5 Institusjonelle trekk ved lønnsdannelsen i Norge

I dette vedlegget gjennomgås organisasjonsgrader både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, ulike systemer for tariffavtaler og omfanget av tariffavtaledekning. Det gis også en oversikt over store tariffavtaler etter næring/sektor.

5.1 Organisasjonsgrader på arbeidstakersiden

Organisasjonsgraden på arbeidstakersiden defineres vanligvis som antall lønnstakere som er medlem av en arbeidstakerorganisasjon delt på antall lønnstakere i alt. Andre medlemmer, som selvstendig næringsdrivende og ikke-yrkesaktive, telles ikke med. Organisasjonsgraden i Norge er i overkant av 50 prosent, og har endret seg lite de siste 15 årene. Nivået er lavere enn på 1980-tallet og første halvdel av 1990-tallet. Utviklingen i andelen organiserte arbeidstakere totalt og i de ulike arbeidstakerorganisasjonene siden 1972 vises i figur 5.1. Organisasjonsgraden er lavere enn i de andre nordiske landene og på samme nivå som i Belgia, men høyere enn i andre vestlige land.

De ansatte er organiserte i ulike forbund som er tilsluttet de fire hovedorganisasjonene LO, Unio, YS og Akademikerne, samt en del mindre, frittstående forbund, jf. tabell 5.1.

Tall for organisasjonsgraden varierer noe etter hvordan den måles. Tall fra Fafo basert på medlemstall viser en organisasjonsgrad på 51,1 prosent i 2020.1 Statistikken fra SSB over medlemstall viser at andelen organiserte (yrkesaktive medlemmer) var 51,7 prosent i 2020, der også selvstendig næringsdrivende medlemmer skal være innrapportert som yrkesaktive for noen. Fafo og SSB har samme antall yrkesaktive medlemmer for LO og YS, mens Fafo har lavere tall enn SSB for Unio og Akademikerne. Forskjellen skyldes i hovedsak at Fafo har korrigert for selvstendig næringsdrivende.

Merk også at det er forskjeller mellom arbeidstakerorganisasjonene i hvordan en skiller mellom yrkesaktive og ikke-yrkesaktive medlemmer. For LO er fullt betalende medlemmer fra 2017 brukt for yrkesaktive, noe som innebar at tallet for yrkesaktive medlemmer ble lavere enn ved tidligere metode. Målt organisasjonsgrad for LO ble dermed også lavere enn før endringen. Ut fra LOs størrelse ga dette et brudd også i tidsserien for organisasjonsgraden i alt på arbeidstakersiden i Norge. Fafo har med bakgrunn i endringen revidert tallene for perioden fra år 2000. En del medlemmer som kortvarig er uten arbeid, er nå ikke med i tallene for yrkesaktive i LO. Dette er et strengere kriterium enn det som vanligvis legges til grunn.

Fafo reviderte i 2017 tallene for antall organiserte for perioden 2000–2016.2 I Nergaard (2020)3 er tallgrunnlaget for Akademikerne revidert tilbake til år 2000. Fafo legger nå til grunn den definisjonen av yrkesaktive medlemmer som Akademikerne fra og med 2016 benytter ved rapporteringen til SSB. Det samme gjelder for Unio, der en mindre gruppe yrkesaktive uten arbeidsforhold i Norsk Sykepleierforbund nå inkluderes for å sikre mest mulig likhet. For frittstående forbund innebærer omleggingen i SSB, som nå også innhenter tall for antall yrkesaktive medlemmer, bedre statistikk enn tidligere. Endringene betyr at organisasjonsgraden er høyere enn tidligere anslått, om lag et halvt prosentpoeng for 2018. Medlemstallet økte i alle de fire hovedorganisasjonene fra 2018 til 2019, ifølge de reviderte tallene.

Forstørr bilde

¹ Brudd i statistikken i år 2000, jf. omtalen i teksten.

² Prosent av totalt antall lønnstakere ifølge AKU.

Kilde: Nergaard (2021)

I tidligere rapporter, senest i NOU 2019: 6, har utvalget redegjort for en alternativ beregning ut fra personer med fagforeningsfradrag i skattemeldingen. Dette gir et høyere estimat for antall organiserte, men om lag samme organisasjonsgrad. I Nergaard (2020) benyttes også en slik tilnærming som gir en beregnet organisasjonsgrad på 50,3 prosent for 2018, mot 49,7 prosent basert på medlemstall. En tilleggsundersøkelse til Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) i 4. kvartal 2017 ga en organisasjonsgrad på 51,7 prosent.

Organisasjonsgraden er størst i offentlig sektor med om lag 80 prosent, og under 40 prosent i privat sektor. Basert på registerbaserte tall viser Nergaard (2020) at organisasjonsgraden er særlig lav innen eiendomsdrift og overnatting og servering (18 prosent), men også lav innen primærnæringene (22 prosent), varehandel (24 prosent) og bygge- og anleggsvirksomhet (30 prosent). Andelene er høyere innenfor transport og i industrien, der om lag halvparten av de ansatte er organisert. Organisasjonsgraden er særlig lav blant unge, innvandrere med kort botid i Norge og ansatte i små deltidsstillinger, og øker med utdanningsnivå.

5.2 Organisasjonsgrader på arbeidsgiversiden

Arbeidsgiversiden i Norge består av fem store aktører. I privat sektor og offentlig eide selskaper er Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Arbeidsgiverforeningen Spekter og Hovedorganisasjonen Virke de mest sentrale. I offentlig sektor er KS arbeidsgiverpart i kommunene, fylkeskommunene (utenom Oslo kommune) og kommunale foretak, mens Kommunal- og distriktsdepartementet er arbeidsgiverpart i staten.

I offentlig sektor har alle virksomheter tariffavtale. I privat sektor har ikke alle virksomheter som er medlem av en arbeidsgiverorganisasjon, tariffavtale, se tabell 5.2. I NHOs medlemsbedrifter arbeider i overkant av 70 prosent av de ansatte i en bedrift med tariffavtale. Blant Virkes medlemsbedrifter er andelen 40 prosent. Antall ansatte i Virke-bedrifter med tariffavtale er lavere i 2020 enn i 2010, samtidig som antall ansatte i alle medlemsvirksomheter har økt. Andelen av alle arbeidstakere som er omfattet av tariffavtale er omtalt i avsnitt 5.3.3.

5.3 Tariffavtalene

En tariffavtale er en kollektiv regulering av lønns- og arbeidsvilkår. Tariffavtaler inngås mellom en fagforening og en arbeidsgiver eller arbeidsgiverforening, og er bindende for avtalens parter og deres medlemmer. Tariffavtalene har derfor fundamental betydning for lønnsdannelsen i Norge. I tillegg til lønn, regulerer tariffavtalene også bestemmelser om forhold som sosiale rettigheter, pensjon for de som har dette avtalefestet, arbeidstidsspørsmål, samt oppsigelsesfrister, medbestemmelse og permittering. Hva som inngår varierer mellom de ulike tariffavtalene. Avtalene inngås på ulike nivåer i de ulike sektorene; mellom arbeidstakernes hovedorganisasjoner og en arbeidsgiverforening, mellom et fagforbund og en arbeidsgiverorganisasjon på bransjenivå, eller mellom bedriftsledelsen og forbundenes tillitsvalgte.

Tariffavtalene har ulike prinsipper for fastsettelse av lønn og lønnsutvikling, der det sentrale skillet er om reguleringen skjer på sentralt eller lokalt nivå, eller i kombinasjoner av disse. Konfliktretten i tradisjonell forstand ligger som hovedregel på sentralt nivå. Det kan i hovedsak skilles mellom tre hovedtyper tariffavtaler:

1. Minstelønnsavtaler

Minstelønnsavtaler er den vanligste lønnsfastsettende mekanismen i tariffavtalene i privat sektor, særlig blant arbeidere. Minstelønnsavtaler fastsetter minimumsavlønning for ulike kategorier av arbeidstakere. I tillegg forhandles det lokalt i bedriftene/virksomhetene om tillegg. Den vanligste måten å utforme lokale tillegg på er etter «de fire kriteriene» virksomhetens økonomi, produktivitet, framtidsutsikter og konkurranseevne. I Industrioverenskomsten er det i tillegg et femte kriterium: den aktuelle arbeidskraftsituasjonen.

Det er stor forskjell på minstelønnsavtalene mellom ulike tariffområder. I noen områder har man én eller to minstelønnssatser for unge/nyansatte lønnstakere som dermed gjelder for en liten andel av de ansatte, mens i andre områder avtales det minstelønnsstiger som omfatter rundt halvparten av de ansatte på det aktuelle området. Hvor mye som avtales sentralt og hvor mye lokal lønnsdannelse det er, varierer også mye fra område til område.

Lønnssystemet i kommunesektoren er også et minstelønnssystem eller garantilønnssystem for de fleste arbeidstakergruppene, men i motsetning til i minstelønnsavtaleområder i privat sektor blir rammene for de lokale tilleggene fastsatt i de sentrale forhandlingene.

2. Normallønnsavtaler

Normallønnsavtaler regulerer både nivå og endringer i forbindelse med tariffoppgjør. Lønnsfastsettelsen i slike avtaler er dermed i det alt vesentligste sentralisert. Tariffavtaler med fast lønnsregulativ kalles ofte normallønnsavtaler. Slike avtaler forutsetter i utgangspunktet at det ikke skal avtales tillegg utover normallønnen. Normallønnsavtaler finnes eksempelvis for bussbransjen og renhold i privat sektor og i Oslo kommune.

3. Avtaler uten sentrale lønnsbestemmelser

I avtaler uten sentrale lønnsbestemmelser foregår lønnsfastsettelsen vanligvis i sin helhet lokalt. Avtalene inngås mellom sentrale parter, men er snarere prosedyreregler for hvordan lønns- og arbeidsvilkår kan bestemmes i den enkelte bedrift, både som kollektive og individuelle avtaler. Avtaler uten sentrale lønnsbestemmelser er dominerende blant annet for funksjonærgrupper med lang utdanning i privat sektor og for YS sine funksjonæravtaler med NHO.

5.3.1 Fordelingen mellom sentrale og lokale lønnstillegg

I industrien bygger minstelønnsavtalene på at mye av lønnsdannelsen skal foregå i den enkelte virksomhet, jf. de fire kriteriene. For industriarbeidere har i gjennomsnitt om lag en femtedel av samlet lønnsvekst de siste ti årene kommet gjennom sentralt avtalte tillegg det enkelte år. For store grupper industrifunksjonærer, med unntak av i enkelte LO-avtaler, avtales ikke sentrale tillegg. For disse avtales stort sett alle tillegg lokalt, ofte gjennom kollektive lønnsforhandlinger, dvs. at bedriften og de tillitsvalgte årlig framforhandler en økonomisk ramme på vegne av sine medlemmer. Lønnsveksten for industrifunksjonærene er derfor i hovedsak lønnsglidning.

¹ Tallene i figur 5.2 er framkommet ved at den totale lønnsveksten mellom de årlige tellingspunktene for lønnsstatistikken er dekomponert i tarifftillegg og lønnsglidning. Det som ikke er fastsatt sentralt, består i hovedsak av lokal lønnsdannelse, men også endringer i gjennomsnittlig lønnsnivå som følge av bl.a. endringer i sammensetningen av sysselsettingen (strukturendringer) er med.

Kilde: Beregningsutvalget

I normallønnsområdene i privat sektor er en stor del av lønnsveksten fastlagt gjennom det sentrale tariffoppgjøret. Det er også tilfellet for store tariffområder i offentlig sektor der eventuelle rammer for lokale tillegg avtales sentralt. For Virke-bedrifter i varehandelen er 30 prosent av tilleggene avtalt sentralt de siste ti år. For Spekters virksomheter i privat sektor er 17 prosent av tilleggene avtalt sentralt de siste ti årene, mens om lag to tredjedeler av lønnsveksten er avtalt sentralt i helseforetakene i Spekter og i kommunene. For de fleste akademikeryrkene skjer all lønnsdannelse i kommunal sektor fra og med hovedtariffoppgjøret i 2002 lokalt, bortsett fra undervisningsansatte i skolen hvor det er sentral lønnsdannelse. I det statlige tariffområdet avtales alle tarifftillegg sentralt, også det som avsettes til lokale forhandlinger. Av samlet lønnsvekst har om lag tre fjerdedeler av lønnsveksten kommet fra sentralt avtalte lønnstillegg og resten fra glidning, de siste ti årene. Fra og med 2016 er det inngått to ulike tariffavtaler i staten. Begge har en sentralt fastsatt ramme og sentralt avtalte tarifftillegg, men fordelingen av de sentralt avtalte tarifftilleggene til sentrale tillegg og lokal avsetning er forskjellig i de to avtalene.

5.3.2 Tariffavtalenes varighet

Tariffavtalenes varighet avtales mellom partene og har i Norge i all hovedsak vært toårige, som regel med adgang til å forhandle om egen lønnsjustering for annet avtaleår (mellomoppgjør). Avtalene utløper normalt om våren. I NHO, Virke og i Spekter med unntak av helseforetakene, utløper de fleste tariffavtalene 31. mars. I de øvrige tariffområder er utløp gjerne tidligst 30. april. Mekanismene for revisjon av tariffavtaler er nøye regulert i partenes avtaleverk og i lovgivningen. Arbeidstvistloven inneholder bestemmelser om hvem som kan inngå tariffavtaler og hvordan de reforhandles. Arbeidstvistloven dekker hele arbeidslivet, bortsett fra staten. I staten gjelder tjenestetvistloven, som i hovedsak bygger på de samme prinsippene som arbeidstvistloven, men som er tilpasset særlige forhold i staten.

5.3.3 Tariffavtaledekning

Tabell 5.3 viser hvor stor andel av alle lønnstakere som er henholdsvis ansatt i en bedrift som er medlem av en arbeidsgiverorganisasjon, og andelen som er ansatt i en medlemsvirksomhet som i tillegg har tariffavtale, samlet og fordelt på organisasjoner. Andelen lønnstakere som jobber i en organisert virksomhet har økt de siste ti årene. Andelen i bedrifter med tariffavtale har økt mindre enn andelen som arbeider i organiserte virksomheter totalt.

Tariffavtalene omfatter flere enn de arbeidstakerne som er organiserte. Det skyldes bl.a. at arbeidsgivere som er tariffbundet gjennom avtale- og rettspraksis, forpliktes å legge til grunn tariffavtalens vilkår også for ansatte i bedriften som ikke er organisert, hvis de faller inn under tariffavtalens virkeområde. Tariffavtaledekning kan måles ved hjelp av spørreundersøkelser som SSBs Arbeidskraftundersøkelse (AKU). Her spørres arbeidstakere om deres lønns- og arbeidsforhold fastsettes ved tariffavtale, ved individuell avtale eller om de ikke har noen avtale. En kan dermed se hvordan tariffavtaledekningen varierer mellom bransjer og grupper av arbeidstakere. Basert på AKU har Nergaard (2020) beregnet tariffavtaledekningen i privat sektor til om lag 52 prosent i 2017. Dette er lavere enn i undersøkelser tidligere på 2000-tallet. Tariffavtaledekningen for alle arbeidstakere beregnes til 69 prosent i 2017, der det antas full avtaledekning i offentlig sektor.

Mens AKU-tallene viser hvor mange lønnstakere som selv oppgir at deres lønns- og arbeidsforhold er regulert av tariffavtale, kan også registerbaserte og administrative kilder benyttes for å beregne tariffavtaledekningen. Med utgangspunkt i registertall og opplysninger om AFP-tilknytning estimerer Alsos mfl. (2021)4 at om lag 45 prosent av lønnstakerne i privat sektor er ansatt i en virksomhet med tariffavtale, mens beregninger basert på opplysninger fra arbeidsgiverorganisasjonene gir 52 prosent (Nergaard, 2020). Begge beregninger gjelder 2018 og får også med noen ansatte som ikke er omfattet av avtalene, for eksempel ledere.

Tabell 5.4 viser andelen arbeidstakere som er ansatt i en virksomhet med tariffavtale i privat sektor, etter næring og størrelse, basert på opplysninger om AFP-tilknytning. Andelen øker med størrelsen på virksomhetene, og er forholdsvis høy innenfor bergverksdrift og utvinning, elektrisitet-, vann- og renovasjonsvirksomheter, finansbransjen, industri og transport. Andelen er relativt lav i flere tjenesteytende næringer. Det kan dessuten være store forskjeller innenfor enkelte bransjer. I transport er for eksempel tariffavtaledekningen høy innen buss, men lavere innen langtransport med gods.

Andelen arbeidstakere som i spørreundersøkelser som AKU oppgir at deres lønn fastsettes gjennom tariffavtale, har vært høyere enn det en kan forvente ut fra registerbaserte kilder. Noe av dette kan trolig forklares ved misforståelser eller manglende kunnskap, og ved at lønnssatsene i tariffavtalene benyttes i bedrifter som ikke formelt er bundet av disse avtalene (frivillig tilslutning). Det er vanskelig å vite hvor stort omfang dette har, men en spørreundersøkelse viser at om lag halvparten av de ikke-tariffbundne virksomhetene som ikke er omfattet av allmenngjøring, oppgir at de følger en tariffavtale helt eller delvis (Alsos mfl. 2021). Det antas at det særlig gjelder mindre virksomheter. Analyser av lønnsutviklingen for enkelte yrkesgrupper innenfor hotell- og restaurantvirksomhet og varehandel indikerer at den normdannende rollen til tariffavtalene er svekket for disse gruppene siden tidlig på 2000-tallet (Alsos mfl. 2021). Analysene benytter data for årene 2002–2014 og 2018. Forskjellen mellom det gjennomsnittlige lønnsnivået i virksomheter med og uten tariffavtale har økt, og det har også andelen av de ansatte i ubundne virksomheter som har lønn under laveste sats i den aktuelle tariffavtalen.

I tillegg til frivillig tilslutning, bidrar allmenngjøring i noen bransjer til å gjøre enkelte av tariffavtalens bestemmelser gjeldende for flere. Alsos mfl. (2021) anslår at tariffavtaledekningen i privat sektor øker fra 44 til 55 prosent når ansatte i allmenngjorte områder telles med, basert på registeropplysninger om alle arbeidsforhold inkludert bistillinger i 2018. For privat og offentlig sektor under ett øker tariffdekningen fra 62 prosent til 70 prosent når ansatte i allmenngjorte områder telles med.

5.4 Allmenngjøring

Lov om allmenngjøring av tariffavtaler mv. (allmenngjøringsloven) trådte i kraft samtidig med EØS-avtalen 1. januar 1994. Lovens formål er å sikre utenlandske arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med de vilkår norske arbeidstakere har, og å hindre konkurransevridning til ulempe for det norske arbeidsmarkedet.

Loven åpner for at en uavhengig nemnd med deltakelse fra partene, Tariffnemnda, etter krav fra en arbeidstaker- eller arbeidsgiverorganisasjon kan fastsette at en landsomfattende tariffavtale helt eller delvis skal gjelde alle arbeidstakere i et fag eller et geografisk område, enten de er organisert eller ikke og både for norske og utenlandske arbeidstakere. Det er i hovedsak overenskomstenes minstelønnssatser som er blitt allmenngjort, men også bl.a. bestemmelser om arbeidstid og overtid, og om kompensasjon for reise, kost og losji. Allmenngjøring innebærer således at det settes et gulv for hvor lavt arbeidstakere i den aktuelle bransjen kan lønnes.

Tariffnemndas vedtak om allmenngjøring fastsettes i forskrift og gjelder for alle arbeidstakere som utfører arbeid av den art forskriften omfatter. Forskriftens lønns- og arbeidsvilkår vil således gjelde som ufravikelige minstevilkår i alle bedrifter med arbeidsforhold som omfattes av den aktuelle allmenngjøringsforskriften. Dersom arbeidstakerne allerede er bundet av en tariffavtale, vil denne avtalens vilkår bare måtte vike i den grad vilkårene som følger av allmenngjøringsforskriften samlet sett er gunstigere for arbeidstakerne.

Tariffnemnda vedtok våren 2021 forlengelse av allmenngjøring av samtlige gjeldende forskrifter. For tiden gjelder følgende forskrifter fra Tariffnemnda5, jf. boks 5.1:

• Forskrift om allmenngjøring av tariffavtale for jordbruks- og gartnerinæringene

• Forskrift om delvis allmenngjøring av tariffavtale for byggeplasser i Norge

• Forskrift om delvis allmenngjøring av Industrioverenskomsten for skips- og verftsindustrien

• Forskrift om delvis allmenngjøring av tariffavtale for renholdsbedrifter

• Forskrift om delvis allmenngjøring av tariffavtale for fiskeindustribedrifter

• Forskrift om delvis allmenngjøring av Landsoverenskomsten for elektrofagene

• Forskrift om delvis allmenngjøring av tariffavtaler for godstransport på vei

• Forskrift om allmenngjøring av tariffavtaler for persontransport med turbil

• Forskrift om allmenngjøring av tariffavtale for overnattings-, serverings- og cateringvirksomheter

Arbeidstilsynet6 fører tilsyn med at lønns- og arbeidsvilkår som følger av vedtak om allmenngjøring blir overholdt.

Alsos mfl. (2021) anslår på bakgrunn av registeropplysninger at det var i overkant av 240 000 arbeidsforhold innen yrkesgrupper omfattet av vedtakene for allmenngjorte områder i virksomheter uten tariffavtale i 2018. Av disse var flertallet innen bygg og elektroinstallasjon, og overnatting og servering. Anslaget inkluderer 18 000 innleide arbeidstakere. Denne beregningen medfører at tariffdekningen i privat sektor øker med drøyt 10 prosentpoeng når en medregner ansatte i allmenngjorte områder, målt ved registeropplysninger, jr. omtalen i avsnitt 5.3.

5.5 Arbeidskonflikter

Figur 5.3 viser antall streiker og tapte arbeidsdager som følge av streik i perioden 1992–2020. Antall tapte dager varierer mye mellom år. Konfliktene i 2000 (bl.a. konflikt mellom LO og NHO der fullføring av den femte ferieuken var ett av elementene) sto for opp mot halvparten av de tapte arbeidsdagene i perioden 2000–2009. Videre på 2000-tallet var det relativt mange tapte dager og involverte arbeidstakere som følge av streiker i 2010 og 2012. Det var relativt omfattende streiker i kommunal sektor i 2010 og 2012, og i staten i 2012. Disse streikene involverte alle eller nesten alle organisasjonene. I 2010 var det også omfattende konflikter i byggevirksomheten. I 2016 ble det registrert 14 arbeidskonflikter med til sammen 165 800 tapte arbeidsdager, herav 92 700 i hotell- og restaurantvirksomhet. I 2017 var det 8 900 tapte arbeidsdager som følge av konflikt, hvorav åtte av ti var innen helse- og sosialtjenester. I 2018 var det 24 200 tapte arbeidsdager, herav 12 000 i næringen informasjon og kommunikasjon og 7 200 i finansiering og forsikring. I 2019 gikk 21 500 arbeidsdager tapt i totalt åtte arbeidskonflikter, herav 18 900 innen samferdsel og helse- og sosialtjenester. I 2020 gikk 135 800 arbeidsdager tapt, hvorav tre av fire var innen forretningsmessig tjenesteyting. Konflikter i oppgjørene er omtalt i vedlegg 1 i utvalgets rapporter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Antall konflikter og tapte arbeidsdager har vært lavere på 2000-tallet enn på 1990-tallet. Antall tapte arbeidsdager er klart høyere i år med hovedoppgjør enn i år med mellomoppgjør. Dette har i hovedsak sammenheng med at det i hovedoppgjør er flere konfliktpunkter. Det forhandles om både lønnstillegg og endringer i de øvrige bestemmelsene i tariffavtalene, mens det i mellomoppgjør (andre avtaleår) normalt forhandles kun om lønnstillegg.