Del 4
Utvalgets vurderinger og forslag – abort i fremtiden

22 Abortlovens formål

Abortlovens formål sier at samfunnet skal så langt råd er sikre alle barn betingelser for en trygg oppvekst. Som et ledd i dette arbeidet skal samfunnet sørge for at alle får etisk veiledning, seksualopplysning, kunnskaper om samlivsspørsmål og tilbud om familieplanlegging, for derved å skape en ansvarsbevisst holdning til disse spørsmålene slik at antallet svangerskapsavbrudd blir lavest mulig.

Utvalget har i sitt mandat blitt bedt om å legge formålsbestemmelsen til grunn som en føring for arbeidet. Utvalget har lagt formålsbestemmelsen til grunn for sine vurderinger og forslag. Slik utvalget har tolket mandatet oppfatter ikke utvalget at formålsbestemmelsen må videreføres i forslaget til ny abortlov.

22.1 Utfordringer med dagens formålsbestemmelse

Lovformål er en innledende bestemmelse i en lov som angir formålet med den aktuelle loven. Lovformålet kan være viktig ved anvendelsen av loven ved at det gir retning og veiledning i hvordan de enkelte bestemmelsene i en lov skal tolkes og anvendes.

Formålet gir samtidig en standard for vurderingen av om loven oppfyller sitt formål. Lovformålet gir en forståelse av hva som er hensikten med loven, og hvordan loven skal bidra til å oppfylle samfunnets behov og interesser.

Som vist i kap. 10.1 uttrykker ikke formålet i dagens abortlov § 1 det egentlige formålet med den konkrete loven. Formålet er for vidt formulert til å være en rettesnor for rettsanvendelsen. Målet om en trygg oppvekst for barn gir i liten grad nemndene veiledning i de konkrete sakene. Formålet er heller ikke en egnet parameter for å måle lovens effekt. De målsettinger som angis, kan i liten grad oppnås ved de juridiske virkemidler som er hjemlet i loven.

22.2 Utvalgets forslag til lovens formål

Utvalget mener at abortloven bør ha en formålsbestemmelse og at denne bør gi uttrykk for sentrale verdier som søkes ivaretatt gjennom abortloven.

Som beskrevet i kap. 7 om menneskerettigheter og abort er statens innskrenkning av gravides mulighet for å ta abort et inngrep i kvinners liv og helse, privatliv og likestilling. Lovens formålsbestemmelse bør derfor gi uttrykk for de samfunnsmessige verdier som begrunner dette statlige inngrepet.

På denne bakgrunn foreslår utvalget følgende formålsbestemmelse i ny abortlov:

23 Økt selvbestemmelse om abort

Det fremgår av mandatet at Abortutvalget skal gjennomgå abortlovens bestemmelser. Et sentralt spørsmål ved regulering av abort er reglene for innskrenkning av kvinners selvbestemmelse i spørsmålet om abort. Som omtalt i kap. 10.2 bestemmer dagens abortlov at kvinner generelt har selvbestemmelse til utgangen av tolvte svangerskapsuke.

Utvalgets flertall mener at dagens grense for selvbestemmelse til utgangen av tolvte svangerskapsuke, bør endres.

Flertallet anbefaler at gravide selv får rett til å ta beslutninger om å fortsette eller avbryte svangerskapet, og kreve abort, frem til utgangen av 18. svangerskapsuke.

23.1 Selvbestemmelse og abort

Menneskers autonomi, eller selvbestemmelse, er en av vårt samfunns viktigste verdier (Verdikommisjonen, 2001). Frihet og selvbestemmelse er sentrale idealer og verdier i dagens samfunn, med røtter langt tilbake i vår historie. En sentral tanke i kristendommen er for eksempel hvordan mennesket er skapt i Guds bilde, og dermed med frihet og fri vilje til å kunne velge mellom godt og ondt. Vi har et sterkt felles ideal om viktigheten av å styre våre liv innenfra og stå ved roret i vårt eget liv.

Når enkelte på grunn av personlige egenskaper og evner eller livssituasjon kan ha problemer med å kunne handle med autonomi og utøve selvbestemmelse vil vi som samfunn i dag sette inn tiltak for å myndiggjøre («empower») disse i størst mulig grad. Tilpasset informasjon om valgmuligheter og konsekvenser av ulike valgalternativer kan være avgjørende for muligheten til å utøve selvbestemmelse. Noen kan ha behov for bistand fra andre til å vurdere valgalternativer, fatte en beslutning eller uttrykke sine valg.

Selvbestemmelse i spørsmålet om abort handler om kvinnens rett til selv å ta beslutningen om abort. I et likestillingsperspektiv sees kvinners rett til selvbestemmelse om abort og rett til selvbestemmelse i privatlivet i lys av tradisjonelle kjønnsroller. Kvinner tar fortsatt hovedansvar for omsorg for barn og oppgaver i hjemmet og bærer de sosiale og økonomiske konsekvensene av reproduktive valg (Arnesen, 2023). Retten til selvbestemmelse i spørsmålet om abort hviler også på det faktum at fosteret er i kvinnens kropp. Kvinnens råderett over egen kropp leder naturlig til selvbestemmelse.

Selv om kvinnens eventuelle partner også har en interesse i å bestemme over sin fremtid og familie, kan ikke partnerens selvbestemmelse innebefatte det å bestemme over den gravide og hva som skal skje med hennes kropp og liv. Kampen for selvbestemt abort handler om kvinners kamp for å få ta avgjørelser om sin egen kropp og sitt eget privatliv.

Spørsmålet om kvinners selvbestemmelse om abort dreier seg først og fremst om det legale handlingsrommet som definerer når abort er tillatt, og retten til behandling. Men kvinners mulighet for selvbestemmelse i spørsmål om abort handler også om andre forhold som påvirker de reelle mulighetene til selvbestemmelse.

Selv om den gravide kvinnen har en rett til selvbestemmelse, er det ikke dermed sagt at hun, i en bestemt situasjon, har en faktisk autonomi. Faktisk selvbestemmelse handler om å kunne stå ved roret i eget liv, ta beslutninger som er i tråd med individuelle preferanser og ambisjoner, og i tråd med etiske vurderinger av hva man tenker er det rette. Det er en forutsetning at autonome beslutninger er ens egne, at de er frivillige og at man ikke er utsatt for press. Mulighetene for selvbestemmelse handler også om rom for refleksjon, god og tilrettelagt informasjon og likestilte muligheter for å gi uttrykk for valg.

Det er dermed ikke sagt at en abortavgjørelse må tas i ensomhet for å være autonom, tvert imot vil mange kvinner kunne oppleve at man tar bedre beslutninger når man diskuterer med andre personer man har tillit til. Det kan være partner, andre familiemedlemmer og nærstående eller helsepersonell. Det er ikke ønskverdig å stå alene i valgsituasjonen. Det finnes i dag en omfattende litteratur om betydningen av andre i ens egen utvikling mot et autonomt menneske. Man snakker da ikke bare om autonomi, og om relasjonell autonomi, altså om hvordan vi treffer våre «individuelle» valg gjennom tette relasjoner i et fellesskap.

Det er imidlertid også viktig å være klar over at kvinner kan oppleve ulik for for forventninger, press og trusler som vil kunne begrense handlingsrommet og autonomien til den gravide kvinnen.

23.2 Utfordringer med dagens grense for selvbestemmelse

Utvalget har vurdert utfordringene med dagens grense for selvbestemmelse.

23.2.1 Begrunnelse for inngrep er delvis foreldet

Som vist i kap. 7 om menneskerettigheter er kvinners selvbestemmelse i reproduktive forhold beskyttet av menneskerettighetene. Statlige inngrep i kvinners frihet til å ta beslutninger om abort må derfor ha et legitimt formål. Utvalget mener at formålene med å begrense kvinners adgang til abort fra utgangen av tolvte svangerskapsuke til utgangen av 22. svangerskapsuke som ble angitt av lovgiver i 1975, ikke nødvendigvis kan anses for legitime i dag.

Da abortloven ble vedtatt i 1975, og endret i 1978, la lovgiver til grunn at abortinngrepet innebar en medisinsk risiko for kvinnen, som økte med svangerskapets lengde. Begrensningene i kvinners selvbestemmelse om abort ble delvis begrunnet i et behov for å vurdere om inngrepet var forsvarlig. De fleste aborter var begrunnet i kvinnens liv og helse. Lovgiver argumenterte for behovet for medisinsk kunnskap hos de som besluttet for å vurdere om inngrepet faktisk var nødvendig av hensyn til kvinnens fysiske, psykiske eller psykososiale helse.

Abort innebærer svært liten helserisiko for kvinner. Den tidligere begrunnelsen for å gjøre innskrenkninger i kvinners selvbestemmelse, under henvisning til behovet for medisinsk kompetanse for å vurdere risiko for kvinnens helse ved inngrepet, har ikke relevans i dag.

Et annet formål med å innskrenke kvinners selvbestemmelse som angis i lovens forarbeider, er å beskytte kvinnen mot seg selv. Forarbeidene til loven fra 1975 viser til at kvinnens vurderinger kan være impulspregede, og at hun derfor bør få mulighet til å drøfte sin situasjon med kyndige fagfolk, slik at hun kan komme frem til en beslutning som er den beste for henne på lengre sikt (Ot.prp. nr. 53 (1977–78) s. 5). Denne begrunnelsen for å gjøre inngrep i kvinners selvbestemmelse mener utvalget er i konflikt med holdninger og normer i dagens norske samfunn. Beslutninger omkring abort, ikke minst abortvalg etter påvist fosteravvik, forutsetter riktignok ofte dialog med fagfolk. Men hensikten med denne dialogen er ikke å overprøve den gravide eller å beskytte henne mot seg selv. Snarere er hensikten å legge til rette for en mest mulig selvstendig beslutning.

Inngrep i gravides selvbestemmelse om abort begrunnes ofte med hensynet til fosterets antatte verdi og rett til liv, en verdi som mange mener øker i takt med fosterets biologiske utvikling. Forarbeidene påpeker at samfunnet har en plikt til å sikre både det fødte og ufødte liv sin vekst og trygge vilkår. Å frata kvinner rett til abort skal beskytte fosteret. Dette formålet må fortsatt sies å ha relevans i dag.

Det graderte vernet av fosteret i dagens lov fra utgangen av tolvte svangerskapsuke til utgangen av 22. svangerskapsuke gir ikke fosteret en absolutt beskyttelse, men et delvis vern der fosterets krav på beskyttelse veies opp mot andre hensyn. Loven legger etter utgangen av tolvte svangerskapsuke oppgaven med å vekte hensynet til fosterets liv mot andre forhold, til offentlige myndigheter, fremfor den gravide selv. Frem til utgangen av tolvte svangerskapsuke er det opp til den enkelte kvinne å avveie ulike hensyn som ligger til grunn for hennes beslutning om å fortsette eller avbryte svangerskapet.

23.2.2 En symbolsk tolvukersgrense

Abortloven bestemmer at abort i utgangspunktet ikke er tillatt etter utgangen av tolvte svangerskapsuke. Etter dette tidspunktet er fosteret gitt et vern, og gravide kvinner må søke om tillatelse til å avbryte svangerskapet. Saken avgjøres av en abortnemnd, og det skal foreligge relevante grunner knyttet til kvinnens livssituasjon, helse eller forhold ved fosteret for avbrytelse av svangerskapet.

Utvalgets gjennomgang av statistikk og praksis fra abortnemndene viser at bare ca. 1,4 prosent av de som søkte om tillatelse til abort i 2022, fikk avslag. Statistikken tyder på at loven, før utgangen av 22. svangerskapsuke, i realiteten gir fosteret minimal beskyttelse. Lovens bestemmelser og søknadsprosessen må derfor først og fremst anses for å ha en symbolsk betydning, og gir uttrykk for samfunnets ønske om å markere en etisk holdning til spørsmålet om abort.

23.2.3 Tvilsomt om inngrepet er forholdsmessig

I tillegg til å ha et legitimt formål bør statlige inngrep i kvinners selvbestemmelse og valg i privatlivet være forholdsmessige. Det vil si at belastningen ved inngrepet må stå i et rimelig forhold til de hensyn som søkes ivaretatt.

At staten fratar borgerne myndighet til å beslutte over egen kropp og eget privatliv, innebærer i seg selv et vesentlig inngrep. I tillegg kan forskning og kunnskap innhentet av utvalget tyde på at mange kvinner opplever det som en betydelig påkjenning å måtte gjennomgå en søknads- og nemndsprosess for å få tillatelse til å avbryte sitt eget svangerskap, se kap. 11.5.

Disse statlige inngrepene bør stå i et rimelig forhold til inngrepets formål og effekt. Som vist over, er formålene med å innskrenke kvinners selvbestemmelse om abort fra utgangen av tolvte svangerskapsuke sammensatte og uklare, blant annet fordi de bygger på forutsetninger som ikke er aktuelle i dagens samfunn. Lovens primære effekt er symbolsk. Loven gir i liten grad fosteret en reell beskyttelse.

Utvalget mener innskrenkningene i kvinners selvbestemmelse allerede fra utgangen av tolvte svangerskapsuke og den byrde som pålegges gjennom prosessen, vanskelig kan anses som forholdsmessig tatt i betraktning at loven er utformet på en måte som gir liten effekt utover det symbolske ved prosessen i seg selv.

23.2.4 Kvinner kan ikke beslutte basert på informasjon under svangerskapet

I dag tilbys kvinner en rekke undersøkelser i løpet av svangerskapet i offentlig regi, se kapittel 14. Mange kvinner oppfatter undersøkelsene som en anbefaling.

Gravide blir invitert til å gjennomgå undersøkelser av fostret gjennom tidlig ultralyd mellom tolvte og utgangen av 14. svangerskapsuke, og rutineultralyd mellom 18. og utgangen av 19. svangerskapsuke. Kvinner som er 35 år eller eldre ved termin, får også tilbud om utvidet fosterdiagnostikk i form av NIPT (non invasiv prenataltest).

På bakgrunn av undersøkelsene vil kvinner motta informasjon og opplysninger om mulige medisinske tilstander ved fosteret. For enkelte tilstander kan undersøkelsene gi anledning til behandling under svangerskapet eller umiddelbart etter fødselen, men for mange av de som gjennomgår fosterdiagnostikk og der det gjøres funn av tilstander eller sykdom, vil man ikke stå overfor et valg om behandling, men et valg om abort.

Utvalgets kunnskapsinnhenting tyder på at mange kvinner og familier opplever det som problematisk at det offentlige tilbyr gravide informasjon som kan være avgjørende for et ønske om å fortsette eller avslutte et svangerskap, samtidig som det offentlige i stor grad har fratatt gravide mulighet til å ta valg på bakgrunn av denne informasjonen.

23.3 Utvalgets vurdering av grunnlaget for å gripe inn i kvinners selvbestemmelse

Som redegjort for i kap. 7 om menneskerettighetene, har kvinner i utgangspunktet en rett til fysisk og psykisk autonomi, og å fatte beslutninger om familie, barn og fremtidig liv i tråd med sitt eget livssyn, ambisjoner og ønsker. Denne retten er forankret i retten til likestilling, privatliv og helse.

Utvalget mener et menneskerettslig perspektiv bør legges til grunn ved utformingen av en fremtidig lov om svangerskapsavbrudd. Staten må dermed begrunne eventuelle innskrenkninger i kvinners selvbestemmelse og adgang til abort. Inngrepene må være egnet til å oppnå et legitimt formål, være nødvendige og forholdsmessige.

Beslutninger om å få eller ikke få barn er viktige og livsendrende for alle personer og familier. Den enkeltes valg knyttet til barn og omsorg ligger i kjernen av familie- og privatlivet og må respekteres av offentlige myndigheter. Svangerskap, fødsel og omsorg har særlig store konsekvenser for kvinner, både sosialt og økonomisk. Kvinner oppfattes fortsatt oftest som primæromsorgspersoner for egne barn, og kan oppleve tap av inntekt og karrieremuligheter som følge av svangerskap og omsorg. Forskning viser at det er en betydelig systematisk skjevhet mellom kjønnene i hvem som har hovedansvaret for omsorg for barn med funksjonsnedsettelser (Breimo, 2014). Kvinner jobber mer deltid som følge av omsorgsbyrder og mottar omsorgslønn i langt større utstrekning enn menn (NOU 2011: 17).

Likestilling er en sentral verdi i det norske samfunnet. Med tanke på de vidtrekkende konsekvensene svangerskap, fødsel og omsorg har for kvinner, må kvinner sikres stor grad av selvbestemmelse i reproduktive forhold, for å ha samme grad av autonomi i spørsmål om privat- og familieliv som menn. Utvalgets undersøkelser viser at kvinner opplever umyndiggjøring, integritetsbrudd og stigmatisering ved å måtte søke om abort, ved å bli fratatt selvbestemmelse og gjennom prosessen i abortnemndene. Utvalget mener derfor at det må foreligge svært vektige grunner dersom staten skal innskrenke kvinners muligheter til selv å ta beslutninger om abort.

Historisk sett, og også i den aktuelle debatten om abort, har det blitt pekt på flere hensyn som utvalget mener ikke kan begrunne statlige inngrep i kvinners myndighet til å ta beslutninger om svangerskapsavbrudd. Innskrenkninger i kvinners selvbestemmelse har tradisjonelt hvilt på en nedvurdering av kvinners intellektuelle kapasitet og evne til moralske og etiske refleksjoner. Denne tanken er synlig i forarbeidene til den eksisterende abortloven, se kap. 23.2. Et nedlatende og fordomsfullt syn på kvinner vil på ingen måte kunne begrunne statlige inngrep.

Lovgivning om abort har også til dels hatt til hensikt å sikre statlig kontroll over reproduksjon av hensyn til å opprettholde fødselstall, sikre godt genetisk materiale i befolkningen (eugenikk) eller begrense statens utgifter til offentlig velferd. Slike hensyn kan ikke begrunne overføring av myndighet til å gjøre beslutninger om abort fra den gravide kvinnen til offentlige myndigheter.

Utvalget mener ønsket om å begrense antallet sene aborter heller ikke begrunner inngrep i gravide kvinners selvbestemmelse. Tilgjengelig kunnskap gir ikke holdepunkter for å fastslå at økt selvbestemmelse fører til flere sene aborter. Utvalget vil også peke på at det er en rekke åpenbare grunner til at kvinner ønsker å avbryte svangerskapet på et tidligst mulig tidspunkt, blant annet hensynet til egen helse, livsplaner, livssituasjon, sosiale forventninger og fosterets tilstand.

Enkelte har tatt til orde for at en innskrenkning av kvinners selvbestemmelse vil symbolisere sakens alvor, og gi beslutninger om svangerskapsavbrudd moralsk tyngde. Utvalget mener at dette hensynet ikke er tilstrekkelig tungtveiende til å gripe inn i kvinnens selvbestemmelse.

Utvalget mener det først og fremst er statens interesse i å sikre en respekt for det ufødte liv, fosterets verdi og moralske status som legitimerer innskrenkning av kvinners selvbestemmelse om abort. Fosterets utvikling er nærmere beskrevet i kap. 3.3. Som vist i kap. 4 om historie har fosteret siden middelalderen, i mange tilfeller blitt tillagt beskyttelsesverdig status fra det tidspunktet fosterets bevegelser kan merkes av den gravide. Mange gravide som tar abort sent i svangerskapet opplever fosteret som et barn, og opplever at de har mistet et barn, hvis de får se eller holde fosteret etter aborten (Busch, 2023). Samtidig kan dette også forklares med at disse graviditetene var ønsket, og at den gravide dermed tidlig allerede hadde «personifisert» fosteret som sitt barn.

Et grunnleggende etisk prinsipp for helsehjelp er å beskytte liv. Abort av et foster som med høyteknologisk medisinsk hjelp kan overleve utenfor livmoren, kan av noen oppleves som å unnlate å gi livreddende behandling. Når det gjelder fostre som kan overleve utenfor livmoren, kan prinsipp om kvinners selvbestemmelse komme i konflikt med prinsipp om den generelle etiske plikten til å beskytte liv. Tidligere i svangerskapet er ikke fosteret levedyktig utenfor livmoren, og ved ekstremt premature fødsler er det heller ikke aktuelt med livreddende behandling (se kap. 15).

Utvalgsmedlemmene har ulike syn på fosterets moralske status og begrunner dette på ulike måter. Utvalget anerkjenner at det finnes et vidt spekter av oppfatninger i befolkningen. Et flertall i utvalget mener imidlertid at fosteret må tillegges en gradvis økende moralsk verdi under svangerskapet, frem til fødsel. Hele utvalget mener at frem til fødsel vil allikevel fosterets status være underordnet den gravide kvinnens status. Kvinnens rett til liv og helse har en klar forrang for fosterets rett til vern. Utvalget mener videre at staten har en legitim interesse i å sikre respekten for det ufødte og fødte liv mer generelt, og vil ha anledning til å vedta lovgivning med sikte på å oppnå dette formålet.

Historien gir mange eksempler på farene ved å gradere mennesker og menneskelig verdi på grunn av funksjonsevne, etnisitet, nasjonalitet, kjønn og alder. Utvalget er oppmerksomme på denne uretten i sine vurderinger. Utvalget mener at å gradere fosterets moralske status under svangerskapet, slik at det ikke fullt ut anerkjennes som et beskyttelsesverdig individ, ikke kan likestilles med å rangere fødte mennesker. Selv om fosteret ikke anses for å ha full moralsk status, kan samfunnet allikevel ha en moralsk interesse i å sikre en viss beskyttelse av fosteret, og sikre respekt for det ufødte liv. Utvalget mener derfor at staten og samfunnet kan ha en legitim grunn til å gripe inn i kvinners selvbestemmelse og privatliv for å beskytte fosterets liv og respekten for livets verdi.

23.4 Utvalgets vurdering av tidspunkt for selvbestemmelse

Utvalget har vurdert fra hvilket tidspunkt det foreligger et legitimt grunnlag for å innskrenke den gravides mulighet til selv å beslutte om hun vil avbryte svangerskapet. Spørsmålet er når fosteret er såpass utviklet at det må anses som et individ som bør beskyttes.

I nasjonal lovgivning og diskusjonene om abort har bestemte tidspunkter i svangerskapet blitt tillagt særlig betydning. Dagens abortlov innskrenker kvinners selvbestemmelse fra utgangen av tolvte svangerskapsuke. Lovens vilkår er allikevel utformet slik at de aller fleste gravide kan avbryte svangerskapet til utgangen av 22. svangerskapsuke. Etter dette er abort ikke tillatt, da fosteret etter loven og abortforskriften anses som levedyktig.

Svangerskapsuke tolv (første trimester) tillegges ofte betydning i tilknytning til risiko for spontanabort. Etter utgangen av tolvte svangerskapsuke er det en utbredt forestilling om at svangerskapet vil føre frem, og at omverdenen kan informeres om svangerskapet. Risikoen for spontanabort synker imidlertid gradvis fra unnfangelse til utgangen av 22. svangerskapsuke (Miscarriage Probability Chart, 2023). Det er ikke holdepunkter for et «knekkpunkt» ved utgangen av tolvte svangerskapsuke.

Det er tradisjon for å dele svangerskapet i tre trimestre (se kap. 3.3). Gjennom denne inndelingen etableres tidspunktet rundt 13. svangerskapsuke som en overgangsrite under svangerskapet. I løpet av andre trimester vil graviditeten for de fleste kvinner gradvis bli synlig. At graviditeten synes, kan oppleves som et sosialt knekkpunkt.

Som vist i kap. 4, har lovgivning i ulike land vektlagt tidspunktet der fosterets bevegelser kan merkes i livmoren, rundt utgangen av 17. svangerskapsuke. Svensk lov gir kvinner selvbestemmelse om abort til utgangen av 18. svangerskapsuke. I Norge bestemmer abortloven at det skal foreligge «særlig tungtveiende grunner» for abort etter utgangen av 18. svangerskapsuke.

Tidspunktet der fosterets bevegelser i livmoren kan merkes har også blitt vektlagt i religiøs praksis, se kap. 4.

En rekke lands lovgivning legger vekt på tidspunktet der fosteret har en viss mulighet for å overleve utenfor livmoren, forutsatt helsehjelp (se kap. 19). Dette omtales ofte som at fosteret er «levedyktig». I Norge sier abortforskriften at et foster som hovedregel skal antas å være levedyktig fra utgangen av 22. svangerskapsuke (21 uker + 6 dager). Det er bare tillatt med abort i nødvergetilfeller etter dette tidspunktet. Statistikk viser at de aller fleste gravide som ønsker abort, har tilgang til abort frem til utgangen av 22. svangerskapsuke.

Utvalget mener det ikke er mulig å etablere enighet om et objektivt medisinsk eller logisk tidspunkt der et foster, på grunn av dets biologiske utvikling, oppnår moralsk status som beskyttelsesverdig individ. Vurderingen av når staten skal innskrenke den gravides selvbestemmelse om abort må derfor baseres på en sammensatt vurdering av praksis, tradisjon, holdninger i befolkningen, reelle hensyn og kunnskap om de gravides grunner og valgsituasjon.

I dag får de aller fleste innvilget søknad om abort frem til utgangen av 18. svangerskapsuke, se kap. 11.3. Forbudet mot abort fra utgangen av tolvte svangerskapsuke til utgangen av 18. svangerskapsuke har mer karakter av en symbolsk funksjon enn et reelt forbud. Som vist over, mener utvalget at ønsket om å vise sakens moralske alvor ikke er tilstrekkelig til å innskrenke kvinners selvbestemmelse om abort og påføre såpass mange gravide den integritetskrenkelsen det kan være å oppleve at beslutningsmyndigheten i et så privat og personlig spørsmål er overlatt til en nemnd.

Videre vil flertallet peke på at det offentlige legger til rette for at gravide får kunnskap om fostret under svangerskapet, se kap. 14. Mye av denne utvidede diagnostikken kan først utføres etter utgangen av tolvte svangerskapsuke, men vil for mange være mulig å få svar på innen utgangen av 18. svangerskapsuke. Det kan oppfattes som urimelig at det offentlige tilbyr kunnskap om fosteret til den gravide gjennom tidlig ultralyd og NIPT, kunnskap som kan være avgjørende for vurderinger om å avbryte eller fortsette svangerskapet, og samtidig nekter den gravide å gjøre dette valget ut fra en personlig og selvstendig vurdering.

Det store flertallet av senaborter er aborter med bakgrunn i medisinske tilstander hos fosteret. Flertallet i utvalget vil peke på at dette handler om krevende situasjoner hvor den gravide i utgangspunktet ønsket barnet. Det er grunn til å anta at den gravide har vært en sterk talsperson for fosterets interesser, selv om det ender med et valg om svangerskapsavbrudd i slike situasjoner. Symbolsk nemndbehandling i slike situasjoner virker som en unødig påkjenning i en svært krevende situasjon.

Et lite mindretall av senabortene handler om gravide som oppdager graviditet sent. Foruten somatiske årsaker, vil blant annet kvinner med kognitive utfordringer eller overvekt oftere enn normalvektige oppdage en graviditet sent. I dag vet man stadig mer om sammenhengen mellom sosial situasjon, sosioøkonomiske forhold, helsekunnskap og helse. God helse og kunnskap om helse og kropp er ikke likt fordelt i befolkningen. Blant kvinner som søker abort, vil en større andel enn i befolkningen for øvrig slite med sosioøkonomiske og helsemessige utfordringer. Dagens grense for selvbestemmelse til utgangen av tolvte svangerskapsuke kan derfor hindre en likestilt tilgang til abort (Guidelines Review Committee, 2022). Dagens grense for selvbestemmelse bidrar til en ekstra belastning for kvinner hvor en del allerede er i en vanskelig situasjon i tillegg til å være uønsket gravid.

Flertallet i utvalget mener alvoret i abortspørsmålet ivaretas med en liberalisering av loven. Som påpekt over, handler de fleste senabortene om fosteravvik i ønskede svangerskap. Det er ikke nemndene og lovregulering som bidrar til alvoret i disse situasjonene – alvoret springer ut fra situasjonen hvor den gravide/paret får sin tilværelse snudd opp ned.

Flertallet i utvalget mener at man ikke bør overdrive tanken om at lover former holdninger. En rekke bøker er de siste årene skrevet om skam og tabu ved abort, inkludert abort før utgangen av tolvte svangerskapsuke. Innføringen av selvbestemt, «fri» abort frem til utgangen av tolvte svangerskapsuke i 1978, har ikke ledet til en allmenn holdningsendring om at abort i dette tidsrommet ikke lenger er et vanskelig spørsmål. Flertallet mener alvoret i abortspørsmålet er trygt forankret i allmennmoralen uavhengig av loven.

Gjennom sine undersøkelser har utvalget fått en oppfatning av at det ikke er støtte i befolkningen for å stramme inn dagens adgang til abort. Rapporten Feminisme og holdninger til likestilling – tendenser til polarisering? (Kitterød & Teigen, 2021) viser at oppslutningen om retten til selvbestemt abort har økt sterkt over tid, fra 1973 til i dag. Holdningene har endret seg fra stor motstand til bred oppslutning. Mønsteret er tydelig blant både menn og kvinner og i samtlige aldersgrupper.

På denne bakgrunn mener utvalgets flertall at grensen for selvbestemmelse bør utvides.

Når det gjelder den øvre grensen for når abort kan utføres, legger utvalgets mandat til grunn at dagens grense ved levedyktighet skal opprettholdes, slik at det ikke er tillatt med abort etter utgangen av 22. svangerskapsuke. Utvalget oppfatter at dagens øvre grense for abort ved antatt levedyktighet har utbredt støtte i befolkningen og blant helsepersonell som bistår ved abort. Selv om fosteret ofte ikke er levedyktig i medisinsk forstand fra utgangen av 22. svangerskapsuke, bør abortgrensen ta høyde for usikkerhet knyttet til svangerskapets lengde. Ved sene aborter kan fosteret noen ganger gi inntrykk av liv, gjennom lyd og bevegelser etter aborten. Både kvinnen og helsepersonell kan oppleve det som etisk og moralsk problematisk å unnlate å gi livreddende hjelp.

En grense for abort knyttet til levedyktighet blir også lagt til grunn i lovverk fra andre land med liknende juridisk og humanistisk tradisjon som i Norge.

Flertallet i utvalget mener grensen for abort bør angis presist som svangerskapsuker, ikke knyttes til begrepet levedyktighet som i dagens lov. I fremtiden vil både nye behandlingsmuligheter og ny teknologi, som kunstig livmor, kunne føre til endringer i når det vurderes som hensiktsmessig å gi livreddende behandling til for tidlig fødte fostre, se kap. 15. Dette fører ikke nødvendigvis til at grensen for abort bør endres. Dette beror på om man knytter levedyktighetsgrensen til livreddende teknologi eller fosterets modning. Dette vil være et spørsmål for lovgiver i fremtiden.

Utvalget har videre vurdert om det er grunnlag for å innskrenke kvinners selvbestemmelse fra et tidligere tidspunkt enn levedyktighet, og eventuelt hvordan. Flere land, som Island, Nederland, New Zealand, Canada og Australia har i den senere tiden gått bort fra systemer der abort, i en periode, kan innvilges på bestemte vilkår, og andre enn kvinnen tar beslutninger om abort. Utvalget har både vurdert om det absolutte forbudet mot abort bør settes til et tidligere tidspunkt enn utgangen av 22. svangerskapsuke, med større tidsmargin mot levedyktighet, og om loven bør videreføre et såkalt «gradert» vern der abort i en periode innvilges etter søknad og på bestemte vilkår.

Flere i utvalget mener at en grense for selvbestemt abort ved utgangen av 22. svangerskapsuke, uten et delvis forbud i forkant, kan gi en god og logisk regulering av lovlighet av abort. En klar grense for når abort er tillatt vil gi god forutsigbarhet for gravide. Utvalgets gjennomgang har vist at dagens regler er vanskelige å forstå for en del gravide som ønsker abort, og vanskelige å praktisere for nemndene, se kap. 11.4. Disse medlemmene av utvalget vil påpeke at prosessen knyttet til at et offentlig forvaltningsorgan beslutter om abort skal tillates eller ikke, innebærer en klar belastning for abortsøkende kvinner. Belastninger ved prosessen kan ikke avhjelpes fullt ut ved endringer i organisering og funksjon. Belastningen er knyttet til en grunnleggende opplevelse av ikke selv å kunne ta livsendrende og intime valg, umyndiggjøring, usikkerhet og maktskjevhet, se kap. 11.5. I tillegg medfører en nemndprosess tid og ressursbruk fra den gravides side.

Effektivitetshensyn kan også tale for en mer absolutt grense for abort. Utvalgets gjennomgang viser at kun seks gravide med svangerskapslengde fra utgangen av 18. svangerskapsuke til utgangen av 22. svangerskapsuke fikk endelig avslag på søknad om abort i 2022. Tre kvinner fikk endelig avslag med svangerskapslengde etter utgangen av 22. svangerskapsuke. I 2022 ble 164 begjæringer om abort mottatt i primærnemndene der svangerskapslengden var etter utgangen av 18. svangerskapsuke. Kunnskap om kvinners valgsituasjon viser at det ikke er gitt at antallet aborter etter utgangen av 18. svangerskapsuke vil øke, dersom gravide selv får anledning til å ta avgjørelsen frem til utgangen av 22. svangerskapsuke. Selve nemndsprosessen kan også hindre den gravides muligheter til god etisk refleksjon, se kap. 9.9. Et negativt syn på et liv med funksjonsnedsettelse og forventninger om at gravide ønsker abort ved fosteravvik blant helsepersonell og i forvaltningsorganet, kan også være med på å påvirke abortvalget (Lam et al., 2009).

En klar grense for selvbestemt abort til utgangen av 22. svangerskapsuke vil spare ressurser til drift av forvaltningsorganer, som kunne blitt benyttet til å gi bedre oppfølging, støtte og veiledning rundt abort. Legespesialitetene som benyttes i vurdering av søknader om abort, er personellgrupper der det er mangel på spesialister for sykehusene, og fastlegene har rekrutteringsutfordringer og mengder av oppgaver i tjenesten. Det er ikke satt av øremerkede midler i dag til drift av abortnemndene. Utvalgets gjennomgang viser at det må anslås en ressursbruk på seks til ni millioner kroner i året, se vedlegg 9. Økte krav til rettsikkerhet og kvalitetssikring i forvaltningsorganet vil sannsynligvis også medføre økt ressursbruk per sak. Økning av antall medlemmer per nemnd vil også medføre økte kostnader per sak.

Samtidig er hele utvalget bevisste på at spørsmålet om abort handler om etiske spørsmål om liv og død, personlig frihet og autonomi, livets ukrenkelighet, menneskeverd og livssyn. Abort vekker også følelser. Selv om abort er et svært privat og intimt valg i det enkelte tilfellet, handler det også om samfunnets etiske normer og holdninger til handlinger av moralsk karakter. Dette kan tale for at spørsmålet om gravides selvbestemmelse bør møtes med en viss forsiktighet. Det er et bredt spekter av syn på og holdninger til abort i det norske samfunnet, se kap. 6. På den ene siden finnes de som mener at livet er ukrenkelig fra unnfangelse. Andre tar til orde for at abort alltid gjennom svangerskapet er et spørsmål om kroppslig autonomi og selvbestemmelse for den gravide. Utvalget mener at det fortsatt bør etterstrebes et kompromiss mellom ulike holdninger og synspunkter som grunnlag for fremtidens abortlov.

På denne bakgrunn mener flertallet i utvalget at det bør holdes fast ved et trinnvis økende vern for fosteret. Utvalgets flertall oppfatter det imidlertid som særlig problematisk at gravide utsettes for den belastningen en søknadsprosess innebærer i perioden frem til utgangen av 18. svangerskapsuke, da prosessen i hovedsak har symbolske effekter, all den tid svært få får avslag på søknad om abort. Flertallet mener derfor at dagens reelle praksis bør kodifiseres i abortloven, slik at grensen for selvbestemmelse flyttes til utgangen av 18. svangerskapsuke. Dette er også tidspunktet da de fleste gravide kan merke fosterets bevegelser og opplever å ha utviklet en følelsesmessig relasjon til fosteret. Gjennom graviditetens synlighet har fosteret blitt et forventet individ i samfunnets øyne. Som vist til over, er utgangen av 18. svangerskapsuke allerede etablert som et avgjørende tidspunkt i den norske abortloven. Tidspunktet har også historisk forankring og blir tillagt betydning i sosial praksis for mange, knyttet til rutineultralyd rundt dette tidspunktet. Utvalgets flertall mener derfor at fosteret bør gis et vern fra utgangen av 18. svangerskapsuke.

Etter 18. svangerskapsuke kan det være vektige grunner til at enkelte gravide ønsker å avbryte svangerskapet, se mer i kap. 25 om vilkår. Utvalget mener derfor loven bør videreføre et system der abort kan innvilges på bestemte vilkår. Utvalget anbefaler at abort kan innvilges på bestemte vilkår fra utgangen av 18. svangerskapsuke til utgangen av 22. svangerskapsuke. Søknader om abort i dette tidsrommet avgjøres av abortnemnd, se mer i kap. 27 om abortnemnd.

23.4.1 Merknad fra medlemmene Grydeland Ersvik, Lem Samuelsen, Søvig og Østborg om tidspunktet for selvbestemmelse

Medlemmene Astrid Grydeland Ersvik, Nina Lem Samuelsen, Karl Harald Søvig og Tilde Broch Østborg slutter seg til flertallets vurdering og konklusjon om selvbestemt abort til utgangen av 18. svangerskapsuke, men ønsker å utdype og supplere begrunnelsen på enkelte punkter, med følgende merknad:

Leger, jurister og annet helsepersonell betros en svært vanskelig oppgave ved videreføring av abortnemnd. Det er ingen særlig kompetanse i disse profesjonene som gir tilstrekkelige forutsetninger for å fatte en avgjørelse som i stor grad påvirker andre menneskers liv, livssituasjon og fremtid.

Abortnemnder er et betydelig inngrep i retten til selvbestemmelse for gravide med beslutningskompetanse. Flertallet av begjæringene om abort mellom utgangen av 18. til utgangen av 22. svangerskapsuke innvilges i dag med bakgrunn i alvorlige medisinske tilstander hos fosteret, hvor barnet er ønsket, og hvor den gravide eller paret allerede er satt i en svært krevende situasjon.

Disse medlemmer ser argumentene for å utvide selvbestemmelsesretten ytterligere, men mener at det i lys av nyere tids hendelser med innstramming i abortlovgivningen i flere land, er av avgjørende betydning å ha en abortlov med god bestandighet, stabilitet og bred oppslutning i befolkningen. Vi mener derfor at en lov som gir selvbestemt abort til utgangen av 18. svangerskapsuke, er den samlet sett beste løsningen. Vi velger derfor å slutte oss til utvalgets flertall, som søker å sikre utvidede rettigheter og økt autonomi for langt flere enn med eksisterende lov.

23.5 Obligatorisk veiledning eller samtale

Utvalget har vurdert om obligatorisk veiledning kan være et alternativ til dagens nemndsstruktur der kvinnen fratas selvbestemmelse. Obligatorisk veiledning er brukt i noen land ved abort, blant annet i Tyskland og flere stater i USA. Obligatorisk veiledning kan benyttes fra et visst tidspunkt eller gjennom hele svangerskapet. Ved obligatorisk veiledning vil kvinnen ha selvbestemmelse og ta den endelige beslutningen, men veiledningen er et prosessuelt krav før kvinnen kan få gjennomført abort.

Obligatorisk rådgivning eller veiledning ble foreslått i forbindelse med behandlingen av lov om svangerskapsavbrudd av 1975, og ved lovrevisjonen av 1978. Lovfestet obligatorisk veiledning er lite anvendt i norsk rett. Et unntak er regler om mekling mellom foreldre ved samlivsbrudd.

Evalueringer fra flere land der veiledning er obligatorisk viser at slik veiledning i liten grad påvirker kvinnens beslutning om å fortsette eller avslutte svangerskapet (Bain, 2020). Samtidig indikerte en eldre studie fra Tyskland at veiledningen for noen kvinner hadde bidratt til at de valgte å fullføre svangerskapet (Eser & Koch, 2005). I enkelte områder har den obligatoriske veiledningen i praksis vært innrettet mot å lede den gravide bort fra en beslutning om abort og blitt gjennomført på en måte som fremstiller det å fullføre svangerskapet som det «rette valget». Slik veiledning kan påføre abortsøkende ekstra belastning og stigma og kan i alle tilfeller forsinke aborten.

Utvalget mener at veiledning og samtaler med kvinner som ønsker abort, skal være frivillig. Forskning viser at det store flertallet av kvinner som kommer til sykehuset for abort har bestemt seg og ikke ønsker veiledning om selve valget, men har behov for støtte for sitt valg og god informasjon (Hallden et al., 2009, Skjeldestad, 2003). Utvalget anbefaler derfor ikke obligatorisk veiledning på noe tidspunkt i svangerskapet, men viser til anbefaling om å styrke tilbudet til gravide kvinner som vurderer abort, slik at de som har behov og ønske om rådgiving, kan få dette.

Når det gjelder obligatorisk veiledning som alternativ til nemnd, erkjennes det at det er et mindre inngripende tiltak enn å frata kvinner selvbestemmelse, og at andre enn kvinnen skal ta den endelige beslutning om hun kan ta abort. Utvalget mener allikevel at hvis kvinnen har selvbestemmelse, bør ikke veiledning være obligatorisk da det kan fremstå som et dårlig utgangspunkt for en samtale og tillitsfull dialog med kvinnen hvis hun har behov for råd.

Utvalget har foreslått obligatorisk undersøkelse og veiledning når det gjelder fosterantallsreduksjoner. På grunn av risiko for det gjenværende fosteret vil særlige hensyn her gjelde. Det vises i den forbindelse til kap. 26.1.

23.6 Utvalgets forslag (oppsummert)

Flertallet i utvalget mener loven kun bør tillate abort på bestemte vilkår etter utgangen av 18. svangerskapsuke og frem til utgangen av 22. svangerskapsuke.

Om vilkårene er oppfylt bør vurderes av abortnemnd, se kap. 27.

Utvalget mener videre loven bør etablere et forbud mot abort fra etter utgangen av 22. svangerskapsuke.

Flertallet i abortutvalget foreslår følgende lovbestemmelse om gravides rett til selvbestemt abort:

23.7 Utvalgets forslag til tiltak for å sikre reell selvbestemmelse

Gravides selvbestemmelse i spørsmålet om abort handler også om andre faktorer enn det rettslige handlingsrommet. Andre forutsetninger for at kvinner skal ha reell selvbestemmelse i spørsmålet om abort, er relevant informasjon, beslutningsstøtte og frihet fra press.

Utvalget foreslår i kap. 30.4 en rekke tiltak for å sikre kvinner bedre informasjon om abort, både på nett og i helsetjenesten. Utvalget foreslår også tiltak som skal sikre kvinner tilpasset støtte i valgsituasjonen, dersom hun ønsker dette.

Utvalget mener også at bedre veiledning, informasjon og støtte til gravide som vurderer abort, og regler for å styrke og ivareta selvbestemmelse for gravide med redusert beslutningskompetanse, se kap. 24, kan motvirke at kvinner utsettes for tvang og press i valgsituasjonen.

23.7.1 Merknad fra utvalgsmedlem Morten Magelssen om rett til å fullføre svangerskapet

I en ny abortlov bør retten til å fullføre svangerskapet gjøres eksplisitt. Formelt har gravide denne retten allerede. Det følger av den generelle helselovgivningen. Men utvalgets informasjonshenting har etter dette medlemmets vurdering avdekket et behov for å gjøre retten eksplisitt i lovteksten.

Det er tre grupper som noen ganger opplever press. For det første er det gravide med funksjonsnedsettelser. Denne gruppen kan oppleve press til å avslutte svangerskapet, både fra nærstående og fra helsepersonell. Representanten fra Unge funksjonshemmede fortalte om dette i et innlegg for utvalget 12. desember 2022. Funksjonshemmede blir noen ganger oppfordret til å ta abort på bakgrunn av kunnskapsløshet og fordommer om deres evne til å være foreldre. Erfaringen er generelt at helsepersonell kan lite om svangerskap hos funksjonshemmede.

For det andre forekommer det at kvinner som har fått påvist avvik hos fosteret, kan oppleve press til å avbryte svangerskapet fra helsepersonell. De tre «trisomimødrene» Siri Fuglem Berg, Åsta Årøen og Anna Solberg satte dette på dagsorden ut fra egne opplevelser på 2010-tallet. Selv om helsepersonell som veileder gravide som har fått påvist avvik hos fosteret, tilstreber å praktisere etter idealet om nøytral veiledning («non-directive counselling»), er det mange enkelthistorier fra mange land om at gravide har opplevd at helsepersonell har presset dem i retning av å ta abort. Hvis en ikke tilbys en plan for oppfølgning av barnet skulle en bære det frem, kan også dette bidra til et opplevd abortpress.

For det tredje, slik medlemmer i abortnemndene har fortalt Abortutvalget, forekommer det at gravide opplever press til å ta abort fra nærstående, for eksempel fra partner eller fra familiemedlemmer.

Press i retning av å velge svangerskapsavbrudd er derfor en realitet som noen kvinner opplever, om vi enn ikke vet hvor mange det gjelder. For disse gravide kan det at retten til å fullføre svangerskapet gjøres eksplisitt i abortloven, være en støtte i noen tilfeller. Retten til å fullføre svangerskapet bør derfor gjøres eksplisitt i ny abortlov.

24 Selvbestemmelse for barn og voksne med redusert beslutningskompetanse

Abortutvalget har vurdert om dagens regler for selvbestemmelse og rettslig handleevne for gravide med redusert beslutningskompetanse bør videreføres i ny abortlov eller endres. Utvalget mener at mindreårige fortsatt selv bør ha kompetanse til å fremsette krav eller søknad om abort. Når det gjelder voksne gravide med redusert beslutningskompetanse, mener utvalget at regelverket i ny abortlov må harmoniseres med dagens regler for vergemål og krav som følger av menneskerettighetene, ved fratakelse av rettslig handleevne.

24.1 Regulering av handleevne for mindreårige og visse typer funksjonsnedsettelser i abortloven

Abortloven gir i utgangspunktet alle gravide kompetanse til selv å fremsette søknad om abort, uavhengig av alder, evner eller egenskaper. Loven inneholder imidlertid enkelte særlige bestemmelser for kvinner som er yngre enn 16 år, kvinner som er «psykisk utviklingshemmet» eller «alvorlig sinnslidende», jf. § 4. se kap. 10.2.2.

I spørsmålet om begjæring om abort, skiller dagens abortlov mellom tre ulike persongrupper:

• a. Gravide som begjærer abort selv.

• b. Gravide som begjærer abort selv, men foreldre/verge har uttalelsesrett. Dette gjelder barn under 16 år eller personer med utvik-lingshemming. Dersom barnet er under 16 år, skal den eller de med foreldreansvaret eller verge gis anledning til å uttale seg, med mindre særlige grunner taler mot det.

• c. Gravide som deler myndighet med verge i saker om abort. Dette gjelder personer med alvorlig sinnslidelse eller utviklingshemming i betydelig grad. Verge kan begjære abort på vegne av gravide med disse tilstandene. Den gravides samtykke skal innhentes, så fremt den gravide har evne til å forstå betydningen av inngrepet.

Myndigheten til å begjære abort overtas av statsforvalteren når verge eller foreldre motsetter seg abort i tilfelle b., eller når den gravide ikke har gitt sitt samtykke til søknad fra verge i tilfelle c.

Abortutvalget har vurdert om de særlige reglene om handleevne i dagens abortlov bør videreføres eller endres. Utvalget har også vurdert om reglene bør oppheves slik at disse situasjonene heller reguleres av generelt lovverk i barneloven, vergemålsloven, pasient- og brukerrettighetsloven mv.

Som vist i kap. 10.5.2 og 10.5.3 har begjæring om abort to ulike rettslige aspekter. Begjæring om abort er i utgangspunktet en anmodning om en helsetjeneste. Begjæring om abort etter utgangen av tolvte svangerskapsuke innebærer i tillegg en søknad om en rettslig tillatelse til å utføre denne helsetjenesten.

24.2 Vurdering av regler om rettslig handleevne i dagens abortlov opp mot det generelle lovverket

24.2.1 Barn

Dersom abortlovens bestemmelser om rettslig handleevne for barn og abortforskriften §§ 21 og 22 oppheves, vil mindreåriges rettslige handleevne i saker om abort reguleres av vergemålsloven kap. 3, barnelova kap. 5 og pasient- og brukerrettighetsloven kap. 4.

Vergemålsloven og barnelova inneholder generelle regler om mindreåriges handleevne som i utgangspunktet gjelder på alle samfunnsområder og i alle situasjoner. Vergemålsloven bestemmer at mindreårige, det vil si personer under 18 år, ikke selv kan foreta rettslige handlinger med mindre noe annet er særlig bestemt, jf. vergemålsloven § 9. De som har foreldreansvaret, handler på vegne av mindreårige, jf. vergemålsloven §§ 16 og 17 og barnelova § 30. Etter barnelova § 31 har barnet rett til å medvirke ved handlinger som foretas på vegne av barnet.

Pasient- og brukerrettighetsloven gir i kap. 4 særlige regler om blant annet samtykke til helsehjelp for barn. Borgernes kompetanse til å be om eller samtykke til helsetjenester («samtykkekompetanse») er regulert i pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3. Hovedregelen er at personer over 16 år har samtykkekompetanse i relasjon til helsehjelp og sin egen helse (den såkalte «helserettslige myndighetsalder»). Det betyr både at de skal samtykke til helsehjelpen, og at de råder over sine egne helseopplysninger. Utgangspunktet vil altså være at foreldre ikke skal ha informasjon fra helsetjenesten når et barn over 16 år oppsøker helsehjelp.

For barn under 16 år er utgangspunktet at foreldre eller andre med foreldreansvar samtykker til helsehjelp på deres vegne, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 4-4 første ledd. Barn mellom tolv og 16 år kan allikevel, unntaksvis, ha samtykkekompetanse etter § 4-3 første ledd bokstav c dersom det gjelder helsehjelp for forhold som foreldre eller andre som har foreldreansvar, ikke er informert om. Foreldres rett til informasjon reguleres av pasient- og brukerrettighetsloven § 3-4.

Som vist i kap. 11.1 har imidlertid abortnemndene en noe uklar organisatorisk plassering i forvaltningen. Det er derfor også uklart om barn som søker om (tillatelse til) abort etter utgangen av tolvte svangerskapsuke skal anses som «pasient» i forbindelse med søknadsbehandlingen for nemnda (sett bort fra abortforskriften § 22). Dersom situasjonen ikke faller inn under virkeområdet for pasient- og brukerrettighetsloven, vil de generelle reglene om barns handleevne gjelde for prosessen, det vil si at foreldrene handler på vegne av barna.

Gjennomgangen viser at det er forskjeller mellom abortlovens regler om barn og regulering i annet regelverk. Abortloven gir barn kompetanse til selv å rette en henvendelse om eller søke om abort, uansett alder. Likevel skal foreldre gis anledning til å uttale seg dersom barnet er under 16 år, med mindre særlige grunner taler mot. Ifølge helselovgivningen er utgangspunktet at foreldre samtykker til helsehjelp på vegne av barn under 16 år. Det åpnes likevel opp for at yngre barn også kan samtykke til helsehjelp, dersom foreldre ikke har rett til informasjon om helsehjelpen. Hovedforskjellene mellom lovene er med andre ord at abortloven fremholder at det alltid er kvinnen som begjærer abort, uansett alder, mens det i helselovgivningen som hovedregel er foreldre som begjærer på vegne av barn under 16 år, men med unntaksregler.

Når barnet er under 16 år, stiller abortloven et prosessuelt krav om at samtykke fra foreldre skal innhentes, med mindre det foreligger særlige grunner til at samtykke ikke bør innhentes. Veileder til pasient- og brukerrettighetsloven fra Helsedirektoratet legger til grunn at dette er en strengere regel med hensyn til å kunne la være å orientere foreldrene, sammenlignet med pasient- og brukerrettighetsloven § 3-4 tredje ledd («grunner som bør respekteres») for barn mellom tolv og 16 år. Adgangen til å unnlate å informere foreldrene er videre etter pasient- og brukerrettighetsloven enn etter abortloven.

24.2.2 Personer med psykisk lidelse eller utviklingshemming

Som nevnt, angir abortloven særskilte kompetanseregler for personer med «alvorlig sinnslidelse» eller «psykisk utviklingshemming». Også for denne gruppen vil den rettslige handleevnen i saker om abort reguleres av vergemålsloven og pasient- og brukerrettighetsloven dersom abortlovens bestemmelser oppheves.

Som i abortloven er det generelle utgangspunktet etter vergemålsloven og pasient- og brukerrettighetsloven at alle voksne personer har handleevne.

Utgangspunktet i helselovgivningen er at det kreves et gyldig samtykke fra pasienten for å ta imot helsehjelp, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 4-1. Dette innebærer blant annet at samtykket må være informert, og at pasienten har kompetanse til å forstå rekkevidden av sitt samtykke.

Dersom pasienten ikke har kompetanse til å forstå rekkevidden av sitt samtykke, åpner pasient- og brukerrettighetsloven for bortfall av samtykkekompetanse. Det fremgår av pasient- og brukerrettighetsloven at samtykkekompetansen helt eller delvis kan bortfalle for personer med «fysiske eller psykiske forstyrrelser, demens eller utviklingshemming», jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3 andre ledd. Diagnosene/opplisting av tilstander danner et grunnvilkår for bortfall av samtykkekompetanse. Det er i tillegg et krav at personen åpenbart ikke er i stand til å forstå hva samtykket omfatter.

Den som yter helsehjelpen, avgjør om pasienten mangler kompetanse til å samtykke i den konkrete situasjonen. Dersom pasienten vurderes til ikke å ha samtykkekompetanse, overføres beslutningskompetansen til den som yter helsehjelpen, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 4-6, som har ulike krav, alt ettersom tiltaket er av lite inngripende karakter (første ledd) eller er et alvorlig inngrep (annet ledd). Abort vil være et alvorlig inngrep, som må fylle vilkårene i annet ledd (NOU 2019: 14).

Helsehjelp kan iverksettes dersom det må antas å være i pasientens interesse, det er sannsynlig at pasienten ville ha gitt tillatelse, pasienten ikke motsetter seg helsehjelpen og det har blitt diskutert med annet kvalifisert personell. I tillegg skal pårørende, om mulig, bli spurt og hørt med tanke på hva pasienten ville ha ønsket. Uansett kan ikke helsehjelp etter § 4-6 gis om pasienten motsetter seg tiltaket, med mindre dette følger av særlige lovbestemmelser, jf. tredje ledd.

Som for barn er det uklart om voksne som søker om (tillatelse til) abort etter utgangen av tolvte svangerskapsuke, skal anses som «pasient» i forbindelse med søknadsbehandlingen for nemnden (sett bort fra abortforskriften § 22). Dersom forholdet ikke faller inn under virkeområdet til pasient- og brukerrettighetsloven, vil voksnes handleevne alternativt reguleres av vergemålsloven. Vergemålsloven åpner for at det kan opprettes vergemål for voksne som på grunn av sinnslidelse, herunder demens, psykisk utviklingshemming, rusmiddelmisbruk, alvorlig spilleavhengighet eller alvorlig svekket helbred ikke er i stand til å ivareta sine interesser, jf. vergemålsloven § 20 første ledd. Loven understreker at vergemålet er et frivillig støttetiltak, jf. vergemålsloven § 20 andre ledd. Personens vilje og preferanser skal legges til grunn ved vurderingen av om han eller hun ønsker vergemålet og ved vurderingen av vergemålets omfang og hvem som skal være verge.

Personer med verge har den rettslige handleevnen i behold. Etter vergemålsloven § 21 første ledd andre setning kan han eller hun kalle tilbake en disposisjon som er foretatt av vergen. Vergemålet skal ikke gjøres mer omfattende enn nødvendig og kan ikke omfatte kompetanse i særlig personlige forhold uten særskilt hjemmel i lov. Vergen skal gi støtte til personens utøvelse av den rettslige handleevnen i samsvar med personens ønsker, jf. § 33.

Verger oppnevnes og vergemandatet fastsettes av Statsforvalteren. Vergemål med fratakelse av den rettslige handleevnen besluttes av tingretten.

Abortlovens bestemmelser om handleevne for voksne avviker fra pasient- og brukerrettighetsloven og vergemålslovens regler på tre sentrale punkter. For det første gir abortloven adgang til inngrep kun basert på diagnose, ikke konkret vurdering av forståelse eller evner. Abortloven åpner for at det gjøres innskrenkninger i handleevnen til gravide med utviklingshemming ved at verge skal uttale seg. Dersom verge ikke samtykker til søknad om abort, vil beslutningskompetansen overføres til Statsforvalter uavhengig av om den gravide har en konkret forståelse av situasjonen og kan ivareta sine interesser. Det samme gjelder ved inngrep i handleevnen til gravide med «alvorlig sinnslidelse» eller «utviklingshemming i betydelig grad» (abortloven § 4 annet og tredje ledd og § 9 første ledd bokstav b og c), der det heller ikke stilles krav til konkret vurdering av den gravides forståelse. At inngrep i handleevnen utelukkende er basert på diagnose, og ikke en konkret vurdering av forståelse og samtykkekompetanse, gir en langt videre adgang til inngrep i gravides rettslige handleevne.

For det andre stiller abortloven ikke de samme krav til beslutningsstøtte før inngrep vurderes, som pasient- og brukerrettighetsloven eller vergemålsloven gjør. Kravet til beslutningsstøtte i pasient- og brukerrettighetsloven og vergemålsloven henger nettopp sammen med plikten til å gjøre en konkret vurdering av personens forståelse. Overtakelse av eller inngrep i beslutningsmyndighet kan bare gjøres etter at personens egen forståelse av situasjonen og evne til selv å ta beslutninger er forsøkt styrket. Beslutningsmyndigheten skal bare overføres som en siste mulighet, og i så liten utstrekning som mulig.

For det tredje benytter abortloven en annen rettesnor for vergens og Statsforvalterens utøvelse av sitt mandat på vegne av den gravide. Vergemålsloven ble endret i 2023. Det ble tydeliggjort i lovens § 20 at opprettelse og utforming av vergemål og valg av verge skal skje i samsvar med personens vilje og preferanser. I lovens § 33 ble det presisert at vergen skal gi støtte til personens utøvelse av den rettslige handleevnen, i samsvar med personens ønsker. Abortloven legger opp til at vergens eller Statsforvalterens beslutninger på vegne av den gravide skal skje etter en «beste interesse»-vurdering. Dette kan anses som en annen vurdering enn av kvinnens ønsker (Prop. 141 L (2021–2022)).

24.3 Utvalgets vurdering

Spørsmålet for utvalget er om det er hensiktsmessig og nødvendig å gi særlige regler om handleevne for mindreårige og personer med redusert beslutningskompetanse i abortloven, eller om loven bør henvise til eller støtte seg på annet lovverk.

Som vist over, er det noe uklart i hvilken utstrekning pasient- og brukerrettighetslovens regler om barns handleevne kommer til anvendelse i alle forhold som gjelder abort. Abortlovens regler skiller seg også fra pasient- og brukerrettighetslovens regler på enkelte punkter ved at også barn under tolv år har handleevne, og en snevrere adgang til å unnlate å informere og innhente samtykke fra foreldre.

Utvalget mener generelt det er viktig at mindreårige i så stor grad som mulig har selvbestemmelse og handleevne i saker om abort. Utvalgets kunnskapsinnhenting fra ung.no, se vedlegg 7, viser at mange mindreårige er bekymret for om de må dele opplysninger om graviditet og abort med foreldrene. Det finnes også situasjoner hvor foreldreinvolvering kan sette barn i vanskelige og farlige situasjoner eller hindre at barn oppsøker helsetjenesten. Videre kan krav om samtykke fra og søknad fra foreldre i ytterste konsekvens føre til at unge gravide blir tvunget til å gjennomføre en graviditet mot deres vilje.

I de fleste situasjoner hvor barn har behov for abort, vil trygg foreldreinvolvering være god ivaretakelse av barnet. Utvalget mener at det er viktig at yngre barn ivaretas og beskyttes når de ikke har tilstrekkelig alder og modenhet til å ta beslutninger om abort på egenhånd. Dette utgangspunktet samsvarer i liten grad med abortlovens regler som krever at det alltid er kvinnen selv som må fremsette begjæring om abort, uavhengig av alder. Utvalget vurderer derfor at det er behov for at abortloven regulerer sitasjonen for barn som selv ikke er i stand til å sette frem begjæring. Da må foreldre eller andre med foreldreansvar kunne sette frem begjæring på barnets vegne.

På denne bakgrunn mener utvalget at abortloven fortsatt bør gi gravide kvinner under 18 år myndighet til å søke om abort. Lovverket bør ikke sette noen nedre aldersgrense for kompetanse til å søke om abort. Loven stiller i dag krav om samtykke fra foreldrene for barn under 16 år. Utvalget mener at dette kravet ikke bør videreføres. Loven bør imidlertid åpne for at foreldre kan søke om abort på vegne av mindreårige under 16 år dersom barnet ikke er i stand til å forstå valgsituasjonen eller selv fremsette krav eller søknad om abort. Utvalget foreslår derfor at søknad om abort unntaksvis kan fremsettes i tråd med reglene i pasient- og brukerrettighetsloven §§ 3-4, 4-4 og 4-5. Utvalget foreslår også at pasient- og brukerrettighetsloven gjelder utfyllende ved søknad eller krav fra mindreårige, blant annet § 3-4 som inneholder flere og mer detaljerte vurderingstema for når foreldre ikke skal informeres av hensyn til barnets beste. Utvalget mener disse er bedre egnet til å ivareta barnets behov for beskyttelse, konfidensialitet og omsorg i abortsituasjonen. Terskelen for foreldreinvolvering bør derfor harmoniseres med pasient- og brukerrettighetsloven § 3-4.

Når det gjelder selvbestemmelse og handleevne for gravide med enkelte typer funksjonsnedsettelser, mener utvalget at dagens regelverk kan komme i konflikt med menneskerettighetene. Reglene er heller ikke tilpasset det generelle nasjonale lovverket i vergemålsloven og pasient- og brukerrettighetsloven.

Et innledende spørsmål er om det i det hele tatt er behov for en særregulering av rettslig handleevne for voksne i abortloven eller om det er tilstrekkelig at loven henviser til det generelle lovverket. Som nevnt over, er det usikkert om pasient- og brukerrettighetsloven omfatter selve søknaden om tillatelse til abort. Vergemålsloven § 21 fjerde ledd bestemmer at

Vergemålet kan ikke omfatte kompetansen til å stemme ved valg, inngå ekteskap, erkjenne farskap, samtykke til donasjon av organer, opprette eller tilbakekalle testament, samtykke til tvang eller kompetansen i andre særlig personlige forhold uten særskilt hjemmel i lov.

På denne bakgrunn mener utvalget at eventuelle inngrep i voksnes handleevne i abortsaker på grunn av redusert beslutningskompetanse, bør hjemles i abortloven.

Abort er et inngrep som i særlig grad berører retten til selvbestemmelse, privatliv, fysisk og psykisk integritet og frihet fra tvang og overgrep. Kvinner med utviklingshemming og psykisk sykdom har gjennom historien blitt utsatt for omfattende inngrep i reproduktive rettigheter.

CRPD (FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne) art. 23 første ledd bokstav b og c pålegger statene å sikre

• b. anerkjennelse av den rett som tilkommer mennesker med nedsatt funksjonsevne, til fritt og ansvarlig å treffe beslutning om antall barn og avstand mellom barnefødsler, og til tilgang til alderstilpasset opplysning og opplæring om reproduksjon og familieplanlegging, samt at de midler som er nødvendige for at de kan utøve disse rettighetene, skaffes til veie,

• c. at mennesker med nedsatt funksjonsevne, herunder barn, beholder sin fruktbarhet på lik linje med andre

Samtidig er et viktig aspekt etter CRPD artikkel 25 om helse å sikre at tilgangen til helse gjøres reell, også for personer som har vansker med selv å ivareta sine interesser.

Enkelte gravide kan ha utfordringer med å forstå, danne, holde fast ved eller formidle sine ønsker, synspunkt i spørsmål om svangerskap og abort. Den gravide kan derfor mangle kompetanse til å fatte beslutning om abort. Manglende beslutningskompetanse kan være knyttet til utviklingshemming, andre kognitive eller intellektuelle funksjonsnedsettelser eller fysisk eller psykisk sykdom hos den gravide. I slike tilfeller kan den gravide ha behov for støtte og bistand til å utøve sin rettslige handleevne i forbindelse med abort.

Utvalget mener at gravide som mangler beslutningskompetanse, først og fremst bør ha rett til individuelt tilrettelagt støtte og bistand til selv å utøve sin rettslige handleevne, vurdere og fremsette begjæring om abort. I enkelte tilfeller bør den rettslige handleevnen kunne utøves av andre eller overtas av andre for å sikre en reell og likestilt tilgang til abort. I slike tilfeller bør den gravide få hjelp til å fremsette søknad om abort fra en tillitsperson de gjerne selv har valgt, som er tilgjengelig i situasjoner som oppstår. Utvalget mener denne oppgaven fortsatt bør ivaretas av en verge.

Reglene i abortloven for å gjøre inngrep i voksne gravides rettslige handleevne må utformes slik at regelverket er i samsvar med menneskerettslige krav. For å imøtekomme krav i CRPD foreslår utvalget en bestemmelse i loven som gir gravide med funksjonsnedsettelser rett til særlig beslutningsstøtte når dette er nødvendig. Beslutningsstøtte kan blant annet skje i form av tilrettelagt informasjon, tilpasset veiledning om valgsituasjonen eller tilrettelegging for bruk av non-verbale kommunikasjonsmåter og alternativ og supplerende kommunikasjon.

Loven bør samtidig åpne for at vergemål kan opprettes eller justering av vergemandatet, og at verge kan søke om abort, dersom den gravide, selv etter at beslutningsstøtte er gitt, ikke er i stand til å ivareta sine interesser. Om den gravide er i stand til å ivareta sine interesser vil bero på en konkret vurdering. Opprettelse av verge eller endring av vergemandat til å omfatte abort skal behandles som hastesak av Statsforvalteren.

Vergen skal handle i samsvar med personens ønsker. Den gravide skal som hovedregel samtykke til søknaden. Dersom det ikke er mulig å innhente samtykke på grunn av den gravides tilstand, skal den beste tolkningen av personens vilje og preferanser legges til grunn ved vurderingen av hva han eller hun ønsker. Dersom den gravide nekter å samtykke, kan ikke abort gjennomføres.

Vergemålsloven og pasient- og brukerrettighetslovens regler gjelder utfyllende.

24.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende bestemmelse i ny abortlov

25 Nye vilkår for abort

Som omtalt over, ønsker utvalget å videreføre dagens system i abortloven med en gradvis innskrenkning av mulighetene for abort. Utvalgets flertall anbefaler at dagens grense for selvbestemmelse endres fra utgangen av tolvte svangerskapsuke til utgangen av 18. svangerskapsuke. Fra utgangen av 18. svangerskapsuke til utgangen av 22. svangerskapsuke anbefaler utvalget at abort kan innvilges på bestemte vilkår.

Utvalget har vurdert om dagens vilkår for abort kan og bør videreføres som grunnlag for å tillate abort etter utgangen av 18. svangerskapsuke. Utvalget mener at dagens vilkår bør endres som grunnlag for abort, og foreslår nye vilkår.

25.1 Utfordringer med dagens vilkår

Utvalget har vurdert dagens vilkår for abort.

25.1.1 Uklar begrunnelse for lovens vilkår

Formålet med vilkårene for abort etter utgangen av tolvte svangerskapsuke oppfattes ofte å avveie hensynet til å beskytte fosteret opp mot konkret skade og ulempe for den gravide kvinnen. Som vist i kap. 4 om historikk, har vilkårene en mer sammensatt bakgrunn og begrunnelse. Vilkårene har et historisk opphav i både eugenikk og befolknings- og velferdspolitikk. Feministisk teori mener at vilkårene er preget av stereotypiske forventinger til kvinner, som gjør at enkelte valg om abort vurderes som umoralske og illegitime, mens andre godkjennes som etisk adekvate, se kap. 6.2.

Vilkårenes mangfoldige og til dels implisitte målsettinger reflekteres i ordlyden i abortloven § 2 tredje ledd. Enkelte vilkår er knyttet til skade eller ulempe for den gravide kvinnen. Andre er knyttet direkte til egenskaper eller forhold hos fosteret, eller egenskaper hos kvinnen. Vilkårene som gjelder skade eller ulempe for kvinnen, lister opp grunner som samfunnet anerkjenner som grunnlag for abort, samtidig med at kvinnes subjektive oppfatning skal tillegges vekt.

Uklarheten rundt vilkårenes formål kan komplisere praksis i abortnemndene. Utvalgets kartlegging av praksis i abortnemndene, se kap. 11.4, viser at nemndene blant annet oppfatter det som uklart om det er grunnlag for å vektlegge den abortsøkendes oppfatning av hva som er en alvorlig sykdom, i hvilken grad det skal ses hen til kvinnens og familiens ressurser ved vurdering av saker etter § 2 tredje ledd bokstav c, eller om fordommer og frykt for diskriminering kan vektlegges ved søknader om abort.

25.1.2 Økende avstand mellom lov og praksis

Dagens lov bestemmer at abort i utgangspunktet ikke er tillatt etter utgangen av tolvte svangerskapsuke. Utvalgets gjennomgang viser at abortnemndene har en liberal tolkning av hva som kan gi grunnlag for abort, se kap. 11.4.

Utvalgets gjennomgang viser at abortnemndene utøver sin virksomhet med respekt og omsorg for kvinner som søker om abort. Nemndene legger stor vekt på kvinnens ønske om avbrudd og opplevelse av situasjonen. Mange nemnder tilrettelegger for at nemndsbehandlingen først og fremst skal være en støtte for kvinnen, og et sted for å gi medisinsk informasjon om inngrepet og forhold hos fosteret. Saksbehandlingen gjennomføres med tanke på at det skal gjøres raskt, og at man ikke skal påføre kvinnene unødig ulempe. Nemndenes praksis kan imidlertid være problematisk opp mot generelle krav til god forvaltningsskikk og en korrekt håndheving av loven.

Utvalgets kunnskapsinnhenting tyder på at abortnemndene på en del områder gjør en friere skjønnsvurdering enn det som følger av loven. I samtalene med utvalgssekretariatet gir flere nemndsmedlemmer uttrykk for at den gravides «egentlige vilje» er avgjørende for om hun får innvilget abort. Flere av nemndsmedlemmene uttaler at deres fremste oppgave er å finne ut om kvinnen er under press, eller om ønsket om abort virkelig er hennes eget. Det fremgår ikke klart av lovteksten at søkers «egentlige vilje» er et vilkår ved vurderingen av om abort skal innvilges. Loven er uklar på den legale adgangen til å avslå en søknad om abort på dette grunnlaget. Det er heller ikke opplagt at nemndene har forutsetninger for å gjøre vurderinger av om den gravides søknad er fremsatt under press. Det synes allikevel å ha etablert seg en praksis ved flere nemnder med at søknad avslås, dersom nemnda opplever at den gravide er under press, fremfor at søknaden da anses som trukket.

Nemndenes praksis om å søke å avdekke den gravides egentlige vilje kan kanskje ha sin bakgrunn i uttalelser i forarbeidene, (Ot.prp. nr. 53 (1977–78) s. 5), der det står om den sosiale indikasjon at

Det som åpenbart var et viktig anliggende for lovgiveren, var at nemnda fikk et klarest mulig bilde av hvorvidt ønsket om svangerskapsavbrudd var kvinnens eget eller om hun stod under press. Det er også viktig å vite om kvinnens bedømmelse av sin livssituasjon er godt gjennomtenkt, eller om den er impulspreget. Under slike omstendigheter forutsettes det at hun får mulighet til å drøfte sin situasjon med kyndige fagfolk, slik at hun kan komme frem til en beslutning som er den beste for henne på lengre sikt.

Forarbeidenes formuleringer om å undersøke kvinnens «egentlige vilje» er imidlertid ikke reflektert i lovteksten.

Flere nemndsmedlemmer gir også uttrykk for at det er kvinnen som beslutter, eller at det er en felles beslutning mellom nemnda og kvinnen (et «samvalg»). Dette kan bero på en misforståelse når det gjelder innholdet i § 7 siste ledd som sier at vedtaket skal fattes i samråd med kvinnen. Ifølge loven er det nemnda som beslutter om abort er tillatt etter utgangen av tolvte svangerskapsuke, basert på om lovens vilkår er oppfylt.

Utvalgets kartlegging av praksis i abortnemndene viser at nemndene praktiserer «kjøreregler», som ikke nødvendigvis følger av loven. Det kan virke som om nemndene til dels opererer med en uoffisiell «positivliste» over fosteravvik som gir grunnlag for abort. Intervjuene gir også inntrykk av at en del nemnder ser bort fra § 2 femte ledd om at kravene til grunn for innvilgelse av svangerskapsavbrudd skal øke med svangerskapets lengde, og heller opererer med et knekkpunkt for innvilgelse på 18 ukers svangerskap.

Flere av nemndsmedlemmene gir uttrykk for at enkelte aborter innvilges på grunn av diskriminerende og fordomsfulle holdninger i samfunnet mot barn med annen etnisk bakgrunn eller funksjonsnedsettelser. Medlemmene viser til at noen gravide uttrykker at de er redde for at barnet vil oppleve trakassering og mobbing på grunn av funksjonsnedsettelse. Det kan stilles spørsmål ved om dagens abortlov åpner for å innvilge abort på dette grunnlaget.

Utvalgets kartlegging er i samsvar med forskning fra Danmark som viser at nemndene i økende grad legger vekt på forhold som ikke klart går frem av dagens vilkår for abort (Petersen & Herrmann, 2021). Samrådene i Danmark vektlegger blant annet gravides frykt for at et eventuelt barn vil bli møtt med stigmatisering og fordommer knyttet til etnisitet, funksjonsnedsettelse eller uvanlig kjønnsutvikling.

25.1.3 Vilkårene er ikke tilpasset nåtidens tilgang på opplysninger og undersøkelser

Utvalgets undersøkelser kan også tyde på at nemndene føler seg forpliktet til å legge til grunn den gravides fremstilling av sin egen situasjon og andre forhold i større grad enn det som følger av lovverket. Kvinnens fremstilling av faktiske forhold om egen sosial situasjon legges uten videre til grunn. Intervjuene kan også tyde på at nemndene legger til grunn kvinnens beskrivelse av andre forhold enn sin egen situasjon, som opplysninger om kulturelle forhold i bestemte miljøer og samfunn, uten å kvalitetssikre disse opplysningene.

Loven bestemmer at nemndene skal legge stor vekt på «hvordan kvinnen selv bedømmer sin situasjon». Utvalgets kartlegging kan tyde på at nemndene også vektlegger kvinnens synspunkter på hva som er en alvorlig sykdom, og andre mer objektive standarder i lovens vilkår.

Når det gjelder risiko for medisinske tilstander hos fosteret, er loven basert på helt andre fostermedisinske undersøkelser enn de undersøkelser som gjennomføres i dag. Abort på grunnlag av arvelige anlegg, etter abortloven § 2 tredje ledd bokstav c, utgjorde ca. 0,7 prosent av abortsakene i 1976 (Ot.prp. nr. 53 (1977–78) s. 12). I dag utgjør disse sakene over 60 prosent av abortsøknadene. Dette innebærer at lovens vilkår er utformet med tanke på andre sakstyper enn de som er mest fremtredende i dag.

Økningen i søknadene om abort på grunnlag av medisinske tilstander hos fosteret må ses i sammenheng med utviklingen i tilbudet om fostermedisinske undersøkelser, se kap. 14. Da loven ble vedtatt, var det mindre kunnskap og mindre muligheter til å følge fosterets utvikling under svangerskapet. Beregning av risiko for avvik ble langt på vei basert på arveanlegg og mors atferd under svangerskapet. Tilbud om ultralydundersøkelse rundt utgangen av 18. svangerskapsuke til alle gravide ble tatt i bruk i Norge på midten av 1980-tallet (1986).

I dag gir moderne medisinsk teknologi, som benyttes rutinemessig i svangerskapsomsorgen, langt bedre og mer informasjon om fosteret enn i 1975. Når det gjelder risiko, alvorlighet, behandlingsmulighet og prognose for ulike tilstander som kan oppdages i fosterstadiet, er situasjonen radikalt endret de siste 50 årene. Mulighet for mer presis diagnostikk og behandlingsmuligheter har hatt en stor utvikling. Særlig gjelder dette mulighet for fosterdiagnostikk.

25.1.4 Normalitet og avvik som idegrunnlag for lovens vilkår

Den lovbestemte adgangen til å ta abort på grunn av sosiale forhold eller fosteravvik etter utgangen av tolvte svangerskapsuke er blant annet knyttet til en idé om normalitet. Det teoretiske og akademiske grunnlaget for normering av mennesker og tankene om et normalt eller ideelt menneske ble utviklet fra 1700-tallet (Breivik et al., 2006). Det ble gjort målinger av både fysiske og kognitive forhold med tanke på å utvikle menneskelige typetilfeller, der gjennomsnittsverdiene både ble en teoretisk størrelse og et ideal.

Som vist i kap. 4.2 og 4.3 ble det i de fleste europeiske land vedtatt lover som forbød abort, i første halvdel av 1900-tallet. Lovene åpnet allikevel for abort ved fysiske, psykiske, intellektuelle eller rasemessige avvik hos den gravide eller fosteret. Identifiseringen av de uønskede avvikene var forankret i datidens normering av mennesker, som kurven over normalfordeling av IQ og standardavvik fra 1912. Abort på grunn av avvik skulle bidra til at uønskede rase- og arveanlegg ikke ble videreført i befolkningen.

Etter andre verdenskrig oppstod nye tanker om individets rett til frihet og selvbestemmelse og vern mot statlige inngrep og kontroll. Ideene dannet grunnlag for FN og Europarådets konvensjoner om menneskerettighetene, se kap. 7. Målsettinger knyttet til folkehelse og befolkningskontroll ble ikke lenger ansett som legitime formål for å gjøre inngrep i den enkeltes autonomi, privatliv og selvbestemmelse. Menneskerettighetene bygger på en grunnleggende forutsetning om at alle mennesker har samme verdi, uavhengig av individuelle forutsetninger og egenskaper. Dette utfordrer ideen om det normale og ideelle mennesket.

Den første norske abortloven ble vedtatt i 1960. Loven ga adgang til abort ved fare for den gravides liv og helse, fare for alvorlig sykdom eller sjelelig lyte hos barnet, eller når graviditeten var resultat av straffbare forhold (se kap. 4.4). Vilkårene ble i all hovedsak videreført i ny abortlov fra 1975. Selv om lovens ordlyd gir adgang til abort ved avvik hos fosteret, begrunnes ikke vilkåret med eugeniske hensyn i de norske forarbeidene. Lovens ordlyd bygger imidlertid på bestemmelser i andre nordiske abortlover med eksplisitte eugeniske mål (se kap. 4.3). De norske forarbeidene begrunner vilkåret knyttet til avvik hos den gravide eller fosteret, i de antatte sosiale og økonomiske følgene av avviket for den gravide, familien og samfunnet.

Abortutvalgets gjennomgang av abortnemndenes praksis viser at praksis er i tråd med forarbeidenes begrunnelser. «Alvorlighet» ved fosteravvik vurderes etter en såkalt «relasjonell modell» (Lid, 2022) med vekt på samspillet mellom en funksjonsnedsettelse og samfunnet og hvilken betydning avviket vil ha for mulighetene for et «normalt liv», både for det eventuelle barnet, den gravide og eventuelt hennes familie. Fysiske funksjonsnedsettelser, som at fosteret mangler en arm, vil derfor ofte ikke gi grunnlag for abort alene. Dette er en type funksjonsnedsettelse som, med hjelpemidler og god støtte, i mindre grad gir funksjonshindringer i møte med samfunnet. Intellektuelle funksjonsnedsettelser kan medføre betydelige funksjonshindringer i møte med dagens samfunn og vil derfor påvirke barnets oppvekst, den gravides livssituasjon og eventuelt hennes familie i større grad.

Forestillinger om normalitet kan også sies å påvirke adgangen til abort på grunn av sosiale forhold. Vurderingen av hva som er en vanskelig livssituasjon, er tett knyttet til samtidens oppfatninger om hva som er en normal livssituasjon. Abortutvalgets kunnskapsinnhenting tyder imidlertid på at også kulturelle forhold tillegges vekt som grunnlag for abort. Nåtidens vektlegging av identitet og selvbestemmelse kan utfordre tanken om at det kan oppstilles objektive standarder for hva som er en vanskelig vs. normal livssituasjon, og vanskeliggjøre grunnlaget for å benytte dette som en rettslig standard.

Et samfunn som bygger på en forestilling om normalitet, kan skape barrierer og hindringer for barn og familier som faller utenfor normalen på grunn av fysiske, psykiske, kognitive eller intellektuelle avvik, eller familiære, sosiale eller økonomiske forhold. Disse barrierene kan bidra til at familier med barn med funksjonsnedsettelser, enslige, etniske minoriteter eller andre opplever en langt større omsorgsbyrde. Å tilrettelegge samfunnet for det menneskelige mangfold er viktig for å motvirke selektiv stimulering og utvelgelse rundt abort og reproduksjon.

25.2 Grunnleggende hensyn ved utformingen av nye vilkår

Utvalget har vurdert hvilke grunnleggende hensyn som bør ligge til grunn for abort etter perioden med selvbestemmelse. Vilkårene bør utformes slik at de er mulig å etterkomme på en enhetlig, lik, forutsigbar og rettferdig måte.

Menneskerettighetene stiller krav om at inngrep i borgernes rettigheter skal skje «in accordance with law» (se kap 7.6.2). EMD (Den europeiske menneskerettsdomstolen) har presisert kravene til utforming av lovhjemmel for statlige inngrep i borgernes privatliv i flere dommer, også i saker om abort. I saken Tysiac v. Polen (2007) uttaler EMD at regler om abort må være såpass klare og tydelige at kvinner kan forutse sin rettsstilling med en viss grad av sikkerhet (Tysiac v. Polen pkt. 116). Reglene om rett til abort bør ikke være for generelle (som for eksempel formuleringen «ved fare for kvinnens liv/helse.»), men angi mer spesifikt når abort er tillatt.

I norsk sammenheng følger krav til lovhjemmel ved statlige inngrep i borgernes rettssfære av legalitetsprinsippet. «Inngrep» vil si beslutninger og handlinger som begrenser borgernes handlefrihet utover det marginale. Slike inngrep må ha hjemmel i lov, jf. Grunnloven § 113.

Formålet med legalitetsprinsippet er å sikre folkestyret, en god avveining av relevante hensyn ved lovvedtak, forutsigbarhet og etterprøvbarhet. Legalitetsprinsippet stiller krav til lovers presisjon om klarhet. Hvor klar lovbestemmelsen må være avhenger av hvilket rettsområde vi er på, arten av inngrepet, hvordan det rammer og hvor tyngende det er overfor den som rammes. (Rt. 1995 s. 530 (s. 537)). Hvis det foreligger elementer av tvang, maktskjevhet eller når inngrepet berører grunnleggende menneskerettigheter, stilles det strenge krav til presisjon og klarhet.

I tillegg må vilkårene utformes på en måte som er egnet til, på en mest mulig effektiv måte, å oppnå lovens formål. Vilkårene må også sikre at Norge oppfyller menneskerettslige forpliktelser, se kap. 7. Dette gjelder først og fremst forpliktelsene til å tillate abort ved fare for kvinnens liv og helse, eller beskyttelse mot tortur.

Likestillings- og diskrimineringsloven pålegger offentlige myndigheter å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling og hindre diskriminering. Eventuelle vilkår i abortloven bør derfor utformes på en måte som ivaretar statens målsetning om og plikt til å jobbe for et inkluderende og mangfoldig samfunn, og hindre stereotypiske og fordomsfulle holdninger til utsatte grupper.

Utvalget mener at fosteret bør gis en absolutt beskyttelse fra utgangen av 22. svangerskapsuke, se kap. 23.6. Etter dette tidspunktet har det enkelte foster en individuell rett til vern om liv, som berettiger inngrep i gravides selvbestemmelse om abort. Alle fostre er like mye verdt, og har i utgangspunktet samme rett til beskyttelse fra lovens vern som inntrer ved utgangen av 22. svangerskapsuke. Frem til fødsel vil allikevel kvinnens rett til beskyttelse gå foran fosterets rett til beskyttelse.

Også før utgangen av 22. svangerskapsuke mener utvalget at det bør innføres visse begrensninger i adgangen til abort. Etter utgangen av 18. svangerskapsuke mener utvalget at det må stilles større krav til refleksjon og prosess hos den gravide, og involvering og etiske vurderinger i samfunnet rundt en beslutning om abort.

At adgangen til abort innskrenkes fra utgangen av 18. svangerskapsuke bygger på dagens praksis. Abortloven § 2 femte ledd bestemmer at et svangerskap bare kan avbrytes etter utgangen av 18. svangerskapsuke dersom det foreligger særlig tungtveiende grunner. De aller fleste avslag på begjæring om abort gjelder abort etter utgangen av 18. svangerskapsuke, se kap. 11.4.

Fosterets biologiske utvikling, den gravides opplevelse og samfunnets møte med fosteret kan tilsi at aborter etter utgangen av 18. svangerskapsuke bør møtes med større grad av alvor. Avveininger rundt liv og død i menneskelivets gråsoner er normalt ikke et rent privat anliggende, og bør ikke være det. Dette dreier seg ikke om manglende tillit til enkeltmennesker og gravide kvinner. Det dreier seg heller ikke om en forventning om å redusere antallet aborter. Ønsket om demokratiske prosesser og samfunnets involvering i spørsmål rundt livets gråsoner handler snarere om den symbolske og holdningsdannende betydningen enkeltavgjørelser har for samfunnet, når avgjørelsene berører sentrale etiske spørsmål. Visse verdier, som respekten for liv, frihet og menneskers likeverd, utgjør et fundament i det norske samfunnet. Spørsmål som ligger tett opp til disse grunnleggende verdiene, bør ikke forvaltes av den enkelte borger alene, men involvere fellesskapet i det norske samfunnet.

Innskrenkningen av adgangen til abort etter utgangen av 18. svangerskapsuke har to sider. For det første vil prosessen i seg selv sikre at beslutningen om abort er gjennomtenkt, at kvinnen ikke står alene i valget, og samfunnets etikk blir vektlagt. For det andre skal de konkrete vilkårene sikre at aborten i det enkelte tilfellet hviler på grunner som samfunnet betrakter som etisk forsvarlige.

Ved utformingen av de konkrete vilkårene er spørsmålet hvilke belastninger som er relevante og vektige i saker om abort, og kan danne en etisk adekvat begrunnelse for abort. Sakens alvor tilsier at det bør avgrenses mot trivielle belastninger. Utvalget mener imidlertid at det ikke bør være en snevrere adgang til å avbryte et svangerskap før utgangen av 22. svangerskapsuke enn etter dagens lov.

Som vist i kap. 7.6.2 pålegger menneskerettighetene statene å beskytte kvinners liv og helse, og beskytte kvinner mot tortur, grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling. Det har blitt ansett for tortur å tvinge en voldtatt kvinne til å gjennomføre svangerskapet eller å tvinge en kvinne til å bære frem et barn som ikke er levedyktig etter fullført svangerskap. Vilkårene må gi mulighet til abort dersom en nektelse kan komme i konflikt med kvinnens menneskerettigheter. Regelverket bør derfor gi vid tilgang til abort, også etter utgangen av 18. svangerskapsuke, ved fare for skade på kvinnens fysiske eller psykiske helse dersom svangerskapet er resultat av seksuelle overgrep eller fosteret ikke er levedyktig, se kap. 7.6.2.

Utvalget mener videre at det såkalte «sosiale vilkåret» i abortloven bør videreføres. Et formål med dagens abortlov er å sikre barn og unge gode oppvekstsvilkår. En kvinne bør ha adgang til å avbryte svangerskapet dersom hun befinner seg i en sosialt utsatt posisjon, har levekårsutfordringer og er i en vanskelig livssituasjon, eller når svangerskap, fødsel eller omsorg vil bidra til slike utfordringer. Lovverket bør ikke tvinge en kvinne til å gjennomføre et svangerskap hvis dette kan skape eller forsterke sosial utsatthet for familien, kvinnen eller det mulige barnet.

Det er ikke mulig å gi noen klar avgrensning av en sosialt utsatt situasjon, vanskelig livssituasjon eller levekårsutfordringer. Dette kan dreie seg om en lang rekke forhold. Undersøkelser om levekår kan gi en viss veiledning om hvilke utfordringer som anerkjennes generelt. SSB har tidligere definert velferdsproblemer som (Barstad, 2013)

• Lav tilknytning til arbeidsmarkedet: arbeidsinntekt under 1.5 G, og ikke under utdanning eller alders/afp-pensjonist.

• Dårlig helse: Har et helseproblem som medfører begrensninger i utførelsen av alminnelige hverdagsaktiviteter.

• Dårlig økonomi: Tilhører en husholdning som ikke råd til minst ett av fire goder: en ukes ferie utenfor hjemmet i året, spise kjøtt eller fisk minst annenhver dag, holde boligen passe varm, bytte ut utslitte møbler.

• Sosial marginalisering: Har ingen fortrolige, eller ingen å få praktisk hjelp fra, eller har lav tillit til andre.

• Psykiske vansker: Skala (MHI-5) bestående av fem spørsmål om psykiske problemer siste fire uker. De som i gjennomsnitt skårer 3.4 eller lavere (skalaen går fra 1-5) defineres som personer med psykiske problemer.

• Dårlig nærmiljø: Andel som enten har problemer med støy inne i boligen eller med støv, lukt eller annen forurensning i området rundt boligen eller med kriminalitet/vold/hærverk i boområdet.

• Boligproblemer: Bor trangt (en person i ettroms bolig, eller flere personer enn rom), eller har minst ett av tre problemer i boligen: Råte, tak som lekker/fukt i vegger eller gulv, lite dagslys.

En urimelig belastende sosial eller emosjonell situasjon kan også dreie seg om tilfeller der det er risiko for at kvinnen vil utsettes for vold, eller risiko for at barnet etter fødsel utsettes for vold. Én av ti kvinner har vært utsatt for alvorlig fysisk vold fra partner og offentlige tiltak som skal beskytte kvinner og barn mot vold i nære relasjoner, gir ikke tilstrekkelig reell beskyttelse (Dale et al., 2023). Kvinner bør derfor ikke pålegges å bære frem et barn i slike tilfeller.

For en del kvinner vil omsorgen for barn i seg selv medføre en belastning langt utover det som normalt kan forventes. Dette kan ha sammenheng med både den gravide kvinnen eller familiens forhold og ressurser eller forhold ved barnet. For eksempel kan enkelte rusavhengige eller kvinner med kognitive, psykiske eller fysiske utfordringer oppleve omsorgen for egne barn som særlig utfordrende.

Alvorlige funksjonsnedsettelser eller sykdom hos barnet kan også medføre en krevende omsorgssituasjon. Sykdom og funksjonsnedsettelser kan medføre gjentatte sykehusbesøk, behandlinger, betydelig grad av omsorgsarbeid og arbeid med offentlige søknader og koordinering. Som vist i kap. 23.1 er det primært kvinner som tar hånd om ekstra omsorgsarbeid som følge av barns funksjonsnedsettelser. Offentlige velferdsordninger kompenserer til en viss grad for økte omsorgsbelastninger, men undersøkelser viser at foresatte i gjennomsnitt bruker 19 timer per uke på «administrative» oppgaver knyttet til oppfølging av sine barn med funksjonsnedsettelser (StimuLab, 2021).

Av hensyn til forutberegnelighet for den gravide og en effektiv saksbehandling mener utvalget at loven bør gi direkte uttrykk for at det er adgang til abort til utgangen av 22. svangerskapsuke ved alvorlige medisinske tilstander hos fosteret. Selv om lovens ordlyd dermed etablerer en direkte sammenheng mellom fosterets tilstand og egenskaper og adgang til abort, er også dette vilkåret begrunnet i kvinnens selvbestemmelse over egen kropp og derav også hennes vurdering av familiens fremtid og livssituasjon. Av hensyn til kvinnen og en skånsom prosess vil imidlertid ikke kvinnen i slike tilfeller måtte begrunne sitt valg om abort. Det er tilstrekkelig at medisinske forhold dokumenteres.

Fosterdiagnostikk har utløst en debatt om hvorvidt den ufødte har interesse av å ikke bli født med alvorlige sykdommer og funksjonsnedsettelser, og om det bør stilles visse kvalitetskrav til livet for at det skal være verdt å leve. Det eksisterer imidlertid ingen enighet om objektive standarder for å måle kvaliteten på et liv. Det er heller ikke mulig å forutse med sikkerhet hvilke smerter eller gleder et barn med sykdom eller funksjonsnedsettelse vil oppleve, og barnets egen vurdering av sin livskvalitet.

Utvalget mener at man bør unngå at utformingen av et tilbud om fosterdiagnostikk og abort i helsetjenesten bidrar til en nedvurdering av funksjonshemmedes liv. Det er samfunnets oppgave å legge forholdene til rette for at funksjonshemmede kan leve et så tilfredsstillende liv som mulig. Kvinnens ønske om abort bør i loven derfor ikke knyttes til en argumentasjon om et liv som ikke er verdt å leve, men snarere legge til grunn at det i alle tilfeller handler om kvinnen og parets vurderinger av faktorer knyttet til eget liv og antatt fremtid for familien.

25.3 Utvalgets vurdering av vilkår for abort

På bakgrunn av argumentasjonen over foreslår utvalget følgende vilkår for abort mellom utgangen av 18. svangerskapsuke og utgangen av 22. svangerskapsuke:

Presiseringer knyttet til de foreslåtte vilkårene

a – fare for kvinnens fysiske eller psykiske helse

Dette vilkåret tar i første omgang sikte på å fange opp tilfeller der det er stor risiko for at svangerskap, fødsel eller omsorg vil forårsake fysisk eller psykisk skade på den gravide kvinnen, eller føre til en forverring av eksisterende sykdom.

b – svangerskap er resultat av straffbare forhold

Det stilles ikke krav om at saken er anmeldt. Kvinnens vurdering av situasjonen skal legges til grunn for vurderingen av om vilkåret er oppfylt, jf. paragrafens tredje ledd.

c – vilkåret om sosiale forhold

Det foreslåtte leddet gir tilgang til abort når

• 1. medisinske forhold ved fosteret gjør svangerskap, fødsel, barnets oppvekst eller fremtidig omsorg for barnet særlig krevende for kvinnen.

Vurderingen av om fremtidig omsorg vil være krevende, bør først og fremst hvile på en objektiv vurdering, som beslutningsorganet må ha kompetanse til å gjøre. For en del forhold ved fosteret må det kunne legges til grunn, uten videre vurdering, at disse forholdene normalt medfører en krevende omsorgssituasjon for kvinnen. Dette vil blant annet gjelde tilstander som krever hyppig oppfølging i helsetjenesten, i en ikke ubetydelig periode. Det vil også gjelde tilstander som normalt vil kreve særlige tilrettelagte tiltak under oppveksten, eller svært forsinket eller ingen selvstendiggjøring. Både fysiske og intellektuelle avvik kan gi grunnlag.

Slik vilkåret er formulert, avgrenses det mot forhold ved fosteret som fortrinnsvis er av rent estetisk karakter, som utseendemessige forhold og kjønn. Gravides eventuelle frykt for stigmatisering, utenforskap, trakassering og mobbing på grunn av funksjonsnedsettelse kan heller ikke vektlegges i vurderingen av om abort skal tillates.

Utvalget anbefaler at det utarbeides nasjonale retningslinjer, se kap. 31, som konkretiserer krav til dokumentasjon og risiko når søknad om abort er begrunnet i medisinske forhold hos fosteret. Utvalget foreslår at det stilles krav til utredning og dokumentasjon når søknad om abort er begrunnet i medisinske forhold hos fosteret. Den gravides mistanke eller frykt for avvik bør ikke alene gi grunnlag for å innvilge abort etter dette vilkåret.

Tester som brukes til fosterdiagnostikk skal, etter bioteknologiloven godkjennes av Helsedirektoratet. Gravide tilbys både ultralyd, NIPT og fostervanns- eller morkakeprøve i norsk helsetjeneste. Utvalget anbefaler at det i retningslinjene stilles krav om at tilstander hos fosteret bekreftes ved godkjente tester utført i Norge før abort kan innvilges på grunn av medisinske forhold hos fosteret, dersom disse er av relevans for avgjørelsen. Noen tester utføres for å få informasjon om mulig gjentakelsesrisiko og det er ikke nødvendig å vente til disse er ferdig analysert hvis diagnosen er stilt med ultralyd.

Utvalgets undersøkelser viser at gravide i økende omfang får utført tester ved laboratorier i utlandet som ikke gjøres i regi av den offentlige helsetjenesten i Norge. Disse testene kan undersøke langt flere medisinske forhold ved fosteret enn testene som er godkjent i Norge (som Asperger syndrom og hørselshemming), gi usikre funn uten avklart medisinsk konsekvens og kan også gi en feilaktig vurdering av risiko.

Utvalget anbefaler at nasjonale retningslinjer også tydeliggjør krav til risiko for at det foreligger avvikende medisinske forhold hos fosteret. Dagens abortlov legger til grunn at risiko skal være høyere enn for befolkningen generelt. Utvalget anbefaler at alminnelig sannsynlighetsovervekt legges til grunn for vurderingen.

• 2. forhold ved den gravide som gjør svangerskap, fødsel, barnets oppvekst eller fremtidig omsorg for barnet særlig krevende

Forhold ved den gravide kan gjøre svangerskap, fødsel, oppvekst eller fremtidig omsorg særlig krevende. Det kan handle om rusavhengighet, kognitive og intellektuelle forhold eller psykiske lidelser. Vilkåret kan omfatte tilfeller som tidligere ble vurdert etter dagens abortlov § 2 tredje ledd bokstav e. Vilkåret etablerer imidlertid ingen direkte årsakssammenheng mellom funksjonsnedsettelse hos den gravide og adgang til abort, men knytter adgangen til abort til at svangerskap, fødsel, oppvekst eller fremtidig omsorg vil være særlig krevende.

• 3. forhold ved den gravides livssituasjon som gjør svangerskap, fødsel, barnets oppvekst eller fremtidig omsorg for barnet særlig krevende

Dette er i hovedsak en videreføring av det tidligere sosiale vilkåret. Intervjuene med nemndene tyder på at det har skjedd en utvikling i hvilke forhold som vektlegges under det sosiale vilkåret, og det er et bredt spekter i hvilke forhold som anses relevante.

Utvalget mener at dagens vide adgang til abort på grunn av sosiale forhold i hovedsak bør opprettholdes. Forhold ved den gravides livssituasjon vil derfor inkludere en rekke forhold av ulik karakter. For det første mener utvalget at økonomiske forhold kan gjøre svangerskap, fødsel, oppvekst eller fremtidig omsorg særlig krevende. Som nevnt over, mener utvalget at det bør legges en objektiv standard til grunn, slik at lavinntekt eller fattigdom kan begrunne abort.

Forhold ved den gravides livssituasjon kan også dreie seg om den gravides sosiale nettverk. Tap av, eller manglende og begrenset nettverk og familie og sosialt stigma kan gjøre fremtidig oppvekt og omsorg krevende. Vilkåret stiller ikke krav om at slike forhold skal foreligge før svangerskapet, men omfatter også reaksjoner og forhold som utløses av svangerskap, fødsel eller omsorg.

Omsorg for barn kan også være særlig krevende, både fysisk, psykisk og emosjonelt for kvinner og familier som er utsatt for vold.

d – vilkåret om alvorlig tilstand hos fosteret

Dette vilkåret gir adgang til abort ved alvorlige medisinske tilstander hos fosteret. Som alvorlige tilstander regnes sykdom eller funksjonsnedsettelse som med stor sannsynlighet vil medføre vesentlig smerte, smertefulle behandlinger og inngrep, gjentatte sykehusinnleggelser, stor avhengighet og kort forventet levetid. Slike tilstander kan medføre vesentlige påkjenninger for den gravide og familien i form av psykiske påkjenninger, omsorgsoppgaver langt utover det normale, og praktiske utfordringer. Omsorg for et barn med alvorlige tilstander kan påvirke hverdag og familieliv i vesentlig grad.

Adgang til abort etter § 5 tredje ledd

Denne bestemmelsen gir adgang til abort, også etter utgangen av 22. svangerskapsuke når det under svangerskapet blir klart at fosteret vil dø i løpet av svangerskapet eller svært kort tid etter fødselen. Dersom den gravide pålegges å gjennomføre svangerskapet i slike tilfeller, kan det oppleves som svært traumatisk, grense til umenneskelig behandling av den gravide og medføre fare for kvinnens psykiske helse. Den gravide kan fortsatt velge å gjennomføre svangerskapet.

Som nevnt mener utvalget at det ikke i slike tilfeller skal kreves at kvinnen må begrunne sitt valg om abort, av hensyn til kvinnen og en skånsom prosess. Det er tilstrekkelig at medisinske forhold dokumenteres.

25.4 Abort i nødssituasjoner

Straffeloven § 17 definerer nødrett som en handling som ellers ville være straffbar, men er lovlig fordi den blir foretatt for å redde liv, helse, eiendom eller en annen interesse fra en fare for skade som ikke kan avverges på annen rimelig måte, og denne skaderisikoen er langt større enn skaderisikoen ved handlingen.

I visse tilfeller vil svangerskapet kunne medføre alvorlig fare for den gravides liv og helse. Som beskrevet i kapittelet om menneskerettigheter har statene en plikt til å ivareta kvinners liv og helse, se kap. 7. Hensynet til fosteret må i slike tilfeller vike for hensynet til kvinnens liv. Dette gjelder i alle faser av svangerskapet. I slike tilfeller vil det også vurderes om svangerskapet kan avbrytes med sikte på at fosteret skal overleve.

25.5 Utvalgets forslag til bestemmelse om abort i nødsituasjoner

Utvalget foreslår i hovedsak å videreføre bestemmelsen i abortloven § 10 med noe endret ordlyd.

26 Regulering av fosterantallsreduksjon

26.1 Utvalgets vurdering av regler for fosterantallsreduksjon

Utvalget mener at det er noen vesentlige forskjeller mellom abort og fosterantallsreduksjon som gjør det riktig å regulere de to ulikt. Samtidig er likhetene mellom abort og fosterantallsreduksjon slik at utvalget mener at fosterantallsreduksjon fortsatt bør reguleres i abortloven. Fosterantallsreduksjon er, i likhet med abort, et inngrep som berører kvinnens rett til privatliv og reproduktiv selvbestemmelse. Mulighetene for, og retten til å få gjennomført inngrepet bør reguleres i lov, og prosessen må ivareta den gravides rettssikkerhet. Det gir ikke tilstrekkelig forutsigbarhet og åpenhet dersom adgangen til fosterantallsreduksjon kun hjemles i faglige veiledere eller retningslinjer for helsetjenestene. Tematikken hører heller ikke, etter utvalgets vurdering naturlig hjemme i annet lovverk. Hele utvalget mener at fosterantallsreduksjon skal reguleres i abortloven med et eget kapittel.

Når det gjelder den konkrete reguleringen av adgangen til fosterantallsreduksjon, mener utvalgets medlemmer at fosterantallsreduksjon skiller seg fra abort ved at fosterantallsreduksjon gjøres med mål om å fortsette et svangerskap og føde ett eller flere barn. Tilgjengelig kunnskap, som beskrevet i kap. 16.5 viser at inngrepet kan føre til skade på gjenværende foster. Risiko for skade varierer med medisinske forhold hos mor eller fosteret, og risikoen er også økende utover i svangerskapet. Risikoen vil være forskjellig i ulike svangerskap og hos ulike kvinner. Særlig hvis inngrepet gjøres etter utgangen av 14. svangerskapsuke synes det å være høyere risiko for gjenværende foster enn når inngrepet gjøres mellom utgangen av tolvte og utgangen av 14. svangerskapsuke, se kap. 16.5.

Ordinær abort er et ukomplisert inngrep med svært liten risiko for den gravides helse. Til forskjell fra dette kan fosterantallsreduksjon medføre risiko for helsemessig og medisinsk belastning og skade, både for gjenværende foster og den gravide. Vurderingen av risiko krever spesialisert kompetanse som omtalt i kap. 16.5. Utvalget har fått tilbakemelding fra nemndmedlemmer og kliniske miljøer om at gravide som vurderer fosterantallsreduksjon kan ha utfordringer med å forstå og vurdere risiko i slike situasjoner. Dette gjelder både risiko knyttet til å fortsette svangerskapet for alle fostrene, og risiko og påkjenninger knyttet til å gjennomføre en fosterantallsreduksjon.

Utvalget mener at faren for skade på gjenværende foster/fremtidig barn reiser andre etiske problemstillinger enn ved ordinær abort. De særlige etiske hensynene overfor en tredjepart, det fremtidige barnet, og de kompliserte vurderingene knyttet til risiko ved inngrepet kan nødvendiggjøre særlige prosessuelle krav ved søknad om fosterantallsreduksjon. I slike saker mener utvalget det er viktig å sikre at den gravide mottar korrekt, grundig og individuelt tilpasset informasjon og veiledning om den medisinske risikoen ved inngrepet, slik at kvinnen kan gjøre en selvstendig og infomert vurdering av de ulike handlingsalternativene. Hele utvalget mener derfor at det bør innføres et krav om obligatorisk veiledning og ultralydundersøkelse utført av lege med fostermedisinsk kompetanse ved søknad om fosterantallsreduksjon, før søknaden tas til behandling.

I tillegg til å sikre en generell respekt for liv kan staten ha en legitim interesse i å gripe inn i den gravides selvbestemmelse for å hindre skade på gjenværende foster/fremtidig barn. I det enkelte tilfelle må kvinnens ønsker og behov veies opp mot risiko for død eller skade for det gjenværende foster/fremtidig barn.

Vurderinger av om det er mulig å gjennomføre en fosterantallsreduksjon, når inngrepet bør utføres og risiko for skade på kvinnen og på gjenværende foster eller fostre krever særlig kunnskap og kompetanse. Slike beslutninger kan ikke likestilles med beslutninger om abort. Hele utvalget mener at kvinnen ikke kan ha samme rett til å kreve et slikt inngrep, som til å kreve abort. En eventuell ubetinget rett for kvinnen til fosterantallsreduksjon vil også kunne sette helsepersonell overfor et svært vanskelig etisk dilemma dersom de mener inngrepet med høy sannsynlighet vil kunne medføre skade på gjenværende foster.

Utvalget er opptatt av å myndiggjøre gravide, og legger stor vekt på kvinners rett til autonomi og selvbestemmelse over egen kropp og eget liv. Utvalget mener imidlertid at lovverket også må beskytte det fremtidige barnet og ta hensyn til etiske føringer for helsepersonell om ikke å forvolde skade (se kap. 5.8) og plikten til å gi faglig forsvarlig og omsorgsfull hjelp.

Utvalgets flertall, medlemmene Kahrs, Klingenberg, Søvig, Bodenstein, Tangen. Magelssen og Sagabråten mener at alle fosterantallsreduksjoner skal besluttes i abortnemnd, i likhet med i dagens abortlov. Vilkårene for fosterantallsreduksjon skal i hovedsak være de samme som for abort. I tillegg til de generelle vilkårene for abort må fosterantallsreduksjon også være tillatt ved medisinsk indikasjon knyttet til fosteret eller fostrene, ikke bare kvinnen, se kap. 16. Det vil si når inngrepet vil redusere risiko for alvorlig skade eller for tidlig fødsel for gjenværende foster eller inngrepet vil føre til betydelig bedring i prognose med tanke på negative svangerskapsutfall. Det bør være en forutsetning at inngrepet kan gjennomføres uten stor risiko for skade på den gravide eller gjenværende foster.

Utvalgets flertall legger til grunn at det er flere andre utfordringer hvis fosterantallsreduksjon skal innføres som en selvbestemt rettighet. Fosterantallsreduksjon skiller seg fra abort ved at svangerskapet fortsetter. Selve inngrepet utgjør en risiko for gjenværende foster. Det er tilfeller der fosterantallsreduksjon ikke er teknisk mulig å gjennomføre uten at begge eller alle fostrene dør. For fosterantallsreduksjon ved tvillinger vil det for eksempel ikke være mulig å gjennomføre inngrepet når tvillingene har felles morkake.

Dersom fosterantallsreduksjon blir en selvbestemt rettighet til utgangen av 14. svangerskapsuke eller lenger, vil det kunne oppstå tilfeller der den gravide krever fosterantallsreduksjon selv etter at hun er informert om en betydelig medisinsk risiko. Dette er et inngrep hvor behandlende lege uansett må gjøre en vurdering av om inngrepet er mulig, når det er mest gunstig å utføre inngrepet, og eventuelt på hvilket foster inngrepet skal gjøres. Det er derfor ikke samme rom for selvbestemmelse som ved svangerskapsavbrudd.

Vurdering av risiko er krevende, og det er store individuelle forskjeller i hva man aksepterer. En grundig vurdering i en nemd kan være viktig i avgjørelsen, både for den gravide og de ansatte som utfører denne høyspesialiserte medisinske tjenesten. Rett til selvbestemt fosterantallsreduksjon kan gi kvinnen et feil inntrykk av at inngrepet kan gjennomføres også når dette ikke er medisinsk forsvarlig. En tidsbegrenset selvbestemmelse vil også kunne ha implikasjoner for helsetjenesten som skal tilby inngrepet. I våre naboland Danmark, Sverige og Finland er det ikke selvbestemt fosterantallsreduksjon. En lovendring med tidsbegrenset selvbestemmelse for fosterantallsreduksjon i Norge kan føre til økt etterspørsel fra utlandet, selv om gravide fra utlandet ikke nødvendigvis vil ha rettskrav på fosterantallsreduksjon i Norge. Regler om abort på tvers av landegrenser er omtalt i kapittel 20.

For å sikre en god og forutsigbar prosess der kravene til rettssikkerhet og faglig kvalitet er ivaretatt anbefaler hele utvalget at søknader om fosterantallsreduksjon behandles ved én av abortnemndene, fortrinnsvis nemnd som har organisatorisk tilknytning til nasjonal behandlingstjeneste for fostermedisin. Ved behandling av søknad om fosterantallsreduksjon bør et av medlemmene i nemnden ha fostermedisinsk kompetanse.

Ved en del medisinske indikasjoner, som trillinger eller flere enn tre fostre og visse alvorlige tilstander hos ett eller flere fostre, er det vist at det er større medisinsk risiko for skade på mor og/eller foster ved å ikke gjennomføre reduksjon, enn ved å gjennomføre reduksjon. Utvalget mener at ved klar medisinsk indikasjon for fosterantallsreduksjon bør ikke kvinner utsettes for unødvendige prosessuelle krav som å måtte forklare seg for, og møte i nemnd.

26.2 Utvalgets forslag til regulering av fosterantallsreduksjon

Utvalgets flertall foreslår følgende regulering av adgangen til fosterantallsreduksjon:

27 Nye abortnemnder

Som omtalt i kap. 24 og kap. 25 foreslår utvalget å videreføre dagens system i abortloven med en gradvis innskrenkning av mulighetene for abort. Utvalgets flertall anbefaler at dagens grense for selvbestemmelse endres fra utgangen av tolvte svangerskapsuke til utgangen av 18. svangerskapsuke. Fra utgangen av 18. svangerskapsuke til utgangen av 22. svangerskapsuke anbefaler utvalget at abort kan innvilges på bestemte vilkår.

Utvalget har vurdert hvordan loven skal sikre at reglene om tillatelse til abort på bestemte vilkår, mellom utgangen av 18. svangerskapsuke og utgangen av 22. svangerskapsuke etterleves. Utvalget foreslår at dagens abortnemnder erstattes av fem til ti nye abortnemnder som ligger tettere opp til ordinære forvaltningsorganer og andre nemnder i forvaltningen.

27.1 Rettslige rammer for offentlige beslutningsorganer

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere alternativer til dagens abortnemnder. Før utvalget går inn i vurderingen av hvordan abortloven bør håndheves, vil utvalget gjøre rede for rettslige rammer som må legges til grunn for beslutningsorganer som skal forvalte abortloven.

27.1.1 Rettssikkerhet og forvaltningsrettslige prinsipper

Rettssikkerhet er et grunnleggende krav ved utøvelse av all statlig myndighet. Organisering og saksbehandling i beslutningsorganer som skal håndheve abortloven må være egnet til å oppfylle de generelle kravene til rettssikkerhet.

Ordet «rettssikkerhet» blir gjerne brukt som en samlebetegnelse for beskyttelse mot overgrep og vilkårlighet fra myndighetene, til å kunne forutberegne sin rettsstilling og forsvare sine interesser og sikre likhet og rettferdighet i myndighetsutøvelsen (NOU 2019: 5).

St.meld. nr. 32 (1976–77) lister opp ni garantier som er sentrale for ivaretakelsen av borgernes rettssikkerhet i møtet med statlige myndigheter. Dette er

• 1. Krav på å ha visse verdier i fred

  Idealet om rettssikkerhet kan tilsi at offentlige myndigheter skal utvise forsiktighet med å gripe inn i borgernes personlige frihet og psykiske og fysiske integritet. Myndighetene skal respektere personvern og privatliv både i utforming av regler og forvaltning.

• 2. Innholdsmessig riktig avgjørelse

  Dette formuleres ofte som at borgerne «skal få det hen (han/hun) har krav på, og ikke få det hen (han/hun) ikke har krav på». Lov og forskrift skal følges fullt ut og praktiseres korrekt.

• 3. Forutberegnelighet

  Borgerne skal kunne forutberegne sin rettsstilling. Dette tilsier både at regler som bestemmer borgernes rettigheter og plikter skal være tydelige, og at det skal være åpenhet rundt hvordan reglene praktiseres.

• 4. Rettferdig, hensynsfull og rask saksbehandling

  Dette elementet dreier seg blant annet om å sikre likeverdige offentlige tjenester, slik at alle, uavhengig av individuelle forutsetninger, skal ha likestilte muligheter til å fremme sin sak.

• 5. Unngå umyndiggjøring

  I dette ligger blant annet at borgerne skal bli hørt i en sak som berører dem selv, ha rettslig handleevne og motta en adekvat begrunnelse ved forvaltningens avgjørelser.

• 6. Upartisk og uhildet saksbehandling

  Offentlige myndigheter skal ikke avgjøre en sak der de er inhabile. I tillegg stilles det krav om at antipati eller sympati for borgeren ikke skal være førende for vurderingen av enkeltsaker.

• 7. Like tilfeller skal behandles likt

  Dette overlapper til dels med kravet om forutberegnelighet. Forvaltningen må (i tillegg) ha tilstrekkelig oversikt over praksis til å sikre en lik behandling av like tilfeller. I vurderingen av hva som er like tilfeller skal det ikke tas utenforliggende hensyn.

• 8. Domstolskontroll

  Eventuelle feil avgjørelser skal rettes raskt. Dette kan skje innen vedkommende organ, ved klagebehandling av overordnet organ eller ved domstolskontroll.

• 9. Demokratisk kontroll

  Demokratisk kontroll, som tilsyn eller revisjon, er et middel for å virkeliggjøre rettssikkerheten. Kontrollorganenes oppgave vil være å påse at rettssikkerhetsgarantiene er på plass.

27.1.2 Personvern

Prosesser og systemer for forvaltning og håndheving legger viktige premisser for hvordan personvern ivaretas i forvaltningen. Systemene for forvaltning og håndheving av abortloven bør legge til rette for myndighetsutøvelse i samsvar med personopplysningsloven. Reglene for behandling av personopplysninger i offentlig forvaltning ble tydeliggjort og utdypet ved gjennomføringen av personvernforordningen av 27. april 2016 i personopplysningsloven.

Loven stiller grunnleggende krav til offentlige myndigheters innhenting av personopplysninger. Enkelte krav i personopplysningsloven er spesielt relevante for utvalgets vurdering av systemene for håndheving av abortloven.

Etter personvernforordningen art. 5 første ledd bokstav c skal personopplysningene være adekvate, relevante og begrenset til det som er nødvendig for formålene de behandles for («dataminimering»). Etter bokstav f skal personopplysninger behandles på en måte som sikrer tilstrekkelig sikkerhet for personopplysningene, herunder vern mot uautorisert eller ulovlig behandling og mot utilsiktet tap, ødeleggelse eller skade, ved bruk av egnede tekniske eller organisatoriske tiltak («integritet og konfidensialitet»). Disse reglene suppleres av nasjonale regler om journalføring og arkivering i arkivloven, arkivforskriften og offentlighetsloven.

Personopplysningsforordningen gir spesielt strenge regler for behandling av særlige kategorier av personopplysninger etter personvernforordningen art 9. Dette gjelder blant annet opplysninger om etnisk opprinnelse, religion, helseopplysninger og opplysninger om en persons seksuelle forhold eller seksuelle orientering. Dette er opplysninger som ofte vil komme frem i en sak om søknad om abort.

På bakgrunn av disse reglene er det viktig at systemene for håndheving av abortloven legger til rette for en korrekt innhenting og håndtering av personopplysninger i forbindelse med søknad om abort.

27.2 Generelle hensyn ved etablering av beslutningsorgan

I tillegg til de rettslige rammene har Abortutvalget vurdert hvilke generelle hensyn som bør ligge til grunn for utformingen av beslutningsorganer som skal forvalte abortloven.

27.2.1 Bruk av nemnder

NOU 2019: 5 om ny forvaltningslov gjør en gjennomgang av forskjellige hensyn som kan begrunne etablering og bruk av kollegiale beslutningsorganer i offentlig forvaltning. Utvalget peker på at kollegiale beslutningsorganer kan benyttes i saker der det er behov for å sikre interesse eller brukerrepresentasjon i beslutningsorganet, av demokratihensyn eller gi vedtakene legitimitet. Kollegiale beslutningsorganer bør også benyttes der det er behov for spesialisert fagkunnskap, eller der avgjørelse i stor grad beror på avveininger av verdier, særlig av etisk karakter.

Forvaltningslovutvalget mener det særlig er to hensyn som taler mot bruk av nemnder. Bruk av nemnder vil for det første gjøre det vanskeligere å gjennomføre en overordnet, konstitusjonelt ansvarlig styring der det er behov for dette. Å legge vanskelige avgjørelser til en nemnd kan svekke det politiske ansvaret for avgjørelser som kan bero på politiske verdivalg. For det andre må det påregnes at en nemndsorganisering vil være mer kostbar enn om avgjørelsene legges til ordinære forvaltningsorganer. Det gjelder særlig utgiftene til nemnda og eventuelt sekretariat, men det kan også innebære kostnader at medlemmene av nemnda trekkes ut av sitt ordinære arbeid.

27.2.2 Muligheter for digital kommunikasjon med offentlige myndigheter

Nye muligheter for digital og elektronisk samhandling og saksbehandling kan påvirke vurderingene av hvordan forvaltningen av abortloven bør organiseres, og prosessene bør utformes. Mulighetene for sikker elektronisk samhandling kan effektivisere samhandlingen mellom det offentlige og borgerne og redusere behovet for lokal tilstedeværelse.

Økt bruk av digitale løsninger er et mål for offentlig sektor, jf. regjeringens strategi Én digital offentlig sektor: Digitaliseringsstrategi for offentlig sektor 2019–2025. Strategiens mål er blant annet at flere oppgaver løses digitalt, og at alle innbyggere, næringsdrivende og frivillige organisasjoner som har evne til det, kommuniserer digitalt med offentlig sektor. Forvaltningsloven legger til rette for en digital saksbehandling i offentlig sektor. Med hjemmel i forvaltningsloven § 15 a er det gitt forskrift om elektronisk kommunikasjon med og i offentlig forvaltning.

Koronapandemien førte til økt bruk av digitale løsninger i offentlig saksbehandling, myndighetsutøvelse og domstolsbehandling. I 2021 var første gang en sak ble ført digitalt for Høyesterett. Utvalgets arbeid viser også at abortklagenemnda under pandemien avholdt digitale nemndsmøter, eller møter der abortsøker har deltatt digitalt.

27.3 Særlige hensyn i saker om abort

Abortutvalget har også sett på hvilke særlige hensyn som må vektlegges i vurderingen av beslutningsorganer som skal forvalte abortloven.

Tidsaspektet er særlig kritisk i saker om abort. Søknad om abort må behandles og vedtak fattes ganske umiddelbart etter at søknaden er fremmet. Et beslutningsorgan må derfor være i kontinuerlig virksomhet, eller kunne sammenkalles på kort tid. Utvalgets kunnskapsinnhenting viser at dagens abortnemnder bruker kort tid, mellom en og tre dager, på å behandle og avgjøre saker om abort.

Kvinner som søker om abort etter utgangen av 18. svangerskapsuke, er ofte i en sårbar situasjon. Enten fordi de befinner seg i en vanskelig livssituasjon, eller fordi de har fått kritisk informasjon om fostret. Det kan være vanskelig å orientere seg, ta beslutninger og fremme sin sak i en presset og stressende situasjon. En del av de som søker om abort vil ha kommunikasjons- eller språkutfordringer. Sakens tidskritiske karakter vil redusere den enkeltes muligheter for selv å oppsøke og innhente kommunikasjonsbistand.

For å sikre likestilte muligheter er det viktig at prosessen for å søke om abort og få saken behandlet er «lavterskel». Alle kvinner skal sikres like gode muligheter til å fremme sin sak.

Selv om abort er en ikke uvanlig kvinnelig erfaring, er abort fortsatt et personlig og sensitivt tema. Det må derfor stilles særlig høye krav til rettssikkerhet og personvern i forvaltningen.

Reglene om rett til privatliv og personvern åpner for at offentlig forvaltning kan innhente og be om sensitive og private personopplysninger der dette er relevant for forvaltningsorganets virksomhet eller avgjørelser. Det vil imidlertid ikke være legitimt å be om intime personopplysninger dersom dette er irrelevant for sakens vurdering. Unødvendig og hensynsløs innhenting av privat informasjon i nemndenes samtale med den abortsøkende kan oppleves som krenkende.

Utvalgets flertall foreslår at gravide selv skal ta beslutninger om abort til utgangen av 18. svangerskapsuke. Etter utgangen av 18. svangerskapsuke foreslår utvalget at abort er tillatt på bestemte vilkår. Vilkårene er både knyttet til straffbare forhold, den gravides helse, medisinske forhold ved fosteret og konsekvensene av disse og forhold ved den gravides livssituasjon. Vurderingene av om vilkårene er oppfylt kan kreve kompetanse og kunnskap om helse og fostermedisinske forhold, sosiale forhold og velferdsytelser. Sakene forutsetter samtidig at det gjøres avveining av verdier av etisk karakter.

Utvalgets kunnskapsinnhenting viser at noen kvinner blir utsatt for tvang og press i forbindelse med abort. Systemet for behandling av søknader om abort må, så langt som mulig, sikre at abortsøkende får anledning til å fremføre sin sak konfidensielt.

27.4 Utfordringer med dagens abortnemnder

Abortutvalget har sett på utfordringene med dagens abortnemnder. Utvalgets vurdering hviler på en gjennomgang av grunnleggende forutsetninger for nemndene, utvalgets gjennomgang av praksis i nemndene som omtalt i kap. 11.4.2 og 11.4.3 og annen kunnskap gjennomgått av utvalget. Utvalget mener det er store utfordringer med dagens nemnder, særlig knyttet til grunnleggende rettssikkerhet og abortsøkendes opplevelse av nemndsprosessen.

27.4.1 Manglende begrunnelse for myndighet

Abortloven gir abortnemndene stort rom for faglig og konkret skjønn, se kap. 10.5. Regler som åpner for stort innslag av skjønn i forvaltningen av loven flytter makt og myndighet fra lovgivende myndigheter til de organer som skal utøve skjønnet og fatte vedtak. Et svært vidt eller åpent skjønn vil i realiteten være en ren fullmakt til å utøve myndighet på et område.

Forarbeidene til abortloven begrunner hovedsakelig overføringen av myndighet til abortnemndenes i to forhold. Hensikten er for det første at fosteret skal tilkjennes et økende vern (Ot.prp. nr. 53 (1977–78) s. 10). For å oppnå dette bringes nemndene inn som en uavhengig tredjepart. Nemndenes funksjon hviler dermed til dels på at det foreligger en interessekonflikt mellom mor og foster.

For det andre legger forarbeidene til grunn at vurderinger knyttet til abort først og fremst er av medisinsk karakter. Forarbeidene til loven fra 1975 (Ot.prp. nr. 88 (1974–75)) viser til at flertallet av aborter innvilges etter vilkåret om kvinnens liv og helse, og at legene har god kompetanse til å vurdere om svangerskap, fødsel og omsorg kan føre til urimelige belastninger for kvinnens liv og fysiske, psykiske og sosialmedisinske helse, se også kap. 23.2. Forarbeidene til lovendringene i 1978 peker på at risikoen for komplikasjoner øker med svangerskapets lengde, og at nemndene er godt rustet til å gjøre medisinske vurderinger av om abort bør innvilges etter utgangen av tolvte svangerskapsuke (Ot.prp. nr. 53 (1977–78)).

I utvalgets undersøkelse av praksis i abortnemndene, se kap. 11.4.2 og 11.4.3, gir nemndsmedlemmene uttrykk for at behandlingen i nemnda gir den gravide en mulighet for refleksjon og vurdering av sin egen situasjon. En del nemndsmedlemmer sier at samtalen med nemnda kan være nyttig for at den gravide skal sortere tankene, og bli sikker i sin beslutning. Nemndsmedlemmene gir ikke uttrykk for at nemndene er bedre egnet til å avgjøre spørsmålet om abort enn kvinnen selv. Det vektlegges sterkt at nemnda har en funksjon i å avklare at kvinnen selv ønsker abort, og at kvinnen ikke er presset.

Nemndenes myndighet kan ikke fullt ut hvile på samme begrunnelse i dag som da abortloven ble vedtatt. Abort er i hovedsak et ukomplisert medisinsk inngrep. Flertallet av saker for nemndene er ikke lenger knyttet til den gravides liv og helse.

27.4.2 Nemndenes dobbeltrolle

Både forskrift til abortloven og veileder for nemndene legger opp til at nemndene skal ivareta to ulike roller, se kap. 10.5. For det første skal nemndene behandle søknader om tillatelse til abort. For det andre skal nemndene gi abortsøkende informasjon om fosterets tilstand, inngrepets art og medisinske virkninger, og sørge for informasjon og veiledning om velferdsordninger.

Som vist i kap. 11.5 viser forskning at uklarhetene knyttet til nemndenes dobbeltrolle kan svekke kvinnens rettigheter og muligheter til å ta informerte beslutninger om egen situasjon. Frykten for å si «noe galt» som kan føre til avslag på søknaden om abort, hindrer kvinnene i å etterspørre relevant informasjon, søke støtte og delta i en opplysende dialog.

27.4.3 Svak lovforståelse

Utvalgets gjennomgang viser at nemndsmedlemmene får lite systematisk opplæring i juridisk metode og hvordan regelverket skal tolkes og anvendes. Helsedirektoratets veileder til abortloven gir viktige retningslinjer for nemndenes arbeid. Nemndene uttrykker liten forståelse for veilederens status. Opplæringen i abortnemndene er i stor grad basert på uformell kompetanseoverføring ved bytte av medlemmer i nemnda. De fleste nemndsmedlemmene har i tillegg deltatt på abortnemndkonferanser.

Utvalget har ikke grunnlag for å vurdere om nemndas avgjørelser er innholdsmessig riktige. Nemndenes vedtak er i liten grad skriftliggjort, og kvinnene mottar heller ikke skriftlig underretning. Dette svakker i betydelig grad mulighetene for kontroll av nemndenes avgjørelser. Nemndene er tillagt stort rom for faglig skjønn i avgjørelsen av sakene, innenfor de juridiske rammene som følger av lovverket.

27.4.4 Tilfeldige avgjørelser

Det er et klart krav etter menneskerettighetene og grunnleggende prinsipper i norsk rett at like tilfeller skal behandles likt, og at forvaltningens avgjørelser ikke skal være tilfeldige.

Utvalgets gjennomgang av praksis i nemndene, se kap. 11.4.2 og 11.4.3, viser at nemndene har liten eller ingen oversikt over tidligere praksis til støtte for medlemmenes forståelse og vurderinger. Det er ikke systemer for å sikre at like tilfeller behandles likt, ut over at nemndsmedlemmene husker saker de tidligere har deltatt i behandlingen av. Klagenemnda har i sine årsrapporter og i kommunikasjonen med utvalget påpekt at det er forskjeller i nemndenes praksis.

Det er heller ingen åpenhet om praksis fra abortnemndene, hverken offentlig eller innad i og mellom abortnemndene, og klagenemnda sender ikke begrunnelse for sine vedtak tilbake til primærnemnden.

Det er stor variasjon i hvordan abortnemndene sikrer at sakene er tilstrekkelig opplyst. Noen nemnder forteller at de bruker sosionomer som kan bistå med å opplyse saken gjennom en sosialrapport. Andre nemnder undersøker sosiale forhold selv, gjennom samtale med kvinnen, eller ber sykepleierne ved avdelingen om å undersøke og bistå i sakene. Når det gjelder saker der det er sosiale forhold som ligger til grunn for abortsøknaden, har nemndene ofte lite eller ingen informasjon i forkant av nemndsmøtet, og saken blir opplyst i møtet utelukkende gjennom samtale med kvinnen. Nemndene kan bare innhente opplysninger om kvinnens helse-, sosial- og trygdeforhold dersom den gravide har samtykket i det, jf. abortloven § 11. Praksis i nemndene er at de svært sjelden innhenter opplysninger ut over opplysninger om medisinske forhold ved fosteret.

Disse forholdene gir samlet sett risiko for en stor variasjon nasjonalt i prosess og i behandlingen av sakene. Det er risiko for at ulik kvalitet i prosessene også påvirker utfallet av sakene. Forskning kan tyde på at prosessene tilgodeser ressurssterke søkere, som kan argumentere for sin sak, se kap. 11.5.1.

27.4.5 Umyndiggjøring

For å unngå umyndiggjøring i møte med forvaltningen skal borgerne blant annet motta en adekvat begrunnelse ved forvaltningens avgjørelser. Abortloven og forskriften gir regler om skriftlig begrunnelse fra abortnemndene i saker om abort, og plikt til å underrette søker skriftlig om vedtaket og den konkrete begrunnelsen, se kap. 10.5.5. Utvalgets kartlegging viser at abortsøkende har dialog med nemndene under nemndsmøtet, og mottar en muntlig orientering om vedtaket. Kartleggingen viser imidlertid at nemndene i svært liten grad følger kravene i lov og forskrift om skriftlige vedtak og begrunnelse og skriftlig underretning av abortsøker, selv ikke ved avslag, se kap. 11.4.2 og 11.4.3. Dette kan redusere den gravides muligheter til å vurdere og imøtegå vedtaket.

27.4.6 Dårlig forutberegnelighet for borgerne

Som omtalt over og i kap. 11.4.2 og 11.4.3, blir abortnemndenes vedtak og konkrete begrunnelse i liten grad skriftliggjort. Hverken abortnemndene eller klagenemnden publiserer praksis, eller oppsummeringer av praksis. Det er heller ingen systemer for tilsyn eller kontroll som kartlegger og omtaler nemndenes praksis.

Kombinert med at loven har en komplisert struktur, et lite tilgjengelig språk og gir stort rom for faglig skjønn, gir dette gravide dårlige muligheter for å forutberegne sin rettsstilling, ut over en generell kjennskap til at nesten alle søkere får tillatelse. Transparens i offentlig forvaltning og muligheter for å forutberegne sin rettsstilling er hovedpilarer i et moderne rettssamfunn. Åpenhet og forutberegnelighet er også et sentralt element EMDs praksis. Hvis en stat har gitt legale muligheter for abort, skal det også være en effektiv og transparent saksbehandling, se kap. 7.6.2.

27.5 Positive sider ved dagens abortnemnder

Som grunnlag for å vurdere forslag til hvordan abortloven bør forvaltes i ny lov er det også relevant å vurdere praksis i dagens nemnder opp mot de generelle og særlig hensyn utvalget mener bør ligge til grunn for utformingen av et beslutningsorgan.

En styrke ved dagens abortnemnder er at søknader om abort behandles og avgjøres uten opphold. Nemndene opplyser at det sjelden tar mer enn tre dager å avholde nemndsmøte, og at den gravide som regel mottar vedtaket umiddelbart eller etter en kortere diskusjon, se kap. 11.4.3. Den korte saksbehandlingen kan være av stor betydning for å minimere abortinngrepets omfang, og kan avgjøre om abort i det hele tatt kan gjennomføres.

Det er i dag 23 abortnemnder. De er geografisk spredt utover hele landet. Dette gir en relativt god lokal tilstedeværelse, og legger til rette for at nemnda kan møte den abortsøkende og sikre at saken er opplyst gjennom direkte kontakt og samtale med den gravide og uten at kvinnen trenger å reise så langt når hun deltar i nemndsmøtet.

Ettersom nemndene er sammensatt av to leger, en ved sykehusavdeling som gjennomfører abort og en lege oppnevnt av Statsforvalteren (oftest fastlege), har de god kunnskap om medisinske forhold og selve abortinngrepet. Dette gir forutsetninger for å vurdere søknader begrunnet i medisinske tilstander hos fostret, eller kvinnens helse. Leger har også kompetanse i å snakke med pasienter om sosiale forhold.

I tillegg til rollen som forvalter av abortloven er nemnda tillagt en informasjons- og veiledningsrolle etter abortforskriften § 2. Nemnda skal sørge for at den gravide får opplysninger om inngrepets art og medisinske virkninger. Kompetansen i dagens nemnder legger til rette for at nemnda selv kan gi kvinnen god informasjon om inngrepet.

Noen gravide opplever at abortnemndenes behandling av begjæring om abort gir aborten større moralsk legitimitet, og at de gjennom samtalene med abortnemnda blir sikrere i sitt valg.

27.6 Utvalgets vurdering av formålet med abortnemndene

Som sagt i kap. 23.4 mener utvalget at grunnlaget for å innskrenke kvinners selvbestemmelse om abort er statens interesse i å sikre respekten for det ufødte liv og beskytte fostre som har en viss moralsk status. Den gravide kvinnen vil, i de aller fleste tilfeller, ha en følelsesmessig tilknytning til fosteret. Den gravide vil derfor vanligvis være fostrets beste beskytter. Det samme gjelder for foreldre flest etter at et barn er født. Samtidig har samfunnet et felles ansvar for å beskytte individer og liv som samfunnet mener er beskyttelsesverdige, også mot handlinger fra egen familie. Dette gjøres på ulike måter, blant annet gjennom barnevernet, krisesentre, familievernet og politi- og rettsvesen.

Abortutvalgets flertall mener at fosteret må tillegges en økende moralsk verdi under svangerskapet. Fra utgangen av 18. svangerskapsuke mener utvalgets flertall at fosteret bør gis en viss beskyttelse, også mot den gravide kvinnens og parets eventuelle handlinger. Beskyttelsen inntrer i de tilfellene der det kan være en konflikt mellom den gravides interesse og fosterets liv. Det kan ikke være opp til den gravide selv å sikre etterlevelse av vilkårene for abort, siden den gravide selv har interesser i saken. Utvalget mener at lovens vilkår for abort etter utgangen av den 18. svangerskapsuken må forvaltes av et uavhengig organ, som kan sikre at vilkårene for tillatelse er oppfylt i det konkrete tilfellet.

27.7 Utvalgets vurdering av fremtidige abortnemnder

Utvalgets flertall har i kap. 23.6 foreslått at grensen for selvbestemt abort flyttes til utgangen av 18. svangerskapsuke. Utvalget har i kap. 25.6 foreslått vilkår for abort fra utgangen av 18. svangerskapsuke til utgangen av 22. svangerskapsuke. Vurderingen av alternativer til dagens nemnder må ses i sammenheng med eventuelle vilkår for abort etter selvbestemmelse.

Selv om dagens nemnder har positive aspekter, finner utvalget at det foreligger vesentlige og tungtveiende utfordringer med dages nemnder. Utvalget har særlig lagt vekt på nemdenes dobbeltrolle, som går ut over gravides muligheter til å ta informerte beslutninger, og manglende rettssikkerhet ved behandling av søknader om abort. På denne bakgrunn anbefaler utvalget at dagens abortnemnder avvikles.

Utvalget har vurdert flere ulike alternativer til dagens nemnder. Utvalgets gjennomgang av praksis i nemndene har vist at abortnemndenes virksomhet i vesentlig grad skiller seg fra virksomheten i andre offentlige nemnder, som ligger tettere opp til ordinære forvaltningsorganer eller domstolene i behandlingen av saker. Virksomheten i abortnemndene har sterkere likhetstrekk med saksgangen i helsetjenestene, som ikke er underlagt forvaltningsloven, se kap. 10.5.1. Utvalget har drøftet om forvaltningen av abortloven bør legges til et ordinært forvaltningsorgan, som statsforvalterne eller Helsedirektoratet, eller om oppgaven fortsatt bør ligge hos egne beslutningsorganer. Utvalget har videre vurdert om det bør gjøres strukturelle endringer som sentralisering, endret kompetanse og en mer formalisert prosess for å sikre at saksbehandlingen ligger tettere opp til forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, eller om sakene bør håndteres på samme måte som andre saker i helsetjenestene.

Mange av kvinnene som søker om abort etter utgangen av 18. svangerskapsuke er i en utfordrende situasjon. Ønsket om abort etter utgangen av 18. svangerskapsuke har i rundt 80 prosent av tilfellene, sammenheng med at det er påvist alvorlig medisinsk tilstand hos fosteret. I andre situasjoner handler det om gravide som står i en spesielt vanskelig livssituasjon. Utvalget er opptatt av at prosessen knyttet til søknad om abort etter utgangen av 18. svangerskapsuke skal være rettferdig, hensynsfull og ivareta kvinnen, både underveis og i etterkant av aborten. Saksbehandlingen skal være skånsom mot kvinnen, og ivareta hennes helse.

At myndigheten til å fatte beslutning om å fortsette eller avbryte svangerskapet flyttes fra kvinnen til et statlig forvaltningsorgan innebærer et betydelig inngrep i kvinnens rett til privatliv, frihet og selvbestemmelse, se kap. 23.1. Inngrepet må skje i tråd med de krav til begrunnelse og prosess som følger av menneskerettighetene ved statlige inngrep i borgernes menneskerettigheter. Inngrep i privatlivet kan bare skje når det er «i samsvar med loven», jf. EMK art 8 andre ledd. Dette stiller både krav til selve lovhjemmelen for inngrepet og rettssikkerhet i prosessen, se kap. 7.6.2. Saksprosessen må oppfylle krav til forutberegnelighet, likebehandling, riktige avgjørelser, personvern og åpenhet.

Statene skal ikke utsette borgerne for unødvendige eller uforholdsmessige inngrep i privatlivet. Inngrepet skal være «nødvendig i et demokratisk samfunn», jf. EMK art. 8 andre ledd. Dette betyr blant annet at prosessen for å få tilgang til abort ikke må utsette abortsøkende for unødvendige psykiske belastninger. Det er viktig at prosessen er rask og tilgjengelig. Samtidig er det viktig å sikre at den abortsøkende myndiggjøres, kan delta og gjøre informerte valg. Forvaltningen skal sørge for at den abortsøkende har tilstrekkelig informasjon om egen situasjon og rettigheter, og unngå krenkende, unødvendig eller inngående informasjonsinnhenting. For kvinnene kan det i være viktig å bli hørt og ivaretatt, få støtte gjennom valgprosessen, og forstå på hvilket grunnlag den endelige beslutningen blir truffet.

Inngrepet i den gravides rett til selv å ta beslutninger om privatliv, familie, reproduksjon og barn, er begrunnet i statens interesse i å sikre respekt for det ufødte liv og fosterets moralske verdi og beskyttelse. Å beskytte fostre kan nødvendiggjøre prosesser som innebærer en ulempe for den gravide. Et reelt vern av fostre kan innebære krav til undersøkelser for å skape større visshet om fosterets tilstand, systemer for å sikre at saken er tilstrekkelig opplyst, eller noe ventetid for å sikre en forsvarlig behandling av saken og en forsvarlig avveining av de hensyn som står mot hverandre i saker om abort.

Utvalget er opptatt av å imøtekomme de krav som stilles til prosess når staten griper inn i de mest intime deler av borgernes privatliv, valget om å fortsette eller avbryte et svangerskap, barn og familie og fremtidig livsløp. Dette er ikke en enkel oppgave. Hensynet til en tilgjengelig, fleksibel og rask saksbehandling kan komme i konflikt med de krav som stilles til en rettssikker behandling. Et regelverk som legger vekt på å sikre respekt for det ufødte liv og beskytte fostre, kan resultere i prosesser som er mer inngripende for den gravide. I sine vurderinger av nytt beslutningsorgan for abort har utvalget gjort en avveining av ulike krav og hensyn. Utvalget har lagt avgjørende vekt på at abortsøkende skal oppleve et forløp og en prosess der hun blir møtt på en omsorgsfull og respektfull måte.

27.8 Utvalgets forslag til fremtidige abortnemnder

Utvalgets forslag tar sikte på å imøtekomme noen av de rettssikkerhetsutfordringene utvalget har avdekket gjennom innhentingen av kunnskap om dagens nemnder. Alternativet foreslår samtidig å videreføre positive sider ved å behandle søknader om abort på sykehusene.

Mål for utvalgets forslag er å sikre en saksbehandling som er skånsom mot kvinnen, og ivaretar hennes helse og rettssikkerhet. Innbakt i rettssikkerhetsbegrepet ligger et krav til likebehandling, krav til hurtighet og mulighet for kvinnen til å møte de som fatter avgjørelsen. Kvinner som ønsker abort, skal kunne forutberegne sin rettsstilling og myndiggjøres ved at det stilles krav til begrunnelse. Dette er særlig aktuelt ved avslag, hvor kvinnen skal ha rett til å klage. Samtidig er utvalget opptatt av at samfunnet skal ha tillit til saksbehandlingen

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at det opprettes fem til ti nye abortnemnder. For å sikre god forankring i helsetjenesten anbefaler utvalget at de regionale helseforetakene får i oppgave å drifte abortnemndene. Nemndene kan organiseres med flere avdelinger for å imøtekomme saksmengden, hvis det er behov for dette.

Siden de fleste søknader om abort sent i svangerskapet er knyttet til medisinske tilstander hos fosteret anbefaler utvalget at abortnemndene organiseres ved de fem universitetssykehusene med avdelinger for fostermedisin. Utvalget foreslår at abortnemndenes medlemmer oppnevnes av de regionale helseforetakene.

Utvalget anbefaler at abortnemndene settes sammen av tre medlemmer: en sykehuslege som nemndas leder, en jurist, og ett medlem med medisinsk eller helsefaglig kompetanse. Legen bør være spesialist i fødselshjelp og kvinnesykdommer. Abortnemndens leder får i oppgave å motta søknader, innhente dokumentasjon ved behov og koordinere og lede møtene. Leder vil også ha mulighet for å avgjøre enkelte saker alene, der det er sannsynlig at det foreligger en alvorlig tilstand hos fostret, eller det er sannsynlig at fosteret vil dø under svangerskapet, eller kort tid etter fødsel.

Utvalget foreslår at loven stiller konkrete krav til at sakene avgjøres snarest mulig, som hovedregel neste virkedag etter at søknad er mottatt av abortnemnda.

Abortutvalget foreslår at loven bestemmer at abortnemndene er faglig uavhengige. Utvalget ser imidlertid behov for økt kontroll med abortnemndenes praksis og virksomhet, og foreslår flere tiltak for å sikre dette. For det første foreslår utvalget en lovbestemmelse om at abortnemndene skal informere offentligheten om sin praksis, innenfor de rammer som følger av nemndenes taushetsplikt. I tillegg foreslår utvalget en kvalitetssikring av abortnemndenes praksis gjennom å gi klageorganet kvalitetssikrings- og veiledningsoppgaver, se under.

Utvalget foreslår i kap. 30 og 31 tiltak for bedre oppfølging og støtte av kvinner som ønsker abort. Ved søknad om abort vil kvinner ved behov få hjelp fra helsepersonell ved lokalsykehuset, lege, sykepleier eller sosionom, til å fylle ut søknad om abort og fremføre sin sak. Søknaden sendes abortnemndas leder digitalt. Abortutvalget anbefaler at abortnemnda som hovedregel behandler sakene ved digitalt møte. Den abortsøkende gis rett til å møte digitalt for abortnemnda. Ved behov for hjelp til digital deltagelse i abortnemnda bør kvinnen få bistand til dette fra det lokale sykehuset. Hovedregelen er imidlertid skriftlig saksbehandling. Utvalget vurderer at skriftlig saksbehandling som regel vil innebære mindre påkjenninger for abortsøkende enn å måtte møte.

Abortnemndas vedtak skal være skriftlige og begrunnet. Loven bør stille konkrete krav til begrunnelsens innhold. Ved innvilgelse underretter abortnemnda lokalsykehuset om avgjørelsen og avtaler tidspunkt for inngrepet med behandlende sykehus. Kvinnen underrettes umiddelbart muntlig per telefon om avgjørelse og behandling. Skriftlig underretning sendes som hovedregel i etterkant. Utvalget foreslår at avslag fortsatt skal sendes automatisk til abortklagenemnd for ankebehandling der.

Utvalget foreslår videre at det videreføres en nasjonal klagenemnd for abort, abortklagenemnden, som innlemmes i nasjonalt klageorgan for helsetjenesten (Helseklage). Klageorganet settes sammen av fem medlemmer, hvorav minst to medlemmer skal være leger og ett medlem skal være jurist. Utvalget foreslår at klagenemndens medlemmer oppnevnes av Helse- og omsorgsdepartementet. Klageorganet er faglig uavhengig.

Avslagssaker fra de primære beslutningsorganene sendes umiddelbart til Helseklage ved sekretariatet for abortklagenemnden. Sekretariatet forbereder sakene og gir en oversikt over relevant praksis. Klagenemnden behandler sakene i digitalt møte uten unødvendig opphold. Klagenemnden treffer vedtak i møte, og ikke ved sirkulasjon. Utvalget foreslår at vedtak treffes ved alminnelig flertall. Kvinnen har rett til å møte fysisk eller digitalt ved behandling av saker i abortklagenemnden.

Klagenemndens vedtak skal være skriftlige og begrunnet, og søker skal underrettes per telefon uten opphold. Skriftlig underretning ettersendes.

I tillegg til å behandle klagesaker får klagenemnden kvalitetssikrings- og veiledningsoppgaver som skal sikre større grad av personvern, forutberegnelighet, likebehandling og gjennomsiktighet i saker om abort. Utvalget anbefaler at klagenemnden får i oppgave å utforme maler for fysisk og digital søknad om abort og vedtak. Klagenemnden bør også gis i oppgave å utarbeide veiledning til abortloven, arrangere årlige konferanser for nemndene og publisere statistikk og informasjon på nett, herunder informasjon om praksis. I tillegg anbefaler utvalget at abortklagenemnden gis i oppgave å innhente vedtak fra primærnemndene og gi tilbakemelding på praksis.

27.8.1 Behandling av søknad om fosterantallsreduksjon

Som omtalt i kap. 26.2 foreslår Abortutvalget særlig regulering av adgangen til fosterantallsreduksjon. Utvalget foreslår at søknader om fosterantallsreduksjon behandles ved abortnemnd. På grunn av sakenes særlige karakter og behovet for medisinsk kunnskap i behandlingen av disse sakene anbefaler Abortutvalget at alle saker om fosterantallsreduksjon behandles ved en av abortnemndene. På bakgrunn av hvordan tjenestene er organisert i dag anbefaler utvalget at alle saker om fosterantallsreduksjon behandles av en abortnemnd som er lokalisert ved St. Olavs hospital HF, fordi nasjonal behandlingstjeneste for fostermedisin er lokalisert der.

Utvalget mener at behandling av søknader om fosterantallsreduksjon krever særlig kompetanse. Utvalget foreslår derfor en bestemmelse i ny abortlov om at abortnemnda i saker om fosterantallsreduksjon skal bestå av en lege med kompetanse innen fostermedisin, en jurist og en person med medisinsk eller helsefaglig kompetanse.

27.8.2 Utvalgets forslag til regulering

Utvalget foreslår følgende lovbestemmelser om abortnemndene og Nasjonal klagenemnd for abort:

28 Reservasjonsrett i abortloven

Abortutvalget har vurdert om abortforskriften § 15 om fritak av samvittighetsgrunner bør innarbeides i ny abortlov, eller videreføres i forskrift.

28.1 Utvalgets vurdering av helsepersonells reservasjonsrett

Som forklart i kap. 7.6.6 er retten til tros- og samvittighetsfrihet beskyttet av menneskerettighetene. Denne retten gir i utgangspunktet en rett til å ha en religion eller tro, og til å handle i samsvar med sin tro, men innebærer ikke en rett til å krenke andres rettigheter og friheter. EMK art 9 åpner videre for at statene kan gjøre inngrep retten til å utøve sin tro dersom inngrepet er «foreskrevet ved lov og er nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til den offentlige trygghet, for å beskytte den offentlige orden, helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter».

Abortlovens bestemmelser om trosfrihet må ses i sammenheng med bestemmelsene om trosfrihet i menneskerettsloven.

Utvalget anbefaler at hjemmelen for helsepersonells reservasjonsrett ved abort flyttes fra forskrift til den nye abortloven. Utvalget anbefaler følgende bestemmelse om helsepersonells reservasjonsrett:

Utvalget anbefaler at bestemmelsene om meldeplikt og stillingsutlysning i abortforskriften §§ 16 og 17 videreføres i forskrift.

Utvalget anbefaler at bestemmelsene i abortloven § 14 om helseforetakenes plikt til å sikre et tilbud om abort, og ta hensyn til helsepersonell som av samvittighetsgrunner ikke ønsker å utføre eller assistere ved slike inngrep videreføres i ny abortlov.

29 Oppheve abortlovens straffebestemmelse

Abortutvalget har vurdert om dagens straffebestemmelse i abortloven § 13 bør videreføres i forslaget til ny abortlov.

29.1 Utvalgets vurdering av dagens straffebestemmelse

Som omtalt i kap. 10.9 inneholder abortloven i dag en bestemmelse om straff dersom abort gjennomføres i strid med loven, eller hvis noen gir uriktige opplysninger i begjæring om svangerskapsavbrudd. Den gravide kan ikke straffes for å gjennomføre en abort i strid med loven.

Bestemmelsen om straff for å gjennomføre en ulovlig abort er først og fremst aktuell i tilfeller der andre enn kvalifisert helsepersonell gjennomfører aborten, eller helsepersonell gjennomfører en senabort uten at det er gitt tillatelse fra nemnd, eller utenfor sykehus eller godkjent institusjon, jf. abortloven § 3.

Etter at abortloven ble vedtatt har det skjedd en vesentlig utvikling i regelverk som grenser til og overlapper med abortloven. Alternativ behandlingsloven § 5 bestemmer at medisinske inngrep eller behandling som kan medføre alvorlig helserisiko for pasienter kun skal utøves av helsepersonell. Abort må i denne sammenheng anses som et inngrep med alvorlig risiko. Behandling i strid med denne loven er straffbart, jf. alternativ behandlingsloven § 9. Straffeloven inneholder en rekke straffebud om voldslovbrudd i kap. 25.

Utvalget er kjent med én sak i nyere tid som gjelder straffebudet mot abort, se kap. 10.9. Domstolen vurderte at forholdet både ble rammet av straffeloven § 231 om forbud mot skade på liv eller helbred, og straffeloven § 245 som påla straff ved ulovlig svangerskapsavbrudd uten kvinnens samtykke (senere flyttet til abortloven).

Når det gjelder helsepersonell stiller helsepersonelloven § 4 krav til forsvarlig yrkesutøvelse. Lovstridig abort vil være i strid med helsepersonellovens bestemmelser. Loven åpner for ulike reaksjoner ved brudd på lovens bestemmelser og straff dersom helsepersonell forsettlig eller grovt uaktsomt overtrer bestemmelser i loven.

Abortutvalget mener på denne bakgrunn at abortlovens regler om straff for å gjennomføre abort ulovlig er overflødig. Samtidig kan opphevelse av straffebudet i abortloven § 13 første ledd aktualisere diskusjoner om straffeloven i tilstrekkelig grad gir et vern mot diskriminering, vold og hat mot kvinner. Graviditet og fødsel er en kjønnsspesifikk tilstand og erfaring som gjør kvinner sårbare for særlige former for vold som kan ha spesielt alvorlige fysiske og psykiske følger. Denne problemstillingen har blitt omtalt en rekke ganger, særlig i forbindelse med at Norge ratifiserte Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbulkonvensjonen) i 2017 (Larsen, 2016; Ørum, 2023).

Når det gjelder abortloven § 13 andre ledd om forbud mot å gi uriktige opplysninger ved begjæring om abort kan dette for eksempel være at den gravide fremstiller sin økonomiske eller sosiale situasjon på en uriktig måte for å få tillatelse til abort. Straffeloven § 221 gir bestemmelser om straff for uriktige opplysninger til offentlig myndigheter i de tilfeller der det foreligger en forklaringsplikt. Abortloven pålegger ikke plikt til forklaring.

Etter det abortutvalget kjenner til har det ikke blitt reist sak etter denne bestemmelsen. Abortutvalget mener gravide ikke bør kunne straffes for å gi uriktig informasjon ved søknad om abort. Offentlige registre gir tilstrekkelig informasjon til å innhente opplysninger om den gravides situasjon ved behov. Abortnemndene har i dag ikke praksis med å innhente informasjon om den gravides situasjon og begrunnelse fra andre offentlige myndigheter, se kap. 11.4.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn å ikke videreføre abortlovens straffebestemmelse i ny abortlov.

30 Bedre informasjon, råd og veiledning

30.1 Utfordringer med dagens situasjon

Pasient- og brukerrettighetsloven kap. 3 bestemmer at pasienter har rett til informasjon og til å medvirke ved gjennomføring av helse- og omsorgstjenester. Abortloven pålegger helsetjenestene plikt til å gi informasjon og veiledning om abort. Alle kvinner som vurderer abort eller skal gjennom en abort har rett til informasjon. De som ønsker det, har rett til veiledning, se kap. 10.6.2. For abortsituasjonen mener utvalget at veiledning er en riktigere betegnelse på det samspillet som bør finne sted mellom den gravide og helsepersonell enn medvirkning.

Kvinner som vurderer og tar abort har behov for informasjon flere ganger underveis i forløpet. Noen ønsker også utvidet veiledning og dialog med helsetjenesten eller andre, som Amathea. Informasjon til befolkningen om abort er varierende i omfang og detaljering, se kap. 12.2. Det foreligger informasjon på nett til befolkningen på helsenorge.no og andre nettsteder. Informasjonen på helsenorge.no er kortfattet og begrenset, og går i mindre grad inn i beskrivelse av abortforløpet og medisinske konsekvenser. Helseforetakene har i varierende grad informasjon på nett og eget skriftlig informasjonsmateriell til kvinner som skal ta abort, men det varierer hvordan informasjonen formidles. Dette er opp til det enkelte sykehus. Det samme gjelder nettsidene til helsestasjoner for ungdom, som særlig retter seg mot de yngste abortsøkende.

Informasjonen fra myndighetene om abortnemndene, rettet mot gravide som søker abort og til befolkningen, er også svært kortfattet på helsenorge.no (Helsedirektoratet, 2023). Helsedirektoratets veileder til abortforskriften har et relativt smalt perspektiv, og har først og fremst abortnemndene som målgruppe.

Det er ikke utarbeidet informasjon om abort, abortloven og nemndene rettet mot gravide og befolkningen, ut over det som står på helsenorge.no. Hva slags informasjon gravide får om selvbestemmelse, nemndbehandling og sine rettigheter, er derfor opp til den enkelte abortnemnd eller helseforetak. De fleste kvinner får kun muntlig informasjon om nemnd i forkant, og ofte er denne kortfattet og oppleves som mangelfull (Haaland et al., 2023). Undersøkelsene som utvalget har gjort om nemndene, samt flere studier om kvinners erfaring i nemnd viser at det er uklare roller, og usikkerhet om ansvarsfordeling og oppgaver knyttet til å gi informasjon og veiledning om nemndenes oppgaver og helsetjenestene knyttet til abort, se kap. 13.

Gravide som har behov for det får ikke alltid snakke med helsepersonell før nemndbehandlingen. Særlig gjelder dette kvinner som har sosiale eller psykososiale årsaker til søknaden om abort. Utvalgets undersøkelse av nemndene og studier om kvinners opplevelser i nemnd, viser at nemndene i dag har en dobbeltrolle der man både er beslutningstaker og samtidig skal ivareta kvinnens behov for informasjon, råd og veiledning. Denne dobbeltrollen svekker den gravides muligheter til å reflektere rundt abortvalget, se kap. 11. På tross av at nemndsituasjonen ikke er godt egnet til å ta samtaler om valget, ambivalens, tvil og gi informasjon om medisinske konsekvenser har ikke alle sykehus rutiner som sikrer at kvinner som har behov for det kan snakke med annet helsepersonell enn de som skal beslutte deres søknad i nemnd.

Abortutvalget er opptatt av at informasjon og veiledning til gravide skal være god, slik at kvinner ikke takker ja til et tilbud de ikke er tilstrekkelig informert om. Det er viktig at kvinnen opplever å bli møtt med både god omsorg og god og tilstrekkelig informasjon. For en stor andel gravide vil risiko for alvorlige tilstander hos fosteret være lav. Dersom man ikke ønsker å stå overfor et abortvalg kan det være et alternativ ikke å takke ja til tilbudet om tidlig ultralyd eller NIPT. Det er usikkert om informasjonen som gis til gravide i forkant av tidlig ultralyd og NIPT er god nok og blir forstått av alle.

30.2 Utvalgets vurderinger av informasjon og veiledning

Utvalget mener at følgende mål skal være førende for hvilke tiltak som anbefales og igangsettes når det gjelder informasjon og veiledning til gravide som vurderer eller ønsker abort:

• Abortsøkende kvinner skal få god informasjon om medisinske forhold og selve aborten.

• Gravide som vurderer eller søker abort skal få tilbud om veiledning og beslutningsstøtte fra kompetent helsepersonell.

• Gravide som vurderer eller søker om abort skal få tilbud om informasjon om velferdsordninger og tjenester som kan være aktuelle hvis en fullfører svangerskapet.

• Kvinner som har tatt abort skal få informasjon om hvor hun kan henvende seg ved behov etter aborten.

• Det skal være tilgjengelig, oppdatert og kunnskapsbasert digital informasjon på nett til befolkningen og til abortsøkende kvinner.

Uavhengig av tidspunkt for selvbestemmelse og nemnd, er det behov for

• Kompetent helsepersonell med tid og tilgjengelighet for kvinner som har behov for samtaler om valg.

• Det bør være tilbud i kommunene om informasjon, råd og veiledning til alle gravide som vurderer eller har gjennomgått abort.

• Samtaletilbudet til kvinner som søker om abort etter tidspunkt for selvbestemmelse og ønsker råd og veiledning, må organiseres slik at hun har tilbud om dette før hun eventuelt møter i nemnd.

I arbeidet med å se på informasjon og veiledning til abortsøkende har Abortutvalget vurdert om økt digitalisering og nettinformasjon kan sikre bedre informasjon og veiledning til abortsøkende, og samtidig ivareta behovet for effektive tjenester. Utvalget mener at det er behov for bedre, mer variert og mer utdypende informasjon på nett om abort både rettet mot gravide som skal ta abort og rettet mot befolkningen generelt. Informasjonen bør være tilgjengelig for alle, på ulike språk, og med bruk av tekst, tale og bilder.

På områder med behov for enhetlig praksis, kvalitet og lik behandling er nasjonale retningslinjer et mye brukt virkemiddel. Det er ikke nasjonale faglige retningslinjer for abort og abortforløpet i Norge, se kap. 13.5. Oppdatering, videreutvikling og ansvar for informasjon er overlatt til den enkelte instansen kvinnen kontakter eller behandlingssted. Utvalget mener det bør utvikles nasjonale retningslinjer for abortforløpet som også inkluderer veiledning og informasjon.

Utvalget mener at abortnemndenes dobbeltrolle som beslutningstaker og samtidig ansvarlig for å gi gravide informasjon og veiledning er svært uheldig. Abortutvalget foreslår å skille disse oppgavene. Abortnemndene er ikke riktig fora for å informere kvinnen, eller gi henne råd og veiledning. Ansvaret for å gi den gravide råd og veiledning bør ligge utenfor nemndene, og komme på et tidligere tidspunkt. Kvinner bør få mulighet til samtale med helsepersonell som ikke har en «dommer»-rolle og skal beslutte om hun får ta abort eller ikke. Kvinner som har ønske om samtale og råd ut over informasjon om medisinske forhold må også få mulighet til refleksjon med en uavhengig part før behandling i beslutningsorganet, dersom hun ønsker dette.

Utvalget mener det er viktig med tiltak som både styrker informasjonen og veiledningen kvinnen og eventuelt partner får, og tydeliggjør ansvar og roller når det gjelder hvem som skal informere og hvem som skal veilede. Informasjon bør være nøytral og saksrettet, mens veiledningen skal bidra til refleksjon og egne valg. Helsetjenesten skal ivareta tilbudet om veiledning og informasjon før og etter en abort, og sykehuset i forbindelse med selve aborten.

Fastleger, helsesykepleiere og jordmødre som jobber med seksuell og reproduktiv helse har kompetanse på veiledning av kvinner som står i en abortvalgsituasjon. Selv om stadig flere kvinner tar direkte kontakt med sykehuset for begjæring om abort, er fastleger, helsestasjon for ungdom og skolehelsetjenesten den første instansen noen kvinner kontakter i et abortforløp. For noen, kanskje særlig de yngste, vil det være nyttig å drøfte abortvalget med helsepersonell som også kan tilby oppfølging i etterkant.

30.3 Utvalgets forslag til tiltak

Informasjon på nett

• Helsenorge.no bygges ut med mer og utdypende informasjon om abort.

• Informasjon på nett rettet mot unge om abort videreutvikles på ung.no og helsenorge.no.

Både informasjon til befolkningen og til kvinner som vurderer abort bør videreutvikles og utdypes. Det er Helsedirektoratet som har ansvar for innholdet om abort på helsenorge.no. Informasjonen og nettsidene bør oppdateres i forbindelse med arbeid med nasjonale faglige retningslinjer for abortoppfølging, se kap. 31. Informasjonen skal være lett tilgjengelig, basert på oppdatert kunnskap og nasjonale faglige retningslinjer og oversettes til flere språk, og med bruk av tekst, tale og bilder.

Digital plattform

• Informasjon og nettressurser på helsenorge.no og ung.no bygges ut med tekst, språk og funksjonaliteter.

Eksempel på funksjonaliteter er høytlesing, videoveiledning, chatbot som kan besvare standardspørsmål og AI-samtale med lyd.

Digitalt søknadsskjema for abort

• Nettsidene helsenorge.no utvikles med digitalt skjema for å kreve abort, og digitalt skjema for å søke om søke om abort. Løsningen benyttes av alle som skal ta abort, uavhengig av tidspunkt.

I dag benyttes søknadsskjema fra Helsedirektoratet i forbindelse med begjæring om abort. Skjemaet benyttes for alle begjæringer om abort, uavhengig av om det er før eller etter utgangen av tolvte svangerskapsuke. Når kvinnen kontakter sykehuset selv, fastlege, eller helsestasjon fylles skjemaet ut sammen med kvinnen, se kap. 13.6.

Uavhengig av tidspunkt for selvbestemmelse bør det vurderes å etablere en digital nasjonal løsning for å sende inn søknad om abort. Søknadsfunksjonen kan for eksempel bli integrert som en funksjon under veiledningssidene på helsenorge.no.

Rettigheter for kvinnen

• Gravide som vurderer abort skal ha lovfestet rett til veiledning i fra helsepersonell som for eksempel lege, sykepleier, jordmor, helsesykepleier eller sosionom. Veiledning gis bare dersom den gravide ønsker samtale og veiledning.

• Kvinnen skal ha rett til informasjon om selve aborten og medisinske virkninger.

• Gravide som vurderer abort skal også ha rett til informasjon om relevante offentlige velferdsordninger og andre tjenestetilbud som kan være aktuelle hvis den gravide fullfører svangerskapet.

• De som har gjennomgått abort skal ha rett til oppfølgingssamtaler i etterkant av aborten, dersom de selv ønsker dette.

Informasjon og veiledning fra helsetjenesten til abortsøkende

• Gravide som søker abort skal få individuelt tilpasset informasjon om abortforløpet, metode, rettigheter og medisinske konsekvenser.

• Virksomheter som tilbyr abort, skal gi den gravide informasjon om aborten og mulige medisinske komplikasjoner. Informasjonen skal gis av helsepersonell.

• Virksomhetene sørge for at den gravide får tilbud om individuell og tilpasset informasjon og veiledning fra helsepersonell dersom hun ønsker dette og gi informasjon om tilgjengelige samtale- og veiledningstilbud med helsepersonell.

• Den som har gjennomgått abort skal få tilbud om oppfølgingssamtaler i helsetjenesten.

• Det utarbeides nasjonale standardiserte pasientinformasjonsskriv til de som skal ta abort. Sykehusene kan lenke til disse fra sykehusenes nettsider, og informasjonsskrivene skal være i nedlastbart format så man kan skrive det ut som en brosjyre eller lese på nett i digitalt format på helsenorge.no.

Kvinnen kan kontakte sin fastlege for samtale og veiledning i forkant av abort dersom hun ønsker det. Ungdom og skoleelever kan kontakte helsestasjon for ungdom eller skolehelsetjenesten for samtale og veiledning dersom de ønsker det.

Informasjon og veiledning skal ta utgangspunkt i kvinnens behov og opplevelse av egen situasjon og skal gis på en objektiv måte uten at helsepersonell gir uttrykk for sine personlige vurderinger. Informasjon og veiledning skal være ikke-dømmende og følge prinsipper for helseveiledning. Nærmere anbefalinger om veiledning i forbindelse med abort kan gis i nasjonale faglige retningslinjer.

I etterkant av aborten skal kvinnen få tilbud om oppfølgingssamtaler i helsetjenesten. Samtalene kan være hos fastlege eller annet helsepersonell i de kommunale helse- og omsorgstjenestene, eller i spesialisthelsetjenesten. Det bør fremgå av nasjonale retningslinjer at kvinnen rutinemessig skal spørres om epikrise kan sendes fastlegen.

Krav til kompetanse

Utvalget anbefaler at personell som veileder skal være helsepersonell med kompetanse på seksuell og reproduktiv helse, og veiledning av gravide som vurderer abort. Dette kan beskrives nærmere i nasjonal faglig retningslinje for abort.

Kurs for helsepersonell

• Kurs for etter- og videreutdanning av helsepersonell om veiledning om abort.

Målgruppe for kursene vil være helsepersonell som er involvert i abortforløpet, som blant annet sykehussosionomer, sosionomer i de kommunale helse -og omsorgstjenestene, sykepleiere, helsesykepleiere, jordmødre, leger, psykologer og sykehusprester.

Fosterdiagnostikk og informasjon til gravide

• Det utarbeides nasjonalt nettkurs for fastleger og helsepersonell om veiledning/informasjon til kvinner som er gravide ifm. tilbud om tidlig ultralyd og NIPT.

Helsedirektoratet kan få i oppdrag å utarbeide et nasjonalt nettkurs med læringsmål for helsepersonell.

31 Enklere abortforløp i helsetjenesten

Gravide som vurderer eller ønsker abort, har behov for å bli møtt på en omsorgsfull og respektfull måte i helsetjenesten. Ut fra tilbakemeldinger til utvalget og pasientundersøkelser ved klinikkene er det utvalgets vurdering at kvinner som tar abort, i hovedsak blir møtt på en god måte i helsetjenesten, men at det også er rom for forbedringer. En abort er for mange en følelsesmessig vanskelig opplevelse, uavhengig av hvordan de blir møtt og behandlet i tjenesten. Selv om de fleste kvinner ikke opplever langvarige psykiske ettervirkninger etter abort, opplever mange det som en krisesituasjon i livet. Samtaler og informasjon bør derfor gis av personell med kompetanse og erfaring i å møte kvinner i denne situasjonen.

Utvalget ser at det er behov for en mer enhetlig praksis for å sikre god kvalitet på tilbudet til kvinner som skal ta abort i Norge. Det er behov for en nasjonal faglig retningslinje for hele abortforløpet som beskriver og gir anbefalinger om både behandling og oppfølging. Tema som særlig er viktig å se på, er smertelindring, oppfølging, veiledning og informasjon. Kvinner opplever aborten på ulikt vis og har ulike behov. De skal få tilbud om veiledning i forkant og underveis og oppfølging i etterkant.

Det er begrenset kunnskap og studier om abort i Norge. For å få til et godt tilbud mener utvalget derfor at det må samles mer systematisk informasjon om kvinnenes erfaringer som kan brukes i planlegging og kvalitetsforbedring av tjenestene. I tillegg bør registerinformasjon brukes mer aktivt, og det bør stimuleres og tilrettelegges for mer forskning og kvalitetsforbedringsarbeid knyttet til abort (se kap. 18 om registerinformasjon).

Sykehusene har kompetanse, erfaring og mulighet for et tilpasset aborttilbud og forutsetninger for å vurdere om kvinnen skal møte sykepleier, jordmor eller lege. På poliklinikk møter kvinnene personell med erfaring og kompetanse i å møte kvinner i denne situasjonen. Fra tiende svangerskapsuke er de faglige anbefalingen at hele aborten foregår på sykehus av hensyn til risiko for medisinske komplikasjoner for kvinnen.

Flere sykehus har god erfaring med sykepleierstyrt aborttilbud på poliklinikk. Kvinnene møter sykepleiere med kurs i bruk av ultralyd for fastsettelse av svangerskapslengde. Tid er satt av til både samtale og nødvendige undersøkelser, samt informasjon. Ved behov for videre oppfølging og samtaler er lege, sosionom og andre personellgrupper tilgjengelig på sykehuset. Utvalget mener dette er god bruk av personellressurser og kan tjene som eksempel for andre helseforetak. Sykehusene bør systematisk kartlegge pasientopplevde mål og kvalitetsmål i forbindelse med tjenestene og prøve ut ulike måter å organisere tjenesten på, inkludert å se på hensiktsmessig oppgavedeling mellom personellgrupper.

Utvalget mener at de regionale helseforetakenes plikt til å tilby aborttjenester til innbyggerne i sine opptaksområder bør videreføres for å sikre kvinners rett til aborttjenester. Det innebærer at kvinner fortsatt skal kunne kontakte sykehuset direkte og avtale time på poliklinikk for abort, uavhengig av tidspunkt for aborten. Alle aborter fra slutten av første trimester foregår på sykehus, og en del kvinner som skal ta abort før tiende svangerskapsuke, skal også kunne være på sykehus. Uavhengig av utvikling i behandlingsmuligheter og metoder bør de sene abortene, av hensyn til kvinnen, fortsatt foregå i sykehus med sengeposter med døgnbehandling og døgnberedskap.

Abort innebærer medisinsk behandling med risiko der det også skal gjøres medisinske vurderinger. Selv om deler av oppgavene i abortforløpet kan delegeres fra lege til sykepleier eller jordmor, vil det medisinske ansvaret ligge hos legen. Utvalget mener at det ikke bør være rettslige hindringer for at annet helsepersonell enn leger, som sykepleier og jordmor, kan gjøre oppgaver underveis i abortforløpet. I dag kan sykepleiere på delegasjon møte og ivareta kvinnen på poliklinikk og gi medikamenter, og slik bør det også være i fremtiden. Utvalget anbefaler imidlertid ikke at andre helsepersonellgrupper enn leger gis forskrivningsrett til medikamenter i forbindelse med abort. Kvalitet på tilbudet og sikkerhet for kvinner som skal ta abort, tilsier at behandlingsansvarlig lege forskriver medikamenter. Jordmødre har kunnskap og kompetanse i reproduktiv kvinnehelse, og kan ha oppfølgingssamtaler og veiledning i forbindelse med abort for kvinner som ønsker dette.

Helsesykepleier, jordmor eller fastlege kan også ha samtaler med kvinner før og etter abort dersom kvinnen ønsker det. For unge vil ofte helsestasjon for ungdom og skolehelsetjenesten være et sted de kan ha slike samtaler. Fastlege, helsestasjon for ungdom og skolehelsetjenesten har en viktig rolle når det gjelder seksuell og reproduktiv helse, prevensjonsbruk, forebygging av nye uønskede svangerskap og psykososial oppfølging.

Stiftelsen Amathea tilbyr veiledning om abort, både til kvinnen og eventuelt partner. Dette tilbudet er ikke et landsdekkende tilbud selv om det har tilbud om digital og telefonisk veiledning. Det samme gjelder stiftelsen Sex og samfunn, der majoriteten av brukerne er fra Oslo. Dette er tilbud som er gode supplement til det offentlige tilbudet. Utvalget mener at abortsøkende kvinner skal få et likeverdig tilbud uavhengig av hvor de bor.

Når det gjelder normering, kvalitet og likeverdig behandling i helsetjenesten, er nasjonale faglige retningslinjer et viktig virkemiddel. Utvalget ser at det er behov for enhetlige nasjonale retningslinjer for abort. Utvalget anbefaler at standardisert pasientforløp for abortsøkende utarbeides i forbindelse med retningslinjearbeidet. Sentrale tema i en nasjonal retningslinje for helsetjenesten er utredning, behandling og oppfølging. Utvalget anbefaler også at det gis nasjonale anbefalinger om personell og organisering, kvalitetssikring, ansvar- og oppgavedeling, opplæring og kompetanse og gjennomføring av informasjon og veiledning av de gravide.

For å bidra til avklarte ansvarsforhold og avklart fordeling av oppgaver i abortforløpet må nasjonal faglig retningslinje for helsetjenesten harmoniseres mot veileder til lov og forskrift. Nasjonal faglig retningslinje og standardisert pasientforløp kan utarbeides samtidig med veileder til lov/forskrift, og det bør vurderes om disse også skal implementeres samtidig i helsetjenesten og i beslutningsorganene.

Kvalitetsarbeid, opplæring og kompetanse kan sikres gjennom opplæring og kurs. Utvalget foreslår derfor flere tiltak for å imøtekomme behov for opplæring og kompetanseheving av personell, samt erfaringsutveksling.

Nasjonale kvalitetsindikatorer er et verktøy for å følge med på kvalitet i tjenesten. I dag har man egen indikator for behandling med kirurgisk abort og medisinsk abort. Utvalget mener det kan være behov for å vurdere flere kvalitetsindikatorer som følges nasjonalt, men at dette bør utredes før man eventuelt beslutter å innføre nye indikatorer. Dersom nye kvalitetsindikatorer også innebærer økt rapportering fra helsetjenesten, må nytte av indikatoren vurderes opp mot eventuell ekstra rapporteringsbelastning og ressursbruk knyttet til rapportering og registrering.

Takst og egenandel hos fastleger for utgifter til undersøkelser reguleres i forskrift for stønad til dekning av utgifter til undersøkelse og behandling hos lege. I dag bortfaller egenandelen for undersøkelse hos fastlege etter fødsel, men etter abort er det egenandel for kvinnen for en slik oppfølgende konsultasjon. Kvinner som har vært gjennom en abort, kan ha det samme behov for oppfølging som en kvinne som har vært gjennom en fødsel. Utvalget mener at etter et svangerskap, uavhengig av utfall av svangerskapet, bør kvinner kunne ha oppfølgende undersøkelse hos fastlege uten egenandel. Utvalget anbefaler derfor at forskriften endres slik at både de som har født og de som har vært gjennom en abort får fritak fra egenandel ved en slik undersøkelse (forskrift for stønad til dekning av utgifter til undersøkelse og behandling hos lege § 3).

31.1 Utvalgets vurderinger og forslag

31.2 Utvalgets forslag til tiltak

Utvalget anbefaler følgende tiltak

• Nasjonal faglig retningslinje for hele abortforløpet, inkludert standardisert pasientforløp, utarbeides av Helsedirektoratet.

• Takst for fastleger ved oppfølgende samtaler etter abort (både ved spontanabort og provosert abort).

• Kvalitetssikringsprosjekter og evaluering på tvers av helseforetak om organisering og oppgavedeling ved abort.

• Sykepleierstyrt abortpoliklinikk på sykehusene prøves ut flere steder i landet og evalueres.

• En nasjonal undersøkelse om pasientopplevelser og pasienterfaringer blant kvinner som tar abort gjennomføres av Folkehelseinstituttet.

• Pasient- og brukerundersøkelsene ved helseforetakene oppdateres med egne spørsmål til abortpasienter (både selektiv abort og spontanabort), for å få mer kunnskap om pasientenes opplevelse og gjøre tjenestene mer tilpasset.

• Læringsnettverk for jordmødre og sykepleiere om abort med årlige regionale samlinger og digitale kurs.

• E-læringskurs for helsepersonell om informasjon, veiledning og rådgivning til kvinner.

• Vurdere oppdatering av de nasjonale kvalitetsindikatorene til å også omfatte flere kvalitetsindikatorer på abortområdet.

32 Abort utenfor sykehus før tiende svangerskapsuke

32.1 Utvalgets vurderinger og forslag

De fleste som ønsker å ta abort, tar i dag direkte kontakte med sykehus og ved tidlige aborter er det trygt for de fleste å reise hjem etter å ha fått de første medikamentene og fullføre aborten hjemme. Dette er også i tråd med Verdens helseorganisasjons anbefalinger. Et tilbud hos avtalespesialist eller i kommunal regi ville gitt kortere reisevei for en del kvinner. Noen av kvinnene vil, uavhengig av organisering av tjenesten og hvem som er tjenestetilbyder, fortsatt gjennomgå abort på sykehus grunnet risiko komplikasjoner. Klare seleksjonskriterier1 for hvem som skal henvises til spesialisthelsetjenesten for abort ville vært en forutsetning for gode forløp for kvinnene.

Dersom tidlig abort før niende eller tiende svangerskapsuke skal kunne tilbys utenfor sykehus, er det en rekke forutsetninger og rammer som må avklares. Utvalget mener det kan være behov for å avklare svangerskapslengde presist med bruk av ultralyd, for å kunne bestemme om den gravide kan tilbys hjemmeabort. Uten ultralydundersøkelse kan en heller ikke fastslå at graviditeten er intrauterin (i livmorhulen) og tilgjengelig for trygg abort ved medikamentell metode. I sykehus i dag gjøres ultralydundersøkelse av alle abortsøkende for å kunne bestemme abortmetode. Disse undersøkelsene gjøres enten av sykepleiere som har fått opplæring i ultralyd for å bestemme svangerskapslengde, av jordmødre, eller av leger. Avtalespesialister i gynekologi og fødselshjelp har alle kompetanse og utstyr til å gjøre ultralydundersøkelser, men det er svært ulikt hvor i landet det er avtalespesialister med avtale med sykehusene om ulike tjenester. I den kommunale helsetjenesten er ikke ultralydapparat en del av det vanlige utstyret på helsestasjoner og legekontorer og det er varierende om det er kompetanse til å gjøre undersøkelsen. Når det gjelder ultralyd i allmennpraksis har fastlegene i varierende grad ultralyd og kompetanse til å benytte dette. En undersøkelse i Norge indikerer at rundt 40 prosent av fastlegene har tilgang på ultralydapparat (Myklestul, 2020). Bruken er økende. Også en del jordmødre som arbeider i kommunene, har en del opplæring og kompetanse i bruk av ultralyd. Dersom en i den kommunale helsetjenesten ønsker å etablere et tilbud om hjemmeabort vil jordmødre og fastleger i kommunen sannsynligvis være sentrale aktører for å kunne gjennomføres et slikt tilbud.

Hvis de som tar hjemmeabort får behov for helsehjelp må de ha tilgang på døgnkontinuerlig kompetent tjeneste slik de har på sykehusene i dag. For at det skal kunne etableres et forsvarlig tilbud om hjemmeabort utenfor sykehus, må det derfor foreligge både enhetlige nasjonale faglige anbefalinger, seleksjonskriterier og avtaler mellom spesialisthelsetjenesten og kommunene.

Avklaringer rundt oversendelse av epikrise og utveksling av meldinger må også foreligge. Aborter er meldepliktig til Abortregisteret og Medisinsk fødselsregister. Per i dag er det bare sykehus som rapporterer til registrene. Endring av dette forutsetter forskriftsendringer og IT-tekniske endringer og nødvendige utredning i forkant av endringene, inkludert vurdering av finansiering.

Ett av de to medikamentene som benyttes ved abort (mifepriston) er det per i dag bare sykehuslegene som kan forskrive. Dersom ansvar for forskriving av medikamenter til tidlige hjemmeaborter skal overføres til andre institusjoner eller helsepersonell utenfor sykehus, forutsettes nærmere avklaring av endring av regelverk for forskriving. Abort hos avtalespesialister har vært prøvd ut i en studie, og resultatene viser at kvinnene opplevde å bli godt ivaretatt og de følte seg trygge (Pay, 2018).

Bakgrunnen for valg av organisering i andre land kan være ulik, både økonomiske, faglige, demografiske og samfunnsmessige forhold spiller inn. I Sverige og Danmark er abort, i likhet med i Norge, et tilbud som gis på sykehus. I England, Australia og på New Zealand tilbys hjemmeabort fra primærhelsetjenesten med varierende erfaringer.

Som vist i kap. 13.10 er de kommunale helse- og omsorgstjenestene per i dag ikke organisert slik at abort kan tilbys med dagens utstyr, personell og rammer. Utvalget mener at for å tilrettelegge for at abort kan tilbys og organiseres på en hensiktsmessig måte, bør det ikke lenger være et krav i loven om at abort skal foregå på sykehus.

I likhet med andre helsetjenester vil krav til organisering, plassering, kompetanse og metoder for helsehjelpen også følge av krav til faglig forsvarlige helsetjenester og de til enhver tid oppdaterte nasjonale faglige retningslinjer for aborttjenesten.

Abort utenfor spesialisthelsetjenesten i Norge reiser flere spørsmål. Utvalget ser at dette krever en bredere utredning og samtidig endrede rammebetingelser, både rettslig og organisatorisk Både dagens abortlov, en rekke forskrifter og registreringssystemer må endres før dette eventuelt kan skje. Spørsmål knyttet til økonomi og prioritering må også avklares og spørsmål om kvinnenes opplevelse og trygghet. En slik ordning kan gjennomføres innenfor lovforslagets § 12. Sørge for-ansvaret vil da ligge i spesialisthelsetjenesten, selv om oppfyllelse av rettigheten vil ligge i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Det må da eventuelt inngås avtale mellom nivåene.

32.2 Utvalgets forslag til tiltak

• Nærmere utredning av alternativ organisering av aborttjenesten ved tidlig medikamentell hjemmeabort i Norge.

Utvalget foreslår at det utredes nærmere hvordan et tilbud kan organiseres utenfor sykehus til kvinner som skal ta abort hjemme før tiende svangerskapsuke. I den forbindelse skal det utredes rapportering, registrering og melding til sentrale helseregistre, finansiering og behov for endring i lov eller forskrifter. Etter at utredningen er ferdig kan et tilbud om abort utenfor sykehus før uke 10 prøves ut som et pilotprosjekt i kommuner som ønsker å prøve dette ut.

33 Mer kunnskap om abort

33.1 Forskning om abort

Det er fremdeles en begrenset forskning om abort i Norge og i Norden (Helsedirektoratet, 2023). For å gi et godt tilbud til kvinner mener Abortutvalget at det er behov for å fremskaffe mer kunnskap om abort og om tjenestetilbudet. Dette bør gjøres både gjennom forbedring av registre og kvalitetssystemer, kvalitetssikring og forskning. Det er behov for mer registerbasert, epidemiologisk forskning, helsetjenesteforskning og kliniske studier. Det trengs også mer forskning om abort i Norge sett fra den gravides side og de politiske, etiske og samfunnsmessige sidene ved abort. For å få mer kunnskap er det viktig at det tilrettelegges for forskning med bred og tverrfaglige forskningstilnærming innen både medisin og helsefag, humanistiske, samfunnsvitenskapelige og juridiske fag.

33.2 Utvalgets forslag til tiltak

Abortutvalget mener det bør satses bredere på forskning på abort i Norge innen flere fagområder. Utvalget anbefaler et eget satsingsområde for forskning på abort der prosjekter fra ulike fagdisipliner kan søke om midler til forskning gjennom Norges forskningsråd.

33.3 Abortregisteret og Medisinsk fødselsregister

Norge har omfattende helseregistre som legger til rette for overvåking, forskning og kvalitetssikring av helsetjenestene. Abortregisteret er et av få sentrale helseregistre der opplysningene ikke er registrert med personnummer. Det betyr at mulighetene for å benytte registeret til overvåking, forskning og kvalitetssikring er redusert.

Det er behov for å kunne følge med på utviklingen når det gjelder aborter i Norge og å sikre mulighet for overvåking og forskning av god kvalitet. Overvåking og forskning på reproduktiv kvinnehelse, risikofaktorer for abort og årsakssammenhenger mellom abort og medisinske tilstander hos fostere, vil også bedres gjennom å endre registreringen til personidentifiserbare opplysninger.

Samtidig er utvalget oppmerksom på at det bør utvises forsiktighet ved innhenting og behandling av særlig sensitive opplysninger om norske borgere, også i nasjonale registre. Selv med systemer for sikring av personvernet er det alltid en risiko for at opplysninger som er registrert om den enkelte borger, kan bli tilgjengelig for andre interesser, og misbrukes.

At en person har gjennomgått en abort, grunnen til aborten og følgene av inngrepet er svært sensitiv og privat informasjon. Dette har blant annet sammenheng med at abort oppfattes som etisk problematisk i deler av befolkningen. Det må derfor tas høyde for at bevisstheten om at aborten blir registrert, i seg selv kan innebære et hinder for enkelte gravide. Samtidig kan en fortsatt særregulering av abortopplysninger også være med på å opprettholde et inntrykk av at abort er et særlig skam- og tabubelagt tema.

På denne bakgrunn vil utvalget anbefale en grundig utredning av behovet for og utfordringene med et personidentifiserbart register om abort. Utvalget har ikke hatt mulighet for, innenfor de rammer som er lagt for utvalgets arbeid, å gjøre en tilstrekkelig grundig vurdering og vekting av de hensyn som taler for og mot en slik registrering.

33.4 Utvalgets forslag til tiltak

• Utvalget anbefaler en gjennomgang av abortregisterforskriften slik at forskriften synkroniseres med ny abortlov. Det bør samtidig utredes om registeret skal inneholde personidentifiserbare opplysninger.

• Det utredes nærmere om det skal etableres et felles register eller felles «registerparaply» for svangerskap i Norge der Medisinsk fødselsregister og Abortregisteret samles.

33.5 Tidlig ultralyd og non-invasiv prenatal test (NIPT)

Tilbudet om tidlig ultralyd og NIPT til gravide er fra 2022/2023 innført etter politisk enighet i bioteknologiforliket. Fagmiljøene har i forbindelse med innføringen etterlyst bedre opplæringstilbud, informasjon og veiledning og uttrykt bekymring for implementering av tilbudet. Det politiske vedtaket sikrer at alle kvinner får tilbud om tidlig ultralyd i svangerskapet, og at alle over 35 år får tilbud om NIPT. For mange oppleves dette som et gode. Samtidig har det vært diskusjon om informasjonen som gis er god nok og om kvinnene er forberedt når de kommer til undersøkelse (Magelssen et al., 2022). Tilbudet representerer en stor endring i svangerskapsomsorgen i Norge. Når det gjøres funn ved tidlig ultralyd og NIPT, henvises kvinnene til videre utredning. Kvinnene vil stå overfor valget mellom å fortsette svangerskapet eller avbryte. Det er i få tilfeller behandlingsmulighet. NIPT innebærer undersøkelse for tre trisomier, hvorav trisomi 21 er den hyppigst forekommende av disse tre, mens de to andre er svært sjeldne.

I de aller fleste svangerskap, nærmere 97 prosent, oppstår det ikke sykdom eller medisinske tilstander hos fosteret. Det har derfor vært problematisert om det er fornuftig å gi omfattende informasjon til alle gravide om abortvalgsituasjonene som kun tre prosent vil havne i. Det kan hevdes at unødvendig uro bringes inn i svangerskapsomsorgen. Utvalget ser dette poenget, men mener likevel at god forhåndsinformasjon om muligheten for funn i fosterdiagnostikken er vesentlig. Stortingsvedtaket i 2020 om tidlig ultralyd til alle gravide, var delvis begrunnet i et ønske om å styrke gravides valgfrihet. En forutsetning for informerte valg rundt tidlig ultralyd og fosterdiagnostikk er tilgang på god informasjon. Utvalget mener derfor at innføringen av tilbudet bør evalueres, slik at informasjon og oppfølging av kvinner i forbindelse med tidlig ultralyd og NIPT blir best mulig, og at kvinner som står overfor et valg om å fortsette svangerskapet eller ta abort, opplever å få god nok oppfølging både i forkant og etterkant. I evalueringen bør man særlig se på informasjon og veiledning kvinnene mottar før og etter undersøkelsene.

33.6 Utvalgets forslag til tiltak

• Innføring av tilbudet om tidlig ultralyd og NIPT bør følges opp med en følgeevaluering.

34 Anbefalinger forutsatt at dagens grense for selvbestemt abort opprettholdes

34.1 Nye beslutningsorganer ved søknad om abort

Utvalget er bedt om å vurdere et alternativ til dagens abortnemnder som ivaretar dagens grense for selvbestemmelse ved utgangen av tolvte svangerskapsuke.

Utvalgets anbefaling om å legge ned dagens abortnemnder og opprette nye abortnemnder i kap. 27.8 tar utgangspunkt i utvalgets gjennomgang av ivaretakelse av den gravide, saksbehandling, praksis og åpenhet i dagens nemnder. Utvalget har avdekket vesentlige svakheter ved dagens nemnder. Det kan stilles spørsmål ved om nemndenes saksbehandling er i samsvar med grunnleggende menneskerettslige krav til prosess i saker om abort. Forslaget til nye abortnemnder tar sikte på å sikre økt ivaretakelse av abortsøkende, styrket rettssikkerhet i prosessen, økt kvalitet på abortnemndenes avgjørelser og åpenhet.

Abortutvalget mener de samme hensyn gjør seg gjeldende og de samme krav må legges til grunn enten grensen for selvbestemmelse settes til utgangen av tolvte svangerskapsuke eller utgangen av 18. svangerskapsuke. Utvalget har derfor ikke utformet et særskilt forslag forutsatt at dagens grense for selvbestemmelse opprettholdes. Også hvis grensen for selvbestemmelse er utløpet av tolvte svangerskapsuke anbefaler utvalget 5–10 abortnemnder med sammensetning og saksbehandling som beskrevet i kap. 27.8 og i utkastet til ny abortlov kap. 36.

Dersom dagens grense for selvbestemmelse ved utgangen av tolvte svangerskapsuke opprettholdes vil det bli vesentlig flere saker per nemnd enn hvis grensen forskyves til utgangen av 18. svangerskapsuke. Dette kan løses ved at den enkelte abortnemnden organiseres med flere avdelinger, tilsvarende for eksempel diskrimineringsnemnden, som per i dag har fem avdelinger. Utvalget vil i så fall anbefale at det sikres en sekretariatsfunksjon for abortnemndene, slik at det legges til rette for likebehandling av saker i nemnden.

34.2 Nye vilkår for abort etter utgangen av tolvte svangerskapsuke

Utvalget har i kap. 25 foreslått nye vilkår for abort etter tidspunktet for selvbestemmelse. De nye vilkårene skal understreke at valget om abort, også etter tidspunktet for selvbestemmelse, skal ta utgangspunkt i den gravides ønsker, behov, og vurdering av egne ressurser og livssituasjon. Utvalget foreslår samtidig formuleringer som ikke skal bidra til stigmatiserende og stereotype oppfatninger av personer med funksjonsnedsettelse.

Utvalget mener at lovens vilkår for abort bør endres uavhengig av om grensen for selvbestemmelse settes til utløpet av den 18. eller tolvte svangerskapsuken. Også ved en eventuell grense for selvbestemmelse ved utløpet av tolvte svangerskapsuke anbefaler utvalget de vilkårene for abort som er tatt inn i utkastet til ny abortlov i kap. 36.

35 Betaling for helsehjelp ved abort

35.1 Dagens regler om betaling for helsehjelp ved abort

Dagens abortlov har ingen uttrykkelig regulering av hvilken tilknytning kvinner må ha til Norge for å få tilgang til abort. Dermed må spørsmålet løses ut fra reglene i pasient- og brukerrettighetsloven som har regler om virkeområde i § 1-2. Etter denne bestemmelsen gjelder pasient- og brukerrettighetsloven for «alle som oppholder seg i riket». Videre kan Kongen «i forskrift gjøre unntak» fra reglene om rett til helse- og omsorgstjenester. «for personer som ikke er norske statsborgere eller ikke har fast opphold i riket». Med hjemmel i denne bestemmelsen har departementet fastsatt forskrift om rett til helse- og omsorgstjenester til personer uten fast opphold i riket. Fulle rettigheter til helsetjenester har bare personer som har lovlig opphold i riket og som oppfyller vilkårene i alternativene a–c. Dette gjelder blant annet de som har fast opphold eller er medlemmer i folketrygden eller har rett til helsehjelp i henhold til gjensidighetsavtale med annen stat, slik som EØS-avtalen. Utenfor faller for eksempel personer uten lovlig opphold. Turister med lovlig opphold vil falle innenfor, så sant de er fra et land som Norge har inngått gjensidighetsavtale med.

Selv om en person ikke har fulle rettigheter, kan de ha rett til bestemte helsetjenester ut fra særbestemmelser i forskriften. Alle som oppholder seg i riket – uansett om oppholdet er lovlig eller ikke – har rett til «øyeblikkelig hjelp», jf. § 4. Dessuten har de krav på helsehjelp som ikke vente, jf. § 5. Her nevner forskriften uttrykkelig «svangerskapsavbrudd etter bestemmelsene i abortloven», jf. bokstav c. Alle som oppholder seg i Norge har derfor rettskrav på abort, også om den gravide ikke har lovlig opphold.

Forskriften regulerer ikke spørsmålet om betaling. Spesialisthelsetjenesteloven § 5-3 har regler om dekning av utgifter for pasienter som ikke har bosted i riket. Disse skal «dekke behandlings- og forpleiningsutgiftene selv». Hvis det er en «planlagt spesialisthelsetjeneste», kan den som gir tjenesten «kreve dokumentasjon på at pasienten kan dekke behandlings- og forpleiningsutgiftene». Pasienten har krav på en «spesifisert regning som viser hvilke ytelser pasienten har mottatt, og hvilken pris som er beregnet for ytelsene». Dersom pasienten ikke kan dekke utgiftene selv, skal de dekkes av «vedkommende helseinstitusjon eller tjenesteyter». Spesialisthelsetjenesteloven § 5-3 gjør et unntak for utgifter til tvungent psykisk helsevern som skal dekkes av staten.

Departementet har gitt rundskriv om dekning av utgifter ved helsehjelp i helseinstitusjoner under den offentlige spesialisthelsetjenesten blant annet for personer som ikke er bosatt i Norge, jf. rundskriv I-2017/3, særlig pkt. 4. Her skriver departementet at det ikke kan kreves forhåndsbetaling «ved øyeblikkelig hjelp og «helsehjelp som ikke kan vente». Det må «vurderes konkret «om det skal informeres om kostnadene i forkant av slik helsehjelp. Spørsmålet om pasientens mulighet til å betale for helsehjelpen bør uansett ikke tas opp når hjelpen ytes. Pasientens betalingsevne og inndrivelsesmuligheter skal vurderes i etterkant. Ifølge rundskrivet skal abort ytes uten å kreve forhåndsbetaling, mens det er en anbefaling («bør») om å unnlate å ta opp hva kostnaden vil være for inngrepet. Hvor stor utgift pasienten må betale, vil dels bero på hvilken abortmetode som er aktuell. I praksis har det hendt at gravide er bedt om forhåndsbetaling før abort, men i tilsynspraksis er det slått ned på dette.

Utvalget har ikke hatt mulighet til å gjøre systematiske undersøkelser, og det er vanskelig å vite hvordan praksis er ved de ulike helseforetakene. En del kvinner – som er uten lovlig opphold i Norge eller som av andre grunner ikke har rett til fulle helsetjenester – får tilsendt faktura for kostnaden for abortinngrepet. Det er nok ulikt hvordan innkrevingen følges opp av de regionale helseforetakene.

I perioden 2009–2020 var Helsesenter for papirløse i kontakt med 500 gravide kvinner (582 svangerskap). 28,4 prosent av kvinnene ble henvist til abort (Eick et al., 2022). Det utgjør 12 svangerskapsavbrudd per år. Disse tallene viser bare de i gruppen av gravide uten lovlig opphold som har vært i kontakt med helsesenteret. I tillegg kommer de i den gruppen som oppsøker hjelp, pluss gravide som av andre grunner står uten rett til fulle helsetjenester.

Departementets rundskriv tar ikke uttrykkelig opp betaling for helsetjenester for barn, men etablert praksis er at barn (personer under 18 år) verken skal avkreves forhåndsbetaling eller få tilsendt faktura i etterkant. Gravide under 18 år vil derfor ha gratis tilgang til abort, også om de er uten lovlig opphold.

Dagens regelverk tar ikke opp fosterantallsreduksjon for gravide som mangler fulle rettigheter til helsehjelp i Norge. Som sagt har forskriften om helsehjelp til personer uten fast opphold i riket en egen bestemmelse som fastsetter at denne gruppen har rett til svangerskapsavbrudd etter bestemmelsene i abortloven, jf. § 5 bokstav c. Etter abortloven § 2 a skal «fosterantallsreduksjon regnes som abort», men en har neppe hatt i tankene at dette kan ha implikasjoner for reguleringen av gravide som mangler lovlig opphold.

35.2 Utvalgets vurdering og forslag – gratis helsehjelp ved abort

Reguleringen av abort til personer som mangler fulle rettigheter til helsehjelp i Norge må ses i sammenheng med andre typer helse- og omsorgstjenester. Jevnt over bygger regelverket på en restriktiv holdning, hvor det skilles mellom selve tilgangen på tjenesten og betalingsspørsmålet. Spørsmålet er i stor grad regulert gjennom forskrift, og i liten grad gjennom lovvedtak og den diskusjonen i Stortinget som lovbehandling fører med seg.

Utvalget mener at abort står i en særstilling, og derfor kan og bør reguleres på en annen måte enn andre typer helsetjenester for gravide som mangler fulle rettigheter til velferdsstaten. Etter dagens regelverk har disse gravide rett til abort, men er de over 18 år, kan de i ettertid bli presentert for regningen for den faktiske kostnaden. Utvalget mener at det her er behov for en endring av rettstilstanden. Dagens regelverk setter gravide i en vanskelig situasjon. De vil normalt ha kunnskap om at de vil få regning i etterkant, men vil gjerne også vite at det kan være usikkert i hvilken grad den inndrives. Alternativene vil da være å fortsette et svangerskap som ønskes avbrutt, eventuelt finne løsninger som er gratis. Dette kan være tilbud i Norge utenfor helsetjenesten, eller tilbud i utlandet.

Utvalget mener at ingen gravid bør settes i en slik valgsituasjon, og foreslår derfor å knesette i lovteksten at abort skal være gratis. Det finnes ingen oversikt over hvor mange gravide som vil nyte godt av en slik endring av rettstilstanden, men tallene fra Helsesenter for papirløse indikerer at det er en svært begrenset gruppe. En mulig innvending kan være innreise til Norge for å få tilgang til gratis abort, men dette vil bare gjelde for gravide utenfor EU- og EØS-området, siden borgere fra EU- og EØS-området vil ha rett til samme tilgang som norske gravide. Utvalget mener at risikoen for utstrakt bruk er så liten, at en da heller får komme tilbake med en lovendring om det skulle være nødvendig.

Fosterantallsreduksjon er en høyspesialisert helsetjeneste, hvor det kan være knapphet. Utvalget foreslår derfor en forskriftshjemmel slik at tilgangen til fosterantallsreduksjoner kan begrenses til de som har lovlig opphold i Norge.