6 Bred tilknytning til og deltakelse i offentligheten

6.1 Innledning

Skal den offentlige samtalen være åpen og opplyst, må den ha både deltakere og lyttere. Dette betyr ikke at ytringsfriheten nødvendigvis fungerer som best dersom flest mulig ytrer seg om mest mulig hele tiden. Nokså få deltar aktivt med egne ytringer i offentligheten, mange gjør det bare noen få ganger i løpet av livet. Dette behøver ikke å være et problem.

Det er først og fremst et mål at flest mulig opplever en reell tilknytning til offentligheten. Videre må det legges til rette for at et mangfold av stemmer faktisk kommer til orde. Dette handler om bred deltakelse i offentligheten. Sammenhengen mellom tilknytning og deltakelse skal belyses nærmere i dette kapittelet.

Kommisjonen er i mandatet bedt om å vurdere tiltak for å «fremme bred deltakelse i det offentlige ordskiftet» og i denne sammenheng å «problematisere skillet mellom krenkende ytringer som ikke er beskyttet av ytringsfriheten, og ytringer som er beskyttet, men som likevel kan oppfattes som problematiske fordi de reduserer utsatte gruppers reelle ytringsmuligheter og demokratiske deltakelse.»

Straffbare ytringer behandles særskilt i kapittel ti i utredningen. I dette kapittelet gis det først en redegjørelse av hva bred tilknytning til offentligheten innebærer, hvordan tilknytningen er i Norge, og hva dette betyr for deltakelsen i det offentlige ordskiftet. Kommisjonen belyser også hvordan globaliseringen har endret forutsetningene for ytringsfriheten i Norge siden forrige utredning i 1999.

Kommisjonen understreker betydningen av universell utforming som en verdi for alle. Utfordringer for mennesker med funksjonsnedsettelser løftes fram særskilt.

Videre redegjøres det for barrierer mot bred deltakelse. Kommisjonen vil påpeke utfordringer som mennesker med minoritetsbakgrunn kan oppleve når de ytrer seg i offentligheten. Studier og innspill gitt til kommisjonen viser at det er betydelige utfordringer med sjikane og hets mot minoriteter. Flere grupper opplever utfordringer med sjikane og hets. Det er ikke rom for å løfte fram hver enkelt gruppe. Mennesker med etnisk minoritetsbakgrunn er trukket fram fordi denne gruppen har en langvarig og dokumentert erfaring med å bli stigmatisert. Denne erfaringen kan ha overføringsverdi til andre grupper.

Mange ytringsfrihetsdebatter handler egentlig om ytringskultur – ikke om hva som skal være rettslig tillatt å ytre, men hva som skal være sosialt akseptabelt. I dette kapittelet diskuteres begrepene ytringskultur, ytringsrom og ytringsansvar. Videre diskuteres mye omtalte fenomen i samtiden, som identitetspolitikk, kanselleringskultur, krenkelser og scenenekt.

Til slutt i kapittelet kommer anbefalinger om tiltak for å sikre en åpen og opplyst offentlig samtale med bredest mulig tilknytning og deltakelse.

6.2 Hva innebærer bred tilknytning til det offentlige ordskiftet?

6.2.1 Nærmere om tilknytning til offentligheten

Hva innebærer det å delta i offentligheten? En enkel forklaring er at man bidrar i en offentlig samfunnsdebatt – skriver et avisinnlegg eller deltar i en demonstrasjon. Mange deltar aldri aktivt på denne måten, og mange gjør det bare noen få ganger i løpet av et liv.1

Mange deltar heller indirekte i samfunnsdebatten, for eksempel når de diskuterer med kolleger i lunsjen, deler en facebookpost eller engasjerer seg i frivillige organisasjoner. Langt flere er mottakere enn avsendere av offentlig informasjon og ytringer. Mottakerne har gjerne en tilknytning til offentligheten uten å være deltakere i tradisjonell forstand.

Kommisjonen mener at en analyse av hvor velfungerende offentligheten er, bør ta utgangspunkt i offentlig tilknytning som en forutsetning for bred deltakelse. Denne analysen er inspirert av det norske forskningsprosjektet som resulterte i boka Informerte borgere? Offentlig tilknytning, mediebruk og demokrati.2

I forskningsprosjektet utfordres idealet om den såkalte informerte borger som garantist for demokratiet. Den informerte borger er oppdatert om og interessert i politikk og deltar i opplyste samtaler i det som gjerne kalles det diskursive demokratiet.3 Gjennom ulike studier dokumenterer forskerne at virkeligheten ikke er slik, og argumenterer for at dette heller ikke behøver å være et demokratisk problem. Folk flest er bare noenlunde informert om samfunnet rundt seg. Sporadisk følger de ekstra nøye med, og innimellom deltar de selv i det offentlige ordskiftet når noe angår dem særlig og de finner det nødvendig å melde seg på.

Tilknytning til offentligheten er en betingelse for deltakelse. Skal folk kunne engasjere seg med egne ytringer, må de få kjennskap til om når noe står på spill for dem, og vite hvordan de skal kunne ytre seg. Det må derfor finnes tilstrekkelig mange åpne, solide tilganger til offentligheten som kan tas i bruk når det er nødvendig eller ønskelig at så mange som mulig, eller at særlige grupper, fagpersoner m.m. engasjerer seg.

Tilknytningen må skje på ulikt vis for at deltakelsen skal bli bred. Det er viktig at mange mennesker, fra mange ulike grupper opplever å være tilstrekkelig tilknyttet for å kunne delta og ikke møter hindringer for dette. Et mangfold av informasjon og meninger bør komme fram i ordskiftet. Ikke minst bør det finnes en variasjon av kanaler og arenaer for ytringer; et avsender-, innholds- og arenamangfold. En slik bredde av kanaler og ytringsarenaer er nødvendig for å oppnå bred deltakelse.

Dette betyr ikke at folk flest må være mest mulig informert og engasjert på flest mulig arenaer hele tiden. Dette kan være et villedende og utopisk ideal. Selve deltakelsen i samfunnsdebatten kan ses på som en arbeidsdeling. Noen er eksperter på visse saker, andre er særlig engasjert i helt andre ting. Som samfunn beskyttes vi av en flokkimmunitet dersom tilknytningen er god: Når flere er godt orientert om ulike områder av offentligheten og nettverkene er gode nok til at flere kan engasjere seg når det er nødvendig, er forutsetningene gode for at vi skal klare oss som samfunn.4

For å få til dette må flest mulig ha solide veier inn i offentligheten. De må ha tilgang på informasjon, ha et nettverk som gjør at de blir varslet når noe står på spill for dem, og de må ha ressursene og mulighetene til å ytre seg den dagen de finner det nødvendig.

Selve deltakelsen kan være som Olav H. Hauges slegge (se boks 6.1). Den dagen det blir nødvendig å melde seg på i offentligheten, bør det ikke være barrierer for deltakelse. Hvis samfunnet har slike beredte borgere, skapes det man kan kalle en ytringsberedskap.

6.2.2 Hvordan offentligheten er endret de siste tiårene

Offentligheten er de siste 20–30 årene blitt vesentlig endret. Langt flere enn før deltar i digitale samtaler som er offentlige i rettslig forstand, uten at de som deltakere er aktører i offentlige debatter eller arenaer som dreier seg om politikkutforming.5 Sentrale utviklingstrekk i offentligheten kan oppsummeres gjennom seks stikkord: utvidelse, grenseløshet, fragmentering, uklarhet, tempo og overvåkning.

For det første er det ingen tvil om at offentligheten – det vil her si de allment tilgjengelige arenaene for opplysning og debatt – har vokst enormt med utviklingen av internett og tilgangen på kanaler for deltakelse. Internett representerer kanskje de mest dyptgripende endringene av offentlighetens betingelser siden oppfinnelsen av boktrykkerkunsten.

Det er ikke mer enn 20–30 år siden den norske offentligheten primært besto av et begrenset og oversiktlig antall aviser og forlag samt noen TV- og radiokanaler. «Det sier seg selv at alle kan ikke informere eller diskutere med alle. Det anarki eller den kakofoni som da vil oppstå, vil true friheten like mye som en totalitær kontroll», fastslo den forrige ytringsfrihetskommisjonen i 1999.6 Nå informerer og diskuterer svært mange i ett sett. Tiden har vist at alle på et vis kan diskutere med alle, selv om ikke alle kan regne med å bli hørt. Den nye offentligheten har så langt verken ført til anarki eller totalitær kontroll, selv om kommersiell og statlig overvåkning er blitt et stadig mer aktuelt tema.

For det andre er offentligheten blitt grenseløs. På nettet kan en hamarsing like enkelt diskutere med en rumener som med en romedøl. Nettverkssamfunnets desentraliserte offentligheter medfører at nasjonalstaten ikke lenger danner en sentral ramme for de ordskiftene den enkelte deltar i.7 De digitale nettverksstrukturene har grunnleggende endret premissene for hva som utgjør offentlige samtaler.

For det tredje er offentligheten blitt mer fragmentert og kompleks. Offentligheten har i praksis aldri vært ett felles rom. Norsk offentlighet er utviklet ved at ulike deloffentligheter gradvis er blitt sammenkoblet.8 Nettet har både forsterket sammenkoblinger og lagt til rette for fragmentering. Metaforer som filterbobler og ekkokamre brukes for å beskrive en utvikling i retning av nye, adskilte offentligheter.9

Det har også skjedd en tydelig maktforskyvning: Den forrige ytringsfrihetskommisjonen var særlig bekymret for kommersialisering av mediefeltet og konsentrasjonen av eiermakt i de tradisjonelle mediehusene i sin analyse av offentligheten.10 Nå handler debattene i hovedsak om de globale plattformselskapenes makt, hva slags offentligheter sosiale medier utgjør og hvordan algoritmer påvirker samtalene.11

For det fjerde er skillet mellom det offentlig og det private blitt mer uklart ved at mange deler private ytringer i digitale nettverk og informasjon fra disse nettverkene enkelt kan deles og spres. Sosiale medier er designet for å være uskarpe i skillet mellom hva som er privat, og hva som er offentlig. «Jeg la det bare i privat-storyen min», kan man si – selv om det kan innebære at veldig mange har innsyn.

Disse nye områdene kan karakteriseres som «privat-offentlige sfærer» eller «personlige offentligheter» hvor ulike sosiale kontekster smelter sammen, såkalt kontekstkollaps.12 Det er likevel ikke gitt at uklarheten innebærer en kollaps for offentligheten eller privatlivet. En implisitt forståelse av kontekst oppstår gjerne gjennom plattformenes design og arkitektur.

For det femte har digitaliseringen medført økt tempo. Da samfunnsforsker Manuel Castells ved tusenårsskiftet lanserte begrepet «informasjonalisme» som uttrykk for tidsånden, pekte han samtidig på at nettverkssamfunnet er kjennetegnet ved at informasjon blir gjenvunnet i høyt tempo i en kontinuerlig oppadgående spiral.13 Offentligheten har ikke lenger noen deadline eller pause. Dette kan svekke muligheten til faktasjekk og kontroll fordi feilaktig informasjon kan spres raskt. Samtidig åpner det for fortløpende justeringer.

Et sjette sentralt trekk ved dagens offentlighet er hvilke muligheter digital publisering har gitt for overvåkning og lagring av folks ytringer. Det innføres gradvis et økende antall hjemler for ulike statlige inngrep som følge av nye trusselbilder, alt fra bulkinnsamlingssystemer som tilrettelagt innhenting til mer målrettede terrorrelaterte overvåkningstiltak. Overvåkning og lagring skjer også fra et utall private, kommersielle aktører, som bruker ytringer og digitale fotavtrykk som råvarer i sine forretningsmodeller.14

Alle disse utviklingstrekkene er møtt med bekymring. Stadig flere private sider ved folks liv blir offentlige, som igjen bidrar til at mellommenneskelige relasjoner blir kommersielle råvarer. Slik omfattende registrering av privat informasjon kan få en nedkjølende effekt på den offentlige samtalen.

Samtidig bidrar digitaliseringens strukturelle endringer av offentligheten til en økt demokratisk deltakelse. Flere bidrar i løpende meningsutvekslinger i sosiale medier. Derfra kan veien også bli kortere ut i den redigerte samfunnsdebatten. Det er grunn til å anta at vissheten om at digitale ytringer lagres, er en integrert del av manges daglige publiseringsvurderinger.

Offentligheten er utvilsomt blitt mer komplisert og kronglete. Internett har gjort det enklere å oppsøke ulike deloffentligheter som tilfredsstiller den enkeltes særlige interesser. Samtidig medfører ikke det automatisk en splittelse av befolkningen. Fortsatt benytter store deler av befolkningen seg av åpne, brede sosiale plattformer, allmennkringkasting og andre store medieaktører som sine tilknytningskanaler og referanser når de deltar i offentligheten og søker informasjon.15

6.3 Hovedtall om tilknytning til offentligheten

En grunnleggende forutsetning for å kunne utøve sin ytrings- og informasjonsfrihet, er at man er tilknyttet offentligheten: Det vil si at folk har tilgang til kanaler og arenaer for å innhente informasjon og for selv å kunne ytre seg. I det følgende presenteres noen hovedtall om nordmenns tilknytning til offentligheten. Tall og analyser av deltakelse i offentligheten, presenteres i kapittel fem.

De aller fleste i Norge har en solid tilknytning til offentligheten.16 Dette er tydelig i den fysiske tilknytningen, selve infrastrukturen: 98 prosent av befolkningen har tilgang til internett. 92 prosent har tilgang til smarttelefon, og omtrent like mange har tilgang til TV. Riktignok har ikke alle tilgang til høyhastighetsbredbånd, her ligger andelen rundt 90 prosent.

Dette er også tydelig i bruken av infrastrukturen, det vil si hvor mange som benytter tilknytningen til aktiv innhenting av informasjon: I løpet av en vanlig dag bruker ni av ti nordmenn mellom 9 og 79 år internett. Sju av ti leser daglig aviser på papir og/eller nett. Rundt halvparten lytter til radio eller ser på TV i løpet av en dag. Andelen som har tilgang til betalt nyhetsinnhold, er anslått til 68 prosent.17

Utvider man tidsperspektivet noe utover daglig bruk, blir tallene enda høyere: 96 prosent sier de får med seg nyheter gjennom avis, kringkasting eller nyhetsnettsteder 3–4 ganger i uken. Bare én prosent svarer at de ikke følger med på nyheter. 84 prosent svarer at de «føler behov for å være godt informert om det som skjer i verden»18.

Svært mange nordmenn er også påkoblet sosiale medier. Facebook var klart største aktør høsten 2021, og over 3,5 millioner nordmenn (82 prosent av befolkningen) hadde konto der. Nest størst var Snapchat, med 2,78 millioner brukere og Instagram (som eies av Facebook) med 2,72 millioner brukere. Twitter var langt mindre: 1,26 millioner brukere – 30 prosent av befolkningen.19

Langt ifra alle bruker kontoen jevnlig (se figur 6.1). Facebookbrukerne er ivrigst: 69 prosent av befolkningen er daglig på Facebook. Twitter brukes ikke like flittig, med 11 prosent daglige brukere.

Forstørr bilde

Kilde: Ipsos Sometracker Q2 2021. Basert på nettpanel med 6000 deltakere

De ulike plattformene og medietypene møter til dels ulike behov. For de fleste er sosiale medier en markør av sosial tilhørighet og privat utveksling av informasjon, ikke en hovedkanal for konsum av nyheter og offentlig debatt.20

Medietilsynets mediemangfoldsregnskap samler tre undersøkelser om folks nyhetskilder. I alle svarer folk at tradisjonelle, redigerte medier er de viktigste nyhetskildene: 65 prosent har TV som en av de viktigste kildene, fulgt av gratis nettaviser (58 prosent), betalte aviser (41 prosent) og radio (36 prosent). 18 prosent svarer sosiale medier.21 Andelen som svarer sosiale medier, er høyest hos de yngste, men ikke høyere enn 24 prosent (under 30 år).

Redaktørstyrte medier og sosiale medier er likevel ikke to separate univers. De tradisjonelle mediene bruker i utstrakt grad sosiale medier for å dele innholdet de produserer, og folk bruker sosiale medier som kanaler for å dele, tipse om og diskutere nyheter. Slik samspiller ulike typer medier og plattformer, og grensen mellom dem utviskes i et hybrid mediesystem.22

Redigerte og sosiale medier konkurrerer også. Sosiale medier har i stor grad overtatt de tradisjonelle medienes annonseinntekter. Dette diskuteres nærmere i kapittel 12 om redaktørstyrte journalistiske medier.

Det kommer jevnlig bekymringer om såkalte «nyhetsunnvikere» og tapte nyhetsgenerasjoner når forskjeller i mediebruk mellom generasjoner og kjønn analyseres, og hvordan denne utviklingen har forsterket seg over tid. Forskere som har analysert disse tallene, mener bekymringen virker overdrevet. Nordmenns tilknytning til både nyhetsbildet og den offentlige debatten er i det store og hele solid, selv om det er tydelige forskjeller i hvordan tilknytningen arter seg. Like mange fikk for eksempel med seg nyheter en gjennomsnittsdag i 2016 som i 1997.23

Likevel er det tydelige forskjeller i tilknytning og deltakelse. Sosial klasse er en viktig markør. I prosjektet «Informerte borgere?» analyseres nordmenns tilknytning til offentligheten i lys av folks sentrale ressurser (kapital), som er definert gjennom indikatorer som inntekt og formue, type og lengde på utdanning, yrke og foreldres utdanningsnivå. Analysen viser at jo mer kapital, desto mindre er den reelle og opplevde avstanden til de mektige delene av offentligheten. De privilegerte klasser har en tykkere kobling til de sentrale debattene. De kan lettere gjøre sin stemme hørt og påvirke debatten. De mindre privilegerte er tilknyttet gjennom færre og tynnere tråder og har dermed også vanskeligere for å komme til orde dersom de skulle oppleve at det trengs.24

6.4 Ytringsfrihet i et globalisert Norge

Norge er blitt et mer mangfoldig samfunn siden forrige gang ytringsfriheten ble utredet i en NOU. Blant annet har innvandrerbefolkningen økt kraftig. I 1999 bodde det 261 000 innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre i Norge – 5,8 prosent av befolkningen. I 2021 var dette tallet 998 000 – 18,5 prosent av befolkningen.

Ulike innvandrergruppers erfaringer med bruk av ytringsfrihet er belyst gjennom noen studier (se kapittel 5.4). Men det finnes lite informasjon om ulike innvandrergruppers mediebruk og tilknytning til offentligheten. Dette ble særlig viet oppmerksomhet i forbindelse med covid-19-pandemien.25 Enkelte studier ble satt i gang for å få mer informasjon om mediebruk i forbindelse med pandemien og mer generelt. En kvalitativ studie med et utvalg på 60 innvandrere i 2021 konkluderte med at de i stor grad brukte de etablerte, norske redaktørstyrte mediene for å orientere seg om koronasituasjonen.26

Har status for ytringsfrihet i opprinnelseslandet betydning for ulike innvandrergruppers oppfatning og bruk av ytringsfrihet i Norge? Dette er ikke enkelt målbart, og kommisjonen kjenner ingen studier av dette. Likevel kan dette være en viktig faktor for hvilken forståelse mange har for ytringsfrihet som sådan, og hvor aktivt de benytter seg av den. Det finnes én undersøkelse av hvordan mennesker med ulik innvandrerbakgrunn utsettes for press fra miljøer i sine opprinnelsesland (eller fra statene i seg selv), et sosialt press som også kan begrense deres faktiske ytringsrom.27

Blant de ti landene hvor de største innvandrergruppene i Norge har sin opprinnelse fra, er det flere land med svært begrenset ytringsfrihet sammenlignet med Norge (se tabell 6.2). Flertallet av de største innvandrergruppene kommer fra land som ligger i nederste sjikt av Reportere uten grensers pressefrihetsindeks.

For flere er nettopp mangel på ytringsfrihet og andre grunnleggende rettigheter en hovedårsak til at de er kommet til Norge. Andre er kommet som arbeidsinnvandrere uten planer om å etablere seg permanent, andre igjen av helt andre årsaker. Store deler av de ulike gruppene er kommet på forskjellige tidspunkt de siste tiårene. Alt dette vil ha betydning for tilknytning til og deltakelse i offentligheten – og ikke minst for hvilken erfaring folk har med ytringsfrihet, og hva den innebærer.

I dag er for eksempel flere nordmenn med pakistansk bakgrunn synlige og aktive i samfunnsdebatten. Denne innvandrergruppen begynte å komme til Norge rundt 1970, for noe over 50 år siden.

Språk er en grunnleggende forutsetning for å ha tilknytning til og å kunne delta i offentligheten. Dette krever språkopplæring og -kunnskap. Brochmann 2-utvalget leverte i 2017 en gjennomgang av utdanning, kompetanse og opplæring i innvandrerbefolkningen. Blant hovedfunnene var at innvandrere er overrepresentert blant både høyt og lavt utdannede. Flyktninger som får utdanning i Norge, har nesten like høy sysselsetting som den øvrige befolkningen. På den annen side oppnår mange av innvandrerne som deltar i obligatorisk norskopplæring, ikke de norskferdighetene som anses som et minimumskrav blant arbeidsgivere. Etterkommere av innvandrere lykkes derimot godt med å skaffe seg utdanning.28

Viktigheten av norsk språk er ikke bare et tema i innvandringsdebatter. At norsk språk brukes mindre i akademia i Norge, har også vært et tema i flere år. Norsk brukes i stadig mindre grad i høyere utdanning i Norge, fastslo Språkrådets framtidsutvalg i 2018.29 Ekspertgruppen om akademisk ytringsfrihet understreket i 2022 viktigheten av at formidling av kunnskap i akademia skjer på det språket som er fellesspråk i Norge.30

6.5 Universell utforming

6.5.1 Det universelle i universell utforming

En offentlighet som legger til rette for bred tilknytning slik at et mangfold av stemmer kan ta ordet når de opplever at det trengs, er en universelt utformet offentlighet. Begrepet universell utforming gjelder tilrettelegging av både fysisk og digital infrastruktur slik at den er tilpasset mennesker med ulike funksjonsnedsettelser.31 Kommisjonen finner grunn til å trekke fram funksjonsnedsattes situasjon som særlig alvorlig når det gjelder tilknytning til, og dermed muligheten til deltakelse i, offentligheten. Kommisjonen vil dessuten argumentere for idealet om universell utforming som en inkluderende tilnærming til alle menneskers ytringsfrihet, ikke bare personer med funksjonsnedsettelser.

Alle kommer til kort i en eller annen grad i møte med offentligheten. Noen skjønner ikke nye medier og plattformer, noen klarer ikke å oppdatere programvaren, andre sliter med rettskrivingsregler og fremmedord, og mange har ikke kunnskap om emnet som diskuteres. Ingen strekker alltid helt til.

En offentlighet som har lav terskel for å delta og høy grad av tilgjengelighet, vil tjene alle, også folk som ikke er seg dette bevisst. Eksemplene kan være mange: Folk som har litt dårlig hørsel vil nyte godt av teksting i mediene; nyankomne innvandrere vil kunne bearbeide informasjon lettere dersom nyhetene er formidlet med et klart, tydelig og tilgjengelig språk.

Når offentligheten ikke er godt tilrettelagt for et mangfold av stemmer, går samfunnet glipp av meninger og perspektiver. Det taper alle på. Det går ut over samfunnets felles ytringsberedskap når deler av befolkningen sliter med å mobilisere når det er behov for det, og når de ønsker det.

6.5.2 Situasjonen for mennesker med funksjonsnedsettelser

Universell utforming handler primært om å tilrettelegge for at mennesker med funksjonsnedsettelser skal kunne være tilknyttet og delta i offentligheten på lik linje med andre. Her er ikke ytringsfrihetens infrastruktur god nok i Norge i dag.

Mennesker med funksjonsnedsettelser er samlet sett Norges største minoritet. 18 prosent av befolkningen, 636 000 mennesker, ble regnet inn i denne samlegruppen i 2020.32 Likevel har deres vilkår i liten grad vært belyst eller framhevet i tidligere utredninger av ytringsfrihetens kår i Norge.33 Representanter fra disse gruppene blir i liten grad husket på i utnevnelser til offentlige utvalg og andre verv. Det vakte sterke reaksjoner i flere organisasjoner og miljøer da ingen personer med funksjonsnedsettelse var inkludert i sammensetningen av Ytringsfrihetskommisjonen. Dette ble rettet opp da et nytt medlem ble oppnevnt i oktober 2021.

«En del mennesker med funksjonsnedsettelser kan ikke fullt ut gjøre bruk av sin ytringsfrihet, da de opplever å bli utestengt fra tilgangen til informasjon», fastslo Manneråk-utvalget i sin NOU Fra bruker til borger i 2001.34 Innspillene Ytringsfrihetskommisjonen mottok, tyder på at dette fortsatt er situasjonen, over 20 år senere.35

Innspillene tok opp reelle og konkrete innskrenkninger av ytrings- og informasjonsfriheten. Fortsatt kan det være vanskelig å få avgitt stemme ved valg på grunn av manglende tilrettelegging av valglokaler. Offentlig informasjon og presentasjon av informasjon i mediene skaper vansker for flere, for eksempel på grunn av manglende teksting av levende bilder.36 Flere har fortalt om barrierer mot å delta i organisasjonslivet, i politisk arbeid, på folkemøter og i møte med digitale tjenester. Man oppfatter at politiske partier gjør for lite for å sørge for at møter skal være åpne for alle.

Utfordringene med redusert tilgjengelighet begynner for mange tidlig i livet. Alle barn har rett til å gå på sin nærskole, som er en viktig vei inn i den demokratiske samtalen. Dette er ikke mulig for alle i dag. En rapport gjort for Bufdir i 2020 dokumenterte at det fortsatt er tydelige mangler når det gjelder universell utforming av norske grunnskoler.37

En særskilt utfordring for ytrings- og informasjonsfriheten er avhengighetsforholdet flere med funksjonsnedsettelser kan havne i overfor offentlige tjenesteaktører. Det kan være krevende å delta i en offentlig debatt om et tjenestetilbud man selv trenger. Hvordan kritisere en tjeneste man er avhengig av, hvis man er redd for å bli utsatt for represalier i etterkant?

Flere organisasjoner kritiserer norske myndigheter for å ha en utdatert helsebasert veldedighetstilnærming der mennesker med funksjonsnedsettelser fortsatt ses på som brukere eller objekter for veldedighet og ikke aktive og likeverdige medborgere med rettigheter.

Flere melder også om utstrakt trakassering og sjikane i kommentarfelt på nett og andre arenaer i offentligheten. Forskningsfunn rundt dette redegjøres for i kapittel 5.4 om erfaringer med ytringsfrihet. Det hevdes at mediene er for lite oppmerksomme på situasjonen for funksjonsnedsatte generelt og for lite bevisste på språkbruk, og at det er for få medarbeidere med funksjonsnedsettelser i mediehusene. Å bli representert i mediene er viktig, både for å viderebringe synspunkter fra oversette grupper inn i offentligheten, og for at unge mennesker med funksjonsnedsettelser skal kunne se at det er flere som dem og at det finnes muligheter for å bli sett og lyttet til.

Felles for denne virkelighetsbeskrivelsen er at det mangler god kartlegging av og forskning på omfanget av for eksempel trakassering, mediedekning osv. av folk med funksjonsnedsettelser.

Flere har påpekt viktigheten av å se andre rettigheter i sammenheng med ytringsfrihet. Det er for eksempel et brudd på retten til privatliv når en verge detaljregulerer bruk av telefon og hvem som får komme på besøk til et annet menneske. Andre rettighetsbrudd kan også utfordre ytringsfriheten.

Kommisjonen mener innspillene som er kommet fra funksjonsnedsattes organisasjoner, må tillegges vekt. En universelt utformet ytringsfrihet vil ikke bare gagne denne gruppen, men alle.

6.5.3 FN-konvensjonen for mennesker med nedsatt funksjonsevne

Så godt som alle organisasjoner og enkeltpersoner som har gitt innspill til kommisjonen om utfordringene for personer med funksjonsnedsettelse, har pekt på viktigheten av å innarbeide FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) i norsk lov.

CRPD knesetter et paradigmeskifte i synet på personer med nedsatt funksjonsevne. Paradigmeskiftet knytter seg til retten til selvbestemmelse og personlig autonomi, som er sentrale menneskerettigheter. Dette er verdier som henger nært sammen med demokratisk deltakelse og individets frie meningsdannelse, som er blant ytringsfrihetens begrunnelser. Å sikre ytringsfriheten for personer med nedsatt funksjonsevne er også sentralt i et mangfoldsperspektiv.

Artikkel 21 i konvensjonen regulerer ytringsfrihet og meningsfrihet og tilgang til informasjon (se boks 6.3). Her oppstilles flere konkrete krav om tilretteleggelse for at mennesker med funksjonsnedsettelser skal kunne ta i bruk sin ytrings- og informasjonsfrihet.

Konvensjonen ble ratifisert av Norge i 2013 og er folkerettslig bindende i sin helhet. Norske myndigheter er forpliktet til å følge konvensjonen. Reglene om universell utforming i likestillings- og diskrimineringsloven kapittel tre må tolkes og anvendes i samsvar med artikkel 21 og konvensjonen for øvrig.38

CRPD er allikevel så langt ikke en del av norsk rett. Våren 2021 ble forslag om å ta inn konvensjonen i norsk lov stemt ned på Stortinget.39 Hurdalsplattformen varslet at CRPD skal innarbeides i norsk lov, men det er ikke avklart om den skal inntas i menneskerettsloven eller om den skal inkorporeres på en annen måte. Uansett vil en inkorporering i norsk rett gi konvensjonen en sterkere rettslig posisjon. Blir CRPD tatt inn i menneskerettsloven, vil den ha forrang ved motstrid med norsk lov.

Flere har framhevet at å gjøre konvensjonen til norsk lov også vil være et signal om at staten tar funksjonsnedsattes menneskerettigheter på alvor. Det vil gi en tydelig beskjed om at de ikke lenger skal bli sett på som passive brukere, men som likestilte medborgere med like rettigheter og plikter som andre.40

6.6 Barrierer mot bred deltakelse

6.6.1 Hva hindrer bred deltakelse i offentligheten?

Å delta i offentligheten kan bety flere ting. Det kan være å skrive en kronikk, et leserbrev, delta i en demonstrasjon eller være aktiv i et parti eller en organisasjon. Det kan også bety å skrive i et kommentarfelt på sosiale medier eller i en nettavis. I sosiale medier er det å like og dele en form for deltakelse i offentligheten.

En bred deltakelse kan forstås som at så mange enkeltmennesker som mulig skal delta i offentlige debatter. Dette kan være et urealistisk mål, jf. diskusjon i punkt 6.2.1. Et nødvendig og realistisk mål er derimot at deltakelsen er bred i betydningen mangfoldig: at ulike stemmer og perspektiver kommer til orde i den offentlige debatten. Blir enkelte perspektiver systematisk underkjent eller fortrengt, er det et problem ikke bare vedrørende temaene eller gruppene det gjelder, men for alle.

Norge er blitt et langt mer mangfoldig samfunn siden forrige gang ytringsfrihetens stilling ble utredet i 1999. Dette gjenspeiles også i offentligheten.

Et hovedfunn i flere studier er at relativt få jevnlig er aktive deltakere i offentligheten – rundt ti prosent av befolkningen. Det er flere grunner til at det er slik. En forklaring kan være at ikke alle er interessert i eller kan bruke dagene på å diskutere politikk i leserbrevspalter, kommentarfelt og sosiale medier. Mange har også en type arbeid eller en arbeidshverdag som gjør det vanskelig. Det kan også skyldes at ressursene som kreves for å delta i offentlig debatt, er ujevnt fordelt i befolkningen.

En annen medvirkende forklaring er erfaringene folk har med å delta. Kommisjonen vil særlig løfte fram utfordringer som mennesker med minoritetsbakgrunn kan oppleve når de ytrer seg offentlig. Studier tilsier at det er betydelige problemer med sjikane og hets mot minoriteter, men som gjennomgangen i kapittel fem viser, er det samtidig usikkerheter og metodiske utfordringer ved flere av studiene. Det er ikke alltid like lett å dokumentere den faktiske mengden sjikane enkeltpersoner kan oppleve, og hvordan dette virker på folk gjennom studier av små grupper i samfunnet. Kommisjonens innspillsmøter ga utdypende beskrivelser.

6.6.2 Situasjonen for ulike minoritetsgrupper

I tillegg til å kartlegge eksisterende forskning har kommisjonen hentet innspill fra en rekke organisasjoner og grupper i samfunnet. Det ble arrangert tre innspillsmøter der hovedformålet var å lytte til erfaringer med bruk av ytringsfrihet for ulike grupper og å få innspill til tiltak som kan fremme bred deltakelse i det offentlige ordskiftet.

Til sammen deltok 33 ulike organisasjoner og miljøer på møtene under overskriftene «bred deltakelse i det offentlige ordskiftet», «ytringsfrihet, tro og livssyn» og «barn og unges ytringsfrihet». Oversikt over alle deltakere er samlet i vedlegg 5 i utredningen. I tillegg hentet kommisjonen inn skriftlige innspill underveis i arbeidet.

En fellesnevner for mange av innspillene, særlig fra etniske og religiøse minoriteter, samt unge deltakere i samfunnsdebatten, var at sjikane og hets, ofte i form av ren rasisme, kan gjøre det vanskelig å ytre seg. «Å delta i en offentlig samtale skaper et enormt trykk mot din identitet, som ikke handler om hva du skriver, men hvem du er, og de ytre kjennetegnene dine», uttrykte rådgiver Lisa Esohel Knudsen i tankesmien Minotenk.41

Også etnisk norsk ungdom fortalte om utfordringer med hets og sjikane. For et medlem i Ungdommens ytringsfrihetsråd startet dette da hun begynte å delta i samfunnsdebatten som 13-åring. Unge jenter kan få trusler om voldtekt og seksualisert hets. Gutter får mer kritikk rettet mot innholdet i ytringene, var hennes erfaring.

Begge disse beretningene finner støtte i undersøkelser.42 Selv om den totale mengden sjikane ikke trenger å være større for enkelte minoriteter eller kvinner, er det et tydelig funn at disse mottar flere sjikanerende meldinger rettet mot egenskaper som hudfarge eller kjønn, mens sjikanen eller kritikken rettet mot hvite menn i større grad er knyttet til innholdet i det de skriver eller sier.

Videre fortalte flere som ga innspill, om utfordringer ved å være det som kalles en minoritet i en minoritet. For eksempel fortalte eksmuslimer om utfordringer og farer med å kritisere islam. Kurdere i Norge fant det utfordrende å kritisere tyrkiske myndigheter. Konservative kristne syntes det var krevende å kritisere liberal kristendom.

Kommisjonen innhentet innspill fra representanter for en rekke ulike religioner og livssyn. Alle understreket hvor tett religionsfriheten henger sammen med ytringsfriheten. I dette ligger også en erkjennelse av hvor viktig ytringsfriheten er for å kunne kritisere andres religion, enten man er religiøs selv eller ikke. Et fellestrekk var at ingen tok til orde for å gjeninnføre blasfemiforbudet. Det er ikke mer enn sju år siden straffebestemmelsen som forbød blasfemi, ble fjernet fra straffeloven. At det er mennesker og ikke religiøse systemer som skal ha et strafferettslig vern, virket det å være utbredt enighet om blant de som ga innspill.

Ingen av organisasjonene som deltok på de tre innspillsmøtene, kom med forslag om å innføre nye forbud mot ytringer eller å gjøre dagens lovverk strengere. Unntaket var Det mosaiske trossamfund, som oppfordret kommisjonen til å gjøre en vurdering av om det bør innføres et forbud mot rasistiske organisasjoner, uten å ta direkte til orde for et forbud. Kommisjonen vurderer dette i kapittel 10.6.4.

Det virker å være en utbredt oppfatning om at lovverket i Norge i det store og det hele er godt. Spørsmålet er hvordan man kan jobbe med ytringskulturen, særlig på nettet. Mange av innspillene pekte på håndteringen av innhold på sosiale medier, redaktørstyrte mediers oppfølging av kommentarfelt og av skribenter som opplever harde angrep, styrking av utdanningen samt generell opplysning og bevisstgjøring om hvor grensen for det lovlige går. Kommisjonen kommer med flere anbefalinger som følger opp disse innspillene, både i dette kapittelet og i påfølgende kapitler i utredningen.

6.7 Ytringskultur

6.7.1 Begrepsavklaringer

6.7.1.1 Innledning

Vernet av ytringsfriheten i Grunnloven setter rammer for når staten kan begrense hva den enkelte kan ytre seg om, og hvordan ytringsfriheten kan utøves (negative forpliktelser). Videre pålegger Grunnloven staten enkelte positive forpliktelser. Disse handler om å tilrettelegge for utøvelse av ytringsfriheten, og også sikre tilgang på informasjon.43

Diskusjoner om den reelle ytringsfrihetens kår må imidlertid rekke videre enn statens rettslige forpliktelser: I like stor grad handler det om hva som er sosialt akseptabelt å ytre, hvilke debatter man orker å ta, og hvilke ytringer private leverandører godtar på sine plattformer, for å nevne noe. Slike faktorer former ytringsrommet. Hvordan ytringsrommet ser ut og oppfattes, vil være ulikt fra person til person, men preges særlig av ytringskulturen.

Det kan være fruktbart å skille mellom juss og etikk på dette punktet. Jussen setter grenser for hva som er lovlig og nødvendig, mens etikken vurderer hva som er riktig, hensynsfullt og klokt. Jo mer som kan løses gjennom deltakernes etiske vurderinger, desto mindre blir behovet for å trekke inn juridiske begrensninger og forpliktelser.

Ytringskulturen er tett koblet til spørsmålet om bred tilknytning og deltakelse. Oppleves ytringsrommet som smalt eller ekskluderende, vil det hemme både tilknytning og deltakelse.

Mange av dagens debatter om ytringsfrihet angår primært ytringskultur, selv om de rammes inn som ytringsfrihetsdebatter.44 Å ramme noe inn som en ytringsfrihetsdebatt kan være et effektivt retorisk grep når man møter motstand for innholdet i sine ytringer. Dette gjøres ofte av ekstremistiske aktører. Som kommisjonen understreker flere steder i utredningen, må samfunnet være på vakt mot ekstremistiske aktører som bruker dehumaniserende retorikk. Å protestere mot rasistiske ytringer eller dehumaniserende retorikk betyr ikke at man forsøker å innskrenke ytringsfriheten.

I det følgende gis korte begrepsavklaringer av uttrykkene ytringskultur, ytringsrom og ytringsansvar. Videre diskuteres noen ofte omtalte fenomen koblet til ytringskultur, som identitetspolitikk, kanselleringskultur, scenenekt og krenkelser. Det ligger ikke i kommisjonens mandat å gi en uttømmende utredning av disse fenomenene. Hovedpoenget er å påpeke hvordan ytringskulturen påvirker graden av tilknytning til, og deltakelse i det offentlige ordskiftet.

Dette er heller ikke de eneste punktene i utredningen som handler om ytringskultur. I andre kapitler diskuteres en rekke ulike problemstillinger som berører ytringskultur like mye som juridisk ytringsfrihet, for eksempel kulturen i kommentarfelt i sosiale og redigerte medier (kapittel sju og 12), ytringskulturen innad i og rundt kunst- og kulturlivet (kapittel 14) og selvsensur i arbeidslivet (kapittel 15).

6.7.1.2 Ytringskultur

Enkelt sagt kan ytringskultur forklares som den overordnede tilstanden vi alle er med på å skape gjennom hva vi ytrer, og hvordan vi gjør det.45 En mye brukt metafor for tilstanden er ytringsklima. Dette ordet finner man også i juridisk språkbruk. Et «godt ytringsklima» er for eksempel nylig tatt inn i lovverket som et mål for reguleringen av arbeidsmiljøet.46 Et godt ytringsklima kan sies å være resultatet av en god ytringskultur.

Kultur forstås gjerne som et sett felles holdninger, verdier, normer, forestillinger, tradisjoner, institusjoner, skikker og praksiser. Ytringskultur formes av både holdningene, verdiene og normene til de som deltar i offentligheten, deres forestillinger om ytringer og de etablerte skikkene, praksisene og tradisjonene folk har for å ytre seg. De fysiske møteplassene og arenaene – institusjonene eller infrastrukturen – vil også forme kulturen.47

6.7.1.3 Ytringsrom

Ytringsrommet i bestemt form brukes gjerne synonymt med offentligheten, altså det allmenne, åpent tilgjengelige rommet for ytringer.

Ordet ytringsrom brukes også sosiologisk, for å betegne hva som er akseptabelt å si og hva som oppfattes som upassende. I denne vurderingen brukes ofte flere bygningsmetaforer: Hvor stor er takhøyden? Er rommet åpent? Eller oppleves det smalt eller trangt, som en korridor, en «åsiktskorridor» som det kalles i Sverige?48

En annen bygningsmetafor beskriver samme dynamikk: Overton-vinduet. I sentrum av vinduet finnes det som er populært og fornuftig, og vindusrammen angir grensen for det som er akseptabelt. Utenfor ligger det radikale eller utenkelige. Metaforen er blant annet brukt for å forklare hvordan deler av den såkalte alt-right-bevegelsen i USA de siste årene har forsøkt å flytte eller åpne vinduet slik at meninger som før ble ansett som uakseptable, skulle havne innenfor og bli del av hovedstrømmen i den offentlige samtalen.49

Normene for det akseptable vil variere ut ifra emne, situasjon, sammenheng (kontekst) og grupperinger. Dette vil variere over tid, men også fra sted til sted. Det er altså snakk om flere ytringsrom som kan eksistere side om side, med ulike uskrevne normer.

Det er viktig å være klar over at slike normer er der, også i en offentlighet som ses på som liberal og med stor takhøyde. I enhver offentlighet kan det etablere seg noen selvfølgelige sannheter som ingen stiller spørsmål ved, det den franske sosiologen Pierre Bourdieu omtaler som doxa.50 I overgangen fra en (til tider ufri) partipresse til uavhengige medier er faren for slike selvfølgelige sannheter blitt større, fordi mediene er blitt mer like og ofte gjør sammenfallende vurderinger.51 Dette kan føre til at viktige korrektiver faller bort, eller at offentligheten lettere blir offer for stemninger og følelsesstormer. Det alle oppfatter som «common sense», kan tidvis begrense den reelle ytringsfriheten mer i praksis enn rettslige grenser gjør.

6.7.1.4 Ytringsansvar

Begrepet ytringsansvar kan forstås på flere måter. For det første kan det forstås som en juridisk forpliktelse, som et uttrykk for det ansvaret man har dersom man kommer med ytringer som bryter loven.52 For det andre kan begrepet brukes for å beskrive en moralsk forpliktelse, at man utøver ytringsansvar når man sier ifra om urett og er en samfunnskritisk borger. For det tredje brukes begrepet i diskusjoner om hvilket etisk ansvar man generelt har for innholdet i sine ytringer.53 I de to siste tilfellene handler det da om ytringsansvar som en størrelse i ytringskulturen. Et spørsmål som stadig skaper debatt, er hva man har ansvar for når man ytrer seg.

Betyr ytringsansvar for eksempel at man har et medansvar for voldelige handlinger begått av en person som har blitt inspirert av noe man selv har ytret på en blogg eller lignende? Har man medansvar dersom man tegner en karikaturtegning som enkelte kan bli så provoserte av at de går til fysisk angrep på noe eller noen på grunn av den?

Dette er ytterpunkter i tolkninger av ytringsansvarsbegrepet som har vært mye diskutert de siste årene.54 Bak posisjonene i debattene ligger det som ofte kan kalles en uenighet om språkfilosofi. Hvordan virker ytringer i verden? Hvilken skade kan ordene vi velger, ha for mennesker og for samfunnet?55

Debattene om sammenhengen mellom ord og handling, og hvorvidt ord i seg selv skal forstås som handlinger, er mange og komplekse.56 Noen grunnleggende distinksjoner kan gjøres:

Det er forskjell på ord og handling. Samtidig er det åpenbart en sammenheng mellom ord og handling. Ord betyr noe. Ord kan forandre verden til det bedre, og ord kan skade gjennom å såre, nedverdige eller i ytterste konsekvens oppfordre til vold og overgrep.57

Ordet ytringsansvar kan forstås som en erkjennelse av denne sammenhengen. Ordene man velger, virker inn i en ytringskultur og bidrar til å forme et ytringsrom. Har man et stort publikum for sine ytringer, vil det medføre et større ansvar for hvilke ord man velger. Så lenge det er snakk om lovlige ytringer, er dette et etisk, ikke juridisk ansvar, som bør påkalles og utfordres gjennom argumentasjon og debatt.58

6.7.2 Kampen for et retorisk medborgerskap

Hvem som har plass i det norske ytringsrommet, og hvordan det ser ut, har gjennomgått en omfattende utvikling gjennom historien. I boka Komme til orde, ser medieprofessor Anders Johansen på hva som kjennetegnet ytringskulturen når nye grupper i befolkningen tok ordet gjennom 1800-tallet.59 Der viser han hvordan først bøndene, siden husmennene, arbeiderne og kvinnene gjennom 1800-tallet reiste seg fra «de stummes leir» til å bli en del av det offentlige ordskiftet og oppnådde retorisk medborgerskap, som Johansen kaller det å være en myndig samtalepartner som blir hørt og respektert.

Johansen påpeker for det første at ytringsfrihet var en nødvendig, men ikke tilstrekkelig betingelse for at nye grupper skulle få en plass i offentligheten. Å oppnå retorisk medborgerskap innebærer mer enn bare en formell rett til å ytre seg. Man må også bli lyttet til og anerkjent som stemme. For det andre: Å oppnå et slikt retorisk medborgerskap var og er en kamp.

Tidligere tiders identitetspolitiske kamper var langt hardere enn de er i dag. I striden om nynorsk tidlig på 1900-tallet, ble det kastet stinkbomber langs benkeradene i Det Norske Teateret. Ridende politi måtte settes inn mot påfølgende slagsmål. Teatersjef Hulda Garborg måtte iblant snike seg ut gjennom en sidedør for å unngå trakassering.60 Kampen mot nynorsk har pågått blant annet via bokbål gjennom hele 1900-tallet og inn i vår samtid.61

Da venstrebevegelsen kjempet mot kongemakten tidlig på 1880-tallet, ble politiske møter avbrutt mens steinene haglet mot vinduene. Det var ikke marginalisert ungdom som herjet, men det gode borgerskap og samfunnets støtter. Kongen og rådgiverne hans planla statskupp; venstrebevegelsen opprettet skytterlag som i realiteten var en slags parlamentsmilits. Men begge parter besinnet seg. Da det kom til stykket, gjorde ingen noe overilt.

Hva var det som bar gjennom krisene? spør Johansen og peker på at den retoriske kampen vant over volden. Folkelige bevegelser som mållag, arbeidersamfunn og kvinneforeninger ble kampmidler, men også læringsarenaer for demokrati og fredelig konflikthåndtering. Johansen oppsummerer historien slik:

«I ettertid kan man undre seg over at samfunnet ikke ble revet i stykker. Med tiden, og tvers gjennom de skarpe motsetningene, synes det faktisk snarere å ha kommet til å henge bedre i hop. Hvordan kan dette ha seg? Kan verbale slåsskamper bidra til å styrke sammenhengskraften i samfunnet? Kan krigen med ord virke samlende?»62

Svaret er ja, mener Johansen. Gjennom kampen for retorisk medborgerskap har stadig nye grupper vunnet innpass og utvidet det offentlige rommet. Dette skjedde ikke gjennom deliberasjon, men agitasjon. Politisk inkludering beror ikke først og fremst på likhet eller enighet, men på «engasjement i en felles konfliktsituasjon», konkluderer Johansen.

6.7.3 Identitetspolitikk

Identitetspolitikk kan defineres som politisk virksomhet eller aktivisme som tar utgangspunkt i erfaringene og historien til en marginalisert gruppe mennesker, som regel en minoritet.63 Anerkjennelse er et nøkkelord: Formålet er anerkjennelse av egen identitet.64

Minoriteter har blitt utsatt for diskriminering og kjempet for sine rettigheter gjennom århundrer. Identitetspolitikk som begrep har vært i bruk siden slutten av 1970-tallet og beskriver som regel hvordan grupper med felles referanser, som etnisitet, religion, kjønn eller seksuell legning, går sammen om å fremme egne interesser og kampsaker.

Borgerrettighetsbevegelsen, kvinnebevegelsen og homobevegelsen er viktige historiske eksempler. Disse var alle bevegelser som kjempet for å gi historisk marginaliserte grupper tilsvarende rettigheter som alle andre, og samme selvsagte plass i et felles ytringsrom – et retorisk medborgerskap. Nyere eksempler er blant annet Black Lives Matter-bevegelsen og kampen for transpersoners rettigheter.

Identitetspolitikken handlet også ofte om å søke anerkjennelse for minoriteter i minoritetene. Amerikanske The Combahee River Collective er et tidlig kjent eksempel. Dette var en svart, feministisk, lesbisk sosialistorganisasjon som argumenterte for at deres interesser som lesbiske svarte kvinner ikke ble anerkjent av borgerrettsbevegelsen.65

Historisk har identitetspolitikk vært et viktig virkemiddel for å fremme minoriteters rettigheter. De siste årene har begrepet blitt mer omdiskutert og politisk ladet.66 Det brukes både med positiv og negativ valør, gjerne avhengig av hvilken side man står på i ulike politiske debatter. Det blir for eksempel kalt identitetspolitikk når en president i USA bygger opp under en forestilling om at hvite amerikanere får sin kulturelle egenart fordrevet eller fremmedgjort av multikultur og globalisering, eller når aktivister hevder at institusjonelle majoritetsprivilegier og maktstrukturer plasserer visse grupper i en tilstand av utenforskap gjennom det de kaller strukturell rasisme.

Kommisjonens mandat er ikke å ta stilling til konkrete politiske debatter som eksemplene over. Vi vil understreke det prinsipielle: Identitetspolitikk bør ikke bli et verktøy som innskrenker vårt felles ytringsrom. Identitetspolitiske kamper bør utvide det retoriske medborgerskapet for flere grupper, ikke innskrenke rommet for andre.

Identitetspolitikk behøver ikke være synonymt med en tendens til innskrenking. Gjennom historien har identitetspolitikk handlet om at nye grupper krever sin rettmessige plass i det offentlige rommet og samme rettigheter som andre allerede har. Historisk har identitetspolitiske kamper hovedsakelig utvidet ytringsrommet. Nye grupper og stemmer har inntatt offentligheten og også utvidet andres bevissthet.

De historiske kampene for retorisk medborgerskap i Norge fra starten av 1800-tallet og fram til vår tid, viser for det første at identitetspolitikk, forstått som gruppers kamp for anerkjennelse, er nettopp en kamp. Man trenger ikke nødvendigvis være bekymret for at samfunnet skal bli polarisert som følge av dette så lenge kampene foregår verbalt – i et uenighetsfellesskap.

For det andre viser historien at en vid ytringsfrihet og en romslig ytringskultur er av stor betydning. Historien er full av eksempler på at straff av ytringer har vært et våpen brukt av undertrykkende regimer for å slå ned på annerledes tenkende eller sosiale bevegelser igangsatt av nettopp minoriteter. Historisk er det vanskelig å få øye på noen sosiale bevegelser eller minoritetskamper som ikke har vært kjempet med ytringsfriheten som rammebetingelse.67 Ytringsfrihet er et minoritetsvern.

Ytringsfrihet alene er ikke nok. Historien om minoriteter som tilkjemper seg retorisk medborgerskap gjennom tidene, er også en historie om framveksten av organisasjoner som samler og mobiliserer grupper som før har vært usynlige. Utviklingen av organisasjonslivet og politisk og retorisk deltakelse har gått hånd i hånd i Norge.

Kampen for retorisk medborgerskap demonstrerer betydningen av å beholde et stort ytringsfellesskap. Stadig nye grupper har kjempet seg inn i ytringsrommet for å få synlighet, anerkjennelse og legitimitet. Resultatet er et stødig norsk demokrati. En viktig årsak er at konfliktene og diskusjonene har vært ført i den brede offentligheten og derfor angått fellesskapet. Utfallet av ytringskampene har vært en større inkludering i ytringsrommet, samtidig som dette ikke medfører enighet som resultat. Det er selvsagt heller ikke målet.

6.7.4 Kanselleringskultur

Kanselleringskultur er et begrep som brukes når personer blir forsøkt presset ut, eller mer eller mindre systematisk utestengt fra den offentlige debatten. Enkeltpersoner kan kreves utestengt på grunn av både nåværende og tidligere meninger. Det kan også være snakk om avdøde personer som forsøkes fjernet fra historien.68

Fenomenet «cancel culture» er mye omtalt i forbindelse med ungdomskultur på nett.69 Det finnes også enkelthendelser omtalt som forsøk på kansellering i Norge de siste årene. Et slikt eksempel er bibliotekarer som ikke ville promotere forfatteren av Harry Potter-bøkene, J.K. Rowling, på grunn av hennes påståtte transfobi.70 Et annet eksempel er forslaget om å fjerne dedikasjonen på en benk tilegnet botanikeren Carl von Linné i Botanisk hage i Oslo.71

Hvorvidt kampanjedrevne forsøk på såkalt kansellering er en reell trussel mot en åpen norsk offentlighet i dag, er usikkert. Det finnes få studier av fenomenet. I en spørreundersøkelse blant nordmenn mellom 15 og 25 år fra 2021 sa 52 prosent seg enige i at «man kan ikke lenger si det man mener fordi samfunnet har blitt for opptatt av hva som er politisk korrekt».72 Rapporten omtaler det som kalles en «woke» ungdomskultur, altså å være på vakt mot det man mener er krenkende, diskriminerende eller stereotypisk. Ytrer man noe som kan fornærme andre, risikerer man å bli «cancelled» – det vil si boikottet eller utestengt.73

Påstander om at noen bør kanselleres, at en bok ikke bør gis ut eller et innlegg ikke bør komme på trykk, skaper ofte engasjerte debatter og kraftige motreaksjoner. Dette behøver ikke være en trussel mot ytringsfriheten, det kan også være et tegn på at ytringsrommet fungerer.

Dersom den som vil ytre seg om et bestemt tema, avkreves å oppfylle gitte krav til gruppetilhørighet eller forhåndsdefinerte synspunkt, blir ytringsrommet for snevert. En slik kultur vil begrense den reelle ytringsfriheten for andre, inkludert for de som ønsker å bidra med nye eller andre enn de gjengse perspektiver, fakta og meninger. Empati, evnen til å sette seg inn i andres situasjon, fordrer et felles samtalerom der alle har mulighet til å delta. Når identitetspolitikkens motivasjon er å løfte fram de marginaliserte, kan ikke løsningen være å undertrykke andre stemmer.

6.7.5 Scenenekt

Et omdiskutert virkemiddel i debattene om kanselleringskultur, er såkalt scenenekt. Scenenekt er den norske betegnelsen for det amerikanske uttrykket «no-platforming». Uttrykket brukes gjerne om å nekte noen taletid eller plass på en bestemt arena i offentligheten fordi ytringene deres har vært oppfattet som krenkende, hatefulle eller på annen måte utenfor rommet for aksepterte meninger.74 Det behøver ikke være snakk om en fysisk scene, men en arena for ytringer, en plattform.

Scenenekt kan sies å være en metode eller aksjonsform. Settes denne i system, eller får den et visst omfang, kan det omtales som en kanselleringskultur.

Scenenekt angår, i likhet med påstander om kanselleringskultur, ytringsrommet og ytringskulturen, ikke den juridisk definerte ytringsfriheten. Den redigerte offentligheten vil alltid fungere slik at noen blir sluppet til og andre ikke. Dette er redigeringens funksjon og formål. Ingen fratas sin ytringsfrihet av å bli nektet å delta i en paneldebatt eller ved å ikke få spalteplass i en avis.

Det er andre, mer aksjonistiske former for scenenekt enn alminnelig redigering som gjerne skaper kontroverser, da gjerne hvis noen blir av-invitert, etter først å ha blitt tilbudt en plass i offentligheten, gjerne som et resultat av debatt eller press utenfra. En annen variant er forsøk på å sabotere ytringen eller scenen, enten ved å bue eller lage støy under et møte, nekte å delta sammen med den inviterte eller å hacke en sending.75

Kritikere mener slike scenenektaksjoner innskrenker ytringsrommet og den reelle informasjonsfriheten.76 Et mer pragmatisk argument mot aksjonsformen er at den som nektes en scene kan få mer oppmerksomhet gjennom aksjonen enn det vedkommende ellers ville fått, ettersom scenenekt ofte fører til offentlige debatter.

Tilhengere av scenenekt begrunner gjerne aksjonsformen med at en scene innebærer oppmerksomhet og medfører legitimitet, og at det finnes noen aktører som av ulike grunner ikke fortjener dette. Det kan handle om å ville nekte ekstremister en scene for å hindre at ekstreme synspunkter normaliseres og får økt oppslutning.77

Scenenekt er ikke et nytt fenomen. På 1920-tallet skapte for eksempel spørsmålet om hvilken oppmerksomhet Ku Klux Klan skulle få, store debatter i USA.78 Scenenekt av høyreekstreme og etter hvert også av radikale islamister, har vært en del av den offisielle studentpolitikken i Storbritannia siden 1970-tallet.79

Under disse debattene ligger et reelt dilemma: Utbredelse av hatefulle ytringer og dehumaniserende retorikk kan få skadevirkninger, særlig for utsatte minoriteter. Mer eksponering i offentligheten kan gi større oppslutning om ekstremister (den såkalte virusteorien). Men hvis slike bevegelser presses bort fra offentligheten, kan de bli mer ekstreme og voldelige (den såkalte trykkokerteorien). Kommisjonen beskriver slike skadevirkninger og dilemmaer nærmere i forbindelse med hatytringsparagrafen i kapittel 10.3.4.3.

I utgangspunktet bør ytringsrommet være videst mulig. Å arbeide for størst mulig inkludering av stemmer og perspektiver som tidligere har vært marginaliserte, bør ikke innebære å stenge døren for andre stemmer, selv om de kan oppleves utfordrende eller støtende. Når noen er invitert til en scene, er det i utgangspunktet bedre å møte opp med motargumenter enn å stenge tilgangen.

Det gir samtidig lite mening å omgjøre debattene om scenenekt til en prinsipiell for eller mot-diskusjon, frikoblet fra kontekst. De aller fleste opererer med grenser for hvilke typer ytringer og hvilke aktører som bør lyttes til eller gis en plattform. Synspunktene varierer gjerne ut ifra hvilke ytringer og hvilke scener eller plattformer det er snakk om.

For eksempel viste en undersøkelse fra Universitetet i Bergen i 2015 at 58 prosent av de som ble spurt, mente det var riktig å nekte den radikale (men lovlige) islamistgruppen Profetens Ummah å leie et forsamlingshus for å holde et møte. 37 prosent ville nekte Sian det samme, mens fem prosent ville nekte Fremskrittspartiet denne scenen.80

Det er relativt lite kontroversielt å ville utestenge de mest ekstreme stemmene, som nynazister og høyreekstreme, fra de mest tilgjengelige scenene. Diskusjonen begynner gjerne når det er større uenighet om hva som er ekstremisme og hvordan den skal håndteres. Hvor det er riktig å sette grensen vil variere fra tilfelle til tilfelle, og vil også her være gjenstand for kontinuerlige debatter og forhandlinger i offentligheten – en løpende samtale om hvor vidt ytringsrommet bør være, og hvordan ytringskulturen skal se ut.

6.7.6 Krenkelser

Krenkelse er et begrep som ofte dukker opp i debatter om ytringsfrihet og ytringskultur. Begrepet er vidt. Å krenke kan bety å bryte eller overtre en regel, men også å vanære eller å ydmyke, fornærme eller såre noen.81

I straffeloven brukes ordet for eksempel i § 267 om krenkelse av privatlivets fred.82 I rettspraksis om straffeloven § 185 om hatefulle ytringer brukes «kvalifisert krenkende» som beskrivende terskel for hva som er straffbart.83

I den offentlige debatten brukes uttrykk som «krenkelser» og «krenket» ofte i langt bredere forstand.84 De siste årene har vi særlig sett debatter om krenkelser av religiøse følelser og krenkelser i form av rasisme. Påstander om at folk er «lettkrenka», kan også bli brukt som retorisk virkemiddel og hersketeknikk mot minoriteter når de ytrer seg om diskriminering.

I Fritt Ords monitorundersøkelse i 2020 ble folk spurt om ytringer som oppleves krenkende for ulike grupper, bør aksepteres. Et tydelig flertall svarte ja, men andelen varierte – klart flere mener det bør være akseptabelt å krenke politikere enn for eksempel muslimer og LHBT-personer.85

Filosofen Axel Honneth har en nyttig drøfting av hvordan man kan skille mellom ulike typer krenkelser.86 Han tar utgangspunkt i anerkjennelse, som han ser på både som et viktig element i utvikling av identitet og selvforståelse og som del av det å søke rettferdighet. Når vi opplever krenkelse, er det anerkjennelsen som blir krenket. Kampen for anerkjennelse foregår på flere nivå: i intimsfæren, på samfunnsnivå og på et statlig nivå.

I denne sammenheng er samfunnsnivået det sentrale. På samfunnsnivå søker individet respekt for sine rettigheter som moralsk subjekt og det blir krenket dersom rettighetene til å tale, ytre seg, gi moralske vurderinger osv. blir undertrykt. Disse rettighetene er knyttet til det å være medborger med definerte menneskerettigheter.

I diskusjonen om krenkelse som en mulig grunn til å begrense ytringsfriheten risikerer man å blande sammen de ulike typene krenkelser. Det skjer når krenkelsestypene fra intimsfæren gjør seg gjeldende på samfunns- og statsnivå.

Selv om det kan oppleves som smertefullt at noen kritiserer ens verdier i intimsfæren, kan ikke dette i seg selv sette begrensninger for ytringsfriheten. Å fastholde et skille mellom krenkelse av menneskeverd og krenkelse av følelser kan bidra til å rydde opp i debatten og vise at listen bør legges høyt for hvilke typer krenkelser som kan forbys ved lov.87 Å være såret er ikke det samme som å være krenket. Her kan det igjen vises til skillet mellom juss og etikk. Det er ønskelig med etisk bevissthet hos deltakerne i offentligheten. Det betyr ikke at sårende ytringer bør straffes.

Denne distinksjonen gjør ikke at debattene om opplevde krenkelser oppløses. Hvor de sosiale grensene bør gå, vil være gjenstand for løpende diskusjon. Et subjektivt element vil alltid være til stede. Noen kan føle et ubehag der andre ikke klarer å se problemet, mens enkelte kan oppleve en utvilsom rettighetskrenkelse uten å kjenne noen ubehagelige følelser overhodet. Samfunnet ender opp med et smalt ytringsrom om man skal rette seg etter de mest følsomme.

6.8 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

6.8.1 Tilknytning er et grunnvilkår for deltakelse

Ytringsrommet må stadig vedlikeholdes. Det er nødvendig å kontinuerlig sikre at så mange som mulig er tilknyttet den offentlige samtalen slik at deltakelse oppleves som en reell mulighet.

En åpen og opplyst offentlig samtale krever vedlikehold og utvikling gjennom det som best kan beskrives som en omfattende, felles tilrettelegging. Kommisjonen er overbevist om at ytringsfrihet først og fremst sikres av sivilsamfunnet og ikke av domstolene. Sterk statlig innblanding, flere forbud og mer straff må begrenses til det strengt nødvendige. I denne utredningen foreslår ikke kommisjonen endringer i lovverket for å endre grensene for hva som skal være tillatt å ytre.88

Redegjørelsen i dette og foregående kapittel dokumenterer at den generelle tilknytningen til offentligheten er god i Norge. Deltakelsen er også bred. Offentligheten er mer innholdsrik og mangfoldig enn den var da forrige ytringsfrihetskommisjon leverte sin utredning i 1999. Samtidig er det barrierer mot tilknytning og deltakelse for flere grupper. Særlig vil kommisjonen understreke at tilgjengeligheten til offentligheten ikke er god nok for mennesker med funksjonsnedsettelser og at flere minoritetsgrupper opplever utfordringer med sjikane og hets når de deltar i offentligheten.

Disse utfordringene kan ikke møtes med ett sett isolerte anbefalinger. Et mangfold av tiltak er nødvendig for å styrke tilknytningen til og deltakelsen i vår offentlige samtale. Tiltakene i de ulike kapitlene i denne utredningen må derfor sees i sammenheng. En rekke av forslagene kommisjonen kommer med i andre kapitler, vil også være egnet til å styrke en allmenn tilknytning til og deltakelse i offentligheten. Dette gjelder for eksempel tiltak rettet mot plattformselskap (kapittel 7–9), mediebransjen (12) og arbeidslivet (15). I det følgende presenterer kommisjonen anbefalinger om tiltak som ikke er rettet spesifikt mot én av disse sektorene.

Utviklingen av en felles inkluderende ytringskultur er et felles ansvar. Retorisk medborgerskap og bred ytringsberedskap utvikles i fellesskap, gjennom grupper og organisasjoner, men som følge av enkeltindividers bidrag. Målsettingen må være at den offentlige samtalen i Norge skapes av et aktivt og mangfoldig samfunn av medborgere som kjenner seg velkommen til å delta. Et levedyktig demokrati, inkludert lokaldemokrati, oppnås hovedsakelig med andre virkemidler enn rettslige påbud og forbud om hvordan den offentlige samtalen skal foregå.

6.8.2 Utdanning for bred tilknytning og deltakelse

De formende årene for tilknytning til og deltakelse i offentligheten er for de fleste de årene man går på skole. Utdanningssystemet er den viktigste offentlige institusjonen for å bygge det offentlige rom, fastslo den forrige ytringsfrihetskommisjonen. «Det er dermed det kanskje viktigste samfunnskonstituerende tiltak».89

Viktigheten er ikke blitt mindre med årene etter hvert som informasjonssamfunnet har utviklet seg. Skolen er en sentral arena for å danne folk til toleranse for mangfold. Gjennom skolen kan unge mennesker få kunnskap og forståelse utover den oppveksten de selv er preget av. Skolen skal også utdanne og trene unge til å bli beredte borgere som kan delta i offentligheten når det er ønskelig og nødvendig for dem. Skolen er en arena for å utvikle det motet og den selvtilliten som trengs, og for å erfare og forstå ubehaget som kan oppstå når man ytrer seg offentlig og møter motbør. Skolen kan bidra til å skape robuste borgere som kan argumentere og kritisere, og som evner å møte informasjonsflommen med et kritisk blikk.

Læreplanene i skolen har nylig gjennomgått en større revisjon. Kommisjonen kommer derfor ikke med konkrete forslag til endringer i læreplaner. En av nyvinningene er det tverrfaglige temaet «demokrati og medborgerskap». Dette skal gi elevene kunnskap om demokratiets forutsetninger og bidra til å forme «aktive medborgere» som selv bidrar til å videreutvikle demokratiet i Norge.90

Kommisjonen foreslår to konkrete tiltak som kan kobles til det tverrfaglige temaet «demokrati og medborgerskap», uten å gripe inn i utformingen av læreplanene (se punkt 6.8.2.1 og 2).

Kommisjonen oppfordrer også institusjoner for høyere utdanning, samt organisasjoner, fagbevegelse osv., til å arbeide med lignende tiltak. Det er et allment og stort behov for trening i debatt, opptreden på sosiale plattformer og generell bruk av ytringsfrihet for flere enn de som går på skolen. Jo mer trening i diskusjon og sivilisert uenighet i det norske sivilsamfunnet, desto bedre.

6.8.2.1 Ytringspiloter eller veivisere for ytringsfrihet

Ungdom og unge voksne må utvikle en solid ytringsberedskap, uten at de nødvendigvis skal tvinges inn i offentligheten. Kommisjonen anbefaler at tiltak for å utvikle slik beredskap knyttes til allerede godt etablerte og fungerende tiltak rettet mot unge mennesker.

Et slikt informasjonstiltak er veiviserprogrammet, som nå er reservert for samiske, jødiske og muslimske ungdommer. Dette er et effektivt og engasjerende tiltak for kunnskapsdeling og diskusjoner om utfordringer fra ungdom til ungdom, gjerne basert på metodikk hentet fra ressurser som «Bruk hue», og «Du bestemmer». Ungdommens ytringsfrihetsråd trakk også fram dette tiltaket i sin rapport fra 2021.91

Veiviserprogrammet begynte opprinnelig med samiske studenter, som etter kursing ved det høyere utdanningsprogrammet de var tilknyttet, reiste rundt på skoler for å holde foredrag.

Kommisjonen anbefaler å utvikle et veiviserprogram for ytringsfrihet, der studenter får opplæring i ytringsfrihet og har som del av opplæringen å reise rundt på skoler for å holde foredrag og legge til rette for diskusjon. Dette kan bygges inn i et studieprogram for journalistikk eller mediekunnskap, eller være et initiativ uavhengig av utdanningsinstitusjon.

Dialogpilotene er en annen godt egnet modell. Dette er et samlingsbasert utdanningsprosjekt ved UiO som gir unge voksne opplæring i å legge til rette for dialog. En slik modell kan brukes for å gi utdanning og trening i spørsmål relatert til ytringsfrihet. «Ytringspilotene» kunne gjennomføre kurs om nettvett; om diskusjon og debattrening; om nettbasert sikkerhet mv., og fungere som en ressurs for både videregående og grunnskole samt andre grupper som kan ha interesse for og nytte av denne typen kunnskap og forståelse.

6.8.2.2 Skolesekk for ytringsfrihet

Den kulturelle skolesekken er en unik nasjonal ordning som lar ungdom i alle fylker oppleve kunst og kultur hvert år. Kommisjonen anbefaler at det utvikles en tilsvarende skolesekk for ytringsfrihet. Dette kan for eksempel gjøres i regi av Kulturtanken, som har ansvaret for Den kulturelle skolesekken i dag. En skolesekk for ytringsfrihet kan gi ungdommer både kunnskap om ytringsfrihet og debatt-trening som kan gjøre dem mer robuste og tolerante overfor andre meninger.

Kunst og kultur er ytringer, og denne koblingen ligger også til grunn i den offisielle kulturpolitikken.92 Det er behov for å gi elever i skolen tilgang til kunst, men også behov for å gi mer kunnskap om, og ikke minst trening i, bruk av ytringsfriheten gjennom diskusjon, dialog og debatt.

6.8.3 Digital hjelpeportal for ytringsfrihetsspørsmål

En rekke av innspillene som Ytringsfrihetskommisjonen mottok, understreket at det er behov for større kunnskap om hvor grensene for ytringsfriheten går og bedre muligheter for bistand når man utsettes for ytringer som er krevende å håndtere. Dette kan være til hjelp særlig for mennesker med minoritetsbakgrunn, som kan oppleve det tøft å delta i offentlige debatter.

Kommisjonen anbefaler derfor at det opprettes en nasjonal digital hjelpeportal som kan samle og synliggjøre hvilke grenser som gjelder for ytringsfriheten samt vise videre til hjelpeapparatet som finnes for de som trenger bistand. Dette er et tiltak som kan bidra til å skape tryggere rammer for utøvelse av ytringsfriheten. På lengre sikt vil en slik tjeneste kunne bidra til bredere deltakelse i offentligheten og til et bedre ytringsklima. Formålet kan beskrives som todelt.

For det første kan portalen øke beredskapen for bruk av ytringsfriheten i befolkningen. Lettere tilgjengelig kunnskap om hva som er legitim bruk, og hva som er misbruk av ytringsfriheten, samt hvilke hjelpetilbud som finnes, vil kunne gjøre det lettere for den enkelte å selv avgjøre hva som må tåles, og hva som ikke er akseptabel bruk av det offentlige rom.

For det andre kan portalen samle, synliggjøre og forenkle tilgangen til eksisterende tjenester og klagemuligheter. Flere offentlige tjenester er utviklet for å bistå personer som er utsatt for krevende ytringer. Mange av ordningene har snevre virkeområder, og tilbudet er uoversiktlig og fragmentert. Det kan være vanskelig å vite hvor man skal henvende seg for å få hjelp. Med en samlet oversikt vil det bli lettere både å få kunnskap om hvor de rettslige grensene går, og å finne fram til riktig tjeneste om man ønsker å få bistand eller ta en sak videre.

Ulike eksisterende tjenester som det kan vises videre til ved ulike spørsmål, er for eksempel:

• Straffbare ytringer: Peke videre til politiet. De mest aktuelle straffebudene (hatefulle ytringer, trusler, krenkelse av privatlivets fred osv.) bør være tilgjengelig forklart.

• Ulovlig diskriminering og trakassering: Det er to ulike instanser å henvende seg til her: Likestillings- og diskrimineringsombudet gir veiledning om hva som er diskriminering. Kompetansen til å iverksette reparative tiltak ligger hos Diskrimineringsnemnda, som blant annet kan pålegge stansing og tilkjenne erstatning

• Kritikkverdige forhold på arbeidsplassen: Virkeområdet til Diskrimineringsnemnda omfatter også varsling i arbeidsforhold.

• Fjerne bilder og personopplysninger fra et nettsted: Tjenesten Slettmeg.no, som drives av Norsk senter for informasjonssikring (NorSIS).

• Brudd på presseetiske normer: Presseforbundet, som administrerer klageordningen Pressens faglige utvalg (PFU).

• Henvendelser til plattformselskap: Forordningen om digitale tjenester (DSA) vil pålegge alle selskap som tilbyr tjenester for offentlig debatt å ha tilgjengelige klageordninger. De største selskapene må også ha ankemekanismer (se kapittel åtte). Portalen kan samle informasjon om de ulike tilbudene og rettighetene, og peke videre.

• Brudd på forskningsetiske normer: De nasjonale forskningsetiske komiteene gir veiledning om hvilke særlige etiske retningslinjer som gjelder for forskere og hva som kan gjøres dersom forskningsetiske normer er brutt.

• Dele sin historie: Å få fortalt sin historie kan i seg selv være en hjelp for den som opplever å ha blitt krenket. Alternativet kan eventuelt bygges ut slik at det går an å be om å få en foreløpig vurdering av om det kan være grunnlag for krav om straff, erstatning eller andre reaksjoner mot den som står bak den opplevde krenkelsen og hvor man i så fall skal henvende seg.

En slik offentlig tjeneste kan administreres av aktører som allerede bistår med veiledning innenfor feltet, for eksempel Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) eller Norsk senter for informasjonssikring (NorSIS), som leverer Slettmeg.no-tjenesten.

6.8.4 Støtte og oppfølging i organisasjoner

En digital hjelpeportal kan være en særlig støtte for de som ikke har et godt nettverk rundt seg. Mange av innspillene kommisjonen har mottatt, understreket viktigheten av å ha et nettverk, særlig for personer fra utsatte minoriteter som deltar i offentligheten.

Det er viktig at nettverkene og organisasjonene som kan tilby bistand, er oppmerksomme på å følge opp de som trenger hjelp når det stormer i offentligheten og også i etterkant. Kommisjonen oppfordrer redaksjonelle medier til å være oppmerksomme på uerfarne skribenter og bidragsytere og følge opp disse i krevende ordskifter (se kapittel 12.7.2). Frivillige organisasjoner og andre organisasjoner i sivilsamfunnet bør også ha en beredskap.

Rapporter fra KS og Amnesty indikerer at oppfølgingen av politikere er variabel i dag.93 Dette er en gruppe som kan møte utfordrende reaksjoner i offentligheten. KS anbefaler blant annet kommuneadministrasjonene å etablere rutiner for praktisk bistand og tiltak ved trusler, sikkerhet rundt møter og ha faste kontaktpersoner for politikere. Det samme gjelder partiorganisasjonene. Kommisjonen anbefaler kommuneadministrasjoner og partiorganisasjoner å arbeide med dette.

6.8.5 Tiltak rettet særlig mot personer med funksjonsnedsettelser

Kommisjonen mener det særlig er behov for konkrete tiltak i flere sektorer som bedrer vilkårene for ytringsfrihet for mennesker med funksjonsnedsettelser.

FN-konvensjonen for personer med funksjonsnedsettelser (CRPD) bør inkorporeres i norsk lov. Den nåværende regjeringen har som ambisjon at dette skal skje. Kommisjonen støtter at dette gjøres.

Gjeldende lovverk stiller tydelige krav til universell utforming av ulike arenaer og tjenester. Likestillings- og diskrimineringsloven fastslår at både offentlige og private virksomheter skal ha universell utforming av sine hovedløsninger for brukerne. Forskriften som utdyper dette kravet, har flere detaljerte krav til hva dette innebærer for IKT-løsninger.94 Kravene gjenspeiler ikke alltid praksis.

Etter IKT-forskriften er det anledning til å treffe vedtak om tvangsmulkt.95 Kommisjonen anbefaler at lovverket følges tettere opp slik at brudd på universell utforming får konsekvenser, særlig for offentlige virksomheter.

Kommisjonen oppfordrer også mediebransjen til å intensivere arbeidet med universell utforming av sine tjenester. Tilgjengelighet må defineres som en del av medienes samfunnsoppdrag. Større tilgjengelighet vil komme hele samfunnet til gode.

Det finnes lite forskning på og knapt representative studier av hvilke erfaringer mennesker med funksjonsnedsettelser har med bruk av ytringsfriheten. I kapittelet om ytringsfrihetens stilling i Norge anbefaler kommisjonen at det gjøres slike studier (se kapittel 5.7).

Det er behov for en bredere representasjon av mennesker med funksjonsnedsettelser i norske redaksjoner, både som kilder og internt i redaksjonene. Over tid har redaktørene jobbet aktivt og målrettet for å få opp kvinneandelen. Kommisjonen anbefaler at et tilsvarende arbeid settes i gang overfor andre grupper i samfunnet, som personer med funksjonsvariasjoner (se også punkt 12.7.2).

Det er også viktig at mediebransjen er bevisst på begrepsbruk ved omtale av mennesker med funksjonsnedsettelser. Her kan NRKs arbeid med en ny ordliste for funksjonsmangfold fungere som inspirasjon for flere.96

6.8.6 Tiltak rettet særlig mot urfolk og nasjonale minoriteter

Urfolk og minoriteter i Norge møter utfordringer knyttet til hets og sjikane på nett. Anbefalingene i dette kapittelet er ment som tiltak for å gjøre det lettere å håndtere disse utfordringene. Slik kommisjonen understreker i punkt 6.8.1, må utfordringene i ytringskulturen på nett møtes med tiltak i flere sektorer. Det er videre behov for mer forskning på erfaringene som urfolk, nasjonale minoriteter og andre minoritetsgrupper har med bruk av ytringsfriheten (jf. anbefaling i kapittel 5.7).

Det finnes flere statlige handlingsplaner som er ment å fremme bred deltakelse og motvirke diskriminering mot flere minoriteter i det norske samfunnet (jf. boks 6.5). Det er positivt at diskriminering av utsatte grupper har fått økt oppmerksomhet gjennom disse planene de siste årene. Samtidig vil kommisjonen påpeke enkelte mangler:

Diskriminering og fornorskning gjennom flere hundre år har satt dype spor i den samiske befolkningen og dens tillit til storsamfunnet. Det synes klart at Sannhets- og forsoningskommisjonen, som gransker fornorskningspolitikk og urett overfor samer, ser at hets og nedlatende holdninger har preget sameksistensen helt fram til i dag og fortsatt gjør det (se kapittel 5.4.3).

Sosiale medier utgjør en arena også for samisk ytringsfrihet. Samtidig er dette arenaer hvor hets og trakassering fører til at mange ikke vil delta i offentligheten fordi de rett og slett synes det blir for ubehagelig. Derfor anbefaler kommisjonen at myndighetene, når Sannhets- og forsoningskommisjonen har presentert sine funn, utarbeider en handlingsplan mot diskriminering av samer.

Kommisjonen mener det også er behov for å løfte synligheten til, samt kunnskapen og informasjon om, det samiske i grunnskoleutdanningen i hele Norge. I en undersøkelse fra Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) fra 2022 svarte 23 prosent av befolkningen at de lærte ganske eller svært mye om samer i skolen.97

Tallene for de fleste av de nasjonale minoritetene er betraktelig lavere. Ti prosent sier de har lært ganske eller svært mye om romer og romani/tatere, ni prosent om kvener/norskfinner og fem prosent om skogfinner. For jøder er tallet høyere: 35 prosent. Et klart flertall svarte også at de ikke har lest, sett eller hørt saker om de fire første gruppene i mediene.

Kommisjonen mener det er behov for å øke synligheten til og kunnskap og informasjon om de nasjonale minoritetene i grunnskoleutdanningen. Regjeringen har siden 2016 hatt en egen handlingsplan mot antisemittisme, men har ikke planer rettet mot de andre nasjonale minoritetene. Kommisjonen anbefaler at de andre nasjonale minoritetene også inkluderes i framtidige handlingsplaner.

6.9 Kommisjonens anbefalinger oppsummert

Anbefalinger rettet mot offentlige myndigheter:

• Etablere program for opplæring og trening i bruk av ytringsfriheten i skoler etter modell fra veiviserprogrammet eller Dialogpilotene.

• Utvikle en Skolesekk for ytringsfrihet etter modell fra Den kulturelle skolesekken.

• Opprette en nasjonal digital hjelpeportal som kan samle og synliggjøre lovverkets grenser for ytringsfrihet samt vise vei til hjelpeapparat for dem som trenger bistand.

• Arbeide for å bedre den reelle ytringsfriheten for mennesker med funksjonsnedsettelser ved blant annet:

  • å innlemme CRPD i norsk lov.

  • tettere oppfølging av lovverket om universell utforming.

  • tiltak i flere sektorer for økt tilgjengelighet og bedre representasjon.

• Utarbeide en handlingsplan mot diskriminering av samer og inkludere nasjonale minoriteter i eksisterende handlingsplaner.

• Øke synligheten til og kunnskap om samer, det samiske og nasjonale minoriteter og andre minoriteter i skolen.

Anbefalinger rettet mot aktører i sivilsamfunnet:

• Medier, organisasjoner og partier bør ha etablerte og kjente systemer og kompetanse for å følge opp folk som trenger bistand i krevende ordskifter.

• Mediene bør arbeide systematisk med å øke representasjonen av minoriteter, som mennesker med funksjonsnedsettelser, både som kilder og internt i redaksjonene.