Del 7
Utvalgets vurderinger og forslag til løsninger

19 Overordnede utgangspunkt for utvalgets forslag

19.1 Innledning

For å kunne fremme konkrete forslag til løsninger har utvalget sett behov for å vurdere en rekke grunnleggende forhold og å ta stilling til hvilken betydning de skal ha for utvalgets forslag.

Flere av utgangspunktene som fremgår nedenfor kan hele utvalget stille seg bak. Samtidig er utvalget delt i synet på enkelte av utgangspunktene. Det henger sammen med at utvalget er delt i synet på grunnleggende spørsmål knyttet til fremtidig organisering og regulering av ordningen, herunder spørsmålet om hvilket forvaltningsnivå som bør ha ansvaret for ordningen og hvor den fremtidige ordningen bør reguleres.

Seks av utvalgets 13 medlemmer (Marianne Skattum, Jan Erik Askildsen, Gundla Kvam, Trond Johnsen, Trude Wester og Torbjørn Furulund) mener at ordningen fortsatt bør være et kommunalt ansvar, i tråd med mandatet. Et flertall på sju av utvalgets medlemmer (Leif Birkeland, Sonja Jennie Tobiassen, Bente Gravdal, Kjell Wolff, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) mener at det er nødvendig å overføre ansvar for ordningen til staten. Fire av utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) mener at ansvaret i sin helhet bør overføres til staten, men har i sitt alternative forslag til regulering forholdt seg til mandatets forutsetning. Tre av medlemmene (Leif Birkeland, Bente Gravdal og Kjell Wolff) mener at ansvaret delvis bør overføres til staten, likevel slik at disse medlemmene ikke ønsker å overføre ansvaret for voksne personer som ikke kan styre ordningen selv.

Når det gjelder hvor den fremtidige ordningen bør reguleres mener seks av utvalgets medlemmer (Marianne Skattum, Jan Erik Askildsen, Gundla Kvam, Trond Johnsen, Trude Wester og Torbjørn Furulund) at ordningen fortsatt bør reguleres innenfor helse- omsorgstjenestelovgivningen, samt i tillegg i likestillings- og diskrimineringsloven. Fire av utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) mener at ordningen i stedet bør reguleres selvstendig i egen lov, samt i tillegg i likestillings- og diskrimineringsloven. Tre av utvalgets medlemmer (Leif Birkeland, Bente Gravdal og Kjell Wolff) mener at ordningen bør reguleres i folketrygdloven eller egen særlov forvaltet av statlig organ for de som kan styre sine tjenester på egenhånd, eventuelt med bistand fra en fullmektig, og i helse- og omsorgstjenestelovgivningen for voksne personer som ikke kan styre ordningen selv.

Utvalgets delte syn medfører at utvalget ikke har klart å oppnå flertall for ett helthetlig forslag. Det som i det følgende presenteres som utvalgets helhetlige forslag er det forslaget flest av utvalgets medlemmer stiller seg bak. Seks av utvalgets 13 medlemmer (Marianne Skattum, Jan Erik Askildsen, Gundla Kvam, Trond Johnsen, Trude Wester og Torbjørn Furulund) stiller seg bak utvalgets helhetlige forslag.

Utvalgets helhetlige forslag omfatter en rekke forslag som gjennom utredningen presenteres som utvalgets forslag. Noen ganger representerer utvalgets forslag hele utvalgets syn, andre ganger et flertalls syn og andre ganger igjen synet til de seks av utvalgets medlemmer som stiller seg bak utvalgets helhetlige forslag. Der hvor utvalgets forslag ikke representerer hele utvalgets syn, henvises det til dissenser som er samlet avslutningsvis i kapitlet hvor forslaget inngår. Utredningens kapittel 27 inneholder i tillegg en samlet dissens og et alternativt reguleringsforslag fra fire av utvalgets medlemmer.

Under presentasjonen av utvalgets forskjellige forslag nedenfor, omtales disse som «utvalgets syn, mening, oppfatning m.m.» Utvalgets syn, mening, oppfatning m.m. vil da representere de medlemmene i utvalget som ikke har tatt dissens til det forslaget som omtales.

I dette kapitlet redegjøres det nærmere for de overordnede utgangspunktene som er lagt til grunn både for utvalgets helhetlige forslag og de enkelte av utvalgets forslag. De overordnede utgangspunktene er følgende:

• Ordningen skal defineres som et likestillingsverktøy og ikke en helseordning, punkt 19.2,

• Ordningen skal fortsatt være et kommunalt ansvar, punkt 19.3,

• Ordningen skal omfatte både de som kan styre assistansen selv og de som kan styre assistansen med en medarbeidsleder, punkt 19.4,

• Utgangspunktet vil bli tatt i reguleringen innenfor helse- og omsorgstjenestelovgivningen, punkt 19.5,

• En viss begrensning av det kommunale selvstyret er nødvendig for å ivareta nasjonale mål, punkt 19.6,

• Ordningen skal være økonomisk bærekraftig over tid, punkt 19.7 og

• Prinsippene for finansiering av kommunale tjenester ligger fast, punkt 19.8.

19.2 Ordningen skal defineres som et likestillingsverktøy og ikke en helseordning

19.2.1 Innledning

Det følger av utvalgets mandat at BPA-ordningen skal defineres som et likestillingsverktøy og ikke en helseordning. Utvalget har hatt behov for å vurdere nærmere hva det innebærer og hva som skal til for at det kan oppnås.

Likestilling innebærer like muligheter og like rettigheter, og følger av menneskers likeverd. Norge har ratifisert FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD). Se nærmere omtale av konvensjonen i punkt 6.3.2. Utvalget har lagt CRPD til grunn for sitt arbeid og sine forslag. I tråd med konvensjonen har utvalget som mål at forslagene utvalget fremmer skal bidra til å sikre at funksjonshemmede kan nyte eller utøve alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter på lik linje med andre, slik at likestilling kan oppnås.

Likestilling av funksjonshemmede handler blant annet om at alle – uansett funksjonsnivå – skal kunne leve et selvstendig liv og delta i samfunnet, samt ha reell tilgang til alle deler av samfunnet. En forutsetning for et inkluderende demokrati er at alle er representert og kan delta. Dette handler om å kunne få bidra i samfunnet, og om å få være den man er.

Det er flere av konvensjonens bestemmelser som er av betydning for utvalgets arbeid, se punkt 6.3.2.2. Her fremheves særskilt artikkel 19 om retten til et selvstendig liv og til å være en del av samfunnet. Det følger av denne bestemmelsen at konvensjonspartene erkjenner at alle mennesker med nedsatt funksjonsevne har samme rett som andre til å leve i samfunnet, med de samme valgmuligheter, og skal treffe effektive og hensiktsmessige tiltak for å legge til rette for at mennesker med nedsatt funksjonsevne skal kunne gjøre full bruk av denne rettighet, og bli fullt inkludert og delta i samfunnet, blant annet ved å sikre:

«b) at mennesker med nedsatt funksjonsevne har tilgang til ulike støttetjenester i eget hjem og i særskilte boformer, samt annen samfunnsservice, herunder den personlige bistand som er nødvendig for å kunne bo og være inkludert i samfunnet og for å hindre isolasjon eller segregering»

Likestillings- og diskrimineringsloven definerer likestilling som likeverd, like muligheter og like rettigheter, og tilføyer at likestilling forutsetter tilgjengelighet og tilrettelegging, jf. § 1 andre ledd.

19.2.2 Et likestillingsverktøy for funksjonshemmede

For at noe skal kunne defineres som et likestillingsverktøy for funksjonshemmede, mener utvalget ut fra definisjonen i likestillings- og diskrimineringsloven § 1 andre ledd, at det må fungere som et verktøy som funksjonshemmede kan benytte for å oppnå likeverd, like muligheter og like rettigheter som andre i samfunnet.

Hva skal så til for at ordningen skal kunne fungere som et likestillingsverktøy? For at ordningen skal kunne fungere som et likestillingsverktøy, må den personlige assistansen ha et omfang og en individuell innretning som medfører at den enkelte kan leve et mest mulig selvvalgt og selvstendig liv, med mulighet for deltakelse i samfunnet, i den grad det er ønskelig, for eksempel ut fra livsfase og aktivitetsnivå. En ordning som er innrettet slik, kan etter utvalgets vurdering fungere som et likestillingsverktøy.

I helse- og omsorgskomiteens innstilling knyttet til Stortingets behandling av lovforslaget om rettighetsfestingen av BPA-ordningen, omtales BPA som et likestillingsverktøy på følgende måte i en merknad fra medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti: 1

«… frihet og selvstendighet er grunnleggende for ethvert menneske; for noen må denne friheten sikres ved at fellesskapet stiller opp med nødvendige midler. Brukerstyrt personlig assistanse er nettopp et slikt middel til frigjøring. Disse medlemmer understreker at rettighetsfesting av brukerstyrt personlig assistanse kun har verdi dersom innføringen sikrer at de grunnleggende prinsippene rundt BPA ivaretas.

Disse medlemmer understreker at BPA er et verktøy for likestilling og deltagelse for funksjonshemmede med assistansebehov. BPA betyr at tjenestemottakeren bestemmer selv hvem han eller hun vil motta assistanse fra, hvordan, når, hvor og til hva. BPA handler om selv å kunne bestemme når en vil stå opp eller legge seg, når gulvet skal vaskes, maten handles, eller at en vil reise på helgetur, gå på kino eller ut og spise. Disse medlemmer mener at BPA handler om at den som trenger assistanse, selv skal kunne prioritere mellom disse aktivitetene, og understreker at alt regelverk, kontrakter og utlysninger må understøtte nettopp disse frihetsprinsippene. Disse medlemmer mener at brukerstyrt personlig assistanse er å gi den enkelte full frihet til selv å disponere de timene med bistand kommunen innvilger.»

Utvalget slutter seg til de synspunktene som er sitert ovenfor.

19.2.3 Et likestillingsverktøy og ikke en helseordning

Mandatets forutsetning om at ordningen skal defineres som et likestillingsverktøy og ikke en helseordning, indikerer at en helseordning ikke kan være et likestillingsverktøy.

Hva som er en helseordning er ikke nærmere klargjort i mandatet, men utvalget legger til grunn at en helseordning er en ordning hvor hovedformålet er å ivareta helse ved å forebygge, behandle og tilrettelegge for mestring av sykdom, skade, lidelse og nedsatt funksjonsevne.

Utvalget oppfatter mandatet slik at fremtidens ordning skal utformes og innrettes ut fra et annet hovedformål enn å ivareta personens helse, nemlig å bidra til at den enkelte oppnår likeverd, like muligheter og like rettigheter som andre i samfunnet. En ordning som er utformet og innrettet ut fra dette hovedformålet kan i tråd med mandatet defineres som et likestillingsverktøy og ikke en helseordning.

Samtidig vil utvalget presisere at både dagens helsetjenester og dagens omsorgstjenester har det å bidra til likestilling som et av flere viktige formål. Utvalget vil særlig vise til helse- og omsorgstjenesteloven § 1-1 nr. 2 som gjelder blant annet det å bidra til likeverd og likestilling og nr. 3 som gjelder det å sikre at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre.

Utvalget vil videre vise til at en ordning som skal fungere som et likestillingsverktøy også vil omfatte det å ivareta egen helse.

19.3 Ordningen skal fortsatt være et kommunalt ansvar

Kommunene har i dag ansvar for å vurdere og treffe vedtak om BPA for personer som oppholder seg i kommunen og å sørge for at tjenesten ytes, enten av kommunen selv eller av offentlig eller privat tjenesteyter som kommunen inngår avtale med.

Det følger av utvalgets mandat at det skal ligge til grunn at ordningen fortsatt skal være et kommunalt ansvar. Utvalget har funnet det utfordrende å forene enkelte av oppdragene i mandatet, og da særlig kravet om at ordningen skal defineres som et likestillingsverktøy og hensynet til mest mulig lik behandling uavhengig av bosted, med forutsetningen om at ordningen fortsatt skal være et kommunalt ansvar.

Som nevnt i punkt 2.3.1, er det avklart med Helse- og omsorgsdepartementet at denne forutsetningen ligger fast. Basert på dette har utvalget forholdt seg til mandatets forutsetning i utvalgets helhetlige forslag.

Utvalgets medlemmer som stiller seg bak utvalgets helhetlige forslag mener at ordningen fortsatt bør være et kommunalt ansvar, i tråd med mandatets forutsetning om dette.

For å kunne fatte vedtak om tildeling og utmåling av BPA, må det gjøres en konkret og individuell vurdering av hver enkelt sak. Kommunene er nærmest til å gjøre en slik vurdering, også når det gjelder en fremtidig ordning, både på grunn av nærheten til innbyggerne og på grunn av den kompetansen kommunene allerede besitter.

Det må i hver sak vurderes om vilkåret for å få rett til tjenester er oppfylt. Dette vilkåret er at tjenester er nødvendige. I hver enkelt sak må det derfor vurderes om andre aktuelle tjenester, tiltak og ordninger helt eller delvis kan dekke behovet for personlig assistanse eller forebygge at et behov oppstår. Ulike tjenester, tiltak og ordninger kan gjøre personlig assistanse helt eller delvis overflødig. I noen tilfeller er det aktuelt med ulike former for tilrettelegging, hjelpemidler eller velferdsteknologiske løsninger. I andre tilfeller er det nødvendig med tjenester som ytes av ansatt personell. I så fall er det aktuelt å vurdere både annen personlig assistanse og helsetjenester, som alternativer eller supplementer til BPA. Dette er tjenester som kommunene har og fortsatt vil ha ansvar for, overfor alle som oppholder seg i kommunen.

Som omtalt i punkt 18.4 fører dagens BPA-ordning til uheldige forskjeller mellom funksjonshemmede i ulike kommuner. Variasjoner i vurderinger som gjelder tildeling og utmåling av BPA, medfører ikke nødvendigvis at hensynet til likeverd og likestilling ikke er ivaretatt. Slike variasjoner kan skyldes både individuelle forhold, herunder hva den enkelte ønsker, og ulike faglige vurderinger blant saksbehandlere. De overordnede målsettingene for de kommunale helse- og omsorgstjenestene er å sikre lik tilgang til gode og likeverdige helse- og omsorgstjenester, uavhengig av diagnose eller behov, alder, kjønn, personlig økonomi og bosted.2

For den enkelte er det viktig å ha så få instanser å forholde seg til som mulig, og at saker kan avgjøres uten at det går uforholdsmessig lang tid. I en del tilfeller vet ikke personen på forhånd sikkert om vilkårene for å få BPA er oppfylt. Dersom staten får forvaltningsansvaret for en fremtidig personlig assistanseordning som den enkelte selv styrer, samtidig som kommunen beholder forvaltningsansvaret for annen personlig assistanse, vil den enkelte som ønsker å styre sin egen personlige assistanseordning først måtte få saken behandlet av den statlige instansen som har ansvaret for dette. Om personen ikke fyller vilkårene for å få en ordning som den enkelte styrer selv, må personen deretter i stedet søke om annen personlig assistanse fra kommunen. Dette vil både kunne medføre uforutsigbarhet, forsinkelse av avgjørelse for den som har behov for personlig assistanse og innebære dobbeltbehandling av saken.

Dersom forvaltningsansvaret legges til staten kan det dessuten stilles spørsmål ved muligheten for en skjønnsmessig tildeling av den personlige assistansen som styres av den enkelte, for personer som ikke fyller vilkårene for å få rett til slik assistanse.

Ved et delt forvaltningsansvar mellom instanser i stat og kommune, vil det dessuten være en viss risiko for at instansene som deler ansvaret i uheldige enkelttilfeller vil skyve på det, med det resultat at ingen av instansene tar ansvar for å yte nødvendige tjenester til disse personene. Ved et delt ansvar mellom instanser i stat og kommune vil det dessuten kunne oppstå særlig behov for koordinering som følge av ansvarsdelingen.

Det å beholde ansvaret for ordningen i kommunen vil videre i mange tilfeller gjøre det enklere å få til en samorganisering eller samordning med andre kommunale tjenester. Dette kan som nevnt gjelde både annen personlig assistanse og helsetjenester, herunder tjenester på natt dersom personen ikke har kontinuerlig behov for dette, tjenester til barn og ungdom med sammensatte behov og familiene deres og tjenester til personer med psykisk utviklingshemming som er i en situasjon der det er aktuelt med planlagte tiltak som innebærer bruk av tvang og makt.

Når det gjelder barn og ungdom med assistansebehov generelt, og spesielt de som har behov for personlig assistanse i barnehage, skolefritidsordning og grunnskole, er det avgjørende at det skjer en koordinering mellom ulike instanser i kommunen. Det er veldig vanskelig å se at dette kan ivaretas gjennom et statlig ansvar. Også når det kan være aktuelt med personlig assistanse i videregående opplæring kan det være en fordel at et samarbeid rundt den enkelte ungdom kan opprettes mellom fylkeskommunen som ansvarlig for videregående opplæring og kommunen som ansvarlig for en personlig assistanseordning som personen styrer selv.

Et statlig ansvar passer best for ordninger som er kjennetegnet av objektive kriterier og standardisering. Forutsatt en statlig ordning med rammebevilgning, vil det også for staten være nødvendig med en tildelingspraksis innenfor den økonomiske rammen som er gitt. For å sikre en mer lik praksis når det gjelder tildeling og utmåling av personlig assistanse som den enkelte styrer selv ville det ved et statlig ansvar kunne bli aktuelt med en viss normering, og ikke nødvendigvis på et høyt nivå. Det er også en viss risiko for at en statlig instans vil kunne henvise til kommunale tjenester som mer aktuelle, selv om personen ønsker en personlig assistanseordning som personen styrer selv. En statlig ordning vil altså kunne innebære at færre får ordningen, og at de som får den tildeles færre timer enn de burde få.

Til tross for at det kan argumenteres for at det kommer i konflikt med både hensynet til likestilling av funksjonshemmede med andre og hensynet til lik behandling uavhengig av bosted, mener disse medlemmene at det kan være andre virkemidler enn overføring av ansvar til staten som kan bidra til større grad av likestilling og mer ensartet praksis enn i dag. Det vises til utvalgets forslag nedenfor.

Det vises for øvrig til merknad fra utvalgets flertall (Leif Birkeland, Sonja Jennie Tobiassen, Bente Gravdal, Kjell Wolff, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 2.3.2.

19.4 Ordningen skal omfatte både de som kan styre assistansen selv og de som kan styre assistansen med en medarbeidsleder

19.4.1 Innledning

Den gang ordningen ble innført som en forsøksordning, omfattet den kun personer som kunne organisere og styre den personlige assistansen selv. Denne begrensningen gjaldt også da BPA-ordningen ble innført sosialtjenesteloven i år 2000. Det ble da understreket at den enkeltes mulighet til å ivareta arbeidslederrollen var et sentralt element i ordningen.

I Rundskriv I-15/2005 ble det gjort klart at ordningen også kunne omfatte personer som ikke fullt ut kan ivareta brukerstyringen selv, men som har behov for bistand fra en medarbeidsleder til dette. Det fremgår av rundskrivet at dette var en utvidelse av målgruppen i forhold til den opprinnelige målgruppen for ordningen. Det fremgår innledningsvis i rundskrivet at:

«Dette innebærer blant annet at personer med psykisk utviklingshemming og familier med barn med nedsatt funksjonsevne kan få tjenestene organisert som brukerstyrt personlig assistanse.»

Selv om ordningen i utgangspunktet ble utarbeidet for og klart innrettet mot personer som kan ivareta arbeidslederrollen selv, har den utviklet seg til å bli en ordning som i økende grad tildeles voksne personer som ikke kan styre ordningen selv og barn og ungdom, eventuelt som avlastning til foreldrene til disse barna.

Utvalget har fått en rekke innspill, både fra privatpersoner og organisasjoner, som understreker betydningen ordningen har for disse målgruppene.

Under utvalgets digitale innspillsmøte 2. desember 2020 uttalte den private tjenesteyteren JAG Assistanse følgende:

«Først skal jeg snakke litt om selvbestemmelse med assistert arbeidsledelse. Frihet og selvbestemmelse er grunnleggende menneskerettigheter. I arbeidet vårt får vi hver dag bekreftet at BPA er et likestillingsverktøy som bidrar til oppfyllelse av disse rettighetene for personer med kognitive og andre funksjonshemminger.

Vi opplever at personer som før har hatt svært mange begrensninger og manglende selvbestemmelse i sitt liv får en reell sjanse til å leve et liv på egne premisser, leve etter sine egne verdier, dyrke sine interesser og delta i sosialt liv og samfunnsliv på lik linje med andre borgere uten funksjonshemninger.

Det handler om frihet og muligheten til å ta valg i eget liv gjennom organisasjonen og prinsippene bak BPA, som mange andre har snakket om her i dag. Styringen av hvem som skal assistere deg, hva de skal gjøre, hva du trenger hjelp til, hvor det skal skje og når det skal skje.

En kognitiv funksjonshemming betyr ofte at det er behov for bistand og psykisk støtte i ulike oppgaver i arbeidsledelsen. Denne medarbeidsledelsen krever god kjennskap til personen og de ulike måtene denne personen kommuniserer sine behov og ønsker på.

Men man leder sammen med, ikke på vegne av, og målet er alltid at assistansen skal være likest mulig det hovedpersonen selv ønsker. Alle skal og kan bidra så langt det er mulig i organiseringen av egen assistanse.»

Av innspillet fra organisasjonen Løvemammaene til utvalgets nettside fremgår blant annet følgende om ordningens betydning for barn:

«Disse barna er en sammensatt gruppe med mange ulike funksjonsvansker og/eller sykdommer. Det tar ofte lang tid og krever mye opplæring til å forstå barnas ulike behov, og hvordan de kommuniserer behovene sine. Mange av barna er non-verbale, og kan f.eks. ikke gi uttrykk for smerter eller kroppslige behov på måter som er enkle å forstå for andre. Samtidig kan riktige tolkninger av barnas signaler være avgjørende for en best mulig helsetilstand.

Det er de som jobber tett på disse barna som forstår deres behov.

Det er ekstremt viktig for barn å ha de samme menneskene rundt seg i hverdagen, helt uavhengig av hvor barnet er. Det er kun det som vil skape trygghet for barnet, for foreldrene og for de som skal jobbe med barnet.»

Utvalget mener at BPA har vist seg å kunne være en svært viktig og velfungerende ordning også for de som ikke kan ivareta arbeidslederrollen fullt ut selv. Både for personene selv og deres familiemedlemmer, kan det å få en «skreddersydd» assistanseordning være av avgjørende betydning for å kunne leve et mest mulig selvvalgt og selvstendig liv. I en slik ordning kan assistansen ytes av en fast gruppe assistenter som assistansemottakeren kjenner og er trygg på. Ved hjelp av god ledelse fra medarbeidsleder, enten på vegne av eller sammen med personen selv, kan det sikres at assistansen på best mulig måte ivaretar personens ønsker og behov.

Utvalget mener derfor at en fremtidig ordning bør omfatte alle målgrupper som i dag omfattes av BPA-ordningen, men er delt i oppfatningen om hvor og hvordan dette skal reguleres.

19.4.2 Felles hensyn som må ivaretas

Utvalget mener at både i en ordning for de som kan styre assistansen selv og for de som kan styre med en medarbeidsleder, er det viktig å sikre at ordningen innrettes slik at personen får en individuelt tilrettelagt tjeneste i form av en helhetlig, fleksibel og personlig utformet assistanse til nødvendige oppgaver.

Det er dessuten viktig å sikre at ordningen for alle bidrar til likestilling og aktiv deltakelse i samfunnet, utvikling og selvstendighet.

Det er videre viktig for alle at assistansen kan ytes av en begrenset krets av personer og at personen enten selv, eller sammen med en medarbeidsleder, kan organisere ordningen personlig og sammenhengende til de oppgaver og på de arenaer det er behov for assistanse.

19.4.3 Ansvar for å ivareta egne behov for personer som styrer selv

I en ordning personen styrer selv uten medarbeidsleder, kan ansvaret for den daglige styringen overlates til personen selv uten at det at det offentlige følger med på hvordan personen ivaretar dette ansvaret. Dersom personen ikke styrer ordningen og assistentene sine på en optimal måte, er dette noe personen selv må ta ansvar for, såfremt assistentenes arbeidsmiljø og de øvrige formelle krav til oppfølging i ordningen ivaretas. Det må legges til grunn at det er opp til personen selv å sørge for å styre ordningen på en slik måte at egne behov blir best mulig ivaretatt. Det må derfor fullt ut kunne overlates til en person som har ønsket å ha ansvaret, selvstendigheten og muligheten til å ha kontroll over eget liv, å styre ordningen slik at den best mulig ivaretar egne behov.

19.4.4 Ansvar for å ivareta behovene til personer med medarbeidsleder

I en ordning der personen ikke styrer fullt ut selv, er situasjonen noe annerledes enn i en ordning der personen styrer fullt ut selv.

For det første er det i disse tilfellene slik at det offentlige innvilger en ordning der personens behov helt eller delvis skal ivaretas av en medarbeidsleder. Gjennom kommunens vedtak blir medarbeidsleder utpekt til å inneha denne rollen og påta seg ansvaret for den daglige styringen av ordningen sammen med personen selv.

Selv om medarbeidsleder vanligvis vil ivareta personens ønsker og behov etter beste evne, kan det forekomme tilfeller der dette ikke fullt ut skjer. Det kan argumenteres for at det offentlige ikke like uforbeholdent kan overlate den daglige styringen til en medarbeidsleder, uten å sørge for en viss kontroll med at styringen faktisk ivaretar den som skal motta assistansen sine ønsker og behov på en god måte.

Samtidig er det slik at når det tildeles BPA til en person som må ha bistand fra en medarbeidsleder, så vil assistansen i de fleste tilfellene også få stor betydning for personens nærstående. Når assistansen for eksempel tildeles et lite barn med stort assistansebehov, så vil assistansen ikke bare kunne være av avgjørende betydning for barnet selv, men for hele barnets familie. Tilsvarende vil det ofte være for nærstående til voksne personer som ikke kan styre ordningen selv. Langt på vei er det nok slik at personen og foreldrene eller andre nærstående sine interesser er sammenfallende, slik at det som er best for personen som skal motta assistansen også er best for foreldrene og andre nærstående. Men i noen uheldige tilfeller vil nærstående sine interesser kunne gå på tvers av det som er til personens. Dette kan for eksempel føre til en daglig styring som ikke i tilstrekkelig grad bidrar til utvikling, delaktighet og selvstendighet for personen som mottar assistansen. Det kan hevdes at det offentlige også ut fra en mulig, om enn begrenset, fare for dette må sørge for en viss kontroll med at styringen med medarbeidsledere blir ivaretatt på en god måte.

En annen særlig utfordring i BPA-ordninger til barn og ungdom, samt voksne som trenger medarbeidsleder, er at BPA-ordninger ofte innebærer ytelse av nær og personlig assistanse innenfor en privat sfære der det er begrensede muligheter for innsyn og tilsyn. Det kan ikke forventes at medarbeidsleder alltid kan være til stede og ivareta personens behov når assistansen ytes. Ved denne formen for tjenesteyting overfor personer i disse særlig sårbare gruppene, er det derfor nødvendig å sørge for at mulige sikkerhets- og kontrollmekanismer er på plass og at det gjennomføres en oppfølging og kontroll med forholdene rundt assistansemottakeren.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 19.4.4 fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 19.9.

19.4.5 Ordninger for barn som også har behov for helsehjelp og ordninger for personer som også har behov for planlagt bruk av tvang og makt

I en særlig stilling står bruk av BPA når personen som skal motta assistansen er barn med store behov for assistanse av pleiefaglig karakter på (eller over) grensen mot helsehjelp eller personer med psykisk utviklingshemming som har behov for tiltak som innebærer bruk av tvang og makt. I disse tilfellene vil ofte både personen selv og familien ha særlige, sammensatte behov for støtte og hjelp, som bør ses i sammenheng og ivaretas.

Det kan være særlig utfordrende å sikre trygge og gode, herunder forsvarlige, personlige assistanseordninger i disse tilfellene. Det å yte tjenester til barn med store behov for assistanse av pleiefaglig karakter på (eller over) grensen mot helsehjelp vil kreve særlig opplæring, veiledning og oppfølging av assistentene. I noen tilfeller vil det være nødvendig at deler av assistansen ivaretas av personell med helsefaglig kompetanse.

Videre kan det være særlig utfordrende å sikre forsvarlige personlige assistanseordninger der det er behov for planlagt bruk av tvang og makt som skadeavvergende tiltak i gjentatte nødsituasjoner eller planlagte tiltak som omfatter tvang og makt for å dekke grunnleggende behov, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 9-5 tredje ledd bokstav b og c. I slike ordninger må det sikres at de særlige kravene som skal beskytte assistansemottakeren i helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 etterleves.3

Ved samtidig behov for helsehjelp, og ved planlagt bruk av tvang og makt, må disse tjenestene ytes i tråd med helse- og omsorgstjenestelovgivningens særlige krav.

For assistansemottakere i disse to gruppene er det spesielt stort behov for at de som skal yte assistansen innehar nødvendig kompetanse og får den opplæring, veiledning og oppfølging som til enhver tid er nødvendig, for å sikre en forsvarlig ivaretakelse av assistansemottakerens behov.

Samtidig har det blitt understreket for utvalget at en BPA-ordning også i disse tilfellene kan være en velegnet og god løsning som sikrer både personen selv og familien deres et best mulig liv. Av innspillet fra organisasjonen Løvemammaene til utvalgets nettside fremgår blant annet følgende om ordningen benyttet overfor barn med sammensatte medisinske behov:

«Medisinering og prosedyrer:

BPA vil være opplært i, og trent til å håndtere akutte hendelser av ulik art. Det kan være håndtering av medisinsk utstyr som f.eks. iv-pumper, respirator, insulinpumper, håndtering av kramper, epilepsianfall, spasmer, brekninger/oppkast eller metningsfall. Dette kan være avanserte medisinske prosedyrer som man ikke kan forvente at skoleassistenter eller hjemmesykepleiere som ikke jobber med barnet kontinuerlig skal kunne mestre på samme måte. En BPA har ofte erfaring med og kunnskap om hva man må gjøre når noe akutt oppstår. I slike situasjoner er det ikke tid til å ta en telefon til foreldrene for å høre hva man skal gjøre for å avverge ulykken, man må handle fort, og man må ha reaksjonen i ryggmargen. Å forebygge medisinske situasjoner er også et område som krever at den voksne kjenner barnet svært godt. Dersom barnet er nonverbale eller strever med å kommunisere ut hva som skjer i egen kropp, må assistenten kunne observere kontinuerlig samtidig som andre oppgaver omkring barnet ivaretas. Her må man både kunne observere, stille riktige spørsmål og iverksette nødvendige tiltak. Et særlig vesentlig aspekt er observasjon og oppfatning av smerte hos barnet.

Stell:

Stell av stomier, sårflater, venekateter osv. krever bestemte prosedyrer som man må være trygg på for å kunne utføre korrekt

Dette er krevende og sårbare situasjoner for barnet å være i, og som pågår intimt og tett på deres kropp. Det er derfor særlig viktig å ivareta barnets behov for trygghet og verdighet i disse situasjonene ved at prosedyrene utføres av en voksen barnet selv har høy tillit til, både relasjonelt og i den grad barnet klarer vurdere den voksnes kompetanse i prosedyren. Barn kan bli svært redde av å gjennomskue at den voksne ikke gjør en vant prosedyre riktig. En BPA vil kunne gi barnet den tryggheten og spisskompetansen som trengs i disse intime situasjonene.

Trygghet:

Alle barn trenger trygghet i livet sitt, men barn med sammensatte medisinske behov trenger det enda mer. Noen av barna vet om sine egne helsemessige utfordringer, og forstår faren med det uansett hvor mye foreldrene har trygget de hele livet.»

Utvalget har på sin nettside fått flere innspill fra privatpersoner om hvor viktig BPA kan være for personer med behov for planlagt bruk av tvang og makt og deres familier, herunder den positive innvirkningen BPA kan ha på behovet for bruk av tvang og makt. Utvalget har blant annet fått innspill om at BPA-ordningen har bidratt til:

• at assistanse fra et begrenset antall personer som har søkt spesielt på jobben fører til at assistansen blir gitt fra en mye mer stabil personalgruppe enn med annen assistanse,

• at personens ønsker og behov blir bedre sett og ivaretatt,

• at personen blir tryggere og får bedre helse,

• at tvangsbruken har blitt betraktelig redusert,

• ro og stabilitet i hverdagen og

• et verdig liv for personen selv og familien.

Dagens erfaring tilsier etter utvalgets syn at en BPA-ordning også kan være en god ordning for barn med store behov for assistanse av pleiefaglig karakter og personer med behov for planlagt bruk av tvang og makt. Samtidig tilsier deres situasjon at det er behov for tett oppfølging dersom deres særlige behov skal organiseres inn i en BPA-ordning. Det må i disse tilfellene sikres at den personlige assistansen organiseres slik at det blir mulig å overholde de krav som følger av helse- og omsorgstjenestelovgivningen, blant annet når det gjelder krav til kompetanse og særlige rutiner for å ivareta forsvarligheten ved ytelsen av assistansen, herunder rettssikkerheten og tryggheten til personene som skal motta assistansen.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 19.4.5 fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 19.9.

19.5 Utgangspunktet vil bli tatt i reguleringen innenfor helse- og omsorgstjenestelovgivningen

En overordnet utfordring med dagens BPA-ordning synes å være en tendens til en generalisert tilnærming preget av et klassisk pasient- og omsorgsperspektiv. BPA skal kunne benyttes av funksjonshemmede i svært forskjellige livssituasjoner og med svært forskjellige behov for tjenester og bistand. En slik tilnærming kan dermed være egnet for noen funksjonshemmede med BPA, mens den kan oppleves som både uhensiktsmessig og begrensende for andre. Det hevdes gjerne at dette pasient- og omsorgsperspektivet med en tradisjonell tenkning utgjør et reelt hinder for at den enkelte BPA-ordningen organiseres og innrettes med utgangspunkt i at ordningen skal være et reelt likestillingsverktøy og en konkret, målrettet tjeneste som skal sikre selvstendighet, verdighet og et meningsfullt liv.

Det kan argumenteres for at dagens regulering i helse- og omsorgstjenestelovgivningen, og dermed en forvaltningsmessig organisering innenfor helse- og omsorgstjenestefeltet, utgjør et av hindrene for at ordningen kan være et reelt likestillingsverktøy, der den enkelte får størst mulig rådighet over innhold og organisering av sin personlige assistanse for å kunne leve et mest mulig selvvalgt og selvstendig liv.

I mandatet understrekes det at «Ordningen skal defineres som et likestillingsverktøy, og ikke en helseordning». Samtidig presiseres det at utvalget skal «utrede alle forslag, også konsekvensene av å flytte brukerstyrt personlig assistanse ut av helselovgivingen». Utvalget har på bakgrunn av dette foretatt en grundig vurdering av om en ordning med personlig assistanse som den enkelte styrer selv bør reguleres et annet sted enn innenfor helse- og omsorgstjenestelovgivningen.

Med utgangspunkt i mandatets krav om at «Det skal ligge til grunn at ordningen fortsatt skal være et kommunalt ansvar», har utvalget vurdert flere alternative løsninger for den fremtidige reguleringen av personlig assistanse som den enkelte styrer selv. Utvalget har særlig vurdert muligheten for å regulere ordningen i en egen lov, som en egen kommunal velferdstjeneste, muligheten for å regulere ordningen i sosialtjenesteloven samt muligheten for en delt løsning med regulering i en egen lov for de som kan styre ordningen helt selv og en tilsvarende regulering innenfor helse- og omsorgstjenestelovgivningen for de som må ha bistand til dette fra en medarbeidsleder.

Utvalget har funnet spørsmålet om hvor det er mest formålstjenlig å plassere den fremtidige reguleringen av ordningen utfordrende. Etter å ha vurdert forslagene til løsninger som er nevnt ovenfor uten å klare å oppnå enighet om noen av dem, besluttet utvalget å be professor Jan Fridthjof Bernt om å utrede nærmere konsekvensene av eventuelt å regulere en fremtidig BPA-ordning utenfor dagens helse- og omsorgstjenestelovgivning. Utvalget ba blant annet om å få vurdert konsekvensene av å regulere denne formen for personlig assistanse i annen lovgivning enn øvrig personlig assistanse etter helse- og omsorgstjenestelovgivningen. Se vedlegget Utredning av professor Jan Fridthjof Bernt.

Av utredningens avsluttende del om denne problemstillingen fremgår følgende:

«… bekymringene som er gjengitt ovenfor, tilsier at det er grunn til å reise spørsmålet om bestemmelsene om rett til brukerstyrt personlig assistanse bør få en selvstendig, tydeligere, og vesentlig mer nyansert og utpenslet, rettslig forankring enn sin nåværende inneklemte plass i Pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 2, midt i en rekke paragrafer om ulike former for helsehjelp. Det synes å være behov for et eget regelverk som klarere markerer denne rettigheten som en særlig tjenesteform som går ut over rammen for de tradisjonelle oppgaver i denne loven; omsorg og behandling, og som gir en bedre veiledning og mer presise rettslige rammer for de kravene som skal stilles til dette tjenestetilbudet.

En egen lov om brukerstyrt personlig assistanse vil imidlertid ikke være uproblematisk. Dette er et en type tiltak som er ment å erstatte og supplere tradisjonelle praktiske hjelpetiltak, slik disse var beskrevet i Sosialtjenesteloven 1991, og som nå tar utgangspunkt i Pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1a andre avsnitt, om «rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen». Utforming og oppfølging, og intern kontroll, med ulike typer brukerstyrt personlig assistanse, og samspill med andre tjenester, vil stadig måtte være forankret i sosialfaglig og medisinsk kompetanse, både når det treffes vedtak, og ved klagebehandling og statlig kontroll med tjenesten. Det vil da kunne bli ganske krevende for administrasjon og tjenesteytere om de forholde seg til ytterligere én lov som stiller krav til og setter rammer for virksomheten.

En mer nærliggende løsning synes å være å føye inn i Sosialtjenesteloven et eget kapittel om denne formen for bistand. Det vil tydeliggjøre denne hjelpeformens særtrekk som praktisk autonomireparasjon, basert på grunnleggende prinsipper om samfunnets ansvar for å ivareta selvbestemmelse, likeverd og livskvalitet for funksjonshemmede, og markere sammenhengen med ulike individuelle rettigheter i denne loven. I et slikt eget kapittel vil man kunne å gi mer presise retningslinjer for tjenestemottakerens rettigheter til slik tjeneste, og regler om de særlige spørsmål knyttet til organisering og styring av tjenesten, og tilsyn med denne.

Et alternativ til dette vil kunne være å føye inn et eget kapittel om brukerstyrt personlig assistanse i Pasient- og brukerrettighetsloven. Men det vil etter alt å dømme kunne bli mer krevende redaksjonelt og lovteknisk å støpe et hjelpetilbud med målsetting om å gi varig hjelp til selvstendig organisering av eget liv, inn i en lov som er fokusert på rett til ulike tjenester og beslutningsprosessene ved tildeling av disse.»

Utvalget har vurdert forslaget fra professor Jan Fridthjof Bernt om at reguleringen bør tas inn i et eget kapittel i sosialtjenesteloven, men har kommet til at det ikke er ønskelig å regulere ordningen der.

Utvalget har ikke klart å samle seg om et forslag når det gjelder hvor det er mest formålstjenlig å regulere den fremtidige ordningen. Ut fra mandatets forutsetning om at ordningen fortsatt skal være et kommunalt ansvar har seks av utvalgets medlemmer (Marianne Skattum, Jan Erik Askildsen, Gundla Kvam, Trond Johnsen, Trude Wester og Torbjørn Furulund) kommet til at ordningen bør reguleres innenfor dagens helse- og omsorgstjenestelovgivning. Fire av utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) har kommet til at ordningen bør reguleres selvstendig i en egen lov utenfor dagens helse- og omsorgstjenestelovgivning, mens de øvrige tre av utvalgets medlemmer (Leif Birkeland, Bente Gravdal og Kjell Wolff) mener at ordningen bør reguleres i folketrygdloven eller egen særlov forvaltet av statlig organ for de som kan styre sine tjenester på egenhånd, eventuelt med bistand fra en fullmektig, og i helse- og omsorgstjenestelovgivningen for voksne personer som ikke kan styre ordningen selv.

Medlemmene som stiller seg bak det helhetlige forslaget om en regulering innenfor dagens helse- og omsorgstjenestelovgivning ser at dette kan medføre en fare for at det ikke blir tatt utgangspunkt i at ordningen skal være et likestillingsverktøy, som skal gi den enkelte størst mulig rådighet over innhold og organisering av egen assistanse for å kunne leve et mest mulig selvvalgt og selvstendig liv. Disse medlemmene mener imidlertid at et forslag til regulering innenfor dagens helse- og omsorgstjenestelovgivning som er målrettet og riktig innrettet, vil kunne føre til at denne utfordringen blir betydelig redusert. Disse medlemmene mener videre at forslaget nedenfor, om også å forankre ordningen i en egen bestemmelse i likestillings- og diskrimineringsloven, vil være et viktig grep for å sikre at ordningen for fremtiden defineres som et sentralt likestillingsverktøy for dem som omfattes av ordningen.

Samtidig mener disse medlemmene at dette er den reguleringen som best vil kunne ivareta alle funksjonshemmede som vil kunne få assistanse gjennom denne ordningen. Disse medlemmene mener at det med en regulering i en egen lov utenfor helse- og omsorgstjenestelovgivningen vil være utfordrende å sikre god nok rettslig beskyttelse for funksjonshemmede som ikke kan styre ordningen uten bistand fra en medarbeidsleder. Disse medlemmene mener at en regulering innenfor helse- og omsorgstjenestelovgivningen er den reguleringen som vil sikre særlig disse personene et best mulig rettslig vern. Med en regulering innenfor helse- og omsorgstjenestelovgivningen vil blant annet bestemmelsene i pasient- og brukerrettighetsloven, som skal ivareta den enkelte ved ytelse av omsorgstjenester, også gjelde for dem som har assistanse gjennom denne ordningen. Dette gjelder særlig bestemmelsene om rett til medvirkning og informasjon og bestemmelsene om behandling av klager. Videre vil viktige bestemmelser i helse- og omsorgstjenesteloven også gjelde. Her nevnes kommunens ansvar for å forebygge, avdekke og avverge vold og seksuelle overgrep, kravet om forsvarlighet, kravet om politiattest og bestemmelsene om statlig tilsyn og varsel til Statens helsetilsyn. Med en regulering innenfor helse- og omsorgstjenestelovgivningen vil dessuten de som yter assistansen være omfattet av de fleste av helsepersonellovens regler.

Disse medlemmene vil understreke at en vurdering av om en person har krav på denne assistansen uansett vil måtte foretas på grunnlag av den enkeltes konkrete livssituasjon, hvor også eventuelle andre tjenester og ytelser personen mottar eller ønsker å motta må trekkes inn. Dersom personen samtidig har behov for andre tjenester og ytelser som skal gis løpende over tid, vil disse måtte trekkes inn i vurderingen. Disse medlemmene slutter seg dessuten til professor Jan Fridthjof Bernts vurdering om at utforming, oppfølging og internkontroll med ulike former for personlig assistanse og samspill med andre tjenester stadig vil måtte være forankret i sosialfaglig og medisinsk kompetanse, både når det treffes vedtak samt ved klagesaksbehandling og statlig kontroll med tjenesten.

Disse medlemmene har vurdert om en delt løsning, som tre av utvalgets medlemmer har foreslått, ville kunne være et godt alternativ. Med en delt løsning ville den personlige assistansen til personer som kan styre sin egen ordning bli regulert i en egen lov utenfor helse- og omsorgstjenestelovgivningen, mens den personlige assistansen til personer som må ha bistand fra en medarbeidsleder for å styre ordningen ville bli regulert innenfor helse- og omsorgstjenestelovgivningen. Disse medlemmene har kommet til at det er en fare for at det med en delt løsning vil kunne oppstå et uheldig skille mellom dem som kan lede sin egen ordning og dem som må ha bistand til dette. Disse medlemmene har videre kommet til at en delt regulering vil kunne medføre at det utvikler seg en ubegrunnet forskjell i praksis mellom disse gruppene funksjonshemmede. Disse medlemmene mener videre at en delt løsning vil medføre en mer omfattende regulering enn ønskelig og en situasjon der de som skal forvalte ordningen vil måtte kjenne til begge sett med regulering på et felt som allerede i utgangspunktet er krevende å få oversikt over.

I det følgende vil utredningen ta utgangspunkt i en regulering av ordningen innenfor dagens helse- og omsorgstjenestelovgivning, i tråd med det helhetlige forslaget som seks av utvalgsmedlemmene er enige om at bør fremmes.

I tilknytning til forslaget om regulering innenfor dagens helse- og omsorgstjenestelovgivning har utvalget vurdert professor Jan Fridthjof Bernts alternative forslag om å regulere ordningen utførlig i et eget kapittel i pasient- og brukerrettighetsloven. Ut fra pasient- og brukerrettighetslovens oppbygning og struktur mener utvalget at det ikke er naturlig å regulere ordningen utførlig i denne loven. Det foreslås i stedet en endret rettighetsbestemmelse i pasient- og brukerrettighetsloven, kombinert med en egen forskrift hjemlet i helse- og omsorgstjenesteloven.

Dissenser

Det vises til dissenser til punkt 19.5 (1) fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) og (2) fra utvalgets medlemmer (Leif Birkeland, Bente Gravdal og Kjell Wolff) i punkt 19.9.

19.6 En viss begrensning av det kommunale selvstyret er nødvendig for å ivareta nasjonale mål

19.6.1 Det kommunale selvstyret og kriteriene for å innføre begrensninger i det

Når ordningen skal være et kommunalt ansvar må prinsippet om kommunalt selvstyre legges til grunn for utformingen av ordningen. Dette prinsippet har de senere årene blitt understreket og tydeliggjort, særlig gjennom grunnlovfestingen i 2016 og vedtakelsen av ny kommunelov i 2018. Se omtalen av dette i kapittel 7.

Et overordnet utgangspunkt er at dersom kommunene skal pålegges oppgaver eller plikter, må det gjøres gjennom lov eller forskrift (dette kalles legalitetsprinsippet), jf. kommuneloven § 2-1 tredje ledd. Dette innebærer at et forslag til ordning som omfatter oppgaver og plikter for kommunene, må reguleres i lov eller forskrift.

Et annet overordnet utgangspunkt er at det kommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål (dette kalles forholdsmessighetsprinsippet), jf. kommuneloven § 2-2 første ledd.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner med prinsipper og retningslinjer4 inneholder nærmere omtale av de to prinsippene nevnt her, samt en rekke andre prinsipper og rammer for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner, herunder nærhetsprinsippet, finansieringsprinsippet, kravet om rammestyring, det finansielle ansvarsprinsippet, generalistkommunene og sektoransvaret. Veilederens omtale av prinsippene er gjengitt i punkt 7.3.

Det fremgår av veilederens kommentar til forholdsmessighetsprinsippet at det ved vurdering av begrensning av det kommunale selvstyret må foretas en avveining mellom hensynet til å ivareta nasjonale mål og hensynet til det kommunale selvstyret. Forslag som innebærer en begrensning i selvstyret skal begrunnes, samtidig som avveiningen som er gjort bør framgå. Selvstyret bør kun begrenses hvis det er et klart behov for å innføre slike begrensninger og begrensningene er nødvendige. Dette innebærer blant annet at et tiltak må være egnet til å oppnå målet med tiltaket, og det må være nødvendig for å oppnå målet. Dette presiseres til at fordelene med et tiltak må være større enn eventuelle ulemper.5

19.6.2 Behov for begrensninger av variasjonene mellom kommuner i en ordning av stor velferdsmessig betydning for funksjonshemmede

For funksjonshemmede som har behov for personlig assistanse av et visst omfang kan det være av stor betydning for de livene de ønsker å leve og de mulighetene de vil kunne benytte seg av, om de tildeles en personlig assistanseordning som de styrer selv eller ikke. Dersom de tildeles en personlig assistanseordning som de styrer selv, kan flere forhold knyttet til rammene for tildelingen, som for eksempel antallet timer som tildeles eller hvilke oppgaver og aktiviteter timene tildeles til, også være veldig viktige.

Utvalget har hatt tilgang til et bredt erfaringsmateriale, hatt møter med en rekke aktører som har kompetanse på BPA, herunder kommuner og andre offentlige instanser, og mottatt innspill både fra organisasjoner og privatpersoner om BPA-ordningens betydning for livene til funksjonshemmede med behov for personlig assistanse. Via utvalgets nettside har utvalget fått en rekke innspill om hvor grunnleggende viktig BPA er for personer som har det. Noen stikkord fra disse innspillene er følgende:

• BPA har gitt meg selvstendighet og et nytt liv.

• Jeg har fått egne venner og et sosialt liv.

• Jeg kan med BPA delta på aktiviteter når jeg selv ønsker det.

• Jeg kan ta ansvar for meg selv, min egen helse og tilværelsen min.

• BPA har bidratt til at jeg har kunnet fullføre utdanning, stå i jobb, engasjere meg i saker jeg bryr meg om og være en ressurs for venner, familie og lokalmiljø.

På tross av at vilkårene for å få innvilget BPA ble klargjort og styrket ved innføringen av rettighetsbestemmelsen i 2015, har det erfaringsmaterialet utvalget sitter på vist at det er store variasjoner mellom kommunene med hensyn til hvem som tildeles BPA og ikke. Det er også store variasjoner med hensyn til hvilke rammer kommunene legger rundt den enkelte BPA-ordningen. I Oslo varierer disse forholdene til og med innad i kommunen, mellom bydelene.6

Kombinasjonen av individuelle vurderinger og faglig skjønn, samt at ordningen skal forbli et kommunalt ansvar, vil nødvendigvis medføre både individuelle variasjoner og noe ulik praksis ut fra lokale forskjeller, hensyn og prioriteringer. Etter utvalgets vurdering er det imidlertid uheldig at variasjonene er så store når det gjelder vurdering og avgjørelse av grunnleggende spørsmål i en ordning som kan ha så stor velferdsmessig betydning for funksjonshemmedes muligheter til å leve mest mulig selvvalgte og selvstendige liv. Variasjonene fører til uheldig store forskjeller mellom funksjonshemmede som har denne ordningen. De fører videre til manglende forutsigbarhet samt redusert trygghet og rettssikkerhet for personer som kan ha behov for ordningen. Etter utvalgets syn er det derfor et klart behov for å foreslå endringer som kan bidra til en mer enhetlig og forutsigbar praksis.

19.6.3 En mer detaljert og helhetlig regulering er en egnet og nødvendig begrensing for å ivareta nasjonale mål

BPA-ordningen har hittil ikke vært gjenstand for inngående regulering. Ordningen er først og fremst regulert i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-8, som pålegger kommunene å ha et tilbud om personlig assistanse organisert som brukerstyrt personlig assistanse, og i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 d, som gir personer som oppfyller vilkårene i bestemmelsen rett til brukerstyrt personlig assistanse. Rettighetsbestemmelsen i pasient- og brukerrettighetsloven inneholder likevel en noe mer inngående regulering, for å klargjøre vilkårene for å få rett til BPA. Ut over dette er dagens BPA-ordning regulert gjennom en rekke generelle bestemmelser om tjenester og rettigheter i helse- og omsorgstjenesteloven og pasient- og brukerrettighetsloven.

Utvalget mener at innføring av en mer detaljert og helhetlig regulering av ordningen vil kunne redusere de ovenfor beskrevne uheldige variasjonene og bidra til en mer enhetlig og forutsigbar praksis, der vurdering og tildeling av individuelt tilpasset personlig assistanse bygger på et mer likt utgangspunkt.

En mer detaljert og helhetlig regulering vil innebære en viss begrensning av det kommunale selvstyret. For at en slik begrensning skal kunne forsvares, må begrensningen ifølge den ovenfor nevnte veilederen være nødvendige. Dette innebærer blant annet at mer detaljert og helhetlig regulering må være egnet til å oppnå målene med reguleringen, samtidig som reguleringen må være nødvendig for å nå målene. Mål som kan begrunne et inngrep i det kommunale selvstyret må videre være nasjonale mål.7

En mer detaljert og helhetlig regulering vil kunne bidra til å redusere dagens store variasjoner knyttet til avgjørelsen av grunnleggende spørsmål i ordningen. En slik regulering vil dermed for det første være egnet til å ivareta det nasjonale målet om likeverdige tjenester mellom innbyggere uavhengig av hvilken kommune eller eventuelt bydel personer som har behov for assistanse bor i.

En mer detaljert og helhetlig regulering vil videre bidra til større forutsigbarhet og trygghet for personer som kan ha behov for ordningen, ved at kriteriene for å omfattes av ordningen blir klarere, og at det blir mindre rom for å utvikle forskjellig praksis. Dette vil gjøre det lettere å vurdere om en person har fått det personen har krav på etter regelverket og å kunne få en reell overprøving av dette der det skulle være behov for det. En slik regulering vil dermed for det andre være egnet til å ivareta det nasjonale målet om rettssikkerhet.

Så lenge kommunene skal ha et hovedansvar for ordningen, som alltid vil måtte omfatte en viss grad av individuelle vurderinger og skjønn, har utvalget kommet til at en mer detaljert og helhetlig regulering også er nødvendig. En slik regulering er nødvendig for å redusere de uheldig store variasjonene og for å nå målet om mer likeverdige tjenester mellom personer som kan ha behov for ordningen, uavhengig av geografisk område. En slik regulering er videre nødvendig for å gi økt trygghet og rettssikkerhet for disse personene. En mer detaljert og helhetlig regulering vil medføre at kommunene i mindre grad vil kunne velge alternative tjenester eller å sette egendefinerte grenser for ordningen. Dette vil redusere kommunenes frihet noe, både økonomisk og organisatorisk. Samtidig vil en mer detaljert og helhetlig regulering gjøre det enklere for kommunene å få oversikt over ordningen og å organisere den på en god måte, i tråd med tydeligere og mer enhetlige rammer som vil gjelde likt for alle kommuner.

Utvalget har dessuten vært opptatt av at forslaget ikke skal begrense den enkelte kommune mer enn det som er nødvendig for å redusere uheldige variasjoner knyttet til enkelte spørsmål samt å sørge for at reguleringen ikke vil være til hinder for å kunne foreta hensiktsmessige tilpasninger.

Etter utvalgets syn vil fordelene for funksjonshemmede som vil kunne omfattes av ordningen være så store og viktige for deres liv at de klart oppveier ulempene i form av et begrenset inngrep i det kommunale selvstyret på dette avgrensede området.

Dissenser

Det vises til dissenser til punkt 19.6.3 (1) fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) og (2) fra utvalgets medlemmer (Leif Birkeland, Bente Gravdal og Kjell Wolff) i punkt 19.9.

19.7 Ordningen skal være økonomisk bærekraftig over tid

I mandatet er utvalget bedt om å gjøre samfunnsøkonomiske analyser av forslagene som fremmes, slik at ordningen er økonomisk bærekraftig over tid. Økonomisk bærekraft må vurderes ut fra kriterier for samfunnsøkonomisk lønnsomhet og tilgang til offentlig finansiering.

I kapittel 8 er økonomiske utgangspunkt og rammer for utvalgets arbeid gjennomgått. I økonomiske vurderinger i tidligere utredninger om brukerstyrt personlig assistanse er kommunenes kostnader ved BPA viet betydelig oppmerksomhet, mens verdien for personer som har BPA, deres pårørende og samfunnet i mindre grad er dokumentert, omtalt og tallfestet.

I Prop. 86 L (2013–2014) fremgår det at behovet for kostnadskontroll ble et førende premiss for utformingen av den materielle retten til brukerstyrt personlig assistanse. Rettighetsbestemmelsen ble, i tråd med Stortingets anmodningsvedtak, foreslått tydelig avgrenset til de tilfellene der ordningen var å anse som kostnadsnøytral for kommunen.

I den grad en personlig assistanse ordning som den enkelte styrer selv erstatter andre tjenester, tiltak og ordninger, vil kostnadsvirkningene bestemmes av differansen i kostnader knyttet til å yte de ulike tjenestene. I den grad en personlig assistanse ordning som den enkelte styrer selv ytes i tillegg til andre tjenester, tiltak og ordninger, vil dette medføre økte kostnader.

Selv om gevinstene ved ordningen i liten grad er tallfestet, må de antas å være betydelige, særlig for den enkelte, men også for samfunnet. Det gjelder både gevinster som ikke så lett lar seg måle, som økt livskvalitet, samfunnsdeltakelse og selvstendighet, men også gevinster som kan beregnes hvis det fremskaffes data, som bedre helse og økt deltakelse i utdanning og arbeidsliv, både blant personer som har assistansen og familiemedlemmene deres.

Ifølge Perspektivmeldingen 2021 vil bærekraften i den norske velferdsmodellen på lang sikt avhenge av at offentlige inntekter styrkes og utgiftsveksten i velferdsordningene dempes.8 Handlingsrommet i offentlige budsjetter vil bli betydelig innskrenket, og dette vil tvinge frem strengere prioriteringer mellom ulike gode formål.

Utvalget mener at økonomisk bærekraft må vurderes i et helhetlig perspektiv der det vurderes om kostnadene ved ordningen forsvarer gevinstene. Dette avhenger etter utvalgets skjønn av hvordan ordningen innrettes for å skape mest mulig verdi både for enkeltpersoner og for samfunnet.

Selv om det er vanskelig å måle, må verdien av ordningen først og fremst vurderes i lys av hvor godt den fungerer etter hensikten, som er å bidra til likeverd, like muligheter uansett bosted, likestilling og samfunnsdeltakelse for funksjonshemmede.

Den økonomiske bærekraften styrkes ytterligere hvis ordningen bidrar til økt deltakelse i utdanning og arbeid. Høy sysselsetting er viktig for å møte de langsiktige statsfinansielle utfordringene, fordi det styrker offentlige budsjetter både gjennom å øke skatteinngangen og ved å redusere utgiftene til stønader. Utdanning er avgjørende for funksjonshemmedes muligheter i arbeidsmarkedet, og dermed graden av sysselsetting blant funksjonshemmede. Utvalgets helhetlige forslag vil derfor innrettes for å bidra til:

• økt sysselsetting blant funksjonshemmede som ønsker å stå i arbeid og personer som i dag helt eller delvis står utenfor arbeidslivet fordi de yter privat omsorg og

• styrket adgang til assistanse i hele utdanningsløpet, med påfølgende økt sannsynlighet for deltakelse i arbeidslivet.

Videre må økonomisk bærekraft vurderes i lys av hvordan utvalgets helhetlige forslag påvirker ressursbruken i det offentlige. Som nevnt ovenfor har dette sammenheng med forholdet mellom kostnader til personlig assistanse som den enkelte styrer selv og kostnader til alternative tjenester, tiltak og ordninger. Et tydeligere regelverk vil dessuten kunne bidra til en mer effektiv forvaltning og færre klagesaker, og dermed redusere ressursbruken.

Utvalget er bedt om å fremme minst ett forslag som kan gjennomføres innenfor uendrede budsjettrammer innenfor offentlig sektor. Dette legger føringer for hvilke forslag utvalget legger frem, men er ikke å anse som et premiss for at utvalgets helhetlige forslag skal være økonomisk bærekraftig. I utvalgets helhetlige forslag er dette vurdert i et helhetlig perspektiv hvor alle relevante gevinster for individ og samfunn veies opp mot kostnadene.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 19.7 fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 19.9.

19.8 Prinsippene for finansiering av kommunale tjenester ligger fast

Det legges det til grunn for utvalgets forslag at ordningen skal finansieres på samme måte som andre kommunale tjenester; gjennom rammetilskudd, skatteinntekter, egenandeler og eventuelle refusjonsordninger. Dette følger av forutsetningen om at ordningen skal være et kommunalt ansvar.

Det samfunnsøkonomiske rasjonalet for rammefinansieringen av kommunesektoren generelt er knyttet til at lokale beslutningstakere sitter nærme innbyggerne og har kunnskap om lokale forhold. De er derfor best skikket til å vurdere hvordan knappe ressurser kan brukes effektivt for å få mest igjen for hver krone som blir brukt.

Det finansielle ansvarsprinsippet innebærer at når kommunen tillegges ansvar og beslutningsmyndighet for en oppgave, så er kommunen også ansvarlig for å betale utgiftene til oppgaveløsningen. I punkt 8.3.2 beskrives noen av de uheldige tilpasningsmulighetene som kan oppstå når ansvaret for å finansiere en spesifikk tjeneste skilles fra ansvaret for å tildele tjenesten, for eksempel ved at staten hel- eller delfinansierer en kommunal tjeneste. For det første kan det oppstå vridninger mellom tjenester, fordi kommunene finner det kostnadsbesparende å skyve tjenestemottakere over til den tjenesten som staten finansierer. For det andre kan tjenesten kommunen tildeler, men ikke fullt ut finansierer, bli langt dyrere enn nødvendig, fordi kommunen mangler insentiver til å begrense kostnadene ved ordningen. Når det finansielle ansvarsprinsippet kombineres med økonomisk rammestyring, forsterkes insentivene til effektiv ressursbruk, siden kommunene beholder eventuelle produktivitets- og effektivitetsgevinster.

Det er et viktig prinsipp at kommunene samlet skal kompenseres fullt ut for anslåtte merutgifter som følge av nye oppgaver og endringer i regelverk. Tilsvarende skal inntektsrammene til kommunene reduseres hvis de avlastes for oppgaver eller nytt regelverk medfører innsparinger for kommunene. Nye reformer skal finansieres fullt ut, slik at kommunene settes økonomisk i stand til å gjennomføre nye oppgaver. Finansieringen av kommunesektoren skal utvikles på en slik måte at det kommunale selvstyret ivaretas.

For at ordningen skal kunne være økonomisk bærekraftig over tid, bør finansieringsmodellen så langt det lar seg gjøre være i tråd med det finansielle ansvarsprinsippet og prinsippet om rammefinansiering. Det bidrar til effektiv bruk av knappe ressurser og begrenser uheldige tilpasningsmuligheter. Som følge av at ordningen fortsatt skal være et kommunalt ansvar, bør den i størst mulig grad finansieres som andre kommunale tjenester.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 19.8 fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 19.9.

19.9 Dissenser til kapittel 19

Punkt 19.4.4 Ansvar for å ivareta behovene til personer med medarbeidsleder

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) viser til at ivaretakelse av personers mulighet for selvbestemmelse også er utfordrende i de mer tradisjonelle tjenestene og er ikke et særtrekk ved BPA-ordningene. Disse medlemmene legger vekt på at dette kan ivaretas med tydelige avtaler og forpliktelser mellom kommunen og arbeidsleder og medarbeidsleder. Tiltak for å sikre mennesker reell innflytelse på sin egen hverdag trenger løsninger som ivaretar muligheter til selvbestemmelse. Dette krever opplæring og avtaler mellom partene for å sikre og styrke vernet.

Punkt 19.4.5 Ordninger for barn som også har behov for helsehjelp og ordninger for personer som også har behov for planlagt bruk av tvang og makt

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) viser til at på samme måte som alle andre skal funksjonshemmede og foreldre til funksjonshemmede selv kunne ta stilling til behov for hjelp fra personell med helsefaglig kompetanse, og selv kunne ta stilling til når helsebehov kan ivaretas på andre måter. Og på samme måte som alle andre har funksjonshemmede barn og unge rett på forsvarlige og nødvendige helse- og omsorgstjenester, uavhengig av bruk av BPA-ordningen.

Punkt 19.5 Utgangspunktet vil bli tatt i reguleringen innenfor helse- og omsorgstjenestelovgivningen

(1)

Fire av utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik ) har utformet et eget forslag til regulering av den fremtidige BPA-ordningen. Forslaget til en egen lov om BPA er tatt inn i kapittel 27.

Disse medlemmene mener at det som betegnes som utvalgets helhetlige forslag, som omfatter blant annet å foreslå en forskrift for BPA-ordningen hjemlet i helse- og omsorgstjenesteloven, er i strid med formålet om at BPA skal være et verktøy for likestilling og selvbestemmelse. Implikasjonen er at alle bestemmelser i helse- og omsorgstjenesteloven gjelder fullt ut. Det vil medføre at BPA fortsatt vil være en helse- og omsorgstjeneste, noe som etter disse medlemmenes mening er i strid med utvalgets mandat og CRPD-konvensjonen som Norge er forpliktet av. Se nærmere om dette i dissens til punkt 24.2. I helse- og omsorgstjenesteloven er prinsippet om forsvarlige og nødvendige tjenester knyttet til den enkeltes helse- og omsorgsbehov. Ved å flytte lovbestemmelser om BPA over i egen lovgivning, vil prinsippet om forsvarlige tjenester i stedet knyttes til det som er intensjonen med ordningen – den enkeltes selvbestemmelse og likestilling.

BPA er en ordning som ble utformet av funksjonshemmede selv, som del av arbeidet for å sikre selvbestemmelse og frigjøring for funksjonshemmede gjennom den internasjonale Independent Living-bevegelsen. Som alle andre lever funksjonshemmede hele liv, som ikke kan deles opp i sektorer eller etter forvaltningsnivåer. I disse medlemmenes forslag til regulering i egen lov er det derfor lagt til grunn at vedtak om BPA skal kunne brukes uavhengig av oppholdskommune, i arbeid og i forbindelse med utdanning. Funksjonshemmede er ikke klienter eller pasienter, men likestilte borgere med samme rett på utdanning, arbeid og deltakelse i samfunnet som andre. Assistanse for selvbestemmelse og deltakelse må styres av den enkelte, og være tilpasset de mange ulike liv som folk lever. Retten til BPA kan ikke begrenses til der du bor, bestemmes av kommunegrenser eller avgrenses av forvaltningens ansvarsområder.

Retten til BPA gir tilgang til et verktøy som for de som trenger personlig assistanse kan bidra til likestilling. Utgangspunktet er at funksjonshemmede ikke er pasienter eller klienter av et velferdsapparat, men blir utsatt for hindringer og holdninger som skaper diskriminering og avhengighet av offentlige helse- og omsorgstjenester. Funksjonshemmede skal selv bestemme og være ansvarlige for assistansen som trengs for å ta styring i eget liv, ivareta egen helse og delta i utdanning, arbeids- og samfunnsliv på samme måte som andre. Disse medlemmenes forslag til regulering i egen lov er også tilpasset, slik at det skal kunne gjelde alle funksjonshemmede, uavhengig av alder og livssituasjon. De som trenger bistand til arbeidsledelse skal få det, og kunne ta i bruk BPA med samme begrunnelse og etter samme regulering som andre.

Ved ratifikasjon av CRPD-konvensjonen har Norge forpliktet seg til å sikre at fremtidig lovgivning utformes i tråd med konvensjonen. Konvensjonen er av regjeringen nå også foreslått inkorporert i norsk lovgivning. Disse medlemmer legger til grunn at dette blir gjort i inneværende stortingsperiode, men mener at fremtidig BPA-lovgivning uansett må ta utgangspunkt i at Norge er forpliktet av konvensjonsbestemmelsene. Dette er også utgangspunktet for forslaget til egen lov om BPA.

Disse medlemmer har derfor utformet et alternativt forslag til lov om BPA, forankret i CRPD-konvensjonen. Forslaget er tilpasset utvalgets mandat om at ordningen skal forvaltes av kommunene, men hovedelementene i forslaget kan tas med videre til lov for BPA i statlig regi.

(2)

Tre av utvalgets medlemmer (Leif Birkeland, Bente Gravdal og Kjell Wolff) har kommet til at det bør foreslås en delt løsning der ordningen reguleres i dagens helse- og omsorgstjenestelovgivning for personer som ikke selv kan ivareta arbeidsledelse, og i folketrygdloven eller egen særlov forvaltet av statlig organ for de som selv er i stand til å ta ansvar for ansettelser, arbeidsledelse og alt som har med organisering av BPA-ordningen å gjøre. Voksne personer som ikke kan styre ordningen selv har behov for at noen med helse- og sosialfaglig kompetanse kan vurdere og påse at de får dekket sine behov på forsvarlig vis. Dette skjer i dag ved at saksbehandlere med helse- og sosialfaglig utdanning gjør vurderinger i dialog med bruker og eventuelt pårørende. Oppfølging avklares under saksbehandlingen og ofte kombineres BPA med helsetjenester i hjemmet for å sikre forsvarlighet. Personer som selv er i stand til ta egne avgjørelser, må selv kunne ta beslutninger om hvordan BPA-ordningen skal organiseres og ledes. Dette er personer som ikke har behov for å bli definert som «bruker» eller «pasient» jf. pasient- og brukerrettighetsloven. Her kan også personene selv ta ansvar for å etterleve krav i arbeidsmiljøloven m.m.

Disse medlemmene mener en delt løsning kan fungere godt ved at de som selv kan styre sine tjenester – eventuelt med bistand av en fullmektig – også selv kan ta det overordnede ansvaret for ordningen. Med andre ord ønsker disse medlemmene en reetablering av en ordning for det som var den opprinnelige målgruppen for ordningen. Det er åpenbart at voksne personer som ikke kan styre ordningen selv har behov for tett oppfølging fra det offentlige.

Ved å tildele BPA til personer som selv er i stand til å ta overordnet ansvar for en BPA-ordning og hjemle denne i folketrygdloven eller i egen lov, følger ikke alle krav i gjeldende lovverk i helse- og omsorgslovgivningen med. For voksne personer som ikke kan styre ordningen selv, og som dermed kan være mer utsatt for å bli utnyttet, utsatt for overgrep eller helseskade som følge av mangelfull bistand, vil ansvarsplassering på kommunalt nivå med dagens krav til forsvarlige helse- og omsorgstjenester jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 og § 4-1 være hensiktsmessig.

Punkt 19.6.3 En mer detaljert og helhetlig regulering er en egnet og nødvendig begrensing for å ivareta nasjonale mål

(1)

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) mener at statlig forankring vil være mer egnet til å løse utfordringene med blant annet forskjellsbehandling. Disse medlemmene mener imidlertid det er etablert løsninger i det alternative reguleringsforslaget som vil medføre en bedre løsning enn dagens ordning innenfor rammen av kommunal forvaltning. Dette går tydelig frem av det alternative reguleringsforslaget og dissenser.

(2)

Utvalgets medlemmer (Leif Birkeland, Bente Gravdal og Kjell Wolff) mener at statlig forankring vil være mer egnet til å løse utfordringene med blant annet forskjellsbehandling. Disse medlemmene er usikre på om en mer detaljert regulering vil gi større likhet mellom kommuner ved tildeling og utmåling av tjenester, eller om det kun vil gi mer byråkrati. Når ønsket er mindre kommunale forskjeller, er det mer logisk å flytte ansvaret for ordningen til folketrygdloven eller egen særlov forvaltet av statlig organ. Kommunenes økonomi er en svært viktig premiss ved tildeling av tjenester og kommunene er organisert slik at de skal ta ansvar for personer som til enhver tid oppholder seg i kommunen. Personer som kommer til kommunen må forholde seg til den innretning den enkelte kommune har valgt for sine tilbud til innbyggerne. Her ønskes en nasjonal felles praksis og like muligheter uavhengig av bosted. Da er det mest korrekt å legge tildeling av tjenesten til staten.

Punkt 19.7 Ordningen skal være økonomisk bærekraftig over tid

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) legger i sitt forslag til egen lov om BPA vekt på en helhetlig forståelse av enkeltmenneskers behov og samfunnets bruk av ressurser. Den mest samfunnsøkonomiske løsningen er likestilling.

Punkt 19.8 Prinsippene for finansiering av kommunale tjenester ligger fast

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) legger i sitt forslag vekt på en endring i fordelingen av finansieringsansvar mellom stat og kommune, og reguleringsforslaget innebærer overføring av oppgaver fra stat til kommune. Det vises til § 13 for nærmere omtale. Dette kan gjennomføres med et tillegg i tilskuddet for ressurskrevende tjenester. Forslaget innebærer at overføringen fra stat til kommune starter på 25 timer, som kan oppfattes som en nedre grense for ressurskrevende tjenester. Alternativet kunne vært en fakturering mellom forvaltningen, men dette forventes å være et mer omfattende byråkratisk grep.

20 Forslag til løsninger for at ordningen skal bli et reelt likestillingsverktøy

20.1 Innledning

Det er en samling av flere forslag som til sammen vil kunne bidra til at ordningen for fremtiden skal kunne bli et reelt likestillingsverktøy for funksjonshemmede.

De forslagene som fremmes for å oppnå dette er behandlet i følgende punkter:

• Fra brukerstyrt til selvstyrt personlig assistanse, punkt 20.2,

• Helhetlig samlet regulering, punkt 20.3,

• Forankre retten til ordningen også i likestillings- og diskrimineringsloven, punkt 20.4,

• Klargjøre formålet med ordningen, punkt 20.5,

• Klargjøre og styrke det selvstendige ansvaret for organiseringen og den daglige styringen av assistanseordningen, punkt 20.6,

• Klargjøre øvrige aktørers ansvar, punkt 20.7,

• Sørge for at assistanseordningen omfatter alle arenaer hvor det kan være behov for den, punkt 20.8,

• Klargjøre hva ordningen er og omfatter, punkt 20.9,

• Et tilstrekkelig antall timer til de gjøremål, oppgaver og aktiviteter den enkelte har behov for, punkt 20.10 og

• Redusere begrensningene og utfordringene ved bevegelse over kommunegrenser, punkt 20.11.

Avslutningsvis i kapitlet omtales behovet for å avklare nærmere hva som gjelder ved reiser og opphold i utlandet, se punkt 20.12.

20.2 Fra brukerstyrt til selvstyrt personlig assistanse

20.2.1 Innledning

Dagens ordning har fått navnet brukerstyrt personlig assistanse. Dette er et navn som er godt tilpasset begrepsbruken i helse- og omsorgstjenesteloven og pasient- og brukerrettighetsloven, som regulerer forhold som gjelder helsetjenester overfor pasienter og omsorgstjenester overfor brukere.

Mange funksjonshemmede mener imidlertid at det er uheldig at ordningen knyttes opp mot betegnelsen bruker. En bruker assosieres av mange med en som passivt mottar tjenester i stedet for en som aktivt tar styring i eget liv. Utvalget mener dessuten at også ordningens navn kan ha en viss betydning for hva ordningen fremstår som og antas å gjelde.

20.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener at ordningen bør ha et navn som best mulig gjenspeiler det ordningen er ment å være for den enkelte som har behov for den. Navnet bør videre få tydelig frem det mest sentrale ved ordningen, som er at den enkelte selv skal kunne ha ansvar for og styring i eget liv ved selv å styre sin egen personlige assistanseordning.

Utvalgets foreslår ut fra dette at begrepet brukerstyrt personlig assistanse (BPA) bør endres til selvstyrt personlig assistanse (SPA) og at ordningen for fremtiden bør kalles en selvstyrt personlig assistanseordning.

Selvstyrt personlig assistanse (SPA) og selvstyrt personlig assistanseordning vil heretter bli brukt gjennomgående i omtalen av utvalgets forslag til fremtidig ordning. Brukerstyrt personlig assistanse (BPA) og brukerstyrt personlig assistanseordning vil kun bli benyttet ved omtale av dagens ordning.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 20.2 fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 20.13.

20.3 Helhetlig samlet regulering

20.3.1 Innledning

Selvstyrt personlig assistanse har som overordnet mål å bidra til likestilling ved at den enkelte skal kunne leve et mest mulig selvvalgt og selvstendig liv. For at selvstyrt personlig assistanse skal bidra til det, må rammene rundt ordningen være slik at de fører til en praktisering som faktisk bidrar til at målet kan oppnås.

Selvstyrt personlig assistanse har en særlig organisering, som nettopp skal bidra til å oppnå dette overordnede målet. Assistansen skal enten styres av personen som mottar assistansen, eller av en medarbeidsleder sammen med den som mottar assistansen. Det at dette ansvaret ligger på den som mottar assistansen, medfører at både kommunenes overordnede organisering av ordningen og involverte aktørers ansvar, myndighet og oppgaver knyttet til ordningen, avviker fra organiseringen og fordelingen av ansvar, myndighet og oppgaver i andre velferdsordninger og at særlige spørsmål oppstår.

BPA er regulert på et overordnet nivå i helse- og omsorgstjenesteloven og pasient- og brukerrettighetsloven. Reguleringen medfører at det i stor grad er opp til den enkelte kommune å sørge for at viktige forutsetninger oppfylles for at BPA skal bidra til at den enkelte skal kunne leve et mest mulig selvvalgt og selvstendig liv.

En rekke spørsmål knyttet til organiseringen og aktørenes ansvar, myndighet og oppgaver er ikke nærmere regulert. Det fører til at ordningen kan fremstå som komplisert og uoversiktlig, både for den som har behov for slik assistanse, kommunen som skal organisere og administrere assistansen, tjenesteytere som skal tilrettelegge assistansen og assistentene som skal yte assistansen.

20.3.2 Utvalgets forslag

Det at viktige forutsetninger og spørsmål ikke er nærmere regulert, fører til usikkerhet rundt ordningen, for eksempel med hensyn til hva det kan ytes assistanse til og hvor mye, hvordan assistansen kan organiseres, hvem som har hvilket ansvar og hvor langt dette ansvaret går. Det fører også til større forskjeller mellom kommunenes BPA-ordninger enn det som er ønskelig, og ikke minst fører det til at det i stor grad varierer fra kommune til kommune i hvilken grad BPA-ordninger bidrar til likestilling, ved at den enkelte skal kunne leve et mest mulig selvvalgt og selvstendig liv.

Utvalget mener at det er et klart behov for at selvstyrt personlig assistanse reguleres samlet og mer utførlig enn i dag.

Utvalget foreslår at selvstyrt personlig assistanse, som dagens brukerstyrte personlige assistanse, skal reguleres både i pasient- og brukerrettighetsloven og i helse- og omsorgstjenesteloven. Det foreslås at dagens § 2-1 d om rett til brukerstyrt personlig assistanse i pasient- og brukerrettighetsloven endres og blir ny § 2-1 d Rett til selvstyrt personlig assistanse, se forslag til regulering i punkt 26.2.1. Det foreslås videre at dagens § 3-2 om kommunens ansvar for helse- og omsorgstjenester i helse- og omsorgstjenesteloven endres slik at første ledd nr. 6 bokstav c endres til selvstyrt personlig assistanse, mens dagens første ledd nr. 6 bokstav c endres til ny bokstav d plass i institusjon, herunder sykehjem, se forslag til regulering i punkt 26.2.2.

Utvalget foreslår videre at det skal innføres en forskrift om selvstyrt personlig assistanse som samlet og helhetlig skal regulere sentrale forhold knyttet til selvstyrt personlig assistanse. Det foreslås at forskriften skal regulere en rekke forhold knyttet til selvstyrt personlig assistanse, herunder formålet med selvstyrt personlig assistanse, hva selvstyrt personlig assistanse er og omfatter, krav til arbeidsleder og medarbeidsleder, krav til kommunens saksbehandling og vedtak samt aktørenes ansvar i selvstyrte personlige assistanseordninger, se forslag til regulering i punkt 26.2.3.

I tilknytning til forskriften foreslår utvalget at det innføres hjemler for at det i forskrift kan gis nærmere bestemmelser om selvstyrt personlig assistanse. Det foreslås at det innføres en slik hjemmel både i nytt sjette ledd i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 om kommunens overordnede ansvar for helse- og omsorgstjenester og i nytt femte ledd i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 om kommunens ansvar for helse- og omsorgstjenester, se forslag til regulering i punkt 26.2.2.

I tillegg til å regulere selvstyrt personlig assistanse i helse- og omsorgstjenestelovgivningen, foreslår utvalget at retten til individuell tilrettelegging i form av selvstyrt personlig assistanse også skal reguleres i en ny bestemmelse i likestillings- og diskrimineringsloven § 20 a, se forslag til regulering i punkt 26.1.

For å kunne innhente vurdering av og anbefaling knyttet til behovet for selvstyrt personlig assistanse i barnehagen, på skolefritidsordningen, på skolen og under høyere utdanning foreslår utvalget dette regulert i særlovgivningen. Utvalget foreslår at det skal innføres et nytt tredje ledd i barnehageloven § 37 om barn med nedsatt funksjonsevne, et nytt tredje ledd i opplæringslova § 13-7 om skolefritidsordninga og en ny § 5-2 om sjølvstyrt personleg assistanse, en henvisning til opplæringslova § 5-2 om sjølvstyrt personleg assistanse i friskolelova § 3-6 om spesialundervisning og pedagogisk-psykologisk teneste, et nytt sjette ledd i universitets- og høyskoleloven § 4-3 om læringsmiljø og et nytt sjette ledd i fagskoleloven § 15 om læringsmiljø, se forslag til regulering i punkt 26.3.

Avslutningsvis foreslår utvalget innført endringer i tiltaksforskriften § 6-4 om varighet og omfang og § 6-5 om tilskudd og utbetaling, for å sikre at vedtak om funksjonsassistanse og vedtak om selvstyrt personlig assistanse blir vurdert i sammenheng og samorganisert eller samordnet på en hensiktsmessig måte. Det foreslås at § 6-4 endrer navn til Varighet, omfang og samorganisering eller samordning og får et nytt andre ledd. Det foreslås i tillegg en tilføyelse i § 6-5 andre ledd, se forslag til regulering i punkt 26.3.

20.4 Forankre retten til ordningen også i likestillings- og diskrimineringsloven

20.4.1 Innledning

Ved vedtakelsen av likestillings- og diskrimineringsloven i 2017 fikk Norge en felles overordnet lov som skal fremme likestilling og hindre diskriminering på alle områder i samfunnet. Loven gir vern mot diskriminering på grunn av både kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel eller adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, alder og andre vesentlige forhold ved en person, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 1 første ledd.

Loven gir funksjonshemmede et helhetlig vern mot diskriminering. Den stiller krav for å sikre inkludering av funksjonshemmede i samfunnet og skal bidra til å bygge ned samfunnsskapte, funksjonshemmende barrierer og hindre at nye skapes.

Loven forbyr diskriminering på grunn av funksjonsnedsettelse. Forbudet omfatter diskriminering på grunn av eksisterende, antatte eller fremtidige forhold. Med diskriminering menes direkte og indirekte forskjellsbehandling som ikke er lovlig etter §§ 9, 10 eller 11, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 6 andre og fjerde ledd. Det følger av likestillings- og diskrimineringsloven § 12 første ledd at brudd på lovens bestemmelser om plikten til universell utforming eller manglende oppfyllelse av lovens bestemmelser om retten til individuell tilrettelegging regnes som diskriminering. Lovens bestemmelser om plikt til universell utforming og rett til individuell tilrettelegging anses dermed som en presisering av det generelle diskrimineringsvernet.

Loven regulerer plikt til universell utforming og rett til individuell tilrettelegging i et eget kapittel 3 Universell utforming og individuell tilrettelegging.

Reguleringen av retten til individuell tilrettelegging er basert på at plikten til generell tilrettelegging ikke kan ta høyde for alle individuelle forskjeller, og at det på noen områder er ekstra viktig å sikre tilgjengelighet for alle. Plikten til generell tilrettelegging kan heller ikke alltid imøtekomme alle former for funksjonsnedsettelser.

Loven regulerer særskilt retten til individuell tilrettelegging av kommunale tjenester i form av kommunale barnehagetilbud til barn med funksjonsnedsettelse, for å sikre likeverdige utviklings- og aktivitetsmuligheter, og kommunale tjenestetilbud etter helse- og omsorgstjenesteloven av varig karakter for personer med funksjonsnedsettelse, for å sikre et likeverdig tilbud, jf. loven § 20.

Videre regulerer loven særskilt retten til individuell tilrettelegging i tilknytning til lærested, undervisning, læremidler og eksamen for elever og studenter med funksjonsnedsettelse ved skole- og utdanningsinstitusjoner, for å sikre likeverdige opplærings- og utdanningsmuligheter, jf. loven § 21.

Loven regulerer også særskilt retten til individuell tilrettelegging av ansettelsesprosess, arbeidsplass og arbeidsoppgaver for arbeidstakere og arbeidssøkere med funksjonsnedsettelse, for å sikre at de kan få eller beholde arbeid, ha tilgang til opplæring og annen kompetanseutvikling, samt at de både kan utføre og ha mulighet til å ha fremgang i arbeidet, jf. loven § 22.

20.4.2 Utvalgets forslag

Som det fremgår av punkt 20.3 mener utvalget at selvstyrt personlig assistanse bør reguleres samlet og mer utførlig enn i dag. Etter utvalgets mening egner likestillings- og diskrimineringsloven seg imidlertid ikke for en slik utførlig regulering av ordningen.

Samtidig mener utvalget at en regulering av retten til individuell tilrettelegging i form av selvstyrt personlig assistanse også i likestillings- og diskrimineringsloven vil være et viktig grep for å sikre at ordningen for fremtiden defineres som et sentralt likestillingsverktøy for funksjonshemmede.

Retten bør reguleres i en egen bestemmelse i loven og ikke som en del av dagens § 20, som er en generell bestemmelse om rett til individuell tilrettelegging av kommunale tjenester, forutsatt at tilretteleggingen ikke innebærer en uforholdsmessig byrde.

Regulering av retten til individuell tilrettelegging i form av selvstyrt personlig assistanse i likestillings- og diskrimineringsloven bør dessuten regulere den særskilte retten til individuell tilrettelegging i form av selvstyrt personlig assistanse, uten en begrensning opp mot en tilrettelegging som innebærer en uforholdsmessig byrde for kommunen.

En fremtidig regulering i likestillings- og diskrimineringsloven bør fastslå at personer med funksjonsnedsettelser som har behov for individuell tilrettelegging i form av personlig assistanse, og som oppfyller nærmere angitte krav etter bestemmelsen i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 d, har rett til selvstyrt personlig assistanse for å kunne leve et mest mulig selvvalgt og selvstendig liv.

Retten etter likestillings- og diskrimineringsloven er ikke ment å gå lenger enn retten etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 d. Hensikten med en regulering også i likestillings- og diskrimineringsloven er imidlertid å synliggjøre den enkeltes rett til selvstyrt personlig assistanse ut fra et likestillings- og diskrimineringsperspektiv.

En regulering også i likestillings- og diskrimineringsloven vil etter utvalgets syn gi et klart signal til kommunene om at det overordnede formålet med ytelsen av denne ordningen er å gi funksjonshemmede et mest mulig selvvalgt og selvstendig liv på lik linje med andre. Utvalget mener at det er viktig at kommunene har likestillingsperspektivet og dette overordnede formålet som utgangspunkt for sin innretning av tjenesten, sin vurdering og behandling av søknader om selvstyrt personlig assistanse og sin videre oppfølging av personer med vedtak om selvstyrt personlig assistanse.

Regulering i likestillings- og diskrimineringsloven vil dessuten bidra til at den enkelte kan få vurdert om retten til selvstyrt personlig assistanse er oppfylt ut fra dette perspektivet og sikre den enkelte en mulighet til å klage over diskriminering på grunn av manglende selvstyrt personlig assistanse ut fra denne bestemmelsen.

Utvalget foreslår derfor at ordningen forankres i likestillings- og diskrimineringsloven ved å innføre en ny § 20 a Rett til individuell tilrettelegging i form av selvstyrt personlig assistanse i lovens kapittel 3 om universell utforming og individuell tilrettelegging.

I tillegg foreslår utvalget at § 20 a tilføyes til opplistingen av bestemmelser i første ledd i likestillings- og diskrimineringsloven § 12 om brudd på plikten til universell utforming eller individuell tilrettelegging. Det følger av likestillings- og diskrimineringsloven § 12 første ledd at brudd på lovens bestemmelser om plikt til universell utforming eller manglende oppfyllelse av lovens bestemmelser om rett til individuell tilrettelegging regnes som diskriminering. Lovens bestemmelser om plikt til universell utforming og rett til individuell tilrettelegging anses dermed som en presisering av det generelle diskrimineringsvernet.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 20.4 fra utvalgets medlemmer (Leif Birkeland, Bente Gravdal og Kjell Wolff) i punkt 20.13.

20.5 Klargjøre formålet med ordningen

20.5.1 Innledning

En formålsbestemmelse i en lov eller forskrift har en viktig funksjon i flere sammenhenger. Formålsbestemmelsen skal først og fremst gi veiledning for tolkning av de øvrige bestemmelsene i loven eller forskriften, ved at den angir retning, gir inspirasjon og gir uttrykk for lovens eller forskriftens overordnede visjon og verdisyn.

Men en formålsbestemmelse har også en realitet ut over det rent veiledningsmessige. Formålsbestemmelsen gir informasjon om regelverkets hensikt og viktige forutsetninger som ligger til grunn for reglene. Formålsbestemmelsen vil derfor ha en mer eller mindre direkte rettslig betydning, selv om den i seg selv ikke innebærer noen bindende materiellrettslig regulering.

20.5.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener at reguleringen av selvstyrt personlig assistanse bør omfatte en formålsbestemmelse. Det er et mål at selvstyrt personlig assistanse skal fungere som et reelt likestillingsverktøy, og formålsbestemmelsen bør reflektere og understøtte det.

For at selvstyrt personlig assistanse skal kunne fungere som et likestillingsverktøy, følger det av punkt 19.2.2 at ordningen må være innrettet slik at den enkelte kan leve et mest mulig selvvalgt og selvstendig liv med mulighet for stor grad av deltakelse i samfunnet. En selvstyrt personlig assistanseordning hvor den enkelte får ansvaret for organiseringen og den daglige styringen av sin egen personlige assistanse kan bidra til å sikre nettopp dette.

Utvalget foreslår ut fra dette at forskriften som skal regulere ordningen skal ha følgende formålsbestemmelse:

«Formålet med selvstyrt personlig assistanse er å bidra til likestilling ved at funksjonshemmede skal kunne leve et mest mulig selvvalgt og selvstendig liv. Selvstyrt personlig assistanse skal legge til rette for at funksjonshemmede skal kunne ha ansvar for og styring i eget liv og delta aktivt i samfunnet med assistanse som er helhetlig, fleksibel og personlig utformet.»

Etter utvalgets syn vil denne formålsbestemmelsen sammen med den øvrige reguleringen kunne bidra til en praksis i tråd med formålet om likestilling og til at selvstyrt personlig assistanse fungerer som et reelt likestillingsverktøy.

Ved å ta en slik formålsbestemmelse inn i forskriften som skal regulere ordningen, vil alle aktører som involveres i ordningen få en felles overordnet veiledning som utgangspunkt både for organisering av selvstyrte personlige assistanseordninger, samt for etablering, drift og oppfølging av den enkelte ordning. Se forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 1.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 20.5 fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 20.13.

20.6 Klargjøre og styrke det selvstendige ansvaret for organiseringen og den daglige styringen av assistanseordningen

20.6.1 Innledning

Personer som har behov for personlig assistanse for å kunne gjennomføre daglige gjøremål og delta i samfunnet er helt avhengige av denne assistansen. For at de skal kunne leve mest mulig selvvalgte og selvstendige liv må det tilrettelegges for at den personlige assistansen kan bidra til det. For at det skal skje, må den personlige assistansen være organisert og innrettet slik at den gjør det mulig å velge selv og å bli selvstendig.

En selvstyrt personlig assistanseordning kan være selvstyrt, ved at den enkelte får ansvaret for organiseringen og den daglige styringen av sin egen personlige assistanse. Det å ha dette ansvaret gjør det mulig for den enkelte å organisere og benytte assistansen på den måten som legger forholdene best mulig til rette for å leve slik den enkelte selv ønsker. For personer som har behov for bistand fra medarbeidsleder vil det være tilsvarende viktig å legge til rette for størst mulig grad av selvbestemmelse.

Utvalget mener det er viktig å klargjøre og styrke den enkeltes selvstendige ansvar for organiseringen og den daglige styringen av assistanseordningen, som den grunnleggende forutsetningen for at den selvstyrte personlige assistanseordningen skal gi mulighet til å leve et mest mulig selvvalgt og selvstendig liv. Utvalget mener at arbeidsleders og medarbeidsleders selvstendige ansvar for organiseringen og den daglige styringen av assistanseordningen, samt krav som må stilles til personer som skal inneha dette ansvaret, bør klargjøres og styrkes og tas inn i egne bestemmelser i forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse. Det er etter utvalgets mening i tillegg behov for å regulere at det i den enkelte assistanseordningen skal inngås en individuell avtale mellom tjenesteyter og arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder om hvilket ansvar, hvilken myndighet og hvilke oppgaver hver av dem skal ha ansvar for.

20.6.2 Arbeidsleders og medarbeidsleders ansvar

20.6.2.1 Innledning

Det fremgår av forslaget til regulering at arbeidsleder selv skal ha ansvaret for organiseringen og den daglige styringen av sin selvstyrte personlige assistanse. I tilfeller der en medarbeidsleder skal bistå en arbeidsleder som ikke kan ha ansvaret selv, følger det av forslaget at arbeidsleder og medarbeidsleder har ansvaret sammen, se forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 8 første ledd.

Innenfor de rammer som følger av kommunens vedtak og blant annet forsvarlighetskravet, arbeidsrettslige regler og avtaler, vil det være arbeidsleder, eller arbeidsleder sammen med medarbeidsleder, som ut fra dette har ansvar for beslutninger som gjelder hva, hvor, når, hvordan og hvem, blant annet:

• Hva det skal gis assistanse til.

• Hvor assistansen skal gis.

• Når assistansen skal gis.

• Hvordan assistansen skal gis.

• Hvem som skal yte assistansen (ansettes som assistenter).

20.6.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at ansvaret skal omfatte å sørge for at behovet for personlig assistanse dekkes innenfor det tildelte antallet timer per kalenderår og å lede assistentene i samsvar med avtalen som skal inngås med tjenesteyteren, se forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 8 andre ledd.

Ansvaret skal utøves i samsvar med kommunens vedtak og de krav som følger av lover og forskrifter, og arbeidsleder og eventuelt medarbeidsleder skal melde fra til kommunen ved endringer i behovet for selvstyrt personlig assistanse som påvirker vedtaket, se forslaget til forskrift § 8 tredje ledd.

Det foreslås videre at arbeidsleder og eventuelt medarbeidsleder skal bidra slik at kommunen og tjenesteyter får ivaretatt sine plikter, det vil si slik at kommunen får ivaretatt sitt ansvar etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 tredje ledd for å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten og at tjenesteyter får ivaretatt sitt ansvar som arbeidsgiver etter arbeidsmiljøloven § 2-1, se forslaget til forskrift § 8 fjerde ledd.

Det foreslås avslutningsvis at det reguleres uttrykkelig at ansvaret som ligger på arbeidsleder og eventuelt medarbeidsleder ikke kan overføres til andre, men at arbeidsleder, eventuelt sammen med medarbeidsleder, kan velge å gi en annen person fullmakt til å utøve myndighet og ivareta oppgaver knyttet til den daglige styringen på sine vegne, se forslaget til forskrift § 8 femte ledd.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 20.6.2 fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 20.13.

20.6.3 Krav til arbeidsleder og medarbeidsleder

20.6.3.1 Innledning

For at selvstyrte personlige assistanseordninger skal bli velfungerende, må arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder være i stand til å inneha ansvaret. Utvalget mener derfor at det er en forutsetning for å kunne treffe et vedtak og etablere en selvstyrt personlig assistanseordning at arbeidsleder og medarbeidsleder oppfyller visse krav. Å stille krav til arbeidsleder og medarbeidsleder vil videre bidra til å bevisstgjøre arbeidsleder og medarbeidsleder og skape forståelse for ansvaret og oppgavene som følger med rollen.

20.6.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at en person som skal være arbeidsleder uten medarbeidsleder må være fylt 18 år. Dette, som er den alminnelige myndighetsalderen, jf. vergemålsloven § 8, danner dermed et naturlig utgangspunkt for når en person vil være i stand til å ha det fulle ansvaret for organiseringen og den daglige styringen av en selvstyrt personlig assistanseordning.

Særlig det å ha ansvar for å lede assistentene forutsetter en modenhet og erfaring som vanligvis ikke kan forventes av personer under 18 år. Videre er det i tråd med gjeldende praksis at den som skal være arbeidsleder uten medarbeidsleder må være fylt 18 år. Av Rundskriv I-20/2000 fremgår det at: «Kravene til arbeidslederfunksjonen innebærer at brukeren bør være myndig (over 18 år).»9 Rundskriv I-9/2015 forutsetter også en 18-årsgrense for å være arbeidsleder selv, idet det fremgår at aktuelle arbeidsledere for mindreårige barn vil være personer med foreldreansvar eller verge med mandat på det personlige området.10

Utvalget foreslår videre at personen må gjennomføre nødvendig opplæring for å være egnet til å utføre oppgavene knyttet til organiseringen og den daglige styringen av assistansen. I tillegg må personen forstå hva det innebærer og være både egnet til og villig til å ha ansvar for organiseringen og den daglige styringen av assistansen. Se forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 3 første ledd bokstav a til c.

Når det gjelder personer som skal være medarbeidsledere foreslår utvalget at de må oppfylle de samme kravene som er stilt til den som skal være arbeidsleder selv, se forslaget til forskrift § 3 andre ledd første punktum. Når det gjelder medarbeidsledere mener utvalget at det i tillegg må stilles noen ytterligere krav. Utvalget mener det er nødvendig for å sikre at de som påtar seg dette viktige ansvaret er innforstått med hva ansvaret omfatter samtidig som de er egnet til å organisere og styre ordningen på den måten som best mulig ivaretar arbeidslederens interesser.

Det er i dag ikke gitt særregler om hvem som skal kunne opptre på en annen persons vegne i rollen som medarbeidsleder, se nærmere om dette i punkt 12.3.

Ut fra generelle regler om representasjon kan medarbeidsleder være enten verge eller fullmektig.11 Likevel finnes det nok i dag enkelte BPA-ordninger der det formelle representasjonsgrunnlaget ikke er på plass.

Utvalget mener at den som skal være medarbeidsleder i en annen persons selvstyrte personlige assistanseordning må ha et formelt rettslig grunnlag for å påta seg en slik rolle. Dette innebærer at medarbeidsleder enten må være verge for den som skal motta den personlige assistansen eller at den som har behov for personlig assistanse har gitt vedkommende adgang til å opptre i denne rollen gjennom en fullmakt. Utvalget mener at det å stille krav til at medarbeidsleder har et formelt representasjonsgrunnlag, bidrar til å sikre at interessene til personen som har behov for selvstyrt personlig assistanse blir ivaretatt og at personen får det samme rettslige vernet ved avgjørelser knyttet til selvstyrt personlig assistanse som ved øvrige avgjørelser som tas av andre på personens vegne. Se forslaget til forskrift § 3 andre ledd første punktum.

Hvem som er en persons verge følger av vergemålsloven. I praksis vil dette være den eller de som har foreldreansvaret for barn og ungdom under 18 år, jf. vergemålsloven § 16. For voksne vil det være en verge som er oppnevnt av statsforvalteren og som har fått myndighet til å opptre for personen i personlige forhold, jf. vergemålsloven kapittel 4 til 6. En fullmakt vil enten være en alminnelig avtalerettslig fullmakt eller en fremtidsfullmakt. For å kunne gi en avtalerettslig fullmakt, jf. avtaleloven kapittel 2, er utgangspunktet at personen må være i stand til å opptre på egne vegne. Det innebærer at den som gir fullmakten må forstå hva dette innebærer og ønske å gi en slik fullmakt til en annen person. Når det gjelder fremtidsfullmakter, som vil gjelde for tilfeller der personen på et tidspunkt etter at fullmakten er gitt mister evnen til å opptre på egne vegne, er det i tillegg stilt ytterligere krav i vergemålsloven, jf. vergemålsloven kapittel 10.

Etter utvalgets syn kan det ikke kreves at medarbeidslederen skal være til stede til enhver tid. Men medarbeidslederen må løpende kunne nås for avklaringer og må i tillegg med jevne mellomrom være til stede når assistansen ytes. Etter utvalgets syn er det nødvendig å stille krav om at den som skal være medarbeidsleder må være tilgjengelig og delta i den daglige styringen av assistansen, for at medarbeidslederen skal kunne ivareta den daglige styringen sammen med arbeidsleder og påse at arbeidsleders interesser og behov blir ivaretatt på en best mulig måte. Se forslaget til forskrift § 3 andre ledd andre punktum bokstav a.

I tilfeller der arbeidsleder ikke kan ha ansvaret selv, er det særlig viktig å sørge for at arbeidsleder får så stor adgang til å bestemme over og å ta ansvar for egen assistanse som mulig. Utvalget foreslår derfor at det skal stilles krav til medarbeidsleder om å ha evne og vilje til så langt som mulig å legge vekt på hva arbeidsleder selv ønsker og å utøve den daglige styringen av assistansen i samarbeid med arbeidsleder og i tråd med arbeidsleders vilje og preferanser. Se forslaget til forskrift § 3 andre ledd andre punktum bokstav b.

I forlengelsen av dette foreslår utvalget at det skal stilles krav om at den som skal være medarbeidsleder må ha evne og vilje til så langt som mulig å legge til rette for at arbeidsleder gradvis kan ta over ansvar for organiseringen og settes i stand til å utøve den daglige styringen av assistansen selv. Se forslaget til forskrift § 3 andre ledd andre punktum bokstav c.

Det vises i denne sammenheng til at det følger av barneloven § 33 at foreldre skal gi barnet stadig større selvråderett med alderen, frem til det fyller 18 år. Det vises videre til pasientens eller brukerens rett til medvirkning og til at medvirkningens form skal tilpasses den enkeltes evne til å gi og motta informasjon, se pasient- og brukerrettighetsloven § 3-1 første ledd. Det følger videre av denne bestemmelsen at barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal gis informasjon og høres, og at det skal legges vekt på hva barnet mener, i samsvar med barnets alder og modenhet.

Utvalget vil videre peke på at det er viktig å sikre at barn og ungdom får mulighet til gradvis å overta ansvar for å styre ordningene sine selv, og særlig at overgangen ved fylte 18 år ivaretas på en måte som er tilpasset den enkelte ungdommen. Siden foreldrenes rolle som verger vil opphøre ved fylte 18 år, vil det dessuten fra dette tidspunktet være ungdommen selv som i utgangspunktet skal overta det fulle ansvaret som arbeidsleder. Samtidig vil det være tilfeller der det er behov for å få oppnevnt en verge eller der ungdommen ved fylte 18 år selv ønsker å gi en fullmakt til en annen person til å være medarbeidsleder.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 20.6.3 fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 20.13.

20.7 Klargjøre øvrige aktørers ansvar

20.7.1 Innledning

I tillegg til å klargjøre og styrke arbeidslederens og medarbeidslederens selvstendige ansvar for organiseringen og den daglige styringen av assistanseordningen, er det etter utvalgets syn behov for å klargjøre ansvaret til de øvrige aktørene i en selvstyrt personlig assistanseordning. Dette gjelder både kommunens og tjenesteyterens ansvar. Når også deres ansvar er så klart som mulig, vil det være enklere for alle aktører å legge denne ansvarsfordelingen til grunn, både ved den overordnede organiseringen av selvstyrte personlige assistanseordninger og ved etablering, drift og oppfølging av den enkelte selvstyrte personlige assistanseordningen.

Etter utvalgets syn bør også de øvrige aktørenes ansvar i selvstyrte personlige assistanseordninger fremgå klart av forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse. Bestemmelsene om de ulike aktørenes ansvar (inkludert arbeidsleders og medarbeidsleders ansvar som er omtalt ovenfor i punkt 20.6) foreslås samlet i forslaget til forskrift kapittel 3 om aktørenes ansvar i selvstyrte personlige assistanseordninger.

20.7.2 Kommunens ansvar

20.7.2.1 Innledning

Kommunen har et overordnet ansvar for å sørge for at personer som oppholder seg i kommunen tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester. Det følger av helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 første ledd.

Når kommunen i tråd med dette ansvaret treffer vedtak om selvstyrt personlig assistanse, vil kommunen ha ansvar for at tjenesten ytes, enten av kommunen selv eller ved at kommunen inngår avtale med andre tjenesteytere. Det følger av helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 femte ledd.

Kommunen har videre et ansvar for å sikre at helse- og omsorgstjenester som tilbys eller ytes etter loven er forsvarlige. Kommunen skal i tråd med helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 første ledd tilrettelegge tjenestene slik at:

• «a. den enkelte pasient eller bruker gis et helhetlig og koordinert helse- og omsorgstjenestetilbud,

• b. den enkelte pasient eller bruker gis et verdig tjenestetilbud,

• c. helse- og omsorgstjenesten og personell som utfører tjenestene blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter og

• d. tilstrekkelig fagkompetanse sikres i tjenestene.»

I Prop. 91 L (2010–2011) omtales forsvarlighetskravet nærmere:12

«Kravet om forsvarlighet er en rettslig standard. Det innebærer at innholdet bestemmes av normer utenfor loven. Forsvarlighetskravet for helse- og omsorgstjenesten er forankret i anerkjent fagkunnskap, faglige retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer. Innholdet i forsvarlighetskravet endrer seg dermed også i takt med utviklingen av fagkunnskap og endringer i verdioppfatninger.

Forsvarlighetskravet har en dobbel funksjon. Det er en rettesnor for tjenesten og viser til normer som beskriver hvordan tjenestene bør være. Disse normene utgjør kjernen i forsvarlighetskravet og kan betegnes som god praksis. Samtidig danner normene utgangspunkt for å fastlegge hvor grensen mot det uforsvarlige går. Det vil si de konkrete vurderingene av hvor store avvik fra god praksis som kan aksepteres før avviket medfører at tjenesten blir uforsvarlig.

Mellom god praksis, og forsvarlighetskravets nedre grense, vil det være rom for at kommunen kan utøve skjønn. Det følger imidlertid av forsvarlighetskravet at tjenestene må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i tilstrekkelig omfang.»

Spørsmålet om hva som kreves av kommunen for å oppfylle kravet om forsvarlighet vil etter utvalgets syn variere med kommunens rolle.

Når kommunen vurderer og treffer vedtak om selvstyrt personlig assistanse stilles det krav til forsvarlig behandling av saken i tråd med forvaltningslovens saksbehandlingsregler.

Når kommunen har truffet vedtak om selvstyrt personlig assistanse vil spørsmålet om hva som kreves av kommunen for å oppfylle kravet om forsvarlighet avhenge av om kommunen velger å ivareta tjenesteytingen selv eller å inngå avtale med andre om å ivareta tjenesteytingen. Dersom kommunen ivaretar tjenesteytingen selv, vil det være kommunen, i rollen som tjenesteyter, som på forsvarlig måte må sørge for tjenester til personen som har behov for assistanse, at arbeidsgiveransvaret for assistentene ivaretas, og at ordninger som organiseres og styres av medarbeidsleder og arbeidsleder i fellesskap følges opp.

Dersom kommunen i stedet inngår avtale med andre om å ivareta tjenesteytingen, har kommunen fortsatt et ansvar for å sikre at tjenesteytingen er forsvarlig gjennom avtalen som inngås med tjenesteyter og den etterfølgende kontrollen med etterlevelsen av denne avtalen. Det vil imidlertid være tjenesteyter som må sørge for at tjenestene som ytes til personen som har behov for assistanse er forsvarlige og at arbeidsgiveransvaret for assistentene utøves på en forsvarlig måte. Det vil videre være tjenesteyter som etter avtale med kommunen i praksis følger opp selvstyrte personlige assistanseordninger.

Utvalget mener at spørsmålet om hvilket overordnet ansvar kommunen ut over dette har for å følge med på om den assistansen som ytes til personen faktisk er forsvarlig, bør avhenge av om arbeidsleder har ansvaret selv eller om arbeidsleder har ansvaret sammen med en medarbeidsleder.

Når kommunen treffer et vedtak om selvstyrt personlig assistanse, utgjør dette vedtaket rammen for den selvstyrte personlige assistanseordningen. Innenfor denne rammen skal personen selv som arbeidsleder, eller sammen med medarbeidsleder, ha ansvaret for organiseringen og den daglige styringen av assistanseordningen.

I en selvstyrt personlig assistanseordning forutsettes det at arbeidslederen, og eventuelt medarbeidslederen, skal overta et visst ansvar for ledelsen av assistentene fra tjenesteyter som er arbeidsgiver for assistentene. Ledelsen av assistentene skal skje innenfor de kravene som følger av de arbeidsrettslige reglene, herunder tariffavtalene, og den avtalen som skal inngås med tjenesteyter, som er tilrettelegger for assistanseordningen og arbeidsgiver for assistentene.

I tilfeller der arbeidsleder selv har ansvaret for organiseringen og den daglige styringen av assistansen, mener utvalget at kommunens ansvar for å følge med på at assistansen faktisk ytes på en forsvarlig måte må være begrenset. I disse tilfellene er det arbeidsleder selv som må stå ansvarlig for å organisere og styre assistansen slik at egne ønsker og behov blir ivaretatt innenfor forsvarlige rammer. Dersom personen ikke styrer ordningen og assistentene sine på en optimal måte, er dette noe personen selv må ta ansvar for. Såfremt assistentenes arbeidsmiljø og de øvrige formelle krav til oppfølging av ordningen ivaretas, jf. punkt 12.4, mener utvalget at det må være opp til personen selv å sørge for å styre ordningen på en slik måte at egne ønsker og behov blir best mulig ivaretatt.

Der arbeidsleder har ansvaret sammen med en medarbeidsleder, mener utvalget at det stiller seg annerledes. Her har kommunen gjennom vedtaket om selvstyrt personlig assistanse og den etterfølgende etableringen av assistanseordningen, lagt til rette for en ordning der organisering og daglig styring av personlig assistanse helt eller delvis skal ivaretas av en medarbeidsleder. Gjennom vedtaket blir en medarbeidsleder godkjent til å inneha denne rollen og å påta seg ansvaret for organiseringen og den daglige styringen av ordningen sammen med personen som har behov for personlig assistanse.

Selv om medarbeidsleder vanligvis er en nærstående til den som skal motta assistansen og uansett en person som må forventes å ville ivareta personens ønsker og behov etter beste evne, kan det ut fra et forsvarlighetshensyn argumenteres for at kommunen må føre en viss kontroll med at assistansen faktisk ivaretar ønskene og behovene til den som skal motta assistansen på en god måte.

I slike ordninger er det dessuten særlig utfordrende at det ikke kan forventes at medarbeidslederen alltid kan være til stede og ivareta personens behov når assistansen ytes. Samtidig vil ordningen ofte innebære ytelse av nær og personlig assistanse innenfor en privat sfære der det er begrensede muligheter for innsyn og tilsyn.

20.7.2.2 Utvalgets forslag

Kommunens overordnede ansvar for å tilby nødvendige helse- og omsorgstjenester samt å yte tjenesten selv eller inngå avtale med annen tjenesteyter, vil fortsatt følge av helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 første og femte ledd. I tillegg vil kommunens ansvar for at tjenestene er forsvarlige følge av helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1. Utvalget foreslår i tillegg at kommunens ansvar for selvstyrt personlig assistanse skal reguleres i en egen bestemmelse i forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 9.

Utvalget foreslår at det skal følge av bestemmelsen at kommunen har en særlig plikt til å spre generell informasjon om selvstyrt personlig assistanse og til å gi individuell veiledning til personer som kan ha behov for det om vilkår for og ytelse av selvstyrt personlig assistanse, se forslaget til forskrift § 9 første ledd.

Dette vil kunne bidra til at alle som kan ha behov for selvstyrt personlig assistanse eller som har fått vedtak om selvstyrt personlig assistanse vil få tilgang til den informasjonen og veiledningen de trenger. Dersom det utvikles et enhetlig, nasjonalt informasjonsmateriell, vil det i tillegg legge et godt grunnlag for at kommunene kan gi mer lik informasjon og veiledning til sine innbyggere, noe som også vil bidra til mer lik praksis mellom kommunene.

Generell informasjon kan spres for eksempel gjennom nettsider, brosjyrer eller ved å henvise til rundskriv, veiledning og annen offentlig tilgjengelig informasjon om selvstyrt personlig assistanse.

Med individuell veiledning menes konkret veiledning om den enkelte persons situasjon og forhold som har betydning, for eksempel for personens vurdering av om selvstyrt personlig assistanse kan være aktuelt. Det kan for eksempel være veiledning om hvilke behov ordningen kan bidra til å dekke, om forhold knyttet til arbeidsledelse, om organisering av selvstyrt personlig assistanse og om muligheter for samordning og samorganisering med andre aktuelle tjenester, tiltak og ordninger. Plikten til å gi informasjon og veiledning etter forslaget vil konkretisere veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11.

Utvalget foreslår at bestemmelsen om kommunens ansvar skal inneholde utfyllende regler om hvilken kommune som skal ha ansvaret for saksbehandling og vedtak om selvstyrt personlig assistanse. Utvalget foreslår både en presisering av hvilken kommune som er ansvarlig i forbindelse med selvstyrt personlig assistanse og nærmere regler om når ansvaret går over på ny kommune, se forslaget til forskrift § 9 andre og tredje ledd. Disse bestemmelsene er nærmere omtalt i punkt 20.11.

Utvalget foreslår videre at det skal fremgå av bestemmelsen at kommunen har ansvar for nødvendig opplæring og oppfølging av arbeidsledere og medarbeidsledere. Se forslaget til forskrift § 9 fjerde ledd. Nødvendig opplæring og oppfølging må bidra til at arbeidsledere og medarbeidsledere kan ivareta organiseringen og den daglige styringen på en trygg og god måte, og i samsvar med de kravene som er stilt til dem i forslaget til forskrift § 3 og det ansvaret de får etter forslaget til forskrift § 8.

Ansvaret for opplæring og oppfølging kan oppfylles på den måten kommunen finner hensiktsmessig. Kommunen kan velge å gi opplæring og oppfølging selv eller å inngå avtale med andre tjenesteytere om å ivareta opplæringen og oppfølgingen. Se nærmere om opplæring i punkt 23.5.

Videre har kommunen etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 tredje ledd plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift. Kommunens plikt er presisert i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten. Disse reglene skal sikre at kommunen etterlever krav stilt i lov og forskrift og bidra til redusert risiko for skade, fare og uforsvarlighet. Helsedirektoratet har utarbeidet en veileder til dette regelverket.13

Utvalget foreslår å presisere kommunens plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 tredje ledd. Kommunen pålegges derfor i forskriften et ansvar for å følge med på at den selvstyrte personlige assistansen er i samsvar med vedtaket og de kravene som er stilt til arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder og tjenesteyter, se forslaget til forskrift § 9 femte ledd første punktum.

I ordninger med medarbeidsleder er det viktig at medarbeidsleder sørger for at den selvstyrte personlige assistansen ivaretar den som skal motta assistansen på en god måte. Utvalget foreslår derfor at kommunen i slike ordninger skal ha et særlig ansvar for å følge med på at assistansen organiseres på hensiktsmessig måte og at den daglige styringen skjer i tråd med de forutsetninger som ligger til grunn for vedtaket og formålet med selvstyrte personlige assistanseordninger. Utvalget foreslår derfor at kommunen skal ha et særlig ansvar for å følge med på at medarbeidsleder oppfyller kravene som følger av forslaget til forskrift § 3 andre ledd andre punktum bokstav a til c. Dette innebærer at kommunen skal følge med på at medarbeidsleder er tilgjengelig og deltar i den daglige styringen av assistansen, at medarbeidsleder så langt som mulig legger vekt på hva arbeidsleder selv ønsker og, når det er mulig, legger til rette for at arbeidsleder gradvis kan ta over ansvaret for organiseringen og settes i stand til å utøve den daglige styringen av den personlige assistansen selv. Se forslaget til forskrift § 9 femte ledd andre punktum.

Utvalget foreslår videre at kommunens ansvar etter § 9 fjerde og femte ledd ved avtale kan overføres til tjenesteyter. Kommunen må i slike tilfeller følge med på at tjenesteyter ivaretar det opplærings- og oppfølgingsansvaret som følger av avtalen. Se forslaget til forskrift § 9 sjette ledd.

Hvordan kommunen ivaretar plikten til opplæring, oppfølging og kontroll med selvstyrte personlige assistanseordninger ut over dette, er ikke foreslått nærmere regulert.

I Opplæringshåndbok brukerstyrt personlig assistanse BPA står følgende om dette:14

«Kommunen må også sørge for å få tilstrekkelig tilgang til informasjon om driften i BPA-ordningene, uavhengig av om de drives i regi av kommunen eller om de er lagt ut til private leverandører, slik at kommunen med sikkerhet kan si at lovverket følges.»

Dissens

Det vises til dissens til punkt 20.7.2 fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 20.13.

20.7.3 Tjenesteyterens ansvar

20.7.3.1 Innledning

Tjenesteyter kan enten være den kommunen som har truffet vedtaket om selvstyrt personlig assistanse eller en annen tjenesteyter som kommunen har inngått avtale med, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 femte ledd.

Kommunens vedtak om selvstyrt personlig assistanse vil utgjøre den overordnede rammen for tjenesteyterens ansvar. Vedtaket retter seg imidlertid primært mot den som har behov for personlig assistanse, og ikke mot tjenesteyter. Tjenesteyterens ansvar må derfor i tillegg klargjøres gjennom intern delegasjon/instruks, hvis kommunen selv skal være tjenesteyter, eller avtale, hvis kommunen skal inngå avtale med en annen tjenesteyter.

Dersom kommunen som har truffet vedtaket skal inngå avtale med en annen tjenesteyter, kan tjenesteyteren enten være en annen offentlig tjenesteyter eller en privat tjenesteyter, herunder personens eget selskap.

Avtalen mellom kommunen og en annen tjenesteyter må omfatte de delene av kommunens ansvar som skal ivaretas av tjenesteyteren, blant annet ansvaret for forsvarlighet, for å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten og ivaretakelse av kommunens øvrige ansvar etter helse- og omsorgstjenestelovgivningen.

20.7.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at tjenesteyterens overordnede ansvar, samt enkelte oppgaver som klart bør ligge under ansvaret til den som er tjenesteyter, også skal reguleres, se forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 10. Bestemmelsen omfatter både ordninger der kommunen er tjenesteyter selv og ordninger der andre er tjenesteyter etter avtale med kommunen.

Utvalget foreslår at det skal fremgå av bestemmelsen at tjenesteyterens overordnede ansvar er å levere kvalitativt gode tjenester som setter arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder i stand til å ta ansvar for organiseringen og den daglige styringen av den personlige assistansen, se forslaget til forskrift § 10 første ledd. Under det overordnede ansvaret ligger både det å yte personlig assistanse av god kvalitet i tråd med vedtaket og å ivareta arbeidsgiveransvaret. Det å ivareta arbeidsgiveransvaret omfatter å ivareta ansvaret for opplæring og oppfølging av assistentene og å tilrettelegge for arbeidsledelse, blant annet gjennom å gi tilgang til hensiktsmessige ledelsesverktøy og å gi råd og veiledning til arbeidsleder og medarbeidsleder.

Utvalget foreslår videre at det skal fremgå uttrykkelig av bestemmelsen at tjenesten skal ytes i samsvar med kommunens vedtak om selvstyrt personlig assistanse. Det skal videre fremgå at dersom kommunen har inngått avtale med en annen tjenesteyter, har denne tjenesteyteren ansvar for at tjenesten ytes i samsvar med avtalen med kommunen, se forslaget til forskrift § 10 andre ledd.

I tillegg fremgår det at ansvaret omfatter å ivareta arbeidsgiveransvaret for assistenter som ansettes for å yte personlig assistanse, og ansvar for nødvendig opplæring og oppfølging av assistentene, se forslaget til forskrift § 10 tredje og fjerde ledd.

Avslutningsvis foreslår utvalget at det reguleres uttrykkelig at tjenesteyteren har ansvar for at arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder har tilgang til nødvendige, universelt utformede, ledelsesverktøy, se forslaget til forskrift § 10 femte ledd. Slike ledelsesverktøy vil blant annet kunne omfatte personaladministrasjon, arbeidsplanlegging, timeregistrering, oversikt over forbruk av tildelte timer med selvstyrt personlig assistanse og mulighet for å hente ut rapporter til tjenesteyter og kommunen. Utvalget ser det som særlig viktig at ledelsesverktøy som skal brukes i selvstyrte personlige assistanseordninger er universelt utformet, og har derfor foreslått at dette skal følge eksplisitt av forskriften.

20.7.4 Avtale mellom tjenesteyter og arbeidsleder

20.7.4.1 Innledning

Det å ha ansvaret for organiseringen og den daglige styringen av en selvstyrt personlig assistanseordning vil, som nevnt i punkt 20.6.2, innebære å ha ansvar for ledelse av assistentene i deres daglige arbeid. Det innebærer for det første å sikre at behovene for personlig assistanse dekkes innenfor rammene som er satt i vedtaket, herunder innenfor det tildelte antallet timer. Det innebærer for det andre å overta et visst ansvar for ledelse av assistentene fra tjenesteyter. Ledelsen av assistentene skal skje innenfor de kravene som følger av de arbeidsrettslige reglene, herunder tariffavtalene, og den avtalen som skal inngås med tjenesteyteren.

Som nevnt i punkt 18.7, må det avtales hvordan fordelingen av ansvar, myndighet og oppgaver mellom tjenesteyter og arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder skal være i den enkelte selvstyrte personlige assistanseordningen. Dette gjelder både hvem som skal ansettes, hvilke oppgaver som skal utføres, hvilken opplæring som skal gis, hvordan oppgavene skal utføres og hvordan det skal sikres at de utføres i tråd med krav fastsatt i lov eller forskrift.

20.7.4.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at det innføres en plikt for tjenesteyter til å inngå avtale med arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder om fordelingen av ansvar, myndighet og oppgaver knyttet til organiseringen og den daglige styringen av den selvstyrte personlige assistanseordningen. Avtalen skal inngås ved opprettelse av en selvstyrt personlig assistanseordning, se forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 11 første ledd.

Utvalget foreslår videre at det skal fremgå av avtalen hvilket ansvar, hvilken myndighet og hvilke oppgaver som overføres fra tjenesteyter til arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder, se forslaget til forskrift § 11 andre ledd.

Utvalget foreslår ikke at selve innholdet i avtalen reguleres uttrykkelig i forskriften, men viser til at avtalen må omfatte de kravene som er stilt til arbeidsleder og medarbeidsleder i forslaget til forskrift § 3 og det ansvaret som er foreslått pålagt arbeidsleder og medarbeidsleder i forslaget til forskrift § 8.

Videre må avtalen sikre at den selvstyrte personlige assistanseordningen omfatter forhold som er særlig viktige for at personen kan leve et mest mulig selvvalgt og selvstendig liv. Avtalen må derfor regulere forhold som gjelder det sentrale innholdet i det å kunne styre ordningen selv, altså i hvilken grad arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder skal ha ansvar, myndighet og oppgaver knyttet til å avgjøre hva, hvor, når, hvordan og hvem i den individuelle selvstyrte personlige assistanseordningen.

Det er særlig viktig at avtalen i den enkelte selvstyrte personlige assistanseordningen er tydelig med hensyn til ansvar for å sørge for at behovet for personlig assistanse blir ivaretatt i tråd med vedtaket og kravene til forsvarlighet og at det sikres at det blir meldt fra til kommunen ved endringer i behovet for personlig assistanse som påvirker vedtaket. Dette er et område som det er viktig at kommunen fører kontroll med, jf. kravet i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 tredje ledd, forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring og forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 9 femte ledd.

Selv om det fortsatt vil være kommunen eller en annen tjenesteyter som formelt ansetter assistentene og har arbeidsgiveransvaret for dem, bør de individuelle avtalene som inngås ivareta at arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder får avgjørende innflytelse på ansettelsen av assistentene. Dette kan være svært viktig for den enkelte, for eksempel for å kunne få mulighet til å avgjøre at bestemte personer ikke skal ansettes. Samtidig må hensynet til arbeidsgivers styringsrett ivaretas, slik at også arbeidsgiver må kunne nekte å ansette bestemte personer.

For at ordningen skal fungere godt for assistentene, må avtalene i tillegg avklare om assistentene skal forholde seg til tjenesteyter i rollen som arbeidsgiver, eller arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder, når det gjelder de ulike spørsmålene som kan oppstå i arbeidsforholdet. Avtalene må derfor klargjøre hvem som har hvilket ansvar, hvilken myndighet og hvilke oppgaver overfor assistentene som arbeidstakere. Dette kan for eksempel gjelde med hensyn til:

• opplæring og veiledning,

• hvilke oppgaver som skal utføres,

• hvordan oppgavene skal utføres,

• hvordan det skal sikres at oppgavene utføres i tråd med krav fastsatt i lov eller forskrift,

• arbeidstidsplanlegging,

• kontroll av timelister,

• lønnsutbetaling,

• ivaretakelse av krav til arbeidsmiljøet,

• internkontroll/HMS,

• oppfølging av sykmeldte assistenter,

• tilkalling av vikarer ved fravær,

• håndtering av endringer i assistentteamet,

• konfliktløsning og

• avslutning av arbeidsforholdet.

Det er videre viktig at det på nasjonalt nivå utvikles kontraktsmaler som kan benyttes i individuelle selvstyrte personlige assistanseordninger, se punkt 22.4.2.

20.8 Sørge for at assistanseordningen omfatter alle arenaer hvor det kan være behov for den

20.8.1 Innledning

Det er et klart utgangspunkt at dagens brukerstyrte personlige assistanse kan benyttes til oppgaver i hjemmet. Av Rundskriv I-9/2015, fremgår blant annet følgende:15

«Personlig assistanse etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav b er bistand av både praktisk og personlig art. Bestemmelsen omfatter hjelp til alminnelig egenomsorg og personlig stell, også kalt personrettet praktisk bistand. Videre omfattes praktisk bistand til nødvendig rengjøring og annen nødvendig hjelp til alle dagliglivets praktiske gjøremål i hjemmet og i tilknytning til husholdningen. Hvis det er hensiktsmessig, skal tjenesten også innebære opplæring i dagliglivets praktiske gjøremål.»

BPA kan også benyttes til oppgaver utenfor hjemmet. Ovenfor nevnte rundskriv omtaler dette slik:16

«For å oppfylle målsettingen om et aktivt liv i samvær med andre, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 1-1, må også tiltak utenfor hjemmet inkluderes. Også støttekontakt omfattes av begrepet personlig assistanse.»

Det er ikke nærmere presisert på hvilke arenaer man kan tildele og benytte BPA. Av samme rundskriv fremgår det at:17

«BPA tildeles normalt ikke for den tid tjenestemottakeren er i barnehage, på skole, arbeid mv.»

Dersom selvstyrt personlig assistanse skal være et reelt likestillingsverktøy, mener utvalget at utgangspunktet må være at selvstyrt personlig assistanse må kunne benyttes til oppgaver på alle arenaer i samfunnet der den enkelte har behov for det, for å kunne bidra eller delta. Og dersom det er arenaer der selvstyrt personlig assistanse generelt ikke skal kunne benyttes, må det være fordi det på disse arenaene finnes andre etablerte ordninger som fungerer godt.

Ut fra dette mener utvalget at det er behov for å avklare nærmere hvorvidt selvstyrt personlig assistanse skal kunne benyttes i barnehagen, på skolefritidsordningen, på skolen, under høyere utdanning og i arbeid.

20.8.2 Barnehage, skolefritidsordning og skole

20.8.2.1 Innledning

Dagens utgangspunkt er at BPA ikke tildeles for å dekke behov for assistanse mens barn er i barnehagen, på skolefritidsordningen eller på skolen. Kommunen kan likevel tildele BPA også for denne tiden. Av Rundskriv I-9/2015 fremgår følgende:18

«BPA tildeles normalt ikke for den tid tjenestemottakeren er i barnehage, på skole, arbeid mv. Det vil likevel i mange tilfeller være hensiktsmessig å samordne ulike assistenttiltak, slik at brukeren får et begrenset antall personer å forholde seg til. Dersom brukeren ønsker det og kommunen finner det hensiktsmessig, bør det tilstrebes å finne løsninger som kan ivareta helheten i det samlede tjenestetilbudet, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-4 første ledd. Av bestemmelsen følger det at kommunen har en plikt til å legge til rette for samhandling mellom ulike deltjenester innad i kommunen og med andre tjenesteytere der dette er nødvendig for å tilby tjenester som omfattes av loven her. Brukere med behov for langvarige og koordinerte tjenester, har rett til å få utarbeidet en individuell plan etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5, jf. helse- og omsorgstjenesteloven §§ 7-1 og 7-2.»

20.8.2.2 Bør selvstyrt personlig assistanse kunne benyttes i barnehagen, på skolefritidsordningen og på skolen?

For barn og ungdom som mottar BPA kan det å få ha med seg de samme assistentene inn i barnehagen, på skolefritidsordningen og på skolen være viktig for å gi dem trygg og god sammenhengende oppfølging og best mulig utbytte av tilbudet som gis på disse arenaene. Det å få praktisk rettet personlig assistanse kan blant annet være viktig for å sikre et tilstrekkelig utbytte av det pedagogiske tilbudet som gis under opplæring på skolen. Særlig for elever på høyere trinn på barneskolen, ungdomsskolen og den videregående skolen, kan det å få ha med seg BPA-assistentene inn på skolen bidra til å gi dem frihet og fleksibilitet på linje med medelever.

Assistentene kan representere trygghet og bidra til et best mulig utbytte av barnehagen, skolefritidsordningen og skolen, ved å kjenne barnet eller ungdommen godt og å kunne utføre andre oppgaver enn de pedagogiske på en god måte, i tråd med opplæring og faste rutiner og slik barnet eller ungdommen helst ønsker det. Tildeling av BPA mens eleven er på skolen, kombinert med et godt samarbeid mellom eleven, assistentene og skolens pedagogiske personale (særlig kontaktlærer), vil kunne sikre stabilitet og forutsigbarhet, slik at barnet eller ungdommen får best mulig utbytte av opplæringen.

Det å tildele BPA på disse arenaene kan dessuten bidra til å begrense antallet assistenter barnet eller ungdommen må forholde seg til i løpet av en dag. Dersom barnet eller ungdommen får ha med seg sine egne assistenter inn på disse arenaene kan det også bidra til kontinuitet i hverdagen og gi både barnet eller ungdommen og familien større handlingsrom for å gjennomføre ønskede oppgaver og aktiviteter.

På tross av at det for enkelte barn og ungdommer og deres familier kan ha stor betydning om de får adgang til å ta med seg BPA-assistentene inn på disse viktige arenaene i deres hverdag, er det i dag stor variasjon mellom kommunene med hensyn til om det åpnes for og legges til rette for dette.

I utvalgets samtaler med seks ungdommer om assistanse i tilknytning til ungdomsskole og videregående skole, ga de som hadde BPA på skolen uttrykk for at de var svært fornøyde med det, mens de som hadde andre former for assistanse, ønsket seg BPA på skolen.

Når det gjelder videregående opplæring vil utvalget vise til omtalen av tilgang til utdanning i stortingsmeldingen Ingen utenfor – En helhetlig politikk for å inkludere flere i arbeids- og samfunnsliv. Av denne fremgår blant annet følgende:19

«Mange elever med nedsatt funksjonsevne får et dårligere tilbud i videregående opplæring enn elever uten funksjonsnedsettelser. Dette gjelder bl.a. muligheter til å fullføre, til å velge utdanningsprogram og til å velge seg en vei videre etter videregående opplæring. Regjeringen vil sette i gang arbeidet med en strategi for å gi elever med nedsatt funksjonsevne et bedre tilbud i videregående opplæring.»

Av samme stortingsmelding fremgår videre:20

«Fullføringen er for lav særlig innenfor yrkesfagene. Mangel på læreplasser hindrer mange elever i å fullføre med yrkeskompetanse. Regjeringen har iverksatt en rekke tiltak som har ført til at antall læreplasser har økt betydelig de siste årene, men like mange står uten plass som før. På tross av at det finnes ledige læreplasser, er det mange som ikke får plass fordi bedriftene anser dem som uegnede og derfor ikke vil ansette dem. Dette rammer spesielt søkere med dårlige karakterer, høyt fravær, helseproblemer, elever med behov for tilrettelegging eller innvandrerbakgrunn.»

Når det gjelder videregående opplæring vil utvalget også vise til Perspektivmeldingen 2021:21

«Fullført videregående opplæring er blitt viktigere for varig tilknytning til arbeidsmarkedet. Sysselsettingsgapet mellom de som har videregående og de som ikke har det, har økt over tid.

Fullføring kan redusere utenforskap. En analyse over perioden 1992–2010 finner at sannsynligheten for å ikke være i arbeid eller under utdanning ved fylte 28 år ble redusert med 12 prosentenheter for de med fullført videregående utdanning, sammenlignet med de som ikke hadde fullført. Erfaringen fra de andre nordiske landene viser også at fullført videregående utdanning reduserer risikoen for utenforskap. Blant unge som ikke har fullført videregående opplæring, har andelen utenfor arbeid og utdanning økt.»

Utvalget mener at en selvstyrt personlig assistanseordning bør kunne benyttes i barnehagen, på skolefritidsordningen og på skolen når barn og ungdom har et slikt særlig behov for dette at det vurderes som nødvendig. Utvalget mener videre at dette kan ha så stor betydning for disse barna og ungdommene, at det må sikres at behovet i det enkelte tilfellet blir vurdert og at det ved behov innvilges timer til, og legges til rette for, at de får benytte selvstyrt personlig assistanse i barnehagen, på skolefritidsordningen og på skolen. Utvalget vil igjen vise til Perspektivmeldingen 2021.22

«Formell kompetanse har blitt stadig viktigere for å komme inn i arbeidslivet. Mye tyder på at denne utviklingen vil fortsette i tiden som kommer. Flere må fullføre videregående opplæring og grunnlaget starter allerede i barnehagen.»

Når det gjelder lærlingeplass vises det til boks 20.5 i punkt 20.8.5.

20.8.2.3 Ansvar for å vurdere og innvilge praktisk hjelp og støtte i barnehagen, på skolefritidsordningen og på skolen

Som det fremgår av kapittel 13 har både barnehagen og skolen plikt til å sikre funksjonshemmede barn og ungdom nødvendig individuell tilrettelegging i barnehagen og på skolen. Skolefritidsordningen skal videre legge til rette for lek, kultur- og fritidsaktiviteter med utgangspunkt i alder, funksjonsnivå og interesser hos barna. Skolefritidsordningen skal gi barna omsorg og tilsyn, og funksjonshemmede barn skal gis gode utviklingsvilkår. Arealene, både ute og inne, skal være egnet for formålet.

Tilrettelegging kan ved behov bestå av praktisk hjelp og støtte fra en assistent. Barnehagens og skolens plikt kan i slike tilfeller oppfylles ved vedtak om ytelse av dette.

Når det skal ytes praktisk hjelp og støtte fra en assistent i barnehagen, på skolefritidsordningen og på skolen er det mest vanlig at dette ytes av en assistent som barnehagen, skolefritidsordningen eller skolen ansetter. I den grad det er aktuelt og hensiktsmessig kan denne assistenten dermed benyttes til å assistere flere barn og ungdom med behov for tilrettelegging eller bistand med praktiske oppgaver.

Verken barnehagen, skolefritidsordningen eller skolen har imidlertid noe selvstendig ansvar for å vurdere om den praktiske hjelpen og støtten barn og ungdom har behov for i stedet bør ytes som BPA. Samtidig er det slik at BPA vurderes og innvilges av en instans i kommunen, som heller ikke er pålagt å vurdere om denne ordningen bør benyttes mens barna og ungdommene oppholder seg på disse arenaene. Det ovenfor nevnte rundskrivet,23 signaliserer i stedet at BPA normalt ikke skal tildeles mens barn som har behov for BPA er i barnehage og på skole. Samtidig tilføyes det at det likevel i mange tilfeller vil være hensiktsmessig å samordne ulike assistenttiltak, slik at barna får et begrenset antall personer å forholde seg til. Deretter tilføyes det at dersom personen ønsker det og kommunen finner det hensiktsmessig, bør det tilstrebes å finne løsninger som kan ivareta helheten i det samlede tjenestetilbudet.

Utvalget mener at signalene i rundskrivet ikke er tilstrekkelige til å sikre at barn og ungdom med særlige behov får benytte en selvstyrt personlig assistanseordning i barnehagen, på skolefritidsordningen og på skolen.

20.8.2.4 Utvalgets forslag

Utvalget mener at det er behov for å avklare og fordele ansvar mellom de instansene som er beslutningstakere for barnehagen, skolefritidsordningen og skolen og den instans som har et helhetlig ansvar for å vurdere og treffe vedtak om selvstyrt personlig assistanse, for å sikre at det ved behov blir vurdert og truffet vedtak som gir barn og ungdom adgang til selvstyrt personlig assistanse også i barnehagen, på skolefritidsordningen og på skolen. Utvalget fremmer derfor et forslag til løsning som skal sikre dette.

Etter utvalgets syn bør personlig assistanse i barnehagen, på skolefritidsordningen og på skolen fremgå av opplistingen av arenaer som selvstyrt personlig assistanse omfatter. Dersom dette fremgår av opplistingen får kommunen ansvar for å vurdere om selvstyrt personlig assistanse er nødvendig mens barnet eller ungdommen er i barnehagen, på skolefritidsordningen eller på skolen. Se forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 2 andre ledd bokstav d.

Innhenting av barnehagens, skolefritidsordningens og skolens vurdering og anbefaling

Mens barn og ungdom er i barnehagen, på skolefritidsordningen og på skolen har barnehagen, skolefritidsordningen og skolen ansvar for å ivareta og følge opp barna og ungdommene.

Disse instansene har både kompetanse og ansvar knyttet til å vurdere og ivareta behovene til barn og ungdom med særlige utfordringer. Det vil derfor være viktig å sørge for at barnehagens, skolefritidsordningens og skolens vurdering og anbefaling inngår i grunnlaget for om det skal innvilges timer til selvstyrt personlig assistanse mens barnet eller ungdommen er på disse arenaene. Disse instansene vil kunne foreta en konkret og individuell vurdering av nødvendigheten av å ha med selvstyrt personlig assistanse inn på deres arena. I nødvendighetsvurderingen må barnets eller ungdommens situasjon og behov for selvstyrt personlig assistanse ses i sammenheng med instansenes egen organisering og muligheten for å gi barnet eller ungdommen et egnet tilbud om assistanse. Instansene vil videre kunne informere om hvordan de vil kunne samarbeide med foreldre/medarbeidsleder, assistenter og tjenesteyter for å sikre at det fungerer godt å trekke selvstyrt personlig assistanse inn i barnehagen, på skolefritidsordningen eller på skolen. Vurderingen og anbefalingen vil dermed inngå som en viktig del av grunnlaget for avgjørelsen av om det skal innvilges timer til selvstyrt personlig assistanse mens barnet eller ungdommen er i barnehagen, på skolefritidsordningen eller på skolen.

Utvalget foreslår derfor at reguleringen av selvstyrt personlig assistanse skal pålegge den instans i kommunen som får forvaltningsansvaret for ordningen med selvstyrt personlig assistanse å innhente en vurdering og anbefaling fra beslutningstaker for barnehagen, skolefritidsordningen eller skolen, i tilfeller der det kan være nødvendig med selvstyrt personlig assistanse på disse arenaene. Denne instansen skal også innhente ny vurdering og anbefaling i god tid før bytte av barnehage, skolefritidsordning eller skole eller overgang mellom dem. Dette skal bidra til å sikre gode bytter og overganger, og hindre at barn og ungdom blir stående uten tilbud om selvstyrt personlig assistanse den første tiden etter ordinære overganger eller flytting. Se forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 4 tredje ledd. Innhenting av vurdering og anbefaling forutsetter samtykke til slik innhenting. Dersom det ikke blir gitt slikt samtykke, vil det ikke foreligge grunnlag for å innvilge selvstyrt personlig assistanse mens barn og ungdom er i barnehagen, på skolefritidsordningen og på skolen.

Utvalget foreslår videre at beslutningstaker for barnehagen, skolefritidsordningen eller skolen sin plikt til å utarbeide og oversende en vurdering og anbefaling av om selvstyrt personlig assistanse er nødvendig mens barn og ungdom er i barnehagen, på skolefritidsordningen eller på skolen, skal reguleres i barnehageloven og opplæringslova. Utvalget foreslår at det skal reguleres at ved forespørsel fra ansvarlig enhet i kommunen for selvstyrt personlig assistanse skal det utarbeides og oversendes en vurdering av og anbefaling om selvstyrt personlig assistanse. De konkrete og individuelle hensyn som det er lagt vekt på skal fremgå av vurderingen, og dersom selvstyrt personlig assistanse ikke anbefales, skal det fremgå hvordan barnets eller ungdommens behov alternativt ivaretas. Utvalget mener at det vil være mest hensiktsmessig å regulere dette i de lovene som ellers pålegger disse instansene oppgaver og plikter.

Når personlige assistenter skal yte assistanse i løpet av barnehage-, skolefritids- eller skoledagen, vil det måtte inngås en avtale mellom barnehagen, skolefritidsordningen eller skolen, arbeidsleder og medarbeidsleder (foreldre/verge) og tjenesteyter om når og hvordan assistansen på disse arenaene skal ytes, ansvarsfordeling m.m. Avtalen kan eventuelt også omfatte assistentene, ut fra en individuell vurdering av behovet for dette i den enkelte assistanseordningen.

I tillegg til den taushetsplikten assistentene har i en selvstyrt personlig assistanseordning, må barnehagen, skolefritidsordningen og skolen sikre at assistentene pålegges den nødvendige taushetsplikt mens de yter assistanse på disse arenaene, i tråd med taushetsplikten personell i barnehagen, på skolefritidsordningen og på skolen har.

Avtalen må være i tråd med rammer satt i vedtaket om selvstyrt personlig assistanse, og støtte opp under det som er vurdert som nødvendig assistanse i begrunnelsen for vedtaket. Det er naturlig at barnehagen, skolefritidsordningen og skolen har ansvaret for at en slik avtale inngås. Utvalget mener at også dette bør reguleres i lovene som regulerer barnehagens, skolefritidsordningens og skolens oppgaver og plikter.

Se forslag til lovendring i barnehageloven § 37 nytt tredje ledd, opplæringslova § 13-7 nytt tredje ledd og ny § 5-2 samt tilføyelse i friskolelova § 3-6 første ledd. Det er også utarbeidet et alternativt forslag til tilføyelser i forslag til ny opplæringslov § 4-6 nytt tredje ledd og § 11-4 nytt andre ledd. Om forslaget til ny opplæringslov, se punkt 13.2.4.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 20.8.2 (1) fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 20.13.

Betydningen av barnehagens, skolefritidsordningens og skolens vurdering og anbefaling

Utvalget foreslår at barnehagens, skolefritidsordningens og skolens vurdering og anbefaling skal inngå i vurderingsgrunnlaget for om det skal innvilges timer til selvstyrt personlig assistanse i barnehagen, på skolefritidsordningen eller på skolen. Avgjørelsen skal imidlertid tas av den instans i kommunen som får forvaltningsansvaret for selvstyrt personlig assistanse. Utvalget foreslår at dette skal følge av reguleringen av den selvstyrte personlige assistanseordningen.

Utvalget mener at vurderingen og anbefalingen skal tillegges særlig vekt ved avgjørelsen av om det skal innvilges timer til selvstyrt personlig assistanse i barnehagen, på skolefritidsordningen eller på skolen. Det kan oppstå tilfeller der ansvarlig instans for selvstyrt personlig assistanse og beslutningstaker for barnehagen, skolefritidsordningen eller skolen vurderer behovet for selvstyrt personlig assistanse ulikt:

• Beslutningstaker for barnehagen, skolefritidsordningen eller skolen anbefaler ikke selvstyrt personlig assistanse, men ansvarlig instans for selvstyrt personlig assistanse vurderer at det er behov for dette.

• Beslutningstaker for barnehagen, skolefritidsordningen eller skolen anbefaler selvstyrt personlig assistanse, men ansvarlig instans for selvstyrt personlig assistanse vurderer at det ikke er behov for dette.

Utvalget foreslår at den instans i kommunen som får forvaltningsansvaret for selvstyrt personlig assistanse ikke bør kunne innvilge timer til dette i barnehagen, skolefritidsordningen eller skolen, dersom beslutningstaker for barnehagen, skolefritidsordningen eller skolen ikke anbefaler det inn på arenaene de er ansvarlige for. Dette bygger på at beslutningstaker for barnehagen, skolefritidsordningen eller skolen vil være nærmest til å vurdere den konkrete nødvendigheten av å ha med selvstyrt personlig assistanse inn på disse arenaene opp mot organisering og øvrig tilbud m.m. Det bygger videre på at barnehagens, skolefritidsordningens og skolens positive vurdering og ønske om å samarbeide med barnet eller ungdommen, medarbeidsleder, tjenesteyter og assistentene om ytelsen av denne assistansen antas å være en forutsetning for at det skal fungere godt å trekke denne assistansen inn i barnehagen, på skolefritidsordningen eller på skolen.

Etter utvalgets syn bør det videre gis en særlig begrunnelse dersom den instans i kommunen som får forvaltningsansvaret for selvstyrt personlig assistanse skal kunne unnlate å innvilge timer til dette i barnehagen, på skolefritidsordningen eller på skolen, dersom beslutningstaker for barnehagen, skolefritidsordningen eller skolen anbefaler at det skal innvilges timer til dette. Utvalget foreslår derfor at det skal begrunnes særskilt i vedtaket dersom kommunen ikke innvilger selvstyrt personlig assistanse i barnehagen, på skolefritidsordningen eller på skolen selv om beslutningstaker for barnehagen, skolefritidsordningen eller skolen anbefaler at det innvilges.

Se forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 5 tredje og fjerde ledd.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 20.8.2 (2) fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 20.13.

Finansiering av timene

Innvilgelse av timer til selvstyrt personlig assistanse i barnehagen, på skolefritidsordningen og på skolen vil medføre at barnehagen, skolefritidsordningen og skolen ikke behøver å bekoste alternativ assistanse. Utvalget mener at det likevel ikke er hensiktsmessig å legge opp til et system der det foreslås en refusjonsordning eller lignende mellom ulike sektorer i samme kommune, idet det vil være opp til den enkelte kommune hvordan den vil organisere finansieringsansvaret for selvstyrt personlig assistanse.

Utvalget foreslår en omfordeling av rammetilskudd fra fylkeskommunene til kommunene, som en konsekvens av at kommunene etter utvalgets forslag får finansieringsansvar for selvstyrt personlig assistanse innenfor videregående opplæring.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 20.8.2 (3) fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 20.13.

20.8.3 Høyere utdanning og fagskoleutdanning

20.8.3.1 Innledning

På samme måte som det i dag ikke er vanlig å tildele BPA i barnehagen, på skolefritidsordningen og på skolen, er det heller ikke vanlig å tildele BPA til gjennomføring av høyere utdanning eller fagskoleutdanning. Fagskoleutdanningen vil i det følgende bli omfattet av omtalen av høyere utdanning, med mindre noe annet fremgår av teksten.

Funksjonshemmede studenter med behov for personlig assistanse som skal gjennomføre høyere utdanning faller i dag til dels mellom to stoler, mellom skolene på den ene siden og arbeidslivet på den andre. Det er begrenset hva studentene får assistanse til, og eksisterende ordninger dekker ikke alltid behovene de har.

I enkelte tilfeller tildeler likevel kommuner BPA også til gjennomføring av høyere utdanning, mens i andre tilfeller benytter studenter BPA-timer tildelt til andre formål til å kunne delta i undervisning eller annet relatert til utdanningen. En person som har et omfattende behov for BPA med mange tildelte timer per dag, for eksempel 24 timer per døgn, vil dessuten kunne benytte sine assistenter til ytelse av personlig assistanse når personen studerer, på samme måte som når personen gjennomfører andre gjøremål.

Det er i dag primært mentorordningen som benyttes til ytelse av personlig assistanse under høyere utdanning. Vedtak om mentor treffes av NAV og iverksettes av det enkelte studiested i form av et tilskudd til en medstudent for nødvendig faglig, sosial og praktisk støtte på utdanningsstedet.

I tillegg til dette kan blinde og svaksynte studenter som oppfyller vilkårene for stønad til bedring av funksjonsevnen, få stønad til lese- og sekretærhjelp for å gjennomføre utdanning med sikte på å skaffe seg eller beholde høvelig arbeid. Videre kan hørselshemmede som oppfyller vilkårene for stønad til bedring av funksjonsevnen, få dekket utgifter til tolkehjelp, herunder skrivetolking, for å gjennomføre utdanning med sikte på å skaffe seg eller beholde høvelig arbeid.

Fra august 2019 har funksjonshemmede studenter med særskilte behov fått rett til egnet individuell tilrettelegging av lærested, undervisning, læremidler og eksamen, for å sikre likeverdige opplærings- og utdanningsmuligheter. Retten gjelder tilrettelegging som ikke innebærer en uforholdsmessig byrde for utdanningsinstitusjonen. I denne vurderingen skal det legges særlig vekt på tilretteleggingens effekt for å fjerne barrierer for studentene, kostnadene ved tilretteleggingen og institusjonens ressurser, jf. universitets- og høyskoleloven § 4-3 femte ledd og fagskoleloven § 15 femte ledd. Avhengig av form og omfang vil denne individuelle tilretteleggingen kunne bidra til å redusere behovet for personlig assistanse. For mange studenter med behov for personlig assistanse for å kunne gjennomføre utdanning, vil slik tilrettelegging likevel ikke føre til at behovet for assistanse bortfaller.

Etter utvalgets syn er det uheldig at det innenfor utdannings- og høyskolesektoren er mangel på helhetlig eierskap til tilrettelegging, tjenester, tiltak og ordninger for funksjonshemmede studenter. Ved behov for tilrettelegging m.m. i forbindelse med studier ved universitet og høyskoler, samt fagskoler, kolliderer flere sektorers oppgaver og ansvar. Og dersom BPA eller funksjonsassistanse også trekkes inn, blir bildet enda mer sammensatt.

20.8.3.2 Bør en egenstyrt personlig assistanseordning kunne benyttes under høyere utdanning?

BPA, selvstyrt personlig assistanse og funksjonsassistanse er tre former for det som kan kalles egenstyrt personlig assistanse.

Funksjonshemmede er i mindre grad sysselsatt enn befolkningen for øvrig. Utvalget vil peke på at fullført videregående utdanning og formell kompetanse har blitt stadig viktigere for å komme inn i arbeidslivet. Utdanning har enda større betydning for sannsynligheten for at funksjonshemmede kommer i arbeid enn for at den øvrige befolkningen kommer i arbeid.24 Samtidig viser Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) at det er en betydelig høyere andel som ikke fullfører videregående utdanning blant funksjonshemmede enn blant den øvrige befolkningen.25

Utvalget vil for øvrig vise til Perspektivmeldingen 2021 hvor følgende fremgår:26

«Veien til arbeid og deltakelse i samfunnet går gjennom utdanning og kunnskap. I et samfunnsperspektiv er også deltakelsen i arbeidslivet den viktigste faktoren for redusert ulikhet. Mange ønsker å ta mer del i arbeidslivet, men får av ulike grunner ikke muligheten. I fremtiden kan vi ikke ta oss råd til at store grupper ikke inkluderes i arbeidslivet.

FNs bærekraftsmål tar særlig sikte på å inkludere flere unge og personer med nedsatt funksjonsevne i arbeidslivet.»

Utvalget mener at det er spesielt viktig å se på mulighetene for å iverksette tiltak som kan bidra til at en større andel av funksjonshemmede gjennomfører høyere utdanning. Etter utvalgets syn vil en styrket mulighet til å benytte en egenstyrt personlig assistanseordning under høyere utdanning kunne være et viktig bidrag til å få flere funksjonshemmede til å gjennomføre høyere utdanning. Siden det er en forutsetning for å komme inn på høyere utdanning at studentene har fullført videregående opplæring, må dette ses i sammenheng med muligheten til å få selvstyrt personlig assistanse under videregående opplæring.

For personer med langvarig og særlig behov for personlig assistanse, kan usikkerhet knyttet til om de får tildelt en form for egenstyrt personlig assistanse til å gjennomføre utdanningen eller om de får tildelt nok timer til å få tilstrekkelig overskudd og krefter til å gjennomføre den, medføre at de velger å avstå fra høyere utdanning.

Dagens bruk av mentorordningen innenfor høyere utdanning kan etter utvalgets syn ikke gjøre en form for egenstyrt personlig assistanse overflødig. Mentorordningen er i et tilskudd til en medstudent for nødvendig faglig, sosial og praktisk støtte på utdanningsstedet. Om mentorordningen, se punkt 14.3. Mentorordningen er en god og viktig ordning som funksjonshemmede studenter bør ha tilgang til. Men mentorordningen er knyttet opp mot det faglige og studietekniske, og er ikke ment å rette seg mot praktisk assistanse til mer personlige oppgaver. De som jobber som mentorer er dessuten ofte medstudenter. Det kan dermed være utfordrende dersom de skal bistå med for eksempel å spise eller å gå på toalettet. Mentorordningen bør derfor i stedet kunne benyttes som et supplement til en egenstyrt personlig assistanseordning.

Heller ikke tildeling av stønad til lese- og sekretærhjelp for blinde og svaksynte eller tolkehjelp for hørselshemmede bør være til hinder for at personer også tildeles en form for egenstyrt personlig assistanse til gjennomføring av høyere utdanning, dersom slik assistanse i tillegg er nødvendig.

20.8.3.3 Hvilken egenstyrt personlig assistanseordning bør kunne benyttes under høyere utdanning?

I dag har vi to ulike egenstyrte personlige assistanseordninger, BPA og funksjonsassistanseordningen. Utvalget peker på at både en fremtidig selvstyrt personlig assistanse og funksjonsassistanse vil kunne være egnet for å dekke assistansebehov under høyere utdanning.

Likevel mener utvalget at det bør prioriteres å sørge for at det kan tildeles egenstyrt personlig assistanse under utdanning etter kun én av disse ordningene. Det vil være et begrenset antall studenter som vil ha behov for egenstyrt personlig assistanse for å gjennomføre høyere utdanning. Utvalget mener ut fra dette at det ikke er grunnlag for å etablere to alternative muligheter for å få tildelt nødvendig assistanse.

En løsning der all egenstyrt personlig assistanse personen har behov for ytes gjennom én ordning vil dessuten redusere faren for at den enkelte faller utenfor den ene eller begge assistanseordningene, fordi behovet for personlig assistanse vurderes som for begrenset til å organiseres som egenstyrt personlig assistanse.

Det er videre viktig å sørge for at det tildeles et tilstrekkelig antall timer egenstyrt personlig assistanse, slik at den enkelte får mulighet og overskudd til både å studere og å delta i studentlivet på linje med medstudenter. Dersom all egenstyrt assistanse tildeles gjennom én assistanseordning vil det bli lettere å vurdere helhetlig hvilket samlet behov for egenstyrt personlig assistanse den enkelte har.

For personer som gjennomfører høyere utdanning er det som regel ikke noe klart skille mellom tid de benytter til utdanning, sosiale aktiviteter og daglige gjøremål. Det vil dermed ikke være så enkelt å skille tiden studentene benytter til utdanning fra tiden de benytter til øvrige gjøremål. Ved å legge personlig assistanse til gjennomføring av høyere utdanning inn under en fremtidig ordning med selvstyrt personlig assistanse, vil personens samlede behov for assistanse som student kunne vurderes helhetlig. Det vil da ikke uten videre bli noe behov for å trekke et klart skille mellom hva som er personlig assistanse til utdanning og hva som er personlig assistanse til øvrige gjøremål, aktiviteter og oppgaver.

Det at all egenstyrt personlig assistanse ytes gjennom én assistanseordning vil dessuten redusere den enkeltes behov for å bruke tid og ressurser på organisering, koordinering og styring av assistansen.

En adgang til å få tildelt selvstyrt personlig assistanse når det er nødvendig for å gjennomføre høyere utdanning, vil medføre at studenter kan få all egenstyrt personlig assistanse de har behov for organisert i én ordning. Studenter som har fått eller er i ferd med å få selvstyrt personlig assistanse vil kunne benytte de samme assistentene også under utdanning. Dersom egenstyrt personlig assistanse til utdanning legges inn i ordningen med selvstyrt personlig assistanse, vil dessuten barn og ungdom kunne få all nødvendig personlig assistanse innenfor samme egenstyrte personlige assistanseordning, helt til de har fullført høyere utdanning. Det vil i seg selv bidra til trygghet og forutsigbarhet for dem som vurderer å gjennomføre høyere utdanning. Det at all personlig assistanse i disse tilfellene kan organiseres gjennom én assistanseordning som ofte er kjent fra før, vil dessuten sannsynligvis i seg selv kunne bidra til å senke terskelen for å påbegynne høyere utdanning.

En løsning der all egenstyrt personlig assistanse ytes som selvstyrt personlig assistanse, vil imidlertid føre til at ansvaret for å yte personlig assistanse under høyere utdanning legges på kommunene. Dette vil bryte med dagens system med statlig ansvar for utdanning på universitets- og høyskolenivå.

En løsning der egenstyrt personlig assistanse til utdanning skal ytes gjennom selvstyrt personlig assistanse vil dessuten gjøre det nødvendig å avklare nærmere hvilken kommune som skal ha ansvaret for å yte assistansen når studenter må flytte fra hjemkommunen for å gjennomføre høyere utdanning. Det blir et spørsmål om ansvaret skal legges på hjemkommunen eller studiekommunen. Dersom ansvaret skal legges på studiekommunen, vil kommuner med store utdanningsinstitusjoner få ansvar for å yte selvstyrt personlig assistanse til tilflyttede studenter, for at de skal kunne gjennomføre utdanning. Dette vil påføre enkelte studiekommuner et enda større ansvar enn de allerede i dag har for tilflyttede studenter med behov for personlig assistanse til dagliglivets gjøremål. Samtidig vil utvalget peke på at det er en stor fordel for en kommune å ha en utdanningsinstitusjon, også i form av inntekter til kommunekassen, idet det medfører økt sysselsetting.

Alternativet til å innføre en mulighet til å få tildelt selvstyrt personlig assistanse når det er nødvendig for å gjennomføre høyere utdanning, er å innføre en mulighet til å få tildelt funksjonsassistanse. Med denne løsningen vil egenstyrt personlig assistanse til utdanning bli tildelt fra NAV, på samme måte som funksjonsassistanse i dag blir tildelt fra NAV til arbeid.

En løsning med mulighet for å tildele funksjonsassistanse for å gjennomføre høyere utdanning ville legge ansvaret på staten, som også har det øvrige ansvaret for utdanning på universitets- og høyskolenivå. Løsningen vil imidlertid medføre at studenter som har behov for egenstyrt personlig assistanse til både gjennomføring av utdanning og andre daglige gjøremål, vil få egenstyrt personlig assistanse gjennom to ordninger, noe som vil kunne være både ressurskrevende å samordne og mer uoversiktlig.

Samtidig vil man ikke uten videre kunne få en rett til funksjonsassistanse på samme måte som man vil kunne få en rett til selvstyrt personlig assistanse. Dersom det ikke bevilges tilstrekkelig med midler til funksjonsassistanse over statsbudsjettet det enkelte året, kan NAV bare tildele funksjonsassistanse så lenge det gjenstår midler til dette. Så lenge det tildeles tilstrekkelig med midler til funksjonsassistanseordningen, vil dette imidlertid ikke representere noen utfordring. I tråd med øvrige arbeidsrettede ytelser som forvaltes av NAV, vil det dessuten trolig måtte innføres et vilkår om at assistansen er nødvendig for å få ordinært arbeid.

20.8.3.4 Utvalgets forslag

Utvalget har kommet til at den løsningen som i første omgang best vil sikre de som trenger egenstyrt personlig assistanse under høyere utdanning, er å sørge for at assistanse til høyere utdanning omfattes av ordningen med selvstyrt personlig assistanse.

Utvalget foreslår i tillegg at det blir igangsatt et utredningsarbeid for å se på om egenstyrt personlig assistanse i fremtiden også bør kunne ytes av staten gjennom funksjonsassistanseordningen, på lik linje med funksjonsassistanse til arbeid. En alternativ mulighet for egenstyrt personlig assistanse som funksjonsassistanse vil kunne bidra til å sikre egenstyrt personlig assistanse også til de som ikke vil omfattes av ordningen med selvstyrt personlig assistanse.

Selvstyrt personlig assistanse skal omfatte høyere utdanning

Utvalget foreslår ut fra dette at det innføres en mulighet til å få tildelt selvstyrt personlig assistanse når det er nødvendig for å gjennomføre høyere utdanning. Det oppnås ved at høyere utdanning fremgår av listen over hva det blant annet kan tildeles selvstyrt personlig assistanse til, se forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 2 andre ledd bokstav d.

Når dette fremgår av opplistingen, får kommunen ansvar for å vurdere om selvstyrt personlig assistanse er nødvendig under utdanningen. Samtidig vil personer som fyller vilkårene for det få rett til selvstyrt personlig assistanse under høyere utdanning.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 20.8.3 (1) fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 20.13.

Innhenting av ansvarlig utdanningssteds eller fagskolens vurdering og anbefaling

Ved vurdering av behov for selvstyrt personlig assistanse under høyere utdanning foreslår utvalget videre at det skal innføres en plikt for kommunen til å samarbeide med personen som har behov for assistanse om å innhente en vurdering og anbefaling fra ansvarlig utdanningssted eller fagskole av om selvstyrt personlig assistanse vil kunne bidra til at personen vil kunne gjennomføre den høyere utdanningen. Se forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 4 tredje ledd første punktum.

En plikt til å innhente en slik vurdering og anbefaling vil generelt kunne følge av forvaltningslovens plikt til å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 17 første ledd. Gjennom en særlig plikt for kommunen til å innhente en slik vurdering sikres det imidlertid at ansvarlig undervisningssted eller fagskolen blir trukket inn og får vurdert behovet for selvstyrt personlig assistanse i sammenheng med eventuelle andre tilretteleggingstiltak for studenten.

I tillegg foreslås det innført en plikt for ansvarlig utdanningssted eller fagskole til å utarbeide og oversende kommunen en vurdering og anbefaling av om selvstyrt personlig assistanse vil kunne bidra til at personen vil kunne gjennomføre den høyere utdanningen. Plikten inntrer ved forespørsel fra kommunen. De konkrete og individuelle hensyn det er lagt vekt på skal fremgå av vurderingen. Se forslaget til nytt sjette ledd i universitets- og høyskoleloven § 4-3 og forslaget til nytt sjette ledd i fagskoleloven § 15.

Utvalget mener at vurderingen og anbefalingen fra ansvarlig utdanningssted eller fagskole skal tillegges særlig vekt ved avgjørelsen av om det skal innvilges selvstyrt personlig assistanse til høyere utdanning.

Det kan imidlertid oppstå tilfeller der kommunen og ansvarlig utdanningssted eller fagskolen vurderer behovet for selvstyrt personlig assistanse ulikt:

• Ansvarlig utdanningssted eller fagskolen anbefaler ikke selvstyrt personlig assistanse, men kommunen vurderer at det er behov for dette.

• Ansvarlig utdanningssted eller fagskolen anbefaler selvstyrt personlig assistanse, men kommunen vurderer at det ikke er behov for dette.

Kommunen vil etter egen vurdering kunne treffe vedtak om selvstyrt personlig assistanse til å gjennomføre høyere utdanning, selv om ansvarlig utdanningssted eller fagskolen ikke vurderer at dette er nødvendig. Men det foreslås at dersom kommunen ikke vil innvilge selvstyrt personlig assistanse selv om ansvarlig utdanningssted eller fagskolen vurderer at det er nødvendig, så skal det begrunnes særskilt. Se forslaget til forskrift § 5 fjerde ledd.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 20.8.3 (2) fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 20.13.

Finansiering av timene

Det foreslås at kommunen får ansvaret for å finansiere selvstyrt personlig assistanse også under høyere utdanning.

For studenter som må bo i en annen kommune enn hjemkommunen for å gjennomføre utdanningen, vil ansvaret for å tildele den selvstyrte personlige assistansen gå over på studiekommunen etter seks måneder, jf. forslaget til forskrift § 9 tredje ledd første punktum.

Når studiekommunen skal treffe sitt vedtak, vil bestemmelsen i forslaget til forskrift § 9 tredje ledd tredje punktum gjelde, jf. § 7 tredje ledd. Det begrenser studiekommunens muligheter til å treffe et mer begrenset vedtak enn tidligere vedtak.

Når kommunene tillegges en ny oppgave i form av å yte selvstyrt personlig assistanse til studenter under høyere utdanning, må kommunene kompenseres for de merkostnadene det medfører.

20.8.3.5 Utvalgets særlige forslag knyttet til utfordringer ved å påbegynne høyere utdanning

Utvalget har i løpet av sitt arbeid blitt klar over flere forhold som hver for seg, men ikke minst til sammen, utgjør en alvorlig barriere for unge funksjonshemmede som vurderer å påbegynne høyere utdanning. Disse forholdene er særlig:

• mangel på helhetlig ansvar og sammenhengende løsninger for unge funksjonshemmede som må bo i en annen kommune enn hjemkommunen for å gjennomføre høyere utdanning,

• mangel på samlet informasjon om disse løsningene og hvordan man får dem på plass,

• stor usikkerhet knyttet til om disse løsningene til sammen er tilstrekkelige til å kunne studere og være student på linje med andre studenter og

• innretningen på opptaket til høyere utdanning som gir funksjonshemmede svært kort tid til å få nødvendige løsninger på plass før studiestart.

Totalt sett kan det ovenfor beskrevne fremstå som et uoverstigelig hinder for unge funksjonshemmede. Dette vil kunne føre til at de velger eksisterende trygghet fremfor studier – eller at studiene i alle fall i første omgang blir satt på vent.

For utvalget er det spesielt viktig å se på hvilke faktorer som sikrer at flere unge funksjonshemmede starter og fullfører høyere utdanning. Perspektivmeldingen 2021 viser til at veien til arbeid og deltakelse i samfunnet går gjennom utdanning og kunnskap. Fullført videregående opplæring og høyere utdanning vil for mange være avgjørende for å hindre utenforskap, se punkt 20.8.3.2.

I tillegg til forslaget ovenfor om å innføre en mulighet til å få tildelt selvstyrt personlig assistanse når det er nødvendig for å gjennomføre høyere utdanning, mener utvalget at det også er viktig å redusere barrierene knyttet til å starte på en høyere utdanning for funksjonshemmede med behov for personlig assistanse. Det bør for det første sikres at funksjonshemmede med behov for personlig assistanse som vurderer å gjennomføre høyere utdanning, får tilgang til samlet informasjon og veiledning om hvilke tiltak som vil kunne være aktuelle og hvordan de skal gå frem for å få tilgang til dem. Videre bør det sikres at både vedtak om selvstyrt personlig assistanse og en ordning med selvstyrt personlig assistanse er på plass på studiestedet ved studiestart for de som skal påbegynne studier et annet sted enn i hjemkommunen. I tillegg mener utvalget at det bør utredes en ny mulighet for tidlig opptak til universitet og høyskole for funksjonshemmede med behov for særskilt tilrettelegging på studiestedet.

Informasjon, veiledning og koordinering

Utvalget foreslår at en nasjonal enhet bør ha et ansvar for at funksjonshemmede som vurderer høyere utdanning får tilgang til samlet informasjon og veiledning om hvilke tiltak som vil kunne være aktuelle og hvordan de skal gå frem for å få tilgang til dem. I tillegg bør den nasjonale enheten få et ansvar for å være en koordinerende ressursenhet som kan veilede ungdommene, hjemkommunene og aktuelle studiekommuner, for å bidra til at ungdommene får en helhetlig løsning på plass til studiestart. Utvalget mener at det bør vurderes om det nyopprettede Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, eller det nasjonale kompetansesenteret som utvalget foreslår opprettet i punkt 22.5, kan være aktuelle for en slik oppgave.

Særskilt ansvar for hjemkommunen

I punkt 20.11 foreslår utvalget at hjemkommunens ansvar for ytelse av selvstyrt personlig assistanse opprettholdes ved opphold utenfor kommunen av inntil seks måneders varighet. Dette forslaget medfører at det er hjemkommunen som får ansvar for å sørge for at en selvstyrt personlig assistanseordning er på plass på studiestedet fra studiestart og inntil ansvaret for assistanseordningen går over på studiekommunen etter seks måneder. Hjemkommunen kjenner ungdommen, og er derfor den kommunen som best kan foreta nødvendige utredninger og vurderinger i forkant av opptaket, slik at en selvstyrt personlig assistanseordning kan etableres på valgt studiested så snart det er avklart at studenten har kommet inn. Det at hjemkommunen fortsetter å ha et ansvar i seks måneder, bidrar til forutberegnelighet og trygghet for ungdommen i første semester av studiet. Samtidig bør studiekommunen ha et ansvar for å bistå hjemkommunen med å få assistanseordningen på plass på studiestedet, dersom hjemkommunen ber om det. Det må også være anledning til at eventuell privat tjenesteyter fortsetter som tilrettelegger for assistanseordningen i henhold til avtale med hjemkommunen.

Utrede mulighet for nytt tidlig opptak til universitet og høyskole

Tiden mellom svar på ordinært opptak til studier og oppstart av studiene er svært kort. De som ikke skal starte rett fra videregående skole og har alle resultater de skal søke med klare innen 20. mars det året de skal begynne å studere, kan søke om tidlig opptak. De vil i så fall få svar innen 20. mai. Denne løsningen er god for alle som er i den situasjonen. Men løsningen kan ikke benyttes av dem som skal søke på bakgrunn av resultater de oppnår på eksamen våren før studiestart.

Utvalget foreslår derfor at det utredes om de som vil ha behov for særskilt tilrettelegging på studiestedet kan få tidlig opptak til universitet og høyskole basert på karakterer til 1. termin det siste året i videregående opplæring, og hva som i så fall skal være de nærmere vilkårene for dette. Utvalget mener at dette ville kunne være et svært viktig tiltak for å sikre at flere unge funksjonshemmede får gjennomført høyere utdanning og blir inkludert i arbeidslivet. Etter utvalgets mening ville imidlertid et slikt mulig tidlig opptak ikke bare kunne omfatte funksjonshemmede med selvstyrt personlig assistanse, men omfatte funksjonshemmede mer generelt.

20.8.3.6 Studier i utlandet

For noen studenter vil en ordning med selvstyrt personlig assistanse være helt nødvendig for å kunne gjennomføre studier i utlandet. Det er flere tungtveiende argumenter for studier i utlandet. For noen studier er det svært viktig for å kunne få fullt utbytte av studiene. Ved språkstudier vil det for eksempel kunne være forventninger om at deler av studiene gjennomføres i et land der språket snakkes. Det kan i noen tilfeller også være aktuelt med studietilbud i andre land som ikke finnes i Norge. Det kan dessuten gi en bredde i personens samlede kompetanse å ha studert i utlandet. Videre gir utenlandsstudier muligheter for å etablere nettverk og å få impulser som kan være viktige for videre studier og karriere.

Utvalget foreslår derfor at det utredes hvordan funksjonshemmede studenter skal få mulighet til utenlandsstudier på linje med andre studenter.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 20.8.3 (3) fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 20.13.

20.8.4 Arbeid

20.8.4.1 Innledning

Arbeids- og velferdsetaten har i dag ansvar for å tilby personer som har behov for det arbeidsrettet bistand tilpasset den enkeltes forutsetninger og behov, med sikte på rask overgang til arbeid og opprettholdelse av tilknytning til arbeidslivet. Arbeids- og velferdsetaten har i tilknytning til dette ansvar for funksjonsassistanse i arbeidslivet og en rekke andre arbeidsrettede tiltak som kan bidra til å tilrettelegge for at funksjonshemmede kan komme i eller beholde arbeid.

Dagens BPA-ordning omfatter i utgangspunktet ikke personlig assistanse til arbeid. Samtidig er det åpnet for at kommunene kan tildele BPA til arbeid, noe enkelte kommuner gjør. Dette følger blant annet av Rundskriv I-9/2015, hvor følgende fremgår i punkt 4.6:

«BPA tildeles normalt ikke for den tid tjenestemottakeren er i barnehage, på skole, arbeid mv. Det vil likevel i mange tilfeller være hensiktsmessig å samordne ulike assistenttiltak, slik at brukeren får et begrenset antall personer å forholde seg til. Dersom brukeren ønsker det og kommunen finner det hensiktsmessig, bør det tilstrebes å finne løsninger som kan ivareta helheten i det samlede tjenestetilbudet, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-4 første ledd. Av bestemmelsen følger det at kommunen har en plikt til å legge til rette for samhandling mellom ulike deltjenester innad i kommunen og med andre tjenesteytere der dette er nødvendig for å tilby tjenester som omfattes av loven her.»

Det er i dag primært funksjonsassistanse i arbeidslivet som benyttes ved behov for personlig assistanse i tilknytning til arbeid.

Funksjonsassistanse i arbeidslivet er en tilskuddsordning som skal bidra til at personer med omfattende fysiske funksjonsnedsettelser, samt blinde og sterkt svaksynte, skaffer seg eller beholder ordinært arbeid.

Funksjonsassistanse i arbeidslivet innebærer at en funksjonsassistent bistår arbeidstakeren med hjelp til praktiske gjøremål i arbeidshverdagen. Funksjonsassistanse i arbeidslivet innebærer at det gis tilskudd til dekning av funksjonsassistentens lønnsutgifter m.m., og skal sikre forutsigbarhet for nødvendig tilrettelegging og oppfølging på arbeidsplassen for både arbeidsgiver og arbeidstaker.

Funksjonsassistanse i arbeidslivet finansieres ved hjelp av en rammebevilgning som gis over Arbeids- og sosialdepartementets budsjett kapittel 634, post 79 Funksjonsassistanse i arbeidslivet. For 2021 ble det bevilget 76,3 millioner kroner til funksjonsassistanse i arbeidslivet.27

NAV innvilger vanligvis funksjonsassistanse i arbeidslivet for ett år av gangen, og antall timer som skal innvilges vurderes individuelt. I samarbeid med arbeidsgiver og arbeidstaker vurderer NAV årlig omfanget og varigheten av funksjonsassistanse i arbeidslivet. Ved endringer i behovet for assistanse, eller når andre tiltak blir vurdert som mer hensiktsmessige, skal funksjonsassistanse i arbeidslivet justeres eller falle bort.28

For mer informasjon om funksjonsassistanse i arbeidslivet se punkt 14.2.

I tillegg til at Arbeids- og velferdsetaten har ansvar for funksjonsassistanse i arbeidslivet, har den også ansvaret for en rekke andre arbeidsrettede tiltak som kan benyttes av funksjonshemmede.

Mentortiltaket er en ordning for frikjøp av en arbeidskollega for støtte til arbeidstakere med behov for nødvendig faglig, sosial og praktisk støtte på arbeidsplassen. For mer informasjon om mentortiltaket, se punkt 14.3.

Inkluderingstilskudd skal kompensere for tilleggskostnader virksomheter i ordinært arbeidsliv har i forbindelse med tilrettelegging av en arbeidsplass for personer med behov for arbeidsrettet bistand fra Arbeids- og velferdsetaten. Inkluderingstilskuddet kan blant annet gis til virksomheter med arbeidsplasser for personer med funksjonsassistanse i arbeidslivet eller mentor. For mer informasjon om inkluderingstilskuddet, se punkt 14.4.

Varig tilrettelagt arbeid skal bidra til å opprettholde og utvikle ressurser hos arbeidstakerne gjennom kvalifisering og tilrettelagt arbeidsoppgaver. For mer informasjon om varig tilrettelagt arbeid, se punkt 14.5.

I tillegg kan det ytes stønad til en rekke formål som gjelder bedring av funksjonsevnen i arbeidslivet. I tillegg til stønad til hjelpemidler m.m., inngår stønad til personlig assistanse i form av lese- og sekretærhjelp for blinde og svaksynte, tolkehjelp for hørselshemmede og tolke- og ledsagerhjelp for døvblinde. For mer informasjon om disse ordningene, se kapittel 15.

20.8.4.2 Hvilken egenstyrte personlige assistanseordning bør kunne benyttes til arbeid?

Funksjonsassistanse og selvstyrt personlig assistanse er to former for det som kan kalles egenstyrt personlig assistanse.

Både ordningen med funksjonsassistanse i arbeidslivet og en ordning med selvstyrt personlig assistanse vil kunne gi personlig assistanse fra en assistent til personer med omfattende behov for bistand. Ordningen med funksjonsassistanse i arbeidslivet er imidlertid spesifikt rettet inn mot arbeidslivet, og er en spisset ordning knyttet opp mot å bidra til at personer med omfattende fysiske funksjonsnedsettelser og blinde og sterkt svaksynte skaffer seg eller beholder ordinært arbeid. Funksjonsassistanse i arbeidslivet involverer både arbeidstaker og arbeidsgiver aktivt i prosessen med å vurdere behov og omfang, og har som formål ikke bare at arbeidstaker, men også arbeidsgiver, skal sikres forutsigbarhet for nødvendig tilrettelegging og oppfølging på arbeidsplassen.

Som det fremgår ovenfor i punkt 20.8.1, må utgangspunktet og den klare hovedregelen etter utvalgets syn være at selvstyrt personlig assistanse må kunne omfatte og benyttes på alle arenaer i samfunnet der den enkelte har behov for det for å kunne bidra eller delta. Dette vil blant annet bidra til at den enkelte får en mest mulig helhetlig og samordnet personlig assistanse på de arenaer hvor det er behov for det.

Samtidig mener utvalget at det må kunne vurderes om selvstyrt personlig assistanse likevel ikke skal omfatte arenaer, eller være hovedløsningen på arenaer, hvor andre ordninger er bedre egnet for at de som har behov for det skal kunne bidra eller delta. Forutsetningen for dette må være at fordelene ved å benytte andre ordninger på disse arenaene klart overstiger ulempene.

20.8.4.3 Utvalgets forslag

Utvalget har vurdert om en fremtidig ordning med selvstyrt personlig assistanse bør omfatte personlig assistanse i tilknytning til arbeid.

Etter utvalgets syn har dagens funksjonsassistanseordning vist seg å være både egnet og velfungerende for funksjonshemmede som har fått innvilget denne ordningen. Funksjonsassistanse i arbeidslivet er dessuten spesifikt innrettet mot å bidra til at funksjonshemmede skaffer seg eller beholder ordinært arbeid. Ordningen forvaltes videre av Arbeids- og velferdsetaten, som kan se denne i sammenheng med øvrige arbeidsrettede tiltak, for å sørge for en best mulig helhetlig arbeidsrettet løsning for den enkelte arbeidstaker.

Samtidig har utvalget kommet til at utvidelse av selvstyrt personlig assistanse til å omfatte arbeid vil kunne innebære en uoversiktlig utvidelse, både med hensyn til hvem som vil kunne få assistanse til arbeid og hvilke typer arbeid som vil kunne bli omfattet. Det er videre usikkert hvilke konsekvenser en slik utvidelse vil få for andre ordninger som kan bidra til at funksjonshemmede kommer i eller kan fortsette i arbeid, for eksempel varig tilrettelagt arbeid og ulike dagtilbud som ytes av kommunene. I tillegg vil det medføre en overføring av ansvar for forvaltning og finansiering av ordninger som har tilknytning til arbeidslivet fra staten til kommunene. Etter utvalgets syn er det blant annet ut fra det som er nevnt her vanskelig å overskue konsekvensene av en slik utvidelse.

Etter utvalgets syn tilsier dette at funksjonsassistanse i arbeidslivet fortsatt bør være den fremtidige hovedløsningen for funksjonshemmede som har behov for egenstyrt personlig assistanse i tilknytning til arbeid. Etter utvalgets syn bør det satses på funksjonsassistanse i arbeidslivet som et statlig sentralt og viktig verktøy for å oppnå dette. Utvalget mener at en satsing på funksjonsassistanse i arbeidslivet som den egenstyrte personlige assistanseordningen på arbeidsområdet, best kan oppnås dersom det ikke i ulike sammenhenger kan argumenteres for at selvstyrt personlig assistanse kan benyttes i stedet for funksjonsassistanse i arbeidslivet. Utvalget mener at dette tilsier at det heller ikke bør legges opp til en løsning der kommunen får ansvar for selvstyrt personlig assistanse i tilknytning til arbeid, dersom funksjonsassistanse i arbeidslivet ikke innvilges eller den enkelte ønsker selvstyrt personlig assistanse i stedet for funksjonsassistanse i arbeidslivet.

Etter utvalgets syn blir det en svært viktig oppgave fremover å legge forholdene best mulig til rette for at flest mulig funksjonshemmede får og beholder arbeid. Utvalget vil i tilknytning til dette vise til Perspektivmeldingen 2021,29 der viktigheten av å øke sysselsettingen blant funksjonshemmede og andre grupper med svak tilknytning til arbeidsmarkedet understrekes. Ved utgangen av 2020 hadde 311 personer funksjonsassistanse i arbeidslivet. Utvalget antar at det er potensiale for å benytte funksjonsassistanse i arbeidslivet i større omfang enn dette. Utvalget foreslår derfor at det utredes nærmere. Det bør blant annet utredes om målgruppen for funksjonsassistanse i arbeidslivet bør utvides til å omfatte andre enn personer med omfattende fysiske funksjonsnedsettelser og blinde og sterkt svaksynte. Det bør videre utredes om funksjonsassistanse i arbeidslivet bør utvides, slik at ordningen ikke bare omfatter mulighet for ordinært arbeid.

Funksjonsassistanse i arbeidslivet finansieres i dag gjennom en rammebevilgning som er gitt over statsbudsjettet. Det innebærer at dersom det ikke bevilges tilstrekkelig med midler til ordningen, vil funksjonshemmede med behov for funksjonsassistanse i arbeidslivet ikke få tildelt dette dersom årets midler er brukt opp på søknadstidspunktet. Utvalget foreslår derfor at det utredes om det i fremtiden i stedet bør innføres en rett til funksjonsassistanse i arbeidslivet, slik at alle som oppfyller vilkårene vil kunne benytte seg av ordningen, uavhengig av årlige rammebevilgninger.

Uavhengig av fremtidige utvidelser forutsetter økt bruk av funksjonsassistanse i arbeidslivet at ordningen gjøres tilstrekkelig kjent for potensielle arbeidstakere som kan kvalifisere for ordningen og arbeidsgivere som ved hjelp av den kan se mulighetene for god tilrettelegging på arbeidsplassen. Økt bruk forutsetter videre at det utvikles en praksis der dette verktøyet tas aktivt i bruk og tildeles i større omfang enn i dag.

Utvalget mener at funksjonsassistanse i arbeidslivet bør gjøres bedre kjent for kommunene, slik at de som kan ha behov for funksjonsassistanse i arbeidslivet kan få informasjon om det fra kommunen, eventuelt henvises videre til Arbeids- og velferdsetaten. Dette ville også kunne bidra til å styrke samarbeidet mellom kommunen og Arbeids- og velferdsetaten. Dersom det etableres et nasjonalt kompetansesenter for selvstyrt personlig assistanse, slik utvalget foreslår i punkt 22.5, vil dette senteret kunne få ansvar for å bidra til dette.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 20.8.4 fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 20.13.

20.8.5 Samorganisering eller samordning av egenstyrte personlige assistanseordninger

20.8.5.1 Innledning

En person som har behov for funksjonsassistanse i arbeidslivet vil vanligvis også ha behov for selvstyrt personlig assistanse utenfor arbeid. Det er derfor viktig at selvstyrt personlig assistanse og funksjonsassistanse i arbeidslivet blir vurdert i sammenheng ved tildeling og utmåling, og at ordningene blir samorganisert eller samordnet. Det vil bidra til at den som har behov for begge assistanseordningene får et mest mulig helhetlig og sammenhengende assistansetilbud som medfører minst mulig bruk av ekstra ressurser på organisering og daglig styring.

I hvert enkelt tilfelle bør det blant annet så langt det er ønskelig og hensiktsmessig, tilstrebes at assistansen kan ytes av de samme assistentene i begge ordninger. Utvalget viser i denne sammenheng til dagens omtale av dette i rundskrivet om utfyllende regler til Arbeids- og velferdsetatens anvendelse av forskrift om arbeidsmarkedstiltak, kapittel 6.30

«Funksjonsassistenten kan være en arbeidskollega som frikjøpes et visst antall timer eller det kan ansettes en ny person. Funksjonsassistenten kan også være arbeidstakerens brukerstyrte personlige assistent. Funksjonsassistenten skal primært være ansatt hos arbeidstakerens arbeidsgiver eller ansettes av arbeidstakeren selv, men kan også være ansatt hos en annen arbeidsgiver. Dette er særlig aktuelt dersom funksjonsassistenten også er arbeidstakerens brukerstyrte personlige assistent, som vanligvis er ansatt enten i et selskap som leverer denne type tjenester eller i kommunen.»

20.8.5.2 Utvalgets forslag

I tilfeller der det er aktuelt med både selvstyrt personlig assistanse og funksjonsassistanse i arbeidslivet foreslår utvalget ut fra dette at det bør sikres at kommunen og Arbeids- og velferdsetaten sørger for at en persons vedtak om selvstyrt personlig assistanse og vedtak om funksjonsassistanse i arbeidslivet blir samorganisert eller samordnet på en hensiktsmessig måte når arbeidstakeren ønsker det. For å sikre at dette blir ivaretatt ved kommunens vurdering og tildeling av selvstyrt personlig assistanse, foreslår utvalget at dette blir regulert i en egen bestemmelse i forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse. Utvalget foreslår at det skal følge av denne bestemmelsen at kommunen i samråd med personen skal samarbeide med Arbeids- og velferdsetaten i tilfeller der kommunen har truffet, eller besluttet at det vil bli truffet, vedtak om selvstyrt personlig assistanse for en person som har eller ønsker å få funksjonsassistanse. Se forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 6.

Utvalget foreslår videre at kommunen og Arbeids- og velferdsetaten deretter skal samarbeide, slik at en persons vedtak om selvstyrt personlig assistanse og vedtak om funksjonsassistanse blir vurdert i sammenheng og samorganisert eller samordnet på en måte som sikrer helhetlige tjenester. For å sikre at ansvaret for dette legges på både kommunen og Arbeids- og velferdsetaten, foreslås dette regulert både i forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse og i tiltaksforskriften. Se forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 6 og forslaget til nytt andre ledd i tiltaksforskriften § 6-4.

For å legge til rette for samorganisering eller samordning av selvstyrt personlig assistanse og funksjonsassistanse foreslår utvalget videre at tilskuddet til dekning av funksjonsassistanse ved samorganisering eller samordning skal kunne utbetales til kommunen. Se forslag til nytt andre punktum i andre ledd i tiltaksforskriften § 6-5.

20.9 Klargjøre hva ordningen er og omfatter

20.9.1 Innledning

Det har fra flere hold blitt fremholdt at en av hovedutfordringene ved dagens BPA-ordning er at det er stor forskjell i oppfatningen av hva BPA er ment å være og omfatte. Utvalget mener at det i fremtiden bør være minst mulig tvil om hva selvstyrt personlig assistanse er og omfatter. Utvalget mener derfor at det bør fremgå klart av helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 og en egen bestemmelse i forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse hva selvstyrt personlig assistanse er og omfatter.

20.9.2 En egen tjenestetype, ikke bare en organiseringsform

20.9.2.1 Innledning

BPA er i dag omtalt som en måte å organisere praktisk bistand og opplæring på etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav b.

Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd lister opp helse- og omsorgstjenester som kommunen blant annet har ansvar for å tilby. § 3-2 første ledd nr. 6 omfatter andre helse- og omsorgstjenester, og lister under dette opp helsetjenester i hjemmet i bokstav a, personlig assistanse, herunder praktisk bistand og opplæring og støttekontakt i bokstav b og plass i institusjoner, herunder sykehjem i bokstav c.

Etter utvalgets syn er det en klar forskjell mellom tjenesteyting som skjer under ledelse av en ansatt hos en kommunal eller annen tjenesteyter, og tjenesteyting som ledes av personen selv, eventuelt sammen med en medarbeidsleder. Det som særpreger BPA-ordningen, og som foreslås videreført for ordningen med selvstyrt personlig assistanse, er blant annet den økte muligheten til å leve et mest mulig selvvalgt og selvstendig liv som innretningen av ordningen og arbeidslederrollen gir.

20.9.2.2 Utvalgets forslag

Ut fra dette foreslår utvalget at selvstyrt personlig assistanse skal tas inn i opplistingen av andre helse- og omsorgstjenester i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nr. 6. Som det fremgår av forslaget til regulering, foreslår utvalget at selvstyrt personlig assistanse skal innføres som ny bokstav c i opplistingen, mens plass i institusjon, herunder sykehjem, blir ny bokstav d.

Utvalget foreslår at det skal følge av forskriften at selvstyrt personlig assistanse er en tilretteleggingstjeneste og et verktøy for myndiggjøring, ledelse og organisering, se forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 2 første ledd. Bestemmelsen må ses i sammenheng med forslaget til formålsbestemmelse, se forslaget til forskrift § 1. Formålet med selvstyrt personlig assistanse skal være å bidra til likestilling, ved at funksjonshemmede skal kunne leve et mest mulig selvvalgt og selvstendig liv. Videre skal selvstyrt personlig assistanse legge til rette for at funksjonshemmede skal kunne ha ansvar for og styring i eget liv og delta aktivt i samfunnet med assistanse som er helhetlig, fleksibel og personlig utformet.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 20.9 fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 20.13.

20.9.3 Sentrale gjøremål, oppgaver og aktiviteter

20.9.3.1 Innledning

Skal ordningen være et reelt likestillingsverktøy må den omfatte assistanse til nødvendige gjøremål, oppgaver og aktiviteter i det enkelte menneskets liv.

Det er ikke mulig å lage en fullstendig liste over alle gjøremål, oppgaver og aktiviteter som er nødvendige i et menneskes liv, men utvalget foreslår at forskriften skal omfatte en liste over sentrale gjøremål, oppgaver og aktiviteter.

Listen vil ikke være uttømmende, men vil bidra til å sikre at det ikke oppstår tvil om at assistanse til disse gjøremålene, oppgavene og aktivitetene er omfattet, dersom assistansen i det enkelte tilfellet er nødvendig for at personen skal få gjennomført dem. Samtidig vil gjøremålene, oppgavene og aktivitetene som omfattes av opplistingen og grensene som trekkes opp for disse, sammen med formålsbestemmelsen, gi veiledning med hensyn til om assistanse til andre gjøremål, oppgaver og aktiviteter omfattes.

20.9.3.2 Utvalgets forslag

Listen foreslås å omfatte nødvendig assistanse til følgende gjøremål, oppgaver og aktiviteter, jf. forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 2 andre ledd:

• «a) å ivareta personlig stell og egenomsorg, herunder egen helse som ikke omfattes av tredje ledd bokstav a),

• b) å kommunisere, å orientere seg og å forflytte seg,

• c) å ivareta omsorgsoppgaver overfor barn og relasjoner til familie og venner,

• d) å få trygg og god oppfølging i barnehage, å få trygg og god oppfølging på skolefritidsordning, å få tilfredsstillende utbytte av opplæringen etter opplæringslova og å gjennomføre høyere utdanning,

• e) å delta i det politiske og offentlige liv, i frivillige organisasjoner og sammenslutninger, i kulturliv, på fritidsaktiviteter, på fornøyelser og i idrett og å kunne forlate skolen etter avsluttet skoletid på lik linje med medelever,

• f) å gjennomføre dagliglivets praktiske gjøremål knyttet til husholdningen,

• g) å avlaste personer med foreldreansvar for hjemmeboende barn med behov for personlig assistanse, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-6 nr. 2 og

• h) å gjennomføre opptrening og opplæring som kan bidra til at personen selv kan mestre mest mulig av det som følger av bokstav a) – f).»

Ivareta personlig stell, egenomsorg og egen helse

Assistanse til å ivareta personlig stell og egenomsorg omfatter assistanse til den vanlige dagligdagse ivaretakelsen av grunnleggende behov, som å stå opp og legge seg, kle av og på seg, gå på toalettet, ivareta hygiene, stelle seg og innta måltider.

Det å sørge for selvstyrt personlig assistanse når det er nødvendig for å ivareta personlig stell, egenomsorg og egen helse, bidrar til å oppfylle CRPD artikkel 19 om retten til et selvstendig liv og til å være en del av samfunnet. Det følger av denne artikkelen at konvensjonspartene erkjenner at alle mennesker med nedsatt funksjonsevne har samme rett som andre til å leve i samfunnet, med de samme valgmuligheter, og skal treffe effektive og hensiktsmessige tiltak for å legge til rette for at mennesker med nedsatt funksjonsevne skal kunne gjøre full bruk av denne rettighet, og bli fullt inkludert og delta i samfunnet. Dette skal skje blant annet ved å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne har tilgang til ulike støttetjenester i eget hjem og i særskilte boformer, samt annen samfunnsservice, herunder den personlige bistand som er nødvendig for å kunne bo og være inkludert i samfunnet og for å hindre isolasjon eller segregering, se artikkel 19 bokstav b.

Personlig assistanse omfatter i utgangspunktet ikke helsetjenester som krever helsefaglig kompetanse. Assistanse til å dekke både de grunnleggende behovene nevnt ovenfor og helsetjenester organiseres i en del kommuner slik at begge tjenestetypene utføres av hjemmesykepleien. Det at kommuner velger å organisere tjenesteytingen slik, medfører likevel ikke at assistansen til å dekke de grunnleggende behovene er helsetjenester som ikke kan kreves organisert som BPA.

I hvilken grad assistanse til ivaretakelse av egen helse kan kreves organisert som BPA, er et spørsmål det fra tid til annen oppstår uenighet om.

Det er presisert i Rundskriv I-9/2015 at helsetjenester ikke er omfattet av rettigheten.31 Samtidig fremgår det at det likevel ofte vil kunne være hensiktsmessig, og i samsvar med intensjonen i ordningen, at kommunen legger enkle helsetjenester inn i BPA-ordningen, dersom dette er forsvarlig og personen selv ønsker det. Det følger videre av rundskrivet at en god rettesnor kan være at det folk til vanlig gjør selv, bør også en assistent kunne gjøre, så lenge det skjer innenfor forsvarlighetskravets ramme. Det fremgår også av rundskrivet at det må vurderes konkret om det er nødvendig med bistand av kvalifisert helsepersonell, om ufaglærte assistenter kan dekke personens bistandsbehov på en forsvarlig måte, eller om det er behov for andre tjenester i tillegg til BPA.

Helse- og omsorgstjenesteloven har ikke trukket opp noen klar grense mellom hva som er helsetjenester og hva som er omsorgstjenester, herunder personlig assistanse. Grunnen til det er at det vanligvis ikke er behov for å trekke opp denne grensen nærmere. Når det gjelder BPA skaper dette imidlertid utfordringer. Etter at retten til brukerstyrt personlig assistanse ble innført i pasient- og brukerrettighetsloven i 2015 og knyttet opp mot en timegrense, har det blitt behov for en nærmere avklaring av grensen mellom personlig assistanse, som omfattes av rettighetsbestemmelsen, og helsetjenester, som ikke omfattes av den.

Helsehjelp er definert både i pasient- og brukerrettighetsloven § 1-3 bokstav c og helsepersonelloven § 3 tredje ledd, men ingen av disse bestemmelsene bidrar til å klargjøre nærmere grensen mellom helsetjenester og personlig assistanse med hensyn til BPA.

Utvalget mener at det er behov for å forsøke å avklare noe nærmere hvordan forholdet skal være mellom hjelp til å ivareta helse og selvstyrt personlig assistanse. I den sammenhengen mener utvalget at det avgjørende ikke bør være om bistanden generelt defineres som helsetjeneste eller ikke. For personer med selvstyrt personlig assistanse, som for alle andre, bør utgangspunktet være om personen selv, ved hjelp av assistenter, kan ta ansvar for oppgaven, eller om den må utføres av helsepersonell for å være forsvarlig. Der personen tar ansvar for ordningen sammen med en medarbeidsleder, blir det avgjørende hva de sammen kan ta ansvar for.

Det er i dag en rekke løpende gjøremål knyttet til ivaretakelse av egen helse som det er ganske vanlig at man tar ansvar for å utføre selv. For noen av gjøremålene er det nødvendig med noe innledende veiledning eller opplæring fra helsepersonell for at personen skal kunne ivareta oppgavene selv. Det er dessuten en utvikling knyttet til ny teknologi som gjør at personen selv kan ta ansvar for å ivareta oppgaver som tidligere måtte overlates til helsepersonell. Oppgavene kan for eksempel omfatte medikamenthåndtering og inntak av medisiner, måling av blodsukker, setting av insulinsprøyter, sårskift, skifting og stell ved stomi og bruk av kateter. Utvalget mener at dersom dette er oppgaver den enkelte kan ta ansvar for å få utført selv ved hjelp av en assistent, eventuelt etter opplæring for å sikre at de kan utføres uten at det oppstår feil eller skader, så er dette oppgaver knyttet til å ivareta egen helse som skal omfattes av selvstyrt personlig assistanse. Tilsvarende vil gjelde dersom den enkelte kan ta ansvar for dette sammen med en medarbeidsleder.

Samtidig er det slik at det går en grense mellom hva hver enkelt av oss kan og bør ta ansvar for å ivareta selv og hva som bør eller må overlates til personell med helsefaglig kompetanse. Utvalget foreslår derfor at grensen for hvilke oppgaver knyttet til å ivareta egen helse som omfattes av selvstyrt personlig assistanse skal trekkes mot oppgaver knyttet til egen helse som er av en slik karakter at de krever helsefaglig kompetanse.

En del av oppgavene det avgrenses mot vil være av en slik karakter at det svært sjelden vil være tvil om at de er helsetjenester som må utføres av personell med helsefaglig kompetanse og som ikke omfattes av selvstyrt personlig assistanse. Eksempler på dette er intravenøs behandling, rehabilitering etter traumer og skader, miljøterapeutiske tiltak og overvåking av vitale funksjoner som for eksempel bruk av respirator. Andre oppgaver kan det være mer tvil om. Eksempler på det kan være injeksjoner, sondeernæring, engangskateterisering, skifte av stomiposer samt observasjoner av enkelte typer sår. Hvilke oppgaver knyttet til egen helse den enkelte kan ta ansvar for selv, eventuelt sammen med en medarbeidsleder, vil kunne variere fra sak til sak. Avgjørelsen knyttet til hvilke av disse oppgavene som skal inngå i den selvstyrte personlige assistansen vil derfor etter utvalgets mening måtte tas av kommunen i samråd med den enkelte og personell med relevant helsefaglig kompetanse, etter en konkret og individuell vurdering.

I tillegg bør grensen trekkes mot tilfeller der det er behov for at personell med helsefaglig kompetanse bidrar med opplæring av personen selv og assistenter i oppgaver knyttet til ivaretakelse av egen helse, slik at oppgavene deretter kan omfattes av selvstyrt personlig assistanse. Slik opplæring vil måtte utføres av personell med helsefaglig kompetanse som helsetjenester og bør dermed ikke omfattes av selvstyrt personlig assistanse.

Mange har løpende behov for helsetjenester i tillegg til selvstyrt personlig assistanse. Da er det viktig at kommunen ser helsetjenester og selvstyrt personlig assistanse i sammenheng. Utvalget mener at det er viktig at kommunene søker å ivareta den enkeltes behov på best mulig måte ved i en del tilfeller å etablere velfungerende, forsvarlige ordninger der helsetjenester samordnes eller samorganiseres med selvstyrte personlige assistanseordninger.

Utskifting av personell i hjemmetjenestene oppleves av mange frustrerende i tilfeller der helsetjenester og BPA ikke ses i sammenheng. Det å trekke enkelte helsetjenester inn i den selvstyrte personlige assistanseordningen kan gi den enkelte færre å forholde seg til, samtidig som det samlede tjenestetilbudet blir mer helhetlig og forutsigbart.

Kommunisere og orientere seg og forflytte seg

Assistanse til å kommunisere omfatter assistanse til å kunne forstå og uttrykke seg verbalt og nonverbalt, og å kunne kommunisere med andre ved bruk av kommunikasjonsutstyr, tolk og teknikker.

Det å sørge for selvstyrt personlig assistanse når det er nødvendig for å kunne kommunisere, bidrar til å oppfylle CRPD artikkel 21 om ytringsfrihet og meningsfrihet, og tilgang til informasjon. Det følger innledningsvis av denne bestemmelsen at partene skal treffe alle hensiktsmessige tiltak for å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne kan utøve retten til ytringsfrihet og meningsfrihet, herunder frihet til å søke, motta og meddele opplysninger og tanker av alle slag, på lik linje med andre, og ved alle former for kommunikasjon etter eget valg.

Assistanse til å orientere seg omfatter assistanse til å få oversikt og å finne frem, for eksempel kan synshemmede studenter trenge assistanse til å orientere seg frem til de blir kjent med studiestedet.

Assistanse til å forflytte seg omfatter å forflytte seg både i eget hjem, for eksempel fra rullestol til seng eller til toalett, og ute i samfunnet, for eksempel mellom hjem og barnehage, skolefritidsordning, skole, studiested eller arbeidssted.

Det å sørge for selvstyrt personlig assistanse når det er nødvendig for å kunne forflytte seg, vil bidra til å oppfylle CRPD artikkel 20 om personlig mobilitet. Det følger innledningsvis av denne bestemmelsen at partene skal treffe effektive tiltak for å sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne en personlig mobilitet som gir størst mulig uavhengighet.

Ivareta omsorgsoppgaver overfor barn og relasjoner til familie og venner

Assistanse til å ivareta omsorgsoppgaver overfor barn omfatter assistanse til å bidra i den daglige ivaretakelsen av omsorgen for barn som personen har et omsorgsansvar for. Hva det å ivareta omsorgsoppgaver overfor barn omfatter, vil kunne variere ut fra barnets alder, utvikling og behov. Men det sentrale er å kunne utføre oppgaver knyttet til daglig og løpende ivaretakelse av barn man har et faktisk omsorgsansvar for. Utvalget mener dette bør omfatte assistanse uavhengig av formalisert omsorgssituasjon, og at det bør omfatte det ansvaret personer vanligvis tar for stebarn og samboers barn.

Det å sørge for selvstyrt personlig assistanse når det er nødvendig for å kunne ivareta omsorgsoppgaver overfor barn, bidrar til å oppfylle CRPD artikkel 23 om respekt for hjemmet og familien, idet det følger av siste punktum i denne artikkelen nr. 2 at partene skal gi mennesker med nedsatt funksjonsevne hensiktsmessig hjelp til å utøve ansvaret for oppfostring av barn.

Assistanse til å ivareta relasjoner til familie og venner omfatter assistanse til blant annet å kunne ha regelmessig kontakt, dra på og ha besøk, delta på treff og å kunne støtte og hjelpe ved behov.

Få oppfølging i barnehage og skolefritidsordning, få tilfredsstillende utbytte av opplæring etter opplæringslova og gjennomføre høyere utdanning

Når det gjelder assistanse for å få oppfølging i barnehage og skolefritidsordning, å få tilfredsstillende utbytte av opplæring etter opplæringslova og å gjennomføre høyere utdanning, vises det til punkt 20.8.2 og 20.8.3.

Det å sørge for selvstyrt personlig assistanse når det er nødvendig for å få oppfølging i barnehage og skolefritidsordning, å få tilfredsstillende utbytte av opplæring etter opplæringslova og å gjennomføre høyere utdanning, bidrar til å oppfylle CRPD artikkel 24 om utdanning. Det følger av denne artikkelen nr. 1 innledningsvis at partene erkjenner at mennesker med nedsatt funksjonsevne har rett til utdanning og at med sikte på å virkeliggjøre denne rettigheten uten diskriminering, og på basis av like muligheter, skal partene sikre et inkluderende utdanningssystem på alle nivåer. Det følger videre av denne artikkelen nr. 2 bokstav c at for å virkeliggjøre denne rettigheten skal partene sikre rimelig tilrettelegging ut fra den enkeltes behov. Det følger ytterligere av denne artikkelen nr. 5 at partene skal sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne får tilgang til høyere utdanning, yrkesrettet opplæring, voksenopplæring og livslang læring, uten diskriminering og på lik linje med andre. For dette formål skal partene sikre rimelig tilrettelegging for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Delta i samfunnet

Det å sørge for selvstyrt personlig assistanse til delta i det politiske og offentlige liv, frivillige organisasjoner og sammenslutninger, bidrar til å oppfylle CRPD artikkel 29 om deltakelse i det politiske og offentlige liv. Det følger av denne artikkelen at partene skal garantere mennesker med nedsatt funksjonsevne politiske rettigheter og mulighet til å nyte disse på lik linje med andre. Partene skal etter artikkel 29 bokstav a forplikte seg til å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne kan delta fullt ut og på en effektiv måte i det politiske og offentlige liv på lik linje med andre.

Det å sørge for selvstyrt personlig assistanse til å delta i kulturliv, på fritidsaktiviteter, på fornøyelser og i idrett bidrar på tilsvarende vis til å oppfylle CRPD artikkel 30 om deltakelse i kulturliv, fritidsaktiviteter, fornøyelser og idrett. Det følger blant annet av nr. 1 i denne artikkelen at partene erkjenner at mennesker med nedsatt funksjonsevne har rett til å delta i kulturlivet på lik linje med andre, og skal treffe alle hensiktsmessige tiltak for å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne har tilgang til kultur. Av nr. 2 følger det at partene skal treffe hensiktsmessige tiltak for å gi mennesker med nedsatt funksjonsevne mulighet til å utvikle og utnytte sitt kreative, kunstneriske og intellektuelle potensiale, ikke bare av hensyn til seg selv, men også til berikelse for samfunnet. Av nr. 5 følger det at for å gjøre det mulig for mennesker med nedsatt funksjonsevne å delta på lik linje med andre i fritids-, fornøyelses- og idrettsaktiviteter, skal partene treffe hensiktsmessige tiltak som er nærmere spesifisert i bestemmelsen.

Utvalget mener at det å delta også må kunne omfatte for eksempel det å være toppidrettsutøver, utøvende kunstner og aktiv politiker.

Utvalget foreslår i tillegg at opplistingen skal omfatte selvstyrt personlig assistanse til å kunne forlate skolen etter avsluttet skoletid, på lik linje med medelever. Utvalget viser i denne forbindelse til CRPD artikkel 30 nr. 5 bokstav d, som pålegger partene å treffe hensiktsmessige tiltak for å sikre at funksjonshemmede barn har samme mulighet som andre barn til å delta i blant annet lek, fornøyelser, fritidsaktiviteter og idrettsaktiviteter. Utvalget viser videre til barnekonvensjonen artikkel 31 som gir barn rett til hvile, fritid og lek og til å delta i kunst- og kulturliv.

Forlate skolen etter avsluttet skoletid, på lik linje med medelever

Mindre skolebarn benytter i stor grad skolefritidsordningen før og etter skoletid. Alle kommuner skal ha et tilbud om skolefritidsordning fra 1.–4. skoletrinn. I tillegg skal de ha et tilbud for barn med særskilte behov fra 1.–7. skoletrinn, det vil si til barna er ferdige med barneskolen. Det følger av opplæringslova § 13-7 første ledd.

Tilbudet om skolefritidsordning og tilbudet om utvidet skolefritidsordning frem til fullført barneskole kan være et gode for funksjonshemmede barn, dersom tilbudet er ønsket av barnet og foreldrene og godt tilpasset til barnets behov. Tilbudet gjør det dessuten ofte mulig for foreldrene å jobbe, å få tid til å følge opp andre barn og å ivareta andre oppgaver. Samtidig kan et slikt tilbud være uheldig for enkelte barn, dersom det ikke er et ønsket og godt tilpasset tilbud til barnet. I den grad det ikke finnes alternativer til skolefritidsordningen, kan barnet og familien være avhengige av dette tilbudet.

I sitt innspill til BPA-utvalget av 17. desember 2020 uttaler Cerebral Parese-foreningen blant annet følgende:

«Vi har også fått tilbakemeldinger fra foreldre som mener retten til utvidet SFO har vært til hinder for å få innvilget BPA. Foreldrene rapporterer om barn som er slitne og utilpasse ved å være på SFO og at en bedre løsning hadde vært å ha en assistent som kunne være med hjem, muliggjort deltagelse med venner osv. Poenget her er som tidligere nevnt; det er ikke en løsning som passer alle og ordningene kunne i større grad vært tilpasset den enkeltes behov og ønsker.»

I sitt innlegg for BPA-utvalget 27. august 2020 gjengir Handikappede Barns Foreldreforening en uttalelse fra foreldre om forholdet mellom skolefritidsordning og BPA:

«Vi ønsker en BPA-ordning som gjør at vårt barn kan få den samme friheten som de andre etter skoletid.

Frihet til å kunne gå hjem, ringe på mobil eller face time, spille i Pad, se på TV, lage seg mat, snike med seg lommepenger og kjøpe godteri på butikken eller begynne på leksene. Alt man forventer at barn finner på når de er alene noen timer før foreldrene kommer hjem fra jobb.

Vi ønsker en BPA-ordning som kan gjøre at vårt barn får være likestilt med de andre barna på sin egen alder.»

Utvalget mener at barn som av ulike årsaker ikke får anledning til å være med på aktiviteter som andre barn kan delta på, står i fare for å bli utenfor. Utvalget mener derfor at det er svært viktig at forslaget bidrar til å redusere funksjonshemmede barns risiko for utenforskap.

Utvalget legger til grunn at noen barn og familier vil ønske et ordinært tilbud innenfor skolefritidsordningen, noen vil ønske å ha sine selvstyrte personlige assistenter med inn på skolefritidsordningen, mens andre vil ønske selvstyrt personlig assistanse for å kunne forlate skolen etter at skoletiden er over, i stedet for å delta på skolefritidsordningen.

Utvalget mener at det kan være særlig viktig å få tildelt timer til selvstyrt personlig assistanse i stedet for en plass på skolefritidsordningen for de større barna som omfattes av tilbudet om utvidet skolefritidsordning (5.–7. skoletrinn). Disse barna kan ha et sterkt ønske om og behov for å kunne forlate skolen etter at skoletiden er over, på lik linje med sine medelever. Det å måtte gå videre til en skolefritidsordning når medelevene skal hjem eller videre til fritidsaktiviteter, kan ha en både stigmatiserende og isolerende effekt. Et alternativt tilbud om selvstyrt personlig assistanse kan gjøre det mulig for disse barna å ha en hverdag med større grad av valgfrihet og som er mer lik hverdagen til medelevene. For barn fra 5.–7. skoletrinn er det kun et tilbud om skolefritidsordning for barn med særskilte behov. Det forutsettes at andre barn på disse skoletrinnene klarer seg selv etter at skoletiden er over. For å sikre likestilling mellom funksjonshemmede barn og andre barn, bør funksjonshemmede barn på disse skoletrinnene kunne velge selvstyrt personlig assistanse i stedet for utvidet skolefritidsordning.

Etter utvalgets erfaring kan det også for barn på lavere trinn, særlig på 3. og 4. skoletrinn, være ønskelig å kunne forlate skolen etter at skoletiden er over, særlig dersom medelevene gjør det. Det er ikke uvanlig at barn etter hvert som de utvikler seg går hjem eller til ulike fritidsaktiviteter, i stedet for til skolefritidsordningen. Når dette skjer, vil kunne variere. Men også for barn fra 1.–4. skoletrinn mener utvalget at hvert enkelt barns behov for selvstyrt personlig assistanse i stedet for skolefritidsordning bør vurderes individuelt, for å sikre at barnet får like muligheter som medelevene.

Utvalget foreslår derfor at det å kunne forlate skolen etter avsluttet opplæring, på lik linje med medelever, skal fremgå av opplistingen av hva selvstyrt personlig assistanse omfatter. Ved at dette fremgår av opplistingen, får kommunen ansvar for å vurdere om selvstyrt personlig assistanse er nødvendig for at barn skal kunne forlate skolen etter avsluttet opplæring, på lik linje med medelever. Se forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 2 andre ledd bokstav e.

Gjennomføre dagliglivets løpende praktiske gjøremål knyttet til husholdningen

Assistanse til å gjennomføre dagliglivets løpende praktiske gjøremål knyttet til husholdningen omfatter den dagligdagse praktiske assistansen i tilknytning til for eksempel kjøp av varer og tjenester, rydding, matlaging, vanne blomster, oppvask, vask av klær, støvsuging og vask av bolig. Det omfatter også oppgaver som utføres mer sjeldent eller i perioder, for eksempel i forbindelse med høytider eller bursdager.

Det har fra tid til annen blitt stilt spørsmål ved hvor grensen går for hvilke praktiske gjøremål assistansen kan benyttes til. Kan man sette assistentene til å pusse opp huset sitt eller å vedlikeholde hytta? Og kan man sette assistentene til å vaske trappeoppgangen i borettslaget?

Det klare utgangspunktet må være at når en person har fått tildelt selvstyrt personlig assistanse til dagliglivets praktiske gjøremål, så må personen selv kunne velge hvilke løpende praktiske oppgaver det til enhver tid er nødvendig og ønskelig å benytte assistentene til. Den enkelte vet vanligvis selv best hvordan assistansetimene bør benyttes for å få best mulig nytte av dem.

Den som får tildelt selvstyrt personlig assistanse, får dette ut fra et velbegrunnet behov, og vil vanligvis i det daglige ikke ha mulighet til å benytte assistentene til andre oppgaver enn de som er nødvendige for å kunne få en velfungerende hverdag og leve et mest mulig selvvalgt og selvstendig liv.

Utvalget mener at man på den ene siden utvilsomt kan benytte assistentene til hjelp til løpende oppgaver i hverdagen, som å vaske trappeoppgangen. Samtidig kan man på den andre siden ikke benytte assistentene til å pusse opp huset sitt eller å vedlikeholde hytta. Etter utvalgets syn bør grensen som en hovedregel gå ved oppgaver som ikke er løpende og dagligdagse og som vanligvis kjøpes som en tjeneste av fagfolk dersom man ikke gjør dem selv.

Avlastning

Avlastning for personer med foreldreansvar for hjemmeboende barn under 18 år med behov for personlig assistanse er assistanse i en annen kategori enn den øvrige opplistede assistansen. I motsetning til den øvrige assistansen, som er knyttet opp mot personens eget behov, er denne knyttet opp mot foreldrenes behov for hvile som følge av at deres barn har behov for personlig assistanse.

Etter barnelova § 30 omfatter foreldreansvaret omsorg, oppdragelse og forsørgelse av barnet. Det forventes at barn vanligvis skal få tilstrekkelig omsorg og oppfølging fra sine foreldre. Mange funksjonshemmede barn har imidlertid behov for pleie og omsorg som overstiger det man med rimelighet kan forvente at foreldre skal kunne yte. Etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-6 nr. 2, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a andre ledd, skal kommunen tilby avlastningstiltak for å sikre at foreldre som har særlig tyngende omsorgsarbeid får den hvilen som i det enkelte tilfellet er nødvendig.

Barn under 18 år vil ha en selvstendig rett til den assistansen de har behov for, ut over det som dekkes av foreldrenes omsorgsansvar. Foreldrenes behov for avlastning vil kunne være lite eller fraværende dersom barnet er tildelt personlig assistanse i et omfang som gjør at foreldrene får mulighet til å ivareta barnet på et nivå som gir dem mulighet til også å hente seg inn og ivareta andre viktige oppgaver. Det vil derfor være viktig å vurdere barnets behov for personlig assistanse i sammenheng med foreldrenes behov for avlastning, for å sikre at både barnet og foreldrene mottar forsvarlige tjenester i forhold til sine behov.

Ved at assistanse til avlastning er omfattet av opplistingen kan avlastning i form av selvstyrt personlig assistanse være et alternativ til annen avlastning, i og utenfor hjemmet.

Gjennomføre opplæring og opptrening

Assistanse til å gjennomføre opplæring og opptrening kan bidra til at personen settes i stand til selv å gjennomføre gjøremålene, oppgavene og aktivitetene omtalt ovenfor. Etter utvalgets syn bør selvstyrt personlig assistanse derfor også omfatte assistanse til å gjennomføre opplæring og opptrening. Utvalget mener dette må omfatte vedlikeholdstrening og forebyggende trening.

Det å sørge for selvstyrt personlig assistanse til å gjennomføre opplæring og opptrening bidrar til å oppfylle CRPD artikkel 26 om habilitering og rehabilitering. Det følger blant annet av denne artikkelen at partene skal treffe effektive og hensiktsmessige tiltak, herunder gjennom likemannsarbeid, slik at mennesker med nedsatt funksjonsevne kan oppnå og beholde størst mulig selvstendighet, utnytte sitt fysiske, mentale, sosiale og yrkesmessige potensiale fullt ut, og oppnå full inkludering og deltakelse på alle livets områder.

20.10 Et tilstrekkelig antall timer til de gjøremål, oppgaver og aktiviteter den enkelte har behov for

20.10.1 Innledning

For at ordningen med selvstyrt personlig assistanse skal kunne fungere som et likestillingsverktøy, mener utvalget at den personlige assistansen må ha et omfang og en individuell innretning som medfører at den enkelte kan leve et mest mulig selvvalgt og selvstendig liv med mulighet for stor grad av deltakelse i samfunnet, dersom det er ønskelig. Se punkt 19.2.2. Skal selvstyrt personlig assistanse fungere som et likestillingsverktøy, må det derfor tildeles et tilstrekkelig antall timer til de gjøremål, oppgaver og aktiviteter personen har behov for assistanse til å gjennomføre.

I en del av dagens BPA-ordninger er det et gap mellom hvor mange timer med assistanse den enkelte selv mener at det er behov for og hvor mange timer kommunene tildeler. Dette gapet skyldes at den enkelte som trenger timene og kommunen som tildeler timene har forskjellig utgangspunkt og syn på spørsmål knyttet til tildelingen av assistanse, herunder hvilke gjøremål, oppgaver og aktiviteter det er behov for å tildele assistanse til og hvor mye assistanse det er behov for å tildele til disse.

Når det gjelder hvilke gjøremål, oppgaver og aktiviteter det skal tildeles assistanse til, vises det til punkt 20.9.3. Utvalgets målsetting er at forslaget til regulering av formålet med selvstyrt personlig assistanse, kombinert med forslaget om regulering av sentrale gjøremål, oppgaver og aktiviteter selvstyrt personlig assistanse kan tildeles til, skal bidra til å minske forskjellen i utgangspunkt og syn på hva ordningen skal være og omfatte.

Når det gjelder hvor mye assistanse som skal tildeles, vil det kunne ligge et naturlig spenn i synet på dette mellom den enkelte, som vil kunne ønske seg en romslig tildeling for å få handlingsrom til å kunne gjennomføre ønskede gjøremål, oppgaver og aktiviteter, og kommunen, som skal tildele timene innenfor begrensede rammer. Synet på hva som i hvert enkelt tilfelle utgjør et tilstrekkelig antall timer vil kunne variere, og avhenger av flere forhold og hvordan disse vurderes og vektes.

Tidligere undersøkelser av klager til statsforvalteren viser at for lav tildeling av timer er en av de vanligste klageårsakene.32 Den vanligste årsaken til henvendelser om BPA til pasient- og brukerombudene i 2020 var uenighet mellom personen som har behov for assistanse og kommunen med hensyn til utmåling av timetall, se punkt 5.2.4.

Utgangspunktet for dagens tildeling av timer er kommunens plikt til å tilby nødvendige tjenester og plikten til å påse at tjenestene som tilbys eller ytes er forsvarlige, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 første ledd og § 4-1 første ledd.

Ved utmålingen av timetallet er det i dag en forutsetning at utgangspunktet skal være det samme som om tjenestene var organisert på en annen måte enn som BPA. Det er den enkelte persons behov som skal være styrende for utmålingen av hvilket timetall som er nødvendig og forsvarlig, og ikke måten tjenesteytingen er organisert på. Utvalget mener at dette utgangspunktet fortsatt skal legges til grunn. Samtidig peker utvalget på at en del personer vil kunne ha behov for selvstyrt personlig assistanse til å gjennomføre gjøremål, oppgaver og aktiviteter av en slik karakter og et slikt omfang at det samlede antallet timer øker.

Antallet timer som skal tildeles vil bero på en konkret og individuell vurdering hvor personens ønsker og behov og personens alder, livsfase og interesser bør tillegges vekt. Dersom bistandsbehovet er uforutsigbart og/eller varierende, skal det legges til grunn et gjennomsnittlig timebehov.

Det kan fastsettes lokale normer som det tas utgangspunkt i ved den konkrete og individuelle utmålingen av timetall. Det har utviklet seg en praksis i kommunene med en viss normering av hva som generelt anses å være et forsvarlig nivå, og som danner utgangspunkt for de individuelle vurderingene. Dette gjelder for eksempel personlig assistanse til fritidsaktiviteter og sosial kontakt, ofte organisert som støttekontakt, og personlig assistanse til husholdningsoppgaver, ofte organisert som praktisk bistand/hjemmehjelp. Utvalget mener at det er grunn til å presisere at slike normer kun kan danne et utgangspunkt for utmålingen av timer, og at individuelle forhold kan tilsi at utmålingen i enkeltsaker blir annerledes enn normene.

20.10.2 Bør det utarbeides en nasjonal veiledende tildelingsnorm?

Utvalget har drøftet hvorvidt det bør utarbeides en nasjonal veiledende tildelingsnorm som grunnlag for nødvendig og tilstrekkelig tildeling av selvstyrt personlig assistanse i det enkelte tilfellet.

En nasjonal veiledende tildelingsnorm vil kunne bidra til å sikre en mer enhetlig tildelingspraksis ut fra mer felles kriterier og på et mer likt nivå. Samtidig vil en slik tildelingsnorm grunnleggende sett komme i konflikt med prinsippet om at den enkelte tildeling skal bygge på en konkret og individuell vurdering av hver enkelt persons behov, med utgangspunkt i at forskjellige mennesker lever forskjellige liv.

En nasjonal veiledende tildelingsnorm vil kunne medføre at noen får mindre assistanse enn de trenger, samtidig som andre får mer enn de trenger. En nasjonal tildelingsnorm vil dessuten i praksis kunne utvikle seg til å bli en handlingsregel som medfører at det som tildeles er normen, verken mer eller mindre. Etter utvalgets syn vil ikke en nasjonal tildelingsnorm kunne sikre at man i det enkelte tilfellet tildeler et nødvendig og forsvarlig antall timer med selvstyrt personlig assistanse. Utvalget vil derfor ikke foreslå at det utarbeides en slik norm.

20.10.3 Utvalgets forslag

Det er mange og til dels forskjellige faktorer som i dag har innvirkning på kommunenes tildelingspraksis. En klargjøring av hvilke faktorer dette for fremtiden skal kunne være, vil etter utvalgets syn kunne bidra til en mer omforent tildelingspraksis som ligger på et nivå som både personen selv og kommunen kan anse som tilstrekkelig.

Etter utvalgets syn vil en regulering av hva formålet med ordningen er og hva den omfatter kunne bidra til en mer enhetlig oppfatning av hva det skal tildeles selvstyrt personlig assistanse til og i hvilket omfang, se punkt 20.5 og 20.9.

Utvalget foreslår at det skal følge av forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse at kommunen skal være forpliktet til å treffe vedtak om nødvendig selvstyrt personlig assistanse. Dette er selvstyrt personlig assistanse til de gjøremål, oppgaver og aktiviteter personen har behov for assistanse til å gjennomføre i et omfang som er tilstrekkelig til at de kan gjennomføres. Vedtaket skal bygge på en konkret og individuell tverrfaglig vurdering, se forslaget til forskrift § 5 første ledd.

Utgangspunktet for kommunens vurdering, både av hva det er behov for selvstyrt personlig assistanse til og omfanget av denne assistansen, skal være personens egen vurdering av behov, potensiale og mål. Det foreslås derfor at kommunen skal samarbeide med personen og legge stor vekt på personens egen vurdering av disse forholdene, se forslaget til forskrift § 4 første ledd.

Kommunen må for øvrig foreta den kartlegging og innhente den dokumentasjon som er nødvendig for å ha tilstrekkelig grunnlag til å treffe vedtak, se forslaget til forskrift § 4 andre, tredje og fjerde ledd og kravet i forvaltningsloven § 17 første ledd om at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.

I tråd med formålsbestemmelsen, se forslaget til forskrift § 1, og intensjonen med selvstyrt personlig assistanse, skal kommunen ta utgangspunkt i hvordan selvstyrt personlig assistanse kan bidra til både selvstendighet, opprettholdelse av eksisterende funksjonsnivå, utvikling, mestring og aktiv deltakelse i samfunnet.

Når det er avklart hvilke gjøremål, oppgaver og aktiviteter det skal tildeles assistanse til, skal omfanget av assistansen fastsettes ut fra en vurdering av hvilket antall timer som i gjennomsnitt per uke vil være tilstrekkelig til at personen får gjennomført disse gjøremålene, oppgavene og aktivitetene, se forslaget til forskrift § 5 andre ledd.

20.11 Redusere begrensningene og utfordringene ved bevegelse over kommunegrenser

20.11.1 Innledning

I dagens samfunn er det for de fleste en selvfølge å kunne bevege seg fritt over kommunegrenser, både i forbindelse med opplæring, utdanning og arbeid og i forbindelse med reiser og fritid. Det er videre en selvfølge å kunne flytte fra en kommune til en annen.

Kommunens ansvar for å yte BPA begrenser seg til personer som oppholder seg i kommunen (oppholdsprinsippet). Samtidig varierer det mellom kommunene hvor strengt de praktiserer dette prinsippet med hensyn til ytelse av BPA, Videre er det store variasjoner mellom kommunene når det gjelder utmåling av BPA og rammene kommunene legger rundt BPA-ordningene.

Kombinasjonen av disse forholdene medfører at personer med BPA ikke alltid kan bevege seg over kommunegrenser uten at det får uheldige konsekvenser for BPA-ytelsen, eller at det oppstår usikkerhet knyttet til tjenestene de vil få. Samtidig kan det medføre at den enkelte må bruke ressurser på gjentatte søknader for å få opprettet og organisert BPA-ordninger og andre ytelser i ny kommune eller, for eksempel ved pendling, i flere kommuner.

Dette utfordrer muligheten til å bevege seg fritt over kommunegrensene for personer med BPA, og dermed målsettingen om at BPA skal være et likestillingsverktøy som fører til at den enkelte kan leve et mest mulig selvvalgt og selvstendig liv med mulighet for stor grad av deltakelse i samfunnet.

Skal ordningen med selvstyrt personlig assistanse, som fortsatt skal være en kommunal ordning, fungere som et likestillingsverktøy, er det behov for å se på muligheten for å redusere de begrensningene oppholdsprinsippet og forskjell i praksis mellom kommunene kan ha på muligheten personer med ordningen har til å bevege seg fritt over kommunegrensene.

20.11.2 Oppholdsprinsippet

20.11.2.1 Innledning

Kommunen skal sørge for at personer som oppholder seg i kommunen tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 første ledd. Dette kalles oppholdsprinsippet. Oppholdsprinsippet gjelder generelt innenfor hele det kommunale helse- og omsorgstjenestefeltet og innebærer at kommunen har et ansvar for alle som oppholder seg i kommunen, uavhengig av om de bor der eller er der i forbindelse med arbeid, studier eller mer kortvarig, for eksempel i forbindelse med reiser.

Oppholdsprinsippet i helse- og omsorgstjenesteloven er videreført fra den tidligere sosialtjenesteloven og den tidligere kommunehelsetjenesteloven. Oppholdsprinsippet følger i dag også av sosialtjenesteloven og barnevernloven.

20.11.2.2 Vurderingen av om oppholdsprinsippet skulle videreføres i helse- og omsorgstjenesteloven

I forbindelse med arbeidet med helse- og omsorgstjenesteloven, ble det stilt spørsmål ved om oppholdsprinsippet fortsatt skulle videreføres for de kommunale helse- og omsorgstjenestene og hvordan situasjonen for ferie- og hyttekommuner m.m. burde reguleres.

I lovproposisjonen ble det vist til at de kommunale helse- og omsorgstjenestene hadde gjennomgått en betydelig utvikling de siste årene.33 I tillegg ble det vist til at den generelle velstandsutviklingen hadde medført økt mobilitet i befolkningen og økt fritid for den enkelte. Dette hadde medført at mange reiste mer og brukte mer tid borte fra hjemmet, samtidig som de stilte økte krav til meningsfull fritid og offentlig bistand utenfor hjemmet. Det ble pekt på at dette medførte at oppholdsprinsippet fikk mer vidtrekkende konsekvenser for kommunene enn det hadde gjort tidligere.

Helse- og omsorgsdepartementet kom likevel til at oppholdsprinsippet fortsatt skulle legges til grunn for kommunens plikt til å sørge for helse- og omsorgstjenester.34 Departementet fant at hensynet til en lett tilgjengelig helse- og omsorgstjeneste i kommunene tilsa at lovverket fortsatt burde ha oppholdsprinsippet som hovedregel. Samtidig viste departementet til forslaget fra Bernt-utvalget om at Kongen kan gi regler om utgiftsfordelingen mellom to eller flere kommuner der tjenestemottaker får tjenester fra en annen kommune enn hjemstedskommunen.35 Departementet var enig i at det kan være behov for et mer fleksibelt og nyansert regelverk tilpasset de til enhver tid foreliggende finansierings- og tilskuddsordningene. Dette kunne også bidra til å begrense grunnlaget for enkelte kommuners bekymring for konsekvensene av mange feriegjester. På den bakgrunn foreslo departementet at kommunen skulle ha det finansielle ansvaret for alle som oppholder seg i kommunen, og en fullmakt for departementet til å gi nærmere forskrifter om utgiftsfordeling mellom kommuner når en person får tjenester fra en annen kommune enn den kommunen der vedkommende er fast bosatt eller har fast oppholdssted.

I forbindelse med drøftingene og vurderingene som ledet til denne konklusjonen vurderte departementet blant annet spørsmålet om i stedet å legge bostedsprinsippet til grunn, å bygge på et kombinert oppholds- og bostedsprinsipp eller å innføre en gjestepasientordning:36

«Et alternativ til oppholdsprinsippet er å legge et bostedsprinsipp til grunn. Dette vil innebære at kommunens plikt til å sørge for nødvendige helse- og omsorgstjenester begrenses til innbyggere som har fast bosted eller fast opphold i kommunen. Et slikt prinsipp vil for den enkelte kommune være enkelt å forholde seg til og planlegge ut fra. Inntektssystemet for kommunene er også tilpasset en slik ordning. Løsningen vil imidlertid medføre et mindre fleksibelt tjenestetilbud og passe dårlig til de krav til mobilitet som i dag preger samfunnet. I tillegg burde en slik løsning kombineres med en adgang for oppholdskommunene til å henvise til bostedskommunen. Dette ville blitt administrativt krevende og vanskelig å praktisere. Departementet viser her til de vurderingene som ble gjort i forarbeidene til kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven, se omtale av gjeldende rett. Departementet slutter seg til at det er nødvendig å ha en ordning som tilgodeser den enkeltes behov for å søke hjelp der dette synes mest hensiktsmessig og unngå at pasientene og brukerne blir kasteballer mellom kommuner.

En annen mulighet er å bygge på et kombinert oppholds- og bostedsprinsipp, slik at oppholdsprinsippet skal gjelde ved øyeblikkelig hjelp, mens bostedsprinsippet skal gjelde for mer planlagte helse- og omsorgstjenester. Dette kan eventuelt avgrenses til å gjelde hjemmebaserte tjenester og kan avhjelpe utfordringene med de mest kostnadskrevende tjenestene som hytte- og feriekommunene er ansvarlig for. Et slikt prinsipp vil imidlertid reise vanskelige spørsmål knyttet til hjelpetrengende som ønsker å feriere eller besøke familie i en annen kommune. Det kan medføre en betydelig utgiftsøkning for bostedskommunen hvis ansvaret for å gi hjelp skal ligge hos denne kommunen, med plikt til å legge forholdene til rette for slike reiser. Hvis pasienten eller brukeren helt eller delvis må betale dette selv, vil dette oppfattes som en innskrenkning av dagens rettigheter.

For å avhjelpe utfordringene for ferie- og hyttekommunene kan det også innføres en gjestepasientordning. Dette har vært vurdert ved flere tidligere anledninger, men har blitt avvist fordi dette vil være en krevende og kostbar ordning for kommunene. En vesentlig ulempe ved gjestepasientordninger er også at tjenesteyter og finansieringsansvarlig ikke er samme juridiske person. En slik ordning forutsetter derfor at bostedskommunen og vertskommunen er enige om innholdet i hjelpen som skal gis. Et annet spørsmål som melder seg, er i hvilken utstrekning den enkelte skal ha rett til å ta med seg sine tjenester ved reiser rundt i landet. Dette kan bli en kostnadskrevende ordning for det offentlige.

Et offentlig utvalg (Borgeutvalget) ble i 2003 oppnevnt for å gjennomgå og evaluere inntektssystemet for kommunal sektor. Utvalget skulle blant annet vurdere utforming av kompensasjon for kommunale utgifter knyttet til personer som ikke er folkeregistrert i kommunen. Innstilling ble avgitt i 2005, jf. NOU 2005: 18 Fordeling, forenkling, forbedring. Vurderingen fra utvalget når det gjaldt «hyttekommuner og turistkommuner», var at turistvirksomhet og fritidsboliger i stor grad må betraktes som en del av de aktuelle kommunenes næringsgrunnlag, og at turister og hyttebeboere vil medføre økte inntekter for kommunene. På denne bakgrunn fant utvalget det vanskelig å anbefale en generell kompensasjon for hytte- og turistkommuner. Utvalget viste også til at pleie- og omsorgstjenester som ytes til hytteeierne, vanskelig kan finansieres av hytteeierne selv og anbefalte derfor at det i større grad blir anledning til å sende refusjonskrav til bostedskommunen for denne type utgifter. Det ble anført at hyttekommunenes utgiftsøkning i de fleste tilfeller vil motsvares av en tilsvarende utgiftsreduksjon for bostedskommunen, men at dette forutsetter at hyttekommunen og bostedskommunen er enig om hvilket innhold tjenesten skal ha.

Kommunal- og regionaldepartementet har i «Retningslinjer for skjønnstildelingen 2010» redegjort for hvilke forhold Fylkesmennene bør vektlegge ved tildelingen av skjønnsmidler. Her er det anført at fylkesmannen i sin fordeling av skjønnsmidler til kommunene bør ta hensyn til kommuner som har forholdsvis høye kostnader knyttet til mange fritidsboliger.»

20.11.2.3 Oppholdsprinsippet og BPA

Når en person med BPA oppholder seg midlertidig i en annen kommune enn hjemkommunen, innebærer oppholdsprinsippet et delt ansvar, slik at henholdsvis hjemkommunen og den andre kommunen har ansvaret for å yte nødvendig personlig assistanse så lenge personen oppholder seg i deres kommune. Ved pendling eller jevnlig opphold på hytte i en annen kommune, er derfor utgangspunktet at hjemkommunen og pendler- eller hyttekommunen hver har selvstendig ansvar for å vurdere tjenestebehovet og organiseringen.

En streng tolkning av oppholdsprinsippet opp mot BPA vil medføre at det også ved kortvarige og mer tilfeldige reiser er kommunen der en person til enhver tid oppholder seg som har ansvaret for å yte nødvendig personlig assistanse. De færreste kommuner tolker imidlertid oppholdsprinsippet så strengt ved ytelse av BPA. Tvert imot er det mange kommuner som påtar seg ansvar for BPA også ved reiser utenfor kommunens grenser. Samtidig er det en del eksempler på at kommuner som i utgangspunktet tillater personer med BPA å ta med seg BPA på reise utenfor kommunen, på ulike måter setter rammer for dette.

For personer som mottar andre helse- og omsorgstjenester enn BPA bidrar oppholdsprinsippet til trygghet ved bevegelse over kommunegrenser. Det sikrer at de skal kunne motta nødvendige helse- og omsorgstjenester der de til enhver tid oppholder seg. For personer med BPA vil oppholdsprinsippet, og særlig en streng tolkning av dette, imidlertid ofte bidra til usikkerhet knyttet opp mot konsekvensene av å bevege seg over kommunegrensene.

Forholdet mellom oppholdsprinsippet og BPA omtales i Rundskriv I-9/2015:37

«En konsekvens av oppholdsprinsippet er at en bruker i prinsippet ikke kan ta med seg innvilgede tjenester til en annen kommune og la denne kommunen yte og finansiere tjenestene. En kommune er i utgangspunktet heller ikke forpliktet til å yte helse- og omsorgstjenester til personer som midlertidig oppholder seg i en annen kommune.

Dette oppholdsprinsippet gjelder også der tjenestene er organisert som BPA. Det ligger imidlertid i BPA-ordningens natur at adgangen og muligheten til å ta med seg tjenestene i en BPA-ordning ut av kommunen, vil være noe større for disse brukerne enn for brukere som mottar tjenester etter en mer tradisjonell modell. Dette skyldes at kommunen har tildelt bruker en timeramme som kan disponeres relativt fritt med hensyn til når og hvor tjenesten skal ytes. Innenfor den tildelte timerammen, og innenfor arbeidsrettslige bestemmelser, kan BPA derfor benyttes ved reiser utenfor kommunen. Forutsetningen må være at det ikke påløper økte kostnader for kommunen.

Lengre opphold utenfor kommunen vil medføre at ansvaret for tjenester til brukeren vil opphøre. Dette er i tråd med oppholdsprinsippet. Brukeren må da på ordinær måte søke den nye oppholdskommunen om BPA. I en situasjon der en person som har BPA flytter frem og tilbake mellom kommuner i en kortere eller lengre periode, for eksempel ved pendling, bør de involverte kommunene avtale hvordan tjenestebehovet kan dekkes uten at enkeltpersoners og kommunenes ressurser brukes på gjentatte søknader, vurderinger og opprettelse og organisering av nye tjenestetilbud. Gjennom slike avtaler vil kommunene bidra til å oppfylle formålene til helse- og omsorgstjenesteloven slik de er angitt i lovens § 1-1.»

Når kommuner etablerer god praksis og godt samarbeid med andre kommuner i tråd med føringene i det ovenfor gjengitte rundskrivet, kan det fungere relativt godt å bevege seg over kommunegrenser med BPA. Samtidig kan enkelte kommuners praksis føre til utfordringer. Dette illustreres godt av det skriftlige spørsmålet stortingsrepresentant Freddy de Ruiter (A) stilte til helse- og omsorgsministeren 9. juni 2016:38

«Spørsmål

Freddy de Ruiter (A): I Laagendalsposten 26/5, står en bruker med BPA-ordning fram og forteller om at vedkommende har fått skriftlig beskjed om at brukere av BPA har meldeplikt og må varsle om opphold utenfor egen kommune utover 7 døgn, mer enn 1 døgn utenfor Norges grenser, samt få tillatelse fra egen kommune ved utenlandsopphold i mer enn 14 dager i løpet av ett kalenderår. På hvilken måte vil statsråden sikre disse brukerne tjenester som preges av likeverd og hvordan sikre at de møtes med den samme respekt som alle andre?

Begrunnelse

Slik dette fremstilles ser det ut som å være en innskrenkning av brukernes rettigheter.»

I sitt svar redegjorde daværende helse- og omsorgsminister Bent Høie først for oppholdsprinsippet og begrunnelsen for det. Deretter refererte ministeren det ovenfor gjengitte innholdet fra rundskrivet. Avslutningsvis svarte helse- og omsorgsministeren følgende:

«Jeg vil understreke at Storting har lovfestet rett og plikt til Brukerstyrt personlig assistanse fordi dette er et viktig bidrag til likeverd, likestilling og samfunnsdeltakelse for personer med nedsatt funksjonsevne og stort behov for bistand. For personer i denne situasjonen betyr BPA mye for muligheten til yrkesdeltakelse, utdanning og et aktivt og selvstendig liv. Rettighetsfestingen av BPA er begrunnet i et ønske om å sikre mennesker med stort behov for praktisk bistand en større mulighet til å ta ansvar for eget liv og egen velferd.

Kommunene må la intensjonen med ordningen være førende for hvordan tjenesten organiseres og hvilke vilkår som stillers til brukeren. Herunder hvilke krav til rapportering fra bruker til kommunen som inngår i ordningen. Rigide regler om rapportering om opphold, reiser, og bruk av tjenesten vil kunne være i strid med intensjonene i ordningen.»

20.11.2.4 Oppholdsprinsippet ved ytelse av selvstyrt personlig assistanse

Ovenfor refererte Rundskriv I-9/2015 klargjør hvordan oppholdsprinsippet bør praktiseres ved ytelse av BPA.39 Det oppfordrer blant annet til at kommunene bør legge til rette for at BPA-ytelsen kan tas med ut av kommunen ved kortere opphold. Ved opphold i andre kommuner i en kortere eller lengre periode bør kommunene inngå avtaler om hvordan tjenestebehovet kan dekkes uten at enkeltpersoners og kommuners ressurser brukes på gjentatte søknader, vurderinger og opprettelse og organisering av nye tjenestetilbud. Samtidig fremgår det at ved lengre opphold utenfor kommunen opphører kommunens ansvar for BPA. Da må det søkes om BPA på nytt i den nye oppholdskommunen.

Selv om rundskrivet bidrar til oppklaring og at det kan legges til rette for praksis som reduserer begrensningene og utfordringene ved bevegelse over kommunegrenser, er det opp til den enkelte kommune å velge å etablere en praksis i tråd med dette. Samtidig klargjør ikke rundskrivet nærmere hva som skal til for at det foreligger et «lengre opphold utenfor kommunen». Dermed skapes det usikkerhet rundt en grense med stor praktisk betydning for den enkelte som har BPA.

20.11.2.5 Utvalgets forslag

Utvalget mener at det er viktig å klargjøre innholdet i oppholdsprinsippet i forhold til selvstyrt personlig assistanse og sikre at dette blir lagt til grunn for kommunenes praksis. Utvalget mener at dette er av stor betydning for den enkeltes bevegelsesfrihet og derfor bør reguleres nærmere.

I tråd med hva som følger av rundskrivet, mener utvalget at oppholdsprinsippet bør presiseres i forhold til ytelse av selvstyrt personlig assistanse, for å sørge for at det ikke utgjør et mulig hinder for fri bevegelse over kommunegrenser.

Utvalget foreslår at det skal fremgå av forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 9 andre ledd første punktum at «kommunen der personen oppholder seg» skal treffe vedtak om selvstyrt personlig assistanse. Dette klargjør at oppholdsprinsippet ligger til grunn, også for ytelse av selvstyrt personlig assistanse.

Samtidig foreslår utvalget en etterfølgende presisering i forslaget til § 9 andre ledd andre punktum. Det foreslås at «kommunen der personen oppholder seg» i forhold til ytelse av selvstyrt personlig assistanse skal være «kommunen der personen har fast bosted». Denne løsningen medfører at det blir klart at den som har vedtak om selvstyrt personlig assistanse fra sin hjemkommune kan ta denne med seg på både korte og noe lengre opphold i andre kommuner, uten at hjemkommunens ansvar for ytelsen opphører. Så lenge det kan legges til grunn at personen fortsatt har fast bosted i denne kommunen, defineres denne kommunen i forhold til selvstyrt personlig assistanse som oppholdskommunen. Denne løsningen medfører at det i forhold til ytelse av selvstyrt personlig assistanse ikke blir behov for å forholde seg til to kommuner verken ved reiser til andre kommuner, jevnlige opphold av begrenset varighet på hytta eller pendling, så lenge personen fortsatt må anses å ha fast bosted i en kommune.

Samtidig er det også nødvendig å trekke en grense for hvor langt hjemkommunens ansvar skal strekke seg. Utvalget foreslår at grensen for midlertidig opphold utenfor kommunen skal trekkes ved en persons overveiende døgnhvile i en annen kommune av mer enn seks måneders varighet. Døgnhvile vil være nattesøvn eller tilsvarende hvile, og kommunen der personen overveiende tar sin døgnhvile vil være kommunen der personen i størst omfang har sin døgnhvile i en periode på seks måneder.

Utvalget foreslår som en følge av dette at det skal følge av forskriften § 9 andre ledd tredje punktum at dersom en person med selvstyrt personlig assistanse har sin overveiende døgnhvile i en annen kommune i mer enn seks måneder, oppholder personen seg i forhold til ytelse av selvstyrt personlig assistanse i denne kommunen. Videre foreslår utvalget at det skal følge av forskriften § 9 tredje ledd første punktum at dersom en person med vedtak om selvstyrt personlig assistanse skal flytte til en annen kommune, eller skal ha sin overveiende døgnhvile i en annen kommune i mer enn seks måneder, skal denne kommunen treffe nytt vedtak. Kommunen som personen flytter fra, eller inntil da har hatt sin overveiende døgnhvile i, vil ha det økonomiske ansvaret i seks måneder etter flytting eller bytte av kommune hvor personen har sin overveiende døgnhvile.

Utvalget mener at dette forslaget vil gjøre det enklere for de aller fleste med selvstyrt personlig assistanse å bevege seg over kommunegrenser. Til tross for at forslaget vil være klargjørende i de aller fleste tilfeller, vil det kunne forekomme enkelte grensetilfeller der det oppstår uenighet om hvilken kommune som har ansvaret. Utvalget peker på at kommunene i disse tvilstilfellene bør legge stor vekt på hvilken kommune personen selv mener å ha sterkest tilhørighet til, og at kommunene bør søke å avklare ansvaret så snart som mulig, slik at saksbehandling og vedtak ikke forsinkes unødvendig.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 20.11.2 fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 20.13.

20.11.3 Variasjonen i tildelingspraksis mellom kommuner

20.11.3.1 Innledning

På tross av at vilkårene for å få innvilget BPA ble klargjort og styrket ved innføringen av rettighetsbestemmelsen i 2015, har det vist seg å være store variasjoner mellom kommunene med hensyn til hvem som tildeles BPA og ikke. Det er også store variasjoner med hensyn til hvilke rammer kommunene legger rundt den enkelte BPA-ordningen. I Oslo varierer disse forholdene til og med innad i kommunen, mellom bydelene.

Kombinasjonen av individuelle vurderinger og faglig skjønn, samt at ordningen etter utvalgets mandat er forutsatt fortsatt å være et kommunalt ansvar, vil nødvendigvis medføre både individuelle variasjoner og noe ulik praksis ut fra lokale forskjeller, hensyn og prioriteringer. Etter utvalgets vurdering er det imidlertid uheldig at variasjonene er så store når det gjelder vurderingen og avgjørelsen av grunnleggende spørsmål i en ordning som kan ha så stor betydning for funksjonshemmedes muligheter til å leve mest mulig selvvalgte og selvstendige liv. Variasjonene fører blant annet til usikkerhet for personer som beveger seg mellom kommuner og har behov for nytt BPA-vedtak fra en annen kommune enn hjemkommunen. Vurderingen som skal foretas i den nye kommunen er i prinsippet uavhengig av vurderingen som ble gjort i den forrige kommunen. Dersom den nye kommunen vurderer personens behov annerledes, risikerer personen at timetallet reduseres eller at tilbudet om BPA bortfaller. Vurdering fra en ny kommune kan imidlertid også føre til det motsatte.

20.11.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener at det er behov for å redusere usikkerheten for personer som får vedtak om selvstyrt personlig assistanse dersom de får behov for nytt vedtak fra en ny kommune.

Som det fremgår ovenfor, foreslår utvalget at dersom en person med vedtak om selvstyrt personlig assistanse skal flytte til en annen kommune, eller skal oppholde seg midlertidig i en annen kommune i mer enn seks måneder, skal ny kommune treffe nytt vedtak.

Utvalget mener at i slike tilfeller bør den nye kommunen pålegges begrensninger med hensyn til adgangen til å treffe vedtak som reduserer antall timer eller på annen måte svekker personens tildelte selvstyrte personlige assistanse. Utvalget foreslår at ny kommune skal pålegges samme begrensninger som samme kommune foreslås pålagt når den skal treffe nytt vedtak. Forslaget innebærer at den nye kommunen skal se hen til gjeldende vedtak og de forhold som lå til grunn for dette vedtaket. Dersom nytt vedtak skal kunne redusere antall timer eller på annen måte svekke personens tildelte selvstyrte personlige assistanse, må dette kunne begrunnes ut fra vesentlig endrede forhold knyttet til personen selv, rammene rundt personen eller øvrige tjenester, tiltak og ordninger. Se forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 9 tredje ledd tredje punktum, jf. § 7 tredje ledd.

For personer som er avhengige av å ha et tjenestetilbud på plass før en flytting, følger det av Rundskriv I-43/99 at det er en forutsetning at tilflyttingskommunen behandler søknaden og fatter vedtak om tjenester før personene faktisk flytter til kommunen. Av rundskrivet fremgår blant annet følgende:40

«Den enkeltes rett til å bosette seg hvor han eller hun selv ønsker, er et moment som veier tungt når kommunens ansvar skal fastsettes. For personer som har et så omfattende pleie- og omsorgsbehov at de ikke kan flytte uten at det står et tjenestetilbud klart for dem i tilflyttingskommunen, vil det innebære en begrensning i deres rett til å bosette seg der de ønsker hvis kommunen ikke har et ansvar for å behandle søknaden og fatte vedtak om tjenester før de tar opphold i kommunen.

Departementet har på dette grunnlaget kommet til at i de tilfeller hvor muligheten til å gjennomføre flyttingen forutsetter at tilflyttingskommunen behandler søknaden og fatter vedtak før søkeren faktisk flytter, kan en kommune ikke avvise eller avslå en søknad om tjenester med den begrunnelse at vedkommende ikke bor eller oppholder seg i kommunen på søknadstidspunktet.»

Både ved flytting og et planlagt midlertidig opphold i mer enn seks måneder i en ny kommune, bør personen om mulig ta kontakt med den nye kommunen i god tid. Den nye kommunen bør deretter så snart som mulig treffe nytt vedtak om selvstyrt personlig assistanse. Ved behov skal denne kommunen treffe midlertidig vedtak som skal gjelde frem til det er mulig å treffe et varig vedtak. Se forslaget til forskrift § 9 tredje ledd første og andre punktum.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 20.11.3 fra utvalgets medlemmer (Leif Birkeland, Bente Gravdal og Kjell Wolff) i punkt 20.13.

20.12 Behov for å avklare nærmere hva som gjelder ved reiser og opphold i utlandet

Rundskriv I-9/2015 omtaler det å ta med seg BPA til utlandet:41

«Det å ta med seg tildelte tjenester organisert som BPA til utlandet reiser særskilte spørsmål bruker må avklare med assistentens arbeidsgiver. Brukers reiser til utlandet gjøres i utgangspunktet på eget ansvar. Bruker må imidlertid forsikre seg om at arbeidsgiver har tilstrekkelige forsikringsordninger for assistentene, og for øvrig vil oppfylle sitt arbeidsgiveransvar for assistentene under oppholdet i utlandet. Lengre utenlandsopphold reiser også særskilte spørsmål knyttet til forsvarlighet og kontroll av ordningen som i forkant må avklares med kommunen. Særlig bør en tenke gjennom hva man gjør dersom assistenten blir syk, eller dersom det skulle oppstå uoverensstemmelse mellom bruker og assistent.»

Som det fremgår av punkt 2.3.1 har utvalget av kapasitetsgrunner hatt behov for å avgrense seg mot å utrede dette temaet.

Utvalget mener imidlertid at dagens rundskriv ikke gir den enkelte klart nok svar på hva som gjelder ved reiser og opphold i utlandet. Utvalget foreslår derfor at det utredes og avklares nærmere hva som skal gjelde ved reiser og opphold i utlandet.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 20.12 fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 20.13.

20.13 Dissenser til kapittel 20

Punkt 20.2 Fra brukerstyrt til selvstyrt personlig assistanse

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) viser til at BPA er en forkortelse for det som er kjent som Borgerstyrt Personlig Assistanse, og som i norsk lov er betegnet som brukerstyrt personlig assistanse. Begrepet «Borgerstyrt» viser til selve hensikten med ordningen – at de som har rett til BPA er likestilte borgere i samfunnet. Utgangspunktet er at funksjonshemmede ikke er pasienter eller klienter av et velferdsapparat, men blir utsatt for hindringer og holdninger som skaper diskriminering og avhengighet av myndighetens helse- og pleieapparat. BPA skal være et verktøy for frigjøring, hvor funksjonshemmede selv skal lede assistansen som trengs for å ta styring i eget liv og delta i utdanning, arbeids- og samfunnsliv på samme måte som andre.

Punkt 20.4 Forankre retten til ordningen også i likestillings- og diskrimineringsloven

Utvalgets medlemmer (Leif Birkeland, Bente Gravdal og Kjell Wolff) mener at det ikke blir korrekt å ta inn en egen bestemmelse om selvstyrt personlig assistanse i likestillings- og diskrimineringsloven. Likestillings- og diskrimineringsloven er en lov som gjelder alle samfunnsområder og omfatter alle mennesker. Å legge inn en egen henvisning til en bestemt kommunal omsorgstjeneste gir liten mening. Dette kan gi et inntrykk av at likestilling er viktigere her enn på andre områder og for andre helse- og omsorgstjenester. Det kan også forstås som at utfordringer med barrierer i samfunnet skal løses gjennom tildeling av kommunale tjenester til den enkelte, fremfor å fjerne barrierene. Funksjonshemmede som opplever å bli diskriminert i forbindelse med tildeling av tjenester har allerede mulighet til å få sin sak behandlet av Diskrimineringsnemnda, og denne muligheten brukes også av funksjonshemmede i dag.

Punkt 20.5 Klargjøre formålet med ordningen

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) viser til det alternative forslaget til regulering som er gjengitt i kapittel 27. Det er to vesentlige forskjeller fra utvalgets forslag. Formålsbestemmelsen er i disse medlemmenes forslag en lovbestemmelse, og ikke en bestemmelse i en forskrift med utgangspunkt i helse- og omsorgstjenesteloven. Dette er vesentlig, fordi formålsbestemmelsen skal virke styrende for en selvstendig forvaltning av BPA-ordningen og uavhengig av helse- og omsorgstjenesteloven. Videre mener disse medlemmene at det i en formålsbestemmelse bør henvises til CRPD-konvensjonen, slik at konvensjonsbestemmelsene gjelder fullt ut for forvaltningen av ordningen.

Punkt 20.6.2 Arbeidsleders og medarbeidsleders ansvar

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) viser til eget forslag til regulering og begrunnelse for dette i kapittel 27, som på disse punktene er i tråd med utvalgets forslag, men har andre reguleringsbestemmelser for å oppnå dette.

Punkt 20.6.3 Krav til arbeidsleder og medarbeidsleder

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) viser til eget forslag til regulering, som på mange områder er i tråd med utvalgets forslag. Disse medlemmene viser også til at Stortinget har bedt regjeringen om en gjennomgang av vergemålsloven, og at blant annet Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) har vist til at gjeldende vergemålslov er i strid med CRPD-konvensjonen. LDO har vist til at alternativer som beslutningsstøtteråd bør etableres og lovhjemles, som et alternativ til vergemål – for å bidra til å realisere den enkeltes rett til selvbestemmelse.

Punkt 20.7.2 Kommunens ansvar

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) mener vedtak om BPA bør knyttes til den enkelte, og ikke til oppholdskommune. Mange har bosted utenfor den kommunen de er folkeregistrert i for kortere og lengre perioder, for eksempel fordi de studerer eller har arbeid utenfor denne kommunen. Vedtak må derfor knyttes til folkeregistrert adresse og ikke oppholdskommune, og vedtak må kunne brukes uavhengig av oppholdssted, slik at det blir mulig blant annet å ta utdanning, delta i arbeid og ha samme rett til å reise og delta i samfunnet som andre.

Punkt 20.8.2 Barnehage, skolefritidsordning og skole

(1)

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) viser til at skoler og barnehager har et ansvar for læringsmiljø og undervisningstilbudet. Når det gjelder assistansen den enkelte trenger vil det følge av grunnlag for vedtak i kommunen, eventuelt i et statlig forvaltningsorgan ved overføring av ordningen. Et slikt vedtak, og grunnlaget for vedtaket, om assistanse vil være dekkende for det assistansebehov den enkelte har i forbindelse med barnehage og skole.

(2)

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) viser til at skoler og barnehager har kompetanse på læringsmiljø og undervisning, og en plikt på tilrettelegging av dette for den enkelte. Når det gjelder vurderinger av assistansen den enkelte trenger, har skoler og barnehager ingen særskilt kompetanse. Vedtak om assistanse bør derfor følge av de vurderinger den enkelte selv gjør sammen med foreldre, og de som har ansvar for forvaltning av ordningen.

(3)

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) foreslår en annen metodikk enn det som fremgår av utvalgets forslag, for å sikre kommunene finansiering av nye oppgaver. Disse medlemmene er for øvrig enige i den internfordelingen det legges opp til mellom kommunens ulike sektorer. Disse medlemmene viser til eget forslag til regulering som er tatt inn i kapittel 27. Hensikten med dette er å foreslå en alternativ finansieringsmodell som ivaretar flytting av arenaansvar fra fylkeskommune og stat over til kommune.

Punkt 20.8.3 Høyere utdanning og fagskoleutdanning

(1)

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) mener ordningen også bør omfatte studier ved utenlandske studiesteder som Statens lånekasse for utdanning har godkjent for studiefinansiering. Det vises til disse medlemmenes forslag til regulering i kapittel 27.

(2)

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) viser til at universiteter og høyskoler har en lovpålagt plikt til tilrettelegging på studiestedet. Når det gjelder assistanse mener disse medlemmer at vedtak om dette skal fattes av kommunen på vanlig måte, og uten at det er behov for å innhente anbefalinger fra universiteter og høyskoler. Dette vil både være unødig ressurskrevende, samtidig som universiteter og høyskoler ikke har særskilt kompetanse på å vurdere den enkeltes behov for BPA.

(3)

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) mener at det ikke er behov for utredning av BPA for å kunne gjennomføre studier i utlandet – dette bør det kunne legges til rette for allerede. Disse medlemmer mener dessuten at i mange fag er det åpenbare gevinster ved å ta deler av utdanningene i utlandet, og i forbindelse med forskerutdanninger er det forventninger om utenlandsopphold. Funksjonshemmede studenter bør også kunne ha mulighet til å ta i bruk utvekslingsavtaler, og til å kunne ta hele eller deler av sin utdanning ved de studiesteder som Statens lånekasse for utdanning har godkjent for studiefinansiering. Ved disse utdanningsinstitusjonene bør det også være samme mulighet for å bruke BPA i forbindelse med studier.

Punkt 20.8.4 Arbeid

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) viser til eget forslag til regulering av BPA utenfor helse- og omsorgstjenestelovgivningen. Disse medlemmene mener at funksjonsassistanse i arbeidslivet kan inkluderes i en fremtidig BPA-ordning, forutsatt statlige økonomiske overføringer. Disse medlemmene mener at dette vil bli betydelig enklere for den enkelte og skape betydelige forenklinger i forvaltningen av ordningene om disse samordnes. Disse medlemmene mener derfor at en fremtidig BPA-ordning bør omfatte arbeidsliv.

Punkt 20.9 Klargjøre hva ordningen er og omfatter

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) viser til eget forslag til regulering, som inneholder en egen formålsbestemmelse, med en henvisning til CRPD-konvensjonen, slik at denne foreslås å gjelde fullt ut.

Punkt 20.11.2 Oppholdsprinsippet

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) har i sitt forslag til regulering knyttet den enkeltes vedtak til personen, og ikke til oppholdskommune. Dette har blant annet betydning for studenter, som selv kan velge om de ønsker å være folkeregistrert i studiekommunen eller i hjemkommunen, og pendlere.

Punkt 20.11.3 Variasjonen i tildelingspraksis mellom kommuner

Utvalgets medlemmer (Leif Birkeland, Bente Gravdal og Kjell Wolff) mener at utvalgets forslag griper for langt inn i det kommunale selvstyret når ny kommune pålegges begrensninger med hensyn til adgangen til å treffe vedtak som endrer antall timer, sammenlignet med vedtak fra tidligere kommune. Kommuner har ulike økonomiske rammer som har betydning for nivået på de tjenestene kommunene leverer. Dersom innbyggere med BPA skal beholde nivået fra sin tidligere kommune, så vil dette kunne medføre en urimelig forskjellsbehandling av andre innbyggere med tilsvarende behov i den nye kommunen. Disse medlemmene vil også påpeke at forslaget vil innebære en avvikende regulering kun for personer med BPA.

Punkt 20.12 Behov for å avklare nærmere hva som gjelder ved reiser og opphold i utlandet

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) mener det ikke er behov for utredninger om retten til reiser og opphold i utlandet. I stedet bør det fastslås at retten til å kunne bevege seg fritt, også utenfor landegrensene, gjelder fullt ut for alle. Personlig assistanse skal dekkes på reise, innenfor rammen av arbeidsrettslige regler, tariffavtaler og annet avtaleverk. Det vises til at dette kan gjennomføres også med dagens regulering, og at mange kommuner har funnet løsninger som gir mulighet for utenlandsreiser. Disse medlemmene mener derfor at retten til å bevege seg fritt også utenfor landegrensene må gjelde funksjonshemmede på like vilkår som den øvrige befolkningen.

21 Forslag til løsninger for å redusere uheldig forskjellsbehandling mellom funksjonshemmede

21.1 Innledning

Dagens rettighetsbestemmelse i pasient- og brukerrettighetsloven oppstiller flere vilkår som setter grenser for hvem som omfattes av retten til BPA.

Rettighetsbestemmelsen omfatter kun personer med stort behov for personlig assistanse. Stort behov er definert som et tjenestebehov på minst 32 timer i uken, eller minst 25 timer i uken, med mindre kommunen kan dokumentere at slik organisering vil medføre vesentlig økt kostnad for kommunen.

Videre omfatter rettighetsbestemmelsen kun personer med et langvarig behov, som er definert som et behov ut over to år.

Rettighetsbestemmelsen omfatter i utgangspunktet kun personer under 67 år. Personer over 67 år som har fått BPA før fylte 67 år etter rettighetsbestemmelsen omfattes også.

Dagens rettighetsbestemmelse omfatter dessuten kun tjenester som krever mer enn én tjenesteyter til stede og nattjenester dersom personen kontinuerlig har behov for slike tjenester.

Samtidig er det slik at også personer som ikke oppfyller vilkårene i mange tilfeller vil kunne ha stor nytte av BPA. De kan i dag få BPA etter en skjønnsmessig vurdering, men har ikke en rett til BPA. Dette innebærer en forskjellsbehandling mellom funksjonshemmede, avhengig av om vilkårene i rettighetsbestemmelsen er oppfylt eller ikke.

Etter utvalgets syn bør vilkår som medfører forskjellsbehandling mellom funksjonshemmede som kan ha stor nytte av ordningen bare opprettholdes dersom de er godt begrunnet og ivaretar viktige hensyn som gjør dem berettiget. Utvalget har derfor foretatt en gjennomgang av dagens vilkår for å vurdere om de bør videreføres eller om noen av dem bør foreslås fjernet eller justert.

Dette kapitlet omtaler følgende:

• Bør timegrensene for rett til ordningen endres?, punkt 21.2,

• Bør kravet om langvarig behov justeres?, punkt 21.3,

• Bør 67-årsgrensen endres?, punkt 21.4 og

• Behov som ikke er kontinuerlige, punkt 21.5.

Avslutningsvis omtaler kapitlet også følgende andre forhold knyttet opp mot rammene for rettighetsbestemmelsen:

• Videreføring av retten knyttet til avlastning for personer med foreldreansvar for barn, punkt 21.6,

• Videreføring av retten knyttet til personen og ikke boformen, punkt 21.7,

• Mulighet for selvstyrt personlig assistanse ved opphold i kommunale helse- og omsorgsinstitusjoner, punkt 21.8,

• Mulighet for selvstyrt personlig assistanse ved opphold i spesialisthelsetjenestens institusjoner, punkt 21.9 og

• Tydeliggjøre adgangen til å få innvilget ordningen også for dem som ikke omfattes av retten, punkt 21.10.

21.2 Bør timegrensene for rett til ordningen endres?

21.2.1 Innledning

Timegrensene medfører at personer med små og moderate behov for personlig assistanse ikke har rett til BPA, selv om BPA ut fra deres behov kunne vært svært hensiktsmessig.

Dagens grense for rett til BPA ved stort behov, definert som et tjenestebehov på minst 32/25 timer per uke, ble fastsatt for å ivareta et krav om at BPA også etter rettighetsfestingen skulle skje innenfor eksisterende økonomiske rammer. Helse- og omsorgsdepartementet kom til at bistandsbehovets omfang utgjorde et sentralt element for å sikre kostnadskontroll. Av lovproposisjonen i forbindelse med rettighetsfestingen fremgår blant annet følgende42:

«For kostnadskontroll er det sentrale vurderingstema skjæringspunktet i antall tjenestetimer knyttet til når det vil være kostnadsnøytralt å organisere praktisk bistand som BPA i forhold til å yte tjenesten fra egen personellbase.»

«I tillegg til en vurdering av kostnadsberegningene i 2011 fra arbeidsgruppa innenfor konsultasjonsordningen mellom KS og regjeringen, har departementet vært i kontakt med flere kommuner med bred erfaring knyttet til BPA-ordningen. Ut fra det foreliggende erfaringsmaterialet ser det ut til at bruker må ha et behov for praktisk bistand med et omfang på 25–32 timer per uke for at kommunen ikke skal påføres ekstra kostnader ved å måtte organisere tjenesten som BPA.»

Utvalget antar, i samsvar med det som ble lagt til grunn i forbindelse med rettighetsfestingen, at det ved et gitt skjæringspunkt vil være kostnadsnøytralt om personlig assistanse ytes som selvstyrt personlig assistanse eller som en tradisjonell tjeneste fra kommunen. Skjæringspunktet er imidlertid vanskelig å fastsette, og utvalget har ikke klart å finne tilbake til kriteriene som tilsier at grensen ligger et sted mellom 25 og 32 timer.

Det ser for utvalget uansett ut som om de fleste kommuner i dag hovedsakelig opererer med én timegrense, og at mange av kommunene vurderer at personer har rett til BPA dersom de har et tjenestebehov på over 25 timer per uke.

Men selv om rettighetsgrensen i praksis ofte trekkes ved et tjenestebehov på 25 timer per uke, tildeler kommunene i en relativt stor andel av BPA-sakene også BPA til personer som har et tjenestebehov under 25 timer. Per 31. desember 2020 hadde 46 prosent av totalt 3 661 personer med BPA vedtak på mindre enn 25 timer per uke.

21.2.2 Bør timegrensen justeres?

Timegrensen har vært kritisert fra flere hold, ikke minst fra funksjonshemmede selv. Den innebærer at personer som har et tjenestebehov på under 25 timer per uke, men som likevel har et godt begrunnet behov for BPA, ikke har en rett til BPA. Det har videre blitt hevdet at timegrensen medfører risiko for at personer som har et tjenestebehov på rundt 25 timer, kan bli vurdert til å ha et tjenestebehov under 25 timer, for at personen ikke skal få en rett til BPA.

Dagens timegrenser er begrunnet med at de bidrar til kostnadskontroll, fordi tildeling av BPA til personer med behov for personlig assistanse av et visst omfang ikke vil påføre kommunene større kostnader enn alternative tjenester.

Begrunnelsen bygger på en antakelse om at det er smådriftsulemper knyttet til BPA. Utvalget har ikke funnet empirisk belegg for dette, herunder estimater som kan legges til grunn når det gjelder hvor store eventuelle smådriftsulemper er. Dersom det er smådriftsulemper knyttet til BPA, så er det heller ikke klart når de slår inn, det vil si hvor lite personens behov for personlig assistanse må være før smådriftsulempene slår inn. Det er heller ikke gitt at smådriftsulempene kan knyttes kun til samlet omfang av assistansebehovet, siden fordelingen av assistansebehovet gjennom døgnet og uken kan ha stor betydning for om BPA er en hensiktsmessig måte å yte tjenester på. For eksempel antas smådriftsulempene å være små ved behov for assistanse til fritidsaktiviteter og samfunnsdeltakelse, der behovet er til stede i lengre tidsbolker, og noe større ved behov som oppstår flere ganger om dagen i kortere tidsperioder. I tillegg må det antas at smådriftsulempene vil kunne variere med kommunegeografi og den øvrige innretningen på tjenestetilbudet i kommunen.

Utvalget antar at det av flere grunner likevel vil kunne være mindre hensiktsmessig med selvstyrt personlig assistanse i tilfeller der behovet for personlig assistanse er relativt begrenset. Det å sørge for velfungerende selvstyrte personlige assistanseordninger krever at det særlig innledningsvis investeres både tid og ressurser i etablering av ordningen, eventuell kontraktsinngåelse med annen tjenesteyter, opplæring av arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder, rekruttering av assistenter, planlegging av arbeidstidsordninger som er i tråd med regelverket og oppfølging og kontroll med at tjenesteytingen skjer i tråd med vedtaket og de avtalene som er inngått. Dette tilsier at rettigheten bør forbeholdes assistansebehov av et visst omfang. Videre er det sannsynlig at selvstyrt personlig assistanse vil kunne være uforholdsmessig ressurskrevende og lite hensiktsmessig i noen tilfeller der behovet er begrenset. I tilfeller der behovet for personlig assistanse er begrenset, kan det også være vanskeligere å rekruttere assistenter som ønsker å fortsette i små stillinger over tid. Dette taler for at kommunene bør beholde en viss fleksibilitet med hensyn til å innvilge selvstyrt personlig assistanse til ordninger med lave timetall.

Evalueringsrapporten fra rettighetsfestingen, Ervik mfl. (2017) og Ervik mfl. (2020)43 peker dessuten på at det er få personer med lave timetall som vil ha BPA.

Utvalget har derfor vurdert om behov for personlig assistanse av et visst omfang fortsatt bør være et vilkår for rett til selvstyrt personlig assistanse. I tilfellene der det er behov for personlig assistanse av et visst omfang, vil tildeling av selvstyrt personlig assistanse kunne være særlig viktig for å bidra til at den enkelte kan leve et mest mulig selvvalgt og selvstendig liv. Samtidig mener utvalget at en selvstyrt personlig assistanseordning vil kunne være svært viktig også for en del personer med et mer begrenset behov. Spørsmålet blir derfor om rettigheten også bør omfatte disse personene og hvordan vilkårene for retten i så fall bør utformes.

Det vises i denne sammenhengen til blinde og svaksynte, som ofte blir vurdert til å ha et behov for personlig assistanse under 25 timer per uke. Samtidig melder flere i denne gruppen, som likevel har fått tildelt BPA, om at ordningen er av svært stor betydning for deres muligheter til å leve et selvvalgt og selvstyrt liv. Det vises til rapporten Blinde som ikke blir sett – Synshemmedes møte med Brukerstyrt Personlig Assistanse (BPA).44 Rapporten bygger på en kvantitativ undersøkelse av bruken av BPA blant synshemmede, utført av Opinion AS på vegne av Blindeforbundet. Av 364 personer som svarte på inngangsspørsmålet til spørreundersøkelsen, oppga 12 prosent (43 personer) at de mottok BPA. Blant dem som oppga at de mottok BPA, hadde 77 prosent (33 personer) under 25 timer BPA i uken. Ifølge rapporten var det entydig at BPA er avgjørende for livskvaliteten til disse personene.

Da de som svarte på undersøkelsen ble oppfordret til å summere opp i én setning hva BPA-ordningen betyr i deres liv, var det sterke og positive ord som ble brukt. Bare tre av de 43 som svarte var ikke entydig positive eller visste ikke. Frihet, selvstendighet, uavhengighet og mestring er ord som ble mye brukt. Det ble også vektlagt at BPA gir mer tid og energi i hverdagen, og dermed mulighet til å leve mer normalt og til å fylle de rollene de har i livet, for eksempel rollen som mor. Noen sa til og med at BPA betyr alt, og at de ikke ville kunne leve uten BPA.

Det fremgår av rapporten at selv om mange synshemmede har behov for mindre enn 25 timer i uken, så betyr ikke det at behovet er mindre viktig. Ifølge rapporten tyder svarene på spørsmålet om hva BPA-ordningen betyr i ditt liv, se boks 21.1, på at også 15 timer i uken kan være av avgjørende betydning for den enkelte.

De vises også til innspillet Brukerstyrt Personlig Assistanse – et dokumentert innspill av Trond Dag Haagensen.45 Under Vurdering på s. 31 fremgår følgende:

«Konkrete timetall er en del av vilkårssettingen. Vi er ikke overbevist om at dette er en fordel for vurderingen. Mange enkeltvedtak viser også at kommuner avviker fra timetallene og innvilger vedtak med langt færre timer. Vi støtter dette. Et tiltak som BPA bør kunne oppfylle mål og ha en klar hensikt med færre timer enn 25/32. Vi tror at fastsettelsen av timetall som en del av vilkårene gjør vurderingene mer restriktive, og hindrer muligheter for dynamisk utnyttelse av tiltaket.»

Det vises for øvrig til at utvalget også har fått flere innspill om utfordringer ved dagens timegrense både fra organisasjoner og privatpersoner via utvalgets nettside. Av innspillet fra Cerebral Parese-foreningen av 7. desember 2020 fremgår blant annet følgende:

«Det er i dag alt for mange som har behov for BPA som ikke får innvilget tjenesten eller mottar et tilstrekkelig antall timer.

I dag er det satt rettighetsbegrensinger på henholdsvis et behov for 32 og 25 timer. Vi mener utvalget bør gå inn for at alle som kan dokumentere et behov for BPA skal ha rett på BPA. Vi opplever at kommuner «spekulerer» litt i disse timeantallene og gir et lavere antall BPA-timer en det det reelt er behov for.»

Innspill fra privatpersoner til utvalgets nettside er også tydelige på at ordninger under timegrensen er svært viktige for dem og betyr mye for livskvaliteten.

Under utvalgets innspillsmøte 2. desember 2020 var det også flere som tok opp timegrensen. Fellesorganisasjonen, FO, uttalte følgende:

«Så har vi et punkt som gjelder krav til hjelpebehov, altså antall timer for å få BPA. Der skal jo kommunen vurdere BPA selv om behovet er under 25 timer. Der er vår erfaring at det ikke er alltid at det blir gjort.

Sånn at FO mener at rettighetene for å få tjenester organisert som BPA, og kommunens plikt til å vurdere BPA, bør utvides til også å gjelde brukere som har mindre behov enn 25 timer i uka. Utvidet rett må som et minimum gjelde i tilfeller hvor BPA er avgjørende. Hvor BPA er avgjørende for at brukerne skal kunne gjennomføre studier, skal kunne stå i arbeid, eller dersom det er nødvendig for å kunne leve et selvstendig og verdig liv.»

Norges Blindeforbund uttalte følgende:

«Så litt om dette med at man har fått en delvis rettighetsbasert ordning. Altså at man har en rettighetsbasert ordning for noen, men ikke rettighetsbasert for andre. Da BPA ble rettighetsfestet, så trodde vel mange av oss at 25-timersgrensa var et steg på veien til full rettighetsbasert BPA. Men vi har vel erfart at man har på et vis innført denne begrensningen som en varig begrensning. Da vil jeg hevde at man har oppnådd et todelt system. Og et todelt system har alltid svakheter med seg. Fordi at man da kan definere noen til en ordning, og noen andre til et annet regime enn den rettighetsbaserte ordningen.

Vi, som er blinde og svaksynte, vi har opplevd at vi stort sett har blitt definert til å få hjelp, for å få BPA, til timetall under 25. Vi har opplevd at det har blitt vanskeligere å nå gjennom når det gjelder å få innvilget BPA, og derfor mener vi at et viktig spørsmål utvalget må ta opp, og drøfte nøye, er dette todelte systemet. Det er innebygde konflikter i dette, og det skaper også store forskjeller når det gjelder innvilgelse av BPA.

Som sagt er det slik at mange blinde og svaksynte har mindre enn 25 timer rett, og da opplever man også en del andre problemer. Jeg har snakket med medlemmene hos oss som har hatt et relativt lavt timetall, og det innebærer også at det er vanskelig å få kontinuitet hos assistentene. Man får ofte utskiftninger. Man får ofte assistenter som baserer seg på deltidsengasjementer over kortere tid, og fører til store og hyppige utskiftninger av assistenter. Det har vært et problem for mange.»

21.2.3 Utvalgets forslag

Utvalget mener at en rett til selvstyrt personlig assistanse ved behov over en gitt timegrense, kombinert med en rett også under timegrensen ut fra et særlig behov for selvstyrt personlig assistanse, vil kunne være en løsning som fører til at retten treffer dem som bør tildeles selvstyrt personlig assistanse bedre enn dagens løsning, som utelukkende er knyttet opp mot timegrenser. Et slikt særlig behov kan være et behov som for den enkelte kan dekkes på en vesentlig bedre måte med selvstyrt personlig assistanse enn med alternative tjenester, tiltak og ordninger.

En utvidelse av retten til dem som har behov som er under timegrensen, men likevel har et særlig behov for selvstyrt personlig assistanse, vil kunne påføre kommunene økte kostnader. Vilkåret bør derfor inneholde en mulighet for kommunen til ikke å tilby selvstyrt personlig assistanse dersom det kan dokumenteres at dette vil medføre vesentlig økte kostnader. Utvalget foreslår derfor at det ved behov under timegrensen skal foretas en avveining av personens behov for selvstyrt personlig assistanse opp mot eventuelle økte kostnader ved å yte tjenestene som selvstyrt personlig assistanse sammenlignet med alternative tjenester, tiltak og ordninger.

En timegrense vil bidra til å begrense retten til ordningen til dem som har behov for selvstyrt personlig assistanse av et visst omfang. Utvalget har funnet det utfordrende å bestemme hva denne timegrensen bør ligge på. Samtidig blir nivået på denne timegrensen mindre avgjørende dersom det innføres et nytt vilkår som åpner for rett til selvstyrt personlig assistanse også for personer som ikke når opp til timegrensen.

Utvalget har kommet til at timegrensen for å få rett til selvstyrt personlig assistanse, uavhengig av om det medfører vesentlig økte kostnader for kommunen, bør ligge på 20 timer. Dette sikrer at alle som i dag omfattes av rettighetsbestemmelsen fortsatt omfattes, samtidig som personkretsen utvides til å omfatte personer med noe mindre behov for assistanse enn personer som omfattes av dagens rettighetsbestemmelse.

Utvidelsen av arenaer det kan tildeles selvstyrt personlig assistanse på, samt klargjøringen av gjøremål, oppgaver og aktiviteter det kan tildeles selvstyrt personlig assistanse til, vil medføre at flere enn i dag når opp til denne timegrensen. I dag får for eksempel ikke alle som har behov for personlig assistanse til bestemte formål BPA, fordi behov for assistanse til slike formål, for eksempel til skole eller studier, ikke tas med i vurderingen av om personen oppfyller timegrensen etter rettighetsbestemmelsen.

For personer som har andre ordninger som dekker deler av behovet for assistanse, som for eksempel lese- og sekretærhjelp eller tolketjenester, vil det dessuten kunne være slik at det samlede behovet for assistanse er over timegrensen, mens behovet for selvstyrt personlig assistanse isolert sett er mindre. De som er i denne situasjonen vil kunne være personer som vil ha et behov for personlig assistanse som kan dekkes på en vesentlig bedre måte med selvstyrt personlig assistanse enn med alternative tjenester, tiltak og ordninger.

Muligheten for å få en rett til selvstyrt personlig assistanse ved behov under timegrensen, når det foreligger et særlig behov for det og det ikke medfører vesentlig økte kostnader for kommunen, bidrar til å unngå uheldige konsekvenser av kun å ha et vilkår om en timegrense. En rett som knytter seg utelukkende opp mot en timegrense vil kunne gi enkelte søkere et insentiv til å overdrive behovet for personlig assistanse for å omfattes av retten. Noen ganger vil det kanskje kunne skje på bekostning av andre, vel så hensiktsmessige alternativer, som for eksempel velferdsteknologiske løsninger. Samtidig kan en ren timegrense gi enkelte kommuner et intensiv til å etablere en restriktiv praksis knyttet til tildeling av timer for å begrense antallet personer som omfattes av retten.

Utvalget foreslår som følge av dette at et av vilkårene for rett til selvstyrt personlig assistanse skal være at personen må ha et særlig behov for personlig assistanse. Særlig behov foreslås nærmere presisert til et behov på minst 20 timer i uken, eller et mindre behov som for den enkelte kan dekkes på en vesentlig bedre måte med selvstyrt personlig assistanse enn med alternative tjenester, tiltak og ordninger, samtidig som kommunen ikke kan dokumentere at det vil medføre vesentlig økte kostnader for kommunen å dekke behovet med selvstyrt personlig assistanse.

Se første og tredje ledd i forslaget til ny § 2-1 d i pasient- og brukerrettighetsloven.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 21.2 fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 21.11.

21.3 Bør kravet om langvarig behov justeres?

21.3.1 Innledning

Kravet om langvarig behov, som i dag er definert som behov ut over to år, medfører at personer med mer kortvarige behov ikke omfattes av retten til BPA.

Det å etablere gode selvstyrte personlige assistanseordninger krever at det investeres både tid og ressurser, ikke minst i etableringsfasen. Det vil blant annet ta tid å gjennomføre opplæring av arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder, å inngå eventuell avtale med en annen tjenesteyter og å ansette assistenter. Dette tilsier etter utvalgets mening at det er gode grunner til at det som en hovedregel bør stilles krav om et langvarig behov.

Disse medlemmene har videre oppfattet det slik at dagens konkretisering av langvarig som et behov ut over to år, anses som rimelig av de fleste.

21.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener at det også i fremtiden som en hovedregel bør stilles et krav om at behovet må være langvarig, konkretisert til et behov som fremstår som å ville vare ut over to år.

Utvalget antar at det sjelden vil være verken hensiktsmessig eller ønsket av personen selv å etablere en selvstyrt personlig assistanseordning for et mer kortvarig behov. Samtidig har utvalget fått innspill som går ut på at det absolutte kravet om to års varighet ikke bør gjelde i tilfeller hvor en person som ellers fyller vilkårene for rett til ordningen vil kunne ha kortere tid igjen å leve enn dette. Dersom personer som er i denne særlig sårbare situasjonen har et ønske om å få den personlige assistansen de har behov for ytt som selvstyrt personlig assistanse, og det er tid nok til å etablere en velfungerende ordning som personen kan dra nytte av, så mener utvalget at også disse personene skal omfattes av retten til selvstyrt personlig assistanse. Utvalget foreslår derfor at kravet om langvarig behov konkretiseres til et behov som vil vare ut over to år eller resterende forventet levetid på under to år, se forslaget til ny § 2-1 d andre ledd i pasient- og brukerrettighetsloven.

21.4 Bør 67-årsgrensen endres?

21.4.1 Innledning

For å omfattes av dagens rett til BPA må personen være under 67 år på det tidspunktet BPA blir tildelt første gang. Det medfører at personer over 67 år som får behov for personlig assistanse og oppfyller de øvrige vilkårene for rett til BPA, ikke får rett til BPA, fordi de har overskredet aldersgrensen.

Fra et likestillingsperspektiv kan en absolutt aldersgrense være utfordrende, og særlig en aldersgrense som er såpass lav, sett i lys av en utvikling hvor vi lever selvstendige og aktive liv lengre enn tidligere. For eksempel vil en person som får et assistansebehov som følge av en ulykke eller skade kunne ha samme behov for BPA, uansett om dette skjer før eller etter fylte 67 år.

Ved en lovendring som trådte i kraft 1. juli 2020 ble retten utvidet, slik at personer over 67 år som har fått innvilget BPA etter rettighetsbestemmelsen før de fylte 67 år får beholde denne retten. Formålet med lovendringen var å sørge for kontinuitet i tjenestetilbudet til personer som har hatt rett til BPA før fylte 67 år, ved at disse får videreført sin rett også etter fylte 67 år.

21.4.2 Aldersgrenser i lov og forskrift er lovlig forskjellsbehandling

Selv om en aldersgrense som 67-årsgrensen for rett til BPA fører til forskjellsbehandling mellom personer over og under aldersgrensen, er det en lovlig forskjellsbehandling.

Det følger av tredje ledd i likestillings- og diskrimineringsloven § 9 om lovlig forskjellsbehandling at aldersgrenser som følger av lov eller forskrift ikke er i strid med lovens forbud mot diskriminering på grunn av alder.

Det følger av bestemmelsens lovforarbeider at alder ofte vil være en hensiktsmessig avgrensning for å spisse ordninger mot grupper med størst behov.46 Dette innebærer at aldersgrenser kan være en form for operasjonalisering av prioriteringer som er underlagt folkevalgt kontroll. Det å sette aldersgrenser for å få rettigheter vil i de fleste tilfeller måtte anses som legitime politiske prioriteringer. Det fremgår av lovproposisjonen at daværende Barne- og likestillingsdepartementet på generelt grunnlag mente at det både er ønskelig å kunne prioritere på denne måten, og at enkelte prioriteringer ut fra alder er hensiktsmessige med tanke på effektiv ressursbruk.

21.4.3 Bør det videreføres en aldersgrense for rett til BPA?

21.4.3.1 Innledning

Vilkåret om en aldersgrense på 67 år ble innført da BPA ble rettighetsfestet. Utvalget har fra flere hold fått innspill som går ut på at dagens aldersgrense bør fjernes, fordi den fører til en urimelig forskjellsbehandling mellom de som får tildelt BPA som en rettighet ut fra et behov som har oppstått før fylte 67 år og de som ikke får det, fordi behovet har oppstått senere.

I forbindelse med høringen av forslaget om å rettighetsfeste BPA var det også mange høringsinstanser som ikke støttet forslaget om å utelukke personer over 67 år fra retten til BPA.

Kravet om en aldersgrense på 67 år ble innført sammen med kravene om langvarig og stort behov, for å avgrense ordningen til de tilfellene der den var å anse som kostnadsnøytral for kommunene. Ut fra Helse- og omsorgsdepartementets beregninger av kostnader knyttet til denne måten å organisere tjenester på og hensynet til fordeling av ressurser mellom brukergrupper, var det etter departementets vurdering behov for å stille dette vilkåret.

Av lovproposisjonen i forbindelse med rettighetsfestingen fremgår følgende.47

«Med den demografiske utviklingen med etter hvert mange eldre, vil antallet med rett til BPA kunne stige betydelig dersom de over 67 år inkluderes. Dette vil kunne medføre at en stadig større del av kommunens tjenestebudsjett blir bundet opp til BPA og dermed unndratt kommunenes mulighet til fleksibel forvaltning i takt med løpende eller raskt skiftende omsorgsbehov hos andre brukere. Departementet foreslår derfor at rettigheten avgrenses til personer under 67 år.»

21.4.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget har vurdert om et vilkår knyttet til alder eller aldring bør inngå i utvalgets forslag om rett til selvstyrt personlig assistanse.

Utvalget har sett hen til Finland som i stedet for en aldersgrense har en grense knyttet opp mot at funksjonsnedsettelsen ikke først og fremst må ha sammenheng med normal aldring. Ved å knytte en grense opp mot behov som ikke hovedsakelig skyldes normal aldring vil man unngå at en rettighet avgrenses utelukkende av at man når en viss alder. Samtidig vil det i tilknytning til en individuell vurdering kunne være utfordrende å avgjøre hvilke behov som hovedsakelig skyldes normal aldring og hvilke som ikke gjør det.

Utvalget har kommet til at en grense knyttet opp mot behov som ikke hovedsakelig skyldes normal aldring vil kunne bli en grense som skaper utfordringer knyttet til å avklare det nærmere innholdet i et slikt vilkår. En slik grense vil dessuten medføre at det må foretas nye skjønnsmessige vurderinger, som igjen kan føre til utilsiktet og uheldig forskjellsbehandling, ikke minst fordi kommuner kan utvikle forskjellig praksis knyttet til dette. En slik grense vil dermed også kunne føre til en ytterligere økning i antall klager til statsforvalteren. Utvalget har derfor kommet til at det ikke bør foreslås et slikt vilkår. Samtidig mener utvalget at det ut fra hensynet til bærekraft i ordningen er nødvendig med en aldersrelatert begrensning av ordningen. Utvalget mener derfor at det bør foreslås en aldersgrense.

Utvalget mener at dagens aldersgrense på 67 år er for lav. Levealderen har over lengre tid økt jevnt, samtidig som vi er aktive deltakere i arbeids- og samfunnslivet lengre enn før. Det kan derfor stilles spørsmål ved om grensen bør trekkes nærmere en alder der en relativt større andel av befolkningen er mindre aktive.

Det vises i tilknytning til dette til at Sverige har en aldersgrense for rett til personlig assistanse på 65 år. I SOU 2018:88 stilles det spørsmål ved om denne grensen bør heves.48 Dette ble likevel ikke drøftet inngående, fordi man ikke fant støtte i utredningens mandat til å vurdere dette nærmere.

Ved en høyere aldersgrense vil det være mindre urimelig at den enkelte tilbys tjenester som er vanlige for andre på samme alder. Ut fra en slik betraktning kunne grensen for eksempel settes ved 80 år.

Samtidig vil en heving av aldersgrensen til en så høy alder medføre at et stort antall nye personer vil kunne omfattes av rettigheten. Andelen som vil kunne omfattes i hvert årskull, vil være økende med økende alder, fordi flere vil ha behov for personlig assistanse etter hvert som de blir eldre. Hvor mange som antas å ønske en selvstyrt personlig assistanseordning fremfor andre tjenester, tiltak og ordninger, må på den annen side antas å være noe synkende med økende alder. Årsaker til dette vil kunne være lavere aktivitetsnivå, økt behov for helsetjenester i kombinasjon med personlig assistanse og at det vil være en lavere andel i de eldste aldersgruppene som er i stand til å lede sine egne ordninger.

Konsekvensene av å øke aldersgrensen er vanskelige å beregne, og det er knyttet stor usikkerhet til å foreslå en omfattende heving av aldersgrensen.

Utvalget mener likevel at dette samlet sett tilsier at vilkåret om en aldersgrense på 67 år bør endres.

Utvalget mener at aldersgrensen bør heves noe, for eksempel fra 67 til 72 år. Samtidig mener utvalget at det er nødvendig å se et forslag om heving av aldersgrensen for rett til selvstyrt personlig assistanse i sammenheng med aldersgrensen som gjelder for tilskuddsordningen for særlig ressurskrevende helse- og omsorgstjenester. Utvalget foreslår derfor ikke å heve aldersgrensen for rett til selvstyrt personlig assistanse fra 67 til 72 år, før en heving av aldersgrensen for tilskuddsordningen for særlig ressurskrevende helse- og omsorgstjenester fra 67 til 72 år er nærmere utredet. Utvalget foreslår ut fra dette å videreføre dagens aldersgrense for rett til BPA også for rett til selvstyrt personlig assistanse i forslaget til ny § 2-1 d første ledd i pasient- og brukerrettighetsloven.

Dissenser

Det vises til dissenser til punkt 21.4 (1) fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) og (2) fra utvalgets medlemmer (Jan Erik Askildsen og Trude Wester) i punkt 21.11.

21.5 Behov som ikke er kontinuerlige

21.5.1 Innledning

Retten til BPA omfatter i dag i utgangspunktet behov for personlig assistanse fra én assistent på dag- og kveldstid.

Retten til BPA omfatter videre kun behov for personlig assistanse fra flere enn én assistent på dag- og kveldstid dersom personen har et kontinuerlig behov for dette.

Det betyr at punktvise behov for personlig assistanse fra flere enn én assistent på dag- og kveldstid ikke omfattes av retten til BPA og dermed ikke må regnes med ved kommunens vurdering av omfanget av personens behov for personlig assistanse.

Retten til BPA omfatter i tillegg kun behov for personlig assistanse på natt, uavhengig av om det er fra én eller flere enn én assistenter, dersom personen har et kontinuerlig behov for dette.

Det betyr at punktvise behov for personlig assistanse på natt ikke omfattes av retten til BPA og dermed ikke må regnes med ved kommunens vurdering av omfanget av personens behov for personlig assistanse.

Avgrensningen av rettigheten mot behov for assistanse fra flere assistenter på dag- og kveldstid og tjenester på natt når behovet ikke er kontinuerlig, ble innført i forbindelse med rettighetsfestingen. Avgrensningen var i hovedsak begrunnet med behovet for å begrense kommunenes kostnader.

Om dette fremgår følgende av lovforarbeidene til rettighetsfestingen i pasient- og brukerrettighetsloven:49

«Departementet ser, som flere av høringsinstansene peker på, at nattjenester og tjenester som krever flere enn én tjenesteyter til stede for mange brukere kan ivaretas på en hensiktsmessig måte ved en BPA-organisering. Kommunene har også mulighet til å inkludere dette i BPA-tilbud etter pliktbestemmelsen etter en individuell vurdering, hvor kommunen også kan ta hensyn til lokale forhold og ressurser. Dersom den enkelte bruker skal kunne kreve dette organisert som BPA, vil det imidlertid medføre økte kostnader for kommunen generelt. Departementet har ikke hatt mulighet for å beregne kostnader ved en slik eventuell utvidelse i forhold til høringsnotatet i forbindelse med arbeidet med lovproposisjonen. Departementet opprettholder derfor forslaget om at tjenester på natt og tjenester som krever flere enn én tjenesteyter til stede i utgangspunktet holdes utenfor rettigheten til å få tjenestene organisert som brukerstyrt personlig assistanse

Enkelte brukere kan imidlertid ha et så omfattende hjelpebehov at de vil være avhengig av kontinuerlig bistand gjennom natten, der kommunen må sikre én-til-én bemanning i forhold til brukeren. Argumentet om økte kostnader for kommunen vil bare i begrenset grad være gyldig i disse tilfellene. Det samme gjelder brukere som har kontinuerlig behov for flere enn én tjenesteyter til stede. …»

Av Helsedirektoratets kommentarer til denne avgrensningen i Pasient- og brukerrettighetsloven med kommentarer50 fremgår følgende:

«Av andre ledd fremgår det at rettigheten ikke omfatter tjenester som krever flere enn én tjenesteyter til stede eller nattjenester, med mindre brukeren kontinuerlig har behov for slike tjenester. Med «kontinuerlig behov» siktes det til tilsyn med tilstedeværelse til enhver tid. Dette omfatter tjenestesituasjoner der kommunen må tilby én til én bemanning for at tjenesten skal være forsvarlig.

Det følger av dette at dersom brukeren i utgangspunktet omfattes av retten til BPA, men har et punktvis behov for to eller flere tjenesteytere til stede, vil disse timene ikke inngå i timegrunnlaget for rettighetsvurderingen. Med andre ord er det bare timene der personen har behov for én tjenesteyter som skal legges til grunn ved rettighetsvurderingen. I de periodene der personen har behov for to eller flere tjenesteytere, vil tjenestebehovet kunne dekkes enten ved at kommunen yter øvrige helse- og omsorgstjenester med det antall tjenesteytere personen har behov for, eller ved at personen får hele sitt assistansebehov dekket innenfor BPA-ordningen. Det vil også kunne dekkes ved at personens assistent og en tjenesteyter fra kommunen samarbeider om de oppgavene som krever to tjenesteytere. Kommunen må vurdere konkret og i samråd med brukeren hvilken løsning som er mest hensiktsmessig.

Dersom personen har behov for punktvise nattjenester, har personen ikke rett til BPA i dette tidsrommet. Om natten må personens bistandsbehov da dekkes i form av øvrige helse- og omsorgstjenester fra kommunen.

Enkelte brukere har et så omfattende hjelpebehov også om natten at de må ha kontinuerlig én-til-én bemanning, eller kontinuerlig tilstedeværelse av flere enn én tjenesteyter. I slike tilfeller har personen rett til å få disse tjenestene organisert som BPA.»

Utvalget mener at det kan stilles spørsmål ved om det er behov for en så omfattende avgrensning av retten til personlig assistanse fra mer enn én assistent på dag- og kveldstid og retten til personlig assistanse på natt. Avgrensningen fører dessuten til at rammene for dagens rett til BPA fremstår som ganske kompliserte og uoversiktlige.

Konsekvensene av å oppheve avgrensningene knyttet til kravet om kontinuerlig behov er imidlertid vanskelige å beregne, og det er uklart hvilke kostnadsvirkninger en generell oppheving av denne begrensningen vil medføre. På den ene siden kan det forventes noe økt bruk av selvstyrt personlig assistanse, og på den andre siden vil selvstyrt personlig assistanse helt eller delvis erstatte annen betalt tjenestetid.

21.5.2 Behov for personlig assistanse fra mer enn én assistent på dag- og kveldstid

21.5.2.1 Innledning

Når det gjelder behovet for personlig assistanse på dag- og kveldstid finner utvalget det særlig utfordrende å forsvare en opprettholdelse av å holde alle timer med behov for personlig assistanse fra mer enn én assistent utenfor rettigheten, kun fordi personen ikke har et kontinuerlig behov for personlig assistanse fra mer enn én assistent.

På tross av at det kan ha en viss kostnadsbegrensende effekt i noen tilfeller, har utvalget kommet til at det ikke foreligger tilstrekkelig tungtveiende grunner til at punktvise behov for personlig assistanse fra mer enn én assistent på dag- og kveldstid skal være unntatt fra rettigheten.

Utvalget finner det vanskelig å forsvare at punktvise behov for personlig assistanse fra mer enn én assistent på dag- og kveldstid skal være unntatt fra rettigheten, samtidig som kontinuerlige behov for personlig assistanse fra mer enn én assistent skal være omfattet.

Utvalget finner det videre vanskelig å forsvare den forskjellsbehandlingen dette kan medføre mellom personer som kun har behov for personlig assistanse fra én assistent og de som punktvis har behov for assistanse fra mer enn én assistent.

Utvalget legger videre til grunn at de fleste personer som har punktvis behov for personlig assistanse fra mer enn én assistent på dag- og kveldstid i tillegg til dette vil ha punktvis eller kontinuerlig behov for personlig assistanse fra én assistent på dag- og kveldstid. Ut fra dette, vil det med dagens avgrensning, blant annet kunne oppstå uheldig forskjellsbehandling mellom personer som samlet har et behov for personlig assistanse rundt timegrensene. Personer som har et samlet behov for personlig assistanse fra kun én assistent på over 32 timer per uke vil for eksempel ha en ubetinget rett til BPA. Samtidig vil personer som har et samlet behov for personlig assistanse på over 32 timer, men med behov for personlig assistanse fra kun én assistent på under 32 av timene, ikke ha en ubetinget rett til BPA.

Utvalget mener dessuten at selvstyrte personlige assistanseordninger vil egne seg godt for å kombinere ytelse av assistanse fra én assistent med et punktvis behov for ytelse av assistanse fra mer enn én assistent. Et eksempel er en person som hovedsakelig har behov for personlig assistanse fra én assistent, men som for eksempel i forbindelse med dusjing vil ha behov for assistanse fra to assistenter samtidig. I slike tilfeller vil dusjingen kunne legges til tidspunkt med bytte av assistenter, slik at de to assistentene overlapper hverandre til dusjingen er gjennomført.

21.5.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår på bakgrunn av dette at den fremtidige retten til selvstyrt personlig assistanse på dag- og kveldstid ikke skal avgrenses mot punktvis behov for personlig assistanse fra mer enn én assistent. Det innebærer at dersom en person delvis har behov assistanse fra én assistent og delvis har behov for assistanse fra mer enn én assistent på dag- og kveldstid, skal uansett alle timene med behov for personlig assistanse telles med i vurderingen av omfanget av behovet. Se forslag til ny § 2-1 d fjerde ledd i pasient- og brukerrettighetsloven.

21.5.3 Personlig assistanse på natt når behovet ikke er kontinuerlig

21.5.3.1 Innledning

Når det gjelder behovet for personlig assistanse på natt, mener utvalget at en generell oppheving av avgrensningen mot personlig assistanse på natt, slik at rettigheten omfatter alle varianter av punktvise behov for personlig assistanse på natt, vil kunne være kostnadsdrivende.

Etter utvalgets syn vil det i mange tilfeller være mer kostnadseffektivt for kommunene om en del av disse behovene kan dekkes gjennom assistanse fra personell som allerede er på vakt, for eksempel i hjemmetjenesten, i stedet for at det må tildeles et større antall ekstra timer selvstyrt personlig assistanse for å dekke opp den enkeltes behov. Dette kan gjelde både i tilfeller der assistansen tilkalles når behov oppstår eller assistansen ytes ved faste tidspunkter gjennom natten, ved jevnlige punktvise behov av begrenset omfang.

På den andre siden mener utvalget at dagens avgrensning mot punktvise behov for personlig assistanse på natt er for absolutt, og kan føre til uheldige avslag på søknader om selvstyrt personlig assistanse på natt. Utvalget mener at enkelte personer har et punktvis behov for personlig assistanse på natt av en slik karakter, hyppighet eller omfang at det bør omfattes av retten til selvstyrt personlig assistanse. Dette kan gjelde tilfeller der behov oppstår ofte, men med uforutsigbare mellomrom eller der det haster med å sørge for assistanse når behovet oppstår. Dette kan også gjelde der personer av ulike grunner har særlige personlige behov for at assistanse på natt gis som selvstyrt personlig assistanse, for eksempel fordi det er viktig at assistansen gis av kjent personale eller for å sikre at personen får nok søvn, noe som kan ha stor betydning for den enkeltes livskvalitet.

Utvalget vil i denne sammenhengen vise til dommen om nattjenester fra Aust-Agder tingrett 2. mars 2020,51 som gjaldt spørsmålet om saksøkers behov for nattjenester kunne være å anse som kontinuerlige. Se boks 10.1 i punkt 10.3.5.2.

Når det gjelder saksøkers situasjon fremgår det blant annet av dommen at saksøker har behov for hjelp på natt til kateterisering, hjelp for å unngå utvikling/forsterkning av spasmer, hjelp til temperaturregulering og bistand til endring av liggestilling på grunn av trykkbelastning. Saksøker opplyste om behov for bistand 2–5 ganger per natt. Saksøker fremholdt særlig viktigheten av at tjenestene organiseres på en slik måte at saksøker ikke forstyrres unødig i nattesøvn. Saksøker viste til sårbarhet for følgene av dårlig søvnkvalitet fordi skaden allerede medfører oppvåkning 2–5 ganger hver natt, og det derfor er viktig at oppvåkningen skjer så skånsomt og hurtig som mulig. Saksøker viste videre til en diagnose som blant annet medfører slapphet og gjør saksøker mer påvirket enn andre ved mangel på søvn. Det er særlig tidsfaktoren mellom når behovet inntrer og når kommunen kan stille med tjenester som gjør at saksøker mente å ha et kontinuerlig behov for nattjenester.

Av dommen følger:

«Med den type skade NN har, vil NN ha behov for tjenester hver natt, selv om retten ovenfor har påpekt at det er noe usikkerhet knyttet til omfang. NNs behov er ulikeartede, men vil alle påvirke NNs nattesøvn. Retten legger, som NN har fremholdt, til grunn at lengden av våkeperioden og graden av oppvåkning påvirkes av om NN får rask hjelp eller om NN må tilkalle og vente på hjemmesykepleie. Retten legger videre til grunn at enkelte av tjenestene også i noen tilfelle vil kunne ytes selv uten oppvåkning eller svak oppvåkning, slik som å legge på dyne og muligens også bistand ved trykkbelastning. Det er ikke unaturlig at NNs hverdag påvirkes av hvor mye NN får sove om natten, og at NNs søvnbehov forsterkes av at NN har diagnosen […].»

Retten fant likevel ikke at statsforvalteren hadde tolket og anvendt unntaksregelen i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 d andre ledd feil når vedtaket bygget på at NNs behov ikke kunne anses å være et kontinuerlig behov for tjenester på natt.

Dommen bygger på dagens avgrensning av retten til BPA mot nattjenester som ikke er kontinuerlige. Utvalget mener at situasjonen, slik den er beskrevet i dommen, er et eksempel på at vilkåret i dagens rettighetsbestemmelse er for absolutt.

21.5.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener at en fremtidig selvstyrt personlig assistanseordning bør åpne for rett til selvstyrt personlig assistanse på natt også når behovet ikke er kontinuerlig, dersom det er av vesentlig betydning for personens velferdsmessige situasjon at assistansen ytes som selvstyrt personlig assistanse. Imidlertid kan det i en del tilfeller være tvilsomt om personens velferdsmessige situasjon tilsier at det er behov for selvstyrt personlig assistanse på natt, samtidig som det å yte tjenestene som selvstyrt personlig assistanse kan medføre en relativt stor økning av kommunens kostnader. Utvalget mener derfor at det bør foretas en avveining mellom personens behov og kommunens kostnader.

Avgjørelsen av om det er av vesentlig betydning for personens velferdsmessige situasjon at assistansen ytes som selvstyrt personlig assistanse vil måtte bygge på en konkret og individuell vurdering. Ved denne vurderingen foreslår utvalget at det skal foretas en helhetlig og samlet vurdering hvor assistansens karakter, hyppighet og omfang samt assistansens innvirkning på personens mulighet for et aktivt og selvstendig liv, i tråd med formålet med ordningen, trekkes inn i vurderingen.

Når det gjelder assistansens karakter, vil det for eksempel kunne ha betydning om det er behov for assistanse av særlig intim og personlig karakter, eller assistanse som i særlig grad påvirkes av assistentens kjennskap til personen som har behov for assistanse. Dette vil være assistanse som det kan være særlig ønskelig at ytes av en kjent og begrenset gruppe assistenter.

Når det gjelder assistansens hyppighet og omfang, vil det at assistansebehovet oppstår jevnlig og relativt ofte tilsi at det er et større behov for at assistansen ytes i form av selvstyrt personlig assistanse enn når det oppstår mer sporadisk.

Ved vurderingen av assistansens innvirkning på personens mulighet for et aktivt og selvstendig liv, må det ses hen til personens helhetlige livssituasjon og i hvilken grad det vil ha innvirkning på personens tilværelse for øvrig i hvilken form assistansen ytes. Dersom ytelse som selvstyrt personlig assistanse for eksempel vil kunne bidra til at personen får mer og bedre søvn, som igjen vil gi personen nødvendig overskudd til skole, utdanning, arbeid, trening m.m., taler det for at assistansen bør ytes i form av selvstyrt personlig assistanse. Se forslag til femte ledd i ny § 2-1 d i pasient- og brukerrettighetsloven.

Når det gjelder hva som skal defineres som natt, vil det kunne variere noe fra person til person, ut fra hvor lenge personen sover og døgnrytmen den enkelte har. Utvalget mener at natten ikke skal overstige 8 timer av døgnet, slik at de resterende timene skal defineres som dag- og kveldstid.

21.6 Videreføring av retten knyttet til avlastning for personer med foreldreansvar for barn

21.6.1 Innledning

Avlastningstiltak etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-6 nr. 2 for personer med foreldreansvar for hjemmeboende barn under 18 år med nedsatt funksjonsevne omfattes i dag av rettigheten til BPA, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 d første ledd andre punktum.

Utvalget foreslår å videreføre retten til selvstyrt personlig assistanse knyttet til avlastning for personer med foreldreansvar.

Som nevnt i punkt 20.9.3.2, er avlastning for personer med foreldreansvar for hjemmeboende barn under 18 år med behov for personlig assistanse i en annen kategori enn den øvrige opplistede assistansen i forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 2 andre ledd. I motsetning til den øvrige assistansen, som er knyttet opp mot personens eget behov, er denne knyttet opp mot foreldres behov for hvile som følge av at deres barn har behov for personlig assistanse.

Etter barnelova § 30 omfatter foreldreansvaret omsorg, oppdragelse og forsørgelse av barnet. Det forventes at barn vanligvis skal få tilstrekkelig omsorg og oppfølging fra sine foreldre. Mange funksjonshemmede barn har imidlertid behov for pleie og omsorg som overstiger det man med rimelighet kan forvente at foreldre skal kunne ivareta. Etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-6 nr. 2, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a andre ledd, skal kommunen tilby avlastningstiltak for å sikre at foreldre som har særlig tyngende omsorgsarbeid får den hvilen som i det enkelte tilfellet er nødvendig.

Barn under 18 år vil ha en selvstendig rett til den assistansen de har behov for, som ikke dekkes av foreldrenes omsorgsansvar. Foreldrenes behov for avlastning vil kunne være lite eller fraværende dersom barnet er tildelt personlig assistanse i et omfang som er tilstrekkelig til at foreldrene får mulighet til å hente seg inn og ivareta andre viktige oppgaver. Det vil derfor være viktig å vurdere barnets behov for personlig assistanse i sammenheng med foreldrenes behov for avlastning, for å sikre at både barnet og foreldrene mottar forsvarlige tjenester i forhold til sine behov.

Det kan tenkes tilfeller der foreldre vil ha behov for avlastning, men uten at det foreligger en selvstendig rett for barnet eller barna til selvstyrt personlig assistanse. For eksempel kan dette gjelde foreldre med flere funksjonshemmede barn, som hver for seg ikke oppfyller vilkårene.

21.6.2 Utvalgets forslag

For å sikre at assistanse til avlastning av foreldrene i slike tilfeller også er omfattet av rettigheten, foreslås det at denne retten videreføres i forslaget til sjuende ledd i ny § 2-1 d i pasient- og brukerrettighetsloven. Avlastning i form av selvstyrt personlig assistanse kan være et alternativ til avlastning i og utenfor hjemmet, en tjeneste som i mange tilfeller ytes i barnebolig eller i avlasterens hjem.

21.7 Videreføring av retten knyttet til personen og ikke boformen

21.7.1 Innledning

Det er presisert i Rundskriv I-9/201552 at retten til BPA er knyttet til person, ikke boform. Av rundskrivet fremgår videre:

«Personer som bor i samlokaliserte boenheter kan derfor også ha rett til BPA. Avhengig av hvordan bofellesskapet er organisert, kan det oppstå ulike praktiske problemstillinger der en eller flere beboere ønsker å organisere tjenestene sine som BPA. Slike problemstillinger kan for eksempel dreie seg om bomiljøet, forholdet til andre beboere og deres tjenestetilbud og utnyttelse av personalressursene i boligen. De spørsmålene og problemstillingene som oppstår må besvares og løses konkret innenfor rammen av gjeldende rett og dialog og samarbeid med brukeren.

Selv om en bruker i et bofellesskap vil ha krav på å få tjenester organisert som BPA når vilkårene i rettighetsbestemmelsen er oppfylt, kan det tenkes at enkeltes behov kan ivaretas bedre gjennom kommunens øvrige tilbud. I slike tilfeller bør kommunen sørge for å ivareta sin veiledningsplikt etter forvaltningslovens § 11, slik at brukeren får mulighet til å velge den organiseringen som gir den beste løsningen for vedkommende. Herunder kan kommunen også vurdere bedre individuell tilpasning og tilrettelegging av det øvrige tjenestetilbudet, der dette er mulig.»

21.7.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener at retten til selvstyrt personlig assistanse skal være knyttet til person og ikke boform. Utvalget mener at «boform» i denne sammenheng må omfatte alle typer boliger, uavhengig av om boligen er eid eller leid på det private markedet eller av kommunen. I kommunene finnes en rekke samlokaliserte boenheter som er tilpasset personer med behov for både tilrettelagt bolig og helse- og omsorgstjenester av et visst omfang. Slike boliger omtales gjerne som omsorgsboliger, bofellesskap, bokollektiver m.m. Selv om enkeltpersoner tildeles slike boliger gjennom enkeltvedtak fra kommunene, inngås leiekontraktene privatrettslig etter reglene i husleieloven.

Utvalget forutsetter at kommunene sørger for å informere den enkelte om retten til selvstyrt personlig assistanse uavhengig av boform.

21.8 Mulighet for selvstyrt personlig assistanse ved opphold i kommunale helse- og omsorgsinstitusjoner

Utvalget ser at det kan oppstå utfordringer i forhold til hensiktsmessig utnyttelse av ressursene kommunen disponerer over, dersom mange personer i fremtiden vil ønske å få med sin selvstyrte personlige assistanseordning under opphold i kommunale helse- og omsorgsinstitusjoner. Etter utvalgets mening bør derfor ikke retten til selvstyrt personlig assistanse omfatte selvstyrt personlig assistanse ved opphold i kommunale helse- og omsorgsinstitusjoner.

Samtidig mener utvalget at det bør oppfordres til at kommunene tilrettelegger for at selvstyrt personlig assistanse samorganiseres eller samordnes med helse- og omsorgstjenester som gis under opphold i kommunale helse- og omsorgsinstitusjoner, dersom dette er ønskelig og hensiktsmessig. Utvalget viser til forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 4 andre ledd som har følgende ordlyd:

«Kommunen skal i samarbeid med personen skaffe seg oversikt over alle tjenester, tiltak og ordninger som personen har eller kan få, og som i tillegg til eller i stedet for selvstyrt personlig assistanse kan bidra til at personen får gjennomført gjøremål, ivaretatt oppgaver eller deltatt i aktiviteter som omfattes av § 2 andre ledd. Kommunen skal videre i samarbeid med personen og instansene som yter disse tjenestene, tiltakene og ordningene vurdere hvordan personen kan få et best mulig samordnet og helhetlig tjenestetilbud. Dersom personen ønsker det og kommunen finner det hensiktsmessig, kan ytelse av selvstyrt personlig assistanse og ytelse av kommunale helsetjenester samorganiseres eller samordnes.»

Dissens

Det vises til dissens til punkt 21.8 fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 21.11.

21.9 Mulighet for selvstyrt personlig assistanse ved opphold i spesialisthelsetjenestens institusjoner

I noen tilfeller er det ønskelig at personer som har BPA får med seg sine kjente assistenter også under opphold i spesialisthelsetjenestens institusjoner. I disse tilfellene kan det inngås avtale mellom kommunen og spesialisthelsetjenesten om dette. Det vises i denne forbindelse til reglene i helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 6 om samarbeid mellom kommuner og regionale helseforetak.

Utvalget foreslår ingen endringer i kommunenes og helseforetakenes ansvar når det gjelder helse- og omsorgstjenester under opphold i spesialisthelsetjenestens institusjoner. Utvalget mener imidlertid at det bør oppfordres til at kommunene og de regionale helseforetakene samarbeider om ytelse av helse- og omsorgstjenester til personer som mottar tjenester fra begge forvaltningsnivåene.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 21.9 fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 21.11.

21.10 Tydeliggjøre adgangen til å få innvilget ordningen også for dem som ikke omfattes av retten

21.10.1 Innledning

Kommunene har i dag en plikt til å vurdere om personlig assistanse skal ytes som BPA også i tilfeller der en person ikke omfattes av rettighetsbestemmelsen.

Av Rundskriv I-9/201553 fremgår blant annet følgende:

«Departementet understreker at overfor brukere som faller utenfor rettigheten, har kommunen en plikt til å ha et tilbud om BPA, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-8. Momenter som bør vektlegges i denne vurderingen er blant annet om BPA vil gi personen mulighet til studier, arbeidsdeltakelse el., eller for øvrig må antas å kunne bidra vesentlig til brukerens livskvalitet.»

Av Veileder for saksbehandling fremgår følgende:54

«Også for brukere som ikke er omfattet rettighetsbestemmelsen har kommunen plikt til å vurdere om tjenestene skal organiseres som BPA i de tilfellene der bruker ønsker det, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 3-1 andre ledd og helse- og omsorgstjenesteloven § 3-8.»

På tross av dagens lovbestemmelse og de klare føringene fra Helse- og omsorgsdepartementet og Helsedirektoratet fremgår det blant annet av flere evalueringer at kommunene ikke alltid vurderer om BPA skal gis etter en skjønnsmessig vurdering. Praksis varierer mellom kommunene, noe som gjør det uforutsigbart for funksjonshemmede som ikke oppfyller vilkårene i rettighetsbestemmelsen om de vil få BPA eller ikke.

I rapporten Blinde som ikke blir sett – Synshemmedes møte med BPA, fremgår det av oppsummeringen innledningsvis at et av hovedfunnene fra intervjuer med synshemmede som har BPA er at de opplever at rettighetsfestingen av BPA-ordningen bidrar til å ekskludere synshemmede fra å få denne ordningen. Grunnen til dette er at de ofte har behov for mindre enn 25 timer assistanse per uke.55

Av rapporten Rettighetsfestingen av BPA – store forventninger, betinget suksess fremgår følgende:56

«For de med behov over 25 timer i uken, er inntrykket at rettighetsfestingen kan ha bidratt til mer likhet, men for dem med lavere timebehov kan rettighetsfestingen ha medført mindre grad av forutsigbarhet og likhet.»

På den andre siden understrekes det i rapporten Kartlegging av bydelenes praktisering av BPA-ordningen, at bydelene også tildeler BPA til personer med mindre behov enn 25 timer per uke og til personer over 67 år.57 Også i rapporten Suksess eller katastrofe? Utviklingstrekk etter rettighetsfestingen av brukerstyrt personlig assistanse (BPA), understrekes det at kommunene tildeler BPA til personer med mindre enn 25 timer per uke.58

I rapporten Mitt liv – mitt ansvar! fremgår det at i 2015 og 2016 hadde over halvparten (52 prosent) av nye arbeidsledere i Uloba – Independent Living Norge SA mindre enn 25 timer per uke.59 Videre fremgår det at gruppen over 67 år hadde hatt en økning i antall arbeidsledere, selv om de ikke kom inn under rettighetsfestingen.

Utvalget har også fått innspill som gjelder dette. Av innspillet fra Humana BPA av 13. august 2020 fremgår blant annet følgende:

«Funksjonshemmede trenger en statlig skriftlig retningslinje som pålegger kommuner å dokumentere at de har vurdert BPA som en løsning når innbyggere trenger hjelp. Det må komme krav om at kommuner i enkeltvedtak må dokumentere hvorfor de IKKE anbefaler BPA som rett hjelpeform.

Det er overveldende dokumentasjonen på at BPA er en vellykket reform. Likevel opplever fortsatt mange funksjonshemmede som søker hjelp hos kommunen uten at kommunen i sin jakt på løsning vurderer BPA som en egnet hjelpeform for vedkommende. Vi ser at tradisjonelle tjenester svært ofte velges framfor BPA. Tegn på dette er at vi i Norge fortsatt har kommuner uten et eneste BPA-vedtak. Og også det faktum at den nasjonale vekstkurven ikke ble brattere etter at BPA ble en rettighet. Det må komme krav om at kommuner i enkeltvedtak må dokumentere hvorfor de IKKE anbefaler BPA som rett hjelpeform.»

21.10.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener at det bør fremgå klart av den fremtidige reguleringen av selvstyrt personlig assistanse at personer som ikke omfattes av retten til selvstyrt personlig assistanse likevel kan få dette, dersom kommunen etter en helhetlig vurdering finner å kunne tilby det. Tilbud om selvstyrt personlig assistanse forutsetter at personen selv eller sammen med medarbeidsleder kan ta ansvaret for organiseringen og den daglige styringen av den personlige assistansen.

Utvalget mener videre at det bør fremgå klart av den fremtidige reguleringen av selvstyrt personlig assistanse at kommuner som vurderer at en person ikke omfattes av retten til selvstyrt personlig assistanse har en plikt til å vurdere om personen etter en helhetlig vurdering likevel skal tilbys selvstyrt personlig assistanse. Se forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 5 femte ledd.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 21.10 fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 21.11.

21.11 Dissenser til kapittel 21

Punkt 21.2 Bør timegrensene for rett til ordningen endres?

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) viser til at det hverken er rimelig eller i tråd med formålet med BPA-ordningen å avgrense muligheter for selvbestemmelse og likestilling ut fra timebehov. Flertallets forslag om en timegrense på 20 timer vil føre til at mange som trenger BPA for selvbestemmelse og likestilling vil få avslag på søknad, fordi de har behov på under 20 timer i uken. Kommunene har mulighet for å utøve skjønn, men erfaringen med gjeldende timegrenser på 32/25 timer har vist at det er svært vanskelig å få BPA for et mindre timetall, selv om det vil være den klart beste løsningen. Disse medlemmene mener derfor timegrensen bør fjernes.

Punkt 21.4 Bør 67-årsgrensen endres?

(1)

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) mener at retten til BPA ikke bør ha noen aldersgrense, og viser til at det hverken er rimelig eller i tråd med formålet for BPA-ordningen å avgrense muligheter for selvbestemmelse og likestilling ut fra alder. Disse medlemmene viser også til vedlegget Økonomisk analyse, der det er vist til at det å heve aldersgrensen, vil kunne medføre kostnadsbesparelser for samfunnet. Grunnen er at BPA vil kunne erstatte mer kostnadskrevende ordninger som enkeltpersoner ellers mottar.

(2)

Utvalgets medlemmer (Jan Erik Askildsen og Trude Wester) mener at aldersgrensen bør justeres opp, og foreslår en økning fra 67 til 72 år. Dette er i tråd med en samfunnsutvikling der flere eldre deltar aktivt på flere arenaer i samfunnet, noe BPA-ordningen bør understøtte.

Punkt 21.8 Mulighet for selvstyrt personlig assistanse ved opphold i kommunale helse- og omsorgsinstitusjoner

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) viser til eget forslag til regulering § 4, og legger til grunn at retten til BPA bør gjelde uavhengig av boform, og i tillegg ved midlertidig opphold i institusjon.

Punkt 21.9 Mulighet for selvstyrt personlig assistanse ved opphold i spesialisthelsetjenestens institusjoner

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik,) viser til eget forslag til regulering § 4, og legger til grunn at retten til BPA bør gjelde uavhengig av boform også ved midlertidig opphold i spesialisthelsetjenestens institusjoner.

Punkt 21.10 Tydeliggjøre adgangen til å få innvilget ordningen også for dem som ikke omfattes av retten

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) viser til at retten til BPA etter disse medlemmenes syn skal knyttes til behov, og fra første time.

22 Forslag til løsninger for å redusere forskjellene mellom kommunene og sørge for felles grunnlag for velfungerende og gode ordninger

22.1 Innledning

Utvalget foreslår i dette kapitlet en rekke tiltak som hver for seg og samlet vil være viktige bidrag til å redusere forskjellene i praksis mellom kommunene og sørge for et felles grunnlag for velfungerende ordninger.

Utvalget foreslår en mer samlet, tydelig og utførlig regulering, som vil redusere dagens uoversiktlighet, kompleksitet og uklarhet, se punkt 22.2.

Utvalget foreslår videre tydelige krav til saksbehandlingen og vedtakene, se punkt 22.3.

I punkt 22.4 fremmer utvalget forslag om utarbeiding av gode felles saksbehandlingsverktøy og et eget nasjonalt opplæringsprogram for saksbehandlere og andre ansatte i kommunene med ansvar for å følge opp saker om selvstyrt personlig assistanse.

Videre foreslår utvalget i punkt 22.5 at det opprettes et nasjonalt kompetansesenter med ansvar for selvstyrt personlig assistanse.

Avslutningsvis foreslår utvalget at tilskuddsordningen for ressurskrevende helse- og omsorgstjenester videreføres, se punkt 22.6, og en justering i egenandelsforskriften, se punkt 22.7.

Det vises i tilknytning til dette kapitlet til at CRPD-komiteen i sine avsluttende merknader med anbefalinger til Norge anbefalte at Norge treffer alle nødvendige tiltak for å redusere kommunale forskjeller i tjenestetilbudet til funksjonshemmede gjennom nasjonalt regelverk, standarder og retningslinjer.60

22.2 En mer samlet, tydelig og utførlig regulering

22.2.1 Innledning

Som det fremgår i kapittel 10 er dagens selvstyrte personlige assistanseordning, BPA, regulert på et overordnet nivå i to lover, både helse- og omsorgstjenesteloven og pasient- og brukerrettighetsloven. Samtidig er en rekke spørsmål knyttet til ordningen omtalt i de tre rundskrivene om BPA61 og i både Veileder for saksbehandling62 og Opplæringshåndbok brukerstyrt personlig assistanse BPA.63

Dagens fragmentariske regulering er dessuten på samme tid både begrenset og komplisert. Samlet sett fører dette til at denne ordningen, som på flere områder skiller seg fra andre ordninger på helse- og omsorgstjenestefeltet, fremstår som både uoversiktlig og kompleks, med uklarhet og usikkerhet rundt sentrale spørsmål, som for eksempel hva ordningen skal være og omfatte, hvordan assistansen skal organiseres, hvem som har hvilket ansvar og hvor langt dette ansvaret går.

Av rapporten Suksess eller katastrofe? Utviklingstrekk etter rettighetsfesting av brukerstyrt personlig assistanse, fremgår det at forskjellsbehandling fortsatt synes å være BPA-ordningens akilleshæl, og at en av hovedutfordringene knyttet til dette er at oppfatningen av hva rettighetsfestingen skal innebære spriker, både hos de som administrerer ordningen i kommunene og blant politikere lokalt og nasjonalt.64

Som det ble gitt uttrykk for i punkt 19.6.2, vil kombinasjonen av individuelle vurderinger og faglig skjønn, samt at ordningen skal forbli et kommunalt ansvar, nødvendigvis medføre både individuelle variasjoner og noe ulik praksis ut fra lokale forskjeller, hensyn og prioriteringer. Etter utvalgets vurdering er det imidlertid uheldig at variasjonene er så store når det gjelder vurdering og avgjørelse av grunnleggende spørsmål i en ordning som kan ha så stor betydning for funksjonshemmedes muligheter til å leve mest mulig selvvalgte og selvstendige liv.

22.2.2 Utvalgets forslag

Dagens uoversiktlighet, kompleksitet og uklarhet bidrar til større forskjeller mellom kommunenes saksbehandling, vedtak, organisering, etablering og oppfølging enn det som er ønskelig. Utvalget foreslår derfor en mer samlet, tydelig og utførlig regulering av selvstyrt personlige assistanse enn dagens regulering av BPA. Etter utvalgets syn kan forslaget om en slik regulering gjøre det enklere for kommunene å få oversikt over ordningen og å organisere og praktisere den på en god måte, i tråd med klarere og mer enhetlige rammer som gjelder likt for alle kommuner. En mer utførlig regulering skaper dessuten ikke i seg selv mer byråkrati, forutsatt at reguleringen er tydelig og gir nødvendig veiledning for saksbehandlingen.

Det vises til at forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse omfatter både en formålsbestemmelse, en bestemmelse som definerer hva ordningen er og omfatter, regulering av krav til arbeidsleder og medarbeidsleder samt regulering av aktørenes plikter og ansvar i selvstyrte personlige assistanseordninger.

En mer samlet, tydelig og utførlig regulering vil være et viktig bidrag til å redusere utilsiktede forskjeller mellom kommunene og danne felles grunnlag for velfungerende og gode selvstyrte personlige assistanseordninger.

22.3 Sørge for tydeligere krav til saksbehandlingen og vedtakene

22.3.1 Innledning

Det er særlige hensyn som bør ivaretas ved utredning og tildeling av selvstyrt personlig assistanse. Samtidig finnes det i dag få konkrete krav som gjelder hvordan kommunene skal utrede og vurdere saker om BPA. De alminnelige kravene i forvaltningsloven vil imidlertid gjelde, og det vises særlig til hovedregelen i § 17 første ledd første punktum om at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.

22.3.2 Utvalgets forslag

For at særlige hensyn skal bli ivaretatt i tilknytning til behandling av saker om selvstyrt personlig assistanse, har utvalget kommet til at det er behov for egne, tydelige krav til saksbehandlingen og vedtakene.

Utvalgets forslag til forskrift om selvstyrt personlig assistanse omfatter egne bestemmelser både om vurderingen av behov for og omfang av selvstyrt personlig assistanse, vedtaket om selvstyrt personlig assistanse, samorganisering eller samordning av selvstyrt personlig assistanse og funksjonsassistanse, ny saksutredning og nytt vedtak om selvstyrt personlig assistanse fra samme kommune samt nytt vedtak om selvstyrt personlig assistanse fra annen kommune.

Vurderingen av behov for og omfang av selvstyrt personlig assistanse

Når det gjelder vurderingen av behov for og omfang av selvstyrt personlig assistanse foreslås det at reguleringen skal omfatte særlige regler om samarbeidet med personen som søker om selvstyrt personlig assistanse. Utgangspunktet for kommunens vurdering, både av hva det er behov for selvstyrt personlig assistanse til og omfanget av denne assistansen, skal være personens egen vurdering av behov, potensiale og mål. Det foreslås derfor at kommunen skal legge stor vekt på personens egen vurdering av disse forholdene, se forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 4 første ledd.

Kommunen må for øvrig foreta den kartlegging som er nødvendig for å ha tilstrekkelig grunnlag til å treffe vedtak. Kommunen må som et ledd i saksutredningen innhente nødvendig dokumentasjon fra personer og instanser som kan bidra til at spørsmålet om behov og omfang blir godt belyst.

Videre foreslås det en plikt for kommunen til å skaffe seg oversikt over andre relevante tjenester, tiltak og ordninger, og samarbeide med personen og andre instanser for å sikre best mulig samordning og helhetlig tjenestetilbud, se forslaget til forskrift § 4 andre ledd første og andre punktum. Det foreslås i tillegg en plikt til å vurdere eventuell samorganisering og samordning med helsetjenester dersom personen ønsker dette, se forslaget til forskrift § 4 andre ledd tredje punktum.

Vedtaket om selvstyrt personlig assistanse

Når det gjelder vedtaket, foreslås det at reguleringen skal konkretisere både hva det skal treffes vedtak om, hva vedtaket skal bygge på og hva det skal legges særlig vekt på, se forslaget til forskrift § 4 første ledd og § 5 første og andre ledd.

Kommunen skal etter forslaget være forpliktet til å treffe vedtak om nødvendig selvstyrt personlig assistanse. Det foreslås at vedtaket, på samme måte som i dag, skal bygge på en konkret og individuell vurdering av behovene til personen som har søkt om selvstyrt personlig assistanse.

Det foreslås videre at vedtaket skal bygge på en tverrfaglig vurdering. Etter utvalgets mening forutsetter vedtak om selvstyrt personlig assistanse at en persons helhetlige assistansebehov skal være vurdert og at vurderingen foretas av én eller flere saksbehandlere som har tverrfaglig bakgrunn og faglig utgangspunkt. Sosialfaglige vurderinger må etter utvalgets syn som et minimum inngå, og helsefaglige vurderinger må inngå i vurderingene i de sakene der det er grunn til dette. Det bør etter utvalgets syn i tillegg sikres at den eller de som har ansvar for saksbehandling har tilstrekkelig kunnskap om funksjonshemmedes menneskerettigheter og funksjonshemming som diskrimineringsgrunnlag. Ut over dette bør det være opp til kommunen å vurdere hvilken tverrfaglige kompetanse det er behov for i den enkelte saken, ut fra hva som vil bidra til best mulig vurdering som grunnlag for vedtak i saken.

Videre foreslås det at det skal følge av reguleringen at det skal foretas en gjennomsnittsberegning av timeantallet og at vedtaket skal fastsette et bestemt antall timer per uke.

Det foreslås også at det skal konkretiseres hva som skal ligge til grunn for fastsettelsen av timeantallet. Vurderingen skal omfatte hvor mange timer som er nødvendig å tildele for at personen skal få gjennomført gjøremål, oppgaver og aktiviteter som omfattes av ordningen. Det vil si at personen må tildeles et timeantall som er tilstrekkelig til at disse gjøremålene m.m. kan gjennomføres. Se forslaget til forskrift § 5 andre ledd.

Utvalget foreslår dessuten særlige regler om innhenting av vurdering og anbefaling fra ansvarlig instans ved behov for selvstyrt assistanse i tilknytning til barnehage, skolefritidsordning, skole og høyere utdanning. For å sikre at barn og ungdom som har behov for personlig assistanse i barnehage, skolefritidsordning eller skole eller studenter som har behov for personlig assistanse for å gjennomføre høyere utdanning får vurdert sine assistansebehov på en helhetlig måte, foreslås det at en vurdering og anbefaling fra ansvarlig enhet for barnehagen eller skolefritidsordningen, ansvarlig undervisningssted, ansvarlig utdanningssted eller fagskole skal inngå i kommunens vurdering og tillegges særlig vekt. Det foreslås videre at innvilgelse av selvstyrt personlig assistanse i barnehage, skolefritidsordning eller opplæring forutsetter at ansvarlig enhet for barnehagen og skolefritidsordningen eller ansvarlig undervisningssted vurderer at det er nødvendig. Det foreslås også at dersom kommunen ikke innvilger selvstyrt personlig assistanse i barnehagen, skolefritidsordningen, på skolen eller til å gjennomføre høyere utdanning, selv om ansvarlig enhet for barnehagen og skolefritidsordningen, ansvarlig undervisningssted eller ansvarlig utdanningssted eller fagskolen vurderer at det er nødvendig, skal det begrunnes særskilt. Se forslaget til forskrift § 5 tredje og fjerde ledd.

Samorganisering eller samordning av selvstyrt personlig assistanse og funksjonsassistanse

Utvalget foreslår videre at samorganisering eller samordning av selvstyrt personlig assistanse og funksjonsassistanse reguleres i en egen bestemmelse, som blant annet omfatter en plikt for kommunen til å samarbeide med Arbeids- og velferdsetaten, se forslaget til forskrift § 6.

Ny saksutredning og nytt vedtak om selvstyrt personlig assistanse

Det foreslås også en egen bestemmelse om ny saksutredning og nytt vedtak om selvstyrt personlig assistanse fra samme kommune. Det foreslås at dersom det oppstår endringer i behovet for selvstyrt personlig assistanse, dersom personen ber om det eller minst hvert tredje år, skal kommunen foreta en ny vurdering og om nødvendig treffe et nytt vedtak i tråd med forslaget til forskrift §§ 4 og 5. Kommunen skal ved en slik ny vurdering innhente tjenesteyters erfaringer med den ordningen som hittil har vært etablert. Kommunen skal ved sin nye vurdering se hen til gjeldende vedtak og de forhold som lå til grunn for dette vedtaket. I tråd med dagens praksis foreslås det videre regulert at dersom nytt vedtak skal kunne redusere antall timer eller på annen måte svekke personens tildelte selvstyrte personlige assistanse, må dette kunne begrunnes ut fra vesentlig endrede forhold knyttet til personen selv, rammene rundt personen eller øvrige tjenester, tiltak og ordninger. Se forslaget til forskrift § 7 første, andre og tredje ledd.

I tillegg til dette foreslås det en egen bestemmelse om nytt vedtak om selvstyrt personlig assistanse fra annen kommune. Bestemmelsen begrenser den nye kommunens adgang til å treffe vedtak som reduserer antall timer eller på annen måte svekker personens tildelte selvstyrte personlige assistanse, se forslaget til forskrift § 9 tredje ledd. Som det fremgår i punkt 20.11.3.2 mener utvalget at det er behov for en slik begrensning for å redusere usikkerheten for personer som har vedtak om selvstyrt personlig assistanse når de får behov for etterfølgende vedtak fra en ny kommune.

Oppsummering

De ovenfor nevnte forslagene om egne særlige krav til saksbehandlingen og vedtakene om selvstyrt personlig assistanse vil bidra til å redusere utilsiktede forskjeller mellom kommunene, idet forslagene vil bidra til en mer enhetlig praksis og at en rekke viktige hensyn skal ivaretas i tilknytning til saksbehandling og vedtak i saker om selvstyrt personlig assistanse. Det pekes spesielt på at en regulering av hva kommunen særlig skal legge vekt på ved vurderingen av hva det er behov for selvstyrt personlig assistanse til og omfanget av selvstyrt personlig assistanse, vil kunne bidra til en mer enhetlig tildelingspraksis. Felles krav til saksbehandlingen og vedtakene, som bidrar til at særlige hensyn blir ivaretatt ved utredningen og tildelingen, vil videre bidra til et felles grunnlag for etablering av velfungerende og gode selvstyrte personlige assistanseordninger.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 22.3 fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 22.8.

22.4 Sørge for hensiktsmessige verktøy for saksbehandlingen m.m. og opplæring

22.4.1 Innledning

Det er en rekke forhold som skal utredes i saker der det er aktuelt med selvstyrt personlig assistanse. Særlig gjelder dette å kartlegge en persons evne og vilje til å være arbeidsleder, eventuelt medarbeidsleder, hvilket opplæringsbehov arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder har og å utrede øvrige forhold knyttet til organisering, etablering og drift av den enkelte ordningen.

I tillegg til å innføre egne, tydelige krav til saksbehandlingen og vedtakene, medfører dette etter utvalgets syn behov for å sørge for gode saksbehandlingsverktøy samt egen særlig opplæring av saksbehandlere og andre ansatte i kommunene som skal behandle og følge opp saker om selvstyrt personlig assistanse.

Gode saksbehandlingsverktøy og god opplæring i tråd med forslagene nedenfor vil etter utvalgets syn etablere et felles fundament for saksutredning, vurdering og vedtak som vil kunne bidra til å redusere utilsiktede forskjeller mellom kommunene og velfungerende og gode selvstyrte personlige assistanseordninger.

Hensiktsmessige verktøy for saksbehandlingen m.m. og et opplæringsprogram vil for eksempel kunne utvikles av det nasjonale kompetansesenteret som utvalget foreslår opprettet, se punkt 22.5.

22.4.2 Utvalgets forslag

Et eget kartleggingsverktøy

Etter utvalgets syn benytter kommunene i dag i for liten grad hensiktsmessige verktøy for kartlegging i BPA-saker. Mange kommuner bruker IPLOS som kartleggingsverktøy. IPLOS er et nasjonalt verktøy som er utviklet for innhenting av statistikk på helse- og omsorgstjenestefeltet. Bruk av IPLOS som kartleggingsverktøy gir et visst overblikk over en persons behov for helse- og omsorgstjenester, men er ikke tilstrekkelig til å utrede og vurdere helheten i saker som gjelder selvstyrt personlig assistanse.

Det finnes også andre kartleggingsverktøy som benyttes av kommunene i helse- og omsorgstjenestesaker, herunder saker om BPA. Disse kartleggingsverktøyene er imidlertid i varierende grad egnet for å gjennomføre tilfredsstillende kartlegging i BPA-saker.

Utvalget mener derfor at det bør utarbeides et eget kartleggingsverktøy for selvstyrt personlig assistanse som alle kommunene kan benytte. Dette vil bidra til en mer helhetlig utredning og vurdering i saker om selvstyrt personlig assistanse.

Kontraktsmaler til bruk i individuelle selvstyrte personlige assistanseordninger

Kompleksiteten i saker om selvstyrt personlig assistanse tilsier etter utvalgets mening at det er behov for å utvikle kontraktsmaler for å bidra til velfungerende ordninger.

Det bør blant annet utvikles en kontraktsmal for avklaring av fordeling av ansvar, myndighet og oppgaver knyttet til organiseringen og den daglige styringen av den selvstyrte personlige assistanseordningen mellom tjenesteyter og arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder, jf. forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 11.

Det bør også utvikles en kontraktsmal for avklaring av når og hvordan assistanse skal ytes i barnehagen, på skolefritidsordningen eller på skolen. En slik kontraktsmal vil bidra til avklaring mellom barnehagen, skolefritidsordningen eller skolen, arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder og tjenesteyter.

Når det gjelder avtaler mellom kommunene og eventuelle andre tjenesteytere, vises det til punkt 12.6.

Rundskriv, veiledning og informasjon om selvstyrt personlig assistanse

I lys av de endringene som blir vedtatt som følge av utvalgets forslag bør det etter utvalgets syn utarbeides et nytt, enhetlig rundskriv om selvstyrt personlig assistanse. Det bør erstatte dagens tre rundskriv om BPA, I-20/2000, I-15/2005 og I-9/2015.

Helsedirektoratet har utviklet en saksbehandlingsveileder som også omfatter BPA.65 Det bør etter utvalgets mening vurderes om det bør utvikles en egen veileder for saksbehandling av saker som gjelder selvstyrt personlig assistanse, eller om den generelle veilederen i større grad kan tilpasses disse sakene.

Videre er Opplæringshåndbok brukerstyrt personlig assistanse BPA også relevant for saksbehandlere.66 Utvalget mener at den bør oppdateres i lys av de endringene som utvalgets forslag vil medføre.

I tillegg til dette er det etter utvalgets mening behov for utvikling av enhetlig, god og tilgjengelig informasjon om ordningen med selvstyrt personlig assistanse. Informasjonen som utvikles må være dekkende, slik at den gir svar på de fleste praktiske, organisatoriske, juridiske og andre spørsmål som oppstår i tilknytning til ordningen. Informasjonen bør tydeliggjøre hva som er felles krav for alle ordninger med selvstyrt personlig assistanse og hva som kan tilpasses individuelt i den enkelte ordningen.

Informasjonen bør utformes på en måte som gjør at den er tilgjengelig for alle som kan ha behov for selvstyrt personlig assistanse eller som har fått vedtak om dette. Informasjonen bør gjøres tilgjengelig digitalt, samt være universelt utformet, gratis og tilgjengelig for alle som har behov for kunnskap og kompetanse om selvstyrt personlig assistanse. Utvalget vil i denne sammenhengen, som et eksempel, vise til de svenske nettsidene om personlig assistanse.67

Felles informasjon rettet mot personer som kan ha behov for selvstyrt personlig assistanse eller som har fått vedtak om selvstyrt personlig assistanse, vil kunne bidra til mer like forventninger til ordningen. Samtidig vil det kunne bidra til en større grad av likestilling mellom funksjonshemmede at alle får tilgang til samme informasjon om ordningen.

I tillegg til at det vil gi et godt grunnlag for mer enhetlig praksis mellom kommunene, kan det ha en samfunnsøkonomisk gevinst å utvikle et enhetlig nasjonalt informasjonsmateriell.

Rutinedokumenter og maler for bruk i arbeidet med å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten

Det er også behov for å utvikle rutinedokumenter og maler for saksbehandlingen, for bruk i kommunenes arbeid med å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 tredje ledd. Dette vil bidra til mer enhetlig praksis mellom kommunene og færre feil i saksbehandlingen, siden det vil bidra til at alle relevante forhold blir vurdert og tatt stilling til, samt at kommunenes kontroll med egen praksis blir tilfredsstillende.

Opplæring av saksbehandlere og andre i kommunen som skal følge opp saker om selvstyrt personlig assistanse

Tilstrekkelig opplæring er en forutsetning for god og riktig praksis i kommunene. Det bør etter utvalgets mening vurderes om det skal utvikles et eget nasjonalt opplæringsprogram for saksbehandlere og andre ansatte i kommunene med ansvar for å følge opp saker om selvstyrt personlig assistanse.

Opplæringen må gjelde både de materielle reglene om selvstyrt personlig assistanse, saksbehandlingen, de faglige vurderingene som skal foretas, samarbeidet med personen som har behov for assistanse, vedtaket og hvordan ordningene kan organiseres, etableres og følges opp.

Det er blant annet behov for at ansatte i kommunen som skal ha ansvar knyttet til saker om selvstyrt personlig assistanse opparbeider seg kunnskap og kompetanse om:

• omfattende og komplekst regelverk på mange områder og ulike sider ved organisering, etablering og drift av selvstyrte personlige assistanseordninger,

• intensjonene med BPA, likestillingsregelverket og menneskerettighetene,

• vurdering av spørsmålet om tildeling og utmåling av selvstyrt personlig assistanse,

• etablering av gode selvstyrte personlige assistanseordninger og

• håndtering av anskaffelsesprosesser og kontraktsforhold.

Det er i disse sakene en særlig utfordring at kommunene må ha kunnskap om og oversikt over en rekke forhold. Selv etter eventuelle endringer som følge av utvalgets forslag, vil dette være krevende å sette seg inn i.

Utvalget foreslår ikke å innføre et eget særlig krav om opplæring av saksbehandlere eller andre ansatte i kommunene med ansvar for saker om selvstyrt personlig assistanse. Utvalget forutsetter at det allerede ligger innenfor kommunens ansvar både som forvaltningsorgan og arbeidsgiver å sørge for slik opplæring. Slik opplæring omfattes dessuten allerede av det kommunale kompetanse- og innovasjonstilskuddet som forvaltes av statsforvalteren.

22.5 Nasjonalt kompetansesenter for selvstyrt personlig assistanse

22.5.1 Innledning

Samtidig som det er ressurskrevende for kommunene å opparbeide seg tilstrekkelig kunnskap og kompetanse på dette området, har de fleste kommuner få saker om selvstyrt personlig assistanse. Dette gjør det utfordrende for kommunene å sikre seg tilstrekkelig kunnskap og kompetanse til å behandle disse sakene på en forsvarlig og god måte.

Også de private tjenesteyterne, samt statsforvalterne, som skal behandle klagesakene og som skal kunne veilede kommunene i disse sakene, vil kunne ha utfordringer med å tilegne seg tilstrekkelig kunnskap og kompetanse på dette området.

Det er videre mangel på relevant statistikk, og selv om det er utført mye forskning på dagens BPA-ordning, er denne i liten grad systematisert. Dette gjør at det er i mange tilfeller er vanskelig å finne akkurat den informasjonen man har behov for.

For å redusere disse utfordringene foreslår utvalget at det opprettes et nasjonalt kompetansesenter med ansvar for selvstyrt personlig assistanse.

Tidligere hadde RO, Ressurssenter for omsorgstjenester (som senere endret navn til Ressurssenter for omstilling i kommunene) ansvar for å administrere stimuleringstilskuddet til BPA og å holde kurs om BPA. RO er nå nedlagt. Det nasjonale kompetansesenteret som utvalget foreslår, bør ha en annen og mer omfattende rolle. Kompetansesenteret bør utvikle, tilrettelegge og formidle informasjon, statistikk, forskning m.m. som det er behov for på feltet.

Et nasjonalt kompetansesenter vil etter utvalgets syn kunne bidra til å redusere utilsiktede forskjeller mellom kommunene og bidra til velfungerende og gode selvstyrte personlige assistanseordninger.

22.5.2 Utvalgets forslag

Etablere felles, samlet og styrket kunnskap og kompetanse i én enhet

Et nasjonalt kompetansesenter kan bidra til å etablere felles, samlet og styrket kunnskap og kompetanse i én enhet. Enheten kan bistå både kommunene (i tilknytning til saksbehandling og vedtak, anskaffelsesprosesser, organisering, etablering og eventuelt drift av selvstyrte personlige assistanseordninger), de private tjenesteyterne og statsforvalterne. Et kompetansesenter kan også bistå andre myndigheter, forskningsmiljøer, funksjonshemmedes organisasjoner, arbeidslivets organisasjoner og andre som har behov for informasjon, statistikk og forskning om selvstyrt personlig assistanse.

Utvikle saksbehandlingsverktøy, kursopplegg m.m. og holde det oppdatert

Et nasjonalt kompetansesenter kan videre bidra med å utvikle og holde oppdatert kartleggingsverktøy, kontraktsmaler, veilednings- og informasjonsmateriell, samt kursopplegg m.m. som nevnt i punkt 22.4.2.

Et kompetansesenter kan eventuelt også holde kurs og yte veiledning til saksbehandlere i kommunene, private tjenesteytere, statsforvaltere m.fl. Det kan dessuten vurderes om kompetansesenteret også bør holde kurs og veilede arbeidsledere, medarbeidsledere og assistenter, selv om dette primært bør kunne ivaretas av kommunene, private tjenesteytere og eksisterende aktører innenfor kursmarkedet.

Organisering

Etter utvalgets syn kan et nasjonalt kompetansesenter enten etableres som et frittstående organ eller legges til et direktorat eller annet eksisterende statlig organ.

Organiseringen av et eventuelt nasjonalt kompetansesenter må ses i sammenheng med oppgavene som legges til senteret, herunder om det er aktuelt at kompetansesenteret overtar oppgaver andre har ansvar for i dag. Videre må organiseringen tilpasses målgruppene for kompetansesenterets virksomhet.

Utvalget ønsker ikke å legge sterke føringer for hvordan kompetansesenteret blir organisert, men legger til grunn at det gjøres på en hensiktsmessig måte, som bidrar til at kompetansesenteret kan ivareta sine funksjoner.

22.6 Særlig om tilskuddsordningen for særlig ressurskrevende helse- og omsorgstjenester

Tilskuddsordningen for særlig ressurskrevende helse- og omsorgstjenester omfatter i dag BPA, se punkt 8.2. Utvalget foreslår at tilskuddsordningen for særlig ressurskrevende helse- og omsorgstjenester videreføres for selvstyrt personlig assistanse.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 22.6 fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 22.8.

22.7 Særlig om egenandel for husholdningsoppgaver

Kommunene har i dag anledning til å fastsette regler for betaling av egenandel og betalingssatser for personlig assistanse (praktisk bistand) til, og opplæring i, husholdningsoppgaver, også når slike tjenester ytes som BPA, se punkt 8.2. Utvalgets forslag om regulering av selvstyrt personlig assistanse i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav c medfører at slik assistanse ikke vil omfattes av ordlyden i egenandelsforskriften § 8, med mindre også forskriften endres.

Utvalget peker på at spørsmålet om egenandel bør løses likt for funksjonshemmede som får utført husholdningsoppgaver ved hjelp av selvstyrt personlig assistanse og funksjonshemmede som får utført husholdningsoppgaver ved hjelp av tradisjonelle hjemmetjenester. For å unngå forskjellsbehandling av funksjonshemmede foreslår utvalget en justering av bestemmelsen slik at det også fortsatt skal kunne kreves egenandel for selvstyrt personlig assistanse til husholdningsoppgaver.

Samtidig vil utvalget peke på at de fleste kan velge om de vil kjøpe seg hjelp for å gjøre husarbeid eller gjøre dette selv. De som tildeles personlig assistanse til slike oppgaver har imidlertid ikke mulighet til å velge om de vil uføre disse oppgavene selv. Etter utvalgets syn vil det derfor være en bedre løsning for alle funksjonshemmede om det blir utredet nærmere om det, uavhengig av tjenestetype, bør foreslås begrensninger i kommunenes adgang til å kreve egenandel for husholdningsoppgaver.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 22.7 fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 22.8.

22.8 Dissenser til kapittel 22

Punkt 22.3 Sørge for tydeligere krav til saksbehandlingen og vedtakene

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) viser til at barnehager, skoler og høyere utdanningsinstitusjoner primært har kunnskap om læringsmiljø og pedagogisk tilrettelegging av undervisning. Dette er også forpliktelser for skoler og høyere utdanningsinstitusjoner etter opplæringslova og universitets- og høyskoleloven. Barnehager, skoler og høyere utdanningsinstitusjoner har ingen særskilt kompetanse for å vurdere den enkeltes personlige assistansebehov, og det er derfor ingen grunn til at de skal måtte gi vurderinger av dette.

Punkt 22.6 Særlig om tilskuddsordningen for særlig ressurskrevende helse- og omsorgstjenester

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) mener at endringer i BPA-ordningen ikke skal gi økte kostnader for kommunene. Disse medlemmene foreslår et eget forslag til regulering med et innslagspunkt for statlig finansiering på 25 timer, som er ment å ivareta dette. En slik finansieringsordning bør etter disse medlemmenes syn utredes nærmere.

Punkt 22.7 Særlig om egenandel for husholdningsoppgaver

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) mener det det ikke bør være egenandeler på tjenester funksjonshemmede har rett på, uansett om dette er i form av BPA eller andre typer tjenester. Disse medlemmene viser til at BPA ikke handler om helse og omsorg, men om å få hverdagen til å gå opp og delta i samfunns- og arbeidsliv. Da er det rimelig at det ikke knyttes egenandeler til det som trengs for å oppnå dette. Hensikten med BPA er også å selv kunne ta kontroll over eget liv, og dermed selv kunne bestemme hva assistansen skal benyttes til. Nødvendige og forsvarlige tjenester her er knyttet til selvbestemmelse, likestilling og deltakelse. Det innebærer tjenester som gjør det mulig for den enkelte å bo hjemme, være i arbeid, reise og delta på sosiale arenaer. Det er derfor urimelig at det knyttes egenandeler til det som skal til for å oppnå formålet med ordningen.

23 Vurdering av innføring av fritt brukervalg og forslag til løsninger for å sørge for velfungerende ordninger

23.1 Innledning

Utvalget er bedt om å vurdere om og i hvilken grad ordningen bør reguleres gjennom fritt brukervalg. Det er omtalt nedenfor i punkt 23.2.

I dette kapitlet omtales videre følgende forslag til løsninger for å bidra til velfungerende ordninger:

• Tiltak for at kommuner skal inngå kontrakter med andre tjenesteytere, punkt 23.3,

• Driftsmidler, punkt 23.4,

• Opplæring og oppfølging av arbeidsleder, medarbeidsleder og assistenter, punkt 23.5,

• Lønn eller annen godtgjørelse for arbeidsledelse, punkt 23.6,

• Assistentenes arbeidsforhold, punkt 23.7,

• Ansettelse av nærstående som assistenter, punkt 23.8,

• Mer enhetlig klagesaksbehandling hos statsforvalteren, punkt 23.9,

• Klager til Diskrimineringsnemnda, punkt 23.10 og

• Tilsyn med ordningen, punkt 23.11.

23.2 Vurdering av om det bør innføres en rett til fritt brukervalg

23.2.1 Innledning

Utvalget er bedt om å vurdere om og i hvilken grad BPA-ordningen bør reguleres gjennom fritt brukervalg. Utvalget tar i tilknytning til denne delen av mandatet utgangspunkt i den snevre definisjonen av fritt brukervalg, som gjelder fritt valg av tjenesteyter. Den vide definisjonen av fritt brukervalg omfatter også fritt valg av hvem som skal ansettes til å yte assistansen, hva det skal ytes assistanse til, samt når, hvordan og hvor assistansen skal ytes. Det som omfattes av den vide definisjonen har utvalget vurdert i tilknytning til spørsmålet om hvordan ordningen bør utformes for å sikre reell brukerstyring.

Som det fremgår av punkt 12.7 vil det etter dagens regler være opp til den enkelte kommune å avgjøre om den ønsker å yte BPA selv, eller om den vil benytte andre tjenesteytere. Samtidig er det på BPA-området forutsatt at det skal være en rett til brukermedvirkning også når det gjelder hvem som skal være tjenesteyter.

Fritt brukervalg vil for mange kunne handle om å få anledning til å velge en privat tjenesteyter de anser for å passe til å yte tjenester til seg. For andre vil det kunne handle om å velge bort kommunen som tjenesteyter, for eksempel dersom personen er misfornøyd med eller ikke har tillit til kommunen. For andre igjen vil det kunne handle om å få mulighet til å drive sin egen selvstyrte personlige assistanseordning gjennom sitt eget selskap, og dermed få full styring over ordningen.

23.2.2 Nærmere om fritt brukervalg

Fritt brukervalg omfatter i praksis to ulike forhold knyttet til valg av tjenesteyter, som henger tett sammen. Den ene er at det gis anledning til fritt valg av organisasjonsform for tjenesteytingen, det vil si fritt valg mellom kommunen, privat tjenesteyter eller personens eget selskap, heretter kalt «fritt valg av organisasjonsform». Det andre er at det gis anledning til fritt valg mellom private tjenesteytere, heretter kalt «fritt valg av privat tjenesteyter».

Det er bare gjennom et friere valg av organisasjonsform den enkelte kan få muligheten til å velge bort kommunen som tjenesteyter. Videre er det bare gjennom muligheten til å velge organisasjonsformen privat tjenesteyter, sammen med muligheten til å velge mellom private tjenesteytere, at den enkelte kan få et reelt fritt valg av privat tjenesteyter.

Fritt brukervalg forutsetter etter dagens regler at kommunen har valgt å benytte andre tjenesteytere i stedet for eller i tillegg til kommunen. Så lenge dette valget er opp til kommunen, vil fritt brukervalg kun omfatte personer i kommuner som har valgt at andre tjenesteytere skal kunne benyttes. En rett til fritt brukervalg som bare vil omfatte personer i kommuner som har valgt å benytte andre tjenesteytere i stedet for eller i tillegg til kommunen vil dermed medføre forskjellsbehandling mellom funksjonshemmede i ulike kommuner. Etter utvalgets syn bør derfor eventuell fremtidig regulering av fritt brukervalg ses i sammenheng med kommunenes anledning til å velge å benytte andre tjenesteytere (fritt valg av organisasjonsform).

Det mangfoldet av private tjenesteytere som finnes på BPA-området i dag, har vokst frem blant annet på bakgrunn av hva enkeltpersoner foretrekker og forventer. Private tjenesteytere tilpasser seg over tid, slik at de leverer det kundene ønsker. Dermed vil mange private tjenesteytere ha spisskompetanse og erfaring som passer for ulike personer som har behov for personlig assistanse. Flere tjenesteytere gir økt variasjon i tjenesteutformingen og dermed økte tilpasningsmuligheter for den enkelte. Fritt brukervalg i form av fritt valg av privat tjenesteyter bidrar til at man tar i bruk den kompetansen og de øvrige ressursene som aktuelle tjenesteytere besitter, og bidrar til mulighet for innovasjon og utvikling av nye løsninger.

23.2.3 Utvalgets forslag

Det er enighet i utvalget om at størst mulig frihet til å velge tjenesteyter vil være et gode for den enkelte som skal motta selvstyrt personlig assistanse. Samtidig vil et forslag om fritt brukervalg innebære et inngrep i det kommunale selvstyret. Det innebærer at et slikt forslag må kunne begrunnes i at dette er egnet og nødvendig for å ivareta nasjonale mål, og at det etter en avveining av fordeler og ulemper er forholdsmessig. Ved en avveining må fordelene ved fritt valg av organisasjonsform og fritt valg mellom private tjenesteytere konkretiseres og være så viktige for den enkelte at de klart oppveier ulempene for kommunene ved et slikt inngrep i det kommunale selvstyret, se punkt 19.6.1.

Utvalget har vurdert argumenter for og mot å foreslå større grad av fritt brukervalg enn i dag.

Av argumenter for større grad av fritt brukervalg vil utvalget nevne følgende:

• Å kunne velge mer fritt mellom tjenesteytere kan ha innvirkning på muligheten til å leve livet slik den som har et assistansebehov ønsker. Det fremmer således selvstendighet og mulighet for å leve et mest mulig selvvalgt liv. Gjennom friere brukervalg gis den enkelte økt innflytelse over eget tjenestetilbud og kan i større grad velge hvem som skal være assistenter og tilpasse innholdet ut fra egne ønsker og behov. Hovedårsaken til dette er at ulike private tjenesteytere har noe ulike målgrupper, verdier og praksis. Dersom den enkelte kan velge en tjenesteyter som har et tilbud som samsvarer med personens ønsker og behov, og praktiserer BPA på en måte personen finner særlig hensiktsmessig, vil det kunne ha klare fordeler for den enkelte.

• En rett til fritt valg av privat tjenesteyter vil kunne gjøre det lettere å flytte til en annen kommune, fordi det vil kunne bli lettere å få beholde en privat tjenesteyter man er fornøyd med.

• For de private tjenesteyterne vil det være en klar fordel om «markedet» utvides til å omfatte alle kommuner. Dette kan bidra til at de private tjenesteyterne vokser seg større og blir mer robuste, til innovasjon og mangfold, og til at leverandørene blir bedre i stand til å levere tjenester med høy kvalitet, utvikle spisskompetanse m.m.

• Dersom private tjenesteyteres «marked» utvides til å omfatte alle kommuner kan det bidra til frigjøring av kapasitet i kommunenes helse- og omsorgstjenester.

• En del av de private tjenesteyterne som leverer BPA-tjenester eies og drives av, eller har ansatt, funksjonshemmede. Dersom det åpnes for mer bruk av private tjenesteytere, kan det antas at enda flere funksjonshemmede som i dag står utenfor arbeidslivet, vil kunne få ordinært arbeid hos disse tjenesteyterne.

Av argumenter mot større grad av fritt brukervalg vil utvalget nevne følgende:

• Fritt brukervalg innenfor dette området vil skille seg ut fra løsningene for øvrig på det kommunale helse- og omsorgstjenestefeltet.

• Kommunene kan bli påført økt ressursbruk i form av tid til administrasjon av offentlige anskaffelser, kontraktsoppfølging m.m. og i form av at de bindes opp gjennom kontrakter med private. Videre kan det oppstå økt koordineringsbehov mellom tjenester som utføres av private og tjenester som utføres av kommunen.

• Det er vanskelig å overskue konsekvensene av å pålegge kommunene et mer fritt brukervalg. Konsekvensene vil dessuten kunne variere fra kommune til kommune, avhengig av hvor mange assistansemottakere tjenesten kan være aktuell for, om aktuelle leverandører kan levere til alle kommuner og kommunenes kapasitet til å ivareta det administrative arbeidet knyttet til et mer fritt brukervalg.

Utvalget mener at argumentene for fritt brukervalg er mer tungtveiende enn argumentene mot. Dersom den enkelte skal få full kontroll og styring over sin egen assistanse, bør personen selv kunne velge tjenesteyter.

Ut fra en avveining av hensynene for og mot større grad av fritt brukervalg ønsker utvalget likevel ikke å fremme forslag som griper inn i det kommunale selvstyret og pålegger alle kommuner begrensninger i adgangen til å velge hvem som skal være tjenesteyter ved tildeling av selvstyrt personlig assistanse. Utvalget har særlig lagt vekt på at det er vanskelig å overskue konsekvensene av et slikt pålegg for samtlige kommuner med til dels ulike utfordringer og forutsetninger.

Utvalget vil likevel understreke at dersom selvstyrt personlig assistanse skal bli et reelt likestillingsverktøy med stor innflytelse over egen situasjon for dem det gjelder, så bør kommunene legge til rette for fritt valg av tjenesteyter. Utvalget mener derfor at det bør igangsettes arbeid med å utrede tiltak som kan bidra til dette, se punkt 23.3.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 23.2 fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 23.12.

23.3 Tiltak for at kommuner skal inngå kontrakter med andre tjenesteytere

23.3.1 Innledning

Kommunene har adgang til selv å inngå kontrakter med andre tjenesteytere om ytelse av selvstyrt personlig assistanse, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 femte ledd.

Kommunene kan selv bestemme om selvstyrt personlig assistanse skal inngå i en eventuell kommunal godkjenningsmodell, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-11. Kommunene har både etter bestemmelsen om godkjenningsmodell for fritt brukervalg, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-11, og etter anskaffelsesreglene for øvrig, stor frihet med hensyn til å fastsette hvilke vilkår som skal gjelde for godkjenning av leverandører for å yte selvstyrt personlig assistanse.

Det foreligger i dag ingen nasjonal godkjenningsordning for leverandører av selvstyrt personlig assistanse eller en nasjonal standard for konsesjonsutlysninger. Det foreligger imidlertid en standardkontrakt som kan benyttes ved inngåelse av avtaler om ytelse av BPA, NS 8435:2017.

Nasjonale ordninger og standarder kan bidra til mer lik praksis mellom kommuner som velger å benytte private tjenesteytere, mer likt konkurransegrunnlag mellom de private tjenesteyterne, samt arbeidsbesparelse for både tjenesteyterne og kommunene.

23.3.2 Utvalgets forslag

Det er etter utvalgets mening ønskelig å gi kommunene insentiver til å ta i bruk private tjenesteytere i så stor grad som de finner dette hensiktsmessig, og å tilrettelegge for at dette kan gjøres på en enkel måte i de kommunene som velger å åpne for dette.

Utvalget foreslår derfor at det igangsettes et arbeid med å utrede tiltak som kan bidra til dette.

Nasjonal godkjenningsordning for private tjenesteytere

En nasjonal godkjenningsordning vil kunne gjelde for leveranser av selvstyrte personlige assistanseordninger til samtlige kommuner, ved at selve konsesjonsutlysningen skjer nasjonalt. Kommunene vil i en slik ordning kunne inngå kontrakter med leverandører som fyller de nasjonale kravene, enten som en frivillig eller en pålagt ordning:

• som en frivillig ordning; der den enkelte kommune som ønsker å benytte leverandører som har kvalifisert seg nasjonalt kan gjøre dette, i stedet for å gjennomføre egne anskaffelsesprosesser lokalt eller

• som en pålagt ordning; dersom det samtidig innføres en rett til fritt valg av organisasjonsform og fritt valg mellom private tjenesteytere.

En frivillig nasjonal godkjenningsordning vil kunne fungere som et insentiv til å åpne for fritt valg av privat tjenesteyter, mens en pålagt nasjonal godkjenningsordning vil gjøre det mulig for alle som tildeles selvstyrt personlig assistanse å velge blant alle tjenesteytere som har kvalifisert seg nasjonalt.

Innføring av en nasjonal godkjenningsordning vil etter utvalgets syn kunne bidra til at kommunene sparer tid og øvrige ressurser på å slippe å gjennomføre egne anskaffelsesprosesser. Samtidig vil kravene som stilles til tjenesteyterne kunne bli bedre og mer enhetlige. Utvalget foreslår derfor at en nasjonal godkjenningsordning for private tjenesteytere av selvstyrt personlig assistanse utredes.

Nasjonal standard for konsesjonsutlysning

Forutsatt at det ikke opprettes en nasjonal godkjenningsordning for tjenesteytere av selvstyrt personlig assistanse, vil en nasjonal standard for konsesjonsutlysning kunne være et nyttig verktøy for kommuner som ønsker å benytte private tjenesteytere.

En eventuell nasjonal standard for konsesjonsutlysninger bør omfatte alminnelige vilkår som bør gjelde for godkjenning av private tjenesteytere for å yte selvstyrt personlig assistanse, og bør utformes slik at den kan fungere som et verktøy både ved bruk av godkjenningsmodellen for fritt brukervalg og ved bruk av anskaffelsesreglene for øvrig. En nasjonal standard for konsesjonsutlysning bør utformes slik at den kan fungere som et hjelpemiddel for kommunen, uavhengig av om kommunen velger at selvstyrt personlig assistanse skal inngå i godkjenningsmodellen eller holdes utenfor.

Utvalget foreslår at det i forbindelse med utredning av en eventuell nasjonal godkjenningsordning også utredes om det bør utvikles en nasjonal standard for konsesjonsutlysning.

Tiltak som berører kontraktsvilkår ved bruk av private tjenesteytere

Når det gjelder utformingen av de nærmere kontraktsvilkårene for leveranser av selvstyrt personlig assistanse, står partene i utgangspunktet nokså fritt. En fremtidig endring i grunnleggende forutsetninger for å inngå avtaler med private tjenesteytere av selvstyrt personlig assistanse, i tråd med forslagene ovenfor, vil imidlertid kunne påvirke kontraktsvilkårene og grunnlaget for disse.

Etter utvalgets mening kan det også være hensiktsmessig å igangsette et arbeid med å utrede forhold knyttet til kontraktsvilkårene som benyttes ved bruk av andre tjenesteytere enn kommunen selv.

Dersom det ikke skjer endringer knyttet til kommunenes adgang til å benytte private tjenesteytere, legger utvalget til grunn at dagens standardkontrakt, NS 8435:2017, vil bli forutsatt benyttet for avtaler mellom kommunene og private tjenesteytere, slik som i dag. Utvalget legger videre til grunn at NS 8435:2017 vil bli oppdatert i tråd med eventuelle endringer som følger av utvalgets forslag om fremtidig ordning med selvstyrt personlig assistanse.

Ved en eventuell fremtidig nasjonal godkjenningsordning for private tjenesteytere av selvstyrt personlig assistanse, vil det trolig ikke være behov for en standardkontrakt av denne typen. Inngåelse av individuelle avtaler må i så fall skje innenfor rammene av den nasjonale godkjenningsordningen som opprettes. Ved innføring av en nasjonal godkjenningsordning vil det etter utvalgets syn være behov for utvikling av en standardkontrakt for individuelle selvstyrte personlige assistanseordninger.

Ved en eventuell fremtidig nasjonal standard for konsesjonsutlysning, kan det være aktuelt å vurdere om det samtidig bør utvikles en nasjonal standard for kontraktsvilkår som kommunene kan benytte. I tilknytning til dette kan det også være aktuelt å vurdere om det bør reguleres at en nasjonal standard for konsesjonsutlysning og/eller en nasjonal standard for kontraktsvilkår skal benyttes, dersom kommunene velger å benytte private tjenesteytere.

Det kan i tilknytning til alle disse forslagene være aktuelt å vurdere om det i tillegg skal fremmes et forslag om fastsettelse av timepris i kontrakter om selvstyrt personlig assistanse. Ved en ordning med fast timepris vil leverandørene kun konkurrere på grunnlag av kvalitet og innretning på tjenestene de tilbyr.

23.4 Driftsmidler

Kommunen er ansvarlig for å dekke kostnader som anses nødvendige for å yte tjenester kommunen har innvilget. Dette følger av helse- og omsorgstjenesteloven § 11-1 første ledd. Det innebærer at kommunen vil bli ansvarlig for å dekke kostnader som er nødvendige til drift av selvstyrte personlige assistanseordninger som kommunen kommer til å innvilge.

Kostnader som er nødvendige til drift av en selvstyrt personlig assistanseordning vil vanligvis omfatte:

• lønns- og andre personalkostnader,

• kostnader i forbindelse med ansettelse (stillingsannonser, intervjuer m.m.),

• kostnader til opplæring av arbeidsleder, medarbeidsleder og assistenter og

• kostnader ved at arbeidsplassen tilrettelegges og at arbeidsmiljøet er fullt forsvarlig, herunder kostnader til hygieneartikler, smittevernutstyr og annet verneutstyr og hjelpemidler som assistenten trenger.

Men det er også andre kostnader knyttet til assistentene som må dekkes, dersom selvstyrt personlig assistanse skal bli et reelt likestillingsverktøy. Dette gjelder alt fra kostnader til administrasjon av den individuelle assistanseordningen (for eksempel kostnader til kontorutstyr og rekvisita, internett, telefon og porto) til kostnader til å dekke medfølgende assistenters utgifter til for eksempel reise, overnatting, diett, inngangspenger m.m.

Derfor har mange tjenesteytere i dag en ordning med driftsmidler knyttet opp mot den enkelte BPA-ordningen. Dette er mest utbredt blant private tjenesteytere. Størrelsen på driftsmidlene er vanligvis proporsjonal med antall tildelte timer i den enkelte ordningen. Driftsmidlene fastsettes ofte som en andel av timeprisen kommunene betaler tjenesteyteren i den enkelte BPA-ordningen.

Driftsmidler dekker kun merkostnader som følge av å ha med seg assistenter, ikke arbeidslederens egne kostnader. Den som har assistanse må for eksempel som alle andre betale sine egne fritidsaktiviteter og vurdere hva den har råd til av fornøyelser som teaterforestillinger, fotballkamper m.m. Men dersom merkostnader som følge av å ha med seg assistenter ikke dekkes, vil disse aktivitetene kunne bli mye dyrere for personer med selvstyrt personlig assistanse enn for alle andre.

Etter utvalgets syn må det sikres at alle tjenesteytere i fremtidige selvstyrte personlige assistanseordninger har en plikt til å etablere ordninger med driftsmidler for å sikre at selvstyrt assistanse skal kunne bli et reelt likestillingsverktøy som sikrer muligheten til aktiv deltakelse i samfunnet. Dette vil også bidra til mer lik behandling, uavhengig av om kommunen benytter private tjenesteytere eller er tjenesteyter selv. Driftsmidlene bør for alle med selvstyrt personlig assistanse minst bestå av en viss minimumssats, proporsjonal med antall tildelte timer selvstyrt personlig assistanse.

Før det kan innføres et krav om å ha en ordning med driftsmidler, må nærmere spørsmål knyttet til innføring av et slik krav utredes. Det må utredes hvilket nivå en minimumssats bør ligge på for å sikre den enkelte tilstrekkelig dekning av kostnader. Det må videre utredes hvordan en ordning med driftsmidler bør innrettes for å sikre den enkelte lik tilgang til et minimum av driftsmidler, uavhengig av kommune og tjenesteyter. Det må også utredes hvordan ordningen nærmere bør innrettes for å bli praktisk gjennomførbar, målrettet og velfungerende. Økonomiske, administrative og øvrige konsekvenser må også utredes.

Utvalget har ikke hatt kapasitet til en slik omfattende utredning. Det foreslås derfor at en slik utredning blir gjennomført.

23.5 Opplæring og oppfølging av arbeidsleder, medarbeidsleder og assistenter

23.5.1 Innledning

Det er flere forhold ved innretningen på selvstyrte personlige assistanseordninger som tilsier at det er viktig med god opplæring av både arbeidsleder, eventuell medarbeidsleder og assistenter, for at den enkelte selvstyrte personlige assistanseordningen skal bli velfungerende.

Det vises i denne sammenheng særlig til arbeidsleders og eventuell medarbeidsleders selvstendige ansvar for organiseringen og den daglige styringen av assistanseordningen og assistentenes spesielle arbeidssituasjon. Assistentene har en arbeidssituasjon hvor de i det daglige må forholde seg til arbeidsleders og eventuelt medarbeidsleders styring av hvordan assistansen skal utføres, samtidig som de er ansatt hos en tjenesteyter som er deres formelle arbeidsgiver. Det vises videre til at organiseringen og den daglige styringen av ordningen vil kunne bli noe forskjellig ut fra om arbeidsleder leder ordningen alene eller sammen med en medarbeidsleder. Den vil også kunne bli noe forskjellig ut fra hvilken avtale som inngås mellom tjenesteyter og arbeidsleder og eventuelt medarbeidsleder om hvilket ansvar, hvilken myndighet og hvilke oppgaver som overføres fra tjenesteyter. Det vil også kunne ha betydning om tjenesteyter er kommunen eller en privat tjenesteyter.

23.5.2 Utvalgets forslag

Utvalget legger til grunn at arbeidsleder og medarbeidsleder vil ha behov for generell grunnleggende opplæring for å bli egnet til å utføre arbeidsoppgavene knyttet til organiseringen og den daglige styringen av assistansen. Det vil videre være viktig med opplæring i de arbeidsrettslige sidene ved ordningen. Dette gjelder særlig opplæring i reglene som gjelder assistentenes rettigheter og plikter, forhold knyttet til arbeidsmiljøet og arbeidstidsordninger. I tillegg vil arbeidsleder og medarbeidsleder ha behov for individuell opplæring og veiledning ut fra hvilket ansvar, hvilken myndighet og hvilke oppgaver som i det enkelte tilfellet er overført fra tjenesteyter til arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder ved avtale.

I ordninger med medarbeidsleder vil det i tillegg være behov for generell opplæring i rollen som medarbeidsleder. Det vil videre være behov for opplæring i hvordan medarbeidsleder skal gå frem for så langt som mulig å legge vekt på hva arbeidsleder selv ønsker og å utøve den daglige styringen av assistansen i samarbeid med arbeidsleder og i samsvar med arbeidsleders vilje og preferanser. I tillegg til dette vil det være behov for opplæring om hvordan medarbeidsleder skal gå frem for så langt som mulig å legge til rette for at arbeidsleder gradvis kan ta over ansvar for organiseringen og settes i stand til å utøve den daglige styringen av assistansen selv.

Når det gjelder assistentene legger utvalget til grunn at de vil ha behov for generell grunnleggende opplæring i hva selvstyrt personlig assistanse er og intensjonene bak ordningen. I tillegg vil det også for assistentene være viktig med opplæring i de arbeidsrettslige sidene ved ordningen.

Samtidig vil også assistentene ha behov for individuell opplæring og veiledning ut fra hvilket ansvar, hvilken myndighet og hvilke oppgaver som i det enkelte tilfellet er overført fra tjenesteyter til arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder ved avtale. Ut over dette, vil assistentene i varierende grad kunne ha behov for individuell opplæring fra arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder eller tjenesteyter i hvordan assistansen skal ytes.

I tillegg til dette legger utvalget til grunn at det både for arbeidsledere, medarbeidsledere og assistenter vil være behov for ytterligere veiledning, oppfrisking av kompetanse og annen oppfølging, etter at den generelle grunnleggende opplæringen er gitt.

Et enhetlig opplæringsprogram

Opplæringshåndbok brukerstyrt personlig assistanse BPA retter seg først og fremst mot arbeidsledere og medarbeidsledere.68 Opplæringshåndboka beskriver de praktiske sidene ved det å være arbeidsleder, herunder oppgaver og ansvar som forventes ivaretatt av arbeidsleder. I tillegg gir opplæringshåndboka informasjon og veiledning om forholdet til andre sentrale aktører, særlig forholdet til arbeidsgiver, assistenter og kommunen.

I tillegg til opplæringshåndboka har Helsedirektoratet utarbeidet et kursopplegg (en powerpointpresentasjon) som kan benyttes av alle aktører, men som først og fremst passer for opplæring av arbeidsledere og medarbeidsledere.

En del kommuner og store private tjenesteytere holder egne interne kurs. I tillegg holdes det kurs i regi av frittstående private kursleverandører.

Både opplæringshåndboka og kursopplegget vil nødvendigvis måtte oppdateres etter innføring av en fremtidig ordning med selvstyrt personlig assistanse. Etter utvalgets syn vil i tillegg utvikling av et felles nasjonalt opplæringsprogram for den generelle grunnleggende opplæringen av både arbeidsledere, medarbeidsledere og assistenter kunne bli et viktig bidrag til å sørge for god opplæring og veiledning. Et nasjonalt program tilpasset opplæringsbehovet, vil kunne bidra til å gi arbeidsledere og medarbeidsledere et godt grunnlag for å ivareta ansvaret for organiseringen og den daglige styringen av assistanseordningene og sette assistentene bedre i stand til å forstå sin rolle og ivareta sine oppgaver som assistenter. Et slikt nasjonalt opplæringsprogram vil kunne fungere som en veiledende norm, både med hensyn til hva opplæringen bør inneholde og hvor omfattende den bør være.

Regulering av ansvar for opplæringen

For å få til velfungerende selvstyrte personlige assistanseordninger, er det etter utvalgets syn viktig at det er klart hvem som har ansvar for opplæringen av arbeidsledere, medarbeidsledere og assistenter, og hva ansvaret omfatter.

Det er i dag forutsatt at kommunen er ansvarlig for opplæringen av arbeidsledere og medarbeidsledere, herunder at kommunen har finansieringsansvaret for dette. Av Rundskriv I-9/2015 fremgår følgende:69

«Det må forutsettes at arbeidsleder har kjennskap til de grunnleggende reglene om arbeidsmiljø og ansattes rettigheter, og kan drifte ordningen i tråd med den opplæring og veiledning som gis ved arbeidslederkurs. Kommunen må lære opp brukeren slik at han eller hun kan ivareta det ansvaret som arbeidslederrollen medfører på en måte som også ivaretar assistentenes rett til et forsvarlig arbeidsmiljø.»

Det følger videre av arbeidsgiveransvaret at det er den som er arbeidsgiver for assistentene som er ansvarlig for opplæringen. Hvem som er ansvarlig for opplæringen av assistentene vil dermed avhenge av hvem som er tjenesteyter i den enkelte ordningen. Dersom kommunen overlater tjenesteytingen til en annen tjenesteyter, kan kommunen også overføre ansvaret for opplæring til denne.

Ut fra det ansvaret arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder har for å organisere og ivareta den daglige styringen av sin egen assistanseordning, vil det være naturlig at en del av tjenesteyterens ansvar for opplæringen av assistentene overlates til arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder gjennom avtalen som skal inngås mellom tjenesteyter og arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder.

Når kommunen inngår avtale med annen tjenesteyter avtales det vanligvis at tjenesteyter skal ha ansvar for opplæringen av arbeidsleder og medarbeidsleder og at arbeidsleder og medarbeidsleder skal ivareta opplæringen av assistentene.

Det er enighet i utvalget om at det i dag ikke er klart nok verken hvem som har ansvaret for opplæringen av arbeidsledere, medarbeidsledere og assistenter eller hva ansvaret omfatter. Utvalget mener at det er viktig å klargjøre dette i en fremtidig løsning som skal legge til rette for velfungerende selvstyrte personlige assistanseordninger. Utvalget foreslår derfor at opplæring skal inngå som en del av reguleringen av selvstyrt personlig assistanse.

Når det gjelder arbeidsledere og medarbeidsledere foreslår utvalget for det første at opplæring skal omfattes av bestemmelsen om krav til arbeidsleder og medarbeidsleder. Det foreslås at det skal stilles krav om at personer som skal være arbeidsledere eller medarbeidsledere må gjennomføre nødvendig opplæring for å være egnet til å utføre arbeidsoppgavene knyttet til organiseringen og den daglige styringen av assistansen, se forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 3 første ledd bokstav b og andre ledd første punktum.

Utvalget foreslår videre at det skal fremgå av bestemmelsen om kommunens ansvar at kommunen har ansvar for nødvendig opplæring og oppfølging av arbeidsledere og medarbeidsledere, se forslaget til forskrift § 9 fjerde ledd.

Opplæringen må som et minimum sikre at kravene til arbeidsleder og medarbeidsleder i forslaget til forskrift § 3 første ledd bokstav b og c og andre ledd bokstav b og c kan ivaretas på en god måte.

Når det gjelder assistenter foreslår utvalget at det skal fremgå klart av bestemmelsen om tjenesteyterens ansvar, at tjenesteyteren har ansvar for nødvendig opplæring og oppfølging av assistentene, se forslaget til forskrift § 10 fjerde ledd.

Ut fra ansvaret arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder har for å organisere og ivareta den daglige styringen av assistanseordningen og i tråd med dagens praksis, mener utvalget at også en fremtidig løsning bør legge til rette for at en del av tjenesteyterens ansvar, herunder ansvar for opplæring og oppfølging av assistentene, kan overlates til arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder gjennom avtale. Se forslaget til forskrift § 11 og punkt 23.7.3.

Bør det stilles krav om når opplæring skal være gjennomført?

Utvalget mener at kravet om forsvarlige tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 sammen med kravet om at arbeidsleder og medarbeidsleder må gjennomføre nødvendig opplæring for å være egnet til å utføre arbeidsoppgavene knyttet til organiseringen og den daglige styringen av assistansen etter forslaget til forskrift § 3 første ledd bokstav b, medfører at kommunen må ha sørget for at arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder har gjennomført opplæring før en selvstyrt personlig assistanseordning innføres.

Utvalget mener videre at assistentene kan pålegges å gjennomføre nødvendig opplæring gjennom arbeidskontrakten de inngår med tjenesteyter. Samtidig mener utvalget at kravet om forsvarlige tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 vil medføre at tjenesteyter må sørge for at assistentene har gjennomført den opplæring som vurderes å være nødvendig før de tiltrer en stilling som personlig assistent.

Utvalget har vurdert om det bør stilles ytterligere krav om at arbeidsleder, medarbeidsleder og assistenter skal ha gjennomført opplæring før oppstart av en selvstyrt personlig assistanseordningen og før assistenter tiltrer en stilling som personlig assistent. I lys av det ovenfor nevnte mener utvalget at det ikke er behov for å regulere nærmere tidspunktet for når opplæring skal være gjennomført.

23.6 Lønn eller annen godtgjørelse for arbeidsledelse

Av Rundskriv I-9/2015 fremgår følgende om betaling av lønn eller annen godtgjørelse for oppgaver knyttet til arbeidsledelse:70

«Kommunen har heller ingen plikt til å betale lønn eller godtgjørelse for oppgaver knyttet til arbeidsledelse. Dette gjelder enten brukeren ivaretar arbeidslederoppgavene selv, eller disse ivaretas helt eller delvis av andre.»

I store selvstyrte personlige assistanseordninger kan det i særlig grad være omfattende arbeid knyttet til organisering og daglig styring av ordningene. Dette henger blant annet sammen med arbeid knyttet til å ha oversikt over bruk av timer, fordeling av behov gjennom døgnet og uken og oppgaver knyttet til ledelse av assistentene.

Etter utvalgets mening er det ikke naturlig å kompensere arbeidsledere i egne selvstyrte personlige assistanseordninger. For arbeidsledere oppveier fordelene ved å styre sin egen ordning arbeidsbyrden knyttet til å administrere ordningen.

For medarbeidsledere stiller det seg imidlertid annerledes. Det kan etter utvalgets syn ikke forventes at andre enn foreldre med foreldreansvar for barn og ungdom under 18 år bidrar med arbeidsinnsats som medarbeidsledere uten noen form for kompensasjon. De som er medarbeidsledere i kraft av å være verge, vil til en viss grad kunne kompenseres gjennom godtgjøring for vergeoppdraget og dekning av utgifter i forbindelse med dette, jf. vergemålsloven § 30. Videre står kommuner som ønsker det, fritt til å kompensere for medarbeidsledelse, dersom de finner det hensiktsmessig. Etter det utvalget erfarer har imidlertid de færreste kommuner en praksis med å kompensere for medarbeidsledelse.

Etter utvalgets syn kan det at det ikke foreligger en kompensasjonsordning for medarbeidsledelse medføre at personer som har behov for bistand fra medarbeidsleder ikke får dette i så stor grad som ønskelig. For å sikre at alle som har behov for medarbeidsleder får økt mulighet til å få selvstyrt personlig assistanse, mener utvalget derfor at en ordning med lønn eller annen godtgjørelse for oppgaver knyttet til medarbeidsledelse bør utredes nærmere.

23.7 Assistentenes arbeidsforhold

23.7.1 Innledning

Personlige assistenter vil i sitt arbeid kunne møte de samme utfordringene som de fleste andre arbeidstakere. Samtidig har de det samme vernet som andre arbeidstakere har etter de alminnelige arbeidsrettslige reglene. Dette gjelder blant annet arbeidstidsbestemmelsene og regelverk som omfatter arbeid i private hjem. Selv om tariffavtalene på området inneholder enkelte særregler for å beskytte arbeidstakerne, omfatter disse avtalene langt fra alle som arbeider som personlige assistenter, både fordi forholdsvis få assistenter er organiserte innenfor de aktuelle tariffområdene og fordi ikke alle arbeidsgivere er omfattet av tariffavtalene.

Det er utvalgets hovedinntrykk at de generelle reglene som skal sikre arbeidstakerne er godt egnet, også for å sikre assistenter i BPA-ordninger. Utvalget ser derfor ikke behov for endringer i de alminnelige arbeidsrettslige reglene. Videre mener utvalget at i den grad forhold som reguleres innenfor tariffavtalesystemet kan være utfordrende for assistenter i BPA-ordninger, bør dette følges opp av partene i arbeidslivet på vanlig måte.

23.7.2 Forholdet mellom assistansemottakernes og assistentenes rettigheter

Enkelte av utfordringene med arbeidsforholdene i dagens BPA-ordninger, som også forekommer ellers innenfor velferdstjenestene, skyldes at det er nødvendig å sikre både at den som har et assistansebehov får oppfylt sine rettigheter til personlig assistanse og å sikre at assistentene har et fullt forsvarlig arbeidsmiljø. Når reglene som regulerer tjenestetilbudet kommer i konflikt med reglene som regulerer arbeidsmiljøet, forutsettes det at begge regelverk skal overholdes, idet lovene er likestilte.

Den enkelte assistansemottaker vil, som alle andre, ha behov for fleksibilitet i hverdagen, og for at dagliglivet ikke alltid er planlagt i detalj lang tid i forveien. Dette kan medføre at de personlige assistentene i noe større grad enn andre arbeidstakere må forholde seg til endringer i planlagt arbeidstid, arbeidssted og hvilke oppgaver som skal utføres. En stor grad av fleksibilitet for assistansemottakerne kan bli utfordrende for assistentene. Det er derfor nødvendig at man i den enkelte selvstyrte personlige assistanseordningen finner en balansert måte å ivareta både hensynene til assistansemottakerne og hensynene til assistentene.

Utvalget ser ikke behov for endringer i forholdet mellom helse- og omsorgstjenestelovgivningen og de alminnelige arbeidsrettslige reglene. De bør være likestilte, slik som i dag.

23.7.3 Utvalgets forslag

Utvalget har identifisert utfordringer knyttet til arbeidsforholdene i BPA-ordninger. Utvalgets inntrykk er at det i enkelttilfeller kan forekomme manglende etterlevelse av kravet om fullt forsvarlig arbeidsmiljø, og at en del assistenter kan møte utfordringer knyttet til organisatoriske, psykososiale, fysiske, ergonomiske og biologiske arbeidsmiljøfaktorer i sin arbeidshverdag.

Løsningene på de største utfordringene assistentene møter i dagens BPA-ordninger ligger etter utvalgets mening i å tydeliggjøre ansvar, myndighet og oppgaver, både generelt og i den enkelte selvstyrte personlige assistanseordningen.

Utvalget foreslår at det skal fremgå uttrykkelig av forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse at tjenesteyter ved opprettelse av en ordning med selvstyrt personlig assistanse skal inngå avtale med arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder om fordelingen av ansvar, myndighet og oppgaver knyttet til organiseringen og den daglige styringen av den selvstyrte personlige assistanseordningen, se forslaget til forskrift § 11 første ledd.

Utvalget foreslår videre at det skal fremgå av avtalen hvilket ansvar, hvilken myndighet og hvilke oppgaver som overføres fra tjenesteyter til arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder, jf. forslaget til forskrift § 11 andre ledd.

For at ordningen skal fungere godt for assistentene, må avtalene avklare om assistentene skal forholde seg til tjenesteyter eller arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder med hensyn til de ulike spørsmålene som kan oppstå i arbeidsforholdet. Avtalene må derfor klargjøre hvem som har hvilket ansvar, hvilken myndighet og hvilke oppgaver i forhold til assistentene. Dette kan blant annet gjelde følgende:

• opplæring og veiledning,

• hvilke oppgaver som skal utføres,

• hvordan oppgavene skal utføres,

• hvordan det skal sikres at oppgavene utføres i tråd med krav fastsatt i lov eller forskrift,

• arbeidstidsplanlegging,

• kontroll av timelister,

• lønnsutbetaling,

• ivaretakelse av krav til arbeidsmiljøet,

• internkontroll/HMS,

• oppfølging av sykmeldte,

• tilkalling av vikarer ved fravær,

• håndtering av endringer i assistentteamet,

• konfliktløsning og

• avslutning av arbeidsforholdet.

Se nærmere om dette i punkt 20.7.4.

Som det fremgår av punkt 23.5.2, er det enighet i utvalget om at det i dag ikke er klart nok verken hvem som har ansvaret for opplæringen av assistenter eller hva ansvaret omfatter. Når det gjelder assistenter foreslår utvalget at det skal fremgå av bestemmelsen om tjenesteyterens ansvar at tjenesteyteren har ansvar for nødvendig opplæring og oppfølging av assistentene, se forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 10 fjerde ledd.

Ut fra ansvaret arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder har for å organisere og ivareta den daglige styringen av assistanseordningen og i tråd med dagens praksis, mener utvalget at også en fremtidig løsning bør legge til rette for at en del av tjenesteyterens ansvar, herunder ansvar for opplæring og oppfølging av assistentene, kan overlates til arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder gjennom avtale. Se forslaget til forskrift § 11 om avtale mellom tjenesteyter og arbeidsleder om fordeling av ansvar, myndighet og oppgaver. Det følger av § 11 andre ledd at det skal fremgå av avtalen hvilket ansvar, hvilken myndighet og hvilke oppgaver som overføres fra tjenesteyter til arbeidsleder og eventuell medarbeidsleder, og opplæring av assistentene vil kunne være en slik oppgave.

Utvalget foreslår dessuten at det utvikles et felles nasjonalt program for den grunnleggende opplæringen av assistenter, se punkt 23.5.2.

Utvalget foreslår ingen endringer i reglene om kommunens ansvar eller arbeidsgivers ansvar for nødvendige driftsmidler i selvstyrte personlige assistanseordninger. Samtidig foreslår utvalget at en utredning av dette blir gjennomført, se punkt 23.4.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 23.7 fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 23.12.

23.8 Ansettelse av nærstående som assistenter

I Rundskriv I-20/2000 står følgende om ansettelse av nærstående som assistenter:71

«Pårørende og andre nærstående som yter omsorg, bør eventuelt få kompensasjon ved tildeling av omsorgslønn etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav e eller avlastning etter § 4-2 bokstav b, og ikke ansettes som personlige assistenter. Der brukeren selv står for utvelgelsen, vil kommunen ha adgang til å stille som vilkår at disse ikke ansettes. Kommunen kan imidlertid selv åpne for å ansette nærstående som assistenter dersom man i enkeltstående tilfeller finner at det er hensiktsmessig.»

I Rundskriv I-9/2015 står følgende:72

«Loven stiller ingen formelle krav til hvem som kan være assistent i en BPA-ordning. En står derfor relativt fritt til å velge den personen som anses best å kunne imøtekomme brukerens ønsker og behov. Det vil være hensiktsmessig i forkant å tenke gjennom hvilke egenskaper man ser etter hos en assistent før ansettelse. For eksempel bør man tenke gjennom om det er personlige egenskaper som er spesielt viktige, eller om det er viktig at assistentene deler brukerens interesser. I tillegg bør man ta stilling til om det er nødvendig at assistenten har førerkort. Der assistentene må ha særlige ferdigheter (f.eks. språkkunnskap eller kunnskap om bestemte funksjonsnedsettelser) for å kunne yte forsvarlige tjenester, må arbeidsgiver sørge for at det rekrutteres assistenter med slik kompetanse, eller sørge for at assistentene mottar slik opplæring.

For å sikre forsvarlig organisering av tjenestetilbudet må arbeidsgiver sikre at det er nødvendig profesjonell distanse mellom bruker og assistent. Ansettelse av nærstående kan føre til uklarheter i roller og bidra til å redusere brukerstyringen. Videre kan det å ansette foreldre som assistenter for mindreårige barn kunne rokke ved den foreldreautoritet som foreldreansvaret krever og som barnet har rett til. Å bruke nærstående som assistenter vil også vanskeliggjøre arbeidsgivers mulighet til å benytte assistenten til andre oppgaver i virksomheten dersom brukerens bistandsbehov faller bort i en periode, for eksempel ved innleggelse på sykehus. I slike situasjoner kan kommunen derfor sette som krav at nærstående ikke skal ansettes som assistenter, eller at de eventuelt ansettes som tilkallingsvikar. Dersom det er ønskelig og hensiktsmessig at pårørende yter daglig bistand til brukeren, vil omsorgslønn i de fleste tilfeller være en mer egnet løsning.»

Erfaring viser at det i noen tilfeller kan være riktig å bruke nærstående som assistenter. Dette gjelder særlig der rekruttering av assistenter er vanskelig av ulike årsaker, for eksempel ved sykdom hos assistenter og der man ikke får tak i vikarer. I disse tilfellene mener utvalget at det bør kunne åpnes for at nærstående kan ansettes som assistenter. Hovedregelen bør likevel fortsatt være at nærstående bare skal brukes i særlige tilfeller, men etter utvalgets mening bør det kunne vurderes om nærstående skal ansettes dersom rekruttering av andre som assistenter viser seg å være vanskelig.

23.9 Mer enhetlig klagesaksbehandling hos statsforvalteren

23.9.1 Innledning

Det er utfordringer knyttet til statsforvalternes behandling av klager på kommunens vedtak om BPA. For det første er det relative omfanget av klagesaker for BPA-ordningen vesentlig høyere enn klageomfanget generelt for helse- og omsorgstjenester, se punkt 5.2.4 og 5.3.3.6. Statsforvalterne har dessuten lang saksbehandlingstid i en stor andel av klagesakene om BPA. Det kan videre se ut som om dette er saker statsforvalterne finner utfordrende å behandle, og hvor praksis varierer mellom statsforvalterne, samtidig som samarbeidet mellom dem er begrenset. Se nærmere om utfordringer ved klagesaksbehandlingen under punkt 18.5.

Tildeling og utmåling av selvstyrt personlig assistanse vil også i fremtiden måtte bygge på en konkret og individuell vurdering. Ut fra at vedtak om dette er av stor velferdsmessig betydning for den enkelte, er det grunn til å anta at det også i fremtiden vil være ulike syn på for eksempel om denne vurderingen bør medføre at den enkelte har rett til eller bør få selvstyrt personlig assistanse, hva assistansen bør omfatte og hvor omfattende assistansen bør være. Dette tilsier at det også i fremtiden vil måtte påregnes et visst omfang av klagesaker på dette området, og at klagesaksbehandlingen fortsatt vil kunne bli utfordrende.

Dersom utvalgets forslag fører til færre klagesaker, kombinert med et bedre grunnlag for statsforvalternes klagesaksbehandling, vil det kunne bidra til å redusere statsforvalternes lange saksbehandlingstid knyttet til disse sakene og dermed øke den enkeltes rettssikkerhet.

Statens helsetilsyn har utarbeidet en veileder for behandling av klagesaker etter pasient- og brukerrettighetsloven. Veilederen er generell og gjelder for alle typer rettighetsklager. I den reviderte versjonen av veilederen fra januar 2021 blir retten til BPA særskilt omtalt i en egen del av veilederen som omhandler klager på særskilte rettigheter.73 Det er etter utvalgets syn svært positivt og viktig at dette arbeidsverktøyet for statsforvalternes behandling av rettighetsklager nå særskilt omtaler BPA og de særlige forhold ved statsforvalternes behandling av klagesaker på dette området.

Utvalget mener at denne veilederen bidrar til å gi statsforvalterne et bedre grunnlag for en mer enhetlig behandling av klagesakene om BPA.

23.9.2 Utvalgets forslag

Samtidig fremgår det både av Ervik mfl. (2020) og innspillene utvalget fikk i møter med statsforvalterne at det i liten grad samarbeides på tvers for å sikre mer enhetlig klagesaksbehandling mellom statsforvalterne. Etter utvalgets syn tilsier både kompleksiteten i disse sakene og utfordringene med en uønsket stor forskjell i praksis mellom kommunene at det bør sørges for samarbeid og jevnlig erfaringsutveksling mellom statsforvalterembetene om behandling av klagesaker om selvstyrt personlig assistanse. Dette vil kunne bidra til både økt kunnskap om selvstyrt personlig assistanse hos statsforvalterne og mer enhetlig klagesaksbehandling mellom statsforvalterne.

Utvalget foreslår derfor at det blir igangsatt et arbeid for å sikre samarbeid og jevnlig erfaringsutveksling mellom statsforvalterembetene om behandling av klagesaker om selvstyrt personlig assistanse.

23.10 Klager til Diskrimineringsnemnda

Som det fremgår av punkt 20.4, foreslår utvalget at ordningen med selvstyrt personlig assistanse også bør forankres i likestillings- og diskrimineringsloven, ved å innføre en ny § 20 a om rett til individuell tilrettelegging i form av selvstyrt personlig assistanse i kapittel 3 om universell utforming og individuell tilrettelegging. I tillegg foreslår utvalget at § 20 a tilføyes til opplistingen av bestemmelser i første ledd i likestillings- og diskrimineringsloven § 12 om brudd på plikten til universell utforming eller individuell tilrettelegging.

Det følger av likestillings- og diskrimineringsloven § 12 første ledd at brudd på lovens bestemmelser om plikt til universell utforming eller manglende oppfyllelse av lovens bestemmelser om rett til individuell tilrettelegging regnes som diskriminering. Lovens bestemmelser om plikt til universell utforming og rett til individuell tilrettelegging anses dermed som en presisering av det generelle diskrimineringsvernet. Hvorvidt det foreligger diskriminering vil bero på om kommunen har sikret klageren selvstyrt personlig assistanse i tråd med klagerens rett etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 d.

Tilføyelse av forslaget til ny § 20 a i likestillings- og diskrimineringsloven § 12 åpner for at § 20 a kan håndheves med individuelle klager. En person som er rammet av manglende tilrettelegging i form av selvstyrt personlig assistanse kan med dette henvende seg til Diskrimineringsnemnda med påstand om å ha blitt diskriminert på grunn av brudd på § 20 a.

Som det fremgår av punkt 20.4 er ikke likestillings- og diskrimineringsloven § 20 a ment å gå lengre enn retten etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 d.

Det antas at Diskrimineringsnemnda i saker om selvstyrt personlig assistanse, som ved dagens behandling av klager knyttet til BPA etter likestillings- og diskrimineringsloven § 20, først og fremst vil komme til motsatt konklusjon av kommunen og statsforvalteren i tilfeller der vurderingene fremstår som klart feilaktige eller dårlig begrunnet, jf. Prop. 81 L (2016–2017) s. 223 og 226.

23.11 Tilsyn med ordningen

Statens helsetilsyn har det overordnede faglige ansvaret for tilsyn med helse- og omsorgstjenester, mens selve tilsynet i hovedsak utføres av statsforvalterne.

Statens helsetilsyns overordnede ansvar innebærer å ha god faglig styring av statsforvalternes utøvelse av tilsynet med tjenestene, sørge for koordinering og harmonisering av tilsynet, vedlikehold og styrking av kompetanse, utvikling av effektiv tilsynsmetodikk, oppfølging av tilsyn og formidling av tilsynserfaringer.

Det overordnede tilsynsansvaret innebærer også å ha oversikt over sosiale og helsemessige forhold i befolkningen, med særlig vekt på plikten til å oppfylle utsatte gruppers rettigheter.

Videre har Statens helsetilsyn overordnet ansvar for statsforvalternes oppgave som klageorgan etter pasient- og brukerrettighetsloven, blant annet for kommunale vedtak om tildeling av helse- og omsorgstjenester.

Gjennom klagesaksbehandling, tilsyn og rådgivning skal statsforvalterne og Statens helsetilsyn medvirke til rettssikkerhet, pasient- og brukersikkerhet og at befolkningens behov for tjenester blir ivaretatt, samt at helse- og omsorgstjenester drives forsvarlig.

Statsforvalterne gjennomfører planlagte landsomfattende tilsyn som er bestemt av Statens helsetilsyn, og tilsyn statsforvalterne planlegger selv ut fra lokale forhold og risikovurderinger. I et landsomfattende tilsyn fører alle statsforvaltere tilsyn med et tjenesteområde eller tema, gjerne over ett eller to år. Formålet er å avdekke svikt, bidra til forbedring og å skape nasjonal oppmerksomhet om det valgte området.

Statens helsetilsyn har årlige prioriteringsprosesser som ender i beslutninger om områder for landsomfattende tilsyn. I tillegg til landsomfattende tilsyn, kan det også bli besluttet andre tilsynsaktiviteter, som for eksempel kartlegging av et tjenesteområde, gjennomgang av tilsynssaker eller å utarbeide tilsynsveileder for et tjenesteområde til bruk for statsforvalternes egeninitierte tilsyn.

En slik annen tilsynsaktivitet ble gjennomført opp mot BPA i 2009. Den ble gjennomført ved at det ble foretatt en kunnskapsoppsummering, og ut fra den vurdert mulig tilsyn med BPA. Rapporten oppsummerte funn av følgende potensielle sviktområder knyttet til ordningen med brukerstyrt personlig assistanse:74

• «– Mottakere av brukerstyrt personlig assistanse har fysiske eller psykiske funksjonshemninger, en del av dem er mindreårige. De brukerne som fikk ordningen tidlig, var oftest ressurssterke personer som i stor grad kunne ivareta sine interesser på tross av sine funksjonshemninger og behov. De senere års utvikling med at ordningen har blitt utvidet til å gjelde personer med dårligere funksjonsevne, innebærer at mange av dagens brukere i liten grad kan ivareta sine egne interesser. Ordningen tar som et utgangspunkt og det ligger i dens natur at brukerne selv skal kunne medvirke sterkt. Etter vår vurdering innebærer det at faren for at svikt kan skje er blitt større når flere i brukergruppen har mindre forutsetninger for å medvirke og medbestemme.

• – Tallmaterialet (Begg 2006), også når det er korrigert for fylkenes befolkningsstørrelse, viser at det er variasjon i praksis for tildeling av brukerstyrt personlig assistanse. Variasjonen i antall timer som tildeles uttrykker både brukernes varierende behov, men også ulik tildelingspraksis i kommunene. En slik variasjon innebærer at tilgjengeligheten til ordningen er ulik og indikerer at personer som skulle hatt ordningen ikke får den. Det peker i retning av at ordningen ikke fungerer som forutsatt.

• – Det er mange klager på brukerstyrt personlig assistanse. I hovedsak klages det over avslag på søknad om tildeling og på bistandens omfang. Mange klager i forhold til hvor mange som har fått ordningen kan bety at det er en relativt sterk brukergruppe som benytter klageinstituttet for å ivareta sine interesser. Det indikerer imidlertid også at ordningen faktisk fungerer for dårlig.

• – Slik det fremgår av litteraturen, varierer utfallet av klagebehandlingen på dette området, og det har vært lite overprøving av kommunenes vedtak. Selve tjenesteorganiseringen har ikke fylkesmannen anledning til å overprøve. Sammenholdt med en varierende kommunal praksis, kan dette føre til manglende likebehandling, og det kan synes tilfeldig hvem som får og ikke får sin søknad innfridd. Det betyr også at brukernes anledning til å klage kan ha liten reell betydning for klageren. Klageretten bidrar da i liten grad til å ivareta rettssikkerheten.

• – Tilsynserfaringer og annen tilgjengelig kunnskap viser at kommunal tjenesteyting mange steder er underlagt for svak styring og kontroll. Lokale tilsynserfaringer har vist at det er særlig krevende å sikre at tjenesten er forsvarlig når private aktører yter tjenester på vegne av det offentlige. Denne ordningen setter dette særlig på strekk da den eller de private aktørene her er enkeltpersoner med varierende kompetanse og som ikke har et fagmiljø eller organisasjon rundt seg som kan bidra i å sikre kvaliteten. Det kompliserer ytterligere at tjenesten ytes i den private sfære der brukeren selv skal ha kontrollen. Kommunen må i sin innsats for å sikre forsvarlig tjenesteyting være varsom for å unngå å krenke brukeren og dennes private forhold. Videre er det slik at ordningen for noen innebærer at det er flere aktører i bildet. Det kan stille krav til god kommunikasjon og samhandling og øke sannsynligheten for at svikt kan skje.»

Det fremgår deretter av rapporten:

«Disse forholdene gir godt grunnlag for å si at brukerstyrt personlig assistanse er en ordning som tilsynsmyndigheten bør ha høyt oppe på sin prioriteringsliste. De kriterier som er lagt til grunn for å vurdere prioritering (fare for svikt, utsatt brukergruppe osv.) er innfridd.»

Det ble på tross av dette konkludert med følgende:

«Brukerne av ordningen med brukerstyrt personlig assistanse er en sårbar og utsatt gruppe der flere har problemer med å ivareta sine egne rettigheter. Ordningen har noen særtrekk som gir stor sannsynlighet for svikt. Vi anbefaler likevel ikke at dette prioriteres som tema for tilsyn nå. Beslutning om landsomfattende tilsyn bør avvente resultatene av de pågående lovendringene.

Dersom fylkenes lokale risikovurderinger og kjennskap til kommunene gjør at temaet velges for egeninitierte tilsyn, antar vi at det foreliggende notatet kan være nyttig i forberedelsen av tilsyn.»

Statens helsetilsyn har opplyst utvalget om at det ikke har vært landsomfattende tilsyn eller annen tilsynsaktivitet med ordningen etter lovfestingen. Statens helsetilsyn har heller ikke kunnet se av de innsendte tilsynsrapportene fra statsforvalterne at det er gjennomført egeninitierte tilsyn med BPA som eget tema, men det ble gjennomført enkelte tilsyn i perioden 2014–2015 hvor BPA var en del av tilsynet. Temaene i disse tilsynene var tildeling og iverksetting av tjenester samt saksbehandlingstid.

Utvalget mener at mange av de potensielle sviktområdene som fremgår av rapporten fra 2009 fortsatt kan foreligge i dag, og at ordningens innretning medfører at de fortsatt vil kunne foreligge i fremtiden, også med utvalgets forslag til løsninger. Utvalget vil derfor oppfordre til at det vurderes om det på egnet tidspunkt bør gjennomføres et landsomfattende tilsyn med ordningen.

23.12 Dissenser til kapittel 23

Punkt 23.2 Vurdering av om det bør innføres en rett til fritt brukervalg

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) mener at brukervalg gjøres basert på konsesjonsutlysninger som setter rammer for tilretteleggerne, og senere prekvalifisering av disse. Med utgangspunkt i de som er prekvalifiserte bør den enkelte så selv kunne velge BPA-tilrettelegger. Dette er ikke for å fremme private løsninger, men for at den enkelte selv skal kunne ta kontroll og styring over egen assistanse. Premissene for valget er at tilretteleggere innfrir på krav som er satt, slik at blant annet arbeidsrettslige hensyn er ivaretatt. Disse medlemmene mener derfor at retten til fritt brukervalg skal fremmes som forslag nå.

Punkt 23.7 Assistentenes arbeidsforhold

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) mener at nødvendige driftskostnader må dekkes, herunder at det tildeles timer for å utøve ledelse, for eksempel for å kunne ha medarbeidersamtaler og gi forsvarlig opplæring.

24 Forholdet mellom utvalgets forslag og CRPD og barnekonvensjonen

24.1 Innledning

Det vises til omtalen av menneskerettighetene i kapittel 6. Utvalgets syn på forholdet mellom utvalgets forslag og CRPD omtales i punkt 24.2, mens utvalgets syn på forholdet mellom utvalgets forslag og barnekonvensjonen omtales i punkt 24.3.

24.2 Forholdet til CRPD

Det vises til omtalen av FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) i punkt 6.3.2. Ved utformingen av utvalgets forslag er det sett hen til de krav som følger av CRPD, og utvalget er av den oppfatning at forslaget vil bidra til en styrket regulering og praktisering av ordningen, i tråd med de krav som følger av konvensjonen.

Utvalget mener imidlertid at en forankring i CRPD ikke bør tas inn i reguleringsforslaget. Utvalget viser til at Stortinget 9. mars 2021 stemte ned et forslag om å inkorporere CRPD i menneskerettighetsloven. Videre ble et forslag om å be regjeringen utrede konsekvensene av inkorporering av CRPD også stemt ned.

Utvalget vil for øvrig vise til omtalen i punkt 6.3.2.7 av utredningen fra professor Kjetil Mujezinovic Larsen på oppdrag fra Uloba – Independent Living Norge SA om hvilke rammer CRPD oppstiller for nasjonale ordninger for BPA. Utvalget vil særlig vise til utreders adressering av behovet for avklaring av om det anses å foreligge motstrid mellom CRPD og norsk rett og hvordan denne motstriden i så fall skal løses.

Dissens

Det vises til dissens til punkt 24.2 fra utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) i punkt 24.4.

24.3 Et bidrag til å oppfylle barns og ungdommers rettigheter etter barnekonvensjonen og CRPD

24.3.1 Innledning

Det vises til omtalen av FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen) i punkt 6.3.3. Utvalget har foretatt en vurdering av om tildeling av selvstyrt personlig assistanse i tråd med utvalgets forslag vil kunne bidra til å oppfylle funksjonshemmede barns og ungdommers rettigheter etter barnekonvensjonen og CRPD. Så langt det har latt seg gjøre, med de begrensninger som følger av utvalgets tidsramme og kapasitet, har utvalget søkt å gjennomføre en barnerettighetsvurdering i tråd med anbefalinger fra Barneombudet i brev av 6. oktober 2020. Barneombudets brev følger som vedlegg.

Utvalget mener at tildeling av selvstyrt personlig assistanse til funksjonshemmede barn og ungdom vil kunne være et viktig bidrag til at de får et fullverdig og anstendig liv under forhold som sikrer verdighet, fremmer selvstendighet og bidrar til barnets aktive deltakelse i samfunnet, jf. barnekonvensjonen artikkel 23 nr. 1. Utvalget mener videre at tildeling av selvstyrt personlig assistanse til funksjonshemmede barn og ungdom eller funksjonshemmede foreldre til barn og ungdom, vil kunne bidra til å oppfylle rettighetene som følger av barnekonvensjonen, uten diskriminering og uten hensyn til nedsatt funksjonsevne hos barnet eller ungdommen selv eller foreldrene, jf. barnekonvensjonen artikkel 2. Selvstyrt personlig assistanse vil også kunne bidra til å oppfylle CRPD artikkel 7 om at partene skal treffe alle hensiktsmessige tiltak for å sikre at funksjonshemmede barn kan nyte alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter fullt ut og på lik linje med andre barn.

Utvalget slutter seg derfor til Barneombudets vurdering i brev av 6. oktober 2020, om at ordningen kan være et viktig inkluderings- og likestillingsverktøy for funksjonshemmede barn og ungdom. Utvalget er enig i at god og riktig hjelp i hverdagen kan bidra til at barn får oppfylt flere av rettighetene etter barnekonvensjonen og CRPD.

24.3.2 Forslagets betydning for små barn

Når det skal vurderes om det skal tildeles selvstyrt personlig assistanse til familier med små barn med nedsatt funksjonsevne, vil det vanligvis være i form av avlastning til foreldre og med bakgrunn i at barnet har utfordringer som medfører at det har behov for omfattende stell og pleie ut over det barn i tilsvarende aldersgruppe vanligvis har. For familier som er i en utfordrende livssituasjon, kan det ha stor innvirkning på det livet de kan leve om de tjenestene de tilbys blir organisert i en selvstyrt personlig assistanseordning eller ikke. Det vil kunne være av stor betydning for foreldrenes mulighet til å ivareta og følge opp eventuelle andre barn og å kunne stå i jobb. For enkelte familier kan dette til og med være avgjørende for muligheten for at barnet kan fortsette å bo sammen med foreldrene sine.

Selvstyrt personlig assistanse i barnehagen kan medføre at barnet får muligheten til å gå i barnehagen, eller får mulighet til å få et like godt utbytte av barnehagen som barn som ikke er funksjonshemmede.

Når barna er små kan selvstyrt personlig assistanse særlig bidra til å oppfylle barnekonvensjonens artikkel 23 nr. 2 om funksjonshemmede barns rett til særlig omsorg, artikkel 6 nr. 2 om barns rett til liv og utvikling, samt retten til familieliv. Retten til familieliv følger av flere av barnekonvensjonens artikler og innebærer blant annet at staten skal respektere foreldreansvaret og forebygge at barn blir skilt fra sine foreldre (jf. artikkel 3 nr. 2, artikkel 5, 7, 8 og 9). Retten til familieliv følger også av CRPD artikkel 23. Når det gjelder barns rett til familieliv vises det videre til barnekomiteens generelle kommentar nr. 9, hvor det er uttalt at funksjonshemmede barn blir best tatt hånd om og gitt omsorg i sitt eget familiemiljø, forutsatt at familien har de ressurser og får den støtte den trenger.75 Det vises videre til at CRPD-komiteen i sine avsluttende merknader med anbefalinger til Norge anbefalte at Norge treffer tiltak for å garantere at barn med nedsatt funksjonsevne får rett til å bli tatt vare på av sine foreldre, får alternativ omsorg innen storfamilien eller familiebasert omsorg i lokalsamfunnet.

I tråd med dagens løsning følger det av utvalgets forslag at retten til selvstyrt personlig assistanse etter ny § 2-1 d i pasient- og brukerrettighetsloven omfatter personer med foreldreansvar for hjemmeboende funksjonshemmede barn under 18 år, med behov for avlastningstiltak etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-6 nr. 2. Det følger videre av utvalgets forslag til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 2 andre ledd bokstav g at det kan ytes selvstyrt personlig assistanse for å avlaste personer med foreldreansvar for hjemmeboende barn med behov for personlig assistanse.

Det følger videre av forslaget at det til små barn kan innvilges selvstyrt personlig assistanse som er nødvendig for trygg og god oppfølging i barnehage, jf. forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 2 andre ledd bokstav d. I tillegg følger det av forslaget at det skal reguleres både i barnehageloven og forskrift om selvstyrt personlig assistanse hvordan ansvarlig enhet for barnehagen skal trekkes inn i vurderingen av om selvstyrt personlig assistanse er nødvendig for trygg og god oppfølging av barnet i barnehagen, samt hvilken betydning denne vurderingen skal ha for kommunens etterfølgende avgjørelse av spørsmålet om det skal tildeles selvstyrt personlig assistanse i barnehagen. Se forslaget til nytt tredje ledd i barnehageloven § 37 og forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 4 tredje ledd og § 5 tredje og fjerde ledd.

24.3.3 Forslagets betydning for større barn og ungdom

Selvstyrt personlig assistanse til større barn og ungdom kan bidra til at barna og ungdommene får større mulighet til å være sammen med venner og å delta på idretts- og fritidsaktiviteter på linje med andre. Dette er viktig for å redusere faren for utenforskap, isolasjon og ensomhet, og vil bidra til at funksjonshemmede barn og ungdom får større mulighet for å utvikle seg selvstendig og frigjøre seg fra foreldre og øvrig familie i takt med jevnaldrende.

Selvstyrt personlig assistanse på skolen kan videre være viktig for å legge forholdene best mulig til rette rundt barns og ungdoms opplæring. Tildeling av selvstyrt personlig assistanse på skolen, kombinert med et godt samarbeid mellom elevene, assistentene og skolens pedagogiske personale, særlig kontaktlærer, vil kunne sikre stabilitet og forutsigbarhet for elevene, slik at de får best mulig utbytte av opplæringen.

Når barna blir større kan tildeling av selvstyrt personlig assistanse være et særlig viktig bidrag til at barna får et fullverdig og anstendig liv, under forhold som sikrer verdighet, fremmer selvstendighet og bidrar til barnets aktive deltakelse i samfunnet, jf. barnekonvensjonen artikkel 23 nr. 1. Tildeling av selvstyrt personlig assistanse til funksjonshemmede barn og ungdom vil videre kunne være viktig for barns og ungdoms rett til å få oppfylt barnekonvensjonens rettigheter uten diskriminering, jf. barnekonvensjonen artikkel 2. Tildeling av selvstyrt personlig assistanse til større barn og ungdom kan også bidra til å oppfylle barnekonvensjonen artikkel 23 nr. 3, om blant annet at hjelpen skal innrettes slik at funksjonshemmede barn har effektiv adgang til og mottar undervisning, opplæring, forberedelse til arbeidslivet og rekreasjonsmuligheter på en måte som best mulig fremmer barnas sosiale integrering og personlige utvikling, herunder deres kulturelle og åndelige utvikling. Tildeling av selvstyrt personlig assistanse på skolen kan dessuten særlig bidra til å oppfylle retten til tilgang til utdanning, jf. barnekonvensjonen artikkel 28, samt retten til en utdanning som med sitt innhold sikrer at barnet får utvikle sine evner og talenter, jf. barnekonvensjonen artikkel 29. Det vises til at det følger av disse bestemmelsene at opplæringen blant annet skal være tilrettelagt, og at funksjonshemmede elever skal få nødvendig hjelp og støtte til å utnytte sitt potensiale. Det vises også til CRPD artikkel 24 om utdanning. Selvstyrt personlig assistanse til større barn og ungdom vil også kunne bidra til å oppfylle barnekonvensjonen artikkel 31 om barns rett til hvile, fritid og lek og til å delta i kunst- og kulturliv, samt CRPD artikkel 30 om deltakelse i kulturliv, fritidsaktiviteter, fornøyelser og idrett. I barnekomiteens generelle kommentar nr. 17 understreker barnekomiteen at funksjonshemmede barn er en gruppe barn som krever spesiell oppmerksomhet, og at det er påkrevd med proaktive tiltak for å sikre at barn med nedsatt funksjonsevne får delta på lik linje med andre.76 Det vises videre til at CRPD-komiteen i sine avsluttende merknader med anbefalinger til Norge når det gjelder utdanning blant annet var bekymret for mangelen på standarder som beskriver prosessen for å få individuelt tilrettelagt støtte i opplæringsinstitusjonene, herunder tilbud om assistenter og støttepersonell.

Det følger av forslaget at det også kan innvilges selvstyrt personlig assistanse som er nødvendig for å få trygg og god oppfølging på skolefritidsordningen og for å få tilfredsstillende utbytte av opplæringen etter opplæringslova, jf. forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 2 andre ledd bokstav d. Det følger videre av forslaget at det også kan innvilges selvstyrt personlig assistanse som er nødvendig for å delta i frivillige organisasjoner og sammenslutninger, i kulturliv, på fritidsaktiviteter, på fornøyelser og i idrett og å kunne forlate skolen etter avsluttet skoletid, på lik linje med medelever, jf. forslaget til forskrift § 2 andre ledd bokstav e. I tillegg er det foreslått at det skal reguleres både i opplæringslova og i forskrift om selvstyrt personlig assistanse hvordan ansvarlig enhet for skolefritidsordningen og ansvarlig undervisningssted skal trekkes inn i vurderingen av om selvstyrt personlig assistanse er nødvendig for trygg og god oppfølging av barnet på skolefritidsordningen og nødvendig for at en elev på skolen skal få tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Det er videre foreslått regulert hvilken betydning denne vurderingen skal ha for kommunens etterfølgende avgjørelse av spørsmålet om det skal tildeles selvstyrt personlig assistanse på skolefritidsordningen eller på skolen. Se forslaget til nytt tredje ledd i § 13-7 og ny § 5-2 i opplæringslova, samt forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 4 tredje ledd og § 5 tredje og fjerde ledd.

I forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse er det videre foreslått regulert krav til medarbeidsleder om å ha evne og vilje til så langt som mulig å legge vekt på hva arbeidsleder (som barn og ungdom under 18 år vil være) selv ønsker og å utøve den daglige styringen av assistansen i samarbeid med arbeidsleder og i tråd med arbeidsleders vilje og preferanser. Se forslaget til forskrift om selvstyrt personlig assistanse § 3 andre ledd bokstav b. Det er også foreslått regulert krav til medarbeidsleder om å ha evne og vilje til så langt som mulig å legge til rette for at arbeidsleder gradvis kan ta over ansvar for organiseringen og settes i stand til å utøve den daglige styringen av assistansen selv, se forslaget til forskrift § 3 andre ledd bokstav c.

Ut over dette vises det til at det også følger av forslaget at det kan innvilges selvstyrt personlig assistanse som er nødvendig for at funksjonshemmede kan ivareta omsorgsoppgaver overfor barn, jf. forslaget til forskrift § 2 andre ledd bokstav c.

24.4 Dissens til kapittel 24

Punkt 24.2 Forholdet til CRPD

Utvalgets medlemmer (Sonja Jennie Tobiassen, Sverre Fuglerud, Vibeke Marøy Melstrøm og Tove Linnea Brandvik) mener at utvalgets helhetlige forslag, som omfatter å utforme en forskrift for BPA-ordningen hjemlet i helse- og omsorgstjenesteloven, er i strid med formålet om at BPA skal være et verktøy for likestilling og selvbestemmelse. Implikasjonen er at alle bestemmelser i helse- og omsorgstjenesteloven gjelder fullt ut. Det vil gjøre BPA til en helse- og omsorgstjeneste, i strid med utvalgets mandat og CRPD-konvensjonen som Norge er forpliktet av.

Ved ratifikasjon av CRPD-konvensjonen har Norge forpliktet seg til å sikre at fremtidig lovgivning utformes i tråd med konvensjonen. Konvensjonen er av regjeringen nå også foreslått inkorporert i norsk lovgivning. Disse medlemmer legger til grunn at dette blir gjort i inneværende stortingsperiode, men mener at fremtidig BPA-lovgivning uansett må ta utgangspunkt i og henvise til CRPD-konvensjonen Norge er forpliktet av. Det vises for øvrig til en egen utredning av dette spørsmålet utført av Kjetil Mujezinovic Larsen (professor i rettsvitenskap ved Universitetet i Oslo) på oppdrag fra Uloba – Independent Living Norge SA.

Disse medlemmene har derfor utformet et alternativt forslag til en egen lov om BPA, forankret i CRPD-konvensjonen, og viser til at regjeringen i Hurdalserklæringen har forpliktet seg til at CRPD-konvensjonen skal inkorporeres i norsk lov. En slik inkorporering vil ha implikasjoner for kommunenes forvaltning av en fremtidig BPA-ordning. Disse medlemmenes forslag til en egen lov om BPA er tatt inn i kapittel 27.