemmelsen i § 7. Med «virksomheten» i første ledd første punktum menes både regionale helseforetak og kommuner. Veiledning og informasjon skal gis på ulike stadier i abortforløpet og av fastlege, helsesykepleier, jordmor, sykepleier, sosionom eller annet helsepersonell med kompetanse på seksuell og reproduktiv helse. I henhold til pasient- og brukerrettighetsloven § 3-5 skal informasjonen være tilpasset mottakerens individuelle forutsetninger. Enkelte gravide vil ut fra språklige, kulturelle eller kognitive utfordringer kunne ha behov for at informasjon og veiledning som beskrevet i § 7 Rett til informasjon, veiledning og oppfølging blir individuelt tilpasset. Det innebærer at virksomheten som tilbyr veiledning og informasjon må ha system som tar hensyn til språklige og kulturelle forskjeller i den samiske urbefolkningen og i innvandrerbefolkningen, og som tar høyde for ulik kognitiv fungering og sensoriske funksjonsnedsettelser. Dette innebærer også å benytte kvalifisert tolk der skal ha et særlig ansvar for å informere om mulige komplikasjoner i forbindelse med aborten, jfr. første ledd andre punktum.

Oppfølgingssamtale(-r) i tråd med første ledd tredje punktum skal tilbys og så langt mulig gjennomføres i tråd med kvinnens behov, både med tanke på varighet og hos hvem oppfølgingen skal foregå. Det er naturlig at fastlege og kommunale helsetjenester har et særlig ansvar for å organisere tilbud om oppfølgingssamtaler. Dette er endring av gjeldende rett.

Etter lovens første ledd fjerde punktum forutsettes det at helsepersonell som skal veilede og informere både har veiledningskompetanse og særlig kompetanse på seksuell og reproduktiv helse. Dersom den gravide ønsker annen rådgivning for selv å kunne treffe det endelige valg, kan helsepersonell informere henne om andre rådgivende instanser. Informasjon og veiledning skal være i tråd med gjeldende lovregulering og man bør følge faglige retningslinjer. Informasjon og veiledning skal gjennomføres på en objektiv, nøytral måte, med respekt for at ansvaret for beslutningen om svangerskapsavbrudd er den gravides.

Helsepersonells eget syn på abort skal ikke tilkjennegis i veiledning av og informasjon til den gravide og eventuelt partner. Helsepersonellets reservasjonsrett gjelder kun for personell som utfører eller assisterer ved selve abortinngrepet, ikke for plikten til å gi nødvendig informasjon og veiledning.

Virksomheten skal organiseres slik at informasjon- og veiledningsplikten overholdes, jf. helsepersonelloven § 16 og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring.

§ 12 Tilbud om abort

Å oppfylle kvinners rett til abort er en del av de regionale helseforetakenes sørge-for-ansvar, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 2-1a. Det regionale helseforetaket skal sørge for at personer med fast bopel eller oppholdssted innen helseregionen tilbys spesialisthelsetjenester, herunder abort. Dette innebærer en plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestens omfang og innhold er i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift. Å oppfylle kvinners rett til abort kan innebære at tjenesten ytes av et helseforetak, eller ved at de inngår avtale med andre tjenesteytere.

Det vises til utvalgets forslag i kap. 32.1 om abort før utgangen av 10. svangerskapsuke utenfor sykehus. En slik ordning kan gjennomføres innenfor lovforslagets § 12. Sørge-for-ansvaret vil da ligge i spesialisthelsetjenesten, selv om oppfyllelse av rettigheten vil ligge i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Det må da inngås avtale mellom virksomhetene.

§ 13 Helsepersonells reservasjonsrett

Bestemmelsen viderefører innholdet i gjeldende abortforskrift § 15, men er flyttet fra forskrift til lov slik at fritaket tydeliggjøres. Det er gjort enkelt språklige endringer. Bestemmelsen må tolkes i lys av bestemmelsene om trosfrihet i menneskerettsloven.

Fritaket kan ikke gjøres gjeldende for enkelttilfeller, men mot å utføre eller bistå ved abort generelt. Helsepersonell kan ikke be om fritak for annen helsehjelp i forbindelse med aborten, f.eks. henvisning, mottaking, journalskriving, for- og etterbehandling samt vanlig pleie og stell. Fritaket knytter seg til deltakelse under selve aborten.

For å få fritak, er det tilstrekkelig at helsepersonellet oppgir at en ønsker dette av samvittighetsgrunner.

§ 14 Gratis helsehjelp

Utkastet til § 14 er nytt. Dagens abortlov inneholder ingen regler om at denne helsehjelpen skal være gratis. De fleste gravide vil likevel ha gratis tilgang til abort i tråd med de alminnelige reglene i pasient- og brukerrettighetsloven og spesialisthelsetjenesteloven. Imidlertid er det noen gravide som mangler fulle rettigheter til helsetjenester, for eksempel fordi de er uten lovlig opphold i Norge. Denne gruppen vil i dag ha rett til abort, men vil kunne bli møtt med et betalingskrav i etterkant. Utvalget foreslår å endre rettstilstanden for så gjelder betalingsspørsmålet, jf. diskusjonene i kap. 35.

I utkastet til § 14 foreslår utvalget en egen forskriftshjemmel for fosterantallsreduksjon hvor det skal være hjemmel for å gjøre unntak fra gratisprinsippet. Dette er en høyspesialisert tjeneste hvor utvalget mener at det kan være grunn til å være mer restriktiv i tilgangen. Ordlyden i utkastet til lovtekst er lagt tett opp til ordvalget i pasient- og brukerrettighetsloven § 1-2 første ledd.

Kapittel 4 – Særlige regler om fosterantallsreduksjon

§ 15 Adgang til fosterantallsreduksjon

Utkastet til § 15 er en videreføring av abortloven § 2 a, i den forstand at alle søknader om fosterantallsreduksjon må avgjøres av nemnd. Oppbyggingen av utkastet til § 15 skiller seg imidlertid fra abortloven ved at vilkårene nå er samlet i bestemmelsen om fosterantallsreduksjon, fremfor dagens løsning hvor § 2 a viser til vilkårene for abort.

Fosterantallsreduksjon skiller seg fra abort ved at fosterantallsreduksjon gjøres med mål om å fortsette et svangerskap og føde ett eller flere barn, og at svangerskapet ikke avsluttes. Siden inngrepet kan føre til skade på eller død av gjenværende foster/fostre reguleres dette ikke likt som abort. Utkastet til første ledd bokstav a, b og d er identiske med vilkårene for abort i utkastet til § 5. Utkastet til første ledd bokstav c er en særregulering for fosterantallsreduksjon, siden inngrepet kan føre til skade på de gjenværende fostrene, og bygger på abortloven § 2 a fjerde ledd.

§ 16 Veiledning ved fosterantallsreduksjon

Før en eventuell fosterantallsreduksjon skal den gravide være grundig informert om både risiko knyttet til å fortsette svangerskapet for alle fostre, og risiko og påkjenninger knyttet til å gjennomføre en fosterantallsreduksjon. Dette ivaretas ved en obligatorisk veiledning som gjennomføres i samsvar med denne bestemmelsen. Det legges til grunn at nødvendige undersøkelser er gjennomført som grunnlag for veiledningen.

§ 17 Helsetjenester ved fosterantallsreduksjon

Dagens praksis er at det primært er på medisinsk indikasjon utredningen skjer ved senter for fostermedisin, mens søknader om uselektiv fosterantallsreduksjon uten medisinsk indikasjon kan komme via gynekolog eller den gravide selv. Av faglige grunner er det viktig at alle gravide som ønsker fosterantallsreduksjon først undersøkes grundig ved et senter for fostermedisin. Dette fastslås i lovbestemmelsen.

I 2016 besluttet Helsedirektoratet at alle fosterantallsreduksjoner skulle utføres ved Nasjonal behandlingstjeneste for avansert invasiv fostermedisin ved St. Olavs hospital. Dette er regulert i tredje ledd.

§ 18 Vedtaksmyndighet i saker om fosterantallsreduksjon

Forslaget er at alle søknader om fosterantallsreduksjon behandles av én abortnemnd, fortrinnsvis nemd som er lokalisert ved nasjonal behandlingstjeneste for fostermedisin.

Vurdering av medisinske forhold og vekting av sosiale forhold opp mot risiko for gjenværende foster er svært krevende ved fosterantallsreduksjon. Paragrafen bestemmer at alle søknader om fosterantallsreduksjon skal behandles av kun én abortnemnd. Denne abortnemda skal, i forhold til andre abortnemnder, være styrket med ekspertise innen fostermedisin. Nemnda skal være lokalisert ved sykehuset som også har den nasjonale behandlingstjenesten for fostermedisin.

§ 19 Forholdet til abortlovens øvrige regler

Loven bestemmer at abortlovens øvrige regler gjelder for fosterantallsreduksjoner, om ikke annet er bestemt. Dette omfatter blant annet innledende bestemmelser, reglene om rett il informasjon og veiledning, helsetjenestenes plikter, reglene for saksgang og behandling i abortnemnd og Abortklagenemnda og avsluttende bestemmelser om taushetsplikt og informasjonsbehandling.

Kapittel 5 – Vedtaksmyndighet i abortsaker

§ 20 Vedtaksmyndighet ved søknad om abort

Utvalget har foreslått å videreføre abortnemndene som vedtaksmyndighet. Dagens abortlov inneholder regler om «nemnd», jf. § 7 annet ledd. I forskrift og veileder brukes «primærnemnd». Selv om «Abortnemndene» viderefører «nemnd» i dagens lov, har de en annen funksjon etter lovforslaget enn dagens nemnder, jf. kap. 27.8.

§ 21 Organisering og oppnevning

Dagens abortlov inneholder få regler om primærnemndene og overlater mye til regulering gjennom forskrift, jf. abortloven § 12. Lovforslaget bygger på at flere av saksbehandlingsreglene skal lovfestes, men mange av forslagene er en videreføring av regler som i dag følger av abortforskriften. Abortnemndene er forvaltningsorgan, og avgjørelse om abort er enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jf. lovforslaget § 34. En del av bestemmelsene i forvaltningsloven er tatt inn i lovutkastet. Kvinner som søker abort kan dermed i stor grad finne frem til hvilke regler som gjelder ved å lese i den nye abortloven, fremfor å måtte krysslese med forvaltningsloven. Fremdeles vil det være behov for regulering i forskrift av enkelte detaljspørsmål, for eksempel spørsmål om aldersgrense for nemndsmedlemmer og godtgjørelse, jf. abortforskriften §§ 13 og 14.

Utkastet til første ledd er nytt. Dagens lov eller forskrift fastsetter ikke uttrykkelig at nemndene skal være uavhengige, jf. diskusjonen i kap. 11.2 om gjeldende rett. Et sentralt trekk ved uavhengige forvaltningsorgan er at de ikke kan instrueres i enkeltsaker. Dette er nå tatt inn i lovteksten ved at abortnemndene ikke kan instrueres i deres faglige virksomhet. Derimot kan nemndene instrueres for så vidt gjelder saksbehandlingen og organiseringen av departementet eller helseforetakene. Abortklagenemda kan veilede i lovforståelse.

Utkastet til andre ledd er nytt. Dagens nemnder består av to medlemmer, som begge skal være leger, jf. abortloven § 7 annet ledd. Ingen av disse er leder. Abortnemndene skal etter lovutkastet bestå av tre medlemmer. Leder skal være lege med relevant spesialistutdanning. Normalt vil dette være spesialist i fødselshjelp og kvinnesykdommer (gynekolog). Ett medlem skal være jurist, dvs. ha mastergrad i rettsvitenskap eller tilsvarende utdanning. Ett medlem skal ha helsefaglig kompetanse. Dette dekker alle grupper som har autorisasjon etter helsepersonelloven § 48.

Utkastet til tredje ledd er nytt. Dagens lov inneholder ingen regler om kjønnssammensetning, mens veilederen fastsetter at primærnemnd skal bestå av én kvinne og én mann. Likestillings- og diskrimineringsloven § 28 første ledd bokstav a slår fast at i nemnder som har to eller tre medlemmer, skal begge kjønn være representert.

Utkastet til fjerde ledd er nytt, men abortforskriften har regler om oppnevning og sammensetning av nemnder, jf. § 11. I dag skal det ene faste medlemmet være lege ved den avdeling hvor svangerskapsavbruddet foretas, mens det andre medlemmer oppnevnes av statsforvalteren. Lovutkastet bygger på at de regionale helseforetakene skal ha ansvar for abortnemndene, og dermed skal de etter forslaget også stå for oppnevningene. Som i dag er oppnevningsperioden på fire år, men det er presisert i lovforslaget at gjenoppnevning bare kan skje én gang. Om et medlem kommer inn under en periode, må vedkommende da kunne sitte i mer enn åtte år. Fremdeles vil det være behov for nærmere regulering av en del spørsmål om nemndsoppnevning i forskrift bl.a. knyttet til varamedlemmene. Disse må følge rollene, slik at en lege ikke kan være vara for en jurist, men om nemnden består av to leger med relevant spesialistutdanning, trenger ikke varamedlemmene til legene å være personlige.

§ 22 Behandling av søknad om abort

Utkastet til første ledd er nytt. Dagens primærnemnder treffer naturlig nok vedtak når begge medlemmene deltar. Normalordningen etter utkastet til ny abortlov er at hele nemnda deltar. Om ett medlem er fraværende, må varamedlem innkalles. Abortnemndene avgjør selv om saken avgjøres i fjernmøte/digitalt møte eller i ordinært møte hvor alle medlemmene er til stede, eventuelt i kombinasjon eller gjennom skriftlig saksbehandling.

Utkastet til andre ledd er nytt. Dagens primærnemnder fatter vedtak når begge medlemmene deltar, mens etter utkastet kan leder fatte vedtak alene etter § 5 bokstav d. Disse sakene vil ofte haste og krever medisinsk kompetanse. Leder er imidlertid ikke forpliktet til å fatte vedtak etter denne sakstypen alene. Om saken er spesielt krevende, bør den avgjøres av full abortnemnd.

Utkastet til tredje ledd er nytt. Dagens primærnemnder må være enstemmige for å innvilge svangerskapsavbrudd, jf. abortforskriften § 6 annet ledd. Strengt tatt er «enkelt» flertall et unødig uttrykk, men er brukt siden det tross alt ikke kan misforstås.

§ 23 Saksbehandling i abortnemndene

Saksbehandlingen i dagens primærnemnder har vært utsatt for en del kritikk, jf. diskusjonene i kap. 27.4 og 27.7. Samtidig foreslår utvalget å videreføre mange av saksbehandlingsreglene. Dette betyr ikke at abortnemndene skal fungere som de tidligere primærnemndene, bare med tre medlemmer fremfor to. Abortnemndene skal ha en annen rolle, særlig knyttet til veiledningsoppgaven, som nå er tonet ned. På samme måte som i dag er søknader om abort krevende saker fordi de er så nært knyttet til den gravide privatliv. Det er derfor behov for en grundig saksbehandling som også er skånsom. Dessuten må saksbehandlingen være tilpasset den enkelte sak. Noen ganger er saksutfallet opplagt, mens det andre ganger er behov for mer inngående diskusjoner. Ansvaret for å utrede saken tilstrekkelig ligger uansett på abortnemnda, jf. forvaltningsloven § 17. Se også utkastet til § 34 om innhenting av opplysninger.

Utkastet til første ledd er nytt. Etter dagens abortforskrift § 5 tredje ledd skal kvinnen gis anledning til å uttale seg skriftlig eller muntlig for nemnda, og de to alternativene er likestilte. Ett av kritikkpunktene mot dagens primærnemnder er opplevelsen knyttet til å måtte møte i nemnd, jf. kap. 11.5. Utkastet bygger på at den gravide selv kan kreve å få møte abortnemnden, som normalt vil skje digitalt. Den gravide har altså ingen plikt til å møte, men abortnemnda har uansett ansvar for at saken er forsvarlig opplyst. Om sosiale forhold står sentralt, og søknaden er knapp på dette punkt, må abortnemnda eventuelt bruke skriftlige kilder for å få disse utdypet, om kvinnen ikke ønsker å møte. Se også utkastet til § 34 om innhenting av opplysninger.

Utkastet til annet ledd er dels en videreføring av regler i dagens abortforskrift og dels nytt. Etter abortforskriften § 5 første ledd skal saken behandles «hurtigst» mulig og etter § 6 første ledd må vedtak treffes «snarest mulig etter at saken er ferdig forberedt». Utkastet til ny lovtekst inneholder litt andre ordvalg enn dagens forskrift, uten at det er tilsiktet en endring. Derimot er forslaget om at søknad «som hovedregel» skal behandles «neste virkedag» nytt. Dette er en mer spesifikk tidsangivelse enn dagens abortforskrift, samtidig som det åpnes for unntak. Saksbehandlingen må være forsvarlig og saken tilstrekkelig opplyst, og i enkelte saker kan det være behov for å hente inn mer opplysninger.

Utkastet til tredje ledd er nytt, jf. også det som er sagt foran under første ledd. Etter abortforskriften § 5 tredje ledd «skal» kvinnen gis anledning til å uttale seg, enten skriftlig eller muntlig. I lovforslaget gis kvinnen en rett til å møte i abortnemnda.

Lovutkastet inneholder bare et utvalg av saksbehandlingsregler, mens andre følger av forvaltningsloven, jf. nedenfor under utkastet til § 35.

§ 24 Abortnemndenes vedtak

Utkastet til § 24 er dels en videreføring av abortforskriften § 6. Forskriften bygger på forskjellige krav alt etter som søknaden innvilges eller ikke, hvor det ved innvilgelse er tilstrekkelig med en henvisning til den aktuelle bestemmelsen. Også forvaltningsloven bygger på ulike krav avhengig av om parten får innvilget en søknad eller ikke, jf. § 25 annet ledd, selv om parten alltid kan kreve etterfølgende begrunnelse. Lovutkastet bygger på at kravene til begrunnelse skal være de samme uansett saksutfall. Dette må ses i sammenheng med at flertallet foreslår at grensen for selvbestemt abort foreslås utvides. Dermed skal færre saker avgjøres i abortnemndene sammenlignet med dagens primærnemnder, og dermed kan det forsvares å bruke noe mer ressurser på begrunnelsen i den enkelte sak. Samtidig vil begrunnelser kunne gjøres korte der hvor saksutfallet er opplagt, særlig der hvor den gravide får medhold. Selve ordvalget i utkastet til § 21 er inspirert av forvaltningsloven § 25, men er knappere. Se også NOU 2019: 5, utkastet til ny forvaltningslov § 48 (krav til begrunnelse). En begrunnelse skal først og fremst forklare saksutfallet for kvinnen, men har også en side til Abortklagenemnda, jf. utkastet til § 32 om kvalitetssikring og veiledningsoppgaver.

§ 25 Underretning

Utkastet til § 25 er en videreføring av abortloven § 8 og abortforskriften § 7, men reguleringen er mindre detaljert enn dagens ordning. Forvaltningsloven § 27 har regler om underretning av vedtaket, og slik sett er det ikke nødvendig med særregulering i abortloven med mindre det skal gjøres unntak. At den gravide skal «underrettes så snart som mulig» er samme ordlyd som i forvaltningsloven § 27 første ledd. Etter lovutkastet er skriftlig begrunnelse eneste alternativ, mens forvaltningsloven § 27 åpner for underretning muntlig eller på annen måte. Kvinnen bør om mulig uansett få muntlig informasjon om vedtaket umiddelbart etter at det er fattet. Slik orientering er ikke det samme som underretning etter loven.

Også dagens abortlov- og forskrift åpner for muntlig underretning, men utvalget mener at det ikke er behov for et slikt unntak. Nødsituasjoner er regulert i en særlig bestemmelse, jf. utkastet til § 6, og da følger ikke saksbehandlingen reglene i abortloven. Den automatiske klageordningen etter § 28 er særegen for abortfeltet. Utvalget har vurdert om en henvisning til klageordningen bør fremgå av § 25, men er kommet til at dette er unødvendig. Uansett må abortnemndene i sin underretning orientere om at saken automatisk går til klagebehandling med mindre den gravide trekker søknaden.

Fremdeles vil det være behov for å gi noen særlige regler om underretning i ny forskrift til abortloven på de punktene hvor det er behov for å gjøre unntak eller justeringer i forhold til reguleringen i forvaltningsloven § 27.

Forvaltningsloven § 27 regulerer mindreårige som er parter, men her er det behov for særregler siden også mindreårige kan søke om abort, jf. utkastet til § 10. Dagens abortforskrift regulerer også underretning til verge, og det vil også være behov for i fremtiden. Etter forvaltningsloven § 27 skal underretningen inneholde opplysninger om dokumentinnsyn, og dette er ikke nødvendig å gjenta i utkastet til abortlov eller ny forskrift.

§ 26 Åpenhet

Utkastet til § 26 er ny. Verken abortloven eller abortforskriften inneholder en slik bestemmelse. Dagens nemndsystem har vært kritisert for å være for lukket, og siktemålet med bestemmelsen er å legge til rette for åpenhet og diskusjoner i det offentlige rom om abort og forvaltning av loven. Abortnemndene må selv finne ut hvordan dette skal gjøres, men med den begrensning som følger av reglene om taushetsplikt. Slik offentliggjøring kan for eksempel skje i form av årsrapporter som presenterer statistikk, og kanskje også noen typetilfeller som har vært oppe i praksis. Flere nemnder kan eventuelt gå sammen om å lage årsrapporter.

§ 27 Møteprotokoll

Dagens abortlov inneholder ingen regler om protokoll. Derimot har abortforskriften § 19 bestemmelser om protokoll og journalføring. Utvalget har vurdert om det er nødvendig med egne regler om protokoll, siden vedtakene uansett skal grunngis og må oppbevares etter reglene i arkivloven.

Utkastet til første ledd gjelder krav til møteprotokoll. Protokollen skal inneholde opplysninger om når vedtak er truffet, hva vedtaket gjelder, og hvilke medlemmer som har stemt for og imot hvilket resultat. Protokollen bør inneholde andre opplysninger som er nødvendige for god orden og etterprøvbarhet. At medlemmenes identitet fremkommer, er viktig for senere å kunne vurdere spørsmål om inhabilitet og eventuell virkning for vedtaket.

Normalt bør også begrunnelsen for vedtaket tas inn i protokollen, og dissenterende medlemmer må få innført sin mindretallsbegrunnelse om de ønsker det. Også ellers bør det enkelte medlem kunne få sin eventuelle avvikende mening protokollert. Nemndlederen kan kreve at medlemmer som ønsker det, selv forfatter et utkast til tekst.

Det bør normalt være en godkjenningsordning for protokollens innhold. Hvis feil oppdages, skal de rettes. Det vil ofte være tilstrekkelig at protokollens innhold blir godkjent på neste møte. Dersom det går særlig lang tid mellom møtene, bør andre rutiner innføres.

Utkastet inneholder ikke regler om journalføring. Det er ikke behov for særlige regler ved siden av pasientjournalloven.

Kapittel 6 – Nasjonal klagenemnd for abort (Abortklagenemnda)

§ 28 Automatisk klage

Utkastet til § 28 er en videreføring av abortloven § 8 annet ledd. Normalordningen etter forvaltningsloven er at borgere som ikke får medhold i en søknad, selv må ta initiativ til å klage. Abort er en så særpreget avgjørelse at den gravide bør ha rett til automatisk overprøving. Dermed videreføres ordningen med at den gravide selv må trekke søknaden. Denne retten tilkommer bare den gravide selv. Om den gravide har verge, kan ikke vergen trekke søknaden på hennes vegne. Abortnemnda skal «straks» sende saken til abortklagenemnda, slik ordningen er i dag etter abortloven § 8 annet ledd.

Normalordningen etter forvaltningsloven er at klageorganet kan prøve alle sider av saken, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd (se også NOU 2019: 5 og utkastet til ny forvaltningslov § 60(2)). Slik sett er siste setning overflødig, men det kan være på sin plass med en gjentakelse for å unngå mulige misforståelser. Dessuten er det presisert at Abortklagenemnda «skal» prøve alle sider av saken, mens forvaltningsloven bruker «kan».

Ellers gjelder forvaltningslovens regler om Abortklagenemndas saksbehandling. Samtidig er abort særpreget ved at sakene haster, og derfor må normalt Abortklagenemnda avgjøre saken. Bare helt unntaksvis kan det være aktuelt å gjøre bruk av muligheten etter forvaltningsloven til å sende saken tilbake til abortnemnda for ny behandling der.

§ 29 Organisering og oppnevning

Utkastet til § 29 er en videreføring av abortloven § 8 tredje ledd med noen mindre endringer. Dagens abortlov opprettet den sentrale klagenemnda, men utvalget foreslår «Abortklagenemnda» som organ for alle klagesaker.

Utkastet til første ledd fastsetter at medlemmene i Abortklagenemnda oppnevnes av departementet, mens denne kompetansen i dag er lagt til Kongen. Dermed er det ikke lenger nødvendig med et delegasjonsvedtak fra regjeringen. Også i dag er oppnevningsperioden fire år, men med gjenoppnevning inntil to ganger. Utvalget foreslår å begrense til én gang for å få litt hyppigere utskiftning.

Utkastet til annet ledd om sammensetning er stort sett en videreføring av ordningen for dagens sentrale klagenemnd, jf. abortloven § 8 tredje ledd. Utkastet fastsetter at leder skal være lege, og at den ene legen skal ha relevant spesialistutdanning. Samme formulering er brukt i utkastet til § 20 annet ledd, og det siktes begge steder til spesialist i fødselshjelp og kvinnesykdommer. Varamedlemmene er her personlige og bør ha samme kompetanse som de de er vara for.

§ 30 Avgjørelse i Abortklagenemnda

Utkastet til § 30 første ledd er nytt. Verken dagens abortlov eller abortforskriften inneholder regler om at saken i den sentrale klagenemnda skal behandles skriftlig eller i møte. Klagesakene er i dag få, men de fleste avslag i primærnemnd er med svangerskapslengde etter utgangen av 18. svangerskapsuke. Derfor er det viktig med en grundig saksbehandling, og det er derfor foreslått at behandling av sakene skal skje i møte. Det er opp til Abortklagenemnda om møtet skal skje fysisk eller på digitale plattformer.

Utkastet til § 30 andre ledd er en videreføring av abortloven § 8 annet ledd siste setning. Også i dag skjer avgjørelser i den sentrale klagenemnd med enkelt (simpelt) flertall, jf. merknadene til 21 tredje ledd om terminologi. Siden nemnda skal bestå av fem medlemmer (inkludert vara), er det ikke aktuelt med dobbeltstemme for leder.

Også i fremtiden vil det være behov for enkelte nærmere bestemmelser i forskrift for eksempel knyttet til godtgjørelse mv. For eksempel regelen i abortforskriften § 12, der det slås fast at medlemmene i klagenemnda ikke må ha behandlet begjæringen i primærnemnd. I kommentar til bestemmelsen i Veileder til abortforskriften står det at medlemmene i den sentrale klagenemnda ikke samtidig kan sitte i primærnemnd.

§ 31 Saksbehandling i Abortklagenemnda

Utkastet til § 31 første ledd første setning er en justering av abortloven § 8 annet ledd tredje setning om at klagenemnda skal behandle saken «snarest mulig», Ordvalget er samordnet med reglene i § 22 om saksbehandlingen i abortnemnda, men innholdsmessig er dette er videreføring av gjeldende rett. Det er ønskelig med en avgjørelse så snart som mulig, samtidig som saksbehandlingen må være forsvarlig.

Utkastet til § 31 første ledd annen setning er en videreføring av abortforskriften § 8 tredje ledd. Kvinnen har i dag en rett til å møte i både primær- og klagenemnd.

Utkastet til § 31 annet ledd er nytt. I dag er det ikke lov- eller forskriftsfestet at den sentrale klagenemnd skal ha et sekretariat. Utvalget foreslår at denne funksjonen legges til Helseklage, jf. diskusjonen i kap. 27.7 og 27.8, men hvilket organ som skal ha denne funksjonen trenger ikke å fremgå av lovteksten.

§ 32 Kvalitetssikrings- og veiledningsoppgaver

Utkastet til § 32 er nytt. I dag inneholder verken abortloven eller -forskriften nærmere bestemmelsen om oppgavene til den sentrale klagenemnd ut over klagesaksbehandlingen. Verken någjeldende forvaltningslov, eller utkastet til ny forvaltningslov, inneholder uttrykkelige regler om direktiver fra et overordnet til et underordnet organ. Samtidig følger det av det hierarkiske systemet at et overordnet organ normalt kan instruere et underordnet organ om lovforståelse, i tillegg til saksbehandling og skjønnsutøving, jf. NOU 2019: 5 pkt. 32.1 s. 510. Dette gjelder både generelt, og i konkrete saker. Disse alminnelige prinsippene er ulovfestede, og de kan derfor være vanskelig å finne frem til. Saker om abort er nært knyttet til den gravides privatliv, og det er ønskelig med klare føringer for hvilken rolle Abortklagenemnda skal ha overfor abortnemndene. Utvalget har derfor funnet det hensiktsmessig å lovfeste enkelte punkter.

Utkastet til første ledd lovfester prinsippet om at Abortklagenemnda skal ha ansvar for kvalitetssikring av abortnemndenes avgjørelser. Kvalitetssikring har ikke et klart definert innhold, men kjernen er at Abortklagenemnda skal kunne holde seg orientert om avgjørelsene i nemndene med sikte på å oppnå likebehandling og å fange opp prinsipielle saker for å avklare hvordan disse skal løses. For å få tilgang til avgjørelsene er det foreslått lovregulert at klagenemnda kan gjøre seg kjent med vedtak uten hinder av taushetsplikt.

Utkastet til annet ledd er nytt. Abortklagenemnda er her gitt en lovfestet adgang til veiledning knyttet til «lovforståelsen». Som nevnt foran, er det alminnelige utgangspunktet at et overordnet organ kan gi instrukser i enkeltsaker. Utvalget mener at abortnemndene bør ha en selvstendig rolle, hvor de bare kan instrueres i enkeltsaker etter klage, jf. utkastet til tredje ledd. Derfor foreslår utvalget at Abortklagenemnda skal «veilede», og instruks skal bare brukes i klagesaker.

Utkastet til tredje ledd er strengt tatt unødvendig, men for å avklare all tvil er det foreslått i lovteksten at Abortklagenemnda kan orientere abortnemnda om innholdet i vedtaket.

Utkastet til fjerde ledd er nytt. Etter forvaltningsloven har et overordnet organ en viss adgang til omgjøring utenom klage, jf. forvaltningsloven § (se også utkastet til ny forvaltningslov § 63, jf. NOU 2019: 5 s. 619–620). Lovforslaget inneholder her en innsnevring av omgjøringsadgangen ved at Abortklagenemnda bare kan omgjøre saker i klagesak. Bakgrunnen er at saker om abort er nært knyttet til kvinnens privatliv, og det ville gripe sterkt inn i dette om en innvilgelse i abortnemnd skulle kunne omgjøres. Riktignok er det lite praktisk på grunn av tidsaspektet, men det bør være tydelig i lovteksten at en innvilget abort ikke kan omgjøres. Et avslag vil alltid bringes inn for Abortklagenemnda på grunn av den automatiske klageadgangen, jf. utkastet til § 28.

Kapittel 7 – Andre bestemmelser

§ 33 Informasjonsbehandling

Opplysninger om abort er svært sensitiv, og det er viktig med strenge taushetspliktbestemmelser. Derfor klargjøres det at det helsepersonellovens taushetspliktbestemmelser som skal gjelde. Loven legger til grunn at helsepersonell aktivt skal hindre at andre får adgang til helseopplysninger.

Det har vært uklart om taushetsplikten er til hinder for at abortklagenemnden kan orientere abortnemden som behandlet saken i første instans om innholdet i sitt vedtak. Hensynet til kvalitetssikring og en enhetlig praksis tilsier at den aktuelle abortnemnd orienteres om Abortklagenemndens vedtak med begrunnelse.

§ 34 Innhenting av opplysninger

For å ivareta utredningsplikten (påse at saken er godt opplyst), jf. forvaltningsloven § 17 første ledd, kan nemnden innhente opplysninger fra andre etater om helse-, sosial- og trygdeforhold. Dersom dette er aktuelt, må den gravides samtykke innhentes.

Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende rett.

§ 35 Forholdet til forvaltningsloven

Utkastet til § 35 mangler motstykke i dagens abortlov. Imidlertid fastsetter abortforskriften § 21 at forvaltningslovens regler gjelder for behandling og avgjørelse om saker om å tillate eller avslå svangerskapsavbrudd, for så vidt forholdet ikke er uttømmende regulert i lov om svangerskapsavbrudd eller i denne forskrift. Utkastet til § 35 viderefører dagens abortforskrift § 21, selv om ordvalget er litt annerledes.

Rettslig sett er det unødvendig å fastsette at forvaltningsloven gjelder, siden forvaltningsloven gjelder for ethvert organ for stat, slik som abortnemnda og Abortklagenemnda. Samtidig er det tradisjon for å ta inn en henvisning til forvaltningsloven i helselovgivningen.

En søknad om abort vil være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven siden det angår den gravides rett til svangerskapsavbrudd. Dermed gjelder de særlige reglene i kap. IV-VI, jf. forvaltningsloven § 3.

Et lovteknisk spørsmål er hvor langt abortloven skal gå i å vise til regler om saksbehandlingen som uansett følger av forvaltningsloven. Dagens abortlov inneholder få saksbehandlingsregler, mens en del flere følger av abortforskriften. Utvalget har valgt å lovfeste de saksbehandlingsreglene som utvalget mener er særlig viktige ved abort. Dessuten har utvalget valgt å videreføre flere av saksbehandlingsreglene som i dag følger av abortforskriften. Når et felt over mange år har hatt en særlig saksbehandlingsregel i forskrift, kan det være grunn til å beholde denne for å unngå tvil om den faktisk er videreført, selv om den rettslig sett er unødvendig på grunn av reguleringen i forvaltningsloven.

Uansett er det vanskelig å velge ut hvilke saksbehandlingsregler som bør fremgå særskilt av abortloven. Forvaltningsloven er den generelle loven for offentlig saksbehandling, og den har så mange bestemmelser at det er umulig å speile alle i abortloven. I dag fremgår for eksempel en del regler om fullmektig, jf. abortforskriften § 8 tredje ledd, men utvalget anser disse som overflødige ved siden av forvaltningsloven § 12.

På noen punkt foreslår utvalget regler som er mer presise enn forvaltningsloven, for eksempel knyttet til saksbehandlingstid. Utvalget foreslår også en automatisk klageadgang ved abort, jf. utkastet til § 27, som mangler motstykke i forvaltningsloven. Dessuten foreslår utvalget særregler knyttet til instruksjonsmyndigheten til abortklagenemnda, jf. utkastet til § 32 og merknadene til denne. Utvalget foreslår også en annen regulering av taushetsplikt enn den som følger av forvaltningsloven, jf. utkastet til § 33.

En sak om abort vil også kunne involvere andre enn den gravide, jf. diskusjonene i kap. 9. Utvalget har vurdert å lovfeste at bare den gravide er part i saken for å unngå all tvil, men har falt ned på at det er unødvendig å gjøre dette

Abortforskriften § 21 fastsetter at også unntak fra forvaltningsloven kan gjøres gjennom forskrift. Forvaltningsloven selv åpner for at unntak kan gis gjennom forskrift, jf. § 1, som er foreslått videreført i utkastet til ny forvaltningslov § 2(2), jf. NOU 2019: 5 s. 566. Imidlertid er det anbefalt at hjemmelsloven selv uttrykkelig åpner for at unntak kan gjøres gjennom forskrift, og dette er foreslått presisert i lovteksten.

§ 36 Forholdet til helselovgivningen

Utkastet til § 36 er nytt. Dagens abortlov inneholder ikke regler om forholdet til helselovgivningen. Derimot fastsetter abortforskriften § 22 at pasient- og brukerrettighetsloven gjelder for behandling og avgjørelse av saker om å tillate eller avslå svangerskapsavbrudd, for så vidt forholdet ikke er uttømmende regulert i lov om svangerskapsavbrudd eller i denne forskrift.

Utkastet til § 36 går videre enn abortforskriften § 22. Den viser ikke bare til pasient- og brukerrettighetsloven, men til «annen helselovgivning». Sistnevnte har ikke et presist innhold, men det ville også vært vanskelig med en oppregning i lovteksten, som eventuelt måtte blitt supplert om ny eller endret lovgivning kom til. Aktuelle lover utover pasient- og brukerrettighetsloven er særlig helsetilsynsloven og pasientjournalloven, men andre lover er også relevante, slik som for eksempel apotekloven, legemiddelloven, lov om medisinsk utstyr og helseforskningsloven. Dessuten er det foreslått at de regionale helseforetakene skal ha ansvar for abortnemndene, slik at spesialisthelsetjenesteloven og helseforetaksloven gjelder. Det er også fastsatt at helsepersonelloven skal gjelde for så vidt gjelder taushetsplikt. For abortregisteret vil også helseregisterloven gjelde.

Helselovgivningen skal gjelde for «utførelse av abort og helsetjenester i forbindelse med abort». Det er med dette foreslått en grensedragning mellom denne helsetjenestedelen og selve avgjørelsen av abort som følger forvaltningsloven.

Se også §§ 9 og 10 som har henvisninger til pasient- og brukerrettighetsloven.

§ 37 Forskrift til abortloven

Det kan gis nærmere bestemmelser om organisering og saksbehandling ved abort og fosterantallsreduksjoner. Det innebærer bl.a. at det kan gis bestemmelser om oppnevning av nemnda og varamedlemmer og om godtgjørelse til nemndsmedlemmer. Det kan også gis organisatoriske bestemmelser om sekretariatets rolle i klagenemnda og om klagenemndas rolle når det gjelder kvalitetssikring og veiledning, jf. § 3.

Det er foreslått egne lovbestemmelser om saksbehandling i nemndene og i klagenemnda, jf. § 23 og § 31. Det kan gis utfyllende bestemmelser om disse reglene.

Departementet kan gi utfyllende bestemmelser om nemndas opplysning i den enkelte sak og om hvordan kvinnens behov for informasjon ivaretas.

Departementet kan medhold av andre ledd gi bestemmelser om krav til den helsetjeneste som tilbys. Helsetjenestene skal være forsvarlige og oppfylle en minimumsnorm.

Det kan gis utfyllende bestemmelser om helsepersonells reservasjonsrett. I dagens abortforskrift er det gitt bestemmelser om stillingsutlysning og opplysning om reservasjonsrett. Det kan være grunnlag for å gi slike bestemmelser med hjemmel i § 37.