12 Frie medier og frie ytringer

12.1 Innledning

Uavhengige og kritiske medier er avgjørende for et demokratisk samfunn. Mediene skal granske makten, avdekke kritikkverdige forhold og være en vaktbikkje for samfunnet. De skal rapportere om saker av allmenn interesse og legge til rette for å opplyse den offentlige debatten der ulike synspunkter og ideer kan komme fram.

Kommisjonen er bedt om å drøfte «de redaktørstyrte journalistiske medienes rolle i dagens landskap, inkludert hvordan distribusjon i digitale kanaler i konkurranse med andre typer innhold påvirker rammebetingelsene for kvalitetsjournalistikken», samt å se særlig på kildevernet som en forutsetning for at viktig informasjon kommer fram i offentligheten.

Drøftingen tar utgangspunkt i hva som kjennetegner redaktørstyrte journalistiske medier og hvilke særlige rettigheter og plikter mediene har, sett opp mot ytringsfriheten. Videre diskuteres utviklingen av rammebetingelsene for mediene i møte med ny konkurranse. I dette kapittelet diskuteres også forbudet mot politisk reklame på TV. Kildevernet behandles særskilt. Til slutt følger kommisjonens vurderinger og anbefalinger.

12.2 Hva er egentlig redaktørstyrte journalistiske medier?

For noen år tilbake var «medier» et uttrykk som sjelden trengte nærmere forklaring. Det var gjerne tilstrekkelig å referere til «pressen». De siste årene er begrep som etablerte medier, redaksjonelle medier, gammelmedia, legacy media, MSM (mainstream media) og alternative medier dukket opp. De illustrerer at definisjonen på hva som er journalistikk og medier er blitt uklar og en kampsone.

Kommisjonens mandat bruker begrepet redaktørstyrte journalistiske medier. Disse mediene kjennetegnes av at de skal jobbe etter journalistfaglige metoder basert på presseetiske prinsipper, og av at det finnes en ansvarlig redaktør.1 For tilgjengelighetens skyld vil kommisjonen i den videre redegjørelsen i dette kapitlet bruke «medier» som betegnelse på medier som oppfyller kriteriene i denne definisjonen og i omtale av bransjen generelt. Omtales andre typer medier, vil dette spesifiseres.

I 2020 fikk Norge gjennom medieansvarsloven en felles og teknologinøytral lov som fastlegger medienes plikter, uavhengighet og ansvar.2 Loven har også en definisjon av hva medier er: Loven gjelder for medier som driver «regelmessig journalistisk produksjon og publisering av nyheter, aktualitetsstoff, samfunnsdebatt eller annet innhold av allmenn interesse».3

Ettersom loven krever at mediene må publisere nyhetsstoff jevnlig, kan for eksempel nyhetsbyråer og andre uten egen publiseringsplattform risikere å falle utenfor, selv om de produserer innhold etter journalistfaglige prinsipper. Definisjonen i loven kan derfor ikke brukes som en generell definisjon av medier.

I dagens medielandskap er det verken mulig eller ønskelig med en skarp definisjon av hvilke medier som omfattes av loven. Mediene er i rask endring og utvikling. En for rigid avgrensning kan virke hemmende på utviklingen av nye tjenester. Det er derfor domstolene som må trekke opp de nærmere grensene i konkrete saker, basert på alminnelige tolkningsprinsipper.4

12.3 Medienes særlige rettigheter og plikter

12.3.1 Mediene som tilretteleggere for ytringsfrihet

Mediene er en sentral del av infrastrukturen for ytringsfriheten. «Den fremste føresetnaden for reell ytringsfridom er eit mangfald av frie og uavhengige medium,» ble det fastslått i mediemeldingen allerede i 1992.5

Velfungerende medier bidrar med faktasjekket og etterrettelig informasjon og innsikt som gjør det mulig å gjøre seg opp en mening på et opplyst og informert grunnlag. Dette er en forutsetning for ytringsfriheten. Mediene bidrar også til offentlig tilknytning.6 Medieforsker Peter Dahlgren har uttrykt det slik: «Journalistikkens grunnleggende rolle i et demokrati er å koble medborgerne til det politiske livet».7

Mediene har også en viktig samfunnsrolle som vaktbikkje for samfunnet, en «public watchdog». Gjennom journalistikk skal mediene kontrollere myndighets- og maktutøvelse i samfunnet, og informere om det som skjer. En av medienes kjerneoppgaver er å beskytte enkeltmennesker og grupper mot overgrep eller forsømmelser fra offentlige myndigheter og institusjoner, private foretak eller andre.8 På sitt beste kan mediene avsløre løgn, korrupsjon og maktmisbruk.

For at mediene skal fungere som tilrettelegger for ytringsfrihet, må de ha rammevilkår som gjør det mulig å ivareta sine samfunnsoppgaver. Staten har et særlig ansvar for å skape slike nødvendige rammevilkår, blant annet ved infrastrukturkravet i Grunnloven § 100. I dette ligger en forpliktelse til å ikke bare la være å gripe inn i medienes frihet, men også aktivt iverksette tiltak som beskytter den.9

Mediene har rettigheter og plikter som skal gjøre dem i stand til å ivareta sine oppgaver i et demokrati. Plikten til å utpeke en redaktør, særregler om redaktørens ansvar samt medieetikk skal sikre at privilegiene blir håndtert på en juridisk og etisk forsvarlig måte.

Samlet utgjør dette et grunnlag for at mediene skal kunne ivareta sitt informasjons- og kontrollansvar, som igjen skal sikre samfunnets informasjonsfrihet.

I de følgende avsnittene redegjøres det kort for medienes forutsetninger, rettigheter og plikter. Kommisjonen er bedt om å drøfte kildevern spesielt. Dette behandles derfor noe grundigere i forbindelse med rettigheter.

12.3.2 Frie, uavhengige medier

Frie og uavhengige medier er en forutsetning for at mediene kan fungere som garantister for en åpen og opplyst offentlig samtale. Redaksjonelt innhold og prioriteringer skal styres av redaksjonelle prinsipper uten bindinger til eiere, økonomiske bidragsytere, myndigheter eller til den enkelte redaktør eller journalists bindinger, eller interesser.10

Siden 2008 har prinsippet om redaksjonell uavhengighet også vært lovfestet.11 Etter medieansvarsloven er det redaktøren som skal lede den redaksjonelle virksomheten og som tar avgjørelser i redaksjonelle spørsmål. Verken utgiver, eier eller øvrig selskapsledelse kan instruere eller overprøve redaktøren i redaksjonelle spørsmål. Kringkastingsloven inneholder også bestemmelser om redaksjonell uavhengighet.12

Mediestøtteloven ble innført i 2021 og skal sikre forutsigbare økonomiske rammer for medienes virksomhet og en styrket uavhengighet i forvaltningen av mediestøtten.13

12.3.3 Medienes særlige rettigheter

12.3.3.1 Referatretten

Utgangspunktet i norsk rett er at den som gjentar en ytring framsatt av andre, kan bli selvstendig ansvarlig for det som formidles. Samtidig beskytter ytringsfriheten retten til å referere andres ytringer. Noen ganger, som ved åpne rettsmøter og stortingsforhandlinger, kan alle referere det som blir sagt uten å bli holdt ansvarlig for eventuelle ulovlige ytringer.14 I andre sammenhenger må lovligheten vurderes på selvstendig grunnlag.

Pressen har et særskilt ansvar for å informere, overvåke og legge til rette for debatt og slik fylle sitt samfunnsoppdrag.15 Dette samfunnsoppdraget gir mediene en sterkere rett til å referere straffbare ytringer i kraft av ytringsfriheten. Dette er slått fast i flere avgjørelser fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) og Høyesterett, og henger sammen med samfunnets rett til og behov for å få tilgang til denne type uttalelser.16

Denne særlige beskyttelsen kan også gjelde andre som utøver en viktig rolle i samfunnet, som ikke-statlige organisasjoner (NGOer), akademikere, forfattere eller bloggere når de ytrer seg om emner som har offentlig interesse.17

12.3.3.2 Kildevernet

Kildevern er en rett og plikt til å beskytte medienes anonyme kilder. Dette blir ofte omtalt som en særrettighet for pressen, men det er først og fremst en rett som er til for samfunnet og informasjonsfriheten. Gjennom et sterkt kildevern tilrettelegges det for at pressen og samfunnet kan få tilgang til informasjon fra kilder som ønsker å være anonyme. Det handler både om å trygge aktuelle kilder og å sikre medienes tilgang til potensielle, framtidige kilder.18 I praksis kan kildevernet beskrives som en beskyttelse av journalistiske arbeidsmetoder for å ivareta samfunnets informasjonsfrihet.19

Fordi kildevern er en sentral del av og en forutsetning for ytringsfriheten, er det beskyttet av EMK artikkel 10. Både Høyesterett og EMD har gjentatte ganger understreket at kildevernet er en av hjørnesteinene for pressefrihet og at begrensninger i kildevernet vil vurderes nøye av EMD.20 Uten et solid kildevern risikerer vi at kilder ikke tør å formidle viktig informasjon. Vi får en svekket offentlig debatt der pressens rolle som offentlig vaktbikkje undergraves og pressens mulighet til å formidle pålitelig og nøyaktig informasjon hindres.21 Kildevernet må forstås i lys av dette.

Rettslig beskyttes kildevernet i straffeprosessloven og tvisteloven gjennom regler som fastslår at mediene kan nekte å svare på spørsmål fra politiet eller domstol som kan røpe en kilde.22 I tillegg kan det ikke tas beslag i materiale som inneholder kildeopplysninger, og det stilles særlig strenge krav til politiets framgangsmåte ved ransaking av et redaksjonslokale.23 Hvis pressen gir ut journalistisk materiale, enten fordi den pålegges av domstolen å gjøre det, eller velger å gjøre det selv, kan dette ha en dempende – og derved skadelig – effekt på potensielt framtidige kilder.24

Pressens etiske regelverk, Vær Varsom-plakaten, fastslår at man aldri skal oppgi kilder for fortrolige opplysninger, og at pressens kilder skal vernes om.25

12.3.3.3 Unntak fra kildevern

En konsekvens av at kildevernet er beskyttet av ytringsfriheten, er at unntak fra kildevernet regnes som inngrep i ytringsfriheten. Det stilles derfor strenge krav til når unntak kan tillates. Etter loven kan kildevernet settes til side hvis «vektige samfunnsinteresser tilsier at opplysningen gis og den er av vesentlig betydning for sakens oppklaring». Hvis det som er avdekket gjennom kilden er av samfunnsmessig betydning å få gjort kjent for et større publikum, heves terskelen for inngrep.26

Tilsidesettelse av kildevernet kan bare gjøres dersom de alminnelige kravene for inngrep i ytringsfriheten er oppfylt. I tillegg til lovhjemmel må inngrepet ivareta et legitimt formål, og være nødvendig for å ivareta dette formålet. For kildevernet er denne vurderingen svært streng, og både Høyesterett og EMD har sjelden gjort unntak fra dette utgangspunktet.27

I 2004 la Høyesterett til grunn at kildevernet etter EMD-praksis langt på vei er absolutt så lenge de opplysningene kilden har gitt er av samfunnsmessig betydning. Selv for opplysninger som ikke har samfunnsmessig betydning må det foreligge meget tungtveiende hensyn for å pålegge vitneplikt.28 Kravet om at det må foreligge «betydelig interesseovervekt» eller «meget tungtveiende hensyn» hvis kildevernet skal settes til side, er gjentatt i flere avgjørelser fra EMD og Høyesterett.29

Situasjoner der det kan være aktuelt å sette til side kildevernet, kan være når det kan forhindre «major crime», som drap, forbrytelse mot nasjonal sikkerhet eller alvorlig organisert kriminalitet, slik som brudd på terrorlovgivningen.30 Om disse hensynene skal forsvare inngrep, må vurderes konkret opp mot om det er forholdsmessig og nødvendig, og det skal alltid vurderes om det finnes mindre inngripende tiltak.31 I Rolfsen-saken (boks 12.3) uttalte Høyesterett at et inngrep i kildevernet krever at det må være snakk om avgjørende informasjon som ikke kan framskaffes på annen praktikabel måte.32

Justis- og beredskapsdepartementet har foreslått en ny ordlyd i straffeprosesslovens bestemmelse om kildevern. Forslagene som ble sendt på høring i 2018 har ikke til hensikt å endre gjeldende rett, men å skjerpe ordlyden slik at den blir mer i samsvar med praksis fra Høyesterett og EMD.33

I behandlingen av ny medieansvarslov i 2020 gikk en samlet familie- og kulturkomité på Stortinget inn for at det utredes en lovfestet taushetsplikt i tilfeller der kilden er lovet anonymitet. Hensikten med dette skal være å ivareta kravene i EMK artikkel 10.34

12.3.3.4 Etterforskning av kilder

Et effektivt kildevern forutsetter også et vern mot at det iverksettes skritt for å avsløre hvem som er medienes kilder. Undersøkelser eller etterforskning av straffbare forhold skal alltid rettes mot det straffbare forholdet, ikke mot medienes kontakt med kilder. Hvis en etterforskning i realiteten er en omgåelse avjournalisters rett til å nekte å forklare seg om sine anonyme kilders identitet, vil dette være et inngrep i ytringsfriheten som må vurderes etter vilkårene i EMK artikkel 10 (2).35

Ved bruk av tvangsmidler skal politiet vurdere disse opp mot kildevernet. Et tvangsmiddel skal ikke benyttes hvis det vil være et uforholdsmessig inngrep.36 Hvis bruken av et tvangsmiddel innebærer en risiko for at man får tilgang til kildesensitivt materiale, vil dette være et relevant og tungtveiende argument mot at det tas i bruk. Kildevern skal altså være en del av forholdsmessighetsvurderingen til politiet før de benytter tvangsmidler.

I Sverige gjelder et eksplisitt forbud i loven mot å etterforske anonyme kilder, og mediene har taushetsplikt for anonyme kilder.37 Dette er blant annet et utslag av den svenske «meddelarfriheten» – en rettighet som følger av den svenske grunnloven og som beskytter retten til å levere ut opplysninger til medier med utgiverbevis. Denne rettigheten henger nært sammen med det objektive eneansvaret, som innebærer at det alltid vil være én person som kan holdes ansvarlig for innholdet.

Den svenske modellen blir jevnlig, særlig av mediene, trukket fram som et ideal og noe Norge burde kopiere. I debatten blir modellen gjerne omtalt som et fullstendig etterforskningsforbud mot anonyme kilder. Dette er ikke riktig. Forbudet inneholder flere unntak for såkalte «meddelarbrott». For eksempel gjelder ikke forbudet for forsettlig tilsidesettelse av taushetsplikt og visse grove brudd på rikets sikkerhet (høyforræderi og spionasje).38

Det er også forskjeller i skjønnsutøvelsen mellom svensk og norsk rett som reflekterer ulike samfunnstradisjoner. Mens idealet i Sverige er at domstolene ikke skal utøve skjønn og løsningen skal følge direkte av loven, er tradisjonen i Norge at domstolene blir overlatt et visst skjønn for å komme til rimelige og balanserte løsninger i hvert enkelt tilfelle.

En annen viktig forskjell er at de svenske grunnlovene ikke er teknologinøytrale. De gjelder derfor ikke automatisk for nettmedier og blogger. Disse må få utstedt et såkalt «utgivningsbevis» for å få samme beskyttelse som «tradisjonelle» medier.39

Den svenske modellen har blitt diskutert og forkastet i Norge flere ganger, og var tema i forbindelse med Stortingets behandling av medieansvarsloven i 2020. Her avviste et flertall i familie- og kulturkomiteen at det var behov for et system for kildevern som det svenske, spesielt når det kom til etterforskningsforbudet. Flertallet mente at det var uklart både hvor godt de svenske reglene fungerer og hvor langt de rekker. Flertallet viste videre til Justis- og beredskapsdepartementets påpekninger om at det vil være vanskelig å avgrense et eventuelt etterforskningsforbud i norsk rett på en slik måte at man unngår uklarheter og urimelige konsekvenser. Et mindretall i komiteen ønsket en utredning, og viste til innspill fra presseorganisasjonene Norsk Journalistlag og Norsk Presseforbund. Mindretallet påpekte at en kildes tillit til at journalisten ikke vil røpe vedkommendes identitet vil være sårbar dersom man risikerer at myndighetene likevel kan avdekke den.40

Et sentralt spørsmål er hvorvidt etterforskning av kilder er et problem i Norge. Kommisjonen har ikke funnet noen systematisk oversikt over praksis som kan gi grunnlag for å vurdere dette. Samtidig finnes flere enkelteksempler på at offentlige organer setter i gang interne undersøkelser i saker der opplysninger er gitt videre til pressen. Dette skjedde for eksempel i 2021 da Aftenposten hadde fått tilgang til og publiserte graderte dokumenter om våpeneksport.41 I 2018 valgte en kommune å anmelde lekkasje av hemmelige sakspapirer.42 I tillegg mottar spesialenheten flere saker i året som gjelder lekkasjer fra politiet til mediene.43 Ingen av disse er prøvd rettslig. Det er derfor ikke grunnlag for å fastslå at disse er eksempler på inngrep i kildevernet. Dette er likevel saker som i samfunnsdebatten har aktualisert problematikken og som kan skape frykt for kildejakt og kildevernets stilling.

Kildevernet påvirkes også av den raske teknologiske utviklingen og påfølgende utvidelser i myndighetenes fullmakter til å drive innsamling og lagring av data. Dette redegjøres nærmere for i kapittel 7.5.2 om internett som infrastruktur for ytringsfriheten.

12.3.4 Medienes særlige plikter

12.3.4.1 Redaktøransvar

De fleste medier har en ansvarlig redaktør – en redaktør som er ansvarlig for alt innhold. Redaktøren skal lede den redaksjonelle virksomheten og ta avgjørelser i redaksjonelle spørsmål.

Medier som er omfattet av medieansvarsloven, er forpliktet til å ha en redaktør som er ansvarlig for innholdet. Med dette følger også et særlig ansvar for publisert redaksjonelt innhold og markedsføring. Hovedregelen er at redaktøren har det fulle og hele ansvar selv om redaktøren ikke personlig har godkjent den aktuelle publiseringen. En redaktør kan ikke straffes hvis det kan godtgjøres at vedkommende ikke kan lastes for manglende kontroll med innholdet eller ledelse av redaksjonen.44

Et hovedmål da Stortinget vedtok ny medieansvarslov i 2020, var å tydeliggjøre redaktøransvaret og å gjøre loven teknologinøytral. Ved å pålegge redaktøren et strengere ansvar for innholdet enn det som ellers ville følge av alminnelige lovregler, ønsket man å skape insentiver for seriøs ledelse og kontroll av redaksjonelle medier basert på journalistetiske normer og prinsipper.45

I forbindelse med innføringen av den nye medieansvarsloven ble mange spørsmål knyttet til ansvarsregulering og redaksjonell frihet diskutert og utredet. Kommisjonen har derfor valgt å ikke gå nøye inn i diskusjoner knyttet til disse. Dette gjelder for eksempel spørsmålet om det bør gjøres rettslige endringer i redaktørenes ansvar for kommentarfeltene.

12.3.4.2 Etiske regler

Medienes særlige ansvar er også uttrykt gjennom bransjens etiske regler. «Vær Varsom-plakaten» gjelder for medier som er tilsluttet den norske selvdømmeordningen.

Presseetikken skal beskytte enkeltpersoner og samfunnet mot etiske overtramp fra mediene. Presseetikken er ikke en del av loven, men er anerkjent av EMD og Høyesterett som et relevant moment i en avveining mellom ytringsfrihet og andre hensyn, når journalister innhenter eller videreformidler informasjon.46

Etiske regler for pressen er ikke et særnorsk fenomen. Innholdet i dem, og innretningen av systemer for å håndtere etikken, varierer fra land til land – i den grad det overhodet finnes felles etiske regler. Mens Norges ordning følger av regler og avtaler bestemt av bransjen selv, er det for eksempel større juridiske innslag i Sverige og Danmark, både når det kommer til sammensetning i organet som skal forvalte etikken, og plikten til å følge god presseskikk.

I Norge er de aller fleste redaktørstyrte medier tilsluttet selvdømmeordningen «Pressens Faglige Utvalg» (PFU). Dette er en frivillig ordning etablert og finansiert av pressen selv. For at et redaksjonelt medium skal kunne klages inn til PFU, må det være tilknyttet Norsk Presseforbund (NP).47

Tall fra 2021 viser at omtrent halvparten av klagene som har gjennomgått full behandling i PFU har fått medhold, mens litt over 29 prosent har fått medhold, om man inkluderer klager som får såkalt forenklet behandling.48

En studie fra 2001 konkluderte med at journalister har stor respekt for PFU og deres avgjørelser, og at journalister ser på PFU som et organ med betydelig integritet og autoritet. En bacheloroppgave fra Universitetet i Stavanger basert på undersøkelser av 66 aviser og kringkastingsstasjoner, viste at fellelser ofte (i 82 prosent av fellelsene) førte til konkrete endringer i redaksjonens rutiner. Av disse endringene var 31 prosent av vesentlig karakter.49

PFUs vurderinger er toneangivende for den pressefaglige, men også den allmenne, debatten om pressens publisistiske avgjørelser. Det norske presseetiske systemet står sterkt i mediebransjen og pressens etiske regler har bred oppslutning.

Flere redaksjoner velger å publisere en årlig redaksjonell rapport, som er redaktørens egen vurdering og evaluering av året som har gått, der både suksesser og feil blir gjennomgått, herunder eventuelle presseetiske brudd. Ofte inviteres lesere inn for å diskutere og si sin mening om redaktørens blikk.50

12.4 Endrede rammebetingelser for journalistikken

Hvis noen i Norge ville se på levende bilder på 1970-tallet, for eksempel utpå kvelden 3. oktober 1978, fantes kun én mulighet: NRK fjernsyn og Fjernsynsteaterets oppsetning av det sosialrealistiske dramaet «Ripsvin og reinlender». I dag er det umulig å tallfeste hvor mange muligheter det til enhver tid finnes for å konsumere levende bilder eller annet medieinnhold. Hele verden er tilgjengelig, døgnet rundt.51

Eksemplet viser at medielandskapet i løpet av noen tiår er blitt grunnleggende endret. I det følgende gis en kort skisse av hvordan teknologiske endringer har skapt nye rammebetingelser for kvalitetsjournalistikken, samt hva som kan være konsekvensene av dette.

12.4.1 Drivere bak medieutviklingen

Istedenfor produksjon, distribusjon og konsum av fysiske eksemplarer, er mediene nå grunnleggende digitale.52 Dermed ligger forholdene til rette for sammensmelting av tjenester, apparater, nettverk og markeder. All slags innhold kan i prinsippet distribueres og konsumeres samme sted, hvor som helst, gjennom samme kanaler. Etterspørselen etter type innhold er endret på kort tid, det samme gjelder presentasjon og forretningsmodeller. Mediebransjen har gjennomgått en omfattende omstrukturering.

Med komprimeringsteknologi og fast og trådløst bredbånd med høy kapasitet kan digitale signaler strømmes effektivt til ulike enheter. Særlig har de såkalte smarttelefonene blitt hovedkilde for nordmenns mediekonsum, enten det er tekst, levende bilder eller lyd.

Forskjellene mellom ulike typer innholdsleverandører er derfor visket ut. Aviser er blitt tv- og radiohus, kringkastingen er blitt et skriftlig medium. Nye aktører er blitt store på distribusjon av innhold (sosiale medier) og flere globale aktører kjemper om hele verdikjeden, fra produksjon til distribusjon og salg (Netflix m.fl.) – inkludert produksjon med nasjonalt tilsnitt.53

Med digitaliseringen av verdikjeden har manuelle operasjoner og valg blitt automatisert. Flere mediehus lar roboter lage innhold. Kunstig intelligens og maskinlæring brukes i utstrakt grad for å tilpasse distribusjon av innhold til personlige preferanser, enten det er journalistikk eller reklame. Mange medieselskaper tilbyr i dag personaliserte nyheter ved hjelp av anbefalingssystemer som analyserer brukeratferd og estimerer brukernes interesse for nyhetsartikler de ikke har lest.

Personaliserte nyheter omfatter også brukertilpassede forsider. Det vil si at den forsiden brukeren ser, avhenger av hva vedkommende tidligere har lest, sett eller gått inn på. Visningen tilpasses slik at tilsvarende eller relaterte saker løftes fram, saker som ikke er lest før eller at tilbudet tilpasses andre kriterier.54

12.4.2 Endret inntektsbilde

Teknologiutviklingen har endret de økonomiske rammevilkårene for norske medier. Konkurransen om folks oppmerksomhet har økt, norske medier konkurrerer ikke bare mot hverandre, men mot innhold og innholdsleverandører fra hele verden. Det er en større kamp om inntektene.

Forretningsmodellen for sosiale medier-selskaper og søkemotorer er stort sett den samme: De samler inn og analyserer informasjon om brukerne for å selge reklame tilpasset den enkelte.55 Norske mediehus kom senere i gang enn plattformselskapene med innhenting og analyse av data basert på mediebruken, men har etter hvert forsøkt å konkurrere med internasjonale aktører om å selge tilpassede annonser og tjenester. Volumet og detaljnivået i kartlegging på tvers av nettsider og plattformer som de internasjonale teknologiselskapene foretar, gjør konkurransen krevende.

Før nettavisene ble etablert, utgjorde reklameinntekter typisk 60–80 prosent av inntektene til en avis.56 Dette markedet er langt på vei overtatt av sosiale plattformer og søkemotorer, særlig Facebook og Google. I 2020 hadde de to selskapene bak disse plattformene alene dobbelt så høye annonseinntekter i Norge som alle de redaktørstyrte norske mediene til sammen.57 Offentlige organer, stat, fylker og kommuner er med på å øke disse inntektene ved å bruke Facebook og andre sosiale medier til å spre eget innhold, annonser og sponset innhold. Det finnes ingen samlet oversikt over hvor mye det offentlige bruker på dette. En uformell undersøkelse gjennomført av Aftenposten i 2018 viste at departementenes bruk av penger på sosiale medier, var økende.58

Da avisenes nettutgaver ble etablert, valgte svært mange mediehus å publisere større eller mindre deler av innholdet gratis. I begynnelsen ble nettet sett på som et gratis supplement til papiravisen. Etter hvert ble motivet å sikre seg brukeroppslutning for å kunne ta bedre betalt for reklame. Også dette viste seg lite bærekraftig fordi de store internasjonale aktørene gikk inn i samme marked. De siste årene har de fleste mediehus innført betalings- og innloggingsløsninger på nettet.

Majoriteten av Norges mer enn 220 aviser har nettutgaver med betalingsløsninger, og majoriteten av dem som sier at de betaler for nettaviser, abonnerer på lokale og regionale nettaviser (64 %).59 Brukerinntektene har stadig økt. Nordmenn har relativt sett høy betalingsvillighet for digitale nyheter.60Siden 2015 har brukerinntekter vært viktigere for avisene enn annonseinntekter. Samtidig var inntektene fra papiraviser i 2020 fortsatt større enn de digitale inntektene: 64 mot 36 prosent (i 2016 var forholdet 82–18). Totalt økte inntektene fra nettavisene med nesten 90 prosent fra 2016 til 2020. Inntektene fra de papirrelaterte produktene falt med rundt 25 prosent den samme perioden.61

Veksten i brukerinntekter har vært langt mindre enn fallet i annonseinntekter.62 Likevel har bransjen som helhet fortsatt å være lønnsom. Samlet sett hadde norske aviser en driftsmargin på 6,1 prosent i 2020. 197 av 221 aviser gikk med overskudd etter støtte (90 prosent av alle avisene). Dette tallet har økt jevnt de siste årene.63

Omfattende kutt, innsparinger og omstruktureringer er viktige årsaker til overskuddene. Det er blitt færre journalister i Norge de siste årene. Norsk journalistlags medlemstall var på sitt høyeste i 2008, med drøyt 9 700 medlemmer. I 2021 hadde NJ knappe 7 900 medlemmer. Trenden har snudd den siste tiden. Flere mediehus ansetter igjen, etter flere år med sluttpakker og oppsigelser.64

Også for opplagstall har trenden snudd. Etter mange år med fallende opplag, har avisenes opplag steget de siste årene. I 2021 var det digitale opplaget for første gang større enn papirsalget.65 Fra 2018 til 2022 vokste de digitale opplagstallene med 71 prosent i bransjen som helhet.66

For mange medier er mediestøtte, og hovedsakelig produksjonstilskudd, en viktig del av inntektsgrunnlaget. I 2022 mottok Medietilsynet 163 søknader om produksjonstilskudd, derav 16 nye søkere. Produksjonsstøtten, som i 2022 var på 390 millioner kroner, skal gå til medium i markeder som er for små til å være bærekraftige, og for medium som er et alternativ til de ledende medier i større markeder, såkalte nisjemedier.67 I tillegg fordeles årlig innovasjonsstøtte, støtte til samiske aviser og distribusjonstilskudd til aviser i Finnmark. Samlet skal dette bidra til å styrke det norske mediemangfoldet.68

12.4.3 Endringer i journalistikken

At det er færre journalister i dag enn det var for ti-tolv år siden, har betydning for den journalistiske kvaliteten og kvantiteten. Mediene har i større grad enn før blitt tvunget til å prioritere. I noen tilfeller har dette bidratt til bedre prioriteringer, at mindre relevant stoff velges bort og at redaksjonelle valg er mer gjennomtenkte. Men det har også ført til færre spesialister som jobber med ett eller noen få saksfelt over tid, og det er relativt sett flere all-roundere blant journalistene.

Samtidig har den teknologiske utviklingen endret hvordan journalistikken blir til, oftest til det bedre. Tidligere bedrev mediene enveiskommunikasjon. Nå blir journalistikken i større grad utviklet gjennom interaksjon mellom journalister, redaktører, kilder og brukerne.69 Sammen med nye forretningsmodeller og flere muligheter til å kartlegge brukeradferd, har dette gitt mediene større kunnskap om mediebrukere, og dermed også økt oppmerksomhet på dem.

Folk flest kan nå kommentere og dele innhold. Journalister diskuterer saker med brukerne på nett og kan også involvere dem i det journalistiske forarbeidet. De får innspill og tips, samt hjelp til å spre redaksjonelt innhold og sette dagsorden.70 Lesere kan korrigere, stille kritiske spørsmål til redaksjonen og kreve svar på redaksjonelle vurderinger og publiseringer, som igjen kan være skjerpende for journalister og bedre kvaliteten i journalistikken. Nettpublisering åpner for flere virkemidler for å presentere journalistikk og innholdet kan spres og deles på flere steder.71

Journalistikk på nett står kvalitativt ikke tilbake for journalistikk på papir. Kritikk har likevel vært reist om at krav til raske og løpende publiseringer og oppdateringer samt behovet for å skape annonseinntekter gjennom klikk, går ut over dybdejournalistikken. Bekymringen later til å ha dempet seg i takt med at nettet er blitt den primære distribusjonsformen for journalistikk og at dokumentarer og avsløringer har funnet egnede arenaer og form digitalt. Større vekt på betalingsløsninger har også påvirket den digitale journalistikken positivt. I dag er lojale abonnenter et viktigere mål enn kjappe sidevisninger for de fleste norske medier.

12.4.4 Endringer i mediemangfoldet

For at innbyggerne skal kunne ta informerte politiske valg, må de ha tilgang til informasjon om ulike temaer. Ulike stemmer, meninger og perspektiver må slippe til. Derfor er mangfold et sentralt mål for mediepolitikken.72 Infrastrukturkravet i Grunnloven § 100 innebærer at det er et offentlig ansvar å legge til rette for mangfold og kvalitet i norske medier. Dette har avgjørende betydning for et velfungerende demokrati og for ytringsfriheten.

Det er vanlig å snakke om tre typer mangfold i vurderinger av mediebildet: Avsender-, innholds- og bruksmangfold.73 Med internett er det blitt et langt større mangfold langs alle disse aksene: Nordmenn har tilgang til langt flere kilder og mye mer innhold enn før, og vi konsumerer langt mer enn «ripsvin og reinlender» fra 1978 en lørdagskveld.

Økt konkurranse fra utlandet og ikke-redigerte medier har skapt en bekymring for forretningsgrunnlaget for norske redigerte medier, og dermed det norske mediemangfoldet. En typisk bekymring har vært frykten for avisdød.74 Denne har ennå ikke slått til i Norge. I 2002 hadde vi 217 aviser som kom ut én eller flere ganger i uken. Ved starten av 2021 var tallet 215.75

Det norske mediemangfoldet ble grundig utredet av Mediemangfoldsutvalget i 2017 og undersøkes årlig gjennom Medietilsynets mediemangfoldsregnskap.76 Medietilsynet konkluderer i sine 2020/21-rapporter med at det er et godt bruksmangfold i Norge. Samtidig øker eierkonsentrasjonen. Færre aviser står utenfor et konsern, det vil si at noen få eier en stadig større markedsandel. Schibsted, Amedia og Polaris Media er de tre største eierne, og hadde i 2019 en samlet eierandel på 71 prosent av avisopplaget i Norge.

Samlet sett har befolkningen bred tilgang til infrastruktur som bredbånd, radio og TV. Store deler av befolkningen bruker et mangfold av medier, både til nyheter og underholdning. Interessen for nyheter er stor. Tilsynet konkluderer også med at Norge har et mangfold av medier både nasjonalt og lokalt. Avis- og radiomarkedet kjennetegnes av en desentralisert struktur med mange medietilbydere en rekke steder i landet.77

12.4.5 Blindsoner og representasjon

Det finnes både geografiske og tematiske blindsoner i det norske medielandskapet. Enkelte temaer blir sjelden belyst. Hvor god mediedekningen er i ulike områder varierer, og noen stemmer kommer sjelden til orde.

Ifølge Medietilsynet hadde Norge i 2021 anslagsvis flere enn 60 geografiske blindsoner i form av kommuner med svak eller usystematisk journalistisk dekning.78 Riksmediene beskyldes jevnlig for å ikke belyse viktige samfunnsområder utenfor de større byene, og for at Nord-Norge går under radaren for de fleste riksmedier.79 Nord-Norge har heller ikke et stort mediehus som kan bøte på den manglende oppmerksomheten fra rikspressen.

I en undersøkelse fra 2016 ble smugling/trafficking, vinningsforbrytelser, sosialsektoren, teknologi og kongehuset trukket fram som tematiske blindsoner. Kun én prosent av alle nyhetssaker i Norge handlet om internasjonal politikk (inkludert EU), tre prosent om helse- og sosialspørsmål og litt over én prosent om klima og miljø, viste undersøkelsen.80

Medienes kilder og intervjuobjekter gjenspeiler ikke nødvendigvis mangfoldet i samfunnet. Et forskningsprosjekt fra 2019 av lokale og regionale medier avdekket svak representasjon i mediene av innvandrere, funksjonsnedsatte, homofile og lesbiske. Barn og eldre mennesker blir i mindre grad framstilt og representert i mediene. Fattige er en annen gruppe som sjelden slipper til som kilder og intervjuobjekter i mediene.81

Innad i mediebransjen har den totale andelen kvinnelige ansatte gått jevnt oppover, med 47 prosent kvinner i redaksjonelle virksomheter i 2021. Over halvparten av mediebedriftene sa i en studie samme år at de er lite tilfredse med det flerkulturelle mangfoldet de har i dag. En av fire sier de i stor grad jobber for å øke denne delen av mangfoldet.82 NRK har siden 2015 hatt som mål at én av tre som ansettes skal ha flerkulturell kompetanse.83

12.4.6 Alternative medier og nisjemedier

Et utviklingstrekk ved dagens mediebilde er framveksten av medier utenfor de etablerte nyhetsredaksjonene. Noen av disse blir i samfunnsdebatten betegnet som «alternative medier». Uttrykket brukes gjerne for å beskrive medier som har en klar politisk agenda og som ønsker å være et korrektiv til de etablerte mediene og det de selv definerer som «eliten».84

Flere av disse, som Document.no, Resett og bloggene HRS og Steigan.no, har ofte vært i toppen blant medier som oppnår flest delinger i sosiale medier per artikkel. I 2020 var Document.no og Resett nummer seks og sju på listen over norske medier med flest interaksjoner (delinger, kommentarer, likes osv.) i Norge, større enn for eksempel Aftenposten.85 De fleste av disse mediene skriver i stor grad om temaer som innvandring og islam og målbærer en populistisk kritikk av «elitene», mediene og av etablert politikk. De som i hovedsak bruker alternative nyheter på nett, har ofte lavere tillit til nyhetene for øvrig.86

Også andre typer nye medier representerer alternativer eller supplement til de etablerte nyhetsredaksjonene. Det er kommet til en rekke nye nisjemedier i Norge de siste årene. Noen eksempler er bransjenettstedet Medier24 som skriver om mediebransjen, Rett24 som følger nasjonal og internasjonal rett, Subjekt i kultursektoren og Filter Nyheter som særlig dekker politisk ekstremisme, men også generelle nyheter. I tillegg finnes flere nyhetsblogger og podkaster som ligger utenfor det etablerte mediesystemet, men som har som ambisjon å fylle ut nyhetsbildet framfor å utfordre det slik «alternative medier» ønsker å gjøre.

I tillegg kan individuelle frilansere og journalistiske entreprenører bidra til å utfylle arbeidet i de etablerte redaksjonene, fordi de kan ha større faglig frihet og mulighet til fordyping enn ansatte journalister i pressede redaksjoner.87

12.4.7 Allmennkringkasting

NRK og TV2s rolle og allmenne tilgjengelighet er sentral for å motvirke sosiale slagsider i informasjonstilgangen. Flere internasjonale studier trekker fram allmennkringkasteres viktige funksjon i samfunnet, og det pekes på en klar sammenheng mellom sterke allmennkringkastere og innbyggeres allmennkunnskap.88 Også Mediemangfoldsutvalget framhevet betydningen av en sterk offentlig finansiert allmennkringkaster i Norge.

I Norge er NRK en sterk allmennkringkaster som mottar over seks milliarder kroner i årlig støtte. NRK Sápmi er en samisk divisjon i NRK med særskilt ansvar for produksjon og formidling av nyheter, aktualiteter, drama og annet medieinnhold til den samiske befolkningen.

NRK eies av staten, men er sikret uavhengighet formelt gjennom flere lover, vedtekter og NRK-plakaten, og i praksis gjennom politikere som forholder seg til armlengdes avstand-prinsippet og som respekterer NRKs autonomi. Det har i flere omganger vært diskutert å formalisere denne uavhengigheten ytterligere. I 2016 konkluderte Kulturdepartementet med at det ikke ville gi noen tydelige gevinster å endre organisasjonsformen, ettersom uavhengigheten er sikret i loven og folk flest hadde tillit til NRK og NRKs uavhengighet.89

Mediemangfoldsutvalget mente i 2017 at statens direkte eierskap til NRK AS innebar en potensiell risiko for rollekonflikt og svekkelse av den redaksjonelle selvstendigheten og foreslo derfor å overføre eierskapet til NRK AS til en selvstendig stiftelse, der styret velges av Stortinget. Dette skulle sikre uavhengigheten gjennom størst mulig formell avstand mellom utøvende politikere og styringen av NRK.90 NRK mener selv dagens styring fungerer godt, men er samtidig positiv til en omdanning for å være enda bedre rustet mot politiske skifter.91

TV 2 er en kommersiell tv-kanal som har forpliktet seg gjennom avtale med staten til å levere allmennkringkastingsinnhold. Dette innebærer blant annet plikt til å investere i nyheter, program for barn og unge, samt norsk film- og tv-drama. Ifølge avtalen må hovedredaksjonen og nyhetsredaksjonen være lokalisert minst 100 kilometer utenfor Oslo. Statsstøtten avhenger av hvordan TV 2 oppfyller rollen som allmennkringkaster.92

12.4.8 Kommentarfeltets historie

Pressen har et stort ansvar for å tilrettelegge for en bred, offentlig debatt. Siden 1996, da de første nettavisene åpnet for brukerkommentarer til artikler, har debatten om kommentarfeltene rullet fram og tilbake. Kontroll av innhold og brukere, anonymitet eller fullt navn, forhånds- eller etterhåndsmoderering har vært noen av stridsspørsmålene. Ifølge medieforsker Karoline Andrea Ihlebæk kan vi dele kommentarfeltets historie i Norge inn i tre faser:93

Fase 1: Åpen debatt (1996–2011)

Den første fasen på slutten av 1990-tallet var sterkt preget av oppfatninger om internettets demokratiserende potensiale og ønsket om bred deltakelse. Inspirert av ideer rundt folkejournalistikk (citizens’ journalism) og lesernes avis, skulle diskusjonene fra kafé- og lunsjbordene løftes inn i nettavisene som uredigert debatt. Terskelen for å ytre seg var lav, deltakelse var et honnørord, og kommentarfeltene ble sett på som en unik måte å styrke kontakten og lojaliteten til brukerne.

Anonymitet ble akseptert, men det var stor diskusjon rundt redaktøransvaret. Skulle redaktøren ha tilsvarende ansvar for ytringer i kommentarfeltene som for avisen, hvor innhold ble vurdert før det ble satt på trykk? Eller burde redaktørene vurdere kommentarene etter at de ble publisert i kommentarfeltet? Uenigheten var stor, men i 2001 ble punkt 4.17 innført i Vær Varsom-plakaten, som i praksis åpnet for at redaksjoner kan velge:

4.17. Dersom redaksjonen velger ikke å forhåndsredigere digitale meningsutvekslinger, må dette bekjentgjøres på en tydelig måte for de som har adgang til disse. Redaksjonen har et selvstendig ansvar for så snart som mulig å fjerne innlegg som bryter med god presseskikk.

Forhåndsredigering, altså redaksjonell kvalitetskontroll av kommentarfeltene, ble i praksis ikke innført hos norske nettaviser i denne fasen.

Fase 2 – Mer kontroll (2011–2016)

Mer erfaring og kunnskap gjorde at redaksjonene i større grad fokuserte på de krevende og vanskelige sidene ved nettdebattene og de ønsket større kontroll selv. Det ble satt av mer ressurser til moderering og røkting av kommentarfeltene, og store redaksjoner kjøpte modereringstjenester fra det svenske selskapet Interaktiv säkerhet slik at de fleste nettdebattene i Norge paradoksalt nok ble redigert fra ett sted i et annet land. Det var en betydelig utgift å skulle moderere kommentarfeltene, og forskjellene var store mellom riksaviser og lokalaviser, både med tanke på hvilke ressurser de hadde til å håndtere kommentarfeltene og hvor krevende nettdebattene var.

Terrorangrepet mot Norge og Arbeiderpartiet 22. juli 2011 ble et vendepunkt. Mange nettaviser stengte kommentarfeltene sine. Massemorderen Behring Breivik hadde vært aktiv i flere norske kommentarfelt, og flere redaksjoner fryktet for hva slags innhold som kunne bli spredt. Etter 22. juli kom behovet for mer kontroll. Mange redaksjoner gikk over til innlogging med fullt navn via Facebook for å kommentere, de åpnet ikke alle saker for debatt, kommentarfeltet fikk avgrenset åpningstid og noen redaksjoner gikk over til forhåndsredigering. Det ble også gjort forsøk på å ansvarliggjøre nettdebattantene ved å svare og konfrontere dem. VG lagde for eksempel reportasjeserien Nettkrigerne, som fremstilte 15 av de mest aktive personene i VGs kommentarfelt.94

Fase 3 – Kommentarfeltene flyttes til Facebook (2016 -)

I denne fasen la mange toneangivende aviser ned kommentfeltene sine, eksempelvis Dagbladet i 2016, Nettavisen i 2019 og Fædrelandsvennen i 2020. Fædrelandsvennen åpnet igjen spaltene for digital debatt i slutten av 2020, men med andre regler og formater enn et åpent kommentarfelt.95

Ressursbruken var en viktig begrunnelse, men også ny erkjennelse av at tonen i kommentarfeltene kunne påvirke hvordan folk oppfattet nyhetssaken og slå negativt ut på mediets status og merkevare.96 Fædrelandsvennen oppga hets og personsjikane som bakgrunn da de besluttet å stenge det opprinnelige kommentarfeltet.

Noen redaksjoner har ønsket å tenke nytt og utvikle nye tjenester, som Vårt Lands Verdidebatt, Fredrikstad Blads strengere regler for kommentering, Fædrelandsvennens redigerte leserinnlegg eller NRKbetas kommentarfelt-eksperiment, der leserne må svare på tre spørsmål fra artikkelen før de kan kommentere.97

Samtidig som mange norske nettaviser fjernet kommentarfeltene på sine nettsider, var kommentarfeltene åpne på saker de delte på Facebook. I denne fasen, som fortsatt pågår, er redaksjonene mer bevisste på hvilke saker som legges ut på Facebook og dermed får åpent kommentarfelt. Alle redaksjoner modererer saker som blir lagt ut på egen Facebook-side.98 De følger med på kommentarfeltene, og forsøker å fjerne innhold som strider med debattreglene.

Redaksjonene er dermed prisgitt Facebooks utvikling og design av kommentarfeltene. Først i mars 2021 ble det en mulighet for nettaviser med Facebook-side å selv vurdere om et kommentarfelt på Facebook skulle være åpent eller stengt. I spesielt krevende situasjoner må nettavisene stenge kommentarfeltet på Facebook.99

12.5 Kommersielle ytringer

Annonser var lenge den sentrale delen av medienes forretningsmodell. Derfor er spørsmål om kommersielle ytringer og rammer for disse, relevante for en vurdering av medienes rolle og konkurranseforhold. Kommisjonen er ikke bedt om å utrede vilkårene for kommersielle ytringer spesielt, men ønsker å ta opp forbudet mot politisk tv-reklame.

Kommersielle ytringer er beskyttet av ytringsfriheten etter Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10 og har krav på beskyttelse mot inngrep. Samtidig er det ikke gitt at reklame, ut over det rent informative, er viktige bidrag til sannhetssøken, demokrati og fri meningsdannelse.100 Fordi kommersielle ytringer ligger utenfor kjerneområdet for hva ytringsfriheten beskytter, er det lettere å forsvare inngrep når de holdes opp mot ytringsfrihetens begrunnelser i Grunnloven og de angitte hensynene i EMK artikkel 10(2).

Norsk lov inneholder flere forbud som griper inn i mediers rett til å formidle kommersielle ytringer, som forbud mot alkohol- og tobakkreklame, forbud mot kjønnsdiskriminerende reklame, forbud mot reklame rettet mot barn i kringkasting eller audiovisuelle tjenester og spesialregler om kommersielle ytringer rettet mot barn og begrensninger i kommersielle ytringer for legemidler.101

12.5.1 Særlig om forbudet mot politisk tv-reklame

For kringkastere gjelder et forbud mot politisk reklame og reklame for livssyn på fjernsyn.102 Forbudet er begrenset til kringkastere og tv-sendinger. Politisk reklame er tillatt i radio, på nettsider, i podkaster og i sosiale medier. Da forbudet ble innført i 1999, var hovedbegrunnelsen at reklame for livssyn og politiske saker kunne virke støtende, og at politisk reklame på tv kunne bidra til en uheldig politisk debattform ved å gi et skjevt og forenklet bilde av kompliserte spørsmål. Det var også en begrunnelse at kringkasting – og særlig fjernsyn – var et slagkraftig og effektivt medium, der reklame for politiske budskap og livssyn ville få stor gjennomslagskraft overfor svært mange hvis det ble tillatt. Et forbud skulle videre forhindre at kapitalsterke grupperinger fikk fordeler og større muligheter enn andre til å markedsføre sine synspunkter på tv, på bekostning av mindre ressurssterke partier eller interesseorganisasjoner.103

Et klart flertall i den forrige ytringsfrihetskommisjonen mente at forbudet mot politisk tv-reklame ville være i strid med den nye grunnlovsbestemmelsen de foreslo.104 Forslaget ble imidlertid ikke fulgt opp under stortingsbehandlingen.105

I 2008 ble Norge dømt i EMD for ulovlig inngrep i ytringsfriheten etter å ha gitt en tv-kanal bot for å sende politisk reklame på tv.106 Saken gjaldt TV Vest som hadde sendt politisk reklame for Rogaland Pensjonistparti. EMD viste blant annet til at partiet var et lite parti som ikke hadde fått mediedekning gjennom tv-debatter, slik at reklame ble den eneste måten partiet kunne formidle sitt budskap til publikum på. Norge fikk ikke medhold i at politiske partier hadde andre kanaler å ytre seg i. EMD viste til at audiovisuelle medier har en sterkere effekt enn andre medier, slik at partiet hadde et beskyttelsesverdig behov for å kunne ytre seg på tv. Derfor var boten et ulovlig inngrep i ytringsfriheten.

Loven ble ikke endret som følge av domfellelsen, men det ble gjennomført flere tiltak som skulle sikre at mindre politiske partier fikk bedre ytringsadgang.107 I NRK-plakaten ble det blant annet lagt til et utvidet ansvar for å sikre en bred og balansert valgdekning. En egen tv-kanal, Frikanalen, fikk økonomisk støtte for å tilrettelegge for at partier og lister skulle få komme til orde på tv i forbindelse med valgkamp.108

EMD har også behandlet saker om forbud mot politisk reklame i fjernsyn i andre land. Praksis viser at slike forbud kan la seg forene med EMK artikkel 10, men at EMDs prøvingsintensitet i slike saker er høy.

EMDs storkammeravgjørelse den 22. april 2013 i saken Animal Defenders International mot Storbritannia illustrerer dette. Domstolen kom under sterk dissens (9–8) til at det var forenlig med EMK artikkel 10 å bruke det britiske forbudet mot politisk fjernsynsreklame til å nekte den ikke-statlige dyrevernorganisasjonen å agitere mot bruk av dyr i kommersiell, vitenskapelig og underholdningsmessig sammenheng på fjernsyn. Det ble pekt på at det ikke var noen europeisk konsensus om hvorvidt forbud mot politisk reklame var nødvendig eller ikke. Dette gir nasjonalstaten større handlefrihet til å treffe egne valg om hva som best tjener de demokratiske prosessene. Det britiske forbudet var snevert og klart avgrenset og det forelå tverrpolitisk enighet om at det var nødvendig å opprettholde et slikt forbud. Det ble også lagt vekt på at dyrevernorganisasjonen kunne ytre seg i andre kanaler enn fjernsynet, for eksempel i sosiale medier.

TV Vest har fortsatt å sende politisk reklame etter avgjørelsen mot Norge i EMD. Senest i 2019 fikk selskapet en bot på 10 000 kroner for brudd på reklameforbudet i kringkastingsloven.109

12.5.2 Forholdet mellom redaksjonelle, brukerstyrte og kommersielle ytringer

Den digitale utviklingen har lagt til rette for en tettere kobling mellom innholdsprodusenter og annonsører. Såkalt innholdsmarkedsføring («content marketing») der annonser er visuelt utformet slik at de minner om redaksjonelt innhold, utformes i utstrakt grad av ansatte i mediehusene med journalistbakgrunn, gjerne i samarbeid med kommersielle aktører.

Mediemangfoldsutvalget la i 2017 til grunn at denne typen markedsføring har potensiale for å bli en betydelig inntektskilde for journalistiske virksomheter, men at den også innebærer presseetiske utfordringer. Videre påpekte utvalget at innholdsmarkedsføring stiller økende krav til kildekritiske ferdigheter. «Dersom innholdsmarkedsføring ikke er tydelig identifiserbar, er det en risiko for at publikum vil tape tillit til journalistikkens etterrettelighet og i verste fall til mediet», skrev utvalget.110

Det er viktig at mediene gjør det mulig å se forskjell på redaksjonelle ytringer, brukerstyrte ytringer og kommersielle ytringer. Mottakerne trenger ofte å kjenne og forstå hvem som er avsender av innholdet for å kunne fortolke og bruke det konstruktivt. Dette er også avgjørende for tilliten til mediene og vurdering av eventuelt innholdets kvalitet og troverdighet.111

Både loven og presseetikken stiller krav om tydelig merking av all markedsføring slik at den skal være lett gjenkjennelig og identifiserbar.112 Også brukergenerert innhold skal merkes og holdes tydelig adskilt fra redaksjonelt innhold.113

Medieansvarsloven gjelder ikke for medier som har til hovedformål å drive reklame, men redaktøransvaret gjelder for annonser i mediene. All reklame i et medium er omfattet av redaktøransvaret. En redaksjon kan derfor bli felt i PFU for annonser, og bli holdt rettslig ansvarlig for disse.

For å sikre medienes integritet og troverdighet, stiller Vær Varsom-plakaten strenge krav til merking. Det skal være åpenbart for publikum hva som er kommersielt innhold, og redaksjoner skal avvise kommersielt innhold som kan forveksles med journalistikk.114

I perioden 2015 til 2019 avga PFU til sammen 32 fellende uttalelser basert på disse punktene i Vær Varsom-plakaten. I 2020 og 2021 var det ingen fellelser på disse punktene. Til sammenligning avsa PFU 154 fellende uttalelser i perioden 2015–2021 basert på punktet som handler om samtidig imøtegåelse (4.14).115

I 2018 fikk VG kritikk av et flertall i PFU for å ha for lik presentasjon av og fonter på annonser og redaksjonelt innhold. PFU viste til kravet om at skillet må være åpenbart, og at dette innebærer at leseren uten videre skal forstå hva som er journalistikk og hva som er ikke-redaksjonelt stoff. Å bruke samme fonter som redaksjonelle saker, øker kravet til tydelig merking.116 Samme år ble TV 2 felt for å ha reklamert for en ny dramaserie under en nyhetssending uten at innslaget var merket som reklame. Utvalget mente innslaget var egnet til å villede publikum, og at det burde vært merket.117

En annen form for mulig uklarhet, er når journalister driver kommersiell virksomhet parallelt med sitt journalistiske virke, for eksempel som såkalte «influencere». Også dette skaper jevnlig debatt.118

12.6 Kommisjonens vurderinger

12.6.1 Betydningen av redaktørstyrte journalistiske medier

Rammebetingelsene for produksjon av god journalistikk har endret seg og stiller stadig større krav til kompetanseutvikling og omstillingsevne. Samtidig har teknologisk utvikling forenklet tilgang på en god del informasjon og gjort særlig fotografering og filming vesentlig mindre komplisert enn før.

Det digitale skiftet førte til en krisestemning i mediebransjen gjennom flere år.119 Etter en periode der bl.a. forretningsmodeller og publiseringsstrategier i stor grad var uavklart, har vi fått en mer stabil situasjon med mer bærekraftige forretningsmodeller. Mediebedriftene utvikler stadig bedre og mer treffsikre løsninger for abonnement på digitale plattformer, og har generelt høy tillit i det norske samfunnet.

Dette skjer i et landskap der alle kan spre nyheter og vi har mindre kontroll over og innsikt i hvem som er avsender og hvilke kriterier som ligger til grunn for formidlingen av informasjon. Med en stadig større strøm av uredigert kommunikasjon, øker også faren for å bli feilinformert eller overveldet av informasjon. Dermed er det desto viktigere å ha et solid utvalg av redigerte og kvalitetssikrede medier som store deler av befolkningen forholder seg til for å kunne bli oppdatert på viktige samfunnsområder.

Mer tilgang på informasjon er et gode. Men det forutsetter både evner og mekanismer som gjør det mulig å skille ut, sortere, vurdere, forstå og fortolke den informasjonen vi får. Medier som er etterrettelige, etiske, gjør gode redaksjonelle vurderinger og er transparente, er en slik mekanisme. Som både korona-pandemien og Russlands invasjon av Ukraina demonstrerte, øker bruken av redaksjonelle medier når informasjonsbehovet blir stort. Behovet for at det finnes medier som lever opp til sine idealer, er større enn noen gang. De redaktørstyrte mediene i Norge er bærere av en presseetisk kultur som bidrar til å bevare grunnleggende verdier og kvaliteter ved et åpent og tillitsbasert demokratisk samfunn.

Å føre en aktiv mediepolitikk som sikrer et mangfold av ansvarlige redaktørstyrte medier, er noe av det viktigste myndighetene kan gjøre for å motvirke falske nyheter, desinformasjon og feilinformasjon. Uten alminnelig tilgang på kvalitetssikret informasjon kan det bli vanskelig å bevare Norges stilling som en av verdens beste rettsstater.

12.6.2 Mediestøtte bidrar til mangfold

Gjennom mediestøtte kan det offentlige legge til rette for et mangfold av medier over hele landet. Det er et viktig mål, både geografisk, men også innholdsmessig. Mange medier vil ikke overleve uten en eller annen form for mediestøtte. At vi i løpet av de siste årene har fått flere nye medier i Norge, kan være en indikasjon på at mediepolitikken fungerer.

Innretningen på mediestøtten har vært utredet og debattert i flere omganger, blant annet i forbindelse med mediemangfoldsutvalgets NOU i 2017. Kommisjonen har derfor ikke gjennomgått eller diskutert ulike finansieringsmodeller.

Koronakommisjonen pekte på behovet for medier på flere språk enn norsk når viktig informasjon skulle nå ut.120 Støtte til flerspråklige nyhetsmedier er nødvendig. Det samme er støtte til medier tilpasset ulike målgrupper, som samiske medier, medier rettet mot personer med lese- og skrivevansker, hørselshemmede og andre. Klar tale er et eksempel på en avis med statsstøtte som ivaretar flere målgrupper, og som jobber systematisk med å tilpasse innholdet for ulike funksjonsnedsettelser. Denne type medier er viktig å støtte opp om også i framtiden.

12.6.3 Mediestøtte forplikter

Mediestøtte skal legge til rette for den offentlige samtalen, men ikke definere den. Det må finnes solide, fleksible og treffsikre støtteordninger som tilpasses samfunnets utvikling og sikrer mediene frihet og uavhengighet.

Redaksjonell uavhengighet er ikke til hinder for at det knyttes visse plikter til mediestøtten, som at den må bygge opp om de idealene for kvalitet og yrkesetikk som til enhver tid gjelder. Samfunnet har en legitim forventning om at medier som har privilegier, gjør sitt beste for å fylle en demokratisk rolle. Det påhviler også mediene et ansvar for å dokumentere hvordan de fyller denne rollen i offentligheten og ivaretar sitt samfunnsansvar.121

Allmennkringkastere som NRK og TV 2 har et særlig ansvar for å fylle en samfunnsoppgave og tette hull og blindsoner i den samlede mediedekningen. Kommisjonen mener det er viktig at ansvaret for å dekke geografiske og tematiske blindsoner siden 2021 er tatt inn i NRK-plakaten som en del av NRKs allmennkringkasteroppdrag, og støtter at NRK har et særlig stort ansvar her.122

Mediene må lytte til kritikk som reises i offentligheten, og være bevisst på hvordan ulike faktorer, som konkurransen om å være først og å jakte lesere og seere, kan påvirke kvaliteten. Kvalitetsjournalistikk kjennetegnes ved at den forvaltes av publisister som bygger på et felles sett av normer, som ansvarlighet, faktakontroll og redaksjonelle vurderinger. Vær Varsom-plakaten og selvdømmeordningen har stor betydning for kvalitetsmediene. Det presseetiske og journalistfaglige samarbeidet skal sikre at det finnes etterrettelige medier.

Mediene lever likevel ikke alltid opp til egne idealer. Det er stor variasjon i måten ulike medier forstår og etterlever de journalistiske idealene, og det finnes ytterpunkter i begge ender av skalaen. Hvis mediene ikke forvalter de privilegiene som følger av pressens samfunnsrolle på en presseetisk forsvarlig måte, vil dette på lenger sikt svekke medienes tillit og troverdighet i samfunnet. Ansvaret for å forvalte privilegiene hviler både på bransjeorganer, selvdømmeordningen og på den enkelte redaksjon. Flere medier vektlegger transparens mer enn før og er mer åpne om journalistiske metoder, redaksjonelle prioriteringer, valg og feil. Dette er en god utvikling som både kan virke opplysende og tillitsskapende.

Åpenheten om usikkerhet og feilkilder som mange medier viste under første del av Ukraina-krigen, er viktige eksempler som ikke bare bidro til at lesere kunne gjøre en vurdering av den informasjonen som ble publisert i ulike medier, men også til at man fikk et bedre grunnlag til å vurdere øvrig informasjon selv.

12.6.4 Mediene har blitt likere

Et mangfold av medier er ikke ensbetydende med et meningsmangfold. De store mediene er blitt likere enn de var. En forklaring er avpolitisering av redaksjonell orientering. En annen forklaring kan være eierkonsentrasjonen som skaper likere redaksjonelle prioriteringer og vurderinger.

På den ene siden kan et marked med sterke medieeiere bidra til at mediene blir mer selvstendige, innovative og konkurransedyktige overfor utenlandske plattformselskap som Alphabet og Meta, og slik sett være en fordel for medienes uavhengighet.

Samtidig kan mer konsentrert eierskap føre til en ensartet framstilling og forståelse av virkeligheten der mediene blir mer like hverandre. Overordnede vurderinger knyttet til stoffområder, prioriteringer, utforming av aviser og redaksjonelle produkter, kommunikasjon med brukere med videre blir likere. Stoffutvekslingsavtaler gjør at man kan finne samme artikkel i flere medier.

Det er grunn til å advare mot en utvikling med en for sterk ensretting. En for lik prioritering av innhold, saker og fremstilling, øker risikoen for blindsoner og for at noen områder nesten ikke dekkes.

Også politisk har mediene nærmet seg hverandre. Bortfall av partipressen førte til mindre innbyrdes politisk debatt mellom avisene. Vi har også en ganske homogen journalistkultur med tyngdepunkt på venstresiden politisk.123 Mindre politisk mangfold i mediene kan føre til at debatter om viktige forhold i samfunnet svekkes eller uteblir. Vi trenger medier med et bredt spekter av politiske nedslagsfelt.

Det er videre en fare for at mediene ikke er kritiske nok til hverandre. Framveksten av flere nye medier har skjerpet den interne kritikken i bransjen, men faren for at de redaktørstyrte mediene løper i flokk, er fremdeles til stede. Lojalitet innad i bransjen – også fordi journalister sømløst bytter tilknytning til forskjellige redaksjoner – kan føre til en uvilje mot å kritisere hverandre. Når personer i bransjen gis et annet og bedre vern mot å bli identifisert enn andre, undergraves tilliten til at mediene er villig til å granske maktforhold og maktmisbruk i egne rekker.

Kritikk og selvkritikk er nødvendig også internt i redaksjonene. Kildeutvalget trakk fram behovet for en «djevelens advokat» i alle redaksjoner. En redaksjon bør alltid ha noen som stiller kritiske motspørsmål i saker og løpende dekninger. Det kan være andre journalister eller redaktøren, og behøver ikke være en fast person. Det sentrale er at det utvikles en kultur internt for motforestillinger.

12.6.5 Nye medier gir mer mangfold og motvirker blindsoner

Det har vært mye bekymring og kritiske diskusjoner i offentligheten om framveksten av såkalte alternative medier. Kommisjonen vil understreke at utviklingen i aktørbildet de siste årene er større enn framveksten av et knippe alternative medier. Et mangfold av ulike typer medier er et viktig bidrag til den offentlige samtalen og kan gi folk bedre forutsetninger for å gjøre seg opp meninger på et opplyst grunnlag.

De mange nisjemediene og andre typer aktører utenfor det etablerte medielandskapet som har vokst fram de siste årene, er viktige tilskudd til mediemangfoldet fordi de tilfører nye og dybdeorienterte perspektiv. Framveksten av nye medier bidrar til større bruker-, avsender- og kildemangfold og kan redusere geografiske og tematiske blindsoner.

Forutsetningen er at de nye mediene følger grunnleggende prinsipper for presseetikk, er uavhengige og presenterer etterrettelig informasjon. Samtidig fordrer økt mangfold større bevissthet hos mottakere og i samfunnet omkring avsendere, kvalitetssikring av innhold og kildekritikk.

12.6.6 Mediene bør jobbe bedre og bredere med mangfold

Mediene skal legge til rette for en bredest mulig tilknytning til offentligheten, der folk med ulike forutsetninger kan motta informasjon og selv delta i samfunnsdebatten. Dette handler om å gjøre mediene og innholdet tilgjengelig for flere, men også om representasjon av ulike stemmer og perspektiver i redaksjonelle stillinger, lederstillinger, som kilder og bidragsytere i redaksjonelle spalter og som deltakere i medienes kommentarfelt.

Sett under ett har mediene et større mangfold nå enn de hadde for 20 år siden. Mange norske redaksjoner har i løpet av de siste tiårene gjort mye for å styrke kildetilfanget og vektlegge et bredere mangfold i redaksjonene. Det har gitt resultater, først og fremst på kjønnsbalansen. Høyere andel kvinner i redaksjonelle ledergrupper er trolig et resultat av målrettede tiltak som mentorprogrammer og bevisste ansettelsesprosesser.

Samtidig mener kommisjonen at mediene har mer å gå på når det kommer til å speile ulike minoritetsgrupper i samfunnet, både når det gjelder mangfold i dekning og i ansettelser. Mediene har brukt lang tid på å etablere en god kjønnsbalanse. Å få inn et mangfold av medarbeidere med tanke på språkkunnskaper, kulturbakgrunn og personer med funksjonsnedsettelser, må gå raskere. NRKs systematiske rekrutteringsarbeid kan være et forbilde. NRK har i dag mange gode journalister med minoritetsbakgrunn. Foruten at dette representerer seerne bedre, bidrar det også til kvalitet, andre innfallsvinkler og bedre kildetilfang.

Redaksjonene bør dessuten ha et bevisst forhold til at man ikke bare kontakter de ulike kildegruppene, som funksjonsnedsatte og etniske minoriteter, i saker som handler om de barrierene eller rettighetsutfordringene disse gruppene møter. Å tilstrebe et mangfold av kilder i alle slags saker, er viktig. Mediene bør også være årvåkne om hvem som uttaler seg i mediene gjennom kronikker, debattinnlegg, i studio og kommentarfeltene og fortløpende vurdere behov for tiltak for å få sikre mangfold også her. Barn og eldre er grupper som står utenfor arbeidslivet og derfor ofte må aktivt løftes fram og inn i mediespaltene.

12.6.7 Ulik tilgang på journalistikk forsterker klasseskiller

Selv om flere er villige til å betale for digitale nyheter, viser undersøkelser at andelen som har tilgang til betalte nyhetstjenester øker med alder, utdanning og inntekt. Det er derfor en fare for at den samfunnsviktige kvalitetsjournalistikken blir forbeholdt de mest ressurssterke. Prisen for journalistikk har økt mer enn den generelle prisøkningen i samfunnet de siste 14 årene.124 Dette bidrar til et klasseskille mellom dem som har råd til å abonnere og dem som ikke har råd til å prioritere dette.

Dette er et mønster som også gjelder tilgang til kunst, teaterforestillinger og konserter. Store forskjeller i tilgang til pålitelige og etterrettelige nyhetskilder har imidlertid større skadepotensial ved at det kan svekke samfunnets motstand mot falske nyheter, desinformasjon, feilinformasjon, manipulering og propaganda. Det kan også føre til at noen grupper i liten grad deltar i samfunnsdebatten, eller deltar på arenaer der meningsdannelsen bygges på et spinklere grunnlag. I siste instans er dette et problem for demokratiet.

NRK er en viktig motvekt som sikrer alle tilgang til uavhengig og kvalitetssikret journalistikk uavhengig av inntekt. Situasjonen må likevel følges med årvåkenhet. Myndighetene har et grunnlovfestet ansvar for å legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale. NRK alene er ikke tilstrekkelig for å oppfylle dette ansvaret. Støtteordninger til flere uavhengige medier som drives etter andre forretningsmodeller enn abonnement, kan være et egnet virkemiddel. Gratis tilgang til alle medier ved offentlige steder som bibliotek er et annet.

12.6.8 Samfunnet trenger en sterk og uavhengig allmennkringkaster

En sterk allmennkringkaster er viktig for demokratiet, ikke minst fordi den sikrer tilgang til informasjon uavhengig av klasse og økonomi. Det innebærer at NRK må ha tilstrekkelige ressurser til å gi folk flest grunnlag for bred tilknytning til det offentlige ordskiftet. Det kreves utvilsomt økonomiske muskler for å kunne dekke tematiske og geografiske blindsoner slik NRK er pålagt i sine vedtekter.125

Samtidig innebærer NRKs sterke posisjon i det norske mediemarkedet noen dilemmaer. Det kan være vanskelig for andre medier å ta opp kampen mot en fullfinansiert medieaktør som tilbyr store mengder gratis innhold på alle plattformer. Dermed kan en sterk allmennkringkaster risikere å marginalisere andre medier og å redusere det reelle mediemangfoldet.126

Særlig har NRKs digitale nyhetstilbud blitt kritisert for å ha en negativ effekt på folks vilje til å betale for nettnyheter. Medietilsynet konkluderte i 2018 med at NRKs tilstedeværelse på nett ikke ser ut til å medføre vesentlige konkurransebegrensninger i de markedene som ble analysert.127 Analysen fikk kritikk fra flere hold. Kritikerne mente Medietilsynet trakk for bastante konklusjoner og i liten grad viste til forbehold og nyanser som underliggende forskning pekte på.128

Kommisjonen mener kritikken må tas på alvor. NRK er i kraft av sin store og omfattende virksomhet en åpenbar konkurrent til de private mediehusene som er avhengig av andre forretningsmodeller. NRK skal ikke sikre mediemangfoldet alene. NRKs betydelige bidrag til den opplyste debatten må balanseres mot andre mediers konkurranseevne.En sterk og uavhengig allmennkringkaster fritar ikke staten for ansvar for å tilrettelegge for at andre medier også skal kunne bidra til den offentlige debatten. Dette ansvaret må også gjelde ulike aktørers evne til å fylle ut tematiske og geografiske blindsoner.

12.6.9 Vurdere tiltak for å sikre NRKs uavhengighet

Spørsmålet om å omdanne NRKs eierskap fra aksjeeierskap til stiftelse har vært drøftet flere ganger. Kommisjonen mener dagens eierskap i praksis ser ut til å ivareta NRKs uavhengighet, gjennom kringkastingsloven, medieansvarsloven og virksomhetens vedtekter. Politikerne respekterer også disse rammeverkene. Kringkastingssjefen er redaksjonelt uavhengig staten som eier selskapet og styret har ingen myndighet i den løpende programvirksomhet.

Rettslige rammeverk er ikke alltid nok til å sikre uavhengig journalistikk og lover og vedtekter kan endres av myndighetene. I flere europeiske land ser vi at allmennkringkasteres frie posisjon er blitt truet etter politiske maktskifter.

Kommisjonen er ikke bedt om å komme med en anbefaling om tiltak for å sikre NRKs uavhengighet. Kommisjonen vil likevel oppfordre til at man følger opp Mediemangfoldsutvalgets anbefaling om å utrede spørsmål om eierskap nærmere sett opp mot utviklingen i andre land og hensynet til å sikre uavhengigheten enda bedre.

12.6.10 Samisk innhold må prioriteres

Grunnloven § 108 fastslår at «det påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv». I dette ligger også en mediepolitisk forpliktelse. En forutsetning for samers reelle ytrings- og informasjonsfrihet er at det finnes medier som tilbyr samisk innhold i norske og samiske aviser, både på samisk og på norsk. Dette betyr både at innholdet må gjøres tilgjengelig på samisk, men også at samiske saker settes på dagsorden i norske medier. Det er verdt å merke seg forskning som viser at det er vanskelig for samer å sette politisk dagsorden.129

Samisk innhold skal være bredt og mangfoldig, tilpasset ulike samiske grupperinger, som barn, eldre og funksjonsnedsatte. Egne nyhetssendinger og programmer rettet mot samiske barn, er viktig. Som allmennkringkaster har NRK et særlig ansvar for å styrke de samiske språkene, samisk identitet og kultur.130 I vedtektene for NRK stilles det også krav om daglige sendinger for den samiske befolkningen.

Kommisjonen mener det er nødvendig å videreføre målrettede og solide støtteordninger rettet mot samiske medier og samisk innhold, der flere samiske dagsaviser og medier mottar pressestøtte.

I samfunnsdebatten har enkelte tatt til orde for at også de som eier medier og fordeler støtte til samiske aviser må være samiske, for å sikre reell samisk innflytelse på langsiktige mål og strategier.131 Kommisjonen har ikke gått konkret inn i spørsmålet om organiseringen av eierskap av samiske medier og NRK Sápmi, men vil foreslå at dette spørsmålet utredes i sammenheng med en utredning av NRKs eierskap og uavhengighet (jf. punkt 12.7.4).

Kommisjonen vil understreke betydningen av at samiske interesser og representasjon gjenspeiles på et overordnet nivå, eksempelvis i strategiske diskusjoner i NRK og ved fordeling av mediestøtte.

Kommisjonen vil også bemerke hvor unødig fraværende og lite integrert samisk samfunnsliv, politikk, språk og kultur er i det allmenne nyhetsbildet i Norge. Samisk samfunnsliv og politiske spørsmål er underrepresentert. Det finnes lite journalistikk som synliggjør intern uenighet og debatt.

Norge har to offisielle språk – norsk og samisk. Det er to offisielle målformer av norsk språk – bokmål og nynorsk – som det er utbredt kjennskap til. Samisk språk er på den annen side ikke ett språk, men flere språk. Nordsamisk, sørsamisk og lulesamisk er de tre samiske språkene som er mest utbredt i Norge. Alle disse tre språkene er minoritetsspråk beskyttet av Europarådets minoritetsspråkpakt. Både sørsamisk og lulesamisk er alvorlig truede språk. Nordsamisk er et truet språk. Det er liten kjennskap til de truede samiske språkene i befolkningen. Kommisjonen mener både utdanningssystemet og mediestøtteordninger må tas i bruk for å bevare nordsamiske, sørsamisk og lulesamisk som aktive språk i Norge.

12.6.11 Automatiserte valg bør ikke erstatte redaktørinstituttet

Personalisert og automatisert innhold er en del av mediebildet. Hvordan dette påvirker innhold og hva som når ut til mediebrukere, avhenger av mange faktorer. Brukt på forsvarlig og ansvarlig vis, kan personaliserte nyheter føre til at folk får lettere tilgang til mer relevant nyhetsstoff i et mylder av stadig skiftende innhold, og til informasjon som kan gi bredere kunnskap og forebygge filterbobler. Dette er positivt for mediebrukere, og det kan bidra til å øke nyhetskonsumet for den enkelte. Automatiserte løsninger (såkalt robotjournalistikk) på en del nyhetsstoff, som regnskapstall, trafikkmeldinger og sportsresultater mv., frigjør også ressurser til å lage mer kvalitetsjournalistikk.

På den annen side kan personaliserte medier føre til at man ubevisst går glipp av viktige nyheter og ikke eksponeres for informasjon fordi det ligger utenfor det man vanligvis leser. Redaktørinstituttet blir mindre viktig som premissleverandør for det redaksjonelle tilbudet til den enkelte. Dette er en utvikling kommisjonen vil advare mot. Det ligger mye makt i evnen til å sortere, rangere og framheve informasjon.132 Denne makten må mediene håndtere aktsomt og i tråd med samfunnsoppdraget.

Kommisjonen vil advare mot anbefalingssystemer som utelukkende styres av trafikk og antall klikk. Videre bør mediene utvise aktsomhet med personalisering av forsider og stofftilbud, og ha et bevisst forhold til hva som ligger til grunn for anbefalingssystemer og hvordan algoritmene brukes. Det skal aldri være tvil om at det er redaktøren som har hovedansvaret for redaksjonelle prioriteringer og valg. Redaktørinstituttet kan ikke erstattes av automatiserte løsninger.

12.6.12 Samfunnet trenger arenaer for debatt under ledelse av mediene

Idealet bak kommentarfelt i mediene er tett forbundet med ytringsfrihetens og demokratiets begrunnelser. At flere kan slippe til og delta i den offentlige samtalen uten å gå gjennom en redaktør, er et framskritt fra tiden da leserbrev var den dominerende kanalen.

Kommentarfeltet kan være et sted for friske debatter, et stort mangfold av debattanter og økt kontakt med leserne for mediene. At det finnes et sted for ulike ytringer, også de upolerte og «sære» som kanskje ikke når fram til debatt- og kronikkspaltene, er en styrke for demokratiet.

Det kan hevdes at kommentarfeltene har fått et uforholdsmessig dårlig rykte. Samtidig må det erkjennes at idealet om kommentarfeltene ikke gjenspeiler virkeligheten for mange. Mange redaksjoner har hatt høye ambisjoner for kommentarfelt og forsøkt flere og ulike løsninger, men de har kapitulert en etter en. Mange melder om personangrep og usakligheter, som det krever for mye innsats å moderere. Også kommentarfelt trenger redaktører. Det er ressurskrevende å tilby et kommentarfelt som sikrer en debatt uten personangrep eller ytringer i strid med god presseskikk eller loven.

Kommisjonen har derfor forståelse for at mange redaksjoner ikke har kapasitet til å ha egne kommentarfelt. Det kan også være en fornuftig prioritering å bruke ressurser på å produsere god journalistikk framfor å overvåke kommentarfelt.

Samtidig er det viktig at det finnes arenaer for debatt som ikke styres av de store internasjonale plattformselskapene. Ved å tilby egne debattflater, kan mediene tilrettelegge for en pågående samfunnsdebatt som følger presseetiske normer under oppsyn av en redaktør som kan disiplinere debatten. Kommisjonen vil derfor oppfordre mediene til å fortsette å prøve ut nye muligheter for debatt der journalistikken publiseres.

12.6.13 Et tydeligere skille mellom reklame og redaksjonelt stoff

Innholdsmarkedsføring kan gjøre det vanskelig for mediebrukere å skille mellom hva som er redaksjonelle ytringer og hva som er reklame. Dette kan forvirre den offentlige debatten og dessuten redusere tilliten til journalistikken.

Til tross for at presseetikken stiller strenge krav til tydelig merking, mener kommisjonen det finnes mange eksempler på at skillet mellom kommersielt og redaksjonelt stoff ikke er åpenbart. Mange annonser har så klare likhetstrekk med redaksjonelt innhold, gjennom like fonter, skriftstørrelser og farger mv., at forvekslingsfaren blir stor. I noen tilfeller kan det virke som at likheten er intendert for å få folk til å klikke seg inn på annonsen, i troen på at det er redaksjonelt stoff.

Det kan også skape uklarheter når redaksjonelle medarbeidere samtidig driver kommersielt, som influencere, foredragsholdere mv. og at de har økonomiske interesser i det de publiserer i de redigerte mediene. Åpenhet og transparens om slike bindinger er nødvendig, men ikke alltid tilstrekkelig.

Det er viktig at mediene selv er bevisste omkring uklarhetene utformingen og presentasjonen av kommersielt innhold kan skape, selv om skillet kan oppfattes tydelig innad i en redaksjon eller i bransjen. Mediene må sørge for en kontinuerlig diskusjon om grenser i takt med utviklingen.

Antall klagesaker i PFU på Vær Varsom-plakatens punkt om å skille reklame og redaksjonelt innhold framstår ikke som betegnende for situasjonen. Dette er forhold som burde diskuteres og vurderes av PFU oftere. Forklaringen på at det er få klagesaker er neppe at overtramp ikke skjer. Sannsynligvis henger dette sammen med at det ikke er en åpenbar «motpart» som kan klage inn publiseringer. Bransjen bør ta faren for et tillitstap gjennom forveksling av reklame og redaksjonelt stoff på større alvor.

12.6.14 Opphev forbudet mot politisk TV-reklame

Hensikten med forbudet mot politisk reklame og livssynsreklame i fjernsyn, var å skape gode rammer for en politisk debatt og en demokratisk valgprosess. Dette er et snevert tiltak tilpasset den tiden da fjernsynet var nasjonens samlingspunkt og den sentrale premissleverandøren for samfunnsdebatten. Bak forbudet ligger et viktig anliggende, nemlig at den demokratiske politikkens uttrykk primært er debatten, ikke reklamen. Det er argumentet, ikke panegyrikken, som skal bære det politiske livet.

I dag er mediebildet radikalt annerledes. Når fjernsynsmediet ikke lenger har en nøkkelposisjon, mens politisk reklame i levende bilder opptrer i andre kanaler, er det også vanskeligere å forsvare forbudet. Ansvaret for å bevare den politiske debatten må derfor legges på mediene og politikerne, og kan ikke knyttes til et reklameforbud.

Selv om fjernsynet fortsatt kan regnes som et effektivt medium, er det neppe grunnlag for å si at denne medieteknologien er mer slagkraftig enn de nettbaserte mediene. Mediebarometeret viser at internett for lengst har erstattet fjernsynet som det mest brukte mediet.

Et bærende hensyn i mediepolitikken på 2000-tallet har vært teknologinøytralitet, det vil si at de samme reglene i prinsippet bør gjelde uavhengig av hvilken medieteknologi som benyttes. Dette hensynet taler også for at forbudet mot politisk TV-reklame bør oppheves. Forbudet i kringkastingsloven § 3-1 andre ledd gjelder bare for fjernsyn og tekstfjernsyn, ikke for annen medieteknologi. Forbudet rammer lineær TV, men ikke nettbaserte medier og strømmetjenester. Innhold som er tillatt på nettbaserte tjenester som VGTV og TV2 Play er ikke tillatt sendt på NRK eller TV2.

Forbudet mot politisk reklame og livssynsreklame er politisk omstridt. I de politiske omkampene om forbudet har flertallet til nå konkludert med at et frislipp for politisk reklame og livssynsreklame vil kunne ha uheldige samfunnsmessige konsekvenser. Det har for eksempel vært pekt på at partiene kan bli avhengige av økt økonomisk finansiering, at mindre ressurssterke partier vil slite med å bli sett og hørt og at informasjonsstrømmen ved politiske valg ikke bør styres av reklamespråket.

Kommisjonen anerkjenner behovet for å sikre at den enkelte kan foreta et informert valg av politisk ståsted og livssyn i en debattramme som ikke er kjøpt og betalt. Det er utvilsomt ønskelig at den offentlige debatten om politiske spørsmål og valg blir styrt av rasjonelle, og ikke følelsesbaserte argumenter. I og med at det uansett er mulig å annonsere i andre, nettbaserte kanaler gjennom levende bilder, kan kommisjonen ikke se at dagens forbud lenger framstår som et treffsikkert tiltak til å sikre dette.

Kommisjonen mener økonomisk ubalanse mellom ulike partier og livssynsgrupper heller bør motvirkes av andre tiltak. Som statseid allmennkringkaster har NRK allerede et særlig ansvar for en bred og balansert dekning av ulike parter og interesser. Mange andre medier mottar også offentlige tilskudd begrunnet med mangfold og balanse med tanke på hvem som kommer til orde. Tydeligere merking av hva som er kommersielt stoff, slik kommisjonen anbefaler å legge enda større trykk på, er viktig også i denne sammenheng (jf. punkt 12.7.6).

For øvrig viser kommisjonen til EUs forordning om digitale tjenester (Digital Services Act, DSA) som er nærmere redegjort for i kapittel 8.4.2. I forordningen vil det komme nye krav til digital markedsføring som også gjelder politisk reklame.133 En tilnærming som ikke skiller mellom lineære og nettbaserte tjenester, men ser på det faktiske produktet, øker sannsynligheten for at man vil komme fram til mer treffsikre tiltak.

Samlet sett framstår dagens forbud mot politisk reklame og livssynsreklame som for lite treffsikkert til at kommisjonen vil anbefale å videreføre dette. Det har tidligere vært fremmet forslag om å erstatte dagens forbud med et temporært forbud i forbindelse med valgkamper.134 Kommisjonen har ikke sett det som sin oppgave å vurdere slike alternative tiltak, men anbefaler at dagens forbud oppheves.

12.6.15 Det er behov for et sterkt kildevern

Kildevernet er avgjørende for at samfunnet får tilgang til viktig informasjon. Hvis potensielle kilder står i fare, eller tror de står i fare, for å bli kjent eller avslørt, vil dette ha en nedkjølende effekt på deres vilje til å gå videre til mediene med den informasjonen de besitter. Samfunnet trenger derfor at kilder og potensielle kilder er trygge på at de beskyttes. Dette handler både om hvordan pressen selv opptrer, om lovverket og om myndighetenes praksis. At mye kommunikasjon foregår digitalt, har ført til at pressen tenker på og jobber for kildevern på en mer teknisk avansert måte enn tidligere.

Samtidig har den stadig mer avanserte digitaliseringen også problematiske konsekvenser for kildevernet. Økte muligheter for statlig kontroll med og overvåkning av den generelle befolkningens fortrolige kommunikasjon, kan undergrave både kildevernet og informasjonsfriheten. Utviklingen har åpenbare konsekvenser for retten til privatliv. Dette diskuteres nærmere i kapittel 7.9.8.

Et sterkt kildevern i praksis beror på flere faktorer enn lovgivning. Kommisjonen mener det er et reelt behov for bedre opplæring og bevisstgjøring i reglene om kildevern, både hos myndighetspersoner og mediene.

Kommisjonen mener forslaget om å lovfeste en taushetsplikt i tilfeller der kilden er lovet anonymitet, sannsynligvis vil ha mindre praktisk betydning i samfunnet ettersom presseetikken allerede oppstiller et absolutt vern. Det kan likevel være et viktig signal. Ettersom utredning av et slikt forslag er varslet, går kommisjonen ikke nærmere inn på dette spørsmålet.

Kommisjonen har heller ikke gått nærmere inn på den omdiskuterte bestemmelsen i straffeprosessloven § 125 tredje ledd om når det kan gjøres inngrep i kildevernet, men vil peke på at regelen er tungt tilgjengelig. Grensene for tillatte inngrep i kildevernet fastsettes i stor grad av EMD, altså utenfor Norges grenser. Kommisjonen mener ordlyden med fordel kunne vært omformet slik at den bedre reflekterte avveininger og vurderingsmomenter som EMD benytter.

Etterforskningsforbud mot anonyme kilder inspirert av svenske regler er et tilbakevendende spørsmål i den norske samfunnsdebatten. Kommisjonen har diskutert om det bør innføres et etterforskningsforbud, altså et forbud mot at politiet etterforsker hvem som er journalisters anonyme kilder, inspirert av det svenske «meddelarskyddet».

En tydeligere skranke i lovgivningen mot etterforskning av medienes kilder, kan være et viktig tiltak for å styrke det reelle kildevernet i tråd med det som følger av EMK artikkel 10. Samtidig finnes flere bestemmelser i det norske lovverket som langt på vei ivaretar de hensynene et etterforskningsforbud skal ivareta.

Det er lite som tyder på at det er et problem i samfunnet at pressen selv avslører kilder. Kildevern er et absolutt krav i presseetikken, og pressen er avhengig av at folk har tillit til at kildevernet overholdes for å få tilgang til informasjon.

Om etterforskning av kilder er et problem motsatt vei, altså at myndighetene igangsetter etterforskning i strid med kildevernet, vet vi for lite om. Det finnes lite rettspraksis på området. Etter det kommisjonen kjenner til, er det ikke gjennomført systematiske undersøkelser av praksis på dette området. Eksemplene som er omtalt tidligere i kapittelet, kan tyde på en manglende bevissthet om etterforskning av kilder i møte med «lekkasjer» til mediene, men det er ikke dokumentasjon på at dette er et omfattende problem som truer kildevernet. Mer systematisk innsamling og gjennomgang av saker der spørsmålet aktualiseres, hadde vært nyttig for å opplyse samfunnsdebatten.

Et argument som ofte trekkes fram for et etterforskningsforbud, er at det kan gjøre det lettere å få offentlig ansatte til å si fra om kritikkverdige forhold.135 Et etterforskningsforbud vil gi økt forutsigbarhet gjennom klarere rammer for hvor grensen går, og dermed større trygghet for kilden. En slik trygghet kan være det som skal til for at kilden deler informasjon av offentlig interesse.

Utfordringen med et slikt forbud er for det første at taushetspliktreglene i norsk rett ikke trekker et prinsipielt skille mellom fravikelig og ufravikelig taushetsplikt som tilsvarer skillet mellom såkalt «sekretess» (hemmelighold) og taushetsplikt i Sverige. Det ligger dermed ikke til rette for at det vil bli klare rammer for hva offentlig ansatte straffritt kan uttale seg til pressen om. I mange tilfeller vil offentlig ansatte kunne krenke grunnleggende menneskerettigheter ved brudd på taushetsplikt. Myndighetene har plikt til å beskytte sine innbyggere mot menneskerettighetsbrudd og Norge må kunne beskytte seg mot slike brudd ved å oppstille visse ufravikelige regler om taushetsplikt. Om et etterforskningsforbud skal være forutsigbart, må det foretas en bred gjennomgang av taushetspliktbestemmelsene i lovgivningen for å avklare hvilke taushetsbrudd som kan være beskyttet av regelen.

For det andre er det fare for at et etterforskningsforbud vil hensynta pressens arbeidsforhold i situasjoner der dette knapt kan være et relevant hensyn, eller i alle fall ikke et hensyn av avgjørende vekt. Dagens kildevernregler i straffeprosessloven begrenser myndighetenes handlingsrom overfor journalister og redaksjoner. Et etterforskningsforbud vil også begrense myndighetens handlingsrom overfor private personer som er mistenkt for straffbare handlinger. Dette vil også gjelde når man står overfor svært alvorlige forbrytelser. Utover den begrensningen dette er for politiets etterforskning, kan det også være en fare for at regelen blir misbrukt. Ved å gå til pressen med informasjon anonymt, vil et mulig viktig vitne til å opplyse en sak kunne bli kilde som ikke kan etterforskes og dermed heller ikke pålegges vitneplikt. Kildevernet kan dermed aktivt misbrukes av kriminelle for å unngå straffeforfølgelse. All den tid vi ikke har et klart definert begrep om hvem mediene er, vil et generelt etterforskningsforbud også kunne gi svært vidtrekkende begrensninger for muligheten til å oppklare kriminalitet.

Samlet sett innebærer forskjellene mellom den norske og det svenske rettssystemet etter kommisjonens syn at den svenske kildevernmodellen ikke lar seg overføre direkte til norsk lovgivning.

Kommisjonen mener dagens regler om kildevern gir et tilstrekkelig rettslig vern mot etterforskning av anonyme kilder. Samtidig mangler samfunnet oversikt over hvordan kildevernet etterleves i praksis. Det bør prioriteres å utarbeide en slik oversikt. Det er videre behov for bedre opplæring av ansvarlige myndigheter og kontroll av praksis.

I kapittel 11 om retten til informasjon foreslår kommisjonen å utvide bestemmelsen om unntak fra taushetsplikt i forvaltningsloven for å inkludere tilfeller hvor begrensninger i taushetsplikt kan forsvares i lys av informasjonskravet i EMK artikkel 10. Kommisjonen foreslår å gjøre dette ved å legge til et nytt unntak i § 13 b i tråd med allmennhetens informasjonskrav, se punkt 11.8.5.

Kommisjonen foreslår videre å legge til en presisering i forvaltningsloven om at offentlig ansatte har rett til å varsle til mediene uten først å varsle internt, i tråd med arbeidsmiljøloven § 2 A-2 (3). Dette er nærmere redegjort for i kapittel 15.6.1.3. Disse endringene vil også gjøre det tydeligere for offentlig ansatte hvilke «lekkasjer» som er fullt lovlige i dag og som verken vil bli etterforsket eller straffet, og dermed også i realiteten styrke kildevernet.

12.7 Kommisjonens anbefalinger

Anbefalingene i dette kapittelet må sees i sammenheng med anbefalinger i andre kapitler, særlig overfor plattformselskap og andre aktører i kapittel sju, åtte og ni, samt anbefalinger om innsyn og offentlighet i kapittel 11. Anbefalingene i disse andre kapitlene er også ment å bidra til å styrke de redaktørstyrte, journalistiske medienes posisjon som sentrale aktører i ytringsfrihetens infrastruktur i Norge.

12.7.1 Sikre robuste støtteordninger for mediene

Å legge til rette for et robust mediesystem med et mangfold av medier er et av de viktigste elementene i infrastrukturkravet i Grunnloven § 100. Dette er blitt enda viktigere i takt med den digitale utviklingen der mediene utfordres av nye konkurrenter inntektsmessig og dessuten av aktører som bevisst formidler villedende informasjon.

Kommisjonen har ikke gått spesifikt inn i størrelsen eller innretningen på de ulike støtteordningene og fordelingen av mediestøtte, men vil understreke viktigheten av solide, fleksible og treffsikre støtteordninger til mange og ulike typer medier. Mediestøtte skal sikre mediene frihet, uavhengighet og mangfold, og må være innrettet på en måte som ivaretar dette. Mediestøtten bør også til en viss grad sikre forutsigbare økonomiske rammer for medienes virksomhet. Mediene på sin side må være klar over at mediestøtte forplikter.

12.7.2 Tilrettelegge for bredere mangfold i mediene

Det er behov for et bredere mangfold i norske redaksjoner. Over tid har redaktørene jobbet aktivt og målrettet for å få opp kvinneandelen blant journalister og i norske lederstillinger. Et tilsvarende arbeid bør settes i gang overfor andre grupper i samfunnet, som personer med funksjonsvariasjoner, ulik etnisitet, politisk standpunkt mv. Å få opp kvinneandelen i norske medier har tatt altfor lang tid, og arbeidet med et bredere mangfold på andre områder, bør gå raskere.

Mediene kan bedre mangfoldet innad i redaksjonene ved for eksempel å opprette særlige praksisplasser og målrettede stillinger. Aktiv bruk av mentorprogram og spesielle stipendordninger kan være effektive virkemidler. I tillegg kan det være behov for kunnskaps- og holdningsarbeid, workshops etc. for å bevisstgjøre journalister og moderatorer på nett om hvilke særlige utfordringer ulike grupper møter og hvilke erfaringer de har. Dette bør også være et tema på journalistutdanningene.

Kommisjonen oppfordrer redaksjonelle medier til å være oppmerksomme på uerfarne skribenter og bidragsytere og følge opp disse i krevende ordskifter.

12.7.3 Bedre tilgang til journalistikk i bibliotekene

Behovet for å gi folk bred tilgang til gratis, kvalitetssikret informasjon og journalistikk må balanseres opp mot medienes behov for inntekter. Ikke alle har råd til å abonnere på aviser, samtidig er abonnements- og brukerinntekter naturlige inntekter for de frie, private mediene

Sosialtjenesteloven åpner i dag for at man kan få dekket inntil ett avisabonnement for vanskeligstilte.136 Norsk journalistlag og Redaktørforeningen har foreslått å tilby et verdikort på journalistikk.137Kommisjonen har ikke gått inn på kostnadene ved et slikt tiltak, men vil peke på en annen egnet arena for tilgang til gratis journalistikk: Bibliotekene.

Bibliotekene tilbyr i dag tilgang til enkelte norske aviser gjennom tjenesten Pressreader. Mange steder kan man logge inn med lånekortet sitt også utenfor bibliotekene. Denne tjenesten tar utgangspunkt i avisenes papirutgaver. Kommisjonen anbefaler å arbeide for avtaler som gir tilgang til flere aviser, avisenes nettutgaver, magasiner og tidsskrifter når man befinner seg i biblioteket.

12.7.4 Utrede NRKs og NRK Sápmis uavhengighet

Kommisjonen oppfordrer regjeringen til å følge opp anbefalingene fra Mediemangfoldsutvalget og utrede spørsmål om NRKs eierskap for å sikre uavhengigheten også i framtiden.

I denne sammenheng anbefaler kommisjonen at man også ser på NRK Sápmis uavhengighet. FNs erklæring om urfolks rettigheter understreker urfolkenes rett til selvstyre for fritt å fremme egen kulturelle utvikling. Artikkel 16 slår fast at «urfolk har rett til å opprette sine egne medier på sine egne språk», og at «statene skal treffe effektive tiltak for å sikre at statseide medier på tilbørlig vis gjenspeiler urfolks kulturelle mangfold».138

Sametingsrådets redegjørelse om samiske medier fra 2019 refererer et forslag fra det samiske journalistlaget Sámi Journalisttaid Searvi (SJS) om å løsrive de samiske enhetene fra de nordiske nasjonale allmennkringkastingene, for deretter å etablere et fellessamisk medieselskap som samer selv bestemmer over, og som er uavhengig.139 NRK Sápmi ønsker å videreføre en statlig allmennkringkasting med en samisk redaksjon innenfor NRK, og Sametingets redegjørelse trekker fram organisatoriske og økonomiske utfordringer dersom en uavhengig samisk allmennkringkaster skal etableres utenfor NRK.

Kommisjonen anbefaler derfor at en utredning om NRKs eierskap og uavhengighet også inkluderer en utredning av den samiske allmennkringkastingen, herunder de hensyn til samisk selvbestemmelse og autonomi som følger av Norges forpliktelser gjennom internasjonale erklæringer om urfolksrettigheter.

12.7.5 Mediene bør utvise mest mulig åpenhet

Medienes tillit i samfunnet avhenger av at de lever opp til egne idealer om etterrettelighet, uavhengighet og etisk ansvarlige beslutninger. Her har mediene naturlig nok selv ansvaret for å etterkomme allmennhetens forventninger.

Kommisjonen vil trekke fram åpenhet som en sentral faktor og anbefaler mediene å utvise enda større åpenhet om redaksjonelle valg, prioriteringer, faktasjekker og usikkerhet. Kommisjonen vil også oppfordre mediene til å være tydeligere om sine egne feil og å rette disse forholdsmessig – ikke minst for å avverge at de selv feilinformerer. Dette kan bidra til bedre forståelse for det som formidles, gi rom for nyanser og avveininger og dessuten lære flere i samfunnet om kildekritikk.

I tillegg til de forpliktelser som følger av loven om å gi informasjon til Medietilsynet om eierskap og samarbeidsavtaler som gir innflytelse tilsvarende eierskap, bør mediene ta en mer aktiv rolle i selv å vise fram forhold rundt eierskap og samarbeidsavtaler (som stoffutveksling) til det allmenne publikum.

12.7.6 Strengere oppfølging av skillet mellom annonser og redaksjonelt innhold

Det er behov for bedre oppfølging og praktisering av kravene til merking av såkalt innholdsmarkedsføring. Mediebransjen bør også ha et kontinuerlig og kritisk blikk på praksisen for journalister som har kommersielle interesser i tråd med kravene i Vær Varsom-plakatens kapittel 2 om integritet og uavhengighet.

Det er i dag en reell fare for at reklame forveksles med redaksjonelt stoff. Bransjen bør derfor gjøre mer for å oppfylle intensjonen i Vær Varsom-plakaten og sørge for at PFU behandler flere saker som angår forvekslingsfare, kommersielle interesser og bindinger. Fravær av kontroll av medienes praksis vil med stor sannsynlighet skade medienes troverdighet og undergrave det offentlige ordskiftet.

Kommisjonen vil ellers understreke betydningen av det sterke presseetiske systemet i Norge og hvilken rolle dette spiller for den relativt høye tilliten til mediene i Norge og utøvelsen av deres felles samfunnsansvar. Det er viktig at mediene sikrer og ivaretar dette systemet i tråd med formålet, slik at både faglige vurderinger, men også saksbehandling av klager holder et høyt nivå.

12.7.7 Forbudet mot politisk TV-reklame bør oppheves

Dagens mediebilde er fundamentalt annerledes enn da forbudet mot politisk reklame og reklame for livssyn i fjernsyn ble innført i 1999. Kommisjonen anbefaler at forbudet oppheves. Det vises til vurderingene i punkt 12.6.14 for en begrunnelse for anbefalingen.

12.7.8 Tiltak for å styrke kildevernet

12.7.8.1 Kontinuerlig opplæring og kunnskapsbygging i mediene

Pressen har et selvstendig og absolutt ansvar for å sikre kildevernet. Dagens teknologi krever stadig nye og oppdaterte tiltak for å beskytte kilder. Redaksjonene må sørge for at det er mulig å ta kontakt med redaksjonen eller en journalist via trygge kommunikasjonsverktøy, som krypterte linjer, slik at kildevernet er sikretfør informasjon bringes videre.

Norsk Redaktørforening ga i 2020 ut en veileder med konkrete råd om kildevern og tips om ulike verktøy.140 Veilederen inneholder i tillegg råd og kunnskap om datasikkerhet og risikonivåer for å unngå dataangrep. Denne type kunnskap og veiledning bør oppdateres og innlemmes i praksis av alle journalister og redaksjoner. I tillegg er det viktig at disse temaene understrekes i all journalistutdanning og ellers i bransjen.

12.7.8.2 Bedre opplæring av myndighetspersoner og offentlig ansatte

Sterkt kildevern krever tydelig og klar regulering. I tillegg er det en forutsetning at ansvarlige og utøvende myndigheter har god forståelse og kunnskap. Alle som kan havne i en situasjon som aktualiserer eller berører kildevern, bør få opplæring og dilemmatrening slik at man kan kjenne igjen en mulig «kildevernsituasjon». Offentlig ansatte må få opplæring i taushetspliktens grenser og oppfordres til å benytte sin ytringsfrihet til å opplyse omdiskuterte temaer i offentligheten.

12.7.8.3 Mer systematisk kunnskap om kildevern og etterforskning av kilder

Det er behov for mer kunnskap om praktisering av kildevernet og særlig praksis rundt formell og uformell etterforskning av kilder som har bidratt anonymt med informasjon til mediene. Om sakene er vurdert opp mot kildevernet, framgår for eksempel ikke av sammendraget av de publiserte sakene fra Spesialenheten som gjelder etterforskning av brudd på taushetsplikten.

Mer kunnskap om saker som gjelder anonyme kilder, ville gitt et bedre grunnlag for å vurdere den reelle statusen for kildevernet i Norge og behovet for å styrke rettsvernet av kilden. Mer systematisk informasjonsinnhenting kan ha en oppdragende og veiledende effekt. Det bør derfor settes i gang et arbeid med å kartlegge praksis for kildevernsaker.

Det er også behov for mer kunnskap om nedkjølingseffekten av eksisterende og framtidige hjemler ved bruk av tvangsmidler og straff, ikke bare på kildevernet, men på det offentlige ordskiftet som sådan. Dette kan for eksempel gjøres gjennom komparative analyser av ordskiftet før og etter innføring av nye lovhjemler.141 Kommisjonen anbefaler at det gjennomføres slike studier.

12.8 Kommisjonens anbefalinger oppsummert

Anbefalinger rettet mot offentlige myndigheter:

• Sikre støtteordninger som tilrettelegger for et mangfold av medier og meningsmangfold.

• Bidra til større tilgang til gratis journalistikk i bibliotekene.

• Følge opp Mediemangfoldsutvalgets anbefaling om å utrede NRKs eierskap for å sikre uavhengigheten også i framtiden. Dette bør også inkludere en utredning av NRK Sápmis eierskap og uavhengighet.

• Forbudet i kringkastingsloven mot politisk reklame og reklame for livssyn bør oppheves.

• Sørge for opplæring av offentlig ansatte om ytringsfrihet og kildevern, herunder gjennomføre kursing i hvordan man kan gjenkjenne en kildevernssituasjon og hvilke regler som da gjelder.

• Innhente og samle mer kunnskap om praktisering av kildevernet og særlig praksis rundt etterforskning av kilder som har bidratt anonymt med informasjon til mediene.

• Offentlig ansatte må få opplæring i taushetspliktens grenser og oppfordres til å benytte sin ytringsfrihet til å belyse omdiskuterte temaer i offentligheten.

• Gjennomføre forskning på hvordan eksisterende og framtidige lovhjemler for bruk av tvangsmidler påvirker det offentlige ordskiftet, med et særlig blikk på eventuell nedkjølende effekt. Tilsvarende undersøkelser bør gjøres av situasjoner der personer som har gått til mediene med opplysninger har blitt straffet.

Anbefalinger rettet mot mediene:

• Mediebedriftene bør jobbe mer aktivt for mangfold i redaksjonene og i tema- og kildevalg og være oppmerksomme på uerfarne spaltister.

• Redaksjoner bør utvise større åpenhet om eierforhold og stoffutvekslingsavtaler og være tydeligere om egne feil.

• Mediebransjen bør jobbe for et tydeligere skille mellom annonser og redaksjonelt innhold gjennom bedre oppfølging og praktisering av Vær Varsom-plakatens krav.

• Redaksjonene bør sikre kontinuerlig opplæring og kunnskapsbygging om kildevern internt, også opp mot ny teknologi.