11 Offentlighetsprinsippet og retten til informasjon

11.1 Innledning

En åpen og opplyst offentlig samtale forutsetter ikke bare frihet til å ytre seg og til å motta ytringer, den krever også at folk har tilgang til informasjon.

Innsyn og offentlighet er en sentral del av ytringsfriheten og en grunnleggende forutsetning for at den er reell. Informasjon er nødvendig for å få ny kunnskap, forstå en sak, utvikle meninger og begrunne synspunkter. Fra myndighetenes side kan det å holde tilbake informasjon være et middel for å skjule feil og maktmisbruk, hindre kritikk og beholde makten. Åpenhet skaper tillit og motvirker mistro og konspirasjonsteorier.

Retten til informasjon, eller informasjonskrav, er noe annet enn informasjonsfriheten, som er frihet til å motta alle slags ytringer. Informasjonskrav handler om retten til informasjon som noen sitter på, enten via innsyn i dokumenter fra det offentlige eller ved å følge rettsmøter eller møter i folkevalgte organ. Dette faller inn under det som kalles offentlighetsprinsippet.

Mandatet ber kommisjonen foreslå tiltak for å «sikre borgerne trygge rammer og infrastruktur for utøvelse av ytringsfriheten, som forutsetning både for en fri og informert meningsdannelseog for at viktig informasjon kommer fram i offentligheten.» For å besvare dette, er det nødvendig å se på infrastrukturen for tilgang til informasjon som finnes i dag, både rettslig og faktisk, og erfaringer med denne.

I dette kapittelet redegjøres det først for den rettslige beskyttelsen av offentlighetsprinsippet, hvilke begrensninger som kan legges på innsyn og hvilke regler og praksis for innsyn som gjelder. Her er offentleglova det klart viktigste verktøyet.

Kapittelet behandler også retten til innsyn hos politi og domstoler. Retten til å overvære møter i folkevalgte organ («møteoffentlighetsprinsippet») følger av kommuneloven. Kommuneloven og regler om møteoffentlighet ble utredet og revidert i 2018. Kommisjonen har derfor valgt å avgrense mot dette.1 Til slutt følger kommisjonens vurderinger og anbefalinger.

11.2 Rettslig beskyttelse av offentlighetsprinsippet

11.2.1 Rettslige utgangspunkter

De nordiske landene regnes gjerne som forbilder i Europa for å sikre allmennheten rett på innsyn i dokumenter om myndighetenes virksomhet.2 I løpet av de siste 20 årene har informasjonskrav som en beskyttet del av ytringsfriheten blitt mer fremtredende, også rettslig.3

Selv om offentlighetsprinsippet har lang tradisjon i Norge, ble det først i 2004 tatt inn i Grunnloven, etter forslag fra den forrige ytringsfrihetskommisjonen. Grunnloven § 100 fastslår i femte ledd at «Enhver har rett til innsyn i statens og kommunenes dokumenter og til å følge forhandlingene i rettsmøter og folkevalgte organer». Denne retten kan begrenses ved lov ut ifra «hensyn til personvern og av andre tungtveiende grunner.» Kravet på innsyn i dokumenter etter Grunnloven gjelder for forvaltningen, men ikke for rettspleien eller private aktører.

Offentlighetsprinsippet har også sitt rettslige utgangspunkt i de sentrale konvensjonene om menneskerettigheter, artikkel 10 i Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 19 (2).4

Tidligere ble konvensjonene tolket som at de beskyttet mot sensur og ikke som en positiv forpliktelse for staten til å gi ut informasjon. Her har rettstilstanden gradvis utviklet seg siden 2006. Det er i dag bred enighet om at EMK artikkel 10 og SP artikkel 19 også gir en individuell rett til tilgang til informasjon hos det offentlige, slik at vi alle skal få hjelp til å danne oss en mening om spørsmål av allmenn interesse.5

I 2020 trådte Europarådets konvensjon om innsyn i offentlige dokumenter («Tromsøkonvensjonen») i kraft, som den første bindende internasjonale konvensjonen som anerkjenner en allmenn rett til innsyn i offentlig virksomhet. Konvensjonen skal sikre en alminnelig rett til dokumentinnsyn hos myndighetene som utgangspunkt i alle slags saker. Unntak skal følge av loven og ivareta nærmere angitte hensyn.6

Åpenhet om informasjon knyttet til miljø og klima er blitt stadig mer viktig i takt med klimakrisen. Retten til kunnskap om miljøet og virkningene av planlagte og iverksatte inngrep i naturen, er særlig beskyttet etter Grunnloven § 112. Dette kom inn i Grunnloven i 1992 som et resultat av anbefalinger fra FN gjennom Verdenskommisjonen for miljø og utvikling. Miljøbestemmelsen skal beskytte både framtidige generasjoners og individets livskvalitet og helse.7 Århuskonvensjonen ble ratifisert av Norge i 2003 og beskytter tilgang til miljøinformasjon.

Norge er en del av Open Government Partnership (OGP) som er et frivillig internasjonalt samarbeid mellom ulike regjeringer og sivilsamfunnet. Gjennom nasjonale handlingsplaner skal medlemslandene formulere konkrete forpliktelser for å bidra til mer åpenhet.8

11.2.2 Offentlighetsprinsippet i domstolene

11.2.2.1 Høyesterett

I løpet av det siste tiåret har Høyesterett behandlet tre saker der retten til innsyn forankres direkte i EMK artikkel 10. Den første var i 2013 og gjaldt utlevering av lydopptak fra rettsaken mot den spiondømte norske embetsmannen Arne Treholt.9 Høyesterett fastslo at opptakene var beskyttet av ytringsfriheten, slik at tilbakeholdelsen måtte anses som et inngrep i retten til ytrings- og informasjonsfrihet etter EMK artikkel 10.

I behandlingen presiserte Høyesterett at ytringsfriheten ikke beskytter ethvert krav på innsyn i dokumenter fra straffesaker, og at dette må vurderes konkret. Basert på en gjennomgang av flere saker fra EMD, konkluderte retten med at artikkel 10 i hvert fall er gitt anvendelse der pressen ber om innsyn i saker av legitim allmenn interesse, forutsatt at opplysninger allerede finnes.10

Den neste saken kom i 2015 der flertallet i Høyesterett mente at det var et uforholdsmessig inngrep i NRKs ytringsfrihet å nekte NRK tilgang til et opptak fra legevakten i Oslo som viste en hendelse der en person døde etter et basketak med to polititjenestemenn og en ambulansemedarbeider.11 NRK ble i utgangspunktet nektet tilgang til opptaket av personvernhensyn.12

I vurderingen viste Høyesterett til at saken hadde stor allmenn interesse ved at den reiste tilbakevendende og prinsipielle spørsmål knyttet til statens tvangsmakt, og at kontroll av slike hendelser ligger i kjernen av pressens rolle som vaktbikkje. Retten la også vekt på at offentlighetsprinsippet ikke var ivaretatt gjennom domstolsbehandling, ettersom straffesaken mot de involverte betjentene var henlagt. Etter dette konkluderte Høyesterett med at inngrepet ikke var nødvendig og forholdsmessig, og påla Spesialenheten for politisaker å utlevere en sladdet versjon av opptakene.

Den tredje saken gjaldt et innsynskrav fra VG i dokumenter fra en henlagt straffesak mot en politibetjent for besittelse av våpen. Her konkluderte Høyesterett med at avslag på innsyn ikke var et ulovlig inngrep i ytringsfriheten. Under rettssaken hevdet politiet at EMK artikkel 10 ikke beskyttet retten til innsyn i «klassiske straffesaksdokumenter». Dette ble tilbakevist av Høyesterett, som fastslo at det ikke fantes holdepunkter i EMD for at det skulle gjelde noe generelt unntak eller særlige regler for innsyn i straffesaksdokumenter, og at VG som presseorgan hadde et berettiget krav på innsyn i opplysninger om den konkrete etterforskningen og henleggelsen. Da domstolen likevel konkluderte med at det ikke var et ulovlig inngrep i ytringsfriheten å nekte innsyn, var dette etter en konkret vurdering av hvert enkelt dokument der Høyesterett mente flere av dokumentene ikke var nødvendige («instrumental») for en effektiv utnyttelse av ytringsfriheten, og at det for samtlige dokumenter var proporsjonalt å nekte innsyn.13

11.2.2.2 Den europeiske menneskerettsdomstolen

Også i Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har det vært en utvikling de siste 20 årene gjennom tydeliggjøring av hvordan retten til innsyn er en del av ytringsfriheten.

I 2016 kom EMDs storkammer med en avgjørelse som betegnes som den endelige avklaringen i spørsmålet om EMK artikkel 10 kan gi innsynsrett.14 Saken gjaldt en ungarsk organisasjon (Ungarsk Helsingforskomité) som hadde bedt politidistriktene om en oversikt over hvilke forsvarere det offentlige hadde oppnevnt i løpet av en bestemt periode. To av distriktene nektet å utlevere dette av personvernhensyn. EMD slo fast at komiteen hadde en viktig rolle i samfunnet, og at informasjonen var nødvendig for at den kunne bidra til en offentlig debatt som bygget på korrekt og troverdig informasjon. Å nekte organisasjonen tilgang var derfor et ulovlig inngrep i ytringsfriheten. I denne saken mot Ungarn oppstiller EMD fire momenter som er relevante for vurderingen av om det foreligger et inngrep i ytringsfriheten. Disse kalles også «terskelkriterier» og har siden vært utgangspunktet for EMDs vurderinger i innsynssaker.15

Det er nå ingen tvil om at informasjonskrav kan være beskyttet rettslig av ytringsfriheten. For at artikkel 10 skal komme til anvendelse, må innsyn være «instrumental» eller «necessary» for utøvelse av ytringsfriheten, altså avgjørende eller nødvendig. Det må dreie seg om foreliggende informasjon med en særlig offentlig interesse. Personer eller organisasjoner med særlige samfunnsroller, som NGOer og journalister, vil ha sterkere beskyttelse mot inngrep. Dette henger sammen med muligheten til å ivareta deres samfunnsoppdrag.16

11.3 Inngrep i informasjonskravet

11.3.1 Avveining av hensyn

Å holde tilbake informasjon som er beskyttet av ytringsfriheten, er et inngrep i ytringsfrihet som må vurderes opp mot kravene i EMK artikkel 10 (2). Hensynene som artikkelen angir som grunnlag for inngrep i ytringsfriheten må avveies opp mot hensynet til ytringsfrihet.

Det finnes flere hensyn som kan begrunne avslag på innsyn og tilbakeholdelse av informasjon. Det kan være hensynet til økonomi, personalforvaltning, sikkerhetshensyn, rekrutteringsprosesser, arbeid med kriminalitet, intern saksbehandling mv.

For forvaltningen følger disse hensynene hovedsakelig av unntaksbestemmelsene i offentleglova. For politi og domstol gjelder egne regler. I kapittel 11.4 redegjøres det for de mest aktuelle reglene, sammen med et innblikk i praksis på området.

En sentral avveining er gjerne mellom hensynet til ytringsfrihet og retten til privatliv. Retten til privatliv er en grunnleggende menneskerett som følger av både Grunnloven og EMK, og er et legitimt hensyn for å holde tilbake opplysninger.17

Retten til privatliv innebærer både en negativ rettighet – at staten ikke griper inn i personvernet, og en positiv rettighet til ikke å få privatlivet krenket. I noen situasjoner kan dette gi staten en positiv forpliktelse til å iverksette tiltak for å beskytte privatlivet til borgerne.18

Avveiningen mellom retten til privatliv og ytringsfrihet var tema i alle de tre sakene som har vært behandlet av Høyesterett det siste tiåret om innsyn etter EMK artikkel 10. Hvordan disse hensynene balanseres opp mot hverandre, både faktisk og juridisk, har stor betydning for tilgangen til informasjon. Dette kommer til uttrykk blant annet i saker som omhandler personvern og taushetsplikt.

11.3.2 Personvernhensyn

Utviklingen av nye digitale plattformer med flere muligheter til å søke, bearbeide og sammenstille personopplysninger, griper også inn i retten til privatlivet. Dette har blant annet ført til flere internasjonale og nasjonale regler om innsamling og lagring av personopplysninger. Felles for disse er at de skal sikre at personopplysninger ikke samles inn eller lagres i større grad enn det som er nødvendig og forholdsmessig sett opp mot andre menneskerettigheter, som ytringsfrihet.

I 2016 vedtok EU en ny personvernforordning (GDPR), som ble tatt inn i norsk lov gjennom personopplysningsloven i 2018.19 Forordningen skal beskytte personopplysninger gjennom ulike krav til behandling, lagring, spredning og innsamling av disse.

Strengere regler for personvern påvirker retten til informasjon. Samtidig følger det av GDPR-forordningen at retten til vern av personopplysninger skal veies opp mot andre grunnleggende rettigheter og være forholdsmessige. Forordningen presiserer at personopplysninger i offentlige dokumenter kan utleveres for å bringe allmennhetens rett til innsyn i samsvar med retten til vern av personopplysninger.20 Justis- og beredskapsdepartementet har tolket dette som at forordningen skal tolkes og anvendes slik at den ikke begrenser innsynsretten etter offentleglova.21

I tråd med dette følger det også eksplisitt av personopplysningsloven at hoveddelen av forordningen og loven ikke gjelder ved «behandling av personopplysninger for journalistiske formål eller med henblikk på akademiske, kunstneriske eller litterære ytringer», når det er «nødvendig for å ivareta ytringsfriheten».22

11.3.3 Taushetsplikt

Det finnes en stor mengde opplysninger som bør beskyttes mot innsyn. Det kan være private opplysninger om enkeltpersoner, forretningshemmeligheter, informasjon om rikets sikkerhet, opplysninger om politiets etterforskning, spanings- og etterretningsvirksomhet, mv.

På grunn av den skaden det kan få for samfunnet og for enkeltpersoner om slike opplysninger deles, har mange som jobber i eller for det offentlige en lovfestet taushetsplikt for en del type opplysninger. Brudd på taushetsplikten er straffbart.23

Taushetsplikten er nødvendig for tilliten til offentlige myndigheter og den enkeltes rett til privatliv. Uten taushetsplikt risikerer forvaltningen å miste tilgangen til informasjon som er nødvendig for å ivareta viktige samfunnsoppgaver. Personvern og privatliv er også en forutsetning for at folk kan være aktive deltakere i demokratiske diskusjoner.24

De mest vanlige og generelle lovbestemmelsene om taushetsplikt, står i forvaltningsloven. Her oppstilles to grupper av opplysninger: «noens personlige forhold» samt opplysninger av konkurransemessig betydning, det som gjerne omtales som forretningshemmeligheter. I tillegg finnes det særbestemmelser om taushetsplikt i flere ulike lover.

Taushetsplikten etter forvaltningsloven faller bort hvis det ikke lenger er behov for beskyttelse, for eksempel der det foreligger samtykke, hvis opplysningene anonymiseres, eller opplysningene er allment kjent eller tilgjengelig andre steder.25

Lovverket inneholder mange bestemmelser om taushetsplikt, og de har økt i antall de siste tiårene. Ifølge en kartlegging gjennomført av Norsk Journalistlag hadde antall taushetspliktsbestemmelser økt fra 100 på slutten av 1990-tallet, til 207 i 2017.26

Forvaltningslovutvalget, som leverte sin utredning i 2019, viste til at reglene om taushetsplikt og utveksling av taushetsbelagte opplysninger er innfløkte, og at de reiser flere tolkningsspørsmål som skaper usikkerhet i praksis. Utvalget mente denne usikkerheten, kombinert med at brudd på taushetsplikten er straffbart, kan føre til at forvaltningen i noen tilfeller er mer tilbakeholden med å utveksle opplysninger enn det hensynet til parten eller samfunnsmessige hensyn tilsier.27

Fra flere hold og over lengre tid har det blitt tatt til orde for at det bør gjennomføres en revisjon av taushetspliktsreglene.28 Den forrige ytringsfrihetskommisjonen mente det ville være en fordel om det framgikk eksplisitt av de ulike taushetspliktsbestemmelsene at de vilkårene som gjelder for unntak fra informasjonskravet i Grunnloven, framgikk i de lover som pålegger eller hjemler taushetsplikt for offentlig ansatte.29

11.4 Innsyn i offentlig forvaltning

11.4.1 Hovedregel om innsyn

Offentleglova er loven med størst betydning for samfunnets informasjonstilgang fra det offentlige. Ved å legge til rette for en åpen og gjennomsiktig offentlig virksomhet skal offentleglova styrke ytrings- og informasjonsfriheten, rettssikkerhet, tillit til forvaltningen og kontroll fra allmennheten. Loven er gjenstand for mye debatt og kritikk, og har også blitt strammet inn på enkelte områder i løpet av det siste tiåret.

Loven gjelder for store deler av forvaltningen og offentlig eide selskaper og stiftelser. Det aller meste av politiets, påtalemyndighetenes og domstolenes virksomhet er unntatt. Det samme er Stortinget, Sivilombudet og Riksrevisjonen.30

Utgangspunktet er at alle saksdokumenter i forvaltningen er åpne for innsyn. Saksdokumenter er et vidt begrep, og omfatter alle opplysninger og dokumenter som knytter seg til ansvarsområdet til et organ. Begrepet er teknologinøytralt. Det betyr at også bilder, videoer, smser og lydfiler kan være omfattet. Hvis noe skal unntas, skal det vises til en lovhjemmel som begrunner unntaket. Alle kan be om innsyn, også anonymt, og man trenger ikke begrunne innsynskrav.

Opplysninger og dokumenter man får innsyn i, kan gjenbrukes til alle typer formål, så lenge det ikke kommer i konflikt med annen lovgivning eller opphavsretten. I de fleste tilfeller vil man også ha krav på å få utlevert informasjon i alle eksisterende formater.31

En egen bestemmelse i loven gir rett til å kreve at forvaltningen gjennomfører og utleverer en sammenstilling av opplysninger når opplysningene finnes elektronisk lagret i databaser hos organet.32 Kravet er at sammenstillingen må kunne gjennomføres med «enkle framgangsmåter», som betyr at sammenstillingen må kunne skje ved hjelp av databaserte løsninger ved enkle kommandoer. Sivilombudet har lagt til grunn at en arbeidsbelastning på ca. seks timer ligger utenfor det som kan kreves.33 Denne bestemmelsen har dannet grunnlaget for mye datastøttet journalistikk der store mengder data fra forvaltningen samles inn og bearbeides.34

11.4.2 Prinsipp om merinnsyn

Forvaltningen har plikt til å gjøre en konkret vurdering av om det skal gis innsyn også når et dokument helt eller delvis kan unntas offentlighet. Denne plikten følger av det lovfestede prinsippet om merinnsyn, og er særegent for Norge og Danmark. Prinsippet om merinnsyn ble tatt inn i offentleglova i 2006, og var en videreføring av det som i den tidligere innsynsloven het meroffentlighetsprinsippet. Formålet er å tvinge fram en interesseavveining i den enkelte sak mellom hensynet til offentlig innsyn og hensynene som de enkelte unntaksbestemmelsene skal beskytte.35

Loven oppstiller en plikt til å vurdere merinnsyn, ikke en plikt til å gi innsyn. Dette gjelder selv om interessene i favør av innsyn veier tyngre enn interessene mot. Et flertall i offentleglovutvalget i 2003 mente at det burde stadfestes i loven at det skal gis innsyn hvis hensynene som trekker i denne retningen, veier tyngst.36 Dette forslaget fikk ikke gjennomslag. Et flertall i justiskomiteen som behandlet forslaget mente en pliktregel ville være svært vanskelig å praktisere og virke konfliktskapende blant annet fordi hensynene som skal veies opp mot hverandre vil være usammenlignbare.37

En konsekvens av at merinnsynsplikten i offentleglova ikke er utformet som en pliktregel, er at den ikke kan prøves for domstolene. Et krav om innsyn der merinnsyn ikke er gitt, må i så fall bygges direkte på EMK artikkel 10. Sivilombudet kan gi en vurdering av om det er foretatt en tilstrekkelig merinnsynsvurdering, og anbefale at forvaltningen vurderer merinnsyn på nytt, men kan bare i begrenset utstrekning overprøve konkrete vurderinger.38 I praksis betyr dette at avslag som er begrunnet med at merinnsyn er vurdert, i all hovedsak må aksepteres.

11.4.3 Avslag på innsyn

Kapittel tre i offentleglova angir når forvaltningen kan nekte innsyn i offentlige dokumenter, det vil si når det kan gjøres unntak fra hovedregelen om fullt innsyn. Disse unntakene kan deles inn i to hovedgrupper – opplysninger som skal unntas, og de som kan unntas. Taushetsbelagte opplysninger skal alltid unntas, og det kan være straffbart å gi dem ut.39 Alle andre unntak er kan-unntak, det vil si at det legges opp til en skjønnsutøvelse der forvaltningen har mulighet til å unnta opplysninger ut ifra nærmere angitte hensyn, men det foreligger ingen plikt til å gjøre det. Avslag skal bygge på en konkret vurdering av om det er et reelt og saklig behov for å unnta opplysningene, som veier tyngre enn allmennhetens behov for innsyn.40

Innsynskrav skal behandles «uten ugrunnet opphold».41 I praksis betyr dette samme dag og helst i løpet av én til tre arbeidsdager med mindre det er forhold ved selve innsynskravet som gjør at det er forsvarlig å bruke mer tid.42

11.4.4 Klage over avslag på innsyn

Alle avslag på innsyn kan påklages. Tromsø-konvensjonen bestemmer at den som blir nektet innsyn skal gis rett til å få saken prøvet av en domstol eller en uavhengig og upartisk instans etablert gjennom lov. Ved avslag på innsyn skal man ha tilgang til en rask og rimelig overprøving, enten i form av en fornyet vurdering av en offentlig myndighet eller av en domstol eller uavhengig og upartisk instans etablert gjennom lov.43

Klageinstansen er nærmeste overordnede organ for det organet som har avslått innsyn.44 Det vil si statsforvalteren når kommuner nekter innsyn, og Kongen i statsråd hvis et departement avslår.

Det er også mulig å klage inn avslag over innsyn til Sivilombudet, men det er opp til ombudet om det behandler klagen. Sivilombudet kan komme med en kritisk uttalelse om saken, men kan ikke avgjøre spørsmål om innsyn med bindende virkning.45

I juridisk teori har det blitt hevdet at det er usikkert om dagens klageordning oppfyller kravene i Tromsø-konvensjonen ut ifra et resonnement om at artikkel 8 stiller krav om at overprøving må skje raskt og rimelig, og være uavhengig og upartisk. Med en slik tolkning vil ikke dagens klageordning stå seg – et overordnet forvaltningsorgan vil ikke være uavhengig og upartisk i forhold til førsteinstansen, det er opp til Sivilombudet om klagen tas til behandling. Domstolsbehandling er tidkrevende og dyrt.46

Det er ikke gitt at konvensjonen skal tolkes slik. Andre ledd i artikkel 8 stiller krav om en rask og rimelig overprøving enten av en offentlig myndighet eller i samsvar med kravene til en upartisk og uavhengig prøving i første ledd. Vilkårene i andre ledd kan forstås som alternative, slik at det er tilstrekkelig etter denne delen av bestemmelsen at klageinstansen er rask og rimelig.47 Så lenge man senere har adgang til en uavhengig og upartisk prøving, for eksempel gjennom domstolsbehandling, vil klageordningen oppfylle artikkel 8.

11.4.5 Bevaring og utlevering av dokumenter – Om Einnsyn og postjournal

De fleste offentlige organ har plikt til å bevare og arkivere saksdokumenter slik at de er tilgjengelige i sanntid og for ettertiden.48 Dette gjelder uavhengig av hvor kommunikasjonen foregår. Kommunikasjon i sosiale medier vil derfor også være omfattet, så lenge hvis det faller inn under hva som defineres som «saksdokument».49

I tillegg skal alle som er omfattet av offentleglova føre postjournal, som er en oversikt over inn- og utgående dokumenter, og i noen tilfeller også interne dokumenter i forvaltningen.50 Postjournalen skal gjøre det mulig å se hva som finnes av saker og dokumenter i de ulike organene, og dermed gi oversikt over hva man kan søke innsyn i.

Hvert organ har selvstendig ansvar for at opplysninger og dokumenter bevares og journalføres lovlig. Dette gjør også at det finnes mange ulike systemer for dette. De aller fleste statlige og kommunale organer publiserer postjournaler på nett.51 Arkivverket har tilsynsansvar for arkiveringen.52 Brudd på arkivloven kan straffes med bøter, men dette gjøres sjelden.53

Einnsyn (offentlig elektronisk postjournal) er en digital offentlig tjeneste der alle kan finne og søke innsyn i forvaltningens saksdokumenter og dokumenter knyttet til politiske møter.54 Gjennom tjenesten kan man søke på ulike dokumenttyper, virksomheter, på stikkord mv. Hele dokumenter (fulltekst) kan legges direkte inn i Einnsyn slik at man kan få tilgang uten å be om innsyn. Løsningen er unik i internasjonal sammenheng og gjør at Norge er verdensledende i å gjøre offentlige journaler tilgjengelige og tilrettelegge for innsyn fra presse, forskere og befolkningen for øvrig.55

De aller fleste statlige organer, herunder direktorater, tilsyn og institutter, samt statsforvaltere, leverer innhold til Einnsyn. Av kommuner og fylkeskommuner er det per juni 2022 bare Oslo, Arendal og Stavanger kommune, og Nordland, Trøndelag og Vestland fylkeskommune som har koblet seg til ordningen.56 Det betyr at de fleste kommuner og fylkeskommuner har egne løsninger for journalføring.

Forstørr bilde

Antall innsynskrav rettet mot statlige virksomheter.

Kilde: Digitaliseringsdirektoratet

11.4.6 Sivilombudets kontroll av innsyns- og arkiveringspraksis

Forvaltningens praksis med offentleglova og reglene om arkivering og journalføring testes jevnlig, enten gjennom klager i enkeltsaker, eller ved undersøkelser fra ulike kontroll- og tilsynsorgan. Mens Arkivverket har tilsynsansvar for arkivering, finnes det ikke et eget tilsynsorgan for offentleglova. Sivilombudet, som har i oppgave å føre kontroll med den offentlige forvaltningen, er derfor en viktig instans for kontroll av forvaltningens praktisering. Sivilombudet behandler jevnlig klager og foretar egne undersøkelser på innsynsfeltet, og opplyser selv at det er et prioritert område. I 2021 behandlet ombudet 298 saker, der 30 endte med kritikk.57

I 2016 gjennomførte Sivilombudet undersøkelser av innsynspraksisen til Forsvarsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet. Ombudet konkluderte med at innsynsbehandlingen i mange tilfeller var tilfredsstillende, men fant også en del mangler, som for lang saksbehandlingstid, mangelfulle begrunnelser for avslag og uklarheter rundt hvorvidt det var gjort reelle meroffentlighetsvurderinger.58

I årsmeldingen for 2021 opplyste Sivilombudet at det totale antallet klager på innsynssaker har økt de siste årene. Ombudet beskriver at når de ringer til forvaltningen for å høre om når de har planlagt å svare på et innsynskrav som allerede har tatt lang tid å behandle, får de ofte et inntrykk av at forvaltningen ser på dette som noe som tar verdifull tid fra det som oppfattes å være forvaltningens egentlige arbeidsoppgaver og kjernevirksomhet. «Dette kan vi også selv kjenne oss igjen i», erkjenner ombudsmannen, men minner samtidig om de viktige hensynene som ligger bak reglene om offentlighet, og lovens formål, og avslutter med at det verken er lurt eller lov å nedprioritere innsynskrav.59

11.4.7 Andre undersøkelser, utvalg og tilsyns- og kontrollinstanser

Flere utvalg og undersøkelser har pekt på at digital saksbehandling har ført til at mange arkivverdige dokumenter, som referat, e-poster og sms-er ikke blir arkivert. Dette fører igjen til at sentrale organer sliter med tilgang til relevante dokumenter. Koronakommisjonen, som så på myndighetenes håndtering av koronapandemien, beskrev at de hadde særlig problemer med å få tak i all informasjonsutveksling, som sms, e-poster og logger av telefonsamtaler mellom personer som var involvert i vurderinger og beslutninger i forkant av nedstengingen 12. mars 2020, blant annet fordi flere sms-er var blitt slettet.60

Arkivlovutvalget la til grunn at vi i dag har et betydelig arkivtap som følge av et uheldig samspill mellom journalføringsreglene, arkivlova og offentlelgova.61 Arkivverket har uttrykt bekymring for at offentlige organer sletter for mye informasjon.62

I perioden 2014–2021 har Riksrevisjonen undersøkt arkivering og åpenhet i statlig forvaltning i to omganger. Hovedkonklusjonen etter den første undersøkelsen, som ble publisert i 2017, var at innsyns- og arkiveringspraksisen i mange departementer og statlige virksomheter ikke var god nok og at den svekket muligheten for offentlig debatt og medienes kontroll med statsforvaltningen. Mye dokumentasjon ble ikke bevart, enten på grunn av lite brukervennlige systemer eller fordi forvaltningen kommuniserte på e-post eller fagsystemer uten godkjente arkivløsninger. Mange dokumenter ble holdt tilbake uten holdbart grunnlag, vurderingene av merinnsyn sviktet og klager over avslag på innsyn tok alt for lang tid.63

I 2021 konkluderte Riksrevisjonen med at utviklingen gikk i feil retning på flere viktige områder. Blant annet hadde den gjennomsnittlige journalføringstid økt, og dokumenter ble ført opp i journalen med intetsigende titler som gjorde det vanskelig å finne dokumenter.64

Kontroll- og konstitusjonskomiteen på Stortinget sluttet seg til Riksrevisjonens kritikk og etterlyste konkrete tiltak for å sikre en bedre praksis.65 Undersøkelser fra kommuner gir tilsvarende bilde.66

En evaluering av offentleglova i 2016 konkluderte med at innføringen av ny offentlighetslov hadde vært positiv, og at den i hovedsak praktiseres som den skal når forvaltningen vurderer vanlige innsynskrav. Den fant også en økning i antall innsynskrav, og at ny teknologi hadde skapt bedre forutsetninger. Samtidig konkluderte rapporten med at det var en risiko for at lovens formål om økt innsyn ikke ble oppfylt fullt ut. Loven forutsetter mye skjønn som forvaltingen syntes det er vanskelig å praktisere, og som gir forvaltningen stor tolkningsmakt. Evalueringen avdekket enkelttilfeller av bevisste omgåelser av offentleglova og svakheter ved klageordningen.67 Evalueringen ble sendt på høring i 2016 og departementet mottok over 100 høringssvar. Høringsrunden er til nå ikke fulgt opp.68

11.5 Rett til innsyn hos politi, domstol mv.

11.5.1 Utgangspunkter og hovedregler om innsyn

Mens utgangspunktet er fullt innsyn i forvaltningens saksdokumenter for de som er underlagt offentleglova, er det motsatt for det meste av politiets og domstolenes saksdokumenter. Unntak er når politiet opptrer som forvaltningsorgan eller utfører forvaltningsoppgaver, som for eksempel når politiet godkjenner arrangementer, mottar varsler om demonstrasjoner, bistår barnevernet, foretar utlendingskontroll og uttransportering, eller når domstolen gjennomfører administrative oppgaver (organisering, ansettelser mv). I slike tilfeller kan man søke innsyn etter offentleglova. Ellers styres innsyn i saksdokumentene til politi- og rettspleie av regler i rettspleielovene.69

I både sivile saker og straffesaker som føres for domstolene er rettsavgjørelser som hovedregel offentlige, og alle har i utgangspunktet rett til å få en utskrift av en rettsavgjørelse.70 I sivile saker har allmennheten siden 2008 i tillegg krav på innsyn i alt materiale som en avgjørelse i en sak kan bygges på, med mindre det er gjort unntak i eller medhold av lov.71

I straffesaker er utgangspunktet motsatt, her har allmennheten som hovedregel ikke tilgang til øvrige saksdokumenter. I pågående saker kan politiet selv velge å gi ut opplysninger til allmennheten når det er samfunnsmessig nødvendig. Det kan være i forbindelse med etterlysning av personer, advarsler, for å korrigere feil eller avverge rykter mv.72 Politiet kan også etter en konkret vurdering gi ut påtalevedtak som henleggelser, forelegg, tiltale og påtaleunnlatelse.73

Utover dette kan politiet gi innsyn i saksdokumentene til avsluttede straffesaker hvis den som spør har «saklig grunn».74 Dette er i praksis en viktig bestemmelse, særlig for forfattere, journalister og ideelle organisasjoner som ønsker å ettergå politiets straffesaksbehandling i ettertid. I slike tilfeller gjør politiet en konkret vurdering av om den som spør har saklig grunn for innsyn. Dette gjelder også der dokumentene inneholder taushetsbelagte opplysninger, politiet kan her fravike taushetsplikten.75 Å ha «saklig grunn» for innsyn gir ikke krav på tilgang til dokumentene, men det er et vilkår for å bli vurdert. Hvordan dette skal praktiseres, er nærmere konkretisert i en veileder fra Riksadvokaten.76

11.5.2 Innsynsreglene i Sverige

Presseorganisasjonene peker ofte på rettstilstanden i Sverige som argument for å utvide retten til dokumentinnsyn i straffesaker i Norge. Det samme gjorde Straffeprosessutvalget i sin innstilling i 2016.77

I Sverige kan alle kreve innsyn i politiets straffesaksdokumenter.78 Samtidig inneholder svensk lovgivning en rekke unntak som begrenser retten til innsyn, som sekretessregler. Disse reglene gir myndighetene mulighet til å gjøre en konkret skadevurdering av om innsyn skal gis, også opp mot hvem som søker innsyn.79 Retten til innsyn begrenses i tillegg av regler om taushetsplikt og gjelder ikke for dokumenter som ikke har noen selvstendig betydning i saksbehandlingen (hjelpedokument).80

Når en sak er endelig avgjort, og for beslutninger som treffes av domstolene av særlig stor allmenn interesse, blir sekretessbelagte opplysninger som hovedregel offentlige. Domstolen kan beslutte å videreføre sekretess for enkeltopplysninger også i slike saker eller beslutninger hvis opplysningen ikke har vært lagt fram i et åpent rettsmøte, det er lovhjemmel og der hensynet til hemmelighold veier vesentlig tyngre enn hensynet til offentlighet.81

11.5.3 Tilgjengeliggjøring av rettsavgjørelser og andre rettsdokumenter

Alle som ber om innsyn i en bestemt rettsavgjørelse, vil som regel få innsyn via epost eller ved at rettsavgjørelsene ligger elektronisk tilgjengelig på domstolenes nettsider. I tillegg er domstolene pålagt å ha en fysisk mappe med rettsavgjørelser tilgjengelig for innsyn for pressen for en avgrenset periode.82 I praksis er pressemappene nå tilgjengelige via en digital lukket tjeneste på domstol.no. Dette er en ordning Domstoladministrasjonen tilbyr på vegne av domstolene. Så å si alle domstolene deltar i denne ordningen, men hva som legges ut, varierer.

Høyesterett offentliggjør sine rettsavgjørelser på internett, i avidentifisert form. Tingretter og lagmannsretter publiserer innimellom rettsavgjørelser på sine hjemmesider, hvis de er av særlig offentlig interesse. Stiftelsen Lovdata publiserer Høyesterettsavgjørelser, og de avgjørelsene de mottar fra ting- og lagmannsretter. Det er opp til den enkelte dommer/saksbehandler om en avgjørelse skal sendes videre fra domstolenes fagsystem (Lovisa) til private tilbydere av rettsinformasjon som Lovdata. Hvilke avgjørelser som er tilgjengelig, er derfor både begrenset og noe vilkårlig.83 På oppdrag fra Stortingets justiskomité leverte et utvalg nedsatt av domstolsadministrasjonen en rapport om allmenn offentliggjøring av rettsavgjørelser i 2020, som et ledd i arbeid med å gjøre rettspraksis mer tilgjengelig for alle.84

11.5.4 Møteoffentlighet i domstolene

Grunnloven § 100 fastslår at alle skal kunne følge rettsforhandlinger i domstolene. Åpne rettsmøter skal sikre at ingen blir domfelt av grunner som holdes hemmelig. Det kreves hjemmel i lov for å lukke dørene under en rettssak.85

I sivile saker er det innført vesentlig større anledning til skriftlig saksbehandling av rettssaker. Som følge av dette har allmennheten fått utvidet rett til dokumentinnsyn for å sikre åpenhet om den skriftlige behandlingen.

Retten kan bestemme at andre enn partene skal ha adgang til et lukket rettsmøte hvis det foreligger «særlige grunner». Denne paragrafen i domstolsloven brukes ofte til å gi mediene adgang til lukkede rettsmøter, noen ganger kombinert med et referatforbud. Også personer med spesiell faglig eller yrkesmessig interesse kan få rett til å være til stede, ofte kombinert med at retten pålegger taushetsplikt.

Den som er til stede under et offentlig rettsmøte har i utgangspunktet ytringsfrihet om det som er blitt sagt. Begrensninger må ha hjemmel i lov eller besluttes av retten.

Det er ikke lov å ta bilder, filme eller gjøre opptak under en straffesak uten særlig tillatelse fra retten. Det er heller ikke lov å filme eller ta bilde av siktede på vei til eller fra en straffesak, med mindre vedkommende samtykker. I sivile saker gjelder ikke et slikt forbud.

Sammenlignet med ellers i forvaltningen ligger domstolene etter i den digitale utviklingen. Domstolkommisjonen, som leverte sin rapport i 2020, konstaterte at det er et teknologisk etterslep i domstolen blant annet som følge av bevilgende myndigheters manglende prioritering av ny teknologi. Ifølge Domstolkommisjonen sliter mange domstoler med utdatert teknisk utstyr og domstolenes saksbehandlingssystem Lovisa har flere svakheter og utviklingsbehov.86

Sommeren 2022 vedtok Stortinget en ny bestemmelse i domstolloven (§ 124 a) om strømming av rettsmøter der domstolene blant annet gis hjemmel til å beslutte strømming og lagre opptak av overføringen.87

11.6 Rett til innsyn hos private

Selv om det ikke gjelder en generell adgang til innsyn i dokumenter fra private virksomheter, finnes det flere lover som pålegger utlevering av visse type opplysninger. I noen situasjoner vil informasjonskravet omfatte utlevering til allmennheten, mens andre er begrenset til tilsynsmyndigheter. Felles for disse opplysningene er at de er av en viss betydning (allmenn interesse) slik at tilgangen krever særlig beskyttelse. Det kan være snakk om opplysninger som er viktige for å kunne utøve kontroll og tilsyn, eller andre forhold, som menneskerettigheter, miljø mv. Ofte vil retten til innsyn kombineres med en plikt for den private virksomheten til å skaffe seg opplysningene.

11.6.1 Miljøinformasjon

En type opplysninger som har særlig beskyttelse, er tilgangen til miljøinformasjon. Dette følger av miljøinformasjonsloven, som også gjennomfører rettigheter og plikter nedfelt i Grunnloven og den internasjonale Århuskonvensjonen, som omtales i 11.2.1.88

Loven gjelder både offentlige og private virksomheter, og har til formål å sikre tilgang til miljøinformasjon slik at den enkelte kan bidra til å verne miljøet, verne seg selv mot helse- og miljøskade og påvirke offentlige og private beslutningstakere i miljøspørsmål. Den skal videre fremme allmennhetens mulighet til å delta i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet.89

Miljøinformasjon kan være alt fra faktorer som påvirker eller kan påvirke miljøet, til menneskers helse, sikkerhet, levekår og kulturminner. Eksempler på miljøinformasjon er opplysninger om CO2-utslipp i forbindelse med nettkjøp, bruk og levetid for mobiltelefoner, produksjon og salg av kjøtt og spekk fra hvalfangst, innhold i skismøring og innholdet i resepter skrevet ut til bruk på oppdrettsanlegg.90

Hovedreglene er at virksomhetene har plikt til å levere ut miljøinformasjon når noen krever innsyn. Terskelen for unntak er høy. Noen miljøopplysninger, som helseskadelig forurensning og ulovlige inngrep i miljøet, kan aldri holdes tilbake.91 Avslag på innsyn fra private virksomheter kan påklages til Miljøklagenemda, som er et partssammensatt utvalg oppnevnt av Kongen. Det er også mulig å klage inn Norge for brudd på Århuskonvensjonen til konvensjonens overvåkningskomité.92

11.6.2 Åpenhet om menneskerettighetsbrudd og arbeidsforhold i leverandørkjeder

Fra 2022 vil alle større selskaper i Norge som leverer varer og tjenester her eller i utlandet, og større selskaper utenfor Norge som tilbyr tjenester og varer hit, ha plikt til å skaffe seg og levere ut viktig informasjon om egen produksjon, egne produksjonskjeder og forretningspartnere. Dette følger av åpenhetsloven som trådte i kraft 1. juli 2022 og som har til formål å fremme virksomheters respekt for grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold i sin produksjon, og å sikre allmennheten tilgang til relevant informasjon om dette.93 Loven er omtalt nærmere i kapittel åtte.

11.6.3 Økonomiske opplysninger – skattelister

Det finnes også flere andre lover som skal gi allmennheten tilgang til økonomiske opplysninger, som for eksempel innsyn i og offentliggjøring av skattelister, som er en særnorsk regel. Dette er lister som utarbeides hvert år og som inneholder opplysninger om fastsatt nettoformue og nettoinntekt, skatter og avgifter for alle skatteytere. Listene er søkbare for alle, men kombineres med en rett for den som blir søkt på å få vite at det er søkt, og hvem som har søkt. Redaktørstyrte medier kan få tilgang til fullstendige elektroniske lister til redaksjonell bruk gjennom søknad og ved å inngå egen avtale med skatteetaten.94

11.7 Kommisjonens vurderinger

11.7.1 Infrastrukturen for innsyn og åpenhet har blitt bedre

Retten til innsyn er blitt styrket på flere måter de siste tiårene. For det første har vi fått flere lover og konvensjoner som gir rett til innsyn. I tillegg har både EMD og Høyesterett anerkjent at ytringsfriheten kan utgjøre et selvstendig grunnlag for innsyn og at tilbakeholdelse av informasjon kan være et inngrep i denne.

Denne rettsutviklingen utspiller seg i et landskap hvor den teknologiske utviklingen gir stadig bedre og mer effektive løsninger for å få ut informasjon, både aktuell, historisk og på tvers av kommune- og landegrenser. En felles statlig digital postjournal (Einnsyn) gjør at alle kan søke innsyn i dokumenter fra staten på ett sted. Flere kommuner legger saksdokumenter tilgjengelig på egne nettsider. Domstolen har direkteoverføringer av rettsaker. Folkevalgte organer i kommunene har åpne møter på digitale plattformer. Store mengder offentlige data kan bearbeides, systematiseres og brytes ned og slik danne grunnlag for sammenligninger og analyser som gir ny innsikt og kunnskap, forutsatt at andre menneskerettslige krav ivaretas, som retten til privatliv og personvern. En profesjonalisering av informasjonsdelingen fra det offentlige kan bidra til raskere, enklere og bedre tilgang til informasjon, slik at innsynsretten bedre kan ivaretas.

Dette er utviklingstrekk som bærer med seg en reell styrking av ytrings- og informasjonsfriheten.

11.7.2 Innsyn blir trenert og nedprioritert

Selv om retten til informasjon både faktisk og rettslig har blitt styrket gjennom de siste 20 årene, viser undersøkelser et mer sammensatt bilde. Samlet sett er informasjonsretten, til tross for bedre digitale muligheter, også under press.

Åpenheten i et samfunn kan ikke utelukkende måles i antall pressekonferanser, størrelsen på informasjonsavdelingene eller mengden dokumenter som utleveres. Den virkelige testen på åpenhet fra myndighetene får vi når innsyn kan føre til kritikk av dem som utøver makt. Hva slags kultur har forvaltningen for å være åpne når åpenhet ikke tjener dem selv?

Reglene om journalføring og arkivering av dokumenter gjør det mulig å tilsløre hvilke opplysninger et dokument kan åpenbare og kan føre til at dokumenter vanskelig kan etterspørres. Selv om forvaltningen totalt sett leverer ut mye informasjon, viser undersøkelser fra Riksrevisjonen og Sivilombudet at bestemmelser som skal sikre åpenhet og bevaring av dokumenter jevnlig brytes. Kommisjonen mener dette tyder på at det ikke er en tilstrekkelig innarbeidet kultur for åpenhet verken i sentral- eller lokalforvaltningen.

Eksempler og undersøkelser kommisjonen har sett nærmere på, viser trenering av innsynskrav i kontroversielle saker, taushetsplikt som strekkes for langt, unntak fra taushetsplikten som ikke praktiseres, dokumenter som holdes tilbake til avgjørelsen er tatt og kommunikasjon på plattformer som ikke fanges opp av offentlige arkiver og dermed ikke kan gjenfinnes. Sivilombudets praksis viser også at spørsmål om merinnsyn rutinemessig blir avslått uten noen konkret vurdering eller begrunnelse. Riksrevisjonens undersøkelser de siste årene tyder på at utviklingen går i en negativ retning. Dette er urovekkende. Samlet fører dette til at viktige opplysninger som kunne nyansert eller endret folks oppfatning av en sak, ikke alltid når ut i offentligheten.

Årsakene til denne friksjonen mot å gi innsyn i forvaltningen er sammensatte. Det handler ikke nødvendigvis om noen bevisst uvilje mot åpenhet. Å behandle innsynskrav er et ledd i saksbehandlingen som ofte faller litt på siden av forvaltningens primære oppgave. Det kan oppfattes som en krevende tilleggsoppgave å holde offentligheten løpende orientert samtidig som krevende spørsmål skal utredes, beslutninger skal tas og vedtak skal settes ut i livet. I prioriteringen opp mot andre oppgaver, kan arkivering og tilgjengeliggjøring av dokumenter og behandling av innsynskrav lett falle lenger ned på lista. Dette forsterkes når det skjer andre alvorlige hendelser i samfunnet, som under covid-19 pandemien. Pandemien satte offentlighetsprinsippet på prøve og viste at dokumentasjonsplikten og behandlingen av innsynskrav er særlig utsatt i situasjoner der behovet for løpende innsyn er særlig stort.95

At så mange i forvaltningen viste til krisehåndteringen som grunnlag for å utsette innsyn eller la være å behandle innsynskrav, vitner om en infrastruktur som ikke beskytter innsynsretten godt nok i situasjoner der åpenhet er mest nødvendig. Det er forståelig at personer som skal håndtere kriser ikke har kapasitet til å bruke mye tid på dokumentasjon. Dette innebærer likevel ikke at vi må akseptere at det er sånn. Tvert imot taler erfaringene under pandemien for at planer for hvordan offentligheten skal gis innsyn må inngå i beredskapsplaner for krisehåndtering.96

Det er helt nødvendig at forvaltningen har et system som sikrer at dokumentasjonsplikten og innsynsretten ivaretas, også når det brenner. Dette bør enten være et ansvar som tilligger andre enn dem som håndterer krisen, eller det må være så automatisert og enkelt at det ikke tar mye ekstra tid for personer som står i krevende situasjoner.

Det har vært en sterk økning i antall informasjonsansatte i forvaltningen de siste 20 årene. Dette har ført til en profesjonalisering av informasjonsflyten. På sitt beste bidrar dette til at innsynsretten fungerer etter sin hensikt ved rask tilrettelegging for informasjon og mer åpenhet. Det kan også føre til en lite transparent og mer interessestyrt utlevering av informasjon basert på lite demokratiske kriterier, som at man holder tilbake informasjon man ikke ser seg tjent med at når ut i offentligheten.

11.7.3 Juridisk og teknologisk etterslep gjør at viktig dokumentasjon går tapt

Regler om og praksis for arkivering og bevaring av dokumenter ble utredet i forbindelse med arkivlovutvalgets utkast til ny arkivlov i 2019. Utkastet ble sendt på høring samme år.97 På bakgrunn av dette fremmet Kultur- og likestillingsdepartementet et nytt forslag til arkivlov som ble sendt på høring i 2021.98 Ettersom arbeidet med dette pågår, kommer kommisjonen ikke med konkrete anbefalinger på dette området, men vil knytte noen kommentarer til framtidig arbeid med regler for arkivering.

Det haster å ta tak i de arkivmessige utfordringene som digitalisering av offentlig sektor har skapt. Det er behov for mekanismer som sikrer at bevaringsverdig dokumentasjon ikke forsvinner. Dette krever både en opprydning i lovverket og en økonomisk satsning på forvaltningens saksbehandlingssystemer.

Kommisjonen har merket seg at departementets forslag til ny arkivlov har fått kritikk både i høringsrunden og i den offentlige debatten for at det ikke følger opp flere sentrale forslag fra arkivlovutvalget.99 Blant annet går departementet ikke videre med forslag om en felles, sektorovergripende dokumentasjonsplikt, friere søk i registrerte metadata og klagerett for mediene eller utredning av et felles tilsynsorgan. Når departementet legger opp til at mye skal løses i forskrift, er det viktig at dette forskriftsarbeidet settes i gang raskt.

Kommisjonen tar ikke stilling til hvordan ny lov bør utformes, men mener arkivlovutvalget hadde flere framtidsrettede forslag som bør utredes nærmere i takt med utviklingen av bedre saksbehandlingssystemer og ny teknologi. Det gjelder særlig forslag om sektorovergripende dokumentasjonsplikt, en mer treffsikker informasjonstilgang og friere søk i metadata.

Som arkivlovutvalget påpeker, kan samspillet mellom arkivlov og offentleglova begrense tilgangen til informasjon. Kommisjonen støtter arkivlovutvalgets anbefaling om at disse lovene bør ses på i sammenheng.

11.7.4 Frykt for å gjøre feil begrenser innsyn

Samtlige undersøkelser om forvaltningens praktisering av innsynsretten trekker fram at usikkerhet om regelverket hos dem som vurderer innsyn begrenser både innsyn og arkivering. Klagesaker viser at det ofte gjøres feil. Manglende kunnskap i forvaltningen om hvordan offentleglova og arkivlova skal praktiseres, har en nedkjølende effekt på tilgangen til informasjon, og dermed også på ytringsfriheten.

Evalueringen av offentleglova, undersøkelser og klagesaker viser at det særlig er taushetspliktsbestemmelsene som er vanskelige å praktisere. Dette gjelder både forståelsen avhvilke opplysninger som er underlagt taushetsplikt og unntakene fra taushetsplikten, som først og fremst er lovfestet i forvaltningsloven § 13 a–g. Sammenlignet med hovedregelen om taushetsplikt, er unntakene mer skjønnsmessige og derfor vanskeligere å forholde seg til. Samlet gjør dette at forvaltningen risikerer å unnta mer informasjon fra innsyn enn loven gir grunnlag for.

Taushetsplikten er en nødvendig forutsetning for tilliten til det offentlige og for at samfunnstjenester fungerer som de skal. Den skal overholdes. Samtidig blir taushetsplikten ofte aktualisert i saker av stor allmenn interesse, som barnevern, helsevesenet, politiets myndighetsutøvelse eller offentlige innkjøp.100 Her er behovet for uavhengig kontroll gjennom innsyn særlig stort. I slike saker er det behov for at forvaltningen ikke bare beskytter de taushetsbelagte opplysningene, men også benytter de unntakene fra taushetsplikten som skal sikre samfunnets rett til informasjon om saker av allmenn interesse.

Å vurdere de ulike unntaksbestemmelsene slik lovgiver har forutsatt, krever innsikt og forståelse opp mot lovens formål og beskyttelsen etter EMK artikkel 8 og 10. Dette kan være en krevende øvelse der det ofte ikke er opplagt om det vil være riktig å prioritere informasjonskrav framfor personvern. Noen unntaksbestemmelser i offentleglova er dessuten så komplisert formulert at det kan være vanskelig å forstå hva de egentlig innebærer, som for eksempel unntaksbestemmelsene om interne dokumenter. Jo mer krevende og utilgjengelig regelverk offentlige tjenestepersoner må forholde seg til, desto større motbakke møter den som ber om innsyn.

Det er gode grunner til å være redd for å lagre opplysninger som ikke skulle vært lagret, eller å gi ut opplysninger som skulle vært unntatt. Å lagre personopplysninger i strid med loven kan føre til millionbøter for virksomheten. Å gi ut taushetsbelagt informasjon, kan føre til bøter og fengsel for brudd på taushetsplikten. Til sammenligning har det ingen rettslige konsekvenser å holde tilbake opplysninger som skulle vært utlevert.101 Dette kan naturlig nok føre til at unntaksbestemmelsene trekkes lengre enn det er grunnlag for i loven, på bekostning av retten til informasjon.

Hvordan taushetspliktsreglene praktiseres, berører også ansattes ytringsfrihet ved at overdreven vekt på taushet kan føre til at ansatte ikke tør uttale seg generelt om et saksområde fordi de er usikre på hvor grensen går. Her viser kommisjonen til vurderinger i kapittel 15 om ytringsfrihet i arbeidslivet.

11.7.5 Den tekniske infrastrukturen i norske domstoler må forbedres

Domstolenes avgjørelser er offentlige. De er viktige ressurser for kunnskap om hvordan rettssystemet fungerer. Men domstolenes datasystem er utdatert og hindrer systematisering og deling av informasjon både på detaljnivå og på stordatanivå. De enkelte domstoler mangler dessuten teknisk utstyr til å gjøre opptak av rettsforhandlinger og til å gjennomføre rettsmøter digitalt. Begge deler er viktig for å sikre offentlighetens tilgang til informasjon om hvordan rettssystemet vårt fungerer.

Covid-19-pandemien demonstrerte dette godt. Da smittevernkrav gjorde det umulig å gjennomføre åpne fysiske møter, tilrettela domstolene for strømming av enkeltsaker som hadde stor offentlig interesse. I starten av pandemien manglet domstolen lovhjemmel til å gjennomføre dette selv og var dessuten til dels avhengige av at andre aktører, som pressen og YouTube, for å gjennomføre strømmingen teknisk.102

Da man etter hvert fikk på plass en midlertidig lovhjemmel for å gjennomføre fjernmøter med presse og publikum til stede, var dette i mange tilfeller fortsatt teknisk krevende å få gjennomført.103 Rettsmøter ble derfor gjennomført uten mulighet for presse eller publikum til å være til stede, i strid med møteoffentlighetsprinsippet i Grunnloven.

I tillegg er det fremdeles slik at mange rettsforhandlinger gjennomføres uten at det tas opptak. Hovedregelen er at det skal gjøres opptak under hoved- og ankeforhandlinger, forutsatt at domstolen har nødvendig teknisk utstyr.104 Fordi mange domstoler mangler nødvendig teknisk utstyr, gjennomføres ikke dette.

Kommisjonen mener den tekniske situasjonen for norske domstoler er uholdbar og at den går utover viktige demokratiske rettigheter. Det bør prioriteres å få alle domstoler opp på et akseptabelt teknologisk nivå slik at kravene i loven kan overholdes.

11.7.6 Det er behov for bedre rettslig vern av retten til dokumentinnsyn i straffesaker

Innsyn i dokumenter knyttet til straffesaker ble utredet i 2021 av professor Ragna Aarli, på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet. Utredningen er sendt på høring med frist 22. august 2022.105 Kommisjonen vil trekke fram enkelte anbefalinger fra rapporten, men viser for øvrig til pågående arbeid.

Behovet for endring har vært trukket fram flere steder over lengre tid, av straffeprosessutvalget, av ulike politikere, av pressen, og senest i utredningen som nå er på høring. Kommisjonen mener reglene for innsyn i straffesaker er uoversiktlige og fragmenterte, teknologisk og innholdsmessig utdaterte, og legger opp til for mye skjønnsutøvelse for politiet. Medienes erfaring er at denne skjønnsutøvelsen blir tilfeldig og uforutsigbar.

Konsekvensene av svake innsynsregler er en praksis der retten til innsyn kan avhenge av hvilket politidistrikt du spør, hvem som spør og hva du spør etter. Dette skaper et system der innsyn skjer ut fra personlige relasjoner, som mellom enkeltjournalister og enkelte ansatte i eksempelvis politiet. Dette er uheldig i et likhets- og rettssikkerhetsperspektiv, og det kan skape bindinger som kan gjøre mediene mindre kritiske i enkelte saker, av frykt for å miste en god relasjon med politiet. Dette er særlig ugunstig på et myndighetsområde med vide fullmakter til bruk av fysisk makt og vid adgang til skjult metodebruk for inngrep i borgeres privatliv.

Rettsutviklingen i norske og internasjonale domstoler styrker retten til innsyn også i straffesaksdokumenter. Dette gjenspeiles ikke i norske lovbestemmelser. Regelverket tar heller ikke høyde for digitaliseringen og dagens teknologi, med elektronisk dokumentdeling, strømming og annen tilgjengeliggjøring av opplysninger på internett.

I nyere tid har politiet fått utvidede fullmakter til skjult metodebruk for å bekjempe alvorlig kriminalitet, som skjult kameraovervåking, teknisk sporing, avlytting av samtaler, romavlytting og dataavlesning. Åpenhet skal gi tillit til at offentlige myndigheter ikke misbruker makt. Større åpenhet om det som ikke krever hemmelighold, er blitt viktigere enn før.106

Samlet sett er kommisjonens vurdering at rettsreglene som skal sikre innsyn i straffesaker ikke oppfyller gjeldende rett på området. Det er et sterkt behov for lovendring.

11.7.7 Norge bør inspireres av, men ikke kopiere, svenske innsynsregler

Kommisjonen har vurdert om svenske regler for innsyn i straffesaker kan overføres til Norge, slik det med jevne mellomrom tas til orde for i samfunnsdebatten, særlig fra pressehold.

Utredningen om dokumentinnsyn i straffesaker fra 2021 redegjør grundig for de nordiske systemene for offentlighet i rettspleien. Denne viser også hvordan de nordiske systemene bygger på ulike rettstradisjoner, og at et skifte fra vest- til østnordisk modell vil kreve nokså omfattende systemendringer. Dette gjelder både retten til innsyn for pressen og for samfunnet for øvrig, og når det gjelder organiseringen av straffesaksdokumentene. Forskjellene mellom det norske og svenske systemet gjør det vanskelig å kopiere svenske innsynsregler.

Samtidig framstilles de svenske innsynsreglene ofte mindre nyansert enn de faktisk er, slik at man får et inntrykk av at de gjelder mer uforbeholdent enn det som er tilfellet. Det er verdt å merke seg at også i Sverige kan identiteten til den som ber om innsyn tillegges vekt, og det åpnes opp for flere unntak fra innsynsretten basert på hvem som spør og type opplysninger.

Det bør være et mål om mest mulig harmonisert regelverk i hele Norden, slik at innsyn i opplysninger ved politisamarbeid over landegrenser ikke avhenger av hvilket land man søker innsyn i. Slik sett er Sverige, som har de mest liberale reglene i Norden for allmennhetens rett til innsyn i straffesaksdokumenter, mer naturlig å se til, enn Danmark, som har de mest restriktive.

Selv om Norge ikke kopierer den svenske løsningen, kan derfor Sverige være en inspirasjon til og argument for bedre innsynsregler også i Norge. Forslagene i utredningen om dokumentinnsyn i straffesaker vil bidra til en slik harmonisering.

11.8 Kommisjonens anbefalinger

11.8.1 Bedre opplæring i innsynsrettighetene i forvaltningen

Det er behov for flere konkrete tiltak i forvaltningen og blant offentlige myndighetsutøvere for å heve kunnskapsnivået om retten til innsyn. Dette omfatter både opplæring i arkivering og journalføring, offentleglova og hvordan den skal praktiseres, miljøinformasjonsloven, taushetspliktsreglene, personopplysningsloven og grunnleggende prinsipper for grensedragningen mellom personvern og retten til informasjon.

Opplæringen bør sikre at de som skal bruke loven får en grunnleggende forståelse for de vurderingene som skal gjøres, og særlig hvordan merinnsyn skal gjennomføres.

Innsynsguiden som Sivilombudet ga ut i 2022 er et eksempel på et godt tiltak.107 Å ha en felles guide som retter seg både mot de som ber om innsyn, og de som skal behandle kravet basert på sentrale uttalelser fra Sivilombudet, kan øke kunnskapsnivået og gi en felles og oppdatert forståelse av tolkningen av jussen, basert på ombudets uttalelser. Denne typen tiltak, sammen med kurs og praktisk opplæring i lovverk og behandling av innsynskrav, bør prioriteres.

Kommisjonen anbefaler videre at konkrete tiltak for å øke kunnskapsnivået om innsynsrettigheter og praktisering av offentleglova, inngår som krav i statlige tildelingsbrev.

11.8.2 Endringer i offentleglova basert på evaluering og undersøkelser

Evalueringen av offentleglova fra 2016 pekte på noen svakheter ved loven. I høringsrunden mottok Justisdepartementet over 100 høringssvar. Etter dette har både Sivilombudet og Riksrevisjonen gjennom behandling av klagesaker og undersøkelser påpekt forhold ved loven som ikke fungerer etter hensikten. EMD har også utviklet et informasjonskrav som aspekt av retten til ytringsfrihet som til dels bygger på andre prinsipper for hvem som skal gis innsyn og når innsyn skal gis, enn dem offentleglova bygger på. Kommisjonen mener tiden er overmoden for en helhetlig gjennomgang av loven.

Undersøkelser viser at mange i forvaltningen finner reglene vanskelig å praktisere. Det kan tyde på at det er behov for en forenkling og tydeliggjøring av enkeltbestemmelser. Samtidig skal reglene i offentleglova favne mange ulike typer myndighetspraksis. En risiko ved å forsøke å konkretisere og forenkle, er at det blir for mange detaljerte regler. Kommisjonen ser at det kan være vanskelig å finne rette balansen mellom forenkling og tydeliggjøring på en ene siden, og detaljstyring på den andre.

I tillegg er det behov for en gjennomgang av de materielle reglene for innsyn sett opp mot internasjonale forpliktelser og rettsutviklingen på området. Det kan være nødvendig å foreta lovendringer for å sikre harmoni mellom den norske loven og de internasjonale terskelkriteriene for informasjonskrav som nå følger av EMD-praksis, som er nærmere omtalt i avsnitt 11.2.2.2.

Dette bør sees i sammenheng med pågående arbeid med ny arkivlov og forvaltningslov. Kommisjonen mener at det er nødvendig med en helhetlig gjennomgang av loven, men ønsker særlig å trekke fram følgende områder og forslag:

11.8.2.1 Utvide lovens virkeområde

Dagens regler fører til at organisering av virksomheten avgjør hvem som faller inn under offentleglova. For private stiftelser og selskaper er det graden av offentlig eierskap som avgjør. Dette fører til at mange private aktører som utøver viktige samfunnsoppgaver, ikke er underlagt offentlig innsyn. Det åpner også for at virksomheter kan organisere seg på en måte som gjør at man unngår lovens krav til åpenhet.

Det er grunn til å gjennomgå selskaper og stiftelser som i dag faller utenfor offentleglova, og se om flere bør omfattes av loven. Det avgjørende for spørsmål om innsyn bør ikke være organisering, men samfunnets legitime krav på innsyn. For eksempel kan det være gode grunner for å styrke innsynsretten i virksomheter som utfører viktige oppgaver i samfunnet, som helse-, sosial-, utdannings- og energitjenester, og virksomheter som mottar betydelig statsstøtte, som kultur- og idrettsinstitusjoner, samt den offisielle delen av det kongelige hoff. Kommisjonen viser i denne forbindelse til offentlighetslovutvalget fra 2003 der et flertall foreslo at loven skulle gjelde «rettssubjekter som utfører helse-, sosial- eller utdanningstjenester som det offentlige har et lovpålagt ansvar for å tilby».108

11.8.2.2 Lovfeste tidsfrist for behandling av innsynskrav

Lang tidsbruk for å behandle innsynskrav er et gjennomgående problem i forvaltningen. Dette påvirker muligheten til å få innsyn i opplysninger mens en sak er aktuell, som igjen kan svekke den enkeltes mulighet til å delta i samfunnsdebatten. Det kan også føre til at saker blir dårligere opplyst. For mediene svekker det muligheten til å føre en uavhengig kontroll i pågående saker.

En tidsfrist i offentleglova vil gi et tydelig signal om at dette er en oppgave på lik linje med andre forvaltningsoppgaver som i noen tilfeller må gå på bekostning av andre primære oppgaver organet skal ivareta.

Sivilombudet foreslo i sitt høringssvar til evalueringen av offentleglova å lovfeste en tidsfrist til saksbehandlingen av innsynskrav. Sivilombudet mente det ville ha en positiv virkning på forvaltningens saksbehandlingstid i innsynssaker hvis det presiseres i loven at innsynskrav som hovedregel skal avgjøres innen én til tre virkedager.

Kommisjonen mener det er nødvendig å få på plass tydeligere og mer konkrete tidsfrister for behandling av innsynskrav. Loven bør også gi konkret veiledning om hva som er legitime grunner til å fravike tidsfristen slik at det blir mer forutsigbart for den som ber om innsyn om og når et krav om innsyn kan forventes å få et positivt utfall.

11.8.2.3 Endre bestemmelsen om merinnsyn fra en kan-regel til en pliktregel

Merinnsynsregelen i offentleglova § 11 pålegger forvaltningen en plikt til å vurdere å gi innsyn, men gir forvaltningen fritt skjønn i spørsmålet om innsyn skal gis. Sakene som gjennomgås i 11.2.2 gjelder krav utenfor offentleglovas virkeområde. Et krav om dokumentinnsyn der merinnsyn ikke er gitt kan etter gjeldende rett prøves for domstolen med grunnlag i EMK artikkel 10.

Kommisjonen foreslår å endre bestemmelsen om merinnsyn fra dagens kan-bestemmelse til å bli en plikt til å utøve merinnsyn når hensynet til offentlig innsyn veier tyngre enn behovet for unntak. I kommisjonens forslag til ny merinnsynsbestemmelse konkretiseres interesseavveiningen ved hjelp av terskelkriteriene for informasjonskrav som EMD har lagt til grunn gjennom praksis.

Bakgrunnen for forslaget er at både Sivilombudet, Riksrevisjonen og evalueringen av offentleglova har påpekt mangler ved merinnsynsvurderinger, og stilt spørsmål ved om det foretas reelle merinnsynsvurderinger. Praksis på området tyder på at merinnsynsvurderingene ikke fungerer etter sin hensikt, og at de ofte blir mer en formalitet. Svakheten og risikoen ved dette forsterkes av de manglende mulighetene til å overprøve merinnsynsvurderingene for klageinstanser.

Å lovfeste merinnsyn som en pliktbestemmelse ble også foreslått av et flertall i offentlighetslovutvalget i 2003, som argumenterte med at dette kunne føre til at bestemmelsen ble tatt mer på alvor og dermed ble praktisert mer i tråd med intensjonene bak bestemmelsen.

Plikt til å utøve merinnsyn vil være en oppfordring til forvaltningen om å praktisere så stor grad av offentlighet som overhodet mulig uten at dette går på bekostning av andre viktige hensyn. I dag kan den som ber om innsyn og får avslag kreve en utvidet begrunnelse der hovedargumentene for avslaget skal nevnes. Denne rettigheten forutsetter at den som ber om innsyn er kjent med denne muligheten i loven, og benytter seg av den. Ved å lovfeste en plikt til å utøve merinnsyn, legger man til rette for at begrunnelser i større grad nedtegnes, uten at dette må etterlyses. Ved å innføre en lovfestet plikt til å gi innsyn som et utgangspunkt, vil også domstolene ha rett og plikt til å foreta en overprøving av merinnsynsvurderingen.

Dagens lovbestemmelse lyder slik:

§ 11 Meirinnsyn

Når det er høve til å gjere unntak frå innsyn, skal organet likevel vurdere å gi heilt eller delvis innsyn. Organet bør gi innsyn dersom omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak.

Forslag fra kommisjonen til ny § 11:

Når det er adgang til å gjøre unntak fra innsyn, skal innsyn likevel gis dersom hensynene som taler for offentlighet, jf. § 1, veier tyngre enn hensynene som begrunner unntakshjemmelen.

Ved vurderingen skal det legges vekt på formålet med innsyn, om informasjonen det søkes innsyn i har allmenn interesse, søkerens rolle og om informasjonen er tilgjengelig.109

11.8.2.4 Utrede en egen klageinstans for avslag på innsyn

I juridisk teori har det blitt stilt spørsmål ved om den norske klageordningen over avslag på innsyn oppfyller kravene i Tromsø-konvensjonen. Selv om det ut ifra ordlyden i artikkel 8 i konvensjonen ikke er gitt at den skal tolkes slik kritikken forutsetter, mener kommisjonen det er gode grunner til å ha en klageinstans som er uavhengig, rask og rimelig. Tromsøkonvensjonen skal sikre borgerne et minimum av innsyn i offentlig virksomheter, og oppfordrer medlemslandene til å gi best mulig tilgang til offentlige dokumenter. Konvensjonen er tydelig på at medlemsstatene kan gå lenger enn konvensjonskravene i å sikre innsyn i offentlige dokumenter.110 Som et foregangsland på åpenhet, kan Norge gjerne gå lenger enn hva konvensjonen krever på dette området.

Kommisjonen mener derfor det bør utredes en ny klageordning over avslag på innsyn. Denne bør organiseres på en måte som gjør innsynsretten mer effektiv og klagemuligheten mer uavhengig enn det som er tilfellet i dag.

En slik klageordning bør også vurderes i sammenheng med forslag fra arkivlovutvalget om å utrede et eget digitaliseringstilsyn for dokumentasjonsforvaltning og arkivering som skal føre tilsyn med etterlevelsen av arkivloven, forvaltningsloven og offentleglova.111

11.8.2.5 Reaksjoner for brudd på offentleglova

Det er i dag i realiteten ingen konsekvenser for å bryte offentleglova. Undersøkelser viser at loven brytes jevnlig og ofte, og særlig i de mest kontroversielle sakene der innsyn kan ha avgjørende betydning for en opplyst debatt. Det er behov for konkrete tiltak for å styrke etterlevelsen av loven.

Presseorganisasjonene og enkelte politikere har tatt til orde for at det innføres økonomiske sanksjoner for brudd på offentleglova. Det vises til at sanksjoner vil være et «ris bak speilet» og at det kan være forebyggende, oppdragende og ansvarliggjørende.112

Kommisjonen ønsker ikke å foreslå økonomiske sanksjoner, men vil peke på alternativer som etter kommisjonens oppfatning vil gi bedre effekt.

Et mulig tiltak kan være å offentliggjøre årlige lister over virksomheter som bryter offentleglova og andre lover som skal sikre innsyn og åpenhet, som arkivloven. En slik liste kan være parallell til de såkalte ROBEK-listene, som offentliggjør kommuner med betinget godkjenning og kontroll.

Kommunene og fylkeskommunene som er i ROBEK skal fastsette en tiltaksplan som sikrer at økonomien bringes i balanse. Tilsvarende vil etater og virksomheter som bryter med offentleglova og arkivloven måtte utarbeide en tiltaksplan som sikrer bedre etterlevelse.

Kommisjonen vil også trekke fram åpenhetsbarometeret som en mulig inspirasjon. Det er en oversikt og sammenligning over åpenheten i samtlige kommuner som har blitt gjennomført av Kommunal Rapport og Pressens offentlighetsutvalg, sist gang i 2021.113

Å vise fram både god og dårlig praksis er et virkemiddel som med fordel kan brukes mer i og av forvaltningen selv. Dette bør kombineres med bedre opplæring for de som skårer lavt.

11.8.2.6 Lovfeste rett til innsyn i beskrivelser av datasett

Offentleglova gir rett til å kreve innsyn i sammenstillinger av opplysninger. Etter at denne bestemmelsen kom inn i loven i 2009, har den bidratt til journalistikk og sammenstillinger av stor allmenn interesse. Problemet med bestemmelsen er at retten til sammenstilling er betinget av at den kan gjøres ved «enkle framgangsmåter». Selv om dette vilkåret skal tolkes ut ifra en objektiv norm er det en fare for at den enkelte ansattes dataferdigheter i praksis avgjør retten til innsyn.

I Danmark har man lovfestet krav på en beskrivelse av hvilke opplysninger som finnes i en database, hvilke grunnlag opplysningene bygger på, samt opplysninger om hvilke formater en database anvender (beskrivelser av datasett).114 I Norge ville en slik lovfestet rettighet kunne gjøre retten til innsyn i sammenstilling av opplysninger mer effektiv, både fordi det blir lettere å se hva som finnes i det offentliges databaser, og fordi det blir enklere å gjøre en uavhengig vurdering av hva som lar seg gjøre med «enkle sammenstillinger».

Inspirert av løsningen i Danmark mener kommisjonen det bør lovfestes en rett til innsyn i hvilke datasystemer som finnes, hvilke data som lagres der og hvilke tekniske verktøy det offentlige selv har tilgjengelig for å nyttiggjøre seg av dataene i systemene.

11.8.3 Fjerne kostnadene for alle som vil tilknyttes Einnsyn

Den felles digitale postjournalen Einnsyn har gjort offentlig informasjon mer tilgjengelig for flere. Tjenesten er mye brukt av vanlige innbyggere og folkevalgte, og halvparten av registrerte brukere av Einnsyn er ikke journalister. Dette gjør Einnsyn til et demokratiserende verktøy. I dag er det bare tre kommuner og tre fylkeskommuner som er tilknyttet ordningen. Dermed kan man ikke søke på tvers av kommuner eller fylkeskommuner. Åpenhetsbarometeret fra 2021 viste at kvaliteten på de ulike kommunenes postjournal er varierende. Det samme gjelder for fylkeskommuner.

Mens tjenesten er gratis for statlige virksomheter, må kommuner og fylkeskommuner betale lisens for å levere innhold til Einnsyn. Dette kan være en viktig årsak til at så få virksomheter på kommunalt og fylkesnivå er tilknyttet ordningen. Kommisjonen mener flest mulig virksomheter som er underlagt offentleglova bør være en del av Einnsyn. Dette kan for eksempel oppnås ved at lisensen for kommuner og fylkeskommuner fjernes, enten ved at kommuner og fylkeskommuner tas inn som pliktsubjekt i forskrift til offentleglova, eller ved å endre finansieringsmodellen for Einnsyn.

11.8.4 Gjennomgang av eksisterende taushetspliktsbestemmelser

Lovverket inneholder en lang rekke bestemmelser om taushetsplikt. Antall bestemmelser har økt kraftig de siste årene. Reglene er innfløkte og skaper usikkerhet om hvordan de skal praktiseres. Det kan igjen føre til at ansatte i forvaltningen blir mer tilbakeholdne med å utlevere informasjon enn det er grunn til.

Kommisjonen foreslår en gjennomgang og sammenstilling av eksisterende lovbestemmelser om taushetsplikt. Denne sammenstillingen bør analyseres opp mot den internasjonale rettsutviklingen på området for å kartlegge om bestemmelsene er i tråd med gjeldende rett, eller om det er behov for unntak eller justeringer.

11.8.5 Lovfeste unntak fra taushetsplikt i tråd med allmennhetens informasjonskrav

Forvaltningsloven § 13 regulerer taushetsplikt i det offentlige. Det ble nylig lagt til en unntaksregel i paragrafen (§ 13 b nr. 7) som sier at taushetsplikten i forvaltningen «ikke er til hinder for at forvaltningsorganet deler opplysningene med andre så langt det er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse».115

Slik kommisjonen ser det, går ikke bestemmelsen langt nok i å dekke tilfellene hvor brudd på taushetsplikt kan forsvares i lys av informasjonskravet i EMK artikkel 10. Varslings- og meldeplikten etter arbeidsmiljøloven er et eksempel på at taushetsplikten må vike. Det er imidlertid tvilsomt om offentlige tjenestepersoner tør å gjøre unntak som ikke følger direkte av forvaltningsloven. Når regelverket for unntak er uoversiktlig, er det alltid lettest å falle tilbake på hovedregelen om taushetsplikt. Den generelle bestemmelsen om taushetsplikt i offentlig saksbehandling bør derfor endres for å gi et mer dekkende bilde av hvilke unntak som kan gjøres.

Som det framgår av punkt 11.8.2.3, foreslår kommisjonen å lovfeste en plikt til å gi merinnsyn. En slik endring vil imidlertid ikke påvirke innsynsvurderingen i saker om taushetsbelagt informasjon, fordi offentleglova sin merinnsynsbestemmelse ikke kommer til anvendelse i slike tilfeller.116

Kommisjonen foreslår at unntakene fra taushetsplikten i forvaltningsloven presiseres i tråd med allmennhetens informasjonskrav ved å legge til følgende som et nytt unntakspunkt i § 13 b):

Taushetsplikt er ikke til hinder for at opplysninger etter en forholdsmessighetsvurdering deles med medier eller andre som skal bruke opplysningene til å informere offentligheten om en sak av allmenn interesse. Deling kan nektes dersom bearbeiding av opplysningene vil medføre en uforholdsmessig arbeidsbelastning for forvaltningsorganet.117

Forslaget inkluderer et forbehold om at deling kan nektes dersom bearbeiding medfører «uforholdsmessig arbeidsbelastning».118 Kommisjonen er oppmerksom på at forbeholdet kan innebære fare for urimelige avslag på innsyn ved at det blir enklere å si nei. Kommisjonen understreker at intensjonen bak forslaget er å legge til rette for mer åpenhet. Formuleringen er kun ment å speile EMDs praksis om at informasjonen må være tilgjengelig («ready and available»).119

Kommisjonen foreslår også å ta inn et eksplisitt unntak i forvaltningsloven om at offentlig ansatte har rett til å varsle til mediene uten først å varsle internt. Dette er nærmere omtalt i kapittelet om arbeidsliv, punkt 15.6.1.3.

11.8.6 Styrke lovfestet rett til innsyn i straffesaksdokumenter

Utredningen om dokumentinnsyn i straffesaksdokumenter fra 2021 inneholder flere forslag som vil bidra til å styrke retten til innsyn i politiets straffesaksdokumenter, både for allmennheten og for representanter som utøver særlige kontrollfunksjoner.120 Det er viktig at denne utredningen følges opp raskt. Kommisjonen vil særlig stille seg bak følgende forslag og innspill:

Det bør gjenspeiles i lovverket at pressen og andre som utøver kontrollfunksjoner, har en utvidet og særlig rett til innsyn. En videreføring av dagens system med deling av dokumenter på domstol.no, er en naturlig konsekvens av dette, også at det utredes en tilsvarende løsning for deling av påtaledata.

Det er viktig å forbedre og delvis utvide allmennhetens rett til innsyn i straffesaksdokumenter, slik det er foreslått i utkast til straffeprosesslov § 29 a første ledd. Det bør gjøres en betydelig utvidelse av pressens rett til innsyn i dokumenter i verserende straffesaker. Dette kan være dokumenter om bruk av tvangsmidler, bevisoppgaver og dokumentbevis, når disse er lagt fram for retten. I slike saker er pressens kontrollfunksjon særlig viktig.

Forslaget om å lovfeste en merinnsynsregel er et viktig tiltak for å styre praksis i riktig retning. Dette bør gjøres sammen med en mer utfyllende veiledning om hvordan merinnsynsvurderingen skal gjennomføres, basert på EMD-praksis. Sett i sammenheng med forslaget til krav om skriftlig begrunnelse for avslag på innsyn og klagerett på avslag, kan dette ha stor effekt.

Lemping av reglene for å kunne tillate bildeopptak fra hovedforhandling og rettsmøter for domsavsigelse, kan bidra til at offentlighetsprinsippet blir mer effektivt ved at flere kan følge forhandlingene.

Å utvide den lovfestede retten til innsyn i saker som avsluttes uten behandling i domstolene vil være en kodifisering av det som følger av rettspraksis. Det foreligger allerede en utvidet rett til innsyn i saker som ikke har vært gjenstand for domstolskontroll og da heller ikke offentlighet.

Å gi allmennheten utvidet rett til innsyn i påtalevedtak om henleggelse, påtaleunnlatelse, vedtak om overføring til konfliktråd og forelegg, og pressen utvidet rett til innsyn, er nødvendig for å kunne føre kontroll med at borgere blir behandlet likt og å bevare og styrke tilliten til politiet og påtalemyndigheten

Mindre muntlig opplesning under en rettssak (en lemping av muntlighetsprinsippet) må kompenseres med utvidet rett for offentligheten til å søke innsyn. Det samme gjelder hvis det åpnes opp for å gjennomføre flere rettsmøter som fjernmøter.121

Det bør ikke innføres et totalforbud mot innsyn i lyd- og bildeopptak fra rettsforhandlinger. Terskelen for innsyn i lyd- og bildeopptak som protokollerer en avsluttet offentlig hovedforhandling bør ikke settes så høyt som straffeprosessutvalget gikk inn for.122

11.8.7 Oppdatere reglene om fotoforbud i domstolsloven

Fotoforbudet i straffesaker (domstolloven § 131a) er teknologisk utdatert og gir ikke et dekkende uttrykk for praksis med hensyn til å gjøre unntak fra forbudet. Det foreligger flere forslag til modernisering av bestemmelsen.

En arbeidsgruppe nedsatt av Domstoladministrasjonen la i 2010 fram et forslag om å oppheve domstolloven § 131a til fordel for en ny bestemmelse som også skulle gjelde sivile saker og alle typer rettsmøter.123 Bestemmelsen inkluderte opptak for radio, fjernsyn eller internett. I en utredning bestilt av Justis- og beredskapsdepartementet ble det i 2014 foreslått en bestemmelse med samme innhold.124 I utredningen om dokumentoffentlighet i straffesaker fremmet Ragna Aarli i 2021 et nytt forslag til modernisering. Her ble det blant annet foreslått at lydopptak til privat bruk som hovedregel skulle være tillatt og at terskelen for å gjøre unntak fra fotoforbudet måtte senkes for bedre å avspeile dagens praksis.125

Kommisjonen tar ikke stilling til hvordan de ulike elementene i fotoforbudet i domstolloven bør være utformet i detalj, men støtter en omforming av forbudet til en generell teknologinøytral bestemmelse som gir et mer treffende uttrykk for terskelen for å gjøre unntak enn dagens bestemmelse.

11.8.8 Bedre teknisk utstyr til domstolene

Det er behov for en oppdatering av domstolenes saksbehandlingssystemer. Dagens systemer hindrer systematisk samling og analyser av opplysninger i rettsavgjørelser som er av stor samfunnsmessig betydning, og en effektiv ivaretakelse av offentlighetsprinsippet. Oppdatering av saksbehandlingssystemene må prioriteres.

Det er uholdbart at ivaretakelsen av lovfestede krav om å ta i bruk teknologi som vil styrke offentlighetsprinsippet i domstolen, er betinget av hvorvidt domstolen har ressurser, særlig når det er tale om allment tilgjengelige løsninger.126 Offentlighetsprinsippet er en rettighet og realiseringen av den kan ikke være avhengig av hvor du bor i landet. Både Domstolkommisjonen og Domstoladministrasjonen har pekt på teknologisk etterslep i domstolene.127 Dette reflekterer et stort behov for en oppdatering og prioritering av det tekniske utstyret i norske domstoler.

11.9 Anbefalinger til tiltak oppsummert

Anbefalinger rettet mot offentlige myndigheter:

• Sørge for bedre opplæring av offentlig ansatte i innsynsrettigheter, herunder arkivering og journalføring, og opplæring i hvordan de ulike reglene skal praktiseres.

• Ta inn krav om konkrete tiltak for å øke kunnskapsnivået om innsynsrettigheter og praktisering av offentleglova i statlige tildelingsbrev.

• Gjennomgå, forenkle og tydeliggjøre lovteksten i offentleglova. Se særlig på følgende:

  • Vurdere å utvide lovens virkeområde slik at virksomheter som utfører viktige samfunnsoppgaver omfattes av loven.

  • Lovfeste tidskrav for behandling av innsynskrav.

  • Omgjøre offentleglovas merinnsynsregel i § 11 fra en kan-regel til en plikt-regel.

  • Utrede en ny og uavhengig klageinstans for avslag på innsyn.

  • Synliggjøre forvaltningens oppfølging av loven ved å lage og offentliggjøre lister over hvordan ulike etater følger den opp.

  • Lovfeste rett til innsyn i hvilke datasystemer som finnes, hvilke data som lagres der og hvilke tekniske verktøy det offentlige selv har tilgjengelig for å nyttiggjøre seg av dataene i systemet.

• Fjerne kostnadene ved bruk av Einnsyn for kommuner og fylkeskommuner.

• Gjøre en gjennomgang og sammenstilling av eksisterende lovbestemmelser om taushetsplikt og analysere disse opp mot den internasjonale rettsutviklingen på dette området.

• Lovfeste unntak fra taushetsplikten i forvaltningsloven i tråd med allmennhetens informasjonskrav i en ny bestemmelse i forvaltningsloven § 13b.

• Styrke lovfestet rett til innsyn i straffesaksdokumenter ved å følge opp forslagene i utredningen om innsyn i straffesaksdokumenter fra 2021.

• Oppdatere reglene om fotoforbud i domstolsloven.

• Prioritere arbeidet med å sikre bedre teknisk utstyr i domstolene.